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Poltica

Energtica
Gua Prctica

Foreign Affairs, Trade and


Development Canada

Affaires trangres, Commerce


et Dveloppement Canada

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Este documento fue preparado bajo la direccin de:


Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE)
Fernando Csar Ferreira
Secretario Ejecutivo
Lennys Rivera
Directora de Integracin
Jorge Asturias
Director de Estudios y Proyectos
Paola Carrera
Coordinadora de Gestin de la Informacin y Capacitacin
Tatiana Castillo
Especialista SIEL/ Asesora Legal
Con el apoyo financiero de:
Cooperacin Canadiense

Los autores de este documento son:


Victorio Oxilia y Gerardo Blanco
ESENERG Estrategias Energticas para un Desarrollo Sustentable

Las ideas expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no comprometen a las organizaciones
arriba mencionadas. Se autoriza la utilizacin de la informacin contenida en este documento con la condicin de que se
cite la fuente.
Los autores agradecen la valiosa colaboracin de Diana Valdz en la elaboracin del Captulo 4 y del Glosario de este
documento
ISBN: 978-9978-70-112-6 Septiembre, 2016
Las fotografas utilizadas en este documento son propiedad de OLADE.
Copyright Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE) 2016. Todos los derechos reservados.

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Prlogo
La Organizacin Latinoamericana de Energa OLADE, tiene grandes expectativas con la difusin de la presente
Gua Prctica sobre Poltica Energtica, fundamentadas en la utilidad de esta herramienta desarrollada con el objetivo fundamental de poner a disposicin de nuestros Pases Miembros un insumo que coadyuve en el fortalecimiento
de capacidades con miras a facilitar elementos metodolgicos y de diagnstico que favorezcan la correspondencia
entre la toma de decisiones polticas, las necesidades de suministro, los recursos energticos disponibles y potenciales, as como las proyecciones nacionales a nivel regional en materia energtica.
Remontndonos a la dcada del 70 cabe destacar que los gobiernos latinoamericanos y caribeos previa suscripcin del Convenio de Lima, Tratado constitutivo de OLADE, consideraron la utilizacin de los recursos naturales,
y particularmente los energticos, como un factor fundamental para la integracin regional.
Haciendo conciencia de la importancia de la coordinacin latinoamericana y caribea para el desarrollo de los
recursos energticos mediante la promocin de un eficiente y racional aprovechamiento enfocado al desarrollo
socioeconmico independiente, los gobiernos que se dieron cita en Lima decidieron establecer esta Organizacin
Latinoamericana y Caribea como una entidad regional dedicada a la cooperacin, coordinacin y asesora para la
integracin, proteccin, conservacin, comercializacin y defensa de los recursos energticos de la Regin.
Al tenor de lo establecido en el Convenio de Lima, la Organizacin tiene entre sus principales funciones y objetivos: Propiciar la formacin y desarrollo de polticas energticas comunes como factor de integracin regional.
La Poltica Energtica como toda poltica pblica constituye una gua que contiene lineamientos estatales dirigidos a satisfacer los requerimientos de la sociedad. Por su parte la planificacin, como instrumento para la implementacin de la poltica, se manifiesta a travs de decisiones gubernamentales que permiten realizar intervenciones
direccionadas a lograr la evolucin del modelo energtico aplicado. Por tanto la poltica establece los lmites entre
los cuales se debe desarrollar la planificacin, procurando la consistencia de acciones y objetivos segn las caractersticas y necesidades nacionales.
Con tales antecedentes reconocemos que los alcances y tipos de polticas y planes energticos varan en relacin
al tipo de estado que los dicta, por tanto estn estrechamente influenciadas por la valorizacin gubernamental, sus
prioridades y enfoques. En este sentido estamos completamente convencidos de que en cualquier tipo de estado
o sistema de gobierno la poltica energtica debe enfocarse a promover el desarrollo socioeconmico de la nacin
mediante estrategias que permitan un balance entre oferta y demanda de energa, evitando grandes desfases en
la balanza comercial por el impacto de los altos precios de la importacin de productos y servicios energticos.
OLADE con la cooperacin financiera del Gobierno de Canad, elabor la presente Gua Prctica de Poltica Energtica con el fin de facilitar en los Pases Miembros la labor de diseadores, reguladores y planificadores en la formulacin de planes y polticas energticas para de esta forma contribuir al desarrollo del sector energtico regional.
Tomando en cuenta estos aspectos y reconociendo el grado de sensibilidad que representa el anlisis de un tema
que compete nica y exclusivamente a las decisiones soberanas de los gobiernos de nuestros Pases Miembros

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la presente gua contiene prototipos de consulta que bien pueden constituir elementos auxiliares de referencia en
la identificacin de objetivos, formulacin de lneas estratgicas y evaluacin de recomendaciones que permitan la
elaboracin de una propuesta de una Poltica o Plan Energtico Nacional.
Consecuentes con la influencia transversal que ejerce la energa en todos los aspectos del desarrollo de un pas,
ratificamos la inexistencia de soluciones lineales por lo que toda poltica energtica debe complementarse con
adecuadas estrategias establecidas mediante la planificacin energtica en cada uno de sus subsectores. Somos
conscientes de la necesidad de reflejar en la planificacin energtica, de manera exhaustiva, la situacin especfica
del pas y establecer horizontes a largo, mediano y corto plazo para el cumplimiento de actividades objetivas en
relacin a las necesidades determinadas para cada rea.
A manera de conclusin reafirmamos la necesidad de enfocar los lineamientos de la poltica energtica hacia la
cobertura de la demanda energtica de la poblacin a costos justos y competitivos para la oferta y precios asequibles para la demanda, en aras del desarrollo socioeconmico nacional, garantizando el desarrollo sostenible y sustentable mediante el fomento del uso de las fuentes renovables y la eficiencia energtica procurando la proteccin
ambiental y la reduccin de emisiones.
Agradecemos a las autoridades gubernamentales de nuestros Pases Miembros, al equipo consultor y a todos
los funcionarios de la Secretara Permanente de OLADE que han contribuido en la elaboracin de este documento
de consulta.

Dr. Fernando Csar Ferreira


Secretario Ejecutivo
OLADE

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Tabla de Contenidos
1 INTRODUCCIN

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1.1 Antecedentes de la Gua Prctica


1.2 Motivaciones, objetivos y alcance de la gua prctica
1.3 A quines va dirigida la Gua Prctica

2 MARCO CONCEPTUAL DE LA POLTICA ENERGTICA


2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Definiciones y conceptos generales


El enfoque sistmico y el sector energa
Las polticas energticas y las polticas nacionales de desarrollo
El marco institucional en la formulacin de polticas energticas
La importancia de establecer correspondencias entre el marco regulatorio vigente y la poltica energtica
Poltica y planificacin energtica
Desarrollo sostenible y energa
Integracin regional, cooperacin internacional y el sector energa

3 PROCESO DE LA POLTICA ENERGTICA


3.1 La informacin del sector energtico como dimensin habilitante del proceso de formulacin de polticas
3.2 Preparacin
3.3 Definicin de la Agenda Energtica
3.4 Gua para la implementacin
3.5 Revisin: Monitoreo y Control

4 GUA PARA LA IMPLEMENTACIN


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Pasos para la formulacin de la Poltica Energtica


Pasos para la elaboracin de un diagnstico
Pasos en la definicin de objetivos
Pasos para la elaborar los Planes de Accin
Cmo elaborar un Sistema de Monitoreo y Control

5 CONDICIONES BSICAS PARA INICIAR EL PROCESO DE FORMULACIN DE


POLTICAS ENERGTICAS

6 Glosario
7 Anexo
8 Bibliografa

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ndice de Figuras

Figura 1. Elementos relevantes para la definicin de una poltica pblica


Figura 2. Procesos y meta-procesos relacionados con las polticas pblicas
Figura 3. Elementos clave de una Poltica Energtica
Figura 4. Esquema conceptual del enfoque sistmico del sector energtico
Figura 5. Circulo virtuoso de la economa y su relacin

con el crecimiento econmico y progreso social
Figura 6. Vinculacin Poltica de Estado y Poltica Energtica.
Figura 7. Esquema general de los actores relevantes

para la formulacin de las polticas energticas
Figura 8. Etapas de la planificacin energtica y su vinculacin

con las herramientas para modelacin
Figura 9. Elementos del desarrollo sustentable
Figura 10. Esquema general del proceso de formulacin de polticas

con las secciones que deben constar en una poltica energtica
Figura 11. Flujograma de herramientas para formulacin de polticas energticas
Figura 12. Check-list para la formulacin de una poltica energtica
Figura 13. Estructura de la cadena energtica
Figura 14. Esquema del subsector elctrico
Figura 15. Campo de aplicacin de las polticas pblicas: sector y ejes estratgicos
Figura 16. Ejes de anlisis en la Dimensin Institucional
Figura 17. Caracterizacin sistmica de elementos de diagnstico.
Figura 18. Esquema de Mapa Estratgico.
Figura 19. rbol Jerrquico
Figura 20. rbol Jerrquico Implementado para cada mapa Estratgico
Figura 21. Estrategia Organizacional en relacin a las Perspectivas tomadas por el BSC.
Figura 22. Estrategia de las Polticas Pblicas en relacin

a las Perspectivas consideradas, en funcin a la Visin.
Figura 23. Formato el Cuadro de Mando Integral por Subsector Energtico

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ndice de Tablas

Tabla 1. Procesos de formulacin de Poltica Energtica.


Tabla 2. Esquema del subsector hidrocarburos.
Tabla 3. Cadena Productiva del carbn mineral.
Tabla 4. Identificacin de la situacin de partida.
Tabla 5. Matriz de influencia.
Tabla 6. Matriz de identificacin de lneas estratgicas
Tabla 7. Matriz de determinacin de instrumentos
Tabla 8. Matriz de reaccin de actores
Tabla 9. ndice de Consistencia Aleatorio
Tabla 10. Formato del Cuadro de Mando Integral
Tabla 11. Actividades para el llenado del formulario de Lneas Estratgicas

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Gua Prctica sobre Poltica Energtica


1 INTRODUCCIN
1.1 Antecedentes de la Gua Prctica
OLADE, en cumplimiento de los objetivos institucionales establecidos en el Convenio de Lima, en cuanto a
la promocin de una poltica energtica efectiva entre sus Estados Miembros y a la formacin y desarrollo
de polticas energticas comunes como factor de integracin regional, ha realizado diversos e importantes
aportes tcnicos orientados a satisfacer, de manera oportuna, las necesidades de los ministerios de energa de
Amrica Latina y el Caribe. Cabe resaltar, como antecedente, el documento Energa y desarrollo sustentable en
Amrica Latina y el Caribe<1>, elaborado a fines de la dcada de 1990, que correspondi a un contexto global
demarcador de criterios de sostenibilidad para el desarrollo energtico, en consonancia con los acuerdos de la
Cumbre de la Tierra Ro 92<2>. Estos acuerdos definieron, en escala planetaria, diversos grados y alcances de
exigencias para los pases. Debido a condiciones comparativamente favorables, los pases de la Regin no fueron alcanzados de manera directa por los compromisos vinculados a la Convencin Marco del Cambio Climtico
(uno de los acuerdos ms relacionados con el sector energtico). Con todo, el acceso a diversos mecanismos
de cooperacin internacional y a prstamos de organismos multilaterales se vio seriamente afectado por reglas
condicionantes de carcter ambiental. Adems, varios pases ratificaron otras Convenciones ambientales de
mbito mundial que tambin guardaban relacin con el sector energtico. Ello gener la necesidad de contar
con una gua para la formulacin de polticas energticas que incorpore el enfoque de desarrollo sostenible, lo
cual fue atendido mediante el mencionado documento de OLADE.
En los ltimos aos, otros enfoques se han agregado a la formulacin de polticas pblicas en la Regin, tales
como: la necesidad de distribuir beneficios (entre ellos los servicios que proporciona el acceso a la energa) entre
los diversos segmentos de la sociedad, en particular los segmentos ms vulnerables, as como la de reducir las
desigualdades sociales mediante polticas inclusivas; la relevancia de impulsar una distribucin ms justa del valor
generado a partir de los recursos naturales de los pases latinoamericanos y caribeos y la propia valorizacin de
tales recursos; la pertinencia de profundizar la participacin de diversos actores y grupos de la sociedad en la formulacin e implementacin de polticas pblicas; y la conveniencia de profundizar un enfoque regional que atienda
la expansin de la infraestructura integral para el crecimiento econmico y el progreso social, el desarrollo de la
energa y sus servicios y de los recursos naturales, con un enfoque de integracin productiva regional. En realidad,
esta visin no ha dejado de lado los aspectos de desarrollo sostenible ni la necesidad de consolidar un acceso
1 El documento fue resultado de una cooperacin conjunta entre la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), la CEPAL y
la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (conocida en la poca del proyecto por las siglas GTZ).
2 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD).

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apropiado al capital, con mecanismos propios de la Regin o adecuados a las polticas de los pases de la Regin.
Estos enfoques de la visin regional, como otros que no se resaltan en este documento, an no estn consolidados,
pero sealan una necesidad de actualizar metodologas para la elaboracin de polticas energticas y para afianzar
la otra actividad ineludible del Estado; y relacionada con estas polticas: la planificacin energtica.
En efecto, el principal instrumento de aplicacin y un medio de consolidacin de la poltica energtica es la planificacin energtica. Cabe recordar que esta actividad fue reducida por los preceptos de Estado mnimo del Consenso
de Washington para Amrica Latina y el Caribe, durante las dcadas de 1980 y, con mayor nfasis, en la de 1990; se
desmantelaron o se redujeron las capacidades de planificacin de las instituciones del Estado. Ello devino, en algunos
pases, en serias dificultades para el diseo y la aplicacin oportuna y efectiva de polticas pblicas y, en algunos
casos, esta falencia institucional ocasion riesgos y crisis de abastecimiento energtico. De hecho, se requirieron, en
muchos casos, procesos de revisin y ajustes peridicos de la poltica y del marco institucional del sector, con sus
aspectos legales y regulatorios. Desde fines de la dcada 1990, la llegada al poder de gobiernos con referencias de
polticas progresistas, comprometidos con los conceptos de soberana de los recursos naturales y seguridad energtica
nacional, pero con enfoque regional, ha permitido una configuracin poltica pluralista en la Regin que, a pesar de las
diferencias ideolgicas, se ha avanzado en una construccin gradual de consensos.
En dicho contexto, con el objeto de fortalecer dentro de los Ministerios o Secretaras de Energa la capacidad en
planificacin energtica, la Organizacin Latinoamericana de Energa OLADE, en el marco de la cooperacin del
Gobierno de Canad (proyecto Sustainable Energy for Latin American and Caribbean Countries), elabor el
Manual de Planificacin Energtica. ste documento constituye una herramienta valiosa para orientar a los diseadores, reguladores y planificadores de sus 27 Pases Miembros en la formulacin de planes y polticas energticas.
La presente Gua prctica se inserta en el contexto de acciones para el Desarrollo de Capacidades de Planificacin de la mencionada cooperacin entre la OLADE y el Gobierno de Canad y complementa el trabajo
realizado con el Manual de Planificacin Energtica.

1.2 Motivaciones, objetivos y alcance de la gua prctica


La experiencia de asistir de manera especfica en las actividades concernientes a la planificacin energtica
ha mostrado tambin la necesidad de fortalecer las instituciones responsables de la coordinacin o conduccin del
sector energtico con la transferencia de conocimientos sobre los procesos de formulacin de polticas pblicas.
En este sentido cabe sealar que la presente gua prctica indica pasos y procedimientos esenciales para la
formulacin de polticas energticas -en consonancia con el Manual de Planificacin Energtica-, pero no define
contenidos ni orientaciones de poltica, tampoco mtodos y procedimientos nicos, puesto que los gobiernos
poseen obviamente la autonoma y soberana para escoger la manera ms adecuada y la orientacin ms apropiada al pas para establecer sus polticas. Se trata ms bien de un documento que expresa las buenas prcticas
bsicas que se aplican en los procesos de formulacin de polticas.
Con base en lo expuesto, OLADE ha considerado conveniente poner a disposicin de sus Pases Miembros

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una Gua Prctica sobre Polticas Energticas que sirva como referencia de procedimientos para los gobiernos.
Se busca plasmar en el documento propuestas de procedimientos y herramientas que puedan ser tiles para
llevar adelante procesos de formulacin de polticas energticas.
No obstante el enfoque prctico de este documento, no se ha desdeado la conveniencia de esbozar ciertas
consideraciones sobre los contenidos y aspectos del sector objeto de la poltica en cuestin. As, el desarrollo del
documento se inicia con una breve resea sobre el marco conceptual de las polticas energticas con los objetivos
de: contextualizar la temtica; explorar las relaciones con la planificacin energtica y los planes nacionales de
desarrollo; y mostrar la complejidad de elementos que deben ser considerados en el proceso con un enfoque
sistmico. Adems, se presentan aspectos relevantes tales como: el marco institucional, los fundamentos legales
y la cooperacin e integracin regional. Con esta resea del Captulo 2 no se agota la discusin sobre los aspectos
relevantes a tener en cuenta en una poltica energtica, en lo que respecta a enfoque y contextualizacin del objeto
de poltica, pero permite revelar parte de la complejidad del sector. En el Captulo 3 se describe el proceso de formulacin de polticas energticas con una visin general que desarrolla elementos preparatorios para comprender
el captulo posterior. Con base en el referido proceso , se presentan, en el Captulo 4 pasos a seguir, incluyendo
herramientas tcnicas de aplicacin recomendada por la presente Gua Prctica. En el Captulo 5 se analizan
consideraciones sobre las condiciones bsicas para iniciar un proceso de formulacin de polticas energticas.
Finalmente, cabe sealar que en dcadas anteriores, muchos de los pases miembros de OLADE, no contaban
con polticas energticas explcitas contenidas en un documento especfico a tales fines. En algunos casos los
lineamientos de poltica energtica se incluan en los planes de gobierno y en otros se poda discernir sobre las
caractersticas de estas polticas por las acciones o manifestaciones de las autoridades y, en algunas ocasiones,
por las orientaciones que se daban en otros documentos pblicos, en particular los de planificacin. Sin embargo, el hecho de poseer una poltica energtica explcita no solamente consolida el proceso de planificacin,
coadyuvando en la definicin de escenarios ms robustos, sino tambin da seales claras sobre el camino que
se ha decidido tomar en un determinado pas o regin. Para el propsito de formalizar la poltica energtica la
presente Gua Prctica puede ser una valiosa herramienta que facilite las tareas.

1.3 A quines va dirigida la Gua Prctica


La presente Gua Prctica para la formulacin de Polticas Energticas est dirigida principalmente a funcionarios y profesionales en general vinculados a las entidades gubernamentales, sean stas de naturaleza
nacional o sub-nacional, que posean funciones o atribuciones relacionadas con la planificacin y el diseo de
las polticas pblicas del sector energtico. Debe aclararse, sin embargo, que la Gua contiene material sobre
procedimientos y herramientas metodolgicas que pueden ser aplicadas en otros sectores econmicos, no
obstante el enfoque se centra en las especificidades del sector energtico.
Entre los principales insumos para las tareas de planificacin energtica se destaca la informacin sectorial
confiable y detallada. Por tanto, sera recomendable que los especialistas vinculados a la gestin de la informacin energtica tambin tengan acceso directo a las propuestas del presente documento.

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2 MARCO CONCEPTUAL DE LA POLTICA ENERGTICA


2.1 Definiciones y conceptos generales
Las polticas pblicas buscan orientar y organizar acciones para la consecucin de un estado deseado para
un sector de desarrollo socioeconmico (o parte del sector) que se define mediante objetivos. Para la definicin
de polticas, se parte de una lnea base (situacin actual) y el conjunto de estrategias (o el cmo actuar para
alcanzar una situacin deseada) define una trayectoria para alcanzar tales objetivos. Las acciones se llevan a
cabo mediante la implementacin de diversos instrumentos de poltica (normativas de diversa ndole, planes,
programas u otros elementos organizadores de las acciones), con la actuacin de diversos actores.
En la Figura 1 se encuentra esquematizada la relacin de factores relevantes en el diseo de una poltica.
Figura 1. Elementos relevantes para la definicin de una poltica pblica

Contexto Internacional
Estrategia

Situacin actual
P1

P2

Situacin deseada
Pn

De qu se parte?

Cmo actuar?

A qu se aspira?

Acciones (instrumentos, programas...)


Recursos

Contexto Nacional
Fuente: OLADE et al., 2003, p. 145<3>

Desde la perspectiva conceptual, el proceso de formulacin de polticas se podra vincular con el proceso
epistemolgico - pero llevado a una dimensin social - en cuanto a su abordaje; y con un proceso dialctico
progresivo, puesto que el sector que es intervenido con las polticas (objeto de las polticas) debe pasar por
estados intermedios para alcanzar una determinada situacin deseada (o estado final). La poltica no solamente
deber definir el estado final del sector, sino tambin los estados intermedios (plazos u horizontes intermedios)
y las acciones planificadas, con objetivos, metas y estrategias definidas, para lograr el cambio sucesivo de
aproximacin hacia la situacin deseada.
La implementacin de acciones exige una gestin importante de diversos actores y grupos sociales que se
encuentran en diferentes niveles de interdependencia (networks multidimensionales en la sociedad)<4>. Tampoco
se puede omitir la constatacin de que el contexto nacional en que se ejecutan polticas pblicas no est aislado
ni es independiente de un contexto internacional que est vinculado con mercados globales (como es el caso del
petrleo) o con un contexto regional (o an bilateral), cuando se trata de proyectos de integracin que involucran
3 Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) & Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) (2003).Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe: gua para la formulacin de polticas energticas(Vol. 89). United Nations Publications.
4 La complejidad de los networks entre elementos de la sociedad en los procesos de formulacin y anlisis de polticas es descrita
por estudios como Hajer Maarten A & Wagenaar, Hendrik (eds.) (2003). Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the
Network Society, Cambridge University Press.

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acuerdos internacionales e infraestructuras para el aprovechamiento de recursos energticos o bien para la


interconexin de redes o sistemas energticos.
Para los analistas de los procesos de formulacin de la poltica pblica, el desarrollo de estos instrumentos se
produce mediante mecanismos dinmicos de inicio, preparacin de la decisin, implementacin (con productos
y resultados). La evaluacin y la retroalimentacin pasan a ser meta-procesos estrechamente vinculados a los
procesos de formulacin de las polticas pblicas<5> (VEDUNG, 2009), conforme se muestra en el Figura 2. Son
necesarios para incorporar las lecciones del proceso de aprendizaje (principalmente en la implementacin de los
planes de accin) en el ciclo de las polticas pblicas. As, las polticas pblicas deben poseer un grado creciente
de flexibilidad en la medida que se profundiza el nivel de detalle de acciones. En otras palabras, los objetivos
deben presentar mayor consistencia temporal que las acciones.
Figura 2. Procesos y meta-procesos relacionados con las polticas pblicas
PROCESO DE INTERVENCIN:
Inicio

Preparacin

Decisin

PROCESO DE CONTROL:

Salida

Administracin

Resultado

Inicio

Preparacin

Decisin

EVALUACIN
RETROALIMENTACIN

PROCESO DE RETROALIMENTACIN:

Retroalimentacin

Retroalimentacin

Fuente: Elaboracin propia con base en Vedung (2009)

En consonancia con el esquema general del ciclo de formulacin de polticas pblicas presentado arriba, que
se desarrolla en una dimensin terica, es necesario disear e implementar las polticas en un ambiente institucional y regulatorio determinado bajo condicionantes de diversa ndole. Para este proceso real es fundamental
que las polticas sean efectivas, que se implementen y que produzcan los efectos deseados. Las buenas prcticas consignadas en guas de polticas<6>, sealan que una poltica energtica efectiva debe contar, al menos,
con los siguientes cinco elementos (ver esquema en la Figura 3):
Impulso motivador
Compromiso
Aplicabilidad
Implementacin
Revisin
5 Vedung, E. (2009). Public Policy and Program Evaluation. Transaction Publisher, New Brunswick (EUA).
6 Gobierno de Sudfrica (2012), Industrial Energy Management Training Course, Module 4, Developing an Energy Policy. Texto desarrollado con base en: Good Practice Guide 186 Developing an Effective Energy Policy, UK Best Practice Program.

