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MATERIAL DE LECTURA

GERENCIA DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES

MAESTRA EN GESTIN PBLICA


Per 2016

SLABO
GERENCIA DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES
I. DATOS GENERALES
1.1. Unidad Acadmica
1.2. Programa
1.3. Ciclo de estudios
1.4. Requisitos
1.5. Carcter
1.6. Nmero de Crditos
1.7. N de horas

: ESCUELA DE POSGRADO
: MAESTRA EN GESTIN PBLICA
: IV
: NINGUNO
: OBLIGATORIO
:5
: 30

II. FUNDAMENTACIN

Los procesos de Modernizacin del Estado, demandan considerar nuevos enfoques, modelos, sistemas
y procedimientos, entre otros cambios necesarios para hacer de la gerencia pblica una estrategia de
desarrollo. Todo esto, como parte de los cambios que demanda la globalizacin en los
diferentes niveles de gobierno: nacional, regional y local.
Las contrataciones del Estado son una poltica pblica transversal que viabiliza la ejecucin de polticas,
programas, proyectos y aseguran la eficiencia y eficacia del gasto pblico de todas la Entidades del
Estado. En este sentido, son una parte fundamental
de la implementacin de polticas pblicas;
siendo esta una justificacin de la importancia de su estudio.
La presente experiencia curricular realiza un desarrollo terico de las instituciones de la contratacin
estatal desde el punto de vista de la gestin pblica y su aplicacin en casos reales para su posterior
discusin con los participantes. En este nos brinda una alternativa de anlisis de la contratacin pblica
desde una perspectiva que integra conceptos de la gestin pblica en base a una metodologa prctica.
Constituyendo un puente o integrador en la malla curricular de la especialidad, lo que se ofrece es
contribuir a lograr competencias genricas en el conocimiento de dicha materia en el aspectos
macro de la Gestin de Adquisiciones y Contrataciones y sealar la importancia del
desarrollo de habilidades y destreza como soporte para la toma de decisiones estratgicas. El contenido
del curso ofrece desarrollar los principios y las herramientas para la implementacin y ejecucin del
gasto as como los mecanismos para lograr sinergias entre los sistemas administrativos y las reas
misionales u operativas.
III. COMPETENCIA
Comprende los procesos de administracin del abastecimiento y contrataciones a nivel de sector pblico,
con sentido crtico y responsabilidad.
IV. PROGRAMACIN ACADMICA
4.1. PRIMERA UNIDAD:
4.1.1. Denominacin : Marco conceptual, principios, variables y pilares de la administracin
del abastecimiento
4.1.2. Duracin
: 15 horas.
4.1.3. Cronograma :
SESIN

CAPACIDAD
Conoce los
principios, valores y concepto,
que sustentan Administracin
del Abastecimiento

CONTENIDOS
Marco conceptual de
la Administracin del
Abastecimiento: Balance y
perspectivas en Amrica Latina

PRODUCTOS ACADMICOS
Informe:
Investigacin accin sobre
nuevo marco conceptual

Plan anual de contrataciones.


Expediente de contratacin en la
Administracin del
Abastecimiento en el Per

Identifica las
herramientas y
procedimientos de las
Contrataciones

Anlisis:
Retos que demandan los nuevos
enfoques en las adquisiciones.
Disposicin flexible a nuevas
Herramientas y Procedimientos

4.2. SEGUNDA UNIDAD


4.2.1 Denominacin : Retos y estrategias para la Implementacin y Administracin del
abastecimiento en el Per y experiencias en amrica latina
4.2.2 Duracin
: 15 horas.
4.2.3 Cronograma
SESIN
CAPACIDAD
CONTENIDOS
PRODUCTOS ACADMICOS

Reflexiona y analiza
sobre retos que demandan
los Procesos para seleccionar
las Adquisiciones del Estados

Procesos de seleccin.
Ejecucin contractual. Sanciones.
Registros

Organizador visual.
El rol del gestor pblico como
agente de cambio en las
adquisiciones.

Crear y adaptar nuevos


enfoques de la Gestin del
Abastecimiento

Experiencias
Internacionales en la Gestin
del Abastecimiento

Comportamiento proactivo
para la adaptacin de
propuestas

V. MEDIOS Y MATERIALES
Slabo, mdulo y material impreso,
Pizarra, plumones y mota
Sistema multimedia
Videos
Diapositivas
VI. EVALUACIN
6.1. DISEO DE EVALUACIN POR UNIDAD
CRITERIOS
PESO
TRABAJO INDIVIDUAL (TI)
60 %
TRABAJO GRUPAL (TG)
20%
EXPOSICIN (E)
20%

INSTRUMENTO
Presentacin de Trabajos Individual
Presentacin de Trabajos Grupales
Exposicin de Trabajo

UNIDAD O1 = U1= 0,6(T1) + 0,2(TG) + 0,2(E)


UNIDAD 02=U2=
0,2(E)
PROMEDIO FINAL= (U1 + U2)/2

0,6(T1) + 0,2(TG) +

6.2. REQUISITOS DE APROBACIN


Registrar asistencia igual o mayor al 70 % de las sesiones programadas.
Obtener un promedio final de 14 puntos o ms, considerando la escala vigesimal.
VII. ESTRATEGIA METODOLGICA
La participacin de los estudiantes debe ser activa y permanente.
Se considerar el estudio de casos. Anlisis, debate y conclusiones
La investigacin bibliogrfica es de carcter obligatorio.
Los estudiantes presentarn y sustentarn sus trabajos individuales y/o en equipo.
Los trabajos monogrficos, informes, proyectos u otros escritos deben ser propios y redactarse
segn lo indicado:
a. Cartula con el logo oficial de la Escuela de Postgrado. Descargar de la siguiente direccin
electrnica. http://investigacionepgucv.jimdo.com/
b. Formato de redaccin e impresin:
Papel
: Bond A-4
Mrgenes de impresin
: Superior=Derecho=2.5cm, Inferior=Izquierdo=3cm
Tipo y tamao de letra del texto : Arial 12
Interlineado
: 1.5

Las pginas deben estar numeradas en la parte inferior central.


c. Deben contener citas textuales referenciadas al final del documento.
La asesora docente ser permanente.
Se destinarn 10 horas para trabajos autodirigidos.
VIII. FUENTES DE INFORMACIN
8.1. Bsica
Alvarez
Illanes,
Juan
Francisco,
Morante
Guerrero
Luis,
Manual
de
Contrataciones del Estado, Instituto Pacifico, Lima 2013.
lvarez Pedroza, Alejandro, Comentarios a la nueva Ley y Reglamento De
Contrataciones del Estado, Instituto Pacifico, Lima 2009.
CLAD Centro
Latinoamericano
de
Administracin
para
el
Desarrollo.
Gestin
Pblica Iberoamericana para el Siglo XXI
aprobado por la XL Reunin
Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD; Santo Domingo Repblica Dominicana, 8-9 de
noviembre 2010.
Fernndez Alberto, Huarhua Pedro, Piscoya Fernando y Rodrigo Francisco. (2009) Diseo Final
Homologado de Modelo de Gestin con enfoque de Gerencia para Resultados Lima:
Secretara de Descentralizacin PMDE Programa de Modernizacin del
Estado
de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Garcias Lpez, Roberto, Garcas Moreno, Mauricio. (2009) Gestin para Resultados en
Desarrollo: Avances y Desafos en Amrica Latina BID. Gestin pblica por resultados y
programacin plurianual (LC/L.1949-P); N. Oppenheimer, Andrs. (2005). Cuentos chinos: El
engao de Washington, la mentira populista y la esperanza de Amrica Latina. Buenos Aires:
Sudamericana.
Lpez Villas Ramn, El Subcontrato Tcnos Madrid Espaa 1973.
Makon P. Marcos, Sistemas Integrados de Administracin Financiera Pblica en Amrica
Latina; Naciones Unidas - ILPES-CEPAL 2000. Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y
Normas de Control 8va. Ed., jurista Lima, 2011.
Shack Nelson, (2007) Intentando caracterizar la articulacin entre el plan y
el presupuesto: Experiencias en 5 pases de Amrica Latina (Argentina,
Bolivia, Chile, Costa Rica y Per). Documento de trabajo. Washington, D.C.: BID /
PRODEV.
Shack Nelson, (2007) Avanzando hacia un presupuesto orientado a resultados. Temas de
gestin pblica y actualidad. Gestin pblica, 4. Lima: Estudio Caballero Bustamente.
Suarez Beltrn Gonzalo, Laguado Giraldo, Roberto, Manual de Contratacin
Pblica Electronica para Amrica Latina; Naciones Unidas 2007.
Tavares,
M.
y
N.
Beretta.
(2006).
Sistemas
de
planificacin
estratgica
e
innovaciones presupuestarias.
Experiencias en Brasil, Colombia,
Guatemala, Mxico y Uruguay. Washington, D.C.: BID / PRODEV.
8.2. Complementaria
http://www.osce.gob,pe/
http://www.argentinacompra.ar/
http://www.chilecompra.cl/
http://www.compraspublicas.gob,ec/
http://www.contratos.gov.co/
http://www.clad.org/portal/formularios/formularios-publicaciones/serie-documentos-debate
http://www.ecode.es/marco_logico/pdf/79.pdf
http://haaz-calidad.blogspot.com/2011/06/tenemos-gestion-publica-para-resultados.html
http://www.youtube.com/watch?v=0oW2uNVC-tQ
http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/taxonomia/1GestionparaResultados.html

MAESTRIA EN GESTIN PBLICA

MATERIAL DE LECTURA
Compendio elaborado por
Dr.CPC.Winston Rolando Reao Portal
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo

20

Manual de contratacin pblica


electrnica para Amrica Latina
Bases conceptuales, modelo legal, indicadores,
parmetros de interoperabilidad

Gonzalo Surez Beltrn


Roberto Laguado Giraldo

El presente estudio ha sido dirigido por Hernn Moreno Escobar, de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de
CEPAL. La investigacin fue realizada a requerimiento de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de CEPAL,
en el marco de las actividades del proyecto CEPAL / Unin Europea: @LIS - Alianza para la Sociedad de la Informacin.
Accin 1: Dilogo poltico y regulatorio entre Amrica Latina y Europa.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de las Organizaciones, involucradas. Tampoco refleja la opinin
oficial de la Unin Europea quien ha colaborado con ayuda financiera para la elaboracin de este documento.
Este documento puede ser bajado en lnea en http://www.cepal.org/SocInfo

Publicacin de las Naciones Unidas

LC/W.130
Copyright Naciones Unidas, abril de 2007. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,
Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

ndice

Introduccin ..................................................................................................................................... 5
I. Aproximacin conceptual a la contratacin pblica electrnica - eGP ....................................... 9
1. Contratacin pblica ............................................................................................................ 9
1.1 Del contrato en el derecho privado al contrato en el derecho pblico ......................... 9
1.2 Un contrato con rgimen jurdico especial ................................................................. 10
1.3 Caractersticas de la contratacin pblica.................................................................. 11
1.4. Principios de la contratacin pblica ......................................................................... 14
1.5 Delimitacin del mbito de aplicacin de la contratacin pblica:
adquisicin de bienes, obras y servicios. .................................................................. 16
2. Gobierno Electrnico........................................................................................................... 20
2.1 Una aproximacin conceptua al Gobierno Electrnico .............................................. 21
2.2 Los elementos del Gobierno Electrnico.................................................................... 23
2.3 Beneficios del Gobierno Electrnico .......................................................................... 24
2.4 Campo de Accin del Gobierno Electrnico............................................................... 25
2.5 Objetivos del gobierno electrnico ............................................................................. 27
3. Del gobierno electrnico a la contratacin pblica electrnica........................................... 27
3.1 Partiendo de una definicin ........................................................................................ 29
3.2 Elementos de la contratacin pblica electrnica ...................................................... 29
3.3 Objetivos de la contratacin pblica por medios electrnicos ................................... 32
3.4 Modelos de etapas de la contratacin pblica por medios electrnicos.................... 33
3.4.1 Modelo e-government-e-procurement. ............................................................. 34
3.4.2 Modelo e-licitaciones/ gerencia integral de contratos/ e-compras.................. 35
3.5 La problemtica legal que genera la contratacin pblica electrnica ...................... 36
II. Elementos de un modelo legal de contratacin pblica electrnica ......................................... 41
1. Desmaterializacin de los procedimientos administrativos contractuales.......................... 42
2. Instituciones jurdicas de la desmaterializacin del procedimiento administrativo
contractual que afectan la eficacia de los actos administrativos ........................................ 45
2.1 Medios de autenticacin e identificacin: firmas electrnicas.................................... 46
2.2 La notificacin del acto administrativo....................................................................... 50
2.3 Domicilio virtual y transmutacin de las formas de notificacin ................................. 50
3. Validez de certificados y de la transmisin electrnica de datos
provenientes de registros electrnicos .............................................................................................52

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

3.1 Registro de proveedores ............................................................................................ 53


3.2 Catlogos de bienes y servicios................................................................................. 55
4. Impugnaciones administrativas electrnicas ...................................................................... 56
5. Propuesta del modelo legal de contratacin pblica electrnica........................................ 56
III. Anlisis sobre la interoperabilidad en la contratacin pblica electrnica ............................... 57
1. Hacia la integracin de sistemas de contratacin pblica electrnica. .............................. 57
2. Expresiones de la interoperabilidad.................................................................................... 59
2.1 Interoperabilidad organizacional. ............................................................................... 59
2.2 Interoperabilidad semntica ....................................................................................... 60
2.3 Interoperabilidad tecnolgica ..................................................................................... 61
IV. Manual simplificado de contratacin pblica electrnica......................................................... 63
1. Contenido del manual ......................................................................................................... 63
2. Desarrollos institucionales transversales........................................................................... 64
3. Desmaterializacin del procedimiento de contratacin pblica paso a paso:
requerimientos legales, tecnolgicos, institucionales y de interoperabilidad................... 65
3.1. Planeacin/Preparacin. ........................................................................................... 65
3.2 Convocatoria ............................................................................................................. 68
3.3 Recepcin de ofertas.................................................................................................. 72
3.4 Evaluacin .................................................................................................................. 74
3.5 Suscripcin del contrato ............................................................................................. 75
3.6 Ejecucin y control ..................................................................................................... 76
V. Conclusiones............................................................................................................................. 79
Bibliografa ................................................................................................................................... 81