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Figura 3. Elementos clave de una Poltica Energtica

Impulso motivador

La dimensin desafiadora,
innovadora y motivadora

Compromiso

Aplicabilidad

El mensaje debe provenir


desde el ms alto nivel
jerrquico para la

Directivas claras para los


actores

implementacin y revisin

Poltica
Energtica
Implementacin

Revisin

Orientacin sobre cmo


deben alcanzarse los
objetivos

Seguimiento de acciones y
correccin

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del gobierno de Sudfrica, Industrial Energy Management Training Course,
Module 4, Developing an Energy Policy.

El primer elemento es muy importante, pues la poltica debe ser desafiadora y motivadora, una idea, un reto
que se anhela alcanzar. Este aspecto se relaciona directamente con los contenidos de la poltica energtica y se
expresa en lo que se denomina en este documento la Agenda Energtica; en particular, se vincula con la visin
estratgica y los objetivos superiores o generales.
Los dos ltimos elementos son aspectos del proceso cclico descrito ms arriba. El segundo elemento, Compromiso, se relaciona directamente con el aspecto institucional; el punto de partida es el compromiso que se
adquiere al ms alto nivel institucional en los organismos de gobierno, en particular, en el organismo rector de
la poltica energtica, lo cual genera la confianza necesaria, la seguridad de que la poltica ser seguida o que
sus planes de accin sern ejecutados. A ello se debe la importancia de los aspectos institucionales que sern
tratados en una seccin posterior de este captulo.
A su vez, el elemento Aplicabilidad coloca en perspectiva la dimensin tcnica y se relaciona con la viabilidad
de implementacin, con la creacin y mantenimiento de condiciones suficientemente favorables que enfrente y
supere situaciones de riesgo y permita alcanzar los objetivos.
En la prctica, las polticas pblicas tienen el rol de herramientas guas que permiten al Estado cubrir necesidades
polticas, econmicas y sociales, mediante el establecimiento de derechos, obligaciones a nivel nacional y la definicin
de mecanismos para la interrelacin entre los actores nacionales e internacionales sobre la base de una visin poltica
prevista para un plazo determinado. Con tales antecedentes se puede definir a la poltica energtica como un conjunto
de disposiciones y lineamientos estratgicos consensuados y asumidos por una autoridad gubernamental competente,
dirigidos a enfrentar situaciones pblicas y a satisfacer requerimientos sociales relacionados con el sector de la energa.
De tal forma constituye una pauta o mandato que determina prioridades y lneas de accin en las que se ve reflejada
la voluntad poltica estatal para incidir en situaciones determinadas generando resultados.

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2.2 El enfoque sistmico y el sector energa


Existe una dificultad de definir a la energa con una precisin que, de manera sinttica y completa, indique
su importancia para el desarrollo de la sociedad y de todas sus actividades (productivas o no) y su relacin con
otros aspectos o elementos de la sociedad que, a su vez, posee su complejidad propia debido a la diferenciacin socioeconmica- y, adems, la coloque en una perspectiva histrica. Esto se debe a que la determinacin del marco conceptual de energa como elemento esencial para satisfacer necesidades de una sociedad
determinada, incluyendo las actividades productivas y de la vida humana, responde a una construccin social e
histrica de elevada complejidad. Esta dificultad se profundiza cuando se trata de tornar operativo el concepto
de energa para disear una poltica e implementarla en un determinado espacio social y fsico y en un perodo
histrico bien definido.
La serie de actividades y factores relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales que
pueden constituir fuente de energa, as como los procesos de tratamiento de recursos, de transformacin y transporte, incluyendo los elementos relacionados con la utilizacin de la energa, en sus diversas
formas, para la obtencin de servicios y bienes, no agota una definicin de energa en un contexto social,
econmico e histrico. Al contrario, esta descripcin relacionada con el concepto de matriz energtica<7>
trata fundamentalmente de aspectos vinculados a condiciones de los recursos naturales existentes en un
lugar determinado (que puede o no encontrarse cerca del lugar de su consumo, transformacin y uso) y a
procesos relacionados con un flujo de energa que permite poner a disposicin una cadena de actividades
de la oferta y demanda de energa.
Sin embargo, la energa posee caractersticas que la relacionan con otros sectores econmicos (la oferta de
energa, en cualquiera de sus formas, adquiere un carcter de esencialidad para la realizacin de toda actividad
productiva. Inclusive, la manera cmo una determinada sociedad obtiene, transforma y utiliza la energa definen
posibilidades de incrementar la productividad del trabajo humano y diversificar sus resultados. Las revoluciones
industriales (con base en el uso del carbn mineral y posteriormente con los hidrocarburos y la electricidad)
fueron posible mediante una adecuada gestin de la energa vinculada con el desarrollo tecnolgico y la disponibilidad de recursos naturales. Esto indica, asimismo, la relacin de la energa con el conocimiento cientfico
y tecnolgico.
En la Figura 4 se esquematiza la complejidad de relaciones entre la energa y los aspectos ambientales, el
manejo de recursos naturales, los sectores econmicos en general, as como el sistema de ciencia, tecnologa
e innovacin, en una determinada sociedad que no es homognea en su estructura con requerimientos de
energa para la produccin econmica y para la atencin de diversas necesidades para el desarrollo de la vida
moderna.

7 La matriz energtica, cuando es utilizada como trmino para describir la situacin de la energa en un territorio determinado, se
refiere a la disponibilidad de energa para satisfacer los requerimientos totales de energa de ese territorio, en un momento determinado.

18

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Figura 4. Esquema conceptual del enfoque sistmico del sector energtico

Recursos Naturales/Ambiente
Procesos Tecnolgicos
Infraestructura para la Oferta
Recursos Humanos
Financiamiento
Matriz Energtica

Oferta

Sector Energa

Sector Econmico

Sistemas de
Ciencia , I+D

Segmentos de Sociedad (Necesidades )

Demanda
Demanda

Contexto Regional

Gobernanza

& Mundial
Fuente: Elaboracin propia

Debe tenerse en cuenta que la relacin entre la energa y otros sistemas o sectores de la sociedad se lleva
a cabo en una determinada formacin socioeconmica, con relaciones de produccin que le son propias. Por
consiguiente, poseen una dinmica de funcionamiento que no est divorciada de una perspectiva histrica.
A su vez, el mismo sector energa posee diversos elementos que se relacionan de manera sistmica. Es decir,
todos esos elementos, en lo que se refiere a la gestin de la energa, deben ser considerados en relacin con
los otros elementos, combinados entre s, con el objetivo de posibilitar la disponibilidad y el uso de la energa
que una sociedad necesita. El enfoque sistmico, por tanto, debe considerar no solamente la cadena energtica,
desde la oferta hasta el uso final de la energa, sino tambin las implicaciones en el ambiente, las necesidades
de infraestructura, la participacin y desarrollo de las tecnologas, la intervencin de los recursos humanos
necesarios para las diversas actividades relacionados con la energa, las necesidades de capital y de recursos
naturales. Estos elementos deben ser organizados en un marco institucional del sector, con una visin determinada para la gobernanza del sistema energtico, lo cual implica no solamente la estructura organizacional
sino tambin el conjunto de reglas (en todos los niveles), polticas, normas tcnicas y modelos de provisin de
los servicios, roles de las esferas pblica y privada y modelos de distribucin del valor econmico generado en
todos los procesos relacionados con la energa.
Tomando como base este abordaje sistmico, se desarrollan a continuacin aspectos relacionados con la
energa y sus vinculaciones con algunos conceptos tiles para definir el sector energtico, como objeto de
polticas pblicas.

19

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

2.3 Las polticas energticas y las polticas nacionales de desarrollo


En virtud del mbito y del alcance las polticas pueden clasificarse en polticas transversales y las de
carcter sectorial y, en lo que respecta al horizonte temporal de aplicacin, pueden tener un enfoque de
corto, mediano o largo plazo. De manera general, las polticas de largo plazo intervienen aspectos estructurales del sistema socioeconmico-ambiental y, en consecuencia, pueden ser calificadas como polticas
de desarrollo, pues buscan atender las necesidades estructurales del sistema socioeconmico-ambiental
a fin de impulsar el crecimiento econmico del pas y progreso social de la sociedad.
El referido proceso cclico puede iniciarse con actividades de inversin en infraestructura (pblica y/o
privada) e inversin productiva industrial (de origen privado y/o pblico), lo cual actuara como disparador
en el proceso de generacin de empleos, impactando directa y positivamente en las oportunidades de
ingreso de la poblacin y su nivel de demanda de bienes y servicios (o consumo). Esto, desde la perspectiva de la oferta, incrementa las posibilidades de venta y, en un determinado rgimen tributario, ocasiona
oportunidades de recaudacin impositiva para el Estado, lo cual se espera que incremente de nuevo las
posibilidades de expandir la infraestructura pblica, generando un clima positivo de inversiones en el
pas. As el crculo virtuoso se cierra y vuelve iniciar en el proceso descrito.
En el esquema del crculo virtuoso de la economa (Figura 5) puede notarse la secuencia y coordinacin
de diversas variables socioeconmicas que se consideran en una poltica de desarrollo. La interrelacin
entre esas variables se debe dar de una manera que genere un lazo de retroalimentacin positiva y permita un proceso de desarrollo sostenible de un pas o regin.
El referido proceso cclico puede iniciarse con actividades de inversin en infraestructura (pblica y/o
privada) e inversin productiva industrial (de origen privado y/o pblico), lo cual actuara como disparador
en el proceso de generacin de empleos, impactando directa y positivamente en las oportunidades de
ingreso de la poblacin y su nivel de demanda de bienes y servicios (o consumo). Esto, desde la perspectiva de la oferta, incrementa las posibilidades de venta y, en un determinado rgimen tributario, ocasiona
oportunidades de recaudacin impositiva para el Estado, lo cual se espera que incremente de nuevo las
posibilidades de expandir la infraestructura pblica, generando un clima positivo de inversiones en el
pas. As el crculo virtuoso se cierra y vuelve iniciar en el proceso descrito.

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Figura 5. Crculo virtuoso de la economa y su relacin con el crecimiento econmico y progreso social
Progreso Social
Educacin

Vivienda
digna

+Empleos

Industrias

Infraestructura

Crecimiento
Econmico

Integracin
Econmica

+Inversin
Productiva

+Ingresos

+Gasto
Pblico

Igualdad de
Oportunidad

Salud
+Consumo

+Ventas
+Impuestos
Competitividad

Crculo Virtuoso de
la Economa

Fuente: Elaboracin propia

En dicho sentido, el ala superior de este crculo virtuoso -donde interactan las oportunidades de empleo,
ingreso y consumo- est estrechamente vinculado con el progreso social, debido a que estas variables generan
condiciones para mejorar los estndares de bienestar de la sociedad en general, presentando oportunidades
para favorecer dinmicas de satisfaccin de necesidades humanas, educacin y crecimiento personal de los
individuos con criterios distributivos del valor generado en el crculo virtuoso.
Igualmente, en el ala inferior del crculo virtuoso, donde aparecen las inversiones y oportunidades de ventas,
es donde se generan las condiciones propicias para el crecimiento econmico sustentable. Debido a que normalmente importantes obras de infraestructura son necesarias para dinamizar la economa de un pas mediante
la comercializacin de productos en mercados internos y externos. Esto mejora a su vez las oportunidades de
ventas y aparicin de nuevas inversiones productivas que alimentan el ciclo.
Tal como se ha expresado, la poltica de desarrollo cuenta con dos dimensiones de poltica estrechamente
vinculadas: las polticas generales o transversales (precios e ingresos, empleo y recursos humanos, institucionales, sociales, ambientales, tecnolgicos, financieros, comerciales, etc.) y las polticas sectoriales (mineras,
agropecuarias, forestales, industriales, energticas, de transporte, etc.).
As, las polticas sectoriales deben estar orientadas a reforzar este ciclo virtuoso transversal de manera que
contribuyan con la consecucin de los objetivos perseguidos por la poltica de desarrollo. En particular, considerando que el sector energtico se relaciona prcticamente con todos los sectores socio-econmicos de un pas,
la poltica de este sector estar ntimamente vinculada a las polticas de desarrollo de un Estado, tanto en los
aspectos de crecimiento econmico como en el de progreso social.
En la Figura 6 se grafican las variables que generan un crculo virtuoso de la poltica energtica de manera
que la posicionan como engranaje motor de las polticas de desarrollo. As, se puede interpretar que la disponibilidad de oferta interna de energa propicia el desarrollo de infraestructura pblica y privada, y el consecuente
crecimiento del sector industrial. En esta misma lnea de reflexin, un auge del sector industrial genera demanda

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de energa favorable a la constitucin y fortalecimiento de mercados nacionales de energa conectados con la


regin y el mundo. La consolidacin de dichos mercados energticos, a su vez, contribuye a la consolidacin y
factibilidad de las empresas energticas y las instituciones que coordinan el sector, lo cual, finalmente, genera
una demanda de recursos humanos y desarrollos tecnolgicos que promueven el aprovechamiento eficiente
de los recursos energticos nacionales incrementando as la oferta interna de energa, que puede ser incluso
reforzada con flujos de energa provenientes de mercados regionales o globales. Con esto se cierra un ciclo pero
se posibilita el inicio de una nueva secuencia.
En vista de lo expuesto, las polticas de desarrollo y las polticas energticas deben orientarse de forma tal
que generen esta sinergia favoreciendo la conquista y sostenibilidad de los objetivos perseguidos, recayendo
as en el Estado la responsabilidad intransferible de delinear y llevar a la prctica la poltica energtica activa.
Figura 6. Vinculacin Poltica de Estado y Poltica Energtica.
Poltica de Desarrollo
+ Demanda de Energa
+Mercados internos
de Energa
+Instituciones
+Empresas
Energticas

+Integracin
Regional &
Mercados Globales
de Energa

+Empleos

+Ingresos

+ Industrias

+Investigacin
+Desarrollo
+Planificacin
+RRHH

+Consumo

+Inversi Pblica y
Privada

+Energa de
Origen Nacional
+Oferta de
Energa

+Mercados
+Impuestos

Poltica Energtica
Fuente: Eelaboracin propia

2.4 El marco institucional en la formulacin de polticas energticas


El proceso de formulacin de las polticas energticas parte de la constatacin de que es necesario realizar
acciones, en el mbito del sector o sistema<8> energtico, que lleven a una situacin deseada de dicho sistema,
cuya implementacin deber estar a cargo de actores institucionales que ostentan roles especficos dentro del
sector. Entre estos actores deben identificarse aquellos que son determinantes en la formulacin de las polticas, dado su rol fundamental en la toma de decisiones con incidencia directa en las actividades de las cadena
energtica o de la gobernanza del sector.
En primer lugar, se debe definir un actor rector, en el mbito gubernamental, que acte como coordinador y
superior del proceso de formulacin de polticas. Se tienen, adems, otros actores tambin relevantes tales como
entidades administrativas, organizaciones o empresas, que pueden ser de la esfera pblica o privada, o bien de la
sociedad civil, consideradas relevantes para el diseo de las polticas y la definicin de responsabilidades futuras de
8 Para que el sector energtico sea considerado un sistema es necesario que la institucionalidad del sector est consolidada y que
los roles de los actores estn bien definidos y que estos actores estn fortalecidos. En la presente seccin se podrn usar los
trminos sector o sistema de manera indistinta.

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actores. Corresponde al actor principal de la estructura gubernamental definir cules son estos actores relevantes.
Debe aclararse que los actores relevantes para la formulacin de las polticas son parte del sistema energtico, pero asumen la tarea de considerar los dems elementos del sistema energtico (elementos que constituyen
el objeto de la poltica o el campo de aplicacin de polticas) de una manera objetiva, en el sentido de ser
elementos que pueden ser modificados por acciones especficas. En la Figura 7 puede observarse el esquema
general que relaciona el grupo de actores relevantes y el campo de aplicacin de polticas. Esta objetivacin del
sistema energtico es posible mediante la aplicacin de herramientas y procesos analticos y de decisin que
constan detallados en el Cap. 4 del presente documento.
Figura 7. Esquema general de los actores relevantes para la formulacin de las polticas energticas

Polticas

Actor rector: Gobierno.


Otros Actores relevantes
para el diseo de polticas

Imp

Campo de aplicacin
de las polticas
(sistema energtico)

ac to, Evalua c i n

Fuente: Elaboracin propia

Los actores relevantes para la formulacin de polticas, as como otros actores del sector, se relacionan entre
si segn las atribuciones consignadas en sus estatutos o instrumentos jurdicos constitutivos y por una serie de
vnculos que no estn necesariamente formalizados y que se originan en decisiones que pueden ser de carcter
poltico o coyuntural (emergencias regionales o nacionales, programas ad hoc, entre otros). Este conjunto de
relaciones reglamentadas y las de menor grado de formalizacin constituye un network institucional que, en
el caso de ser bien comprendido, puede constituir una importante fortaleza no solamente para el diseo de
polticas sino tambin para su implementacin. El network institucional se completa con los grupos de inters
(segmentos de la sociedad afectados por las polticas, pero que no estn directamente involucrados en los procesos de decisin) que pueden representar un elemento importante en el momento de implementar las polticas
e, inclusive, estrategias de comunicacin social.

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2.5 La importancia de establecer correspondencias entre el marco regulatorio


vigente y la poltica energtica
El conjunto de reglas establecidas por los Poderes de la estructura estatal, en sus ms diferentes expresiones
jerrquicas y dimensiones territoriales, definen diversos aspectos del ordenamiento, funcionamiento e institucionalidad de un determinado sector, en este caso , el de la energa.
Cabe destacar que el sector de la energa, aun cuando cuente con leyes y normas especficas para su adecuado funcionamiento no ostenta total autonoma con relacin al sistema de Derecho y por ende al ordenamiento jurdico de una determinada nacin. Por tanto su funcionamiento se rige tambin por la Constitucin Poltica,
Tratados y dems leyes y principios fundamentales del Estado.
Mediante la promulgacin de leyes, decretos, resoluciones y otras normativas se busca, en principio:
i. Definir funciones, atribuciones y alcance de las entidades de la esfera pblica;
ii. Regular las relaciones y roles entre las partes involucradas en las actividades que componen la
cadena energtica, estableciendo derechos y obligaciones;
iii. Establecer el el modelo de organizacin de los subsectores (electricidad, hidrocarburos, entre
otros); y
iv. Determinar el rgimen de propiedad de recursos, la administracin de stos y la distribucin del
valor econmico entre los actores econmicos internos y externos, otros segmentos de la sociedad
y el Estado como institucin que promueve el bienestar comn de toda la poblacin, en un determinado territorio y perodo histrico.
Adicionalmente las leyes, regulaciones y normas constituyen el instrumento estatal para la aprobacin e
implementacin de polticas, programas, planes del sector energtico. Asimismo, organizan las relaciones entre
agentes econmicos y resguardan los intereses de segmentos vulnerables de la sociedad entre los que figuran
los usuarios de un determinado servicio energtico.
A ms de la generalidad, abstraccin, impersonalidad y obligatoriedad, una de las caractersticas fundamentales de la ley es su permanencia en el tiempo; esto ltimo determina su carcter indefinido para una cantidad
indeterminada de hiptesis, quedando as establecido su efecto hasta que un cambio trascendental de las
condiciones que determinaron su aprobacin implique la necesidad de abrogarlas, subrogarlas o derogarlas por
instrumentos formales posteriores.
Vale destacar que la seguridad jurdica constituye un principio universal del Derecho, fundamentado en su
certeza, tanto en el mbito de su publicidad como en su aplicacin, garantizando as la seguridad de que se
conoce, o puede conocerse tanto lo previsto como lo prohibido, ordenado o permitido por el poder pblico poltico. Esto implica por ende la firmeza de las normas as como su permanencia en el tiempo, respaldada por los
adecuados canales y mecanismos coercitivos para su cumplimiento, lo que permite que los actores sociales,
econmicos o polticos puedan prever los efectos de sus acciones e intereses evitando que estos se vean afectadas por cambios regulatorios bruscos e imprevistos que afectan el ejercicio de derechos o la asuncin y el
cumplimiento de obligaciones pactadas.
Partiendo de que los alcances y tipos de las polticas energticas varan en relacin al tipo de estado que
las dicta y por tanto estn estrechamente influenciadas por la valorizacin gubernamental, sus prioridades y
enfoques, es importante dejar constancia de la necesidad de, previa definicin de una poltica estatal, realizar un
anlisis exhaustivo del ordenamiento jurdico vigente procurando adaptar la poltica a la legislacin. Ya que si la
implementacin de una poltica implica una transformacin capital del ordenamiento jurdico nacional podran
producirse fuertes choques entre el dinamismo del sector energtico y la complejidad del sistema legislativo

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de una determinada nacin, dado el grado de sensibilidad y arraigo que caracteriza al Derecho de una nacin.
Asimismo, una poltica energtica cuya elaboracin no se sustente en el ordenamiento jurdico vigente resultara
de inviable implementacin.
No obstante en caso de evidenciarse vacos legislativos o contradicciones que impidan la eficaz implementacin
de determinada poltica energtica debern agotarse las vas formales necesarias para la correspondiente modificacin de legislacin, regulacin o normativa vigente y de ser el caso la aprobacin de nuevos cuerpos jurdicos.
Este anlisis aplica para principios universales del Derecho, compromisos asumidos en Tratados, preceptos
constitucionales, leyes y decretos legislativos. Siendo mucho menos complicada la modificacin y/o promulgacin de decretos ejecutivos, reglamentos y normas tcnicas.
Por tanto un error recurrente en materia de definicin y aplicacin de polticas energticas, se evidencia en
el aprovechamiento o rplica sin visin crtica y analtica, de instrumentos de poltica energtica aplicados
en otros pases o bien cuando se tiende a utilizar, sin previo anlisis de condiciones especficas de cada pas,
modelos nicos para un grupo de pases o para una regin determinada. Ya que las diferencias marcadas entre
ordenamientos jurdicos podran dar al traste con la replicacin de una poltica que surti efectos en una nacin
con diferente situacin jurdica y dismiles caractersticas en lo que respecta a sector energtico. Por ello, es recomendable que los gobiernos se esfuercen, de manera continua, en formular sus propias polticas energticas,
as como las polticas pblicas en otros sectores, con capacidades propias del pas.
Esto no significa una total rigidez que, dada la necesidad, impida adaptar la legislacin vigente a nuevos lineamientos estatales; de hecho cuando se producen cambios significativos en las relaciones de las partes involucradas
en las actividades que conforman la cadena energtica, se realizan las correspondientes reformas a la legislacin
sin que esto necesariamente afecte la estabilidad jurdica nacional, ya que en este caso se trata de la puesta en
prctica de un proceso de innovacin legislativa que permite concatenar la situacin energtica de cada pas con
su regulacin, otorgndole un carcter pragmtico a la aplicacin de las normas y eliminando obstculos, repeticiones, contradicciones y derogaciones tcitas, adaptando as el ordenamiento jurdico a la realidad del sector.
Es importante destacar que al considerarse la energa un sector estratgico, en la gran mayora de los Pases
Miembros de OLADE, el Estado se reserva el derecho de administrar, regular y controlar gran parte de sus actividades, por tanto este sector requiere de un marco normativo slido y exclusivo que est en correspondencia
con su trascendencia econmica y geopoltica y que sirva de base para la elaboracin y puesta en prctica de
las polticas energticas nacionales.

2.6 Poltica y planificacin energtica


La definicin de los objetivos subyacentes de la poltica energtica es uno de los requisitos ineludibles para
alcanzar un desarrollo sustentable de un Estado. Sin embargo, dichos objetivos corren el riesgo de no ser alcanzados sin el soporte de una adecuada planificacin que oriente los recursos, estrategias y acciones.
Desde esta perspectiva, no debe confundirse la planificacin con la poltica energtica ya que esta ltima
constituye el marco dentro del cual deben situarse los anlisis de la planificacin energtica. En tal sentido, se
trata de actividades complementarias y estrechamente relacionadas: puede caracterizarse a la planificacin
como una herramienta que colabora en la formulacin de la poltica energtica y sta, a su vez, aporta en la
definicin de escenarios futuros o de una situacin deseada a ser alcanzada.
En este contexto, la planificacin energtica es un proceso continuo, dinmico y adaptable a la evolucin de
las variables inciertas del sistema social en el que acta (cambios en variables econmicas, avances tecnolgi

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cos, cambios polticos, etc.). La planificacin energtica se lleva a cabo mediante una metodologa sistemtica
y analtica que procesa convenientemente informacin de la demanda, transformacin y suministro de energa y
a partir de esta, genera planes de accin<9>. As, la planificacin es finalmente el mbito de definicin de estrategias que permiten conquistar los objetivos trazados en la poltica energtica.
Tanto la planificacin como la poltica energtica deben plantearse mediante un enfoque sistmico, anteriormente definido en el presente documento considerando el conjunto de las cadenas productivas energticas y
todas sus interacciones endgenas y exgenas, tanto en el upstream, en los centros de transformacin y en el
nivel del consumo final, atendiendo especialmente a la disputabilidad entre fuentes, en los nodos de consumo
intermedio y final (vase CEPAL/OLADE/GTZ, 2003, pp. 146-148).
En virtud de ello, la planificacin debe ser enfocada en un plano general de sector energtico y especificar sus
acciones a nivel subsectorial, atendiendo a los lineamientos estratgicos planteados en la poltica (esto implica
tomar en cuenta los objetivos generales y especficos, las metas, las lneas estratgicas planteadas con relacin
a cada objetivo especfico y los instrumentos planteados para dar sentido operativo a tales estrategias).
Por tanto, el rol de la planificacin consiste en concretar y dar operatividad de modo coherente a los lineamientos
establecidos dentro de la poltica energtica. Por supuesto, el anlisis del sistema energtico que se requiere para la
planificacin tendr que ser mucho ms abarcador y detallado, tanto a nivel global como en el plano subsectorial.
En la Figura 8 se sintetiza la vinculacin de la Planificacin Energtica con la Poltica Energtica y establece
la secuencia y articulacin de las diferentes etapas y actividades en la planificacin.
Figura 8. Etapas de la planificacin energtica y su vinculacin con las herramientas para modelacin
Revisin y ajustes
Monitoreo, Control y Seguimiento
Programas de inversin
Plan Energtico Global/Sectorial
Planificacin Energtica
Poltica
Energtica
Visin de la Poltica
Energtica

Indicadores

Modelo de
Planificacin

Diagnstico para
Planificacin
Energtica

Prospectiva
Socioeconmica
y Energtica

Diagnstico para
Poltica
Energtica

Sistemas de Informacin
Fuente: Elaboracin propia.
9 Ndaye B. (2009). Planificacin Energtica en los Pases en Vas de Desarrollo. Tesis doctoral, Universidad Politcnica de Valencia.
Espaa.

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2.7 Desarrollo sostenible y energa


La Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD), en 1987, defini el concepto
de desarrollo sostenible como: Un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin menoscabar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades.
El enfoque de desarrollo sostenible ha modificado el paradigma de desarrollo que se vena siguiendo
hasta al menos las dcadas de 1960 y 1970; y ha colocado en la arena de discusiones el concepto de
responsabilidades diferenciadas debido al desigual grado de participacin histrica que han tenido los
pases, en el mbito mundial, en lo referente a la presin sobre los recursos naturales y en los impactos
ambientales del modelo de desarrollo predominante en el mundo. Esta situacin deviene de la expansin
globalizada de una formacin socioeconmica centrada en la acumulacin del capital y de un modo de
vida que sobrevalora la actitud consumista y la visin mercantil.
La lgica que se impone indica que un mayor nivel de desarrollo socioeconmico implic, en la perspectiva histrica y con una visin de conjunto, mayores impactos ambientales. Ahora, uno de las grandes
interrogantes es cmo orientar el desarrollo en pases con indicadores elevados en cuanto a desigualdades sociales y distribucin de la riqueza y con altos porcentajes de poblacin pobre o extremadamente
pobre, como es el caso de gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe; y con base en ello,
cmo distribuir los costos y beneficios globales de las medidas que buscan reducir riesgos ambientales
y de aspectos relacionados con tales medidas.
Los mecanismos globales an no han resuelto las dificultades para distribuir beneficios y costos de
manera justa - en el sentido rawlsiano - en el mundo. No obstante, el concepto de desarrollo sostenible se
encuentra ya incorporado a la cultura de formulacin de polticas y planes de desarrollo a nivel mundial .
En lnea con lo expuesto, el desarrollo sostenible presenta tres dimensiones de fundamentales de
sostenibilidad: la social, la econmica y la ambiental. El desarrollo econmico implica el progreso que
otorga a la sociedad la capacidad y disposicin de cubrir los costos de bienes y servicios como consecuencia de mayores ingresos de la poblacin y mayor eficiencia del sector productivo. Este concepto est
estrechamente relacionado con la eficiencia econmica. Por otra parte, el desarrollo social es la mejora
en el bienestar de la poblacin en conjunto, pero buscando reducir los efectos de las desigualdades de
ingresos y de acceso a servicios y bienes bsicos para la vida. Se trata de buscar una eficiencia distributiva de la riqueza con justicia social. Finalmente, la dimensin ambiental se refiere a la gestin de los
servicios ecolgicos y de los seres humanos que dependen de ellos. El desarrollo sostenible bsicamente
contempla la interrelacin de estos tres aspectos (Figura 9).

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Figura 9. Elementos del desarrollo sustentable

Ambiente
Polucin
Recursos Naturales

Econmico

Social
Pobreza
Patrimonio Cultural
Empoderamiento

Crecimiento
Eficiencia
Fuente: Elaboracin propia

En el contexto de lo expuesto, el desarrollo energtico sostenible puede ser definido como el conjunto
de acciones y actividades de la cadena energtica que posibilita la provisin de energa sostenible,
entendida como la que proporciona servicios de energa asequibles, accesibles y confiables que satisfagan las necesidades econmicas, sociales, con atencin a los aspectos ambientales. Este modelo de
desarrollo reconoce, asi mismo, la distribucin con equidad en el cumplimiento de esas necesidades.
En la prctica, se relaciona este concepto con el uso de fuentes renovables de energa y la eficiencia
energtica. En una fase de transicin energtica (proceso de transformacin de la matriz energtica
con criterios de desarrollo sostenible) tambin se consideran fuentes como el gas natural, la energa
geotrmica y la energa nuclear como fuentes alternativas y ms favorables desde la perspectiva de
cambio climtico. Independientemente del enfoque que se utilice, la energa sostenible implica siempre
un contexto amplio, que abarca la dotacin de recursos, la infraestructura energtica existente y las
necesidades de desarrollo.
Desde ese punto de vista, debido a la complejidad, limitaciones y dificultad para la aplicacin del
concepto, la presente Gua reconoce la importancia del tema en la definicin de polticas energticas
y plantea las diferentes dimensiones de la problemtica energtica en el marco de la bsqueda de tal
sustentabilidad y reconociendo un enfoque amplio, sistmico e integral.
En este sentido, no se omite mencionar que en la Cumbre de Desarrollo Sostenible de las Naciones
Unidas, llevada a cabo en septiembre de 2015, se ha definido una Agenda 2030 con 17 objetivos de
desarrollo sostenible (ODS), entre los cuales se considera el de Energa asequible y no contaminante.
En la actualidad las polticas energticas vanguardistas a ms de determinar lineamientos enfocados
a cubrir las necesidades energticas de su mbito de aplicacin, se proponen garantizar el desarrollo
sostenible de sus recursos fomentando el uso de fuentes renovables, la eficiencia energtica, el acceso
universal a productos y servicios energticos a costos justos y competitivos para oferta y precios asequibles para la demanda, procurando el desarrollo industrial sin menoscabar la proteccin ambiental y
la reduccin de emisiones.

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2.8 Integracin regional, cooperacin internacional y el sector energa


Existen abundantes y diversificados recursos energticos en Amrica Latina y el Caribe, pero no estn distribuidos uniformemente en el territorio. Por este motivo, existen oportunidades para la integracin energtica
en la Regin. Adems, diversos anlisis demuestran las ventajas de las complementariedades de recursos y
de su aprovechamiento coordinado y ptimo - as como de infraestructuras e instalaciones de toda la cadena
energtica, constituyndose esta forma la base para avanzar en un proceso dirigido a la integracin y desarrollo
de cadenas productivas con enfoque regional.
En el contexto institucional regional, la integracin energtica y la cooperacin deberan desarrollarse sobre
una base poltica amplia regional, como la que se viene consolidando en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), incorporando particularidades de procesos subregionales (tales como: la Comunidad
Caribea - CARICOM, el Sistema de Integracin Centroamericana SICA y la Unin de Naciones Suramericanas
- UNASUR, entre otros).
Los procesos de integracin regional en Amrica Latina y el Caribe tuvieron como origen mecanismos y
procesos de alcance generalmente subregional que se dieron en diferentes perodos comprendidos entre las
dcadas de 1950 y 1960, coincidentes con un reordenamiento en escala internacional del sistema econmico e
institucional (proceso de integracin en Europa, consolidacin del sistema de las Naciones Unidas, expansin de
la influencia de los Estados Unidos de Amrica y de las empresas transnacionales, entre otros).
Estos procesos de integracin regional y subregional se han caracterizado, de manera general y hasta la
dcada de 1990, por dar prioridad a las transacciones de carcter comercial, que se han llevado a cabo en
un terreno de negociaciones con grandes dificultades. Se han presentado intereses de grupos y sectores econmicos e inclusive, en algunos casos, se han dado incompatibilidades con polticas nacionales de relaciones
bilaterales con pases o bloques extra-regionales.
El sector energtico, con base en su carcter estratgico para las economas, no permaneci ajeno a la integracin regional, aunque tuvo caractersticas propias: interconexiones de redes entre pases (gasoductos y lneas
de transmisin) que posibilitaron transacciones comerciales con una visin de largo plazo, as como el aprovechamiento de recursos naturales compartidos para generacin hidroelctrica con base en tratados bilaterales y,
sobretodo, una intensificacin de la cooperacin regional con visin integracionista en el mbito institucional.
Cabe recordar que a mediados del siglo XX el petrleo haba superado en importancia al carbn mineral como
principal fuente de energa primaria en el mundo. Como gran parte de las principales reservas mundiales de este
recurso se encontraban fuera de los pases ms desarrollados del mundo y principales consumidores de este
combustible (situacin muy diferente al caso del carbn mineral) colocaban un importante ingrediente geopoltico y econmico al tratamiento de estos estratgicos recursos en el sistema internacional. En efecto, durante las
dcadas de 1960 y 1970, categoras como soberana, uso y valor de los recursos naturales se encontraban en
la arena del debate poltico sobre desarrollo versus subdesarrollo, de las relaciones econmicas internacionales
y de la divisin internacional del trabajo.
Ese fue el contexto histrico en el que las autoridades del sector energtico de Amrica Latina y el Caribe
decidieron crear la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), en el ao 1973, como organismo regional
especializado vinculado directamente a los Ministerios de Energa e Hidrocarburos (o equivalentes) de sus pases
miembros que se consolid como eje de la cooperacin tcnica regional e intergubernamental en temas de su
especialidad.
Si bien OLADE es nico en su carcter de organismo regional y especializado vinculado directamente a las
autoridades del sector energtico de los pases de la Regin, existen otros organismos internacionales con

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importantes contribuciones para la cooperacin tcnica en diversas reas de la energa, incluyendo agencias
vinculadas a las empresas del sector. Entre estos organismos cabe citar: la Asociacin Regional de Empresas de
Petrleo y Gas Natural en Latinoamrica y el Caribe (ARPEL); la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL); la Comisin de Integracin Energtica Regional (CIER); la Organizacin de Estados Americanos
(OEA); el captulo para Amrica Latina y el Caribe del World Energy Council (WEC). Asimismo, cabe resaltar
las importantes contribuciones de entidades financieras internacionales, tales como el Banco de Desarrollo de
Amrica Latina (CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Cabe resaltar que la mayor parte de los organismos regionales con actuacin en la cooperacin tcnica
regional en reas de la energa (ALADI, ARPEL, CAF, CEPAL, CIER, OEA, OLADE, WEC) publicaron en marzo de
2013, el informe Energa: una visin sobre los retos y oportunidades en Amrica Latina y el Caribe, que rene
reflexiones de todos estas organizaciones con relacin a diversos temas relevantes de la agenda energtica de
los pases de la regin. Como entre estos temas se incluye la integracin regional, con una visin amplia, se
considera adecuado sealar, a continuacin, algunas de las conclusiones contenidas en el informe.
Entre los principales desafos para avanzar en la integracin energtica se destacan los de carcter institucional, en el sentido de crear mecanismos regionales confiables que regulen los intercambios, as como reglas
claras y consistentes en el tiempo que faciliten la construccin y gestin de los proyectos y de los intercambios
de energa (o de las fuentes de energa) y permitan un crecimiento de la confianza mutua entre los pases. Para
la consecucin de objetivos en este sentido es necesario realizar una planificacin regional con base en polticas
energticas regionales que busquen un equilibrio entre los principios de soberana de los pases y la de un
enfoque supranacional, en aras del mayor beneficio para la regin.
No se omite mencionar algunos procesos o iniciativas que han avanzado en el sentido de buscar el equilibrio
entre el enfoque nacional y regional en la definicin de polticas energticas o mejor an de planes de accin.
A modo de ejemplo, se citan los siguientes:
i. El caso del Consejo Energtico Suramericano que ha definido una estructura de Tratado Energtico
Suramericano, con base en Lineamientos de la Estrategia Suramericana previamente acordados y
un Plan de Accin para la Integracin Energtica Regional aprobado en la Cumbre Presidencial de
Cardales, Argentina (2010);
ii. En el marco del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) se cuenta con la Matriz de Acciones
para la Integracin y el Desarrollo Energtico y su instrumento vigente (la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020); y
iii. La Poltica Energtica de CARICOM aprobada por los Ministros de Energa de la Comunidad Caribea
en marzo de 2013.
Estos son ejemplos de enfoques regionales de poltica alcanzados mediante un proceso de construccin de
consenso entre los representantes de los Pases Miembros<10>. Cabe sealar, sin embargo, que la Estrategia
Energtica Sustentable Centroamericana 2020 se ejecuta mediante un seguimiento organizado y coordinado del
SICA, con el involucramiento de organismos regionales especializados, entre ellos, OLADE.
Finalmente, debe ser mencionado el caso de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) cuya instancia intergubernamental que trata de los asuntos de energa - la Reunin de Ministros de CELAC
- viene avanzando, con el apoyo de OLADE, en la definicin de lineamientos de estrategia energtica para la
regin, tomando como base los consensos alcanzados en las subregiones.
10 Existen otros mecanismos y procesos de integracin y cooperacin en Amrica Latina y el CARIBE que incluyen el rea de energa entre
sus ejes de accin (tales como Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica ALBA; Mercado Comn del Sur MERCOSUR; la Comunidad Andina; etc.) y se encuentra el mecanismo PETROCARIBE impulsado por la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Los ejemplos mencionados en el texto principal son procesos que han alcanzado o han avanzado en un consenso sobre el tratamiento
de la energa con una visin sistmica y estratgica, orientando esfuerzos hacia una poltica regional o subregional energtica.

30

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

En materia de integracin energtica aun cuando se han logrado importantes progresos, se debe reconocer
que gran cantidad de acuerdos y tratados no han podido implementarse de manera integral.
Por tanto resulta necesario resaltar que, a efectos de garantizar una plena aplicabilidad de los compromisos
asumidos en tratados de integracin energtica, es fundamental integrar su contenido a los lineamientos de poltica
energtica nacional, as como a los planes y leyes internas del sector, con el objeto de evitar contradicciones que
incidan de manera negativa en el logro de los resultados esperados.
Cabe destacar que previa insercin en iniciativas de integracin es preciso valorar costos, beneficios, intereses nacionales, subregionales, regionales as como posibilidades concretas de cumplir con los compromisos
correspondientes al proceso integracionista.
Desde su creacin en 1973, la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE) estableci como su propsito fundamental la integracin, proteccin, conservacin, racional aprovechamiento, comercializacin y defensa de los recursos energticos de la regin (artculo 2 del Convenio de Lima). Asimismo, entre los objetivos y
funciones destacados en su documento constitutivo (artculo 3 del Convenio de Lima), OLADE se ha propuesto:
Estimular entre los Miembros la ejecucin de proyectos energticos de inters comn; Promover la creacin
de un mercado latinoamericano de energa, iniciando este esfuerzo con el fomento de una poltica de precios
que contribuya a asegurar una justa participacin de los Pases Miembros en las ventajas que se deriven del
desarrollo del sector energtico; Propiciar la formacin y el desarrollo de polticas energticas comunes como
factor de integracin regional; Fomentar entre los Estados Miembros la cooperacin tcnica, el intercambio y
divulgacin de la informacin cientfica, legal y contractual y propiciar el desarrollo y difusin de tecnologas en
las actividades relacionadas con la energa.
La adopcin de una poltica comn representa un elemento clave para alcanzar niveles superiores de integracin, es por tanto muy complejo lograr convergencias entre polticas energticas en niveles iniciales o intermedios de determinado proceso integracionista. Esto se debe a la diversidad de visiones, objetivos, intereses y
estrategias que en el ejercicio de su soberana enarbolan cada uno de los gobiernos de los pases de la regin,
las que no siempre convergen en su totalidad con las necesidades y tendencias del mbito regional. Es por tanto
la poltica energtica de cada pas el instrumento que define los lineamientos y las acciones que guiarn a los
estados a una mayor o menor tendencia hacia procesos integracionistas en materia energtica.
Cabe destacar que el logro de la integracin energtica plena entre pases de la regin latinoamericana y caribea involucra la implementacin de un proceso complejo que requiere la concurrencia de estados, empresas
y sociedad civil. Est claramente comprobado que los resultados de las iniciativas y procesos de integracin
logran su materializacin cuando sus objetivos se insertan como mandatos estatales en las polticas, planes y
normas nacionales con proyeccin regional.
Es difcil identificar algn Estado que no reconozca los beneficios de la integracin, no obstante aun cuando
las polticas nacionales en su gran mayora expresen su apoyo y compromiso con las iniciativas integracionistas,
e incluso se adhieran a estas mediante la suscripcin de tratados, en muchos casos no existe una total correspondencia entre la declaracin a favor de integracin y la implementacin de acciones enfocadas a materializar
los objetivos previstos en tratados o procesos de alcance integracionista. Por tanto la poltica debera enfocarse
en garantizar su instrumentacin en materia de integracin mediante mandatos concretos para la definicin de
marcos regulatorios y planes de implementacin de las acciones requeridas para el logro de los objetivos previstos. La falta de una adecuada instrumentacin de las polticas nacionales favorables a la integracin genera en
muchos casos vacos estructurales que se intentan llenar con negociaciones aisladas y no en calidad de bloque,
provocando en muchos casos que pases pertenecientes a un mismo proceso de integracin compitan entre s
en mercados energticos extra regionales.

31

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Como mtodo para alinear la poltica energtica nacional a las aspiraciones o compromisos integracionistas
de un determinado Estado se recomienda:
Previa suscripcin de tratados y dems instrumentos legales relacionados con la insercin en procesos e iniciativas de integracin energtica, realizar una analtica ponderacin de los beneficios
para cada Estado y un reconocimiento de las necesidades mutuas, especialmente las de pases de
menor desarrollo relativo;
Garantizar las condiciones materiales requeridas para la implementacin de acuerdos estratgicos
asumidos por los Estados impulsando su permanencia en el tiempo;
Incluir en la poltica nacional los compromisos asumidos en tratados de integracin energtica,
procurando establecer congruencias entre los lineamientos de poltica energtica regional y subregional con las estrategias nacionales; y
Establecer correspondencias entre procesos de integracin multilateral con acuerdos bilaterales
suscritos de manera previa o posterior a estos.
A manera de conclusin cabe destacar la gran importancia que reviste la necesidad de concatenar polticas,
planes, regulaciones y compromisos adquiridos en los tratados con las posibilidades reales de interaccin multilateral a efectos de avanzar hacia niveles superiores de integracin energtica.

Para la adecuada aplicacin de las polticas estatales que incluyen elementos dirigidos a fomentar la integracin resulta fundamental la existencia de organismos a nivel nacional, subregional y regional que promuevan las
relaciones de coordinacin y complementacin econmica, comercial, energtica, social, cultural, etc..

Constituye un factor determinante la forma en la que las polticas abordan el tema de integracin ya que de
la importancia o valoracin que se le d depender en gran medida la aplicacin de planes dirigidos a lograr
objetivos integracionistas.

32

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

3 PROCESO DE LA POLTICA ENERGTICA


En el Captulo 2 de este documento se ha descrito el marco conceptual del proceso de formulacin de una
poltica energtica, mediante el anlisis de algunas de las definiciones ms relacionadas con el enfoque y contenidos de las polticas pblicas del sector energtico. En el presente Captulo se describir de manera general
el proceso de formulacin de las polticas. Se reitera la idea de que el proceso de formulacin de polticas energticas es un proceso complejo, con un conjunto de acciones interrelacionadas que necesariamente requieren
de herramientas bsicas para su efectiva ejecucin. Estas herramientas sistematizan los procesos a manera de
lograr un anlisis objetivo del sector energtico, buscando as mitigar posibles sesgos subjetivos que podran
generar dificultades en la conquista del consenso social de la visin y de los objetivos de la poltica energtica.
Figura 10. Esquema general del proceso de formulacin de polticas con las secciones que deben
constar en una poltica energtica

Definicin de Agenda Energtica

Objetivos Estratgicos
de Poltica Energtica

Visin Estratgica
Lneas Estratgicas
de Poltica energtica
Situacin de partida y
la imagen del objetivo
del sector energtico

Diagnstico
Energtico

Instrumentos
Acciones

Preparacin

Implementacin

Planes de accin

Prospectiva
Energtica

Monitoreo y control

Sistema de Informacin Energtica

Ajustes

Sistema de Monitoreo y control de poltica energtica

Revisin

Fuente: Elaboracin propia

Como puede observarse en la Figura 10, el proceso de formulacin de la poltica energtica considera las
siguientes etapas plasmadas en secciones o aspectos considerados en la formulacin de poltica:
1.
2.
3.
4.

Preparacin;
Definicin de la Agenda Energtica;
Gua para la implementacin; y
Revisin: Monitoreo y Control.

33

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

En cada una de estas etapas son ejecutados procesos bien definidos en los cuales se aplican herramientas,
procedimientos y tcnicas cuyo desarrollo en detalle se incluye en el Captulo siguiente. Debe sealarse que
las etapas mencionadas se relacionan con el ciclo de las polticas pblicas descrito en la seccin dedicada a las
definiciones y conceptos generales sobre polticas pblicas.
El objetivo de este Captulo consiste en describir el proceso de formulacin con las etapas que deben ser
consideradas en correspondencia con aspectos que podrn ser incorporados, de manera completa o parcial, en
el instrumento que instituya (o formalice en el marco institucional de un pas o regin) la poltica energtica. Este
constituye un punto importante de aclaracin, pues la institucin gubernamental responsable del sector en un
determinado pas puede optar por publicar o formalizar un producto del proceso de formulacin que se describe;
y no emitir un instrumento legal o administrativo que desarrolle todas las etapas del proceso. Se puede optar, por
ejemplo, por poner nfasis en la formalizacin y divulgacin de la parte correspondiente a la Agenda Energtica.
Cabe destacar que en este Captulo se consignan diversos elementos tericos recogidos del Manual de
Planificacin Energtica de OLADE.