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Introduccin

Desde tiempo atrs existen constantes preocupaciones sobre la forma de mejorar la contratacin
pblica. Por un lado, se considera que ella debe ser ms transparente, ya que constituye segn
la OECD- el punto de contacto ms significativo entre el sector privado y el sector pblico, lo que
facilita un ambiente de corrupcin. 1 Al dotar de ms transparencia a la contratacin pblica no
slo se busca coadyuvar al control de las prcticas corruptas sino que tambin se persiguen otros
objetivos: 2 se promueve la igualdad y la no discriminacin entre los proveedores, se facilita la
participacin de contratistas que no estn habituados al funcionamiento del sistema y sus
procedimientos, se amplia la base de oferentes y proveedores del Estado, se mejora el proceso de
toma de decisiones de la administracin contratante, se expone al pblico y al escrutinio social la
gestin de la administracin, se promueve el cumplimiento de las reglas de juego y se hacen ms
predecibles los resultados de los procesos de contratacin.
Adicionalmente, la globalizacin y la eliminacin de barreras comerciales para la
contratacin pblica han obligado a que los pases hagan ms transparentes sus procesos y reglas
sobre contratacin pblica, permitiendo que los oferentes y proveedores extranjeros puedan
participar en esa actividad. La creacin de un mercado comn, (multilateral, como lo llama la
Organizacin Mundial del Comercio) depende necesariamente de que los gobiernos disciplinen
las fases de preparacin, seleccin y ejecucin de sus contratos pblicos de forma y en ambientes
transparentes a nivel transnacional. La creacin del Grupo de Trabajo sobre Transparencia en
Contratacin Pblica de la Organizacin Mundial del Comercio, la Ley Modelo de UNCITRAL
sobre Contratacin Pblica, el TLCAN (Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos,
1

OECD. Report on the Global Forum on Governance fighting corruption and promoting integrity in Public
Procurement, 29-30 November 2004, Paris; DAC-OECD. Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public
Procurement. 2005. Un diagnstico del Banco Mundial seala que en el Per los contratos estatales contienen un
sobrecosto del 15.8% por causa de la corrupcin. Para otros pase existen los siguientes datos: Paraguay 21.8%,
Colombia 15.9%, Ecuador 14.4%, Ghana 8.3% y Sierra Leona, 8.5%.
ARROWSMITH, Sue. The APEC document on principles of transparency in government procurement.
Public Procurement Law Review. CS38-49. 1998; JOACHIM PRIESS, Hans; PITSCHAS, Christian. PP
Law Review. 2002. World Trade Organization: the proposed WTO agreement on transparency in
government procurement - Doha and beyond; OECD. Working Party of the Trade Committee. The
relationship between regional trade agreements and the multilateral trading system. Government
Procurement. Octubre 2002.

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Canad y Mxico), el Grupo de Negociacin sobre Compras del Sector Pblico GNCSP del
ALCA (Area de Libre Comercio de las Amricas), el Tratado de Libre Comercio de los Estados
Unidos con la Comunidad Andina, el Comit Tcnico sobre Polticas Pblicas que Distorsionan
la Competitividad del MERCOSUR, son algunos ejemplos de iniciativas y grupos de trabajo que
apuntan a la integracin de un mercado transparente de contratacin pblica.
Por otro lado, hay una constante preocupacin por hacer que la contratacin pblica sea
ms eficiente. En ocasiones la actividad contractual pblica desperdicia grandes cantidades 3 de
presupuesto. A diferencia de los contratos de los particulares, los de la administracin pblica tienen
que seguir procedimientos ms complejos, que agotan etapas a las que se asocian costos de
transaccin que no estn presentes en los procesos de contratacin comn y que terminan
encareciendo los bienes y servicios que debe adquirir para cumplir sus funciones pblica. Esos
costos, adicionalmente se multiplican entidad por entidad, pues la falta de procesos estandarizados,
la ausencia de colaboracin entre ellas, la inexistencia o dispersin de la informacin obliga a que
cada entidad tenga que llevar a cabo gestiones individuales y asumir su costo. Tambin es lugar
comn en la poltica legislativa de los pases alojar en las normas generales sobre contratacin
pblica, viciosamente, la idea de que ms control igual- ms transparencia, con el temor y la tal
vez fundada creencia de que la nica forma de contar con un sistema de adquisiciones pblicas
transparente debe partir de un sinnmero de prcticas de control, supervisin y vigilancia de los
procesos de contratacin. Esta prctica y creencia de que para transparentar los procesos es
necesario controlarlos, atenta lastimosamente contra la debida eficiencia que debe estar presente en
las contrataciones pblicas, esa misma que debe ir acompaada de una autonoma funcional del
gestor pblico contractual y de un ambiente de confianza mutua entre la oferta y la demanda de
bienes para el sector pblico. El sacrificio de la eficiencia por la transparencia, aumenta el
desperdicio pblico en su gestin de aprovisionamiento, incrementando los costos de transaccin
que debe asumir de suyo, y tambin los que deben enfrentar quienes quieren venderle, prestarle un
servicio o construirle una obra al Estado.
Reducir esos costos del proceso de contratacin y bajar el precio de los bienes y servicios
adquiridos es una meta comn a todos los pases y varios de ellos lo estn logrndolo a travs de
distintas modificaciones a sus esquemas de adquisiciones que apuntan a mejorar la fase de
seleccin del proveedor y simplificar las tareas asociadas a los procedimientos: Corea logr
ahorrar 2.5 billones de dlares al crear un sistema de contratacin pblica electrnica que le costo
26 millones; el Reino Unido ahorr 3 billones de libras esterlinas (3.6% de ahorro) al
implementar mejores prcticas en procesos de contratacin complejos, y el sector salud de
Guatemala logr ahorrar 43% en el ao 1999 al cambiar las exigencias de especificaciones
tcnicas en la adquisicin de medicamentos. 4
Reducir el tiempo que debe transcurrir entre el momento en que el gobierno identifica
una necesidad y la satisface a travs del contrato que celebra con el particular, tambin constituye
un forma de hacer ms eficiente el proceso de contratacin. La introduccin de mecanismos de
convenios marco ha apuntado a ese propsito, no solo en cuanto a lograr hacer ms corto el
tiempo para el aprovisionamiento, sino tambin al reducir el costo de la adquisicin de los bienes
o servicios. As, los acuerdos marco permiten en una sola ocasin incurrir en los costos que
supone la evaluacin de los proveedores, el diseo de las bases o documentos de contratacin y
de las condiciones de los contratos futuros, lo cual evita incurrir en la repeticin de tales gastos,
en los que indefectiblemente se incurrira si cada compra se contratase por separado. 5

3
4
5

DAC-OECD. Ibdem. Este documento seala que en Filipinas los desperdicios varan entre el 22 y 77%.
Ibdem. P. 21
UNCITRAL. Documento de Trabajo 44. Grupo I Contratacin Pblica. 21 de febrero de 2006.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Finalmente, al lado de la transparencia y la eficiencia, la reformulacin de los sistemas de


contratacin pblica quiere acentuar su potencialidad como instrumento para fomentar el
desarrollo. Por lo menos en los pases en vas de desarrollo, gran parte de las empresas locales
dependen de las oportunidades de negocio que los gobiernos ofrezcan. Algunos, incluso,
encuentran en el gobierno su mayor cliente. La contratacin pblica es una herramienta que
puede promover la participacin en la economa de empresas pequeas y nacientes, y direccionar
los negocios hacia sectores econmicos que merecen apoyo del gobierno para emerger y/o
fortalecerse. 6 Esta aproximacin sin embargo no es exclusiva del mundo en desarrollo. En
efecto, el Small Business Act de los Estados Unidos busca reservar una seccin del mercado de
contratacin pblica a sus pequeas empresas tratando de impulsar su insercin a la actividad
econmica, al tiempo que ampliar sus niveles de competitividad y crecimiento. A su turno, la
proteccin de las pequeas y medianas empresas forma parte del paquete de directivas de la
Comunidad Europea 7 sobre la materia.
Estos tres objetivos sealados, transparencia, eficiencia y desarrollo econmico suelen estar
en las agendas de todos los pases que buscan la modernizacin de sus sistemas de compras y
adquisiciones pblicas. Al lado de esos objetivos, no es extrao encontrar que como parte de esa
estrategia de modernizacin se encuentre la gradual incorporacin de tecnologas de la informacin
y la comunicacin. Los gobiernos, estn enfocndose a un cambio institucional que, a travs del uso
de las TICs, les permita acercar al ciudadano, mejorar los procesos democrticos, proveer servicios
pblicos de ms calidad, masificar la informacin que producen y ponerla a disposicin de los
ciudadanos y las empresas. La introduccin de las TICs a la gestin pblica, como motor de
cambio y de reinvencin de la forma de llevar a cabo sus labores en beneficio de los ciudadanos y la
comunidad, se denomina en varias esferas gobierno electrnico.
Cuando el gobierno electrnico permea la contratacin pblica, modernizando los
procesos, generando publicidad sobre las oportunidades de negocio con los Estados, agilizando y
acortando los tiempos que toma el proceso administrativo contractual, bajando los precios de los
bienes y servicios adquiridos, nos encontramos frente a un emergente concepto: contratacin
pblica por medios electrnicos, o, segn su sigla en idioma ingls eGP (electronic government
procurement). Es deber de los Estados no desaprovechar los beneficios que puede derivarse del
uso de las tecnologas en la contratacin pblica. As se anunciaba hace casi treinta aos incluso
antes de que apareciera el Internet-, cuando un autor espaol precisaba: cabe exigir ms a la
poltica contractual del Estado: obtener por la va del contrato, una reduccin de los costes de
produccin de las obras, bienes y servicios en beneficio de la economa nacional. Y la reduccin
de los costes es la meta perseguida por el desarrollo tecnolgico e industrial, esto es, la
productividad del sistema. 8
Este texto, que consta de cuatro captulos, pretende hacer una propuesta terica para la
modernizacin de la contratacin pblica a travs de la incorporacin del uso de las tecnologas
de informacin y comunicacin, especialmente Internet, y es el resultado de haber evaluado los
sistemas, normatividad, prcticas, contexto y desarrollo de los sistemas de contratacin pblica de
toda Latino Amrica y el Caribe. Su objetivo es presentar una propuesta para los pases que
se encuentran actualmente implementando sistemas y modificando sus regulaciones sobre

ARROWSMITH. Sue. Public Procurement as an instrument of policy and the impact of market
liberalization. Law Quarterly Review. 1995. . L.Q.R. 1995, 111(APR), 235-284.
EUROPEAN COMMISSION. KMU FORSCHUNG AUSTRIA. AUSTRIAN INSTITUTE FOR SME
RESEARCH. The Access of SME to public procurement contracts.Vienna. 2004. P.
MONEDERO GIL, Jose Ignacio, en, Doctrina del Contrato del Estado. Estudios de Hacienda Pblica.
Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, Espaa- 1977. P

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

contratacin pblica con el nimo de suministrar una gua y un modelo terico construido
con los casos exitosos a lo largo del continente americano.
Como objeto ulterior, este documento pretende aclarar el panorama al que se deben
enfrentar las naciones americanas para una vez superadas las talanqueras regulatorias que
impiden el avance hacia la implementacin de sistemas de contratacin pblica electrnica,
den un paso ms agresivo hacia la integracin de los mercados de contratacin estatal en un
nivel panamericano, que tiene su fundamento, en primer lugar, en el libre flujo de informacin
sobre las oportunidades de negocio disponibles para la empresa latinoamericana, y en segundo
lugar, en el xito de la implementacin de sistemas electrnicos transaccionales como
instrumento para cerrar los negocios a travs de la celebracin de contratos entre entidades de
diferentes naciones con proveedores de bienes, obras y servicios de diferentes pases del mercado
latino americano. De ah que el estudio se detenga en varios apartes a identificar cmo explotar
los sistemas para estructurar esquemas de interoperabilidad que respondan a las iniciativas
nacionales de gobierno electrnico y a las necesidades y requerimientos del mercado globalizado.
En su primer captulo, Aproximacin conceptual a la contratacin pblica electrnica
eGP, se expone un marco conceptual que parte de explicar qu se entiende por contratacin
pblica, cules son sus caracteres principales y cul su inspiracin jurdica como rgimen
independiente y especial al lado de la contratacin privada, reflexin que concluye con la
construccin de un concepto propio de contratacin pblica electrnica, el cual necesariamente es
entendido como una expresin del gobierno electrnico.
En el segundo captulo, teniendo claro el concepto de contratacin pblica electrnica,
expondremos lo que hemos dado en llamar el Modelo Legal de Contratacin Pblica
Electrnica, es decir, la conceptualizacin de aspectos mnimos que permiten al gestor pblico
contractual adaptar jurdica y normativamente la contratacin tradicional que se haca en papel, a
aquella que modernamente puede realizarse gracias a las tecnologas de la informacin y la
comunicacin. Este modelo, identifica entonces los requerimientos legales a tener en cuenta para
que las Administraciones Pblicas, que siempre estn sujetas al principio de legalidad, puedan
desarrollar una poltica legislativa que introduzca el cambio a los procesos y tcnicas de
contratacin pblica y den el trnsito a la contratacin pblica electrnica.
En el tercer captulo se ha desarrollado un anlisis sobre la interoperabilidad en el
desarrollo de sistemas de contratacin pblica. Este marco conceptual pondr en evidencia la
existencia de las tres dimensiones de la interoperabilidad y la aplicar al marco de la contratacin
pblica electrnica. Este captulo pondr de presente que si bien el desarrollo de una
normatividad moderna es indispensable para el progreso de las estrategias de contratacin pblica
electrnica, de la misma forma, el esfuerzo de creacin e implementacin de sistemas de
contratacin pblica debe apuntar hacia la construccin de sistemas que puedan integrarse a otros
ya existentes al interior del sector pblico y tambin con los sistemas de e-GP de otras naciones
vecinas.
Finalmente, y a manera de resumen, el captulo cuarto contiene un manual de
contratacin pblica electrnica, destinado a los generadores de poltica pblica, el cual tiene
como objeto identificar los pasos y aspectos mnimos a considerar, para hacer el transito a
sistemas electrnicos de contratacin pblica avanzados, esto es, transaccionales, con menos
fricciones y obstculos.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

I. Aproximacin conceptual a la contratacin


pblica electrnica - eGP

1. Contratacin pblica
1.1. Del contrato en el derecho privado al contrato
en el derecho pblico
El contrato, institucin jurdica y econmica que tiene orgenes remotos en las doctrinas
justineaneas del derecho romano que lo describieron como un acuerdo que tiene por fin inmediato
crear obligaciones, 9 de tiempo atrs dejo de ser una institucin exclusiva del derecho privado,
para pasar a tener un desarrollo propio en el derecho pblico. 10 Ese concepto de contrato que
sealara Pothier y se reflejara positivamente en el cdigo civil francs de 1804 es la base de las
doctrinas clsicas y modernas de los contratos, 11 tanto privados como pblicos. Sin embargo, la
intervencin de un sujeto de carcter pblico, dio lugar a un rgimen jurdico con principios
diferentes, que tienen orgenes en el siglo XIX cuando se sustrajo de la competencia de los
tribunales civiles franceses y espaoles los conflictos derivados de estos contratos para
atribursela a la justicia administrativa.
Esta atribucin de la competencia sobre los litigios de los contratos a los jueces
administrativos, mayormente para obras y servicios pblicos, origin primero un diferente
rgimen procesal y, posteriormente, la elaboracin por la jurisdiccin administrativa de unas
reglas y principios distintos de los que inspiran los contratos entre los particulares. As surge el
rgimen jurdico diferenciado sobre el que se constituy la figura del contrato administrativo, 12
rgimen que no modific la esencia y filosofa del contrato -porque tanto en los privados como en
los pblicos se reflejan elementos del uno y del otro, sin que por ello vare la esencia del instituto

9
10
11
12

SPOTA, Alberto G. Contratos Instituciones de derecho civil. Volumen I. Desalma, Buenos Aires. 1984 p. 7.
DROMI, Jose Roberto, Derecho administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, 1997, p. 323.
SPOTA, Op. Cit. P. 8-12.
PARADA, Ramn. Derecho Administrativo I. Parte General. Duodcima Edicin. Marcial Pons.
Madrid, 2000. pag 258

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contractual- pero que s justifica, por los intereses pblicos y las particularidades de la
administracin como sujeto contratante, 13 un rgimen jurdico especial.
Aunque autores se han opuesto a la existencia de un contrato pblico considerando que
sus caractersticas van en contrava de los postulados bsicos de la teora contractual, 14 la
contratacin para el Estado aparece como una necesidad impuesta por la realidad 15 que hace
evidente que el Estado, generalmente, no tiene la capacidad para satisfacer todas las necesidades
pblicas, o para generar todos los insumos que requiere para la operacin de sus entidades e
incluso, porque su presencia e intervencin directa en todas las actividades requeridas para su
funcionamiento puede conducir a resultados menos eficientes que los que producira contar con la
colaboracin de los particulares.

1.2 Un contrato con rgimen jurdico especial


No en todas las jurisdicciones el contrato administrativo reviste una categora especial frente a los
dems. En aquellas en que opera el sistema del common law no existe dicha distincin mientras
que en el continental s se prev, al amparo de algunas consideraciones que sostienen la existencia
de caractersticas especficas que diferencian a los contratos pblicos de los privados y que, por
tanto, justifican la existencia de un rgimen de contratacin estatal especial.
En primer lugar, el hecho de que un extremo contratante sea de carcter pblico impone
reglas diferentes a las presentes en los contratos comunes. En primera medida, el funcionario
contratante est sujeto al principio de legalidad, segn el cual a los funcionarios pblicos solo les
est permitido actuar de conformidad con las indicaciones que la Ley establezca. La sujecin a la
legalidad, determinar la competencia para contratar de la entidad e impondr requisitos formales y
sustanciales para expresar la voluntad de la administracin dentro del proceso contractual (seleccin
del co-contratante, celebracin, ejecucin y terminacin del contrato), misma que debe enfocarse al
cumplimiento del inters general, que va ms all de los intereses privados. 16 En ese sentido, la
causa ltima que motiva los contratos pblicos es la satisfaccin de los fines colectivos o de un
servicio pblico, cualquiera que sea su particularidad, y no depende ni de lo que induce a contratar
al particular ni de la intencin del funcionario que transmite la voluntad de la administracin. 17
En segundo lugar, la adquisicin de los bienes, obras o servicios objeto del contrato debe
hacerse de la forma ms eficiente y transparente posible. En ese sentido, se plantea desde ya un
aparente dilema cuando nuestras legislaciones identifican ms trasparencia con mayor nmero de
trmites, lo que siempre termina sacrificando la eficiencia!
En tercer lugar, el contrato estatal debe buscar de forma directa o indirecta, la satisfaccin
de los intereses colectivos a travs del cumplimiento de las obligaciones pactadas. No obstante lo
anterior, en la medida en que los mecanismos contractuales previstos por las normas civiles y
comerciales o los que pueden pactar las partes resultan insuficientes para atender debidamente el
inters pblico se vuelve necesario hacer uso de potestades o prerrogativas de excepcional
aplicacin al derecho comn. Estas potestades, encuentran en la necesidad de garantizar la
efectiva satisfaccin del inters general, y solo con ese propsito, el marco general para la

13

14

15
16
17

Vase la discusin que sostiene MONEDERO GIL, Jose Ignacio, en, Doctrina del Contrato del Estado.
Estudios de Hacienda Pblica. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, Espaa- 1977. P. 90-91.
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de derecho administrativo, volumen II, Centro de estudios
constitucionales, 1986, p. 35.
GARRIDO FALLA, Fernando, Op. Cit., p. 37.
MONEDERO GIL, Jose Ignacio, Op. Cit., p. 185.
DROMI, Jose Roberto, Op. Cit., p. 332.

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interpretacin del lmite de estas competencias. 18 En contraposicin, el particular contratista,


entendido bajo la tendencia moderna como un colaborador de la Administracin, tiene el derecho
de exigir que la actuacin de ella se ajuste al principio de legalidad o de juridicidad, que no se
desborde a objetivos distintos y a obtener el pago de sus prestaciones econmicas y su
equivalencia durante la ejecucin del contrato. 19
Debe con todo advertirse desde ya, que a pesar de lo anterior, es claro que, observadas las
normas especiales de naturaleza pblica, el contrato pblico debe acudir al rgimen contractual
general para dar amplio espacio a la autonoma de la voluntad privada, y con ello, a la
satisfaccin de sus necesidades.

1.3 Caractersticas de la contratacin pblica


Relacin de colaboracin entre el Estado y el particular
El contrato estatal puede ser entendido como instrumento de colaboracin entre el sector pblico
(que debe satisfacer las necesidades colectivas), y el sector privado, que por su especializacin y
profesionalidad, est en condiciones de solventar los requerimientos que dichas necesidades
exigen 20 o que no puede alcanzar de manera individual. La tendencia hacia el uso del contrato
por parte de la administracin representa el paso de un sistema poltico autoritario a uno que
reposa sobre el acuerdo de voluntades e impone la cultura de la negociacin con los particulares.
La administracin ya no busca imponer su voluntad para alcanzar sus fines, sino discutir con los
particulares la va para hacerlo contando con su participacin y colaboracin. Al decir del
profesor Monedero Gil: () si la Administracin precisa un terreno privado para construir una
obra pblica no debe poner en marcha el instrumento de la expropiacin cuando puede adquirirlo
a su precio justo mediante compraventa. Si la Administracin demanda bienes y servicios que
preexisten en el mercado no es racional ni justo que irrumpa coactivamente, rompiendo las leyes
de la economa de concurrencia, cuya defensa es uno de los soportes mismos de la filosofa sobre
la que aquella se asienta. 21 Por lo tanto, hay ms compromisos recprocos y prestaciones
equitativas de esas partes que actan como dos socios para la consecucin de los objetivos del
inters pblico. El contrato es la manera en que se traducen los acuerdos de voluntad y se
consignan aquellos a los que llegaron las dos partes. 22
En ese sentido, el particular que contrata con la administracin no es un co-contratante
comn, sino por el contrario un colaborador que coopera en la ejecucin de cometidos pblicos,
an actuando en situaciones de subordinacin econmico-jurdica respecto de las personas
pblicas comitentes. 23 Al contratista ya no debe vrsele como a un adversario sino como un
colaborador cuyos intereses no son opuestos a los de la administracin, sino concordantes, y cuya
participacin en ese acto jurdico bilateral se sustenta en los beneficios que dimanan a favor de
los partcipes (contratista y entidad contratante) de un mercado de libre competencia, en el rigor

18

19
20

21
22

23

GONZALEZ LOPEZ, Edgar, La regulacin de los contratos de obra en Misin de contratacin: Hacia
una poltica para la eficiencia y la transparencia en la contratacin pblica, Tomo I, Departamento
Nacional de Planeacin, Giro Editores. Bogot. 2002, p. 165.
Ibdem.
DE IRRISARI, Antonio J. Misin de contratacin: Hacia una poltica para la eficiencia y la
transparencia en la contratacin pblica, Tomo I, Departamento Nacional de Planeacin, Giro
Editores. Bogot. 2002, p. 235.
MONEDERO GIL, Op. P. 194
CHEVALLIER, Jacques, Ltat post-moderne, Editorial L.G.D.J., 2003, p.125-126 ; MONEDERO
GIL, Jose Ignacio, Op. Cit., p. 96.
Ibdem.

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del comportamiento que implcitamente eleva la idea de contrato, en la racionalidad de costo que
impone al consumo pblico y, en fin, por ser el procedimiento ms respetuoso con la seguridad
jurdica y la libertad econmica de los ciudadanos. 24 Esos beneficios de un modelo de
colaboracin se aparejan con un esquema de responsabilidades: para el co-contratante, implica
actuar con la mayor diligencia y aptitud tcnica, y para la administracin, el deber de acudir al
auxilio del contratante siempre que ste lo requiera durante la ejecucin del contrato. 25 En ese
sentido, una carga adicional impuesta al contratista, tendra el efecto no slo de desequilibrar el
contrato en su contra, sino de vulnerar el principio de equilibrio ante las cargas pblicas, de tan
cara significacin en las democracias liberales.
Relacin de desigualdad entre las partes
No obstante lo anterior, esa relacin de colaboracin puede convertirse en una de carcter
desigual cuando se presentan divergencias en los propsitos que persigue cada una de las partes o
cuando la ejecucin del contrato anuncia una afectacin a la correcta ejecucin del mismo. 26 En
la prctica, esto implica que el Estado deba conservar ciertas prerrogativas frente al contratista
particular que le permiten ejercer una capacidad ms amplia de decisin y de direccin, en veces
de forma consensuada, y en otras, de forma unilateral. Esa relacin que nace paritaria, se ve
inclinada cuando el jus imperium obra en defensa y proteccin del inters pblico que subyace al
convenio acordado.
Esto no quiere decir que el contratista se encuentra desprotegido, puesto que en la
contratacin tambin hay garantas para el contratista, y aparece un equilibrio en esta relacin.
Por un lado, el Estado cuenta con las clusulas exorbitantes de interpretacin, modificacin del
objeto, caducidad, resolucin del contrato y liquidacin. Igualmente est facultado para dar
rdenes e instrucciones al contratista que se manifiestan en el ius variandi, con el que la
administracin introduce las modificaciones al contrato que se requieran en orden a realizar la
mejor gestin del inters pblico. Por otro lado, al contratista se le permite demandar a la
administracin el restablecimiento del equilibrio econmico cuando quiera que por causas
internas o externas al contrato se vea afectada su expectativa de ganancia. 27
Regulacin detallada de la seleccin del contratista
Debido a que el contratista colaborador de la administracin es quien va a actuar de manera
interpuesta por la administracin, uno de los puntos ms crticos en la contratacin es su
seleccin. En la contratacin pblica se hace particular nfasis en esta etapa puesto que la
administracin debe asegurar que dentro de los posibles candidatos sea escogido aquel que pueda
cumplir de la mejor manera los objetivos de la contratacin. En la mayora de los pases se utiliza
un sistema que permita por un lado, la mayor participacin posible de candidatos, con el fin de
que todos aquellos particulares interesados en contratar con la administracin tengan la opcin, y
por otro lado, que permita hacer una evaluacin exhaustiva de sus condiciones. Este carcter
abierto, pblico y con una definicin previa de los criterios que va a aplicar la administracin, la
obliga a actuar con transparencia y ceirse a los criterios fijados por ella misma y de esta manera
asegura al contratista la imparcialidad de la administracin en su seleccin y un tratamiento
igualitario respecto de los dems competidores. Adicionalmente, las reglas del procedimiento de
24
25
26

27

MONEDERO GIL, Op. P. 195


DROMI, Jose Roberto, Op. Cit., p. 311-312.
Sobre la relacin de desigualdad vase, DROMI, Jose Roberto, Derecho administrativo, Tomo I,
Editorial Astrea, 1992, p. 331.
PAREJO, LUCIANO, JIMENEZ, ANTONIO, ORTEGA, L, Manual de derecho administrativo, Vol. 1,
Editorial Ariel, 1998, p. 786-787.

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seleccin se establecen para que los recursos pblicos sean ejecutados con probidad y
razonabilidad, protegiendo as los dineros de los contribuyentes y elevando cortapisas ante los
intereses privados de los funcionarios ejecutores.
La licitacin pblica como regla
En la mayora de los pases se utiliza el sistema de licitacin pblica, es decir, un proceso
administrativo por el cual la administracin invita a los interesados a que, sujetndose a las bases
fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar
la ms ventajosa, con lo cual quedar perfeccionado el contrato. 28 Este parece ser el mtodo
ms idneo puesto que garantiza una amplia participacin de los particulares interesados en
contratar con la administracin y por su carcter abierto y pblico obliga a la administracin a
actuar con transparencia y a ceirse a los criterios fijados por ella misma, asegurando de esta
manera al contratista la imparcialidad de la administracin.
Por su parte la UNCITRAL en la Gua para la incorporacin al derecho interno de su Ley
Modelo ha enunciado como rasgos caractersticos de la licitacin los siguientes: como regla
general, la convocatoria no restrictiva de proveedores o contratistas; la especificacin y
descripcin completa en el pliego de condiciones de los bienes, de las obras o de los servicios
objeto del contrato a fin de que los proveedores o contratistas puedan preparar sus ofertas sobre
una misma base; la revelacin completa a los proveedores o contratistas de los criterios que se
aplicarn para la valoracin y comparacin de las ofertas y para la seleccin de la oferta ganadora
(por ejemplo el precio nicamente, una combinacin del precio y de algunos criterios tcnicos o
econmicos); la estricta prohibicin de toda negociacin entre la entidad adjudicadora y los
proveedores o contratistas sobre el contenido de sus ofertas; la apertura pblica de las ofertas al
trmino del plazo para su presentacin; y la notificacin de toda formalidad requerida para la
entrada en vigor del contrato adjudicado. 29
La licitacin entonces obra en principio como el instrumento para seleccionar la
propuesta ms ventajosa para la administracin. Sin embargo, la visin sobre cul es la propuesta
ms ventajosa para la administracin ha ido variando con el tiempo, para dar paso a una visin
que pretende distinguir tanto los mtodos de seleccin como los criterios de calificacin, en
atencin al objeto a contratar. Esta circunstancia se evidencia en la evolucin de los procesos de
seleccin servicios de consultora, donde se invierte la preponderancia de los factores de
seleccin para privilegiar siempre el de la calidad sobre el del precio 30 as como en la aparicin
de procesos de seleccin exclusivamente a precio, cuando se trata de la adquisicin de bienes o
servicios de caractersticas tcnicas uniformes y de uso comn. 31

28
29

30

31

DROMI, Jos Roberto, Op. Cit., p. 345.