3.1 La informacin del sector energtico como dimensin habilitante del


proceso de formulacin de polticas
Conforme puede ser visualizado en la Figura 10, de manera similar al caso de la planificacin energtica, la
informacin histrica del sector energtico, en conjunto con la informacin de aspectos socioeconmicos, con
datos histricos sistematizados, es fundamental para la ejecucin de las tareas de formulacin de la poltica.
Asimismo resulta esencial para las tareas de preparacin, implementacin y revisin (como monitoreo y control)
de las polticas.
Corresponde afirmar que sin un sistema de informacin suficientemente completo, confiable y oportuno, no
resulta posible construir una propuesta aceptable de poltica energtica, ni elaborar los planes de accin que
orienten la ejecucin de las polticas. Tampoco es posible implementar un sistema de monitoreo y control de
tales planes.
Los Sistemas de Informacin deben abarcar tanto el plano internacional, a nivel mundial y regional, como el
mbito nacional donde se requiere informacin legal, normativa, regulatoria, socioeconmica, especficamente
energtica y ambiental relativa al sector energtico en su conjunto y para los subsectores conformados por las
diferentes cadenas energticas.
En este sentido, el manejo sistematizado de la informacin busca maximizar el valor y los beneficios derivados
del anlisis de la informacin, minimizar costos de adquisicin y procesamiento, determinar responsabilidades
para el uso efectivo y eficiente y con ello asegurar el continuo suministro de la informacin.
Cuando esta informacin energtica no se basa en datos oficiales, confiables y representativos de la realidad, o se encuentra dispersa (carente de una sistematizacin), los actores del sector tendrn dificultades
para delinear polticas pblicas que busquen construir un futuro energtico sostenible partiendo de la situacin
energtica actual de su pas.

3.2 Preparacin
En la fase de preparacin del proceso de formulacin de polticas se busca conocer en profundidad la situacin presente del sector, comprender cules fueron los hechos histricos que explican la situacin actual y
realizar ejercicios de prospectiva para manejar la proyeccin del comportamiento de variables relevantes del

34

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

sector energtico, siguiendo parmetros de escenarios futuros.


Para el conocimiento en profundidad de la situacin presente se aplican herramientas de anlisis que en
conjunto pueden agruparse en lo que se denomina Diagnstico Energtico. El estudio de escenarios futuros
y la proyeccin de variables del sector se relaciona con una herramienta de planificacin energtica que se
denomina prospectiva energtica. A continuacin se describe brevemente el alcance de estas herramientas.

Diagnstico Energtico
El diagnstico como herramienta en el proceso la formulacin de la poltica energtica se focaliza en caracterizar de la mejor manera posible la situacin de partida y debe colaborar en el diseo de la imagen definida por
la poltica energtica que se prev implementar. Es decir que no se trata de una presentacin descriptiva de la
informacin y estadsticas del sistema energtico.
El diagnstico requerido para la formulacin de la poltica energtica debe incluir la consideracin de las condiciones del contorno nacional (otros sectores relacionados con la energa) e internacional, tanto a nivel regional
como las relativas al plano mundial global.
As, en la caracterizacin detallada de la situacin de partida se deben resaltar las principales situaciones
problema generadas a partir de las debilidades y amenazas del sector energtico del pas. Adems, deben ser
destacadas las oportunidades presentes y futuras para el sector energtico y finalmente tener conciencia de las
fortalezas del sector que deberan ser aprovechadas en la reduccin de debilidades, mitigacin de amenazas y
captura de oportunidades. Es decir, resulta vital explicitar el detalle de las causas vinculadas con cada uno de
estos elementos, especificando la naturaleza del mbito al que pertenecen, el de las consecuencias potenciales
tambin con la identificacin de su mbito institucional de pertenencia, en particular, el que corresponde a los
actores relevantes.
Finalmente, es de suma importancia contar con estrategias sistmicas que permitan descifrar la relacin de
influencia entre dichos elementos de diagnstico de forma a identificar los elementos crticos, debiendo estos
considerarse prioritarios para la intervencin poltica.

Prospectiva Energtica

La prospectiva energtica puede conceptualizarse como una herramienta que combina las proyecciones
de los escenarios energticos, el anlisis de polticas pblicas y la planificacin energtica. Principalmente, la
herramienta de prospectiva energtica persigue la identificacin de prioridades gubernamentales y de la regin,
sector o cadena productiva bajo estudio.
Como es mencionado en el Manual de Planificacin Energtica de OLADE, la principal importancia de la
prospectiva energtica radica en el hecho de que puede brindar aportes tales como:
Incorporar perspectivas de evolucin tecnolgicas;
Proporcionar fuentes de conocimiento;
Posibilitar el dilogo entre actores;
Movilizar un amplio debate colectivo de reflexin sobre el futuro;
Fomentar la creacin de redes de colaboracin;
Proporcionar informacin para la definicin y el desarrollo de polticas tecnolgicas;
Explorar el futuro, bajo la modalidad de what-if, mediante el uso de la tcnica de escenarios para
el grado de incertidumbre en la toma de decisiones;

35

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Revisin de Polticas Energticas vigentes


La Poltica Energtica como toda poltica pblica se constituye como una gua conformada por lineamientos
estatales dirigidos a satisfacer los requerimientos de la sociedad. Como toda poltica de estado emana de la
voluntad del poder pblico poltico que ostentan las autoridades gubernamentales, por ende constituye un instrumento caracterizado por un fuerte grado de sensibilidad en materia de soberana y competencia estatal para
la regulacin y administracin de recursos estratgicos.
Partiendo de este anlisis se deja constancia de que la determinacin de iniciar un proceso de revisin de
polticas energticas en implementacin, debe emanar del propio poder estatal o en caso de provenir de terceros
contar de manera previa a su realizacin con el aval gubernamental.
Aun cuando la implementacin de la poltica energtica requiere de un mecanismo permanente de revisin
a travs del correspondiente control y monitoreo de las acciones emprendidas para la materializacin de sus
objetivos, puede darse el caso de que se identifique la necesidad de una revisin capital despus de haber comprobado su inoperatividad relativa o total en correspondencia con la situacin real del sector energtico nacional.
En tal sentido desde la perspectiva de procedimientos, se distinguen dos modalidades de revisin de polticas:
1. El proceso sistematizado y peridico de ajuste y perfeccionamiento de una poltica que ya se encuentra
en fase de implementacin;
2. La revisin propiamente dicha de los lineamientos de poltica vigente que requieren readaptacin a las
condiciones reales del sector energtico, ya sea por cambio de las circunstancias que influyeron en su
delimitacin originaria o por variacin en las perspectivas estatales para el sector.
El primer caso se refiere a una actividad habitual y cclica, generalmente prevista y sistematizada en la formulacin de las polticas energticas, teniendo por tanto un carcter imperativo (ver puntos de las Secciones 3 y
4 de esta Gua que se refieren a Monitoreo y Control). El segundo caso, se refiere a una actividad extraordinaria
y compleja cuya necesidad se deriva de la deteccin de obstculos, inconsistencias o vacos en un instrumento
de poltica energtica vigente y en fase de implementacin.
En este punto, la Gua Prctica se enfoca en detallar el segundo caso tomando en consideracin que la
primera modalidad de revisin ya est contemplada como parte de los procedimientos recomendados en este
documento.
Cabe destacar que en ambos casos la revisin de polticas resulta fundamental tanto para mantener su
permanente congruencia con la situacin real del sector energtico nacional como para el constante aprendizaje
y perfeccionamiento para el logro de la concrecin de resultados medibles en su proceso de implementacin.
As, en el caso de que el pas o regin cuente con una poltica energtica en fase de implementacin se
recomienda que el proceso de diagnstico para su revisin incluya un proceso de validacin, tanto del proceso
de formulacin de dichas polticas energticas, como de la vigencia de los objetivos, lneas estratgicas e instrumentos que la constituyen.A fines de facilitar la implementacin de un proceso de revisin de polticas vigentes
en fase de implementacin , se recomiendan los siguientes pasos:
1. Anlisis de los informes de polticas anteriores y realizacin de comentarios tomando como referencias:
el diagnstico actualizado del sector energtico; y la metodologa propuesta en esta gua para la formulacin de polticas;
Preparacin y ejecucin de una tcnica de dinmica de grupos con los actores del sector energtico (una
alternativa viable podra ser la herramienta denominada grupo focal<11>)
11 Grupo Focal, como se lo llama en el idioma espaol, es un tipo de tcnica de estudio que permite conocer y estudiar las opiniones
y actitudes de un pblico determinado. Su metodologa de trabajo consiste en la reunin de un grupo de entre seis y doce personas, ms un moderador que ser el encargado de hacer las preguntas y dirigir el encuentro.

36

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

El Grupo Focal constituye en este caso una tcnica idnea para obtener un nstico actualizado para la validacin de los elementos de poltica<12> (visin, objetivos y lneas estratgicas), a fin de considerar tales productos
como base del ajuste de las metas y planes de accin a futuro.
En la referida actividad se recomienda en la medida de lo posible la participacin de funcionarios y profesionales del sector que hayan estado involucrados en el proceso originario de formulacin de polticas energticas
a efectos de confirmar la informacin de primera mano, quienes conjuntamente con los representantes de la
estructura institucional vigente para la definicin de polticas y planes del sector energtico (ver tem sobre Marco Institucional de la Seccin 2 de esta Gua) pueden coadyuvar a la estructuracin de elementos claves para la
implementacin de un instrumento de poltica totalmente acorde a la realidad, necesidades y perspectivas del
sector energtico nacional y su correspondiente proyeccin subregional, regional e internacional.
As, en este punto deberan cumplirse como mnimo elementos:
Proceso seguido para la formulacin de la poltica (pasos seguidos, monitoreo);
Relacin de documentos (su secuencia e importancia);
Distribucin de liderazgos y roles en el proceso de formulacin de la poltica; origen y naturaleza del
mandato para la formulacin de la poltica energtica;
Instrumentos que formalizaron la poltica; distribucin de responsabilidades en los planes de accin;
y procedimientos previstos para el seguimiento y revisin de polticas.
Adems, se recomienda validar la relacin existente entre el marco institucional actual con los postulados
de la poltica vigente, as como la viabilidad jurdica de su implementacin de acuerdo al marco legal vigente.
Finalmente, a manera de demostrar si la poltica energtica refleja de forma representativa la situacin del
pas, a partir del diagnstico actualizado del sistema energtico, se podra realizar un Anlisis Sistmico (ver
Seccin 4); y verificar si los elementos crticos detectados estn an vinculados con los objetivos de la poltica
energtica en revisin. En caso afirmativo, se recomienda identificar si esa poltica ha atendido total o parcialmente el problema.
Los resultados del proceso de revisin propuesto debern orientar a los responsables en el seguimiento de
acciones posteriores y complementarios, de acuerdo a los pasos que se citan en la Seccin 4 de la presente
Gua Prctica.

3.3 Definicin de la Agenda Energtica


Una Agenda Energtica es la expresin de la situacin que se pretende alcanzar con las polticas energticas.
Su alcance no est definido de manera rgida; depende del nivel de detalle que las instituciones gubernamentales decidan establecer para la poltica.
De manera general, la Agenda Energtica debe establecer una Visin Estratgica o simplemente Visin, que
describa de manera clara, concisa y completa un mensaje referente a cmo se visualiza el sector energtico en
el futuro, tras alcanzar los objetivos definidos en la poltica. Estos objetivos pueden ser presentados segn una
12 La validacin de los elementos ya elaborados de la metodologa consistira en un proceso de construccin del consenso por parte
de los actores participantes en una reunin presencial que ser registrada y de la cual se elaborar un informe.

37

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

clasificacin por alcance y/o profundidad de la intencin, a saber, en:


Objetivos generales o superiores
Objetivos especficos
Los objetivos generales o superiores son elementos que identifican la finalidad hacia la cual deben dirigirse
los recursos y esfuerzos en una fase de implementacin de polticas. Estos objetivos se relacionan directamente
con la visin estratgica, tienden a ser de largo plazo y necesariamente deben posibilitar el cumplimiento de esa
visin. Deben responder a la pregunta qu o para qu. Cuando se trata de un objetivo general o superior se
busca un enfoque o perspectiva de la sociedad. Estos objetivos tambin pueden ser expresados como resultados. En el caso de que se utilice esta terminologa se buscar expresarlos siempre como una mejora de una
situacin o incremento de una variable.
Los objetivos especficos colaboran para el cumplimiento de los objetivos superiores pero se caracterizan por
intervenir en una dimensin de procesos internos o actividades especficas, tienden a plantearse un alcance
temporal menor al de los objetivos generales y responden a las mismas preguntas que los objetivos superiores.
Cabe sealar que los objetivos especficos se pueden instrumentalizar ms fcilmente que los generales en el
sentido de que constituye el punto de partida de la formulacin de aspectos relacionados con la implementacin
de las polticas (lneas estratgicas e instrumentos).
La Agenda Energtica expresa de manera organizada (por subsectores energticos o por ejes estratgicos,
conforme consta en el Captulo 4) estos objetivos, pudiendo incluir adems la definicin de estrategias para su
consecucin mediante lneas estratgicas que expresan el cmo se pretenden alcanzar los objetivos definidos.

3.4 Gua para la implementacin


La implementacin de la Agenda Energtica se da mediante la ejecucin de Planes de Accin (PdA) diseados
con el propsito de alcanzar los objetivos planteados, cumpliendo metas con plazos temporales bien definidos.
La formulacin de estos Planes de Accin consta en el Captulo 4. Sin embargo, cabe sealar que se recomienda que el alcance de un Plan de Accin considere como mnimo lo siguiente:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.

Objetivo atendido con el PdA


Lnea estratgica correspondiente al PdA.
Instrumentos de ejecucin
Metas
Acciones relevantes para la obtencin o desarrollo de instrumentos
Vinculacin con planes en ejecucin o proyectados por instituciones del gobierno.
Supuestos y contexto coyuntural.
Indicadores/Mtricas de desempeo del Plan de Accin.
Cronograma Tentativo de ejecucin del Plan de Accin.
Responsables del Plan de Accin.
Actores Involucrados.
Posibles fuentes de financiamiento.
Nivel de prioridad con base en beneficios.

38

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

3.5 Revisin: Monitoreo y Control


El Monitoreo y Control de la implementacin de polticas permite una gestin oportuna, adecuada y eficaz de
los lineamientos y objetivos que la integran , a cargo de responsables ejecutivos de los instrumentos correspondientes y los tomadores de decisin del sector gubernamental. Se trata de una herramienta para controlar
la implementacin de las medidas propuestas, as como ajustar las acciones segn cambios de escenarios que
se presentasen en el futuro.
Monitorear implica recolectar, medir y distribuir informacin de la ejecucin para conocer el alcance de los
resultados. Adems, el control incluye la determinacin de acciones preventivas y correctivas de los planes de
accin, mediante un proceso de realimentacin que permite la evaluacin de los elementos que componen la
poltica formulada (objetivos, planes de accin, lneas estratgicas, metas, etc.), en diferentes horizontes de
tiempo (corto, mediano y largo plazo). Esta fase de seguimiento y control facilita el proceso de perfeccionamiento
y revisin del ciclo de polticas descrito en el Captulo 2; y comprende el seguimiento y control del avance de
los planes de accin, a efectos de verificar lo realizado en comparacin con lo planeado durante el proceso de
formulacin de las polticas.

39

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

40

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

4 GUA PARA LA IMPLEMENTACIN


4.1 Pasos para la formulacin de la Poltica Energtica
El enfoque metodolgico para la formulacin y seguimiento de polticas propuesto en la presente Gua define
cuatro pasos fundamentales que se presentan en el Tabla 1. La aplicacin de las herramientas metodolgicas
se propone llegar a los resultados expuestos en la Tabla 1, cubriendo as con los requerimientos de cada uno
de los pasos fundamentales o procesos.
Tabla 1. Procesos de formulacin de Poltica Energtica.

Paso

Proceso

Resultado

Pregunta respondida

Diagnstico

Construccin de
Situaciones/Imagen
Objetivo

Cul es la situacin del sector energtico?

Objetivos

Objetivos generales,
objetivos especficos

Qu se quiere alcanzar con la aplicacin de la


poltica?

Priorizacin de
objetivos

Cul es el orden de prioridad de los objetivos para


la conquista de la visin de la poltica?

Lnea Estratgica

Cmo se pretende pasar desde la situacin actual a


la situacin deseada?

Instrumento

Con qu se dar operatividad a las Lneas


estratgicas?

Accin

Por medio de qu actividades se logra poner en


prctica los instrumentos propuestos? O bien:
Cules acciones son necesarias para obtener un
determinado instrumento?

Sistema de Monitoreo y
Revisin

Cmo avanza la ejecucin de los instrumentos de la


poltica energtica? Qu se ha aprendido y cmo se
puede mejorar?

Plan de
accin

Monitoreo y
Revisin

Fuente: Elaboracin Propia con base en OLADE et al., 2003.

El flujo de interrelacin de estas herramientas es presentado en la Figura 11, donde son incorporados, adems, los procesos que involucran el relacionamiento y gestin de actores e interesados.
Las siguientes secciones describen en detalle los cuatro pasos fundamentales, definiendo, en cada caso,
pasos intermedios que orientan un alcance mnimo del proceso. De este modo, se presenta una hoja de ruta
detallada para la elaboracin de polticas energticas con una estructura de check-list, conforme se muestra en
el Figura 12, a modo de facilitar el seguimiento del proceso completo de formulacin.

41

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Figura 11. Flujograma de herramientas para formulacin de polticas energticas


Visin

Diagnstico

Objetivos
generales

Anlisis FODA /
Sistmico

Condiciones
de borde
Objetivo
especfico 1
(Resultado 1)
Criterios y mtricas
de desempeo

Objetivo
especfico 2
(Resultado 2)

Objetivo
especfico n
(Resultado n)

Priorizacin de Acciones

Plan de Accin 2

Plan de Accin 1

Lnea
estratgica 1

Plan de Accin n

Lnea
estratgica 2

Lnea
estratgica n
Reaccin de
los actores

Instrumentos

Conflictos
entre actores

Accin 1

Accin 2

Accin 3

Metas

Sistema de Monitoreo
y Control de Desvos
Fuente: Elaboracin propia con base en OLADE et al., 2003.

42

Accin n

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Figura 12. Check-list para la formulacin de una poltica energtica

DIAGNSTICO

Anlisis de Ejes/Dimensiones Habilitantes


Recursos Humanos
Sistema de Informacin y Planificacin
Anlisis Subsectores de energa
Subsector Elctrico
Subsector Hidrocarburos
Subsector Biomasa
Subsector Carbn mineral
Subsector Fuentes alternativas de energa
Anlisis Ejes/Dimensiones transversales al sistema energtico
Institucional
Legal, normativo y regulatorio
Matriz Energtica
Infraestructura
Integracin Energtica
Eficiencia Energtica
Financiamiento
Sociedad y Ambiente
I+D+i (Investigacin y Desarrollo ms Innovacin)
Cooperacin Internacional
Construccin de Situaciones/Imagen Objetivo

OBJETIVOS

Anlisis sistmico
Objetivos Generales
Objetivos Especficos
Priorizacin (recursos limitados, planificacin, priorizacin)

PLANES DE ACCIN
Lneas estratgicas
Metas
Instrumentos
Acciones

Sistema de MONITOREO y CONTROL


Gestin de objetivos
Gestin del Plan de Accin
Gestin de Interesados
Gestin de Riesgos
Gestin de Cambios
Fuente: Elaboracin propia.

A continuacin, se desglosa cada punto con su correspondiente mtodo de elaboracin.

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Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

4.2 Pasos para la elaboracin de un diagnstico


Como ya fue mencionado, un diagnstico constituye la base para el reconocimiento de falencias o debilidades y fortalezas en el sector energtico (o un subsector en particular) que permite identificar situaciones que
requieran de la intervencin de la poltica energtica para potenciarse (fortalezas) o corregirse (debilidades).
El diagnstico integral del sector energtico debe estar conformado por anlisis de todos los subsectores
energticos recorriendo por completo su cadena productiva y encuadrndose en las dimensiones bsicas/habilitantes y las dimensiones transversales al sistema energtico, tomando como base el abordaje sistmico
descrito en el Cap. 2.
Para iniciar el diagnstico es importante relevar la situacin actual de las dimensiones bsicas para la formulacin de polticas y subsecuente ejecucin.

Anlisis de las Dimensiones Habilitantes


Las dimensiones habilitantes incluyen a los elementos esenciales para iniciar la labor de exploracin de todo
el sistema energtico. En estas dimensiones estar basado el diagnstico, planificacin y monitoreo de la poltica
(labores que requieren de informacin) as como la implementacin efectiva de las intervenciones planteadas
(requerimiento de RRHH).

Recursos Humanos
Esta dimensin es fundamental para todo el ciclo de las polticas energticas, desde la preparacin, pasando
por la implementacin y la revisin, seguimiento y correccin de desvos. Tambin es necesaria para todas las
medidas a ejecutar en el mbito de los Planes de Accin. El diagnstico de este eje deber orientar estrategias
que aseguren la dotacin de RRHH con capacidades idneas y suficientes para la ejecucin de las propuestas
de poltica. De elaborarse una poltica energtica sin considerar la disponibilidad de ejecutores competentes de
la misma la poltica energtica esta estara condenada al fracaso.

Sistema de Informacin y Planificacin


Como se mencion en las secciones anteriores, la poltica energtica es parte de una poltica de desarrollo
que establece los lineamientos y ejes estratgicos para sta. La definicin de una poltica energtica debe basarse fundamentalmente en un diagnstico integral del sector energtico y de todas las actividades vinculadas.
Es aqu donde juega un rol vital un sistema de informacin energtica, si existe, ya que es la mayor fuente de
datos para este diagnstico.
Al inicio del proceso de Diagnstico deber recolectarse y sistematizarse informacin vinculada con las siguientes dimensiones:

Dimensin matriz energtica (datos estadsticos de produccin, consumo por fuentes y sectores,
eficiencias de conversin y transformacin, balances, prdidas energticas, reservas y potenciales
de recursos, etc.),

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Dimensin demanda de energa (indicadores sobre los sectores de consumo y datos sobre los
equipos, artefactos y maquinarias de uso final de la energa),
Dimensin econmica y financiera (informacin macroeconmica tal como el Producto Interno
Bruto (PIB), tasas de devaluacin, inflacin, etc.; adems, informacin de carcter microeconmico,
tal como tasas de inters, tasas de retorno de proyectos energticos, financiamiento, formacin de
precios y tarifas),
Dimensin infraestructura (caractersticas de las instalaciones de los centros de transformacin de
energa, de la infraestructura de transporte y distribucin, etc.),
Dimensin ambiental (nivel de emisiones, reas de afectacin, tipo de flora y fauna afectada, polticas ambientales, etc.),
Dimensin social (tasa de crecimiento poblacional, el ndice de desarrollo humano, tasa de alfabetismo, ndice de Gini, aspectos de equidad y enfoque de gnero, etc.),
Dimensin poltica (polticas de uso racional de la energa, polticas de conservacin de la energa
y sustitucin de equipos, polticas adecuadas para impulsar el uso de fuentes renovables, polticas
de subsidios, etc.),
Dimensin legal (marco legislativo, regulatorio y normativo vigente favorable o incongruente con la
implementacin de determinada poltica energtica desde el orden constitucional, pasando por leyes
y decretos hasta legislacin menor como reglamentos, resoluciones y normas tcnicas. Se incluyen
compromisos asumidos mediante suscripcin de tratados.
Dimensin institucional (estructura institucional en que deben encuadrarse las actividades energticas.
Dimensin internacional (elemento que permitan construir el contexto internacional en el cual
estar inmersa la actuacin de las polticas energticas).
Las bases de esta informacin deben ser oficiales, confiables, precisas, completas, oportunas actualizadas y
de acceso oportuno. La informacin debe ser obtenida mediante diversas acciones y procedimientos estandarizados, tales como: datos estadsticos, anlisis estandarizados, y debe ser informacin proveniente de organizaciones nacionales e internacionales, estimaciones, encuestas, entre otras fuentes fiables.
Las condiciones para la disponibilidad de la informacin dependen obviamente de cada pas y sobre todo
de la conciencia que el ms alto nivel de autoridad posee sobre la importancia de la gestin de la informacin
energtica. En algunos casos, esta informacin puede no estar fcilmente disponible, ni tener la calidad que
se esperara para algn pas en particular. Incluso, en algunos pases podra observarse una disminucin en la
disponibilidad y calidad de la informacin recolectada (Manual de Planificacin, OLADE, 2015).
En todo caso, el grado de disponibilidad y fiabilidad de la informacin de un pas constituye en s un elemento
de diagnstico, que debe ser contemplado como una debilidad a ser subsanada o fortaleza a ser aprovechada
en las estrategias de intervencin que se planteen en la poltica energtica.
De cualquier forma, debe notarse que el mnimo contenido de informacin sistematizada requerida para
realizar un diagnstico es el Balance Nacional de Energa<13>; que refleja la informacin del flujo de energa en
la cadena energtica (Ver Figura 13). Sin esta informacin disponible es inviable la formulacin efectiva de una
poltica energtica. En caso de ausencia de esta informacin, se recomienda enmendar esta situacin para luego
proceder a la indicado previamente.
13 Una profundizacin del Balance de Energa, es el Balance de Energa til, que complementa informacin acerca de la eficiencia
en el uso final y conversin de energa.