UNCITRAL, Gua para la incorporacin de la Ley Modelo sobre contratacin de bienes, obras y
servicios. Naciones Unidas. 1995.
SUAREZ BELTRN. Gonzalo. La Ley Modelo de CNUDMI sobre Contratacin Pblica de Bienes,
Obras y Servicios frente a la Ley 80 de 1993. Ponencia presentada con ocasin del Primer Seminario
Internacional de Insolvencia, Insolvencia Transfronteriza y Contratacin Pblica. Cmara de Comercio
de Bogot Bogot, 27 al 29 de Marzo de 2006; FIDIC International Federation of Consulting
Engineers.
Policy
Statement.
Polticas
de
Seleccin
de
Consultores.
En:
http://www1.fidic.org/about/statement02.asp ; Reporte Mundial de FIDIC de 2000 - Proveedores, No
Vendedores. http://www1.fidic.org/news/issues/quar_rep3_00_sp.rtf
Ejemplo de esta concepcin es el denominado pregao contemplado en la legislacin brasilea, o la
modalidad de subasta inversa de la legislacin peruana entre otras.

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En algunos pases, se precisan contratos que realiza la administracin y que estn


excluidos del procedimiento licitatorio, pero estas excepciones deben ser interpretadas de manera
restrictiva. Cuando el procedimiento licitatorio no es utilizado, la administracin recurre a formas
de invitacin restringida de oferentes, a procesos semi-licitatorios abreviados, o a la contratacin
directa, las cuales por lo general obedecen a algunas reglas bsicas que procuran informar esos
procedimientos con los principios generales aplicables a toda contratacin con dineros pblicos.
Otros procedimientos de contratacin, como los convenios marco, las compras por
catlogo y las subastas han venido incorporndose gradualmente tras la modernizacin de los
sistemas de adquisiciones de los pases. 32
Instrumento para el desarrollo
Como se anunciaba, al lado de la satisfaccin de un inters pblico a travs de la celebracin de un
contrato, los estados pueden pretender alcanzar fines ulteriores de poltica macroeconmica. Al
modelo jurdico de seleccin del mejor contratista de forma objetiva, concurrencial, transparente y
eficiente, subyace entonces la identificacin de los objetivos que el Estado busca lograr en otros
rdenes. Pinsese aqu por ejemplo en el impacto que puede tener el uso de la demanda agregada
pblica para incentivar la produccin regional o para incorporar al mercado a sectores vulnerables
de la poblacin o para apoyar la formacin y desarrollo de pequeas empresas.

1.4. Principios de la contratacin pblica


A la par con el desarrollo del concepto de la contratacin pblica han sido decantados unos
principios rectores que son la base que sustenta todos y cada una de los procedimientos que van a
llevarse a cabo dentro del sistema de la contratacin pblica. Estos sirven de gua para la
administracin y para el particular co-contratante sobre cul debe ser su comportamiento durante
todas las fases de la contratacin y van a materializarse en actos de la administracin que
componen el procedimiento de la contratacin pblica. Ellos son:
Transparencia. Un sistema normativo de contratacin pblica debe contar con unas
prcticas administrativas que generen previsibilidad para que los posibles contratantes, que les
permitan evaluar los costos y riesgos del contrato, y que posibiliten la ms amplia competencia
posible. Este principio tambin se puede manifestar en la promocin de una mayor apertura
mediante disposiciones que requieran la publicacin de las decisiones administrativas y la
obligacin de motivar las decisiones y de divulgar otros datos de inters general. Igualmente es
una salvaguardia frente a las decisiones o medidas arbitrarias o indebidas que puedan adoptar la
autoridad contratante.
La transparencia en la fase pre-contractual permite que todos los participantes interesados
en la contratacin puedan conocer y comprender los mecanismos por medio de los cuales los
contratos van a ser adjudicados y administrados, y la manera como se han aplicado en desarrollo
de un proceso cualquiera. Esto implica: 1) Que existan procedimientos y regulaciones claras,
definidas y expuestas a la evaluacin pblica. 2) Pliegos claros y estandarizados elaborados por la
administracin. 3) Documentos licitatorios que contengan toda la informacin necesaria. 33 4)
Informes de evaluacin y actos de adjudicacin motivados. Para lo anterior el Estado debe usar
todos los mecanismos de publicidad para poner a disposicin de los interesados la informacin
32

33

Vase las discusiones del Grupo I de Contratacin Pblica de la Comisin para el Derecho Mercantil
Internacional de las Naciones Unidas en torno a las modificaciones a la Ley Modelo de Contratacin
Pblica de Bienes, Obras y Servicios.
UNCTAD, WTO. INTERNATIONAL TRADE CENTRE, A strategy for improving public
procurement, Octubre. 1999, p. 4.

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relacionada con el proceso que se pretende adelantar. En esa lnea, las jurisdicciones utilizan, entre
otros, los siguientes mtodos de publicidad: a. Divulgacin en prensa, que pasa por el uso de diarios
oficiales o privados, publicaciones en peridicos, en formatos fsicos y electrnicos, con variados
alcances a nivel geogrfico. b. Uso de carteleras pblicas de libre acceso a los ciudadanos
interesados para difundir invitaciones a participar. c. Elaboracin de publicaciones y boletines
oficiales o privados que se distribuyen gratuitamente en los crculos empresariales. d. Remisin de
invitaciones, fsicas y electrnicas (e-mails, mensajes de texto, faxes) a participar en procesos de
contratacin. e. Uso de portales de Internet propios de cada organismo contratante, o, portales
nicos que centralizan la informacin, e incluso, portales transfronterizos (UNDB-United Nations
Development Business y dgMarket usados masivamente por los bancos multilaterales).
En la fase contractual, la transparencia rodea de garantas la administracin del dinero
pblico y le da a la ciudadana un arma de gran valor en la veedura que propenda por verificar la
correcta ejecucin de los contratos y la satisfaccin de las necesidades pblicas. Ello supone: 1)
Etapas y productos definidos en cada fase de la ejecucin contractual. 2) Clausulado comn
uniforme en relacin con las obligaciones de los contratistas y, 3) Informes de supervisin y/o
interventora puestos a disposicin de la ciudadana, en relacin con el cumplimiento del contrato,
tanto de manera parcial como definitiva.
Equidad. Un marco legal equitativo debe tener en cuenta los intereses diversos, e
incluso contrapuestos de la autoridad pblica y de los contratistas y debe tratar de compaginarlos
de manera justa. Las consideraciones comerciales del sector privado, el derecho de los usuarios a
servicios adecuados, as como la responsabilidad de la autoridad pblica que en orden a asegurar
la regularidad de los bienes y servicios y su papel en la promocin del desarrollo son algunos de
los intereses que merecen estar debidamente reconocidos por la ley.
Este principio tambin implica que deba haber las mismas oportunidades para todos los
participantes en el proceso de la contratacin, lo cual implica que las reglas que van a ser
aplicadas como base para tomar las decisiones sean generales, impersonales, conocidas por todos
y aplicadas a todos los participantes de manera igual. 34
Confidencialidad. La informacin relacionada con los contratos estatales debe ser
manejada de manera tal que haya un equilibrio entre la proteccin al derecho que tienen los
ciudadanos de acceder a la informacin -considerada de inters general- y los intereses
comerciales de aquellos que participan en el procedimiento de contratacin pblica, para proteger
todo dato empresarial o de otra ndole que un oferente pueda llegar a incluir en su propuesta,
siempre teniendo en mente que en caso de incompatibilidad entre estos dos derechos, debe
prevalecer el derecho a la informacin por parte de los ciudadanos. 35
Eficiencia. Por tratarse de dineros pblicos, la entidad contratante debe procurar hacer el
mejor uso de ellos al adquirir los bienes o servicios que requiera. Ello implica tratar de impulsar
un proceso de seleccin que en el menor tiempo posible le permita conseguir la mejor de varias
ofertas y tomar la que ofrezca una mejor propuesta en trminos de calidad y costo.
Adicionalmente, cada vez con ms frecuencia, la eficiencia no solo se traduce en value for
money en la contratacin sino que los sistemas de contratacin han promovido nuevas
metodologas de contratacin que les permita ahorrar costos de transaccin a travs de uso de
mtodos de abastecimiento estratgico y de coordinacin institucional como lo puede ser las
tcnicas de quick gains y de acuerdos/convenios marco.

34
35

Ibdem.
CORTAZAR MORA, JAVIER, La informacin, la publicidad y los contratos estatales en Misin de
contratacin: Hacia una poltica para la eficiencia y la transparencia en la contratacin pblica,
Tomo I, Departamento Nacional de Planeacin, 2002, p. 523.

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Seleccin objetiva. La seleccin del contratista debe hacerse a partir de parmetros


objetivos, sin permitir espacio a una evaluacin con base en intereses individuales del funcionario
contratante. De esta manera, la facultad de la administracin contratante para elaborar
unilateralmente los documentos del proceso debe estar inspirada por el cumplimiento de la
finalidad de inters general perseguida con el contrato, lo que impide a la entidad contratante
introducir en las bases de la contratacin reglas que contraren el principio de igualdad para
beneficiar a determinado participante, lo cual sucede cuando se establecen condiciones que de
antemano se sabe que slo podra cumplir una persona natural o jurdica determinada, o bien que
puedan calificarse como abusivas, desproporcionadas, generadoras de injustas ventajas o
vejatorias en relacin con algn proponente o grupo de ellos.
Libre concurrencia. Los procedimientos de la contratacin pblica estn diseados para
generar el mayor nivel de competencia entre aquellos que estn interesados y calificados para
competir36. Este carcter explica que en general los procesos tiendan a ser abiertos y que en
ellos sean descritos con minucia los pasos para ofertar y contratar: la preparacin de la invitacin
a ofrecer, la publicidad del proceso, la apertura de ofertas, los criterios que sern aplicados por la
administracin para examinar y evaluar las ofertas y la manera en que se adjudicar y concluir el
contrato. Igualmente, deben sealarse taxativamente los casos en los cuales no se usar el
proceso licitatorio y describir los mtodos que sern usados para reemplazarlo. 37
Cumplimiento. Es importante que exista un sistema para responsabilizar a las entidades
contratantes por sus acciones y para poder corregir o suspender los actos incorrectos o corruptos
en que incurra. Igualmente, incluye la posibilidad de que los particulares puedan presentar quejas
contra la administracin. 38 Esto significa que debe haber alguna va de recurso administrativo y
judicial contra las decisiones de la autoridad que haya dirigido el procedimiento de seleccin.

1.5 Delimitacin del mbito de aplicacin de la contratacin pblica:


adquisicin de bienes, obras y servicios
Existen distintos tipos de contratos en el mbito de la administracin pblica. La doctrina los
distingue entre aquellos que se regulan segn el objeto de que tratan y aquellos en que el criterio
de definicin est dado por la naturaleza de la entidad pblica que contrata. 39 Otros hacen la
distincin entre contratos de atribucin, en los cuales se atribuyen ventajas a los
administrados 40 y los de colaboracin que son aquellos en los cuales el contratista se obliga
frente al Estado a realizar una prestacin que se relaciona directamente con el inters pblico, en

36

37
38
39
40

La tecnologa juega un papel importante a la hora de generar la deseada participacin en los procesos de
contratacin. En primera medida, ella sirve como instrumento complementario y en ocasiones ms
eficiente, que los medios tradicionales para generar un llamado a licitar o a presentar oferta. En ese
sentido, el uso de portales de Internet o e-mails permite ampliar la base de participantes al paso que
disminuye el tiempo que transcurre entre el momento en que se abre el proceso y se reciben las ofertas.
En segundo lugar, con el uso de registros de proveedores, las entidades pueden automatizar la
preseleccin de los contratistas, sin que ello implique discriminacin alguna. En suma, con el uso de las
tecnologas, se acortan distancias, se disminuyen tiempos de respuesta, se hace menos costoso el envo
de informacin, todo lo cual redunda en que se puede ampliar significativamente el nmero de
participantes en los procesos contractuales.
UNCTAD, WTO. INTERNATIONAL TRADE CENTRE, Op. Cit., p. 4. DROMI, Op. Cit. p. 134.
UNCTAD, WTO. INTERNATIONAL TRADE CENTRE. Op.Cit. p. 5.
DROMI, JOSE ROBERTO, Op. Cit., p. 439.
Tal ocurrira en un contrato para explotar un recurso natural, en donde el Estado simplemente habilita al
particular por un precio para realizar una actividad lcita en provecho propio. En nuestro criterio, esta
situacin se asemeja ms a una relacin de licencia administrativa que a la de un verdadero contrato.

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los que lo esencial es la obligacin que adquiere el particular. 41 Si bien los intentos de dar
tipologas de contratos aporta bases metodolgicas interesantes, cada pas regula sus contratos
con el Estado de forma diferente, haciendo que los criterios de distincin se diluyan o que la
frontera divisoria entre una y otra sea comnmente vulnerada generando hbridos o tipos sin
clasificacin expresa.
A continuacin se har una enumeracin sucinta no exhaustiva- de los tipos de contrato ms
comunes: 1) Empleo pblico; 2) Obra pblica; 3) Concesin de obra pblica; 4) Suministro; 5) Crdito o
endeudamiento pblico: 6) Contratos para la prestacin de servicios pblicos domiciliarios: 7) Contratos
de servicios profesionales y consultora: 8) Contratos interadministrativos o de auxilio; 8) Contratos de
colaboracin o financiamiento con personas de derecho pblico internacional; 9) Contratos de desarrollo
directo de los objetos de las empresas pblicas; 10) Contratos relacionados con operaciones financieras;
11) Contratos para la gestin de servicios de transporte pblico; 12) Contratos para la explotacin de
bienes de dominio pblico; 13) Contratos de servicio de correo; 14) Contratos para la defensa y
seguridad; 15) Contratos de depsitos de mercancas destinadas al abastecimiento nacional, etc.
De los enunciados, aunque contratos, no todos son objeto de la regulacin propia de la
contratacin pblica. Como regla general, los objetos contractuales comprendidos por las legislaciones
son la adquisicin de bienes, de servicios (que incluyen la consultora) y la construccin de obras,
aunque los dos ltimos pueden en ocasiones aparecer regulados en normas especiales. Salvo los casos
de Colombia cuyo Estatuto General de Contratacin42 denomina estatal a cualquier acto jurdico
generadores de obligaciones que celebre las entidades a que se refiere, y al de Panam cuya nueva Ley
26 de 2006 contiene un amplio catlogo de posibles objetos contractuales, los dems pases
latinoamericanos limitan la contratacin pblica, a travs de sus sistemas de derecho positivo, a las
Compras Pblicas y las Adquisiciones, de bienes, obras y servicios. El cuadro 1 describe cual es
el mbito de aplicacin de las normas sobre contratacin pblica de los pases latinoamericanos y de
los tratados de integracin comercial en materia de contratacin pblica, que permite afirmar lo dicho.
CUADRO 1
MBITO DE APLICACIN DEL RGIMEN DE ADQUISICIONES
PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Pases

mbito de Aplicacin del Rgimen de Adquisiciones

ARGENTINA

La Ley 25563 tiene por objeto regular los siguientes objetos contractuales: a) Compraventa,
suministros, servicios, locaciones, consultora, alquileres con opcin a compra, permutas,
concesiones de uso de los bienes del dominio pblico y privado del Estado Nacional y, b) Obras
pblicas, concesiones de obras pblicas, concesiones de servicios pblicos y licencias.

BAHAMAS

Compras del sector pblico se definen como las compras, contrataciones o subcontrataciones de
bienes, servicios y personal por parte del Gobierno, agencias del gobierno y otras entidades o
empresas pertenecientes al gobierno.

BELICE

Se refiere a las compras de bienes y servicios para el uso de los Ministerios y Departamentos.
As, adquisiciones del sector pblico se pueden referir solamente a aquellos bienes adquiridos
con fondos pblicos y no incluira las donaciones.

BOLIVIA

El Decreto Supremo 27328 tiene por objeto regular la Contratacin de Bienes, Obras, Servicios
Generales y Servicios de Consultora

BRASIL

Se entiende como compras del sector pblico a todas los contratos de bienes, obras y servicios
realizadas por cualquier rgano gubernamental. Las compraventas de bienes (por ejemplo,
remates) estn tambin englobadas en esta definicin.
La poltica de contratacin se enfoca a la adquisicin de bienes, obras y servicios.

CANADA

41
42

GARRIDO FALLA, Fernando, Op. Cit., p. 62.


Ley 80 de 1993.

17

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CHILE

COLOMBIA

Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de Servicios (Ley N


19.886), ms conocida como Ley de Compras Pblicas. sta es la primera norma legal sobre la
materia. Su objetivo es uniformar los procedimientos administrativos de contratacin de
suministro de bienes muebles y servicios necesarios para el funcionamiento de la
Administracin Pblica.
En Colombia, no existe definicin expresa sobre compras del sector pblico. Todo acto jurdico
generador de obligaciones celebrado por una entidad pblica se considera contratacin pblica.

COSTA RICA

La ley de contratacin regula los suministros, las obras, los arrendamientos, la contratacin de
servicios, adquisicin de bienes muebles, enajenacin y adquisicin de inmuebles,
arrendamiento de equipo y de inmuebles y concesin de instalaciones pblicas y para la gestin
de servicios pblicos.

ECUADOR

A travs de la Ley 272 de 2001 se regula la ejecucin de obras, la adquisicin de bienes, as


como la prestacin de servicios no regulados por la Ley de Consultora.

EL
SALVADOR

Son procedimientos para la adquisicin de mercancas, servicios y obras pblicas que adquiere
la Administracin del Estado mediante una licitacin dependiendo de los montos establecidos en
la legislacin vigente; logrando mayor cabida a la competencia nacional e internacional
aplicando criterios comerciales, de manera que se puedan utilizar eficientemente los ingresos
fiscales asignados al Estado, en la adjudicacin de suministros, y que las compras se realicen a
los precios ms favorables para la entidad gubernamental compradora.

ESTADOS
UNIDOS

Compras del sector pblico estn generalmente definidas en trminos de la adquisicin de bienes
y servicios para el directo beneficio y uso de las entidades gubernamentales.

GUATEMALA

La compra, venta y la contratacin de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los
organismos del Estado.

HONDURAS

La Ley de Contrataciones Pblicas y el Acuerdo Ejecutivo 55 de 2002 regulan los contratos de


obra pblica, suministro de bienes y servicios y de consultora.

JAMAICA

Segn sus Polticas de Contratacin se entiende por adquisiciones del sector pblico las
adquisiciones de bienes, obras y servicios.

MEXICO

Se regula a travs de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico


que regula todas las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y la prestacin de
servicios de cualquier naturaleza. Las obras pblicas se regulan en otro cuerpo normativo.
Su Ley 323 regula la adquisicin, arrendamiento de bienes, construccin de obras , consultora y
contratacin de servicios de cualquier naturaleza que efecten los organismos o entidades del
Sector Pblico.

NICARAGUA

PANAMA

La Ley 22 de 2006 aplica a las contrataciones que realice el Estado, para: La adquisicin o
arrendamiento de bienes por parte del Estado.2. La ejecucin de obras pblicas. 3. La
disposicin de bienes del Estado, incluyendo su arrendamiento. 4. La prestacin de servicios. 5.
La operacin o administracin de bienes. 6. Las concesiones o cualquier otro contrato no
regulado por ley especial.

PARAGUAY

A travs de la Ley 2051 de 2003 se establece el Sistema de Contrataciones del Sector Pblico y
tiene por objeto regular las acciones de planeamiento, programacin, presupuesto, contratacin,
ejecucin, erogacin y control de las adquisiciones y locaciones de todo tipo de bienes, la
contratacin de servicios en general, los de consultora y de las obras pblicas y los servicios
relacionados con las mismas.

PER

La Ley 26850, establece las normas que deben observar las Entidades del Sector Pblico en los
procesos de contrataciones y adquisiciones de bienes, servicios u obras.

TRINIDAD Y
TOBAGO

Las compras del sector publico se definen como: 1. La adquisicin de artculos o contratacin de
obras o servicios conexos, y 2. la designacin de consultores en relacin con cualquier proyecto.
"Artculos" significa todos los bienes, materiales, provisiones, vehculos, maquinaria, equipos y
bienes de todo tipo. "Obras" significa edificios e obras de ingeniera de todo tipo. "Proyecto"
incluye cualquier obra o contratacin y significa cualquier propuesta para proveer artculos o la
contratacin de obras o para la operacin de cualquier empresa y cualquier servicio conexo.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

URUGUAY

No existe dentro de las disposiciones legales una definicin clara y precisa de lo que se entiende
por compras del sector pblico. En el Artculo 2 del TOCAF se dice que los hechos, actos u
operaciones de los que se deriven transformaciones o variaciones en la Hacienda Pblica, estn
alcanzados por la presente Ley, lo cual establece el mbito de aplicacin del texto legal.

VENEZUELA

En Venezuela no existe definicin expresa sobre compras del sector pblico. Sin embargo el
Artculo 1 de la Ley de Licitaciones seala que su mbito de aplicacin son las contrataciones
que efecta la Administracin Pblica, destinadas a ejecutar obras, adquisicin de bienes y
prestacin de servicios.

Tratados
Multilaterales
sobre
Contratacin
Pblica/
Regulacin
Armonizada
Ley Modelo de
UNCITRAL
Acuerdo de
Compras
Pblicas de la
OMC
NAFTA

mbito de Aplicacin

Grupo de los 3

Comprende todos los bienes y servicios, incluyendo los de construccin, adquiridos por las
entidades listadas en los Anexos al Tratado, salvo que estn expresamente excluidos del
Acuerdo.

CAFTA

Contratacin de mercancas, servicios, o ambos, a travs de cualquier medio contractual sujeto a


las condiciones estipuladas en el Anexo. (Guatemala excluye los servicios de construccin)

AFTA

Comprende todos los bienes y servicios, incluyendo los de construccin, adquiridos por las
entidades listadas en los Anexos al Tratado, salvo que estn expresamente excluidos del
Acuerdo.

Bienes, obras y servicios.


Adquisiciones, mediante cualquier instrumento contractual, de bienes, servicios incluyendo los
de construccin, detallados en los anexos.

Adquisicin de bienes, servicios incluyendo los de construccin, detallados en los anexos.

Fuente: INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK. Regional operations department 1. Office of procurement


policy and coordination. Department of integration and regional programs. Division of integration, trade and
hemispheric issues. Free trade area of the Americas. Working group on government procurement. National legislation,
regulations and procedures regarding government procurement in the Americas, MDB eGP Webpage y UNCITRAL.

La doctrina del derecho comparado ha hecho el esfuerzo por definir el concepto de


Contratacin Pblica. Los intentos empiezan por definiciones complejas y tambin ofrecen ideas
ms sencillas sobre el concepto. Se ha dicho que la Contratacin Pblica es la actividad en la que
entidades estatales, adquieren o contratan bienes y servicios necesarios para proveer al pblico, y a
las dems agencias gubernamentales, con bienes para la defensa, la salud pblica, la infraestructura,
los consultores pblicos y otra serie de elementos necesarios para el cumplimiento de sus
finalidades. 43 Tambin se ha propuesto simplificar el concepto de contratacin pblica en otros
trminos: proceso a travs del cual grandes cantidades de recursos pblicos son utilizados por
entidades pblicas para adquirir bienes y servicios del sector privado. 44
No obstante la dificultad de definir de forma universal a la contratacin pblica, luego de
haber analizado los objetos contractuales ms comunes, ella se podra describirse as:

43

44

HOEKMAN, Bernard. Using International Institutions to Improve Public Procurement. The World
Bank Research Observer. Vol. 13. No. 2. August 1998. P. 249-69. P. 249.
HUNGA, Robert R. Obstacles to Public Procurement Reform in Developing Countries. Public
Procurement. The Continuing Revolution. Public Procurement Research Group. School of Law.
University of Nottingham. Kluwer Law International. London. 2003. p.. 17

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

La actividad a travs del cual los Estados y sus dependencias en los diferentes
niveles de la administracin, adquieren para s o para el cumplimiento de
actividades de inters pblico, a travs de procedimientos administrativos
reglados, bienes, obras o servicios, con el animo de maximizar el poder de
compra de sus presupuestos nacionales, en ambientes transparentes, de libre
concurrencia, propiciando la equidad entre los proveedores y bajo el estricto
cumplimiento de las normas de derecho publico que inspiran sus regimenes de
adquisiciones y del funcionamiento de la administracin publica.
Con la anterior descripcin no pretendemos negar la naturaleza contractual de otros acuerdos
convencionales que realiza la administracin pblica, pero s sealar que su mbito de regulacin no
es el reservado para aquellos en los cuales prima la idea de aprovisionamiento de las entidades
pblicas, tal vez adecuadamente reflejada por el vocablo anglosajn de procurement.

2. Gobierno Electrnico
La irrupcin de la tecnologa ha afectado no slo el funcionamiento del Estado contemporneo,
sino tambin su propia concepcin. Hoy tenemos un sector pblico consciente de que necesita ser
ms eficiente, un Estado que quiere estar ms cerca de los ciudadanos, que quiere explotar los
mercados locales y externos y en general una administracin que empieza a utilizar nuevas
tcnicas de direccin, de gestin y nuevos mecanismos para tomar las decisiones. 45
Desde su aparicin, la informtica y la tecnologa estn reinventando la forma en que las
administraciones pblicas llevan a cabo sus tareas, sus procesos y alcanzan sus fines. Se han ampliado
los canales de comunicacin entre las empresas, los ciudadanos y las autoridades, sin dejar de lado el
necesario control y el respeto de las garantas de los administrados. El empleo de la informtica, la
electrnica y la telemtica en la actividad administrativa suponen importantes posibilidades tanto
desde el punto de vista de la mayor eficacia y transparencia de la actividad administrativa como desde
el prisma de la mejor satisfaccin de los derechos e intereses del ciudadano.
Particularmente, el uso del Internet como una tecnologa de la informacin y la
comunicacin, no solo ha revolucionado la forma en que las personas se interrelacionan, hacen
negocios, se comunican y gestionan sus intereses particulares desde lugares remotos sino que ha
transformado la manera en que se gestionan los asuntos de lo pblico. Esa herramienta, que desde
sus orgenes en 1969 con la ARPANET del gobierno norteamericano, anunciaba la interconexin
innovadora de instituciones, se ha convertido en un instrumento para el desarrollo de los pases,
indispensable para generar la dinmica propia de la globalizacin.
Cuando los gobiernos incorporan el uso de las TICs para proveer sus servicios, generar
eficiencia y transparencia, publicitar sus decisiones y generar acceso a la informacin que
produce, almacena y opera, y en casos ms avanzados, interactuar y transar con los ciudadanos,
se presenta el fenmeno del gobierno electrnico.