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Figura 13. Estructura de la cadena energtica


Consumo final primario
Importacin
energa
secundaria

Importacin
energa
Variacin
primaria
inventarios

Prdidas
Variacin
inventarios secundarias
secundarios

primarios

Produccin
energa
primaria

Oferta
primaria

Exportacin
energa
primaria

Prdidas
primaria

Entrada
primaria

Produccin

Consumo
propio
primario

ENERGA PRIMARIA TRANSFORMACIN

No
aprovechado
secundarias

Exportacin
energa
secundaria

Prdidas de
transformacin

Consumo
final
secundario

Oferta
secundaria

Centros
secundaria
de
transformacin

Consumo
propio
secundarias

Consumo
final
total
Consumo
final
energtico

Consumo
fiinal
ectorial

Consumo
final no
energtico

Exportacin secundaria

ENERGA SECUNDARIA

CONSUMO TOTAL FINAL

Fuente: Extrado de Manual de Estadsticas de OLADE (2011), p. 31.

Anlisis de Subsectores de energa


En este punto es necesaria la identificacin y anlisis de los subsectores de energa relevantes con los que
se cuenta en el pas o regin, as como de la cadena productiva de cada subsector. El referido anlisis debe
contemplar toda la cadena productiva del subsector, indagando en detalle cada uno de los segmentos que la
conforman . A tales efectos se manejan categoras tales como: fuentes primarias de energa, centros de transformacin, fuentes secundarias de energa, distribucin y transporte y consumo final.
En el contexto de anlisis por pas se deben identificar las peculiaridades de cada subsector. Podran aparecer condiciones particulares de un pas que definan la relevancia de un subsector y justifique su anlisis y
diagnstico de manera ms detallada. En este caso, dicho segmento podra recibir el tratamiento similar a los
dems subsectores de energa<14>. A continuacin se describe brevemente la estructura productiva de los diferentes subsectores, que sern analizados en profundidad segn los ejes/dimensiones transversales definidos
en el presente instrumento.

Subsector Elctrico
Generacin de energa elctrica: Las diferentes formas de generacin (Figura 14) se diferencian por la energa
primaria objeto de transformacin . La fuente de calor para centrales trmicas puede provenir de combustibles
fsiles, biocombustibles, combustible nuclear, entre otros. En la generacin hidroelctrica se transforma la energa mecnica de cursos de agua o de represas. La generacin no convencional transforma energa elica, solar,
biomasa y otros. En esta etapa de la cadena productiva es importante la seguridad en el flujo de abastecimiento
de las fuentes primarias y la disponibilidad de potencia.

14 Un ejemplo de esta situacin sera Paraguay, donde su integracin hidroelctrica con dos pases de la regin debe ser tomada con
mayor relevancia; o el caso de Venezuela, donde las actividades del upstream del sector de hidrocarburos adquieren una relevancia
significativa, no solo por su rol en el mbito energtico sino que en toda la economa del pas.

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Figura 14. Esquema del subsector elctrico

Generacin

Transmisin y distribucin

Comercializacin final

Central hidroelctrica

Alta Tensin

Comercial, Residencial y
servicios

Central trmica

Gubernamental

Media Tensin

Central nuclear
No convencional

Industrial
Baja Tensin

Grandes Consumidores

Fuente: Elaboracin propia.

Transmisin y distribucin: la energa generada debe ser transmitida y distribuida hasta los centros de consumo final. En este segmento es importante caracterizar los datos tcnicos operativos de infraestructura de
transmisin y distribucin (tales como: extensin, nivel de tensin), la estructura organizacional de las cadenas
energticas (esfera pblica o privada), calidad de suministro (ndices de confiabilidad, niveles de prdida), planes
de expansin, entre otros aspectos.
Consumo: En este punto deben ser identificados los diferentes segmentos de consumo de energa elctrica
(residencial, comercial, industrial, grandes consumidores, etc.), y caracterizada la relacin de estos actores con
las empresas prestadoras de servicio pblico. En la Figura 14 se esboza el esquema de funcionamiento del
subsector elctrico.

Subsector Hidrocarburos (Gas Natural + Petrleo y derivados)


Muchos pases son dependientes de la importacin de hidrocarburos y derivados, por ende sus economas
estn sujetas a la fluctuacin de precios de estas fuentes, lo que genera un gran impacto a nivel econmico.
En el caso de pases productores el impacto econmico es de igual forma importante debido a las regalas
que genera su explotacin. Al tener este subsector gran impacto directo en la economa debe ser tomado con
especial atencin.
La cadena productiva de hidrocarburos abarca el upstream (prospeccin, exploracin y explotacin),
midstream (licuefaccin de gas natural, transporte y almacenamiento de hidrocarburos) y el downstream
(refinacin, distribucin y comercializacin).
En el upstream el elemento ms sensible de diagnstico son los recursos disponibles, las reservas y concesiones (marco regulatorio y estado actual de concesiones operativas). Por su parte, la infraestructura y logstica es el componente de principal impacto en el midstream.
Finalmente, en el downstream, la variable que requiere de mucha atencin es la estructura de precios de comercializacin de los productos derivados de hidrocarburos.
En la Tabla 2 se observa el esquema de la cadena productiva de hidrocarburos. En pases que dependen
totalmente de la importacin de hidrocarburos es probable que las actividades en el upstream y midstream sean
muy limitadas, pero puede que igual exista un marco legal para incentivarlas.

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Tabla 2. Esquema del subsector hidrocarburos.

Cadena Productiva de hidrocarburos


Upstream

Midstream

Downstream

Prospeccin

Licuefaccin de Gas natural

Regasificacin de gas natural

Exploracin

Transporte

Refinacin de petrleo

Explotacin

Almacenamiento

Distribucin y venta

Fuente: Elaboracin propia

Los usos finales y sus tecnologas deben incluirse en el diagnstico, a manera de identificar la eficiencia en
el uso, las tendencias y posibles procesos de sustitucin que puedan proponerse.

Subsector Bioenerga
En la cadena de produccin de bioenerga se debe iniciar por la caracterizacin de la sustentabilidad de la
demanda y consumo de biomasas en todas sus formas. En este proceso se pueden tener en cuenta, entre otros,
los siguientes puntos:
Demanda por sectores de consumo (industrial, residencial, comercial, servicios, etc.) y manejo de
mercado, o formalizacin del mercado de biomasa;
Demanda regional y posibles mercados regionales;
Situaciones de cambio de uso de suelo y su ubicacin geogrfica;
Aspectos culturales y sociales del uso de biomasa;
Precios de comercializacin; e
Instituciones relacionadas con la poltica y legislacin forestal.
En el subsector de bioenergas tambin deben considerarse las fuentes de produccin de biogs y los cultivos
destinados a la obtencin de fuentes de energa o de materias primas. Por ejemplo: caa de azcar, soja, colza,
palma y similares, plantados con el objeto de producir fuentes de energa (etanol, biodiesel, etc.). Es decir, el
mismo tipo de cultivo destinado a la produccin de alimentos o insumos industriales no se considerar un cultivo
con fines energticos. En este sentido, deberan ser contemplados aspectos tales como:
Retorno econmico de cultivos energticos;
Restricciones legales y ambientales para cultivos energticos;
Mercado de biocombustibles y reglamentaciones de mezcla con hidrocarburos;
Capacidad instalada de produccin de biocombustibles;
Usos y disputabilidad del suelo;
Potencial Bruto Total (PBT);
Potencial Bruto Energtico (PBE); y
Potencial Energtico Econmico (PEE).
Finalmente, este subsector tambin incluye a la gestin o uso de los residuos vegetales que son los generados
en las actividades agrcolas, agroindustriales y forestales. Asimismo, estn incluidos los desechos de la pecuaria
y los residuos urbanos, siempre que se los pueda utilizar para produccin de biogs con fines energticos. En

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general, este tipo de biomasa puede clasificarse en: residuos agrcolas (rastrojos de los cultivos agrcolas y los
residuos de poda de cultivos frutales), residuos pecuarios (estircol generado por la poblacin animal), residuos
agroindustriales (cscaras, pulpas, lejas, bagazo, carozos, etc), residuos forestales (ramas, virutas, costaneros,
aserrn y races), residuos urbanos (papeles, cartones, etc.). Respecto al diagnstico de este segmento de las
biomasas, deberan ser contemplados aspectos como:
Potencial Bruto Total (PBT)
Potencial Bruto Energtico (PBE)
Potencial Energtico Econmico (PEE)
Reglamentaciones de manejo de vertederos urbanos de basura

Subsector Carbn mineral


En el subsector carbn mineral, as como en el caso de los hidrocarburos, debe prestarse especial atencin a
dos variables: recursos y reservas. Los recursos<15> se refieren a la cantidad de carbn mineral que puede estar
presente en el depsito o yacimiento de carbn. No todos los recursos son recuperables utilizando la tecnologa
actual. Las reservas<16> constituyen los recursos que son recuperables.
Segn el Manual de Planificacin Energtica, se consideran dos tipos de carbn mineral, los que a su vez, se
subdividen en otras subcategoras, de acuerdo a la siguiente clasificacin:
Hulla (Hard Coal)

Antracita

Carbn Bituminoso

Carbn para Coqueo

Otros carbones bituminosos

Lignito (Brown Coal)


Carbn Sub-bituminoso

Lignito

Por otra parte, los dems segmentos de la cadena productiva del Carbn Mineral que deben ser analizados
son expuestos en la Tabla 3. Debiendo caracterizarse el tipo de explotacin, el tipo de producto almacenado y su
logstica, as como su sector de demanda.
15 Este concepto no tiene en cuenta la factibilidad econmica de su extraccin.
16 Estas pueden ser subdivididas entre probadas (o certificadas) y no probadas (o indicadas), basada esta divisin en los resultados
de la exploracin y el grado de confianza de esos resultados. Las reservas probadas poseen un clculo sobre la rentabilidad econmica de su extraccin, mientras que las no probadas pueden subdividirse, a su vez, en probables y posibles en grado creciente
de incertidumbre.

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Tabla 3. Cadena Productiva del carbn mineral.

Cadena Productiva del carbn mineral


Explotacin

Patio de acopio

Mercado

Minera a cielo abierto

Carbn trmico

Plantas trmicas
Industrias

Minera subterrnea

Carbn metalrgico
Hornos de Coquizacin

Fuente: Elaboracin propia en base La cadena del carbn mineral (Ministerio de Minas y Energa de la Repblica de Colombia, 2012)

En este contexto, en un pas productor, la cadena del carbn puede explicarse en las siguientes etapas:
Exploracin - reservas y calidades;
Desarrollo y montaje, preparacin y explotacin (produccin);
Beneficio, clasificacin y lavado del carbn<17>;
Transformacin del carbn, en la produccin de coque y otros procesos;
Transporte desde la mina hasta el sitio de beneficio y los patios de acopio; y
Comercializacin, distribucin y usos.

Subsector Fuentes Alternativas de Energa


Dependiendo de las coyunturas energticas y/o ambientales de un pas, as como a sus condiciones en
cuanto a potencial de recursos naturales, puede presentarse la necesidad o conveniencia de explorar opciones
vinculadas a fuentes alternativas de energa, a forma de a complementar soluciones adecuadas a la matriz
energtica nacional.
Algunas fuentes alternativas a analizar pueden ser (aunque depende de la disponibilidad de cada pas):
Energa solar
Energa hidroelctrica en pequeas centrales hidroelctricas (PCH)<18>
Energa elica
Energa geotrmica
17 Es el conjunto de actividades y operaciones necesarias para el mejoramiento de las condiciones fsicas del carbn que permitan
adecuarlo a determinados usos y facilitar su transporte.
18 Es importante resaltar que se trata aqu de una fuente alternativa de energa, cuyo alcance no se restringe al concepto de fuente
renovable de energa. De hecho, las grandes centrales hidroelctricas tambin realizan el aprovechamiento de fuentes renovables,
pero no se las considera en el rango de las fuentes alternativas.

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Energa de los ocanos


Energa nuclear
Algunas caractersticas resaltantes que pueden surgir del anlisis de este subsector son:
Potencial, proyectos, iniciativas de energas alternativas
Desarrollo tecnolgico
Identificacin de la cadena productiva de cada fuente alternativa
Potencial certificado de fuentes alternativas

Anlisis de Ejes/Dimensiones transversales al Sistema Energtico


Las dimensiones transversales de diagnstico son aquellas que complementan a los ejes habilitantes en el
anlisis del sector energtico general de un pas y los subsectores que lo componen. Estas dimensiones pueden
ser clasificadas, segn puede observarse en la Figura 15, en:
Ejes Estratgicos de Gestin & Seguridad Energtica: Marco legal, Institucional, Matriz Energtica,
Infraestructura, Financiamiento.
Ejes Estratgicos de Eficiencia & Sustentabilidad: Sociedad y Ambiente, Integracin Energtica,
Investigacin & Desarrollo y Eficiencia Energtica.
Estos ejes estratgicos, que pueden o no confirmarse de manera total o parcial en un pas determinado,
buscan orientar, desde el proceso de diagnstico, estrategias y lneas de accin en temas que son considerados
cruciales para el sector energtico, con las caractersticas que le son propias, y comunes en muchos pases de
la regin latinoamericana. A continuacin se detallan de manera sucinta las consideraciones mnimas en cada
eje durante el proceso de diagnstico.

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Figura 15. Campo de aplicacin de las polticas pblicas: sector y ejes estratgicos
Marco Legal

Sociedad y
Ambiente

Institucional

Integracin
Energtica

Matriz Energtica

Investigacin
y Desarrollo
Infraestructura

Eficiencia
Energtica

Formacin RRHH
Sistemas de Informacin

Ejes Estratgicos de
Eficiencia y Sustentabilidad

Carbn Mineral

Hidrocarburos

Fuentes
alternativas

Bioenergas

Elctrico

Ejes Estratgicos de
Gestin y Seguridad

Financiamiento

Cooperacin Internacional
Fuente: Elaboracin propia.

Marco Legal
El marco legal sin duda alguna constituye un eje cardinal de imprescindible anlisis previa formulacin,
revisin e implementacin de la poltica energtica. Partiendo de que el Derecho y el conjunto de normas
que lo definen constituyen un elemento fundamental del Estado en el ejercicio de su poder pblico poltico, se puede afirmar que no es posible la puesta en prctica de lineamientos que no guarden estricta
congruencia con el sistema jurdico vigente en determinado pas. Por ende antes de definir lineamientos
de poltica resulta imprescindible el anlisis exhaustivo del marco constitucional, las leyes ordinarias,
decretos, reglamentos, resoluciones y normas en ese orden, as como de compromisos asumidos va
tratados. Pues no resultara prctico en un sector tan dinmico como el energtico definir una poltica
energtica que desde su origen presente barreras de implementacin de tipo legal que requieran de la
realizacin de una constituyente para aprobar reformas constitucionales o de la aprobacin de modificaciones o promulgacin de nuevas leyes va parlamento para lograr consistencias que garanticen su
viabilidad jurdica.
En este punto cabe destacar la inoperancia de esquemas de polticas energticas extrapolados de otros
pases con diferentes realidades jurdicas.
Adicionalmente, se debe partir de la constatacin de que el funcionamiento del sector energtico depende

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en gran medida del marco normativo que regula el gasto pblico y los aspectos tributarios, as como las reglas
sobre las modalidades de financiamiento de obras pblicas y el tratamiento de las inversiones de diversa naturaleza (privada o pblica, nacional o internacional). Por consiguiente, se debe definir la presentacin de los
instrumentos jurdicos que intervienen en la gestin y ejecucin de planes e inversiones en el sector, partiendo
del marco constitucional y las instituciones previstas en la legislacin administrativa general para posteriormente
pasar a la legislacin que regula las contrataciones pblicas y, finalmente, a las referidas a las inversiones y el
financiamiento.
En caso de evidenciarse con posterioridad a la revisin del marco regulatorio del sector energtico, casos de
vacos legislativos, normas contradictorias entre s, derogaciones tcitas entre otros obstculos para la adecuada
implementacin de la poltica energtica en cuestin se recomienda la implementacin de un digesto jurdico
que permita depurar la denominada legislacin muerta dando espacio al verdadero ejercicio de lo que se conoce
como Estado de Derecho, en el que toda accin social y estatal guarda sustento en la norma; garantizando as
la subordinacin total al orden jurdico vigente y formalmente instituido.

Institucional
Uno de los ejes estratgicos fundamentales es, sin duda, el institucional. Los procesos formales de las polticas socioeconmicas emanan de un determinado marco institucional compuesto por las autoridades y funcionarios competentes para el diagnstico, desarrollo, aprobacin, revisin e implementacin de los instrumentos de
poltica energtica los que deben guardar congruencia con los lineamientos fundamentales establecidos en las
polticas de gobierno. Asimismo para la cabal implementacin de la poltica energtica se requiere contar con un
determinado y completo marco institucional que podra existir o no previa definicin de parmetros nacionales
por tanto resulta esencial el anlisis de las condiciones reales versus las requeridas para cumplir con este marco
de intervencin estatal en el que se definen estructuras de organizacin institucional y se asignan y distribuyen
funciones. En este sentido toda poltica de Estado del sector deber necesariamente incluir este tema en la
agenda de prioridades (Ver Figura 16).
En el presente eje se realiza una descripcin de los actores institucionales y grupos de inters relacionados
con la poltica energtica, entendindose por tal el conjunto de rganos y entidades pblicas de carcter nacional y sub-nacional, as como las empresas privadas con competencias en el sector energtico. Todos estos
actores y grupos de inters estn vinculados o afectados por la Poltica Energtica, cuya finalidad ltima - en lo
referente al marco institucional - sera la de orientar una actuacin de manera conjunta, armnica y ordenada
en la toma de decisiones y bsqueda de respuestas y soluciones, evitando conflictos interinstitucionales, vacos
o superposiciones de competencias.
En este contexto deben ser analizadas las diferentes instituciones existentes en la actualidad sobre la base
de sus normas de creacin y asignacin de competencias que determinan la toma de decisiones del sector.
As, debe ser definida la interrelacin o el networking entre las entidades principales del sector energtico, en
lo atinente a la formulacin de polticas y en lnea con lo establecido por los Planes Nacionales de Desarrollo.
Seguidamente, se debe delinear un anlisis de las diferentes funciones relacionadas con la poltica y regulacin
sectorial, desglosado en los siguientes ejemplos de atribuciones: rectora, reguladora, representativa, coordinadora y supervisora; funciones que una determinada entidad gubernamental ejerce en los subsectores energticos,
contrastando entre los niveles de intervencin conforme al marco legal y la intervencin efectiva de la entidad.
En la Figura 16 se presenta un esquema de anlisis de los actores del sector energtico, clasificados por
subsector y por funciones (poltica, regulacin, planificacin, funciones empresariales, etc.).

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Otro aspecto destacable radica en la posibilidad de realizacin de un anlisis institucional que compare el
alcance de las atribuciones legales de una reparticin, empresa, entidad u organismo con su desempeo institucional efectivo en cada una de las atribuciones legales.
Figura 16. Ejes de anlisis en la Dimensin Institucional
Actores

Poltica

Fundamento
Normativo

Actores

Regulacin

Fundamento
Normativo
Actores

Planificacin

Fundamento
Normativo

Actores

Organizacin empresarial

Fundamento
Normativo

Actores

Administracin
del mercado

Carbn Mineral

Hidrocarburos

Fuentes
alternativas

Bioenerga

Elctrico

Fundamento
Normativo

Fuente: Elaboracin propia.

Matriz Energtica
Sobre este tema particular, el Manual de Planificacin de OLADE menciona lo siguiente: La matriz energtica
en Amrica Latina est conformada principalmente por fuentes convencionales de energa (petrleo, carbn,
gas natural e hidroelectricidad a gran escala) donde su produccin excede el consumo convirtindola en
una regin exportadora. Su produccin, transformacin y consumo genera mltiples impactos econmicos,
ambientales y sociales que implican la necesidad intervencin mediante diversos instrumentos de poltica
para garantizar un uso sustentable de la energa. Bajo estas circunstancias, dichos instrumentos deben partir
del Balance Energtico Nacional. Luego de un anlisis de este Balance, se tendr una visin clara del estado de la
cadena productiva y de consumo del sistema energtico del pas. Ello se complementa con el anlisis de los datos
histricos de Balances Energticos para identificar la evolucin de la matriz y luego relacionar esta dinmica con las
situaciones socio-ambientales, econmicas y sectoriales actuales y pasadas que ayudan en la comprensin de la
evolucin temporal y del presente. Algunos aspectos de anlisis se dan a continuacin:
Participacin de fuentes energticas renovables de origen nacional en la produccin de energa;
Diversificacin en la transformacin/produccin de energa primaria enfocada a la seguridad energtica;

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Disponibilidad de energa: hidroelctrica, hidrocarburos, biomasas, elica, solar, etc.;


Produccin de biocombustibles;
Eficiencia en uso de fuentes energticas, por ejemplo un bajo uso en tecnologa final para uso de
biomasa;
Eficiencia, exportacin y abastecimiento sustentable de biomasa;
Autoproduccin, produccin independiente y consumo de electricidad;
Cobertura de necesidades energticas;
Intensidad energtica global y sectorial (por sector de consumo);
Sustitucin de fuentes energticas vulnerables (segn la matriz energtica del pas); y
Cuantificacin de reservas y potenciales

Infraestructura
La energa representa un factor determinante en el aparato productivo, constituyendo adems un elemento
indispensable del bienestar de la poblacin. As, por las caractersticas del sector y de las instalaciones de
infraestructura que estn involucradas en la industria de la energa, en sus diversas formas y las variadas fuentes, el sector requiere de inversiones de gran escala y prolongados perodos de maduracin e implementacin
de proyectos. Por consiguiente, el proceso de formulacin de las polticas energticas, no puede ser gestado
sin una coordinacin con los procesos de planificacin de la expansin de los sectores socioeconmicos y, en
particular, con la expansin de la infraestructura del sector energtico.
En consecuencia, en esta dimensin deben analizarse los requerimientos de infraestructura para la cobertura
de servicios de provisin de energa o de fuentes de energa, as como, el impacto de la infraestructura existente
sobre el nivel de acceso a estos servicios y su relacin principalmente con el estrato social ms vulnerable. De
este anlisis pueden extraerse caractersticas tales como las siguientes:
Nivel de cobertura territorial y poblacional de servicios energticos;
Organizacin de infraestructura para el funcionamiento de los mercados;
Tecnologas de produccin;
Indicadores de eficiencia productiva; y
Necesidades de inversin en infraestructura.

Integracin Energtica
La integracin energtica representa un eje estratgico relevante para la consecucin de objetivos determinados y puede aportar al bienestar social y seguridad energtica influido por el contexto geopoltico, ideolgico y
econmico en el que se desarrollan las relaciones entre los pases (CEPAL, 2013). La complementariedad entre
pases de la regin es una oportunidad de generacin de sinergias que permitan la optimizacin y sustentabilidad
en el uso de los recursos energticos<19>. En dicho sentido, la integracin energtica entre pases puede estar
referida en trminos de comercio energtico o intercambio (carbn mineral, gas natural, petrleo, gas natural),
o por medio de interconexin de redes, ductos o poliductos (energa elctrica, gas natural, petrleo y derivados).
Conforme a lo presentado en el Captulo 2 sobre integracin energtica, la trayectoria para desarrollarla
en las dimensiones regional o subregional no es siempre progresiva, ni fcil de recorrer. Entre las dificultades
sobresale la de conciliar intereses/expectativas nacionales con los regionales. Sin embargo, las experiencias re19 Polticas de integracin energtica son medidas que podran contribuir a la eficiencia, como tal debera considerarse como una
estrategia posible en este mbito (Manual de Planificacin, OLADE).

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cientes muestran que es posible avanzar con base en el consenso pero realizando pasos graduales, cimentando
relaciones de confianza entre actores polticos, econmicos y sociales de los pases pero, sobre todo, entre los
gobiernos. Es viable - por tanto - llegar a acuerdos subregionales o regionales, que se expresan de acuerdo a
cada caso mediante instrumentos jurdicos internacionales que expresan voluntades y decisiones, con base en
una visin estratgica y de beneficio comn. Sin embargo, en muchas ocasiones dependiendo de la naturaleza
de cada proceso de integracin existen dificultades para internalizar lo decidido en el nivel regional: para asegurar que lo decidido en el mbito regional sea cumplido en todo el territorio objeto del acuerdo.
Una manera de facilitar la consistencia entre las polticas energticas regionales y las nacionales es la consideracin explcita en la definicin de los objetivos nacionales sea como objetivo general o especfico - de lo acordado
previamente en un acuerdo regional; o bien el establecimiento, a priori, de objetivos que tracen una directiva o
posicionamiento del pas en una negociacin regional. En el primer caso, la poltica debera contener una lnea
estratgica e instrumentos especficos (que puede ser una norma interna del pas) y si fuese el caso, metas - que
orienten acciones conforme a lo acordado regionalmente. En el segundo caso, la directiva para el posicionamiento
del pas debera fundamentar las estrategias nacionales de negociacin internacional sobre el asunto.

Eficiencia Energtica
Es indiscutible que el desarrollo econmico de un pas est estrechamente vinculado con la adecuada provisin de energa. Como fue mencionado, las estrategias de constituir la oferta de energa, a partir de una correcta
expansin de la infraestructura, con costos adecuados constituye una problemtica central. Sin embargo, la
expansin de la oferta no se puede realizar sin considerar los criterios de sustentabilidad social y ambiental; y
sin incorporar de manera decidida el tema de eficiencia energtica en toda la cadena de la industria de energa
y en los usos finales. De hecho, la eficiencia energtica, que incluye control de prdidas en el flujo de energa,
debe ser una de las lneas estratgicas de especial atencin en estos trabajos de formulacin de polticas. En
dicho sentido, la eficiencia energtica no est relacionada slo a tecnologas de uso final de energa, sino a toda
la cadena de produccin de una determinada fuente energtica.
As, el incremento de las medidas de eficiencia energtica en los consumos finales y el suministro de energa
responde a muchos de los desafos que enfrenta un pas. Dicha estrategia, que admite acciones (y resultados)
de corto, mediano y largo plazo, es aplicable a todos los sectores del consumo, as como tambin a las actividades de abastecimiento de energa.
Bajo este contexto, la eficiencia energtica es un tema transversal. Adems, las acciones referentes al tema
caen generalmente fuera del mbito pblico de la poltica energtica; y requieren la concurrencia de segmentos
del sector privado. La coordinacin de diferentes reas en lo que se denomina capacidad sistmica u organizacional es otra condicin necesaria. As, es importante identificar falencias u oportunidades relativas a la eficiencia energtica para cada fuente de energa, mediante la consideracin de los siguientes aspectos:
Marco legal y jurdico para uso eficiente de energa;
Planes nacional o regionales de eficiencia energtica; y
Estudios de potencial de ahorro energtico.

Financiamiento
En el marco de una poltica energtica es esencial examinar las inversiones requeridas en el sector energtico
considerando que, generalmente, demandan de un largo plazo de maduracin que exige prever su inicio con

56

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

una anticipacin que en muchos casos puede exceder los cinco a diez aos<20> (Manual de Planificacin, OLADE). A la vez, dichas inversiones requieren no slo de fuentes de financiamiento disponibles, sino tambin de la
formacin de capacidades de gestin financiera y de un marco jurdico claro y predecible para los inversores.
En este sentido, es importante identificar las fuentes existentes y futuras (posibles) de recursos financieros
para la ejecucin de planes relacionados al sector y los aspectos estructurales de financiamiento. Entre los
puntos a considerar, se citan los siguientes:
Acceso a la banca multilateral;
Acceso a los mercados de capitales;
Tarifas nacionales en comparacin con tarifas internacionales;
Participacin energtica en la balanza comercial;
Morfologa y composicin de mercados energticos;
Mecanismos de formacin de precios y niveles de rentabilidad;
Regalas por extraccin o uso de recursos naturales;
Impuestos, subsidios, regulacin de mercados;
Indicadores de gestin financiera de las empresas pblicas y privadas del sector (Liquidez, EBITDA,
Apalancamiento, etc.);
Costo de Capital Promedio Ponderado de las empresas pblicas y privadas del sector;
Tasas de inflacin; y
Nivel de endeudamiento pblico.
Adicionalmente, en escenarios en los cuales las necesidades de inversin en infraestructura pblica exceden
las posibilidades reales de los recursos de naturaleza pblica, como consecuencia de limitaciones financieras
o por limitaciones de capacidad administrativa y operativa para manejar de manera ms eficiente numerosos
proyectos de gran envergadura, pueden ser evaluados los mecanismos no tradicionales de financiamiento, tales
como: Asociaciones Pblicas Privadas, Leasings y Fideicomisos. Sin embargo, en todos los casos debe tenerse
en cuenta criterio del costo econmico, el impacto para la sociedad y el carcter estratgico de los recursos
energticos para el Estado.

Sociedad y Ambiente
La disponibilidad de energa est estrechamente relacionada con la satisfaccin de necesidades en la sociedad;
y las actividades relacionadas con ello impactan el ambiente. Los procesos de exploracin, explotacin, produccin,
distribucin y comercializacin de la energa en sus diferentes formas cuentan con un marco legal nacional, internacional que encuadra mecanismos y procedimientos que garanticen la proteccin al medio ambiente, garantizando
el desarrollo sostenible. En dicho sentido, en este eje deben ser identificadas todas las interacciones del sistema
energtico con el medio ambiente de manera tal que permitan identificar fortalezas y debilidades que deben ser
tomadas en cuenta. De este anlisis se pueden obtener caractersticas como las siguientes:
Marco legal para impacto ambiental de actividades;
Instituciones pertinentes en el contexto energa y medio ambiente;
20 Las actividades petroleras en el upstream son de particular riesgo -siendo las que presentan uno de los ms extensos plazos de
maduracin entre las primeras acciones y conquista de resultados. Bajo este contexto, la modalidad del financiamiento del sector
y de participacin privada son aspectos clave.

57

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Efecto del sistema energtico sobre el medio ambiente en la oferta y demanda;


Mitigacin de efectos del cambio climtico;
Medidas de adaptacin a los efectos del cambio climtico;
Manejo de recursos naturales;
Servicios ambientales; e
Impacto ambiental en la prospeccin, produccin, distribucin y comercializacin de minerales energticos e hidrocarburos y derivados.
Asimismo, en este eje debe ser explorada la pertinencia del sector energtico como disparador del progreso
social de la poblacin y su rol en la mejora las condiciones de vida. Se pueden considerar aspectos tales como:
el enfoque de gnero, las oportunidades de desarrollo personal, analizando la contribucin del sector energtico
a la generacin de empleo y reduccin de desigualdades sociales.

Investigacin + Desarrollo + innovacin (I+D+i)


Las actividades de investigacin, el desarrollo e innovacin en todas las reas relacionadas a energa constituyen un soporte fundamental para la futura ejecucin y aplicacin de una poltica energtica. En esta etapa de
diagnstico resulta fundamental contar con un enfoque general de las capacidades disponibles en estas reas
para afrontar los desafos vinculados a la evolucin tecnolgica de sector sujetos a intervencin durante en la
ejecucin de los planes futuros que se propondrn.

Cooperacin Internacional
Es importante reconocer que el sistema energtico no est aislado de los dems sectores (econmico,
social), as como tampoco puede considerarse independiente del entorno regional e internacional. En virtud de
mecanismos externos (internacionales, regionales, etc.) de cooperacin energtica e integracin energtica
existen niveles de interrelacin con organismos, empresas y otros pases. La visin general de estas relaciones
es fundamental para la elaboracin de polticas energticas que puedan afectar al mercado interno y externo
de fuentes energticas.
Esta cooperacin puede ser tcnica, econmica o de otra ndole . La cooperacin tcnica est relacionada
con la transferencia de capacidades y recursos cientficos y tecnolgicos para el desarrollo socioeconmico
de un pas, mientras que la cooperacin econmica puede darse mediante mecanismos de financiamiento de
diversas modalidades.

Construccin de Situacin de Partida y de la Imagen Objetivo


Situacin de partida
Con posterioridad al anlisis de los ejes habilitantes y transversales en cada sub-sector energtico se cuenta
con una imagen general del funcionamiento y dinmica del sistema energtico nacional. A partir de esta premisa
es posible identificar aspectos de diagnstico que representen debilidades, fortalezas, amenazas y oportunidades del sector. El siguiente paso implica caracterizar todos estos aspectos encuadrados en las dimensiones establecidas, identificado las causas, consecuencias, clase (debilidad, fortaleza, oportunidad o amenaza) y actores
relacionados y relevantes en cada situacin.
En esta instancia es importante remarcar que deben rescatarse las situaciones tanto positivas como negativas

58

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

del sistema energtico, as como, endgenas o exgenas del sector, que sern el punto de partida para la formulacin de objetivos de la poltica energtica. En la Tabla 4 se presenta de modo esquemtico la caracterizacin
de las dimensiones a tener en cuenta para cada situacin del Subsector Hidrocarburos, as como las causas,
consecuencias relacionadas a cada una de las situaciones o aspectos identificados. Este anlisis debe ser realizado para cada subsector considerado en el marco del diagnstico del sector energtico.
Tabla 4. Identificacin de la situacin de partida.
Subsector

Dimensin o Eje

Manifestacin
de la
situacin

Posibles
Causas

Potenciales
consecuencias

Clase
(debilidad, fortaleza,
oportunidad o
amenaza)

Legal

Hidrocarburos

Institucional

Sociedad y Ambiente

Infraestructura

Eficiencia Energtica

I+D+i

Financiamiento

Matriz Energtica

Cooperacin
Internacional

Integracin Energtica

Recursos Humanos

Sistema de Informacin
y Planificacin

Fuente: Elaboracin propia.

Imagen objetivo y Visin de la Poltica Energtica


La imagen objetivo es la situacin a la que se pretende llegar mediante la intervencin de la poltica energtica
y est representada en general por la visin, que busca -con base en las situaciones detectadas mediante la
Tabla 4- paliar las debilidades del sector y mitigar las amenazas, a travs del aprovechamiento de las fortalezas
y la captura de las oportunidades presentes en el entorno.
En base a estas situaciones se traza la Visin (estado final deseado del sistema energtico), que responde al
estado deseado de los objetivos generales de largo plazo. La trayectoria es definida segn los objetivos especficos para cada dimensin transversal y subsector energtico, que posteriormente se harn operativos mediante
las lneas estratgicas, instrumentos y metas para cada accin.

4.3 Pasos en la definicin de Objetivos


Los objetivos de una poltica definen una situacin deseada que se pretende alcanzar en un plazo determinado. Para la formulacin de estos objetivos de poltica energtica se propone la elaboracin de un anlisis

59

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

sistmico, mediante la construccin de un consenso sobre propuestas elaboradas con asistencia de especialistas con gran vasto conocimiento del sector energtico as como actores que operan en los ejes transversales,
propuestos anteriormente, que complementan la perspectiva sectorial.

Anlisis sistmico
Si bien la informacin generada en el tem anterior es de gran utilidad para formular los desafos dentro del
Sector Energtico, la complejidad del anlisis, debido a la gran cantidad y diversidad de informacin que generalmente es relevada, es muy elevada. Por este motivo el resultado parcial alcanzado podra combinarse con
estrategias de simplificacin que se describen a continuacin.
Con esta tcnica se busca cuantificar las abstracciones y subjetividades as como priorizar los componentes de
la situacin actual en cada uno de los subsectores y elementos transversales estudiados. Estos elementos podran
ser valorados mediante una comparacin por pares del nivel de impacto de un determinado elemento sobre otro;
contestando a la pregunta: cmo influencia en el elemento B la intervencin sobre el elemento A? La escala de
valoracin est comprendida entre 0 y 3, correspondiente a las caractersticas de ninguna influencia (0), poca
influencia (1), moderada influencia (2) y mucha influencia (3), respectivamente. Las diagonales principales (autoinfluencia) simplemente no han sido evaluadas por no considerarse importantes en el resultado final. La calificacin
de la influencia entre cada elemento puede ser realizada en jornadas de trabajo con expertos del sector.
La suma activa (i.e. la suma de los niveles de influencia de un elemento A sobre todos los dems elementos
del anlisis,) define el nivel de impacto total de este elemento de diagnstico sobre los dems elementos del
sector. De igual forma, la suma pasiva ( i.e. la suma de los niveles de influencia de todos los elementos sobre un
determinado elemento de diagnstico) determina el nivel de interaccin de este elemento.
El resultado del ejercicio de anlisis sistmico debe reflejar la realidad del sector en estudio. En el caso de
que no sea posible que el ejercicio de valoracin sea realizado con los expertos, se propone que los resultados
finales sean evaluados por los expertos, a manera de contar con una aprobacin de la validez del ejercicio.
En la Tabla 5 se presenta un ejemplo de matriz de influencias, con la valoracin de cinco elementos de diagnstico. El procedimiento se explica de la siguiente manera: en la segunda celda de la primera fila se responde
a la pregunta: qu grado de influencia tiene el elemento 2 sobre el elemento 1? En este ejemplo la respuesta
es: moderada influencia y se anota el valor dos (2). El procedimiento se repite de manera anloga hasta llenar
la matriz propuesta. Posteriormente , se suman las columnas de cada elemento y el valor final define la suma
activa. De igual forma, se procede a sumar las filas de cada elemento y el valor alcanzado define la suma pasiva.
Finalmente, en el ejemplo presentado el Elemento 5 es el de mayor impacto, mientras que el elemento 3 es el
de mayor interaccin con los dems elementos.
Tabla 5. Matriz de influencia.

Elemento 1 Elemento 2

Elemento 3

Elemento 4

Elemento 5

SP

Elemento 1

Elemento 2

4
9

Elemento 3

Elemento 4

Elemento 5

SA

Fuente: Elaboracin propia

10
SP: Suma pasiva; SA: Suma Activa;

60

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Los resultados son expresados en forma cartesiana en la Figura 17, donde en el eje de abscisa es medida
la suma activa normalizada (i.e. suma activa de cada elemento divida por la mayor suma activa), y en el eje de
ordenadas es medida la suma pasiva normalizada (i.e. suma pasiva del elemento dividida por la mayor suma
pasiva). En el referido grfico es posible caracterizar los cuatro cuadrantes definindose de este modo los elementos crticos, activos, pasivos e inertes. Se consideran as de mayor relevancia los elementos de diagnstico
con elevado valor de impacto (elevada suma activa) y los elementos de elevada interaccin (elementos crticos).
As, se entiende que interviniendo dichos elementos es posible alcanzar un gran nmero de elementos de manera directa (elevada suma activa) o indirecta (elevada interaccin).
Con este planteamiento se logra caracterizar as a los elementos de mayor importancia para emplearlos
posteriormente en el proceso de formulacin de objetivos. No obstante, cabe sealar que el procedimiento
de anlisis sistmico colabora en la definicin de objetivos, orienta las tareas, pero no substituye la necesaria
validacin posterior con representantes de actores institucionales relevantes para la formulacin de polticas.
Figura 17. Caracterizacin sistmica de elementos de diagnstico.
1
0,9

Suma Pasiva Normalizada

0,8
0,7
0,6

ELEMENTOS PASIVOS

ELEMENTOS CRTICOS

ELEMENTOS INERTES

ELEMENTOS ACTIVOS

0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Suma Activa Normalizada


Elemento 1

Elemento 2

Elemento 3

Elemento 4

Elemento 5

Fuente: Elaboracin propia

Con la informacin sistematizada hasta aqu se tienen las prioridades de cada eje y subsector energtico, y realizando una revisin de estos resultados se puede comenzar a evaluar las necesidades identificadas para proponer
los objetivos. Es importante notar que el ejercicio presentado no descarta la posibilidad de la formulacin de objetivos en funcin de todos los elementos de diagnstico relevados, cuando la complejidad de estos as lo permita.

Objetivos Generales
El Manual de Planificacin de OLADE define estos objetivos con los siguientes trminos: Los objetivos generales pueden caracterizarse como objetivos de largo plazo de carcter general, que involucran transformaciones
estructurales sobre la situacin presente. Responden a la determinacin de las polticas sectoriales y pueden
tener distintas prioridades, constituyendo la agenda de temas prioritarios para el desarrollo energtico del pas.
Tales objetivos generales constituyen las premisas genricas abarcadoras que intervienen estructuralmente

61

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

en la sociedad afectada por la poltica energtica, y colaboran con la sustentabilidad social, poltica, ambiental,
econmica y fiscal de largo plazo por medio del desarrollo energtico.
Los objetivos generales en nuestra propuesta surgen a partir de los elementos crticos del anlisis sistmico
y representan los lineamientos generales de la poltica energtica. Es un detalle del estado deseado al que se
pretende llegar.

Objetivos Especficos
Los objetivos especficos que provienen de los objetivos generales estn enfocados a los diferentes subsectores, dimensiones y/o perspectivas. Estos objetivos normalmente estn vinculados con instrumentos de plazos
ms limitados y metas especficas a cumplir en horizontes acotados.
Los objetivos especficos generalmente buscan atender situaciones particulares identificadas en el diagnstico. Pueden estar referidos a dimensiones transversales o bsicas y deben ser expresados de manera que apunten a resultados expresables mediante indicadores. Deben pasar por un proceso de seleccin de prioridades
para establecer un orden de jerarqua.

Priorizacin de objetivos especficos


La disponibilidad de recursos para la implementacin de polticas energticas es un limitante comn en pases en desarrollo, por ello es improbable contar con la capacidad suficiente para encarar de manera simultnea
el proceso de persecucin de todos los objetivos, sobre todo cuando estos son definidos en gran nmero.
Dada esta situacin limitante de recursos, toma importancia el reconocimiento de un orden de prioridad
de objetivos estratgicos para el desarrollo del sector, en funcin a la visin propuesta en la poltica. Resulta
deseable que estos objetivos especficos pudiesen ordenarse segn un ranking de prioridades en funcin de
su contribucin con la concrecin de los objetivos generales. Brindando as una seal cuantitativa sobre qu
objetivos son impostergables y deben ser atendidos con urgencia.
Adicionalmente, la cuantificacin de la contribucin de los objetivos especficos en la conquista de los objetivos generales, tambin brinda una poderosa herramienta para el seguimiento y control de cumplimiento de
estos objetivos superiores.
Como una contribucin indita, esta Gua propone, para la identificacin de estos objetivos prioritarios, un
simple procedimiento de priorizacin de objetivos mediante el mtodo Proceso de Anlisis Jerrquico (AHP). Una
de las ventajas del AHP es la posibilidad de incorporar criterios y atributos subjetivos. Los resultados permiten
mostrar diferencias sutiles entre las posibles soluciones, aportando racionalidad y lgica al proceso de decisin.
Adems con este mtodo puede medir el ndice de consistencia a los resultados obtenidos. En los Anexos A y B
se describen detalles del mtodo y la metodologa de clculo.

4.4 Pasos para la elaborar los Planes de Accin


Para la elaboracin de un plan de accin deben combinarse los objetivos fijados con lneas estratgicas que
a su vez incluyan instrumentos, acciones y metas medibles.

62

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Definicin de Lneas Estratgicas


Las lneas estratgicas pueden responder a objetivos generales o especficos. Pueden existir varios caminos
a recorrer para llegar a un mismo objetivo, por lo que es importante definir las lneas con base en un anlisis de
condiciones externas e internas para cada objetivo.
La confrontacin de las amenazas con las debilidades internas conduce a las lneas estratgicas de sobrevivencia; las amenazas con las fortalezas dan origen a las estrategias defensivas. A su vez, cuando se confrontan
las oportunidades con las fortalezas se tienen las lneas estratgicas ofensivas, mientras que las oportunidades
con las debilidades dan origen a las estrategias adaptativas (Tabla 6).
Tabla 6. Matriz de identificacin de lneas estratgicas

Objetivo
Especfico 1

Condiciones Internas
Debilidades

Condiciones externas

DE1
Amenazas

Oportunidades

Fortalezas
DE2

DE3

FO1

FO2

FO3

AM1

LE1

AM2

LE2

AM3

OP1

LE3

OP2

LE4

OP3

LE5

LE6

Fuente: OLADE et al., 2003, p 184.

Cada lnea estratgica est a su vez relacionada con instrumentos de poltica y cada uno de estos a acciones
que deben realizarse para la obtencin de tales instrumentos. Para establecer las lneas estratgicas es importante no perder de vista un estudio de prospectiva del sistema energtico.

Definicin de metas, indicadores de verificacin, indicador de seguimiento


Una cuestin importante que se debe considerar para los siguientes procedimientos es que para cada una
de las lneas estratgicas se requiere la definicin de un indicador de verificacin y otro de seguimiento. Los
indicadores de verificacin sirven para medir el cumplimiento de los objetivos, por lo que deben estar estrechamente vinculados con estos. El periodo de su evaluacin debe fijarse a finales de cada uno de los plazos
previstos tomando en cuenta que estos apuntan a logros verificables en prolongados lapsos de tiempo. Por
otra parte, los indicadores de seguimiento son empleados para ir evaluando mtricas que contribuyen en el
indicador de verificacin y terminan definiendo el conjunto de metas que son alcanzadas mediante la aplicacin
determinados instrumentos.

63

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Definicin de Instrumentos
A continuacin, se establecen los instrumentos de poltica que sern utilizados para la consecucin de un
determinado objetivo siguiendo una lnea estratgica definida, conforme se muestra en la Tabla 7.
Se recomienda que para cada objetivo de poltica se tenga al menos una lnea estratgica definida. Sin embargo, se puede dar el caso de tener varias lneas estratgicas para alcanzar un determinado objetivo. En resumen, se sigue la siguiente lgica: el cumplimiento de un objetivo i se lleva a cabo mediante la implementacin
de la(s) lnea(s) estratgica(s), con el uso de un instrumento determinado.
Para este proceso propuesto se recomienda contar con el apoyo de expertos y actores relacionados al sector
energtico.
Tabla 7. Matriz de determinacin de instrumentos
Objetivo especfico 1

Objetivo especfico 2

Objetivo especfico n

Lnea Estratgica 1

Instrumento 1.1

Instrumento 2.1

Instrumento n.1

Lnea Estratgica 2

Instrumento 1.2

Instrumento 2.2

Instrumento n.2

Lnea Estratgica n

Instrumento 1.n

Instrumento 2.2

Instrumento n.n

Fuente: OLADE et al., 2003, p. 186.

Una vez fijados los instrumentos para cada objetivo especfico, se propone aplicar la matriz de reaccin de
actores, Tabla 8, ejercicio del cual pueden identificarse los actores involucrados o a involucrar en cada instrumento.
Tabla 8. Matriz de reaccin de actores

Objetivo especfico

Instrumento 1

Instrumento 2

Instrumento 3

Instrumento 4

Actor 1

Actor 2

Actor 3

Actor 4

Fuente: OLADE et al., 2003, p. 187.

El anlisis que se realiza en la Matriz de reaccin de actores debe ser uno de los insumos para realizar la
Gestin de interesados que se explica a continuacin.

4.5 Cmo elaborar un Sistema de Monitoreo y Control


El sistema de monitoreo y control de desvos abarca el seguimiento y control del avance de los planes de
accin, con el objetivo de verificar lo que se est realizando en comparacin con lo que se ha planeado en la
poltica energtica.

Gestin de objetivos
Tal y como fue mencionado anteriormente, los objetivos generales y especficos formulados en los procesos prelimi-

64

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

nares son generalmente numerosos y diversos, requiriendo por tanto ser gestionados de manera sistmica a efectos
de posibilitar el seguimiento de las acciones propuestas para alcanzarlos. En este sentido, los objetivos manejados de
manera estratgica (reducir debilidades, aprovechar las fortalezas, capturar oportunidades y mitigar amenazas) resultan claves en la elaboracin del sistema de monitoreo, que toma como base los mapas estratgicos (con los objetivos
especficos). Este mapa agrupa objetivos estratgicos ordenados por dimensiones e interconectados por medio de
relaciones causa-efecto, dando la posibilidad de identificar el camino crtico y lgico que sigue un objetivo determinado.
Asimismo, dichos objetivos son organizados en funcin de diferentes perspectivas de intervencin. As, cada uno de los
objetivos estratgicos identificados durante el proceso de formulacin de objetivos es clasificado segn el criterio de
perspectiva Institucional, Interesados, Financiamiento, Procesos Internos y de la Sociedad.
El mapa estratgico constituye una herramienta til para expresar de forma visual y sucinta la estrategia
planteada en la poltica Energtica.
En la Figura 18 se observa un esquema de Mapa Estratgico de Poltica energtica con las diferentes perspectivas cuyas definiciones son detalladas en el Anexo C. Se recomienda que los mapas estratgicos sean elaborados
para el sector energtico en conjunto y, de ser necesario, para cada uno de los subsectores energticos.