45

LAGUADO, Roberto. Actos Administrativos por Medios Electrnicos. Revista Jurdica del Per. N. 46.
Julio de 2003.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

2.1 Una aproximacin conceptual al Gobierno Electrnico


El gobierno electrnico suele denominarse de muchas formas 46 como eGobierno, e-governance, Egovernment, gobierno digital, gobierno en lnea, teleadministracin, one-stop goverment, electronic
government, online government y as sucesivamente cada pas bautiza su iniciativa de modernizacin
de la administracin pblica a travs del uso de Internet con un nombre y apellido diferente.
De las mltiples definiciones disponibles sobresalen las siguientes:

46

47
48
49
50
51

52

El gobierno electrnico se define como la utilizacin de Internet para proveer


servicios e informacin a los ciudadanos.(Naciones Unidas ) 47

El gobierno electrnico hace referencia al uso que los gobiernos y las entidades pblicas
hacen de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, las cuales tienen el potencial
para transformar sus relaciones con los ciudadanos, las empresas y otros campos de accin
del gobierno. Con el uso de esas tecnologas, considera el Banco Mundial, se pueden
proveer mejores servicios a los ciudadanos, se puede mejorar la interaccin con la industria
y las empresas, se fortalecen las garantas de los ciudadanos al otorgar ms acceso a la
informacin generando una gestin pblica ms eficiente. (Banco Mundial)48

El gobierno electrnico puede entenderse como uno de los principales instrumentos


de modernizacin del Estado y resulta del uso estratgico e intensivo de las
Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), en las relaciones internas
de los propios rganos de gobierno y tambin en las relaciones del sector pblico con
los ciudadanos y las empresas, ya sea en la oferta de servicios pblicos o en los
procesos de compras gubernamentales. (ALADI) 49

El gobierno electrnico es el uso de tecnologas de la informacin y la comunicacin,


particularmente la Internet, como una herramienta para alcanzar un mejor gobierno.
(OECD) 50

El gobierno electrnico es el estado en que los gobiernos son interactivos,


interjurisdiccionales, totalmente conectados a los ciudadanos, trabajando
conjuntamente en los temas y encontrando soluciones a polticas y programas de
manera coherente y democrtica. (Consejo Privado del Gobierno del Canad) 51

El gobierno electrnico es la continua optimizacin de la provisin de los servicios


gubernamentales, de la participacin ciudadana y del gobierno a travs de la
transformacin interna y externa de las relaciones, mediante la tecnologa, la Internet
y las comunicaciones. (Grupo Gartner) 52

FANG, Zhiyuan. E-Government in Digital Era: Concept, Practice and Development. School of Public
Administration, National Institute of Develoment Administration (NIDA), Thailand. International
Journal of The Computer, The Internet and Management. Vol. 10. No. 2. 2002, p 2
www.unpan.org
www.worldbank.org/egov
ALADI. Secretara General. Estudio sobre Gobierno Digital. 30 de Octubre de 2003.
OECD. The E-government imperative.2003. OECD e-government studies.p. 23
PRIVY COUNCIL OFICE OF CANADA. Towards a Government for the Knowledge Age. Regional
Perspective. Mayo 2002. Referenciado por DINDSDALE, Geoff, CHLABRA, Samir y RATHWILSON, John. Centro Canadiense de Gestin. Gua Prctica para el gobierno electrnico: cuestiones,
impactos y percepciones. 11 Noviembre 2002.
GARTNER GROUP. Singapores e-government initiative. Standford, Connecticut (Estados Unidos):
Gartner First Take, 2000.

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El trmino gobierno electrnico (e-government), as como los de enseanza


electrnica (e-learning), comercio electrnico (e-commerce) esta asociado con la
revolucin del dot-com y se ha enfocado en el uso de la Internet para conducir
negocios entre el gobierno y los ciudadanos (G-C), entre el gobierno y las empresas
(G-B) o entre diferentes partes del mismo gobierno (G-G). El trmino debe ampliarse
a Gobierno Tecnolgico (tic-government) que implica el uso de las TICs para
permitir la transformacin de los negocios gubernamentales con un enfoque en el
ciudadano-cliente. (Booz-Allen-Hamilton) 53

El gobierno electrnico puede entenderse como una forma de gestin pblica que
tiene por objeto obtener una mayor eficiencia, transparencia, accesibilidad y
permeabilidad de la misma, mediante uso intensivo de las TICs (Tecnologas de la
informacin y la comunicacin), tanto en la gestin interna del aparato pblico (intra
e inter agencias), como en su relacin participativa con los ciudadanos y los usuarios
de servicios pblicos. (Claudio Orrego) 54

El gobierno electrnico se define como el uso de las tecnologas de la informacin y


la comunicacin en la administracin publica, combinado con un cambio
organizacional y nuevas habilidades para mejorar los servicios pblicos, los procesos
democrticos y fortalecer el apoyo a polticas pblicas. (Comunidad Europea) 55

La academia tambin ha contribuido a la conceptualizacin del gobierno electrnico


expresando que sin importar el nombre que se le otorgue, el gobierno electrnico es ms que una
pgina web en la Internet, 56 es un proceso de transformacin para la modernizacin de la
administracin pblica, 57 una nueva visin sobre el futuro del sector pblico que toma, en una
etapa inicial la forma de una pgina web gubernamental y avanza a un mapa de ruta para la
introduccin del uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, y particularmente
Internet, como un herramienta para alcanzar gobernabilidad. 58 No es un fin en s mismo, sino un
medio para servir mejor a los ciudadanos y a las empresas. 59
Es, finalmente, segn la definicin acadmica que encontramos ms acertada:
El uso de las TICs para reinventar los procedimientos del gobierno, para promover la
difusin y disponibilidad de la informacin y conocimiento sobre los servicios
gubernamentales, y para dotar de oportunidades para interacciones en lnea, eliminando
entidades intermediarias y generando un poder de cambio en las relaciones entre el
gobierno (entidades y agencias estatales) y gobernados (ciudadanos=consumidores, que
53

54

55

56

57

58
59

BOOZ-ALLEN-HAMILTON. Beyond e-Government. The worlds most successful technology-enabled


transformations.
INSEAD.
The
Business
School
of
the
World.
2005.
En:
http://www.coinfo.gov.co/modules/PDdownloads/viewcat.php?cid=42
ORREGO LARRAN, Claudio. Vice-Presidente de Desarrollo de SONDA. ExSecretario de
Modernizacin del Estado del Gobierno de Chile.
Comunidad Europea. Portal de la Sociedad de la Informacin de la Comunidad Europea.
http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/about_us/index_en.htm
BASU, Subhajit. E-Government and Developing Countries: an overview. International Review of Law
Computers & Technology, Volume 18, No. 1. Pags. 109-132. Marzo 2004.
HUANG, Jimmy C., LEE, Jae-Nam, PAN. Shan L., ZULFIQAR, Khan. E-Government: an exploratory
study of on-line electronic procurement system [Case study]. Global Co-Operation in the New
Millennium. The 9th European conference on Information Systems. Bled. Slovenia. Junio 2001. p. 1011
FANG, Zhiyuan. Ibid.
TRAUNMULLER, Roland, WIMMER, Maria. E-Government A road map for progress. Digital
Communities in a networked society. E-commerce, e-business and e-government. Kluwer Publishing
Group. The Netherlands. 2004.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

incluyen organizaciones privadas). Entendido as, el gobierno electrnico es una fuerza


del desarrollo y una herramienta para la definicin del gobierno.60
No obstante lo anterior, cualquier esfuerzo por delimitar el concepto de gobierno
electrnico, puede terminar por restarle valor en s mismo, y a su vez, intentar definirlo de forma
amplia puede conllevar a diluir su importancia como fuerza de cambio, 61 (es tal vez por eso que
IBM no se atrevi a definirlo), de ah que an ms importante que expresar una definicin, es
sealar los elementos caractersticos de este fenmeno.

2.2 Los elementos del Gobierno Electrnico


Los rasgos principales del gobierno electrnico subyacen en la reingeniera de la
administracin pblica a travs de la automatizacin de los procesos con base en papel, que
generan nuevas formas de liderazgo, nuevos mtodos para propiciar debates sobre el
funcionamiento del Estado, nuevas tcnicas para impulsar estrategias, nuevas vas para escuchar a
los ciudadanos y a las comunidades, nuevas formas de organizar y proveer informacin, y nuevas
formas de hacer transacciones con el Estado. 62 La dificultad de definir el concepto, y las
mltiples aproximaciones que sobre el mismo se han dado, sugiere abordar su caracterizacin a
travs de la identificacin de los elementos del gobierno electrnico:
a. Motor de cambio y de transformacin: Ms que poner servicios en lnea el Gobierno
Electrnico reinventa63 da a da la forma en que el gobierno acta, 64 afecta la manera en
que tradicionalmente la administracin ejecutaba sus funciones y en ocasiones reemplaza
modelos clsicos con mucho arraigo para sustituirlos por nuevas formas de prestar los
servicios y de interactuar con los ciudadanos El uso de las TICs ha impulsado muchos
cambios: incrementa la transparencia, facilita la disponibilidad de informacin y resalta
inconsistencias internas.65 Para la OECD, el gobierno electrnico transforma las estructuras
del gobierno, las operaciones, pero sobre todo, cambia la cultura del gobierno. 66
b. Expresin de una nueva forma de gestin pblica: La gestin pblica tiene una
importante herramienta con la que no contaba de tiempo atrs: las tecnologas de la
informacin y la comunicacin. Los gobiernos y la administracin participan de la
oportunidad que brindan las TICs, integrndolas en el desarrollo de sus procedimientos
internos y externos para incrementar su eficiencia, eficacia y legitimidad poltica. 67 Los
esquemas burocrticos inflexibles se ven sustituidos por formas de organizacin
postindustriales, basadas en unos trabajadores muy cualificados y flexibles, con un
elevado grado de autonoma y simultneamente altamente coordinados, y organizados
en unidades operativas relativamente pequeas y flexibles. 68
c. Una forma de difusin y acceso a la informacin: Tras la implantacin y desarrollo de
estrategias de gobierno electrnico los ciudadanos y las dems organizaciones que
60

61

62
63
64
65
66
67

68

RUBINO- HALLMAN, Silvana. E-government in Latin America and The Caribbean. Reinventing
governance in the Information Age. P.12
CALDOW, Janet. Director. Institute of Electronic Government. IBM. The quest for electronic
government: a defining vision. Institute for Electronic Government.
BASU, Op. cit. p.110
RUBINO- HALLMAN, Silvana. Op cit.. P.12
BOOZ-ALLEN-HAMILTON. Op.cit.P7.
OECD. The e-government imperative. P. 12.
Ibdem. P. 41
GASC, Mila. Instituto Internacional de gobernabilidad. Impacto Organizacional e institucional de
proyectos de gobierno electrnico. P. 6 www.iigov.org
Ibid. P.10

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componen la sociedad tiene mayor acceso a la informacin. El Estado es el mayor


productor, recolector y procesador de informacin y en este sentido: regulaciones,
normas, datos econmicos, indicadores de desempeo, polticas pblicas, informes de
gestin, reportes estadsticos, oportunidades de negocio, decisiones administrativas, y
en general todo tipo de informacin que hace parte del da a da de la funcin de la
administracin pblica se pone a disposicin de cualquier ciudadano sin
consideraciones de modo, tiempo y lugar.
d. Una oferta de servicios en lnea: Las TICs permiten que el gobierno se configure
como una organizacin unificada proveedora de servicios en lnea. 69 Aunque coincide
con un nivel avanzado de las iniciativas de gobierno electrnico, 70 automatizar a travs
de la red la provisin de servicios se constituye como uno de sus principales objetivos,
pretendiendo desarrollar interfaces con el ciudadano para permitir la prestacin
mltiples servicios pblicos, siendo la educacin, la salud y seguridad social, la
seguridad pblica, aduanas, registro civil y de empresas, la presupuestacin e
impuestos, el transporte, las compras pblicas y mercado laboral, los ms usuales. 71
e. Una fenmeno organizado en etapas de desarrollo: el gobierno electrnico suele tener
una esquema de evolucin comn 72 organizada en etapas: 73 1. De informacin: poniendo
a disposicin informacin en la web sobre los distintos servicios disponibles; 2. De
interaccin: permitiendo a los ciudadanos hacer comentarios y plantear cuestiones
electrnicamente, as como recibir respuestas. 3. De transaccin: permitiendo a los
ciudadanos y empresas hacer transacciones, de forma segura, con el gobierno; y 4. De
integracin: interconectando servicios de manera novedosa, por ejemplo, los relativos a
eventos de la vida como nacimientos, matrimonios, defunciones, de manera que estos
servicios se presenten ordenadas de una forma lgica para los ciudadanos. 74
Con un plan de trabajo y una visin de poltica clara, los gobiernos acompaan y monitorean el
trnsito de una etapa a otra, corrigiendo fallas y coordinando la labor de los actores involucrados.75

2.3 Beneficios del Gobierno Electrnico


El desarrollo de estrategias de gobierno electrnico tiene muchas ventajas que generan diferentes efectos
en los procesos democrticos, haciendo ms participativo el papel de los ciudadanos en la toma de
decisiones polticas y en la ejecucin del gasto pblico;76 tambin aumenta las oportunidades de que los

69
70

71

72
73
74

75
76

OECD. The e-government imperative. P. 11.


DINSDALE, Geoff, CHHABRA, Samir, RATH-WILSON, John. Gua Prctica para el gobierno
electrnico: cuestiones, impactos y percepciones. Para el Dilogo Regional de Poltica del Banco
Interamericano de Desarrollo. Centro Canadiense de Gestin BID. 11 de Noviembre de 2002. p. 12
CEPAL, EUROPEAID, Polticas Pblicas para el desarrollo de sociedades de informacin en Amrica
Latina y el Caribe. Junio de 2005. P. 43.BOOZ-ALLEN-HAMILTON. Op. Cit Ps. 19-23.
DINSDALE, Geoff, CHHABRA, Samir, RATH-WILSON, John. P. 12
OECD. The e-government imperative. P. 74
A este modelo en cuatro etapas puede adicionrsele uno ms, anterior a la fase de informacin, que
consiste en la digitalizacin de los procesos administrativos al interior de la administracin. CEPAL.
Divisin of production, productivity and managment. Hilbert, Martin, KATZ, Jorge. Toward a
conceptual framwork and Pblic Policy Agenda for the Information Society in Latin Amrica and the
Caribbean. Santiago de Chile. October 2002. p. 45
Ibid. P. 68.
CRIADO, J.Ignacio, RAMILO, Mara Crmen y SALVADOR, Miguel. La necesidad de Teora(s) sobre
Gobierno Electrnico. Una propuesta integradora. XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre
Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Gobierno Electrnico. Caracas. 2002 . P. 2

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pases puedan tener en la economa con base en la difusin de la informacin y el conocimiento.77


Genera mayor transparencia y responsabilidad estatal en las gestiones del gobierno, entre ellas las
transacciones, al poner a disposicin de la ciudadana la informacin, normas, formularios y las reglas
de juego de la comunidad. Promueve la eficiencia, al explotar las potencialidades de la Internet que
permite acortar distancias, ahorrar costos en papel y tiempo, para la realizacin de trmites y servicios
bsicos o complejos, contribuyendo a la vez con la lucha contra la corrupcin y la falta de publicidad en
la gestin administrative.78 Las TICs permiten hacen ms eficiente las labores de procesamiento y las
operaciones de las administraciones pblicas, generando ahorros en recoleccin, transmisin,
generacin, de informacin y en la comunicacin con los ciudadanos.79 Finalmente, acerca al
ciudadano, rompiendo barreras territoriales y obstculos que imposibilitaban evaluar sus necesidades
prximas, mejorando a la vez su calidad de vida.80
Todos los beneficios no se pueden alcanzar al mismo tiempo. Del progreso y desarrollo
de la estrategia de gobierno electrnico en cada pas depende la generacin de los potenciales
beneficios. En ese sentido, durante la fase 1. (Informacin) se reducen costos y cargas
administrativas, y, se mejora el acceso a los servicios; en la fase 2 (Interaccin), se mejora la
calidad de los servicios, se genera feedback entre los ciudadanos y el gobierno de forma segura y
confiable; en la fase 3 (Transaccional), se empiezan a proveer servicios integrados y hechos a la
medida de los ciudadanos; finamente, en la etapa 4 (Integracin), al intercambiar informacin, las
entidades se adaptan al cambio y se promueven escenarios de responsabilidad por su gestin.

2.4 Campo de accin del Gobierno Electrnico


Por lo dicho, el campo de accin del gobierno electrnico es muy amplio. Donde quiera que el
Estado pueda razonablemente hacer presencia a travs de Internet ocurrir gobierno
electrnico; y cada vez ms tericos tratan de caracterizar las diversas expresiones que ste
suceso puede tener. Las clsicas expresiones son las siguientes: Gobierno-Ciudadano (G2C);
Gobierno-Empresa (G2B) y; Gobierno-Gobierno (G2G). 81
Grficamente, el entramado de relaciones que se pueden generar entre las entidades pblicas, las
empresas y los ciudadanos a travs del uso de las TICs puede simplificarse de el siguiente grfico:

77
78
79
80
81

RUBIO-HALLMAN. Op. Cit P. 13


Ibdem.
OECD. Op. Cit. P 11
Ibdem.
CARDONA, Diego. El Gobierno Electrnico. Una revisin desde la perspectiva de la prestacin de
servicios. Primer Congreso Cataln de Gestin Pblica. Barcelona. 2002. p. 2 y 3. PACIFIC COUNCIL
ON INTERNATIONAL COUNCIL. Working Group on E-government in the developing World. Road
Map for e-government for the developing world. 10 question E-government Leaders Should ask
Themselves. P. 8. G2C: Relaciones entre la administracin pblica y los ciudadanos en la provisin de
servicios y de informacin. G2B: Relaciones entre la administracin pblica y las empresas, para
habilitar transacciones en lnea, tales como aprovisionamiento de bienes y servicios, pago de impuestos,
obtencin de licencias etc. G2G: Relaciones entre entidades gubernamentales, para la coordinacin de
actividades o establecimiento de canales directos de colaboracin entre ellas.

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GRFICO 1
RELACIONES QUE LA INTERNET PERMITE GENERAR ENTRE GOBIERNO,
EMPRESA Y CIUDADANO

Fuente: Diego Cardona.

No obstante hemos advertido que las expresiones del Gobierno Electrnico pueden darse
en cualquier tipo de relacin en la que ste se vea envuelto, ya con los particulares, ora consigo
misma, debe siempre mantenerse presenta la limitacin que el principio de legalidad le imprime a
la conducta del funcionario pblico que expresa la voluntad y el parecer de la Administracin.
Como bien lo describe Zataran del Valle Cuando se trata de los derechos y los deberes
de los ciudadanos con relacin a las Administraciones no caben improvisaciones o ensayos. Slo
es posible actuar en un marco que, sin menoscabo alguno de esos derechos, sepa acoger y
articular tambin los conceptos de sencillez y comodidad para los ciudadanos y las
empresas(). 82 En suma: el actuar pblico, bien a travs de medios tradicionales o a travs de
medios electrnicos debe respetar la legalidad.
El respeto al principio de legalidad, en consecuencia, debe tenerse como el lmite al
campo de accin del gobierno electrnico de forma que cualquier procedimiento, cualquier
decisin, cualquier conducta de la administracin debe, aun cuando revista un formato digital:
a. Ceirse a las etapas de procedimiento que la regulacin dispuso para adelantar los
trmites o servicios.
b. Llevarse a cabo nicamente salvados los eventos de delegacin administrativa - por
el funcionario, rgano o instancia a la que el ordenamiento jurdico le ha atribuido las
competencias.
c. Sustanciarse de la manera (sustancial y formal) descrita por la Ley.
d. Exteriorizarse nicamente por los mecanismos establecidos para el efecto segn las normas.

82

ZATARAN DEL VALLE, Reyes. Recepcin Jurdica de la Administracin Electrnica en Espaa.


Estrategias para su Desarrollo. En Administracin Electrnica y Procedimiento Administrativo.
Miniserio de Economa. Secretara General Tcnica. Real Casa de la Moneda. Madrid. 2003. P. 83.

26

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Las restricciones que imprime el cumplimiento al principio de legalidad para las distintas
expresiones del Gobierno Electrnico buscan en ltimas, la proteccin de los derechos y garantas
de los ciudadanos, situacin que no se presenta cuando son los particulares los que se relacionan
entre s bajo las reglas del derecho privado: lo caracterstico del derecho privado es el aparecer
regulado por normas dispositivas, que slo rigen cuando las partes no hayan estableado otra cosa,
y que pueden, por consiguiente, quedar sin efecto por la voluntad de los interesados; nada de esto
puede ocurrir, en cambio, en la esfera del Derecho pblico, donde incluso los derechos
concedidos a los particulares son irrenunciables. 83

2.5 Objetivos del Gobierno Electrnico


El fenmeno del gobierno electrnico es multidimensional, es decir, abarca muchas esferas del
actuar de la administracin pblica, beneficia tanto los procesos internos de la administracin
como los externos en que se ven envueltos los ciudadanos y las empresas. Es as que los objetivos
del gobierno electrnico deben de distinguirse en aquellos que afectan los procesos internos de la
administracin (objetivos internos-back office) 84 y los que revierten en la prestacin de los
servicios al exterior de las entidades (objetivos externos-front office). 85 - 86
Los objetivos externos (front office) del gobierno electrnico apuntan a la mejor
provisin de servicios pblicos para satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos
mediante la simplificacin de la interaccin a travs de la oferta de servicios en lnea. El
beneficiario final es el ciudadano, o la empresa, quienes pueden acercarse al gobierno y exigir
una mejor prestacin de los servicios. Como objetivo externo, de front office, el gobierno
electrnico debe asegurar la implementacin de servicios en lnea, la difusin de informacin y la
participacin de los ciudadanos. 87
Por oposicin, los objetivos internos (back office), apuntan a reformular el aparato estatal con
miras a que los procesos internos sean ms giles, transparentes, y generalmente se traducen en la
reduccin de costos administrativos asociados a la gestin. La implementacin del gobierno electrnico
debe apuntar a reformar ese back office gubernamental88 mediante cambios organizacionales, mayores
niveles de coordinacin y colaboracin, administracin de riesgos y reduccin de costos, monitoreo,
evaluacin y seguimiento de polticas pblicas e indicadores de gestin.

3. Del gobierno electrnico a la contratacin pblica electrnica


La contratacin pblica por medios electrnicos no se limita a lo que hoy en da se percibe de
experiencias exitosas a nivel mundial. Ellas, que cuentan con varios aos de haber sido
implementadas y que da a da superan los retos que de tiempo atrs aparecan como obstculos
infranqueables, slo son expresiones avanzadas de ese fenmeno. Tampoco puede pensarse que
aparece nicamente desde la dcada de los 90 en que la Internet y el comercio electrnico le
fueron aplicados a la contratacin pblica.

83
84

85

86
87
88

GARRIDO FALLA. Op. cit. P. 176


El back office se refiere a las operaciones internas de una organizacin que soportan sus procesos
principales y no son generalmente visibles para el pblico. OECD. The e-government imperative. P. 87
El front office es el gobierno mismo tal como los ciudadanos lo ven, significando la informacin y servicios
provistos y la interaccin entre el gobierno con los ciudadanos y las empresas. OECD. Op. cit P. 73
BASU, op. cit. P. 110
OECD. Ibdem.
Ibdem. P. 87

27

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Lo que hoy en da se concibe como contratacin pblica por medios electrnicos es la


aspiracin de modernizar la administracin pblica en relacin con sus adquisiciones, que
empieza por generar canales y formas de comunicacin entre el ciudadano-empresario y los
gobiernos y sus entidades pblicas, usualmente a travs de la Internet, con el objeto de poner a
disposicin de la comunidad la mayor cantidad de informacin sobre contratacin pblica y que
transita paulatinamente hacia etapas ms complejas que permiten que las partes del contrato (y la
comunidad en general) interacten por medios remotos de comunicacin para finalmente poder,
en una etapa ms avanzada, celebrar la transaccin de forma segura.
Ese largo proceso de reingeniera de la contratacin pblica hace parte del proyecto de
Gobierno Electrnico que se implemente en cada pas. Los beneficios que el gobierno electrnico genera
para la comunidad se vierten tambin a los usuarios del sistema de contratacin pblica. La contratacin
Pblica por medios electrnicos, es una matizacin del gobierno electrnico, que como se dijo, tiene
como una de sus expresiones al G2B (Gobierno-Empresa) a travs de la cual se promueve la explotacin
de la interoperabilidad de las tecnologas de la informacin para aadir valor a la relacin entre el
gobierno y las empresas.89 Esta relacin se puede verificar en el siguiente grfico:
GRFICO 2
LA CONTRATACIN PBLICA POR MEDIOS ELECTRNICOS COMO EXPRESIN DEL
GOBIERNO ELECTRNICO EN LA FORMA DE G2B. (INFRA 2.4)

G2B

Fuente, Diego Cardona.

Cuenta como beneficiarios finales particularizados, que coinciden con los beneficiarios
del gobierno electrnico pero que en este caso se rotulan de otra forma segn su papel dentro de
la relacin negocial pblica en que se ven envueltos. Los ciudadanos y las empresas se rotulan
ahora proveedores, las entidades, entidades contratantes. La comunidad en general, y el
89

ADB, IADB, WORLD BANK, Strategic Electronic Government Procurement-. Strategic Overview an
Introduction for Executives. Marzo, 2004

28

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

gobierno, aparecen bajo la misma denominacin, pero sus beneficios no son los abstractos y
generales que genera el trnsito hacia el gobierno electrnico sino que se traducen en beneficios
concretos derivados de una mejor gestin pblica contractual. Por referirnos a algunos, la mayor
participacin ciudadana y democrtica que genera el gobierno electrnico tiene su expresin
concreta en la contratacin pblica a travs de una ampliacin en la base de contratistas; la
generacin de eficiencia en la automatizacin de la gestin pblica se traduce en el plano de lo
contractual en la disminucin del precio de la adquisicin por va de reduccin en el costo de
transaccin que implica la realizacin de un proceso de adquisiciones; la mayor transparencia en
la toma de decisiones de lo pblico revierte, cuando se trata de la adquisiciones electrnicas, en
reduccin de prcticas colusivas y en la adquisicin de obras y servicios de mayor calidad y,
finalmente, la mayor responsabilidad y accountability que genera el gobierno electrnico
aparecer en la forma de identificacin de fugas ilcitas de recursos pblicos a travs de
adquisiciones y contrataciones que reportan un detrimento patrimonial.
As como el gobierno electrnico aparece como un motor y fuerza de modernizacin y
cambio para la administracin pblica en general, ahora, la contratacin pblica por medios
electrnicos aspira a lograr lo propio en la gestin pblica contractual. Al igual que el Gobierno
Electrnico, no puede conceptualizarse nicamente como la aplicacin de las TICs a la
actividad administrativa y menos a la creacin de un portal de Internet. Eso constituye
nicamente una parte de lo que los dos fenmenos representan.

3.1 Partiendo de una definicin


Desde el ao 2003 se cre un grupo de trabajo de los bancos multilaterales cuyo objetivo es
asistir tcnicamente y apoyar a los sus pases miembros en el desarrollo de sus estrategias y
soluciones para la contratacin pblica a travs de medios electrnicos. 90
Despus de tres aos de trabajo este grupo de trabajo aporto la siguiente definicin de
contratacin pblica por medios electrnicos:
Es el uso de las tecnologas de la informacin (especialmente Internet) por los gobiernos
en sus relaciones con los proveedores de bienes, obras y servicios de consultora.

3.2 Elementos de la contratacin pblica electrnica


Pasemos a analizar los elementos de esta definicin.
3.2.1. Uso de las tecnologas de la informacin
(especialmente Internet) por los gobiernos
El llamado al uso de las TICs por los gobiernos reitera lo que se ha dicho en el sentido de que la
contratacin pblica por medios electrnicos es una expresin del gobierno electrnico, que
supone el uso de esos instrumentos para su gestin. Se hace referencia a Internet como la
tecnologa corrientemente utilizada, pero deja abierta la posibilidad de usar cualquier tipo de
TICs que tanto en el presente se quiera usar como las que a futuro ofrezca el mercado. Con esta
aclaracin, la definicin respeta el principio de neutralidad tecnolgica y de normas de acceso91
segn el cual la formulacin de normas jurdicas y polticas pblicas en materia de uso de

90
91

http://www.mdb-egp.org
UNCITRAL. Working Group on Government Procurement. Revisions to the modification of the Model
Law on Governemnt Procurement. Working Paper no. 42

29

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

instrumentos remotos de comunicacin no debe hacer referencia, limitarse o comprometerse con


el uso e implementacin de ninguna tecnologa en particular. 92
3.2.2. () por los gobiernos en sus relaciones con los proveedores
Si bien los proveedores constituyen uno de los actores principales del proceso de contratacin
pblica, no slo con ellos se establecen relaciones con las entidades contratantes. Durante el iter
contractual intervienen muchos otros actores, como la comunidad en general, y otras entidades no
contratantes que cumplen papeles relacionados con el proceso (control, supervisin, direccin,
suministro de informacin, registros, catalogacin de bienes, sistema financiero de pagos, etc.).
Al mismo tiempo, la entidad compradora se relaciona con s misma y sus dependencias internas a
las cuales se les distribuyen tareas diferentes que hacen parte de las etapas del proceso de
contratacin (oficinas de planeacin y programacin, oficinas de control interno, oficinas
jurdicas, las propias oficinas de contratacin y adquisiciones, oficinas de almacn y logstica
etc). Por esta razn tenemos que manifestar reparos a la definicin en el sentido de que a travs
del uso de las TICs no slo se pueden generar relaciones con los proveedores, sino tambin con
todos los participantes (internos y externos) del proceso de contratacin.
Como se expuso atrs (infra 2.5) el uso de las TICs en la gestin pblica debe apuntar a
mejorar las labores de front-office y de back-office, incluso propiciando una integracin tan
eficiente que diluya la frontera entre una y otra. El fortalecimiento de las funciones de fron-office
en la contratacin pblica apunta a la provisin de informacin y servicios a usuarios
(proveedores y otras entidades) externas a la entidad contratante mientras que las funciones de
back-office habilitan funciones y suministran informacin necesaria para conducir las
adquisiciones al interior de las entidad contratante. Para generar eficiencia dentro de un marco de
modernizacin de la contratacin pblica es necesario generar relaciones de intercambio de
informacin no solo hacia el exterior de la entidad contratante, sino que hay que proveer de
canales de comunicacin directa entre las dems entidades y actores de los procesos de
contratacin, dentro de los cuales sobresalen naturalmente los proveedores. 93
A manera de ejemplo, el Cuadro 2 seala las distintas formas en que las entidades pueden
relacionarse con los actores del proceso de contratacin: 94