Objetivo 2

Objetivo 3

Objetivo n

VIsin y Misin de
la Poltica
Energtica

Objetivo PF 1

Objetivo PPI 1
Objetivo PPI 1

Objetivo PF n
Objetivo PPI 1
Objetivo PPI n

Capital Humano

Capital Organizacional

Capital Informacional

Objetivo PI-CH 1

Objetivo PI-CO 1

Objetivo PI-CI 1

Objetivo PI-CH n

Objetivo PI-CO n

Objetivo PI-CI n

Objetivo PI 1

Objetivo PI n

Perspectiva
de interesados

Perspectiva
Institucional

Objetivo 1

Perspectiva de
Financiamiento

Perspectiva de
Procesos Internos

Perspectiva
de la Sociedad

Figura 18. Esquema de Mapa Estratgico.

Fuente: Elaboracin propia

Gestin del Plan de Accin


La gestin de los Planes de Accin tambin est estrechamente relacionada con la gestin de objetivos, ya
que los planes en s responden al estado deseado (imagen objetivo), con base en una determinada situacin
inicial, mediante los instrumentos y acciones que buscan alcanzar una meta.
Para dar seguimiento al estado/cumplimiento/procesamiento de los planes de accin, y a la realizacin (o
no) de los objetivos, debe efectuarse un seguimiento peridico basado en los indicadores. Estos indicadores
pueden ser de seguimiento o verificacin como se mencion anteriormente. Los primeros, permiten evaluar el
desempeo de una determinada accin (o acciones) durante su periodo de ejecucin. En tanto, los segundos
(indicadores de verificacin) permiten evaluar si la accin se culmin con xito.

65

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Los indicadores pueden, adems, ser del tipo numrico (p.e. % de consumo de combustibles fsiles), o del
tipo lingstico (p.e. Estado de Proyecto de Ley: Aprobado por Responsable, Terminado o En Elaboracin). Adems, los indicadores deben cumplir ciertas caractersticas, tales como:
Ser enunciados de manera clara y sin ambigedades;
Mantener siempre el mismo nombre y forma de medicin;
Cubrir la totalidad de perspectivas del mapa estratgico; y
Mantener una relacin clara y lgica entre indicadores de seguimiento y de verificacin.
El valor cuantitativo que debe ser alcanzado por el indicador de verificacin al culminar el plazo de ejecucin
de una determinada accin se relaciona de manera directa con una meta. Para alcanzarla, el seguimiento a los
indicadores de cada plan de accin debe ser valorada por los actores involucrados en la ejecucin, fiscalizacin,
coordinacin, planificacin, aprobacin y/o acompaamiento de las acciones.
El formato base utilizado para la gestin de planes de accin est expuesto en el Anexo D con las respectivas
indicaciones de llenado.

Gestin de Interesados
De la misma manera que el proceso de formulacin de polticas energticas se lleva a cabo mediante una
construccin a cargo de un grupo de actores relevantes para el sector y algunos grupos de inters, el proceso
de control tambin supone la participacin de actores y grupos de inters. Por consiguiente, a efectos de
facilitar el proceso de monitoreo y correccin de desvos se propone seguir los procedimientos de gestin
de interesados.
La finalidad principal de este plan es gestionar de manera sistemtica el compromiso de los interesados
del proyecto para encontrar un balance entre sus expectativas y los objetivos trazados . Busca planificar
adems las comunicaciones, a fin de satisfacer los requisitos de los interesados en el proyecto y resolver
polmicas con ellos.
Una herramienta fundamental para la gestin de este plan es el Registro de Interesados. Mediante ste, se
identifica y caracteriza a las personas y organizaciones que participan de forma activa en el proyecto (o plan de
accin), as como sus respectivas expectativas y nivel de influencia.

Metodologa de la Gestin de Interesados


La metodologa utilizada en el Plan de Gestin de Interesados comprende varios procedimientos, entre los
que se encuentran:
a.

b.
c.

d.

Identificacin de los interesados: Consiste en identificar a personas u organizaciones, documentando


informacin relevante a los intereses del proyecto, para su participacin e impacto en el xito del proyecto. Se logra mediante el anlisis de los interesados, el juicio de expertos. Como producto se obtiene
un registro de interesados.
Planificacin de la gestin de interesados: Es el proceso de desarrollo de estrategias de gestin adecuadas para lograr la participacin eficaz de los interesados durante el ciclo de vida del proyecto.
Gestin de participacin de los interesados a lo largo de la implementacin del Plan de accin: Es el
proceso de comunicacin y trabajo con los interesados para satisfacer sus necesidades y expectativas.
Se caracteriza por el abordaje de incidentes en el momento de su presentacin, fomentando la participacin adecuada de los interesados.
Control de la participacin de interesados: Es el proceso de monitoreo de las relaciones generales de los

66

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

interesados del proyecto, y el correspondiente ajuste de las estrategias para lograr su involucramiento.
Para la correcta aplicacin del plan de gestin de interesados, se debe contar con el compromiso del organismo coordinador de la implementacin de la Poltica Energtica Nacional, instancia que deber encargarse de
la direccin de las las actividades correspondientes.

Gestin de Riesgos
El Plan de Gestin de Riesgos consiste en el conjunto de procesos necesarios para decidir cmo abordar,
planificar y ejecutar las actividades de respuesta a las contingencias que pueden afectar la correcta implementacin de la poltica energtica. Este plan es necesario para determinar los eventos o situaciones que pudieran
afectar al proyecto y documentar sus caractersticas.
Se propone que los riesgos de la implementacin de las polticas energticas (en particular los planes de
accin) sean identificados y gestionados de acuerdo a las prcticas recomendadas por el Project Management
Institute (PMI) con relacin a la gestin de riesgos.
Metodolgicamente, el plan de gestin de riesgos comprende los siguientes procesos:
a.
b.
c.
d.
e.

Identificar Riesgos, para determinar aquellos que podran afectar la ejecucin del Plan de Accin, y
conocer sus caractersticas.
Analizar cualitativamente los riesgos, para evaluar la probabilidad de ocurrencia y la intensidad del
impacto que generara la ocurrencia de determinada la situacin.
Planificar la respuesta ante la aparicin de los riesgos, de tal forma que se puedan desarrollar opciones
y acciones para mejorar las oportunidades y reducir las amenazas a los planes de accin.
Realizar un seguimiento y control de la Gestin de Riesgo, con el objetivo de verificar la ocurrencia de
este tipo de situaciones , o la creacin de nuevas contingencias. .
Implementar un registro de lecciones aprendidas de la Gestin de Riesgos, para que una vez identificada
la ocurrencia de la situacin considerada de riesgo y habiendo respondido a sta, se puedan registrar
las lecciones aprendidas.

Gestin de Cambios
Para la gestin de cambios, se proponen las prcticas del Project Management Institute (PMI) que
constituyen un conjunto de procedimientos formales documentados que definen los mecanismos para solicitar,
aprobar (o rechazar) y controlar la implementacin de los cambios/desvos en productos entregables, la documentacin del proyecto y el Plan de Gestin<21>.
En el caso de los Planes de Accin (y Metas) de la Poltica Energtica, para cada uno de los ejes estratgicos
tomados en cuenta, el procedimiento consistir adems en controlar los factores y causas que generan la necesidad de los referidos cambios, a fin de asegurar que sean beneficiosos, e impacten en forma positiva (mediante
las acciones implementadas), y en caso que surja un imponderable, este sea eficazmente identificado mediante
el sistema de gestin de riesgos.
El proceso de control y gestin de cambios interviene a lo largo de todo el proceso de ejecucin de los Planes
de Accin establecidos en la Poltica Energtica, desde el inicio hasta su culminacin. Normalmente responde
a eventos o incidencias durante la ejecucin de los planes, y cualquier interesado involucrado puede realizar la
21 Project Management Institute, A Guide to the Project Management Body of Knowledge, Cuarta Edicin, 2008.

67

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

propuesta de cambio. Por estas razones, estos procedimientos debern ser manejados continuamente por los
responsables de la implementacin y seguimiento de los Planes de Accin, para mantenerlos actualizados a lo
largo de la ejecucin de la poltica energtica.
El Plan de Gestin de cambios comprende las siguientes actividades:
a.
b.
c.
d.
e.
f.

Revisar, analizar y aprobar (o rechazar) las solicitudes de cambio;


Gestionar la ejecucin de los cambios autorizados;
Mantener la integridad de los planes de accin;
Revisar, aprobar o rechazar todas las acciones preventivas y correctivas recomendadas;
Coordinar la gestin de los cambios a travs de todo el proyecto; y
Documentar el impacto de los cambios solicitados.

Es importante, por tanto, mantener un registro de seguimientos de solicitud de cambios, donde se sealan
tanto los cambios aprobados como los rechazados. Adems, mediante la gestin de desvos se realiza un seguimiento de la actualizacin del Plan de Accin debido a los cambios aprobados. A continuacin se detallan los
tipos de cambios que pueden solicitarse, y las personas o instituciones a cargo de autorizarlos y ejecutarlos.

68

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

5 CONDICIONES BSICAS PARA INICIAR EL PROCESO DE


FORMULACIN DE POLTICAS ENERGTICAS
Las condiciones de cada pas pueden ser totalmente diferentes en el momento en que se decida realizar la
formulacin o revisin de polticas energticas. Adems, como ya se ha mencionado en la presente Gua, los
contenidos y el alcance del trabajo pueden ser dismiles: dependiendo de la decisin de la autoridad competente
determinar estos aspectos. Sin embargo, se puede hablar de condiciones bsicas o mnimas de arranque del
proceso, sin las cuales sera muy difcil sino imposible - llevar a cabo las tareas.
En primer lugar, la condicin ms importante es la voluntad poltica y expresa de la autoridad superior que
est facultada - sea por legislacin o por delegacin ad hoc - para formular polticas pblicas del sector
energtico. Para tornar operativa esta voluntad es recomendable que la referida autoridad instituya un equipo
de trabajo integrado por los actores pblicos (se pueden incluir actores privados y de la sociedad civil, de ser
el caso) integrantes del espectro completo del sector energtico; pudiendo este equipo estar conducido por la
autoridad superior. Sin embargo, en la conformacin del equipo de trabajo deben estar bien definidos los roles,
en particular, el del coordinador o lder del equipo.
Como una de las primeras actividades del equipo de trabajo, en cuya conformacin se debe buscar una representatividad de actores de todo el sector energtico, se recomienda la elaboracin de un Reglamento Interno
en el que se defina quines pueden participar, cmo se designan los representantes, cul es el alcance de los
trabajos y, sobre todo, cmo se realiza la toma de decisiones al interior del grupo. El equipo de trabajo, que
se reporta directamente a la autoridad superior del sector, debe ser el principal responsable de la formulacin
de la poltica y podr, en caso de que considere necesario, asesorarse con tcnicos o especialistas del sector
energtico. Sin embargo, debe quedar claro que estos tcnicos o especialistas preferentemente del pas, salvo
en el caso de temas puntuales no son los responsables de la formulacin de las polticas. La responsabilidad
compete siempre al Estado.
El equipo de trabajo puede crear grupos y subgrupos de acuerdo a las clasificaciones por subsectores o por
ejes estratgicos (o por subregin del pas), conforme se ha descrito en la presente Gua Prctica. Estos grupos
pueden incorporar autoridades, tcnicos, profesionales, empresarios, acadmicos y trabajadores representativos del pas o de una subregin del pas. Su composicin debe emanar de una decisin estatal , acorde con
la modalidad de elaboracin de polticas pblicas que corresponda (referente, principalmente, al alcance de la
participacin social). Sin esta organizacin bsica del equipo de trabajo es difcil que se llegue a una formulacin
apropiada y completa de poltica energtica.
A manera de conclusin se mencionan a continuacin otros elementos muy importantes para asegurar el
xito del proceso de formulacin de polticas:
a.

b.

Acceso a la informacin de calidad sobre el sector energtico, respetando los criterios de precisin,
completitud (tanto en el tiempo, como en la extensin de todos los aspectos de la matriz energtica nacional o subnacional) y oportunidad. La informacin debe estar sistematizada de manera tal que facilite
el diagnstico. Por ejemplo, la organizacin de la informacin en los Balances Energticos es un paso
importante a ser dado para comprender la situacin pasada y actual del sector.
Recursos humanos capacitados, que permitan y faciliten la interpretacin de datos e informaciones, la
definicin de escenarios y realicen los estudios y anlisis complementarios que sean necesarios para
el proceso de formulacin de polticas. En este sentido, se recomienda una alianza con las instituciones
nacionales de Investigacin & Desarrollo en reas especializadas de la energa. Especialistas internacio

69

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

c.

nales podrn ser necesarios para casos puntuales en los cuales no existe expertise nacional.
Capacidades en planificacin energtica. Se ha reiterado en la presente Gua Prctica la importancia de
la planificacin energtica y de su estrecha relacin con la poltica energtica. Es recomendable que el
equipo de trabajo conformado para la formulacin de polticas energticas encargue estudios y anlisis
sobre escenarios energticos futuros, o bien de prospectiva energtica.

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Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

6 Glosario
Anlisis sistmico: Es una tcnica o modalidad de anlisis de elementos especficos de diagnstico de un
sector determinado que busca relacionar tales elementos entre s, mediante la identificacin de grados de influencia de un elemento sobre todos los dems, utilizando la comparacin por pares de elementos y los efectos
acumulativos de tal comparacin. Los resultados colaboran en la identificacin de elementos altamente relacionados entre s en un sector o sistema determinado y los elementos que ms influencian en otros o que son muy
influenciados por los dems. Permite, por ejemplo, la identificacin de los elementos crticos del sistema, sobre
los cules sera ms efectiva la intervencin de la poltica energtica.
Diagnstico Energtico: Es un anlisis y/o su producto (documento/informe) que presenta una visin completa (o parcial, de acuerdo al alcance definido) del sector energtico (o un sub subsector) y que se realiza con
objetivos que son, generalmente, de planificacin o de formulacin de polticas. Se lleva a cabo con un enfoque
sistmico, en el cual se tienen en cuenta aspectos tales como: contexto internacional y nacional, caractersticas de la matriz energtica (reservas y potenciales, flujos de energa relacionados con la oferta y demanda de
energa, comercio exterior de la energa, restricciones o condicionantes externos relevantes, tales como los de
tipo ambiental y tecnolgico), estructura institucional funcional del sector, estructura de precios y tratamiento
tributario, caracterizacin de segmentos de usuarios, potenciales de ahorro energtico o de eficiencia. Se trata
de un anlisis completo en el mbito de lo que se pretende realizar. Los Balances de Energa (sea en trminos
de energa final o de energa til) son herramientas importantes aunque no exclusivas para un diagnstico
energtico. Es fundamental, asimismo, establecer los parmetros o delimitaciones temporales del diagnstico
(intervalo de tiempo que se busca analizar, lo cual puede implicar la interpretacin de series histricas que sean
insumos para el proceso de anlisis); as como la regin o territorio sobre el cual se realiza el diagnstico.
Dimensiones habilitantes: Son los elementos esenciales para iniciar la labor de exploracin de todo el sistema energtico. En estas dimensiones estar basada el diagnstico, planificacin y monitoreo de la poltica
(labores que requiere de informacin) y la implementacin efectiva de las intervenciones planteadas (requerimiento de RRHH).
Imagen/Situacin Objetivo: Es la manifestacin del estado final o intermedio al que se pretende llegar, en
un sector determinado, con la definicin e implementacin de una poltica, mediante la ejecucin de estrategias
y acciones.
Indicadores/Mtricas de desempeo: Variables cuantitativas o cualitativas, numricas o lingsticas, que
permiten observar y medir/verificar la situacin y las tendencias de la implementacin del plan de accin respecto de sus metas previstas. Estos indicadores pueden ser, por ejemplo, de seguimiento (los que definen el
desempeo de las acciones en intervalos de tiempo determinados);- y/o de verificacin (los que identifican la
consecucin de resultados o productos finales de una accin o conjunto de acciones).
Instrumento: Se entiende por instrumento de poltica a un producto bien definido con el cual se implementa
una lnea estratgica determinada. A modo de ejemplo, se citan los siguientes instrumentos de poltica: Programas, Proyectos, Planes, Leyes, Reglamentos, y Estudios. Orienta la respuesta a la pregunta: Cmo o con qu
producto se llegar a la conquista de los objetivos?
Lnea Estratgica: Definen la direccin que permite alcanzar el cumplimiento de un objetivo especfico<22>.
Orienta la respuesta a la pregunta: Mediante qu medida se llegar a la conquista de los objetivos?
22 Naciones Unidas, Cepal, Olade, GTZ. (2003). Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Gua para la formulacin de polticas energticas.

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Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Mapa Estratgico: Es una herramienta de planificacin y control de la gestin de planes de accin que relaciona, mediante el principio de causalidad, los objetivos estratgicos planteados para un sector u organizacin.
Estos objetivos son organizados en el marco de perspectivas o dimensiones, segn categoras de accin o los
actores involucrados o alcanzados en las acciones. Como ejemplos se citan las siguientes perspectivas: i) la
perspectiva institucional (principalmente recursos humanos en una empresa u organizacin); ii) la perspectiva de
los procesos internos propios de un sector o de una organizacin; iii) la perspectiva de recursos o financiamiento;
y iv) la perspectiva del objetivo superior del sector o subsector energtico
Meta: Es la expresin concreta (cualitativa o cuantitativa) y verificable de un objetivo que se pretende alcanzar
en un horizonte determinado, con los recursos necesarios.
Objetivo Especfico: Definicin de situaciones concretas a ser alcanzados en el sector y generalmente busca
resolver problemas especficos identificados en la fase de diagnstico. El alcance definitivo y los contenidos
dependen del caso. En el sector energtico, se pueden citar ejemplos tales como objetivos referentes a temas
de la oferta, en toda la cadena de la industria energtica, o bien en las diversas categoras del uso de la energa.
Se pueden considerar tambin aspectos de las relaciones internacionales, objetivos concretos que abarquen
parcial o totalmente la matriz energtica. Los objetivos especficos deben buscar el cumplimiento de los objetivos generales y pueden ser, por ejemplo: sectoriales, subsectoriales o transversales. Apuntan a productos o
resultados que pueden expresarse mediante indicadores. Los objetivos especficos deben pasar por un proceso
de definicin de prioridades para establecer el orden de corto plazo, medio plazo y largo plazo.
Objetivo General o Superior: Expresin de los principios rectores de poltica energtica. Expresan la idea
ms completa y concreta del estado final al que se quiere llegar mediante una serie de acciones ordenadas y
coherentes; se orientan, generalmente, a reducir debilidades y amenazas; resolver carencias y vulnerabilidades; potenciar las fortalezas de un determinado pas o sistema; y/o capturar oportunidades. En el caso de las
polticas, los objetivos superiores o generales deben buscar generar un cambio o tener un impacto desde la
perspectiva de la sociedad. Se recomienda enunciarlos en infinitivo.
Objetivo: Elemento programtico que identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la visin; o a la visin y misin en el caso de tratarse de una organizacin, o a los
propsitos institucionales, si se trata de las categoras programticas. Expresin cualitativa de un propsito en
un periodo determinado; el objetivo debe responder a la pregunta qu y para qu. Se recomienda enunciarlo
en infinitivo.
Plan de accin: Expresa el camino operativo a seguir para alcanzar los objetivos especficos (con metas
definidas) mediante acciones que consideran las condiciones internas y externas de un sistema determinado.
Un mismo objetivo especfico puede corresponderse con varios planes de accin. En este contexto, y de manera
general, una accin colabora en la obtencin de un instrumento de poltica, o bien se refiere a la ejecucin de
los contenidos de ese tipo de instrumento.
Poltica Energtica: Es la expresin completa y desarrollada de una situacin deseada del sector o sistema
energtico de un territorio determinado sobre el cual existan atribuciones o posibilidades jurisdiccionales (poder
pblico) para coordinar y ejecutar acciones mediante una estructura institucional determinada. La poltica se
compone, como mnimo, de una visin estratgica y objetivos y metas con plazos definidos, pero puede incluir
elementos tales como las estrategias (lneas estratgicas), instrumentos y acciones. La poltica energtica est
vinculada con otras polticas sectoriales y con la poltica integral de un territorio determinado.
Situacin de partida: Se refiere a una situacin o estado inicial de un sector sobre el cual se desea aplicar
una poltica determinada. La definicin de esta situacin se realiza basada en el diagnstico y sirve como punto

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Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

de partida para el diseo de la situacin objetivo (o imagen objetivo).


Supuestos y Contexto Coyuntural: Descripcin detallada de las condiciones exgenas del sector energtico
analizado que pueden afectar la ejecucin efectiva de un plan de accin.
Visin o visin estratgica: Es la expresin sinttica de una situacin deseada y alcanzable de un determinado sector (u organizacin), en un plazo definido. Se relaciona de manera directa con los objetivos generales.
Observacin sobre trminos del sector energtico: Todos los conceptos generales de la Gua Prctica
relacionados con el sector energtico fueron tomados de publicaciones de OLADE en particular, el Manual de
Estadsticas Energticas de OLADE.

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7 ANEXO
ANEXO AProceso Analtico Jerrquico
La representacin jerrquica, ayuda a comprender y visualizar todos los elementos de un problema as como
agruparlos segn su importancia e influencia en conjuntos a distintos niveles. Adicionalmente permite comprender las relaciones que existe entre ellos y la forma en la que cada elemento afecta a la totalidad de la situacin.

Las jerarquas se dividen en dos grupos:


a) Estructurales: Organizan las partes constitutivas del problema en orden descendente de acuerdo
con sus caractersticas estructurales, analizan la complejidad descomponiendo un elemento en
grupos estos en subgrupos y as sucesivamente.
b) Funcionales: descomponen un elemento en sus partes constituyentes, de acuerdo con sus relaciones esenciales. Las jerarquas funcionales lineales, son las empleadas en el Proceso de Anlisis
Jerrquico, en las que se puede descender o ascender de forma lineal de un nivel a otro.
Para poder organizar un problema de decisin en una jerarqua, es preciso conocer a fondo la situacin o
problema que se est tratando, las posibles opciones con que se cuenta , los elementos que afectan en la decisin y el fin al que se pretende llegar. Resulta positivo que en la realizacin de la jerarqua participen diversas
personas, conocedoras del tema a tratar, ya que pueden aportar consideraciones y puntos de vista diferentes,
segn como considere cada uno la situacin o problema.
En una jerarqua se presentan tres niveles mnimos: el objetivo o meta del problema, los criterios y las alternativas, tal como se muestra en la Figura 19.

Definicin del Objetivo


El objetivo o meta del problema describe lo que el decisor o grupo de decisores se propone alcanzar, al
escoger entre una de las alternativas que se plantean.
En la jerarqua, el objetivo se sita en el nivel superior, independiente del resto de niveles y elementos (criterios, subcriterios y alternativas).

Determinacin de los Criterios y Subcriterios


Los criterios representan los factores que el decisor o grupo de decisores, consideran esenciales para el
anlisis del problema. Se pueden representar los criterios en un nico nivel de la jerarqua, no obstante si se
requiere un mejor detalle , se pueden insertar tantos niveles como sean necesarios, de criterios subalternos
(subcriterios) entre las alternativas y la fila superior de criterios.

Los criterios o subcriterios se comparan entre s, mediante comparaciones pareadas (dos a dos), para determinar cmo influyen en el elemento superior (criterio-objetivo; subcriterio-criterio). Los elementos de un nivel
inferior se deben relacionar al menos con un elemento del nivel superior, que sirve para evaluar el impacto
relativo de los criterios del nivel inferior sobre el superior y sobre el conjunto del problema.

75

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Figura 19. rbol Jerrquico

Nivel 1
Objetivo

Nivel 2
Criterios

Nivel 3
Alternativas

Objetivo

C1

C2

C3

C4

A1 A2
A3

A1 A2
A3

A1 A2
A3

A1 A2
A3

Fuente: Elaboracin propia.

Identificacin de las alternativas:


Las alternativas representan las posibles soluciones al problema que se est tratando. Se sitan en el nivel
inferior de la jerarqua, bajo los niveles de criterios y subcriterios. Se comparan las alternativas por pares, en funcin de los criterios y subcriterios considerados en la jerarqua. De este modo se podr identificar la alternativa
que mejor se adapta al objetivo trazado.

PRIORIZACIN<23>
Una vez representado el problema de decisin a travs de una jerarqua, se deben determinar las prioridades
de los criterios, subcriterios y alternativas. El primer paso para establecer las prioridades, consiste en realizar
comparaciones por pares de los criterios, subcriterios y alternativas. Estas comparaciones reflejan la preferencia
que cada elemento tiene sobre otro en relacin con el elemento situado en el nivel inmediatamente superior.
Tras determinar las preferencias de todos los elementos, se sintetizan los resultados a efectos de obtener un
nmero nico que determine las prioridades de cada uno de los elementos (subcriterios, criterios y alternativas).
Con estos resultados se puede tomar una decisin, y escoger la alternativa que presente la prioridad mayor.

COMPARACIN
La preferencia de los elementos, se determina con base en juicios sobre la importancia relativa que tiene un
elemento sobre otro, al compararlo con un elemento del nivel superior. Al realizar las comparaciones, dependiendo de la experiencia de la persona que emite el juicio, de los datos que dispone, del conocimiento que tiene del
problema y de su intuicin, se obtendrn valoraciones distintas.
Por este motivo, es importante que el establecimiento de los juicios se realice considerando la opinin de
diversas personas, que representen puntos de vista distintos, pero no totalmente extremos ya que sera muy
complicado llegar a un acuerdo. Las opiniones se pueden debatir en una sesin en la que todos los integrantes
del grupo de decisin estn presentes y participen dando su valoracin, obteniendo resultados fruto de un
23 ALMUDENA C. P. 2013. La decisin multicriterio; aplicacin en la seleccin de ofertas competitivas en edificacin. Mster en
Edificacin. P.30

76

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

consenso total o mayora tras una votacin. Otra forma, en la que se elimina el debate, consiste en expresar
las opiniones individuales en un cuestionario. Se obtienen los valores finales agregando todas las opiniones
individuales, a travs de la realizacin de una media geomtrica.
Para comparar la importancia relativa de un elemento sobre otro, respecto de la propiedad, se emiten juicios
de valor que se expresan de forma numrica. Estas equivalencias (juicio de valor nmero), se determinan en
la escala fundamental del AHP, propuesta por Saaty.
Escala fundamental para comparaciones por pares de Saaty (T. L. Saaty 1997)
1- Igual importancia.
3- Un poco ms importante.
5- Mucho ms importante.
7-Mucho ms fuertemente importante.
9- Absolutamente ms importante.
En caso de que sea necesario se pueden usar los valores intermedios para demostrar con ms precisin cul
es la validacin efectuada.
La escala de preferencias est formada por nueve juicios de valor, que van de desde el 1 al 9, siendo los
nmeros 2, 4, 6, y 8 utilizados para establecer juicios intermedios.
La mejor forma de representar las comparaciones es a travs de una matriz, que refleja de forma simple
cuales son los elementos dominantes y los dominados. Esta matriz recibe el nombre de matriz de comparaciones
pareadas.
La matriz A de comparaciones pareadas es un matriz cuadrada n x n, en la que aij, expresa la preferencia
en valor numrico, del elemento de la fila i cuando se compara con el elemento de la columna j, para i= 1,
2, 3,n y j= 1, 2, 3,.n. por lo que cuando i=j el valor de aij = 1, pues se est comparando el elemento
consigo mismo.

La matriz A tiene la forma:

Para la elaboracin de la matriz, el Proceso Analtico Jerrquico se basa en cuatro axiomas:


Axioma 1: Reciprocidad. Se refiere a la condicin de los juicios recprocos.

aij = 1/ aji

Axioma 2: Homogeneidad. Los elementos que se comparan son del mismo orden, magnitud o nivel jerrquico.

77

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Axioma 3: Dependencia. Existe dependencia jerrquica entre los elementos de dos niveles consecutivos.
Axioma 4: Consistencia. Cuando la matriz de comparaciones pareadas es perfectamente consistente se
cumple que: aij = aik / ajk para i, j y k = 1, 2, 3n.
Para rellenar la matriz, primero se complementa la diagonal, toda con nmeros 1, ya que se est comparando
cada elemento consigo mismo. Posteriormente se rellenan los vacos que quedan por encima de la diagonal
con los valores de la escala de Saaty. El nmero de comparaciones a realizar para rellenar estos huecos se
obtiene con la siguiente frmula:
((n x n) n)/2; n = nmero de elementos comparados
SINTETIZACIN DE LOS RESULTADOS<24>
Para obtener las prioridades a partir de los juicios dados en la matriz de comparaciones m x m, se emplea
un mtodo de aproximacin. El primer paso consiste en obtener la matriz normalizada, para ello se suman los
valores de cada columna y se divide cada casillero de la columna por el sumatorio de esta.
Matriz normalizada A, Obtenindose A

A continuacin se calcula el promedio de cada trmino de la matriz A, del trmino 1 al trmino n, de esta
forma se obtiene la matriz W de los pesos relativos, que con frecuencia se coloca al lado derecho de la matriz A.
Tras obtener la matriz normalizada, se obtiene la prioridad relativa de cada uno de los elementos comparados,
promediando cada una de las filas de la matriz normalizada.

Donde w1, w2 y w3 son las prioridades


INDICADORES DE CONSISTENCIA<25>
Tras determinar las prioridades de los elementos, se debe tener la seguridad de que los resultados obtenidos
24 Vargas, R. V., & IPMA-B, P. M. P. Using the analytic hierarchy process (AHP) to select and prioritize projects in a portfolio, PMI
global congress. 2010, p. 1-22.
25 Vargas, op. cit.

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son vlidos para la toma de decisiones. Estos resultados derivan de los juicios de valor emitidos en las comparaciones, pudiendo ser consistentes o no. Hay que tener en cuenta que la consistencia perfecta es muy difcil de
obtener por lo que se debe prever cierto grado de inconsistencia en el establecimiento de las comparaciones.
En una matriz que sea totalmente consistente se debe cumplir que aij = aik / ajk para i, j y k = 1, 2, 3m.
Esta propiedad requiere que todas las columnas de una matriz sean dependientes. Las columnas en cualquier
matriz de comparacin 2 x 2 son totalmente dependientes, por lo que siempre son consistentes.
Para el resto de matrices m x m es muy probable que haya un cierto grado de inconsistencia. El Proceso Analtico Jerrquico permite medir la inconsistencia de los juicios a travs de la proporcin o razn de consistencia.
Para matrices de 3x3 el valor de la proporcin de consistencia no debe superar el 5%, no superar el 9% en el
caso de matrices de 4x4 y para el resto de matrices ser del 10% o menor.
Cuando ms cerca se est de los valores anteriormente citados, ms consistentes sern los juicios establecidos en las comparaciones pareadas. Si se superan estos valores, significa que los juicios son inconsistentes
y aleatorios, por lo que se deben repasar y corregir.
Una estimacin del grado de inconsistencia en el que se incurre al momento de asignar calificaciones es la
razn de consistencia RC, la cual indica el grado de incoherencia que se comete al calificar la importancia relativa de los criterios y alternativas de un problema. Una prctica comn es colocarla en la parte inferior de cada
matriz de comparaciones A con el propsito de vigilar la consistencia en las calificaciones.
La razn de consistencia RC se calcula empleando la siguiente expresin:
IC
CA

RC =

Donde IC es el ndice de consistencia y CA es la consistencia aleatoria.


El clculo del ndice de consistencia IC se obtiene como sigue:
IC=

max-n
(n-1)

max-n Es el valor caracterstico promedio


n: Es el tamao de la matriz
Para calcular max se multiplica A.W, obtenindose una estimacin de max.W esto es, A.W= max.W
Posteriormente se divide cada componente de max.W por la componente correspondiente de W, obtenindose max. A continuacin se promedian las estimaciones de max para encontrar una estimacin promedio
total de max. Teniendo esta estimacin se procede al clculo del IC de acuerdo a la expresin anterior.
Este ndice se divide entre el valor de la consistencia aleatoria CA (Tabla 9) Saaty propone obtener este valor
mediante la siguiente Tabla. De acuerdo al tamao n de la matriz, que son el nmero de criterios o alternativas
analizadas, se tiene una estimacin del mismo.
Por ltimo, se calcula la razn de consistencia RC dividiendo el ndice de consistencia IC entre la consistencia aleatoria CA.

79

Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Tabla 9. ndice de Consistencia Aleatorio

Nmero de elementos
que se comparan
ndice de consistencia
aleatorio

1
0

10

0,58

0,9

1,12

1,24

1,32

1,41

1,45

1,5

Fuente: Elaboracin propia.

RESULTADOS Y COMO ANALIZAR<26>


El Anlisis Jerrquico est dirigido a mejorar la calidad del proceso de toma de decisiones, dotando de rigor
cientfico cada fase del proceso. Incorpora aspectos del pensamiento humano cualitativos (definir el problema y
establecer la jerarqua) y cuantitativos (expresar juicios y preferencias de manera concisa).
Emplea escalas numricas para reflejar pensamientos, juicios e intuiciones, as como para medir con el
mismo criterio cualidades tangibles e intangibles. Las escalas numricas ayudan a reflejar valoraciones o juicios
que debido a su complejidad no se pueden expresar correctamente con palabras.
Los resultados numricos permiten reflejar matices muy sutiles entre las distintas soluciones posibles, aportando racionalidad y lgica al proceso de decisin. La eleccin tomada queda completamente justificada sobre
la base de los resultados numricos, favoreciendo la objetividad y la transparencia del proceso.
La objetividad de la decisin tomada se ve reforzada debido a que en el mtodo AHP se toman en cuenta
las opiniones de todas las personas que intervienen en la decisin, tanto al definir el problema y establecer la
jerarqua, como en la emisin de juicios y valoraciones.
Una vez realizada la totalidad de comparaciones se obtiene el resultado final consensuado: ordenamiento de
las alternativas.
Este resultado est basado entonces, en las prioridades, en la emisin de juicios y evaluacin realizada a
travs de las comparaciones de los componentes del modelo AHP, llevada a cabo por los actores.

26 Vargas, op. cit.

80

Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

ANEXO B
Aplicacin del Proceso Analtico Jerrquico a la Poltica Energtica
Para la priorizacin de objetivos se utiliz el Proceso Analtico Jerrquico (AHP, por sus siglas en ingls). El
AHP consiste en una tcnica estructurada para tratar con decisiones complejas, entre otras mediante la determinacin de las prioridades de un conjunto de alternativas, en lugar de seleccionar una sola o simplemente
clasificarlas, permitiendo as que elementos diversos y frecuentemente inconmensurables sean comparados
unos con otros de forma racional y consistente, en relacin a ciertos criterios, para conseguir un objetivo.
El rbol jerrquico adoptado para la priorizacin de los objetivos de cada mapa estratgico se presenta en la
Figura 20. En esta priorizacin, para todos los mapas estratgicos, se considera como Objetivo del anlisis la
Visin de la Poltica Energtica.
En cada mapa estratgico a analizar, se toman en cuenta como Criterios a los objetivos estratgicos pertenecientes a la Perspectiva de la Sociedad (PDS), debido a que los objetivos desde esta perspectiva son interpretados como el resultado de la implementacin de la Poltica Energtica. As tambin, fue considerado como criterio
para cada anlisis el Nivel de Impacto de cada objetivo correspondiente a la PDS en cada subsector. Finalmente,
se considera como Alternativas de anlisis los objetivos estratgicos que componen a la Perspectiva Institucional
(PI), Perspectiva de Financiamiento (PF), Perspectiva de Procesos Internos (PPI) y la Perspectiva de Interesados
(PIN) de cada mapa estratgico en cuestin.
Figura 20. rbol Jerrquico Implementado para cada mapa Estratgico

Nivel 1
Objetivo
Nivel 2
Criterios
PDS
Nivel 3
Alternativas
PI-PPI-PF-PIN

Objetivo/Visin de la
Poltica Energtica

OE.1

OE.2

OE.n

Niv. de
Impacto

A1 A2
... An

A1 A2
... An

A1 A2
... An

A1 A2
... An

Fuente: Elaboracin propia

81

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ANEXO C
Cuadro de Mando Integral
El Cuadro de Mando Integral constituye una herramienta de gestin y seguimiento de la planificacin estratgica que se utiliza ampliamente en los negocios, la industria, organizaciones sin fines de lucro y entidades gubernamentales para alinear las actividades de una organizacin con su visin y estrategia, mejorar las comunicaciones internas y externas, y monitorear su desempeo basado en el seguimiento de objetivos estratgicos. Fue
propuesto por Robert Kaplan y David Norton<27> en Harvard Business School en la dcada de 1990, como un
marco de medicin del desempeo que agreg medidas estratgicas no financieras a las mtricas financieras
tradicionales, para dar a los gerentes y ejecutivos una visin ms equilibrada del desempeo organizacional.
Esta herramienta ha sido adaptada para el uso en instituciones gubernamentales y organismos no gubernamentales. Por este motivo, considerando que es una herramienta de uso consolidado e inclusive es utilizada en
organismos pblicos de Paraguay<28>, se ha decidido plantearla en la presente gua como elemento constitutivo
del Sistema de Monitoreo y Correccin de Desvos de la poltica energtica.
Como sistema de gestin estratgica aplicado a la poltica energtica, esta herramienta permite:
Formular una estrategia consistente y transparente, traduciendo en estrategias la visin de la poltica energtica.
Comunicar la estrategia a los diferentes actores involucrados.
Identificar, coordinar, comunicar y vincular los objetivos e indicadores.
Conectar los objetivos con la planificacin financiera y presupuestaria.
Medir de un modo sistemtico la realizacin de los planes de accin, proponiendo acciones correctivas necesarias.
Se selecciona esta herramienta para la implementacin del monitoreo por los siguientes motivos:
facilita el control de la implementacin de los objetivos, metas y planes de accin que se establecen
mediante un proceso de planeamiento;
favorece el manejo de la herramienta; y
garantiza la posibilidad de visualizar en un cuadro de sntesis diversos indicadores de seguimiento
y sus relaciones con los objetivos y planes de accin.
Cuadro de Mando Integral adaptado a la Gestin de estrategias de polticas Pblicas
En su forma original, el CMI proporciona a los ejecutivos un amplio marco que traduce la visin y estrategia de una
organizacin, en un conjunto coherente de objetivos e indicadores organizados en cuatro perspectivas diferentes<28>:
Finanzas: Considera el rendimiento sobre las inversiones, y el valor aadido econmico.
Clientes: Sujetos beneficiarios de las estrategias que se ejecutan y evalan para mantener su satisfaccin , su
retencin para la organizacin as como el mantenimiento y crecimiento de cuota de mercado.
27 The Balanced Scorecard: Translating strategy into action, Robert S. Kaplan y David P. Norton, 1996
28 Como ejemplos se cita la utilizacin del Balanced Scorecard en la Administracin Nacional de Electricidad y en la Direccin Nacional de Aduanas.

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Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Procesos internos: Conjunto de fases mediante las cuales se establecen propuestas de valor enfocadas a
atraer y retener a los clientes de los segmentos de mercado seleccionados y a satisfacer las expectativas de
rendimientos financieros de los accionistas. Mediante su procesamiento, los objetivos y metas de calidad, los
tiempos de respuesta, costos e introduccin de nuevos productos son tomados en cuenta.
Aprendizaje y crecimiento: Identifica la infraestructura que la empresa debe construir para crear una mejora
y crecimiento a largo plazo, mediante el aumento de la satisfaccin de los empleados y la disponibilidad de
sistemas de informacin.
El Cuadro de Mando Integral complementa los indicadores financieros de la actuacin pasada con medidas
de los inductores de actuacin futura, y agrega otros objetivos de diferentes perspectivas. Estas cuatro perspectivas, en relacin con la estrategia aplicada por una organizacin, estn presentadas en la Figura 21.
Figura 21. Estrategia Organizacional en relacin a las Perspectivas tomadas por el BSC.

Perspectiva
Financiera

Perspectiva
del Cliente

Estrategia

Perspectivas
de Procesos
Internos

Perspectivas
de Aprendizaje
y Crecimiento
Fuente: P. Niven - Adaptado de la propuesta original de R. Kaplan y D. Norton.

Con la seleccin de estas perspectivas, los objetivos estn orientados al progreso de la organizacin teniendo
en cuenta la satisfaccin del cliente y los inversionistas, mediante el desarrollo en la calidad de los recursos humanos en trminos de formacin, capacitacin y aumentos de eficiencia; como resultado se plantean mejoras
en las finanzas y mayores niveles de retorno de inversin.
El Balanced Scorecard ha sido efectivo en la medicin del desempeo en el sector privado, pero adems,
tambin puede ser bien aplicado para las organizaciones sin fines de lucro, para los entes pblicos y, en el caso
que se propone, para el control del cumplimiento de la ejecucin de una poltica pblica, en este caso, para el
sector energtico. Sin embargo, al tratar la gestin de estrategias de polticas pblicas, se debe realizar ciertos
cambios en la seleccin de estos enfoques, para adecuarlos al fin que se persigue.

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Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Es as que la estrategia contina siendo fundamental, desde todas las perspectivas desde las que se encare
a la poltica pblica. Una vez desarrollada la estrategia, el BSC sirve como medio para la interpretacin de esta
estrategia y su implementacin. Sin embargo, aunque el aspecto financiero es importante para la utilizacin
eficiente de recursos, no constituye el objetivo ms importante de las polticas pblicas. Los objetivos relativos al
impacto que tendr en la sociedad son ms importantes, ya que son los que apuntan a la Visin de esta poltica.
En cuanto a las perspectivas, hay dos cambios fundamentales, que se aprecian en la Figura 22. La diferencia
principal radica en que que la estrategia se mueve en busca de la Visin de la poltica pblica.
Figura 22. Estrategia de las Polticas Pblicas en relacin a las Perspectivas consideradas, en funcin
a la Visin.
Visin

Perspectiva
de la
Sociedad

Perspectivas
de Procesos
Internos

Perspectiva
del
Financiamiento

Estrategia

Perspectiva
de los
Interesados

Perspectiva
Institucional
Fuente: Adaptado de la propuesta original de Niven<29> .

En segundo lugar, la perspectiva del cliente adquiere mayor relevancia, denominndose con posterioridad
a la transformacin como Perspectiva de la Sociedad. Esto implica un vuelco al enfoque original descrito
anteriormente, al hecho de ser ms importante el beneficio que tiene la aplicacin de la estrategia en la sociedad, teniendo como herramienta los instrumentos financieros, que adquieren un carcter de herramienta para
conseguir los referidos objetivos.
Tambin cabe destacar, que la perspectiva financiera, aunque no constituya una perspectiva crtica, sigue
siendo muy importante. Pocos objetivos, planes de accin, y metas, pueden ser cumplidos sin disponer de
recursos financieros . El control del financiamiento en el CMI del sector pblico permite identificar la viabilidad
29 Balanced Scorecard: Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies. Segunda Edicin, Paul R. Niven, 2008.

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de un plan, evaluando las restricciones financieras que se presenten para llevar a cabo las actividades. Es as
que el nuevo conjunto de perspectivas que se tienen en cuenta para el Balanced Scorecard utilizado para la
gestin de Polticas Pblicas quedar conformado por objetivos pertenecientes a las siguientes perspectivas:
Perspectiva Institucional: La perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento es considerada como perspectiva institucional (agentes) del sector energtico o del subsector determinado en el cual se aplicarn los planes de accin.
Est compuesta por el Capital Humano, Capital Organizacional y Capital Informacional.
Perspectiva de Procesos Internos: Es identificada con los planes de accin a ser implementados por los
agentes del sector.
Perspectiva de la Sociedad: La perspectiva del Cliente de la herramienta BSC es considerada como perspectiva de la sociedad o bien de los actores en la sociedad sobre los cuales la implementacin de polticas tendr
algn efecto.
Perspectiva del Financiamiento: Pretende identificar la estrategia gubernamental para optimizar los recursos
financieros al mximo. Se debe notar que al contrario del caso empresarial, la perspectiva de financiamiento deja
de ser un resultado, para convertirse en un medio para la aplicacin de los objetivos.
Perspectiva de los Interesados: Define a los interesados siguiendo los delineamientos establecidos en el
Manual Project Management Institute (PMI).

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Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

ANEXO D
Formato de Cuadro de Mando Integral
El formato base utilizado para el Cuadro de Mando Integral est expuesto en la Tabla 10 . Las instrucciones
para completarlo se explican a continuacin. Se vuelve a resaltar la propuesta de utilizacin de un CMI por
subsector de Energa, ms uno general del Sector Energtico.

Tabla 10. Formato del Cuadro de Mando Integral


Cuadro de mando integral - Sub-Sector
Objetivo
estratgico

Lnea
estratgica

Instrumento

Indicador
de
verificacin

Meta
Corto
Plazo

Mediano
plazo

Largo
plazo

Estado
ltima
revisin

Responsable
del
instrumento

Observaciones

Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro de Mando Integral


Las lneas estratgicas, instrumentos, indicadores y metas estn organizados segn los planes de accin
en diez ejes estratgicos. Sin embargo, el seguimiento de la poltica Energtica se propone de acuerdo a los
subsectores energticos. Esto se explica por el hecho de que los objetivos estratgicos pueden ser visualizados
desde una estructura matricial (Figura 23).

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Organ i z aci n L ati n o am er i can a d e E n er g a

Figura 23. Formato el Cuadro de Mando Integral por Subsector Energtico


Cuadro de mando integral - Sub-Sector
Objetivo
estratgico

Lnea
estratgica

Instrumento

Indicador
de
verificacin

Meta
Corto
Plazo

Mediano
plazo

Largo
plazo

Estado
ltima
revisin

Responsable
del
instrumento

Observaciones

10

Fuente: Elaboracin propia.

Procedimiento de llenado de la Planilla del Cuadro de Mando Integral


El orden propuesto de actividades para llenar las planillas de lneas estratgicas se encuentra listado en la
Tabla 11. La explicacin de cada una de las actividades est detallada en el glosario de trminos de la seccin
anterior.
Tabla 11. Actividades para el llenado del formulario de Lneas Estratgicas

Actividad

Extraer los objetivos de cada Mapa Estratgico y completar el campo 1

Buscar en las planillas de Lneas Estratgicas, cules responden al objetivo estratgico seleccionado.
Llenar tantas filas como lneas estratgicas que cumplen esa condicin existan. (Campo 2)

Elegir un instrumento crtico de cada Lnea Estratgica, que permita realizar un seguimiento. (Campo 3)

Definir el Indicador de Seguimiento para el instrumento elegido. El indicador, se debe obtener del
formulario de la Lnea Estratgica correspondiente. (Campo 4)

Llenar las metas a corto, mediano y largo plazo de acuerdo a las definiciones dadas para el instrumento,
en las respectivas planillas de la Lnea Estratgica. (Campos 5,6,7)

Completar el estado de la ltima revisin. En caso de indicadores numricos o de porcentaje, escribir el


avance realizado. En caso de indicadores del tipo lingstico completarlo (ej.: aprobado, en elaboracin,
terminado, pendiente). (Campo 8)

Indicar la persona u organizacin responsable del instrumento. (Campo 9)

Completar con observaciones que se estimen pertinentes (Campo 10)


Fuente: Elaboracin propia.

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Gu a P r c tica s o bre Po l t ica E ne r g tic a

Contactos / Contacts
Av. Mariscal Antonio Jos de Sucre
N58-63 y Fernandez Salvador
Casilla: 17-11-6413CCNU
Quito - Ecuador
Tel. (+593 2) 2598-122 / 2598-280
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www.olade.org

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