92

93

94

Sobre el particular, el Grupo de Trabajo sobre Contratacin Pblica de UNCITRAL trabaja en la redaccin
de un artculo sobre normas de accesibilidad y en sus sesiones de discusin tuvo oportunidad de sealar
en los siguientes trminos el porqu se justifica no restringir el uso de tecnologas en particular: Las
normas de accesibilidad se han incluido en el texto para reforzar las salvaguardias que contiene el
artculo contra tratos discriminatorios o prcticas de exclusin por parte de las entidades adjudicadoras, y
para impedir que el medio de comunicacin elegido resulte un obstculo para el acceso, a fin de
salvaguardar los objetivos de la Ley Modelo. () 2) La inclusin de las normas de accesibilidad tiene
tambin por objeto orientar a las entidades adjudicadoras a la hora de seleccionar el medio de
comunicacin apropiado para cada contratacin en una poca de rpida evolucin tecnolgica en que
pueden surgir nuevas tecnologas que, durante un cierto perodo, pueden no resultar suficientemente
accesibles (ya sea por razones tcnicas, por sus costos o por otros motivos).Ibdem. par. 17.
WITTIG, .Wayne A. public procurement and the development agenda. Public Procurement Law
Review. P.P.L.R. 2002, 3, NA71-83. 2002.
TONKIN, Christine. E-procurement in the public sector. Stoy, Myth and Legend. The Policy Institute at
Trinity College Dublin. 18 Noviembre 2003. P. 5

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CUADRO 2
DISTINTAS RELACIONES QUE SE GENERAN ENTRE LA ENTIDAD CONTRATANTE Y
OTROS ACTORES DEL PROCESO DE CONTRATACIN PBLICA
Relaciones con los proveedores
Mecanismos para ordenar indirectamente tems de catlogos electrnicos. (e-MRO)
Forma de identificacin de fuentes de aprovisionamiento (e-sourcing)
Proceso de invitacin pblica a proveedores para recibir sus propuestas. (e-tendering)
Mecanismo de puja electrnica y dinmica para el aprovisionamiento de la entidad. (e-reverse auction)
Mecanismo de puja electrnica y dinmica para disponer de bienes de la entidad. (e-auctions for disposal)
Mecanismo para recopilar y distribuir electrnicamente informacin sobre contratacin. (e- informing)
Relaciones con los ciudadanos
Mecanismos para absolver inquietudes sobre los procesos de contratacin (Help desk )
Portal de contratacin que contiene normas, estadsticas, reportes, planes de contratacin, disponibles a los
ciudadanos (Web Page)
Relaciones con sus dependencias internas
Sistema interorganizacional que usa protocolos estndares de transmisin de informacin, usualmente a travs de
redes. (Electronic data interchange)
Automatizacin de flujos de trabajo del proceso de contratacin pblica (Enterprise resource planning)
Uso de las tecnologas para hacer planeacin y diseo de proceso de contratacin en esquemas de colaboracin (ecollaboration)
Entidades de Control
Control a la gestin pblica contractual (e-control)
Fuente: Elaboracin propia.

3.2.3. () de bienes, obras y servicios de consultora.


Finalmente, de acuerdo a lo expuesto atrs (Infra 1.5 ) no todos los contratos que el Estado
celebra con los particulares son objeto de la contratacin pblica por medios electrnicos sin que
nada obste para que tambin a ellos se les incorporen las TICs como parte de una estrategia
global de gobierno electrnico- de forma que queda limitada a aquellos que contribuyen al
aprovisionamiento del las entidades pblicas para el cumplimiento de sus funciones y del
gobierno para la prestacin de los servicios pblicos.
3.2.4. Un ltimo elemento a considerar
Finalmente, parece importante sealar que a la definicin comentada le hace falta hacer nfasis en
que, as como el gobierno electrnico es ms que un portal en Internet, la contratacin pblica no
es un proyecto tecnolgico, es, una poltica pblica, y an ms, es solo una parte de una poltica
pblica general sobre las adquisiciones del Estado: la contratacin electrnica exitosa ser
probablemente aquella inserta en una estrategia global de mejoramiento de la contratacin

31

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pblica, que responda a objetivos de poltica rentables para las autoridades polticas, las empresas
y las administraciones pblicas. 95
Esa poltica pblica en los pases desarrollados es adems un mandato: los pases
miembros de la Comunidad Europea debern hacer disponible el 100% de los contratos pblicos
y celebrar en lnea el 50% de ellos para el ao 2010, tratando de lograr un ahorro promedio de 40
billones de Euros. 96
Visto lo anterior, proponemos asumir la siguiente como una definicin de contratacin
pblica electrnica o e-government procurement, complementando la analizada:
Estrategia de mejoramiento de los sistemas de adquisiciones a travs del uso de las
tecnologas de la informacin (especialmente Internet) por los gobiernos en sus relaciones con los
proveedores de bienes, obras y servicios de consultora, con la ciudadana en general, y con las
instituciones pblicas o privadas directamente involucradas en sus procesos de adquisiciones.

3.3 Objetivos de la contratacin pblica por medios electrnicos


Los objetivos de la contratacin pblica por medios electrnicos son los mismos que persiguen las
estrategias de fortalecimiento y modernizacin de los sistemas de adquisiciones a los que nos
referimos con anterioridad. Lo son, porque la contratacin pblica por medios electrnicos, ms que
un fin en s mismo, es un medio para lograrlos. Es una herramienta ms, que facilitar y har menos
costoso hacerlos realidad. Esta visin expuesta coincide con la que el gobierno de Chile seal para su
caso particular, en los siguientes trminos: El e-procurement entrega valor a una gran cantidad de
agentes: empresas, administraciones pblicas, autoridades polticas y ciudadanos. Permite reemplazar
la visin de la contratacin como un factor de burocracia que resta eficiencia y eficacia a la provisin
de servicios pblicos por parte de un Gobierno y en el mercado en general97
No obstante lo anterior, el listado de beneficios sugeridos por la literatura es muy extenso
y variado: 98
CUADRO 3
BENEFICIOS DE LA CONTRATACIN PBLICA ELECTRNICA
Reduccin en los costos de las adquisiciones

Reduccin en los costos operacionales de las


organizaciones adquirientes

Ahorro en el tiempo de aprovisionamiento

Procesos ms transparentes

Disponibilidad de informacin: simetra de informacin

Ambiente seguro de licitaciones

Mejor documentacin del proceso de adquisiciones

Menores formas de corrupcin y abuso

Ms eficiencia: Value for Money

Estandarizacin de procedimientos

Simplificacin de la evaluacin de las ofertas

Aumento de la base de oferentes y de la competencia

Mayor nivel de transparencia

Integracin de sistemas de back-office y front-office

95

96

97
98

CHILECOMPRA, Estrategia e implementacin del sistema de compras pblicas de Chile. Abril de


2005. p. 7
COMUNIDAD EUROPEA. Comunicado de Prensa. eGovernment: Commission calls for ambitious
objectives in the EU for 2010. Reference: IP/06/523 Date: 25/04/2006.
CHILECOMPRA. Op. Cit. p. 6
TONKIN, Christine. Op. Cit. P 7,8, COPPENS, Oliver, FERGER, Julia. DGMarkt/C1: International
and economic aspects of public procurement, e-procurement. Public Procurement horizontal and
administrative provisions. CPV, Standard Forms, electronic public procurement. Diapositiva 11. ADBIADB-BIRF. Final Report. Conference. Electronic Government Procurement (E-GP) Manila, 26-28
Octubre 2004. P.

32

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Mejores canales de comunicacin entre proveedor y


entidad

Mejores labores de inventario

Contribucin al desarrollo econmico y competitividad

Direccionamiento de oportunidades de negocio a


sectores especiales
Impulso al gobierno electrnico

Impulso al comercio electrnico

Eliminacin de trmites administrativos

Promocin de la igualdad entre proveedores

Mayor grado de confianza por parte de los ciudadanos


Fuente: Elaboracin propia.

Todos los beneficios citados pueden enmarcarse en tres macro objetivos: 99

Gobernabilidad: las TICs aplicadas a todo el proceso de contratacin permite poner


a disposicin de los ciudadanos, de los rganos de control, de los empresarios y de la
comunidad en general la informacin sobre, no solo cada uno de los procesos de
contratacin, sino sobre la totalidad de la gestin pblica contractual. Se permite
hacer seguimiento a la forma en que el Estado hace uso de su presupuesto facilitando
que los ciudadanos exijan de l probidad y responsabilidad.

Efectividad: los costos asociados a la contratacin pblica, tanto para los


proveedores como para las entidades contratantes se reducen a travs de la
estandarizacin, la despapelizacin, la rapidez en las transacciones, la disminucin en
los tiempos de duracin de los procesos. Las entidades contratantes logran extraer
ms value for Money de sus bienes y servicios adquiridos al contar con ms ofertas
a mejores precios a travs de mtodos de seleccin menos costosos.

Desarrollo equilibrado: La asimetra de informacin disminuye generando


competencia y participacin de los proveedores, y en consecuencia, menores costos
de los bienes y servicios adquiridos. Mayores ndices de publicidad permiten frenar
monopolios y tumban las barreras de acceso que afectaban la participacin de las
pequeas y medianas empresas, permitiendo que incluso a nivel regional los
proveedores conozcan las oportunidades de negocios que ofrecen las entidades
contratantes de todos los niveles del gobierno.

3.4 Modelos de etapas de la contratacin pblica


por medios electrnicos
Dos modelos de contratacin pblica en etapas pueden identificarse a travs de la revisin de la
literatura y las experiencias internacionales. El primero de ellos se inspira en un esquema de fases
de evolucin similares a las del gobierno electrnico (infra 2.2. e) - las cuales deben cursarse para
desarrollar contratacin pblica por medios electrnicos. El segundo responde a una diferenciacin
en las funcionalidades de la contratacin pblica segn los procedimientos de contratacin
(licitaciones-compras/cotizaciones) y la interaccin de etapas del proceso de contratacin, haciendo
nfasis en que el trnsito de la etapa inicial a la final depende de lograr la conexin electrnica entre
la realizacin del proceso de seleccin y el pago a travs del sistema presupuestal estatal. Ambos
modelos tienen como punto de partida comn la utilizacin de portales de Internet para hacer
pblica y disponible la informacin relacionada a los procesos de contratacin.

99

ADB-BID-BIRF- Adquisiciones Electrnicas del Gobierno. Mapa de Ruta. 2004. P. 6

33

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

3.4.1 Modelo e-government-e-procurement


Ese modelo encuentra en la difusin de informacin contractual el fundamento de la etapa inicial
y avanza a proveer servicios interactivos para terminar con llevar a cabo transacciones en lnea
entre los proveedores y las entidades.
Al evaluar el estado de desarrollo de los sistemas de adquisiciones de los pases
miembros de la comunidad europea, un estudio de la Comisin Europea y el Instituto Austriaco
para la Investigacin de la Pequea Empresa condujo a concluir que para finales del 2004 la
mayora de los Estados Comunitarios limitaban su contratacin pblica electrnica a la utilizacin
de portales para difundir informacin sobre contratacin. El estudio seala que todos los pases,
salvo Luxemburgo, utilizaban la Internet para publicar oportunidades de contratacin y que solo
Austria, Italia, Holanda, Blgica, Francia Finlandia, Irlanda, Dinamarca y Portugal enviaban
mails a proveedores para notificarlos de oportunidades de contratacin. El estudio, caracteriz a
la contratacin pblica a travs del siguiente modelo en etapas: 100
GRFICO 3
MODELO EN TRES ETAPAS SUGERIDO POR LA COMUNIDAD EUROPA EUROPEA Y EL
GRUPO AUSTRIACO DE INVESTIGACIN SOBRE PEQUEAS EMPRESAS

Etapa 1. Avisos de licitacin a travs de Internet

Etapa 2. Provisin electrnica de documentos de la licitacin

Etapa 3. Transmisin electrnica de las propuestas

Fuente: Comisin Europea-Instituto Austriaco de Investigaciones sobre la Pequea Empressa.2004.

Etapa 1. Posibilidad de acceder a avisos de contratacin a travs del Internet, sin que
exista posibilidad de recibir ms informacin al respecto electrnicamente.
Etapa 2. Los documentos de licitacin pueden ser adquiridos a travs de downloads e
incluso enviarse a los proveedores por e-mail.
Etapa 3. Representa la etapa ms avanzada en la que se posibilita a los proveedores a
enviar sus propuestas electrnicamente. Para este propsito deben alcanzarse pre-requisitos
100

EUROPEAN COMMISSION. KMU FORSCHUNG AUSTRIA. Op cit. P. 66; EIC WORKING


GROUPS PUBLIC PROCUREMENT AND INFORMATION SOCIETY. CURRAN, Elaine,
BERNERT, Andrea, WIEGAND, Anke. Electronic procurement in the public sector. Factsheet on
latest developments in e-procurement in the EU and its Member States. Agosto 2004.

34

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

tcnicos (como uso de firmas digitales). A partir de esta etapa puede generarse cotizaciones
electrnicas y entregas por demanda electrnica, aunque excedan el concepto mismo de
contratacin pblica electrnica.
3.4.2 Modelo e-licitaciones/ gerencia integral de contratos/ e-compras
El Grupo de Armonizacin en Adquisiciones con Medios Electrnica de los bancos multilaterales
(BID-BIRF-ADB), en su Mapa de Ruta para la Implementacin de Adquisiciones Electrnicas
propone un modelo distinto, tambin en tres etapas: licitaciones electrnicas, gerencia integral de
contratos y compras/cotizaciones electrnicas.
Etapa 1. Segn la propuesta del Grupo, 101 la estrategia para promover el uso de los
medios electrnicos en las adquisiciones debe comenzar por modificar la forma en que se
conducen las licitaciones, (i) por tratarse de procesos de menor ocurrencia, (ii) que involucran
menores actores gubernamentales y privados pero con mayor acceso a la tecnologa, (iii) las
acciones se concentran en publicidad e interaccin pero no involucran interaccin y (iv) las
inversiones requeridas son proporcionalmente pequeas y las soluciones fcilmente accesibles.
Etapa 2. Proseguir y desarrollar gerencia sobre los contratos que se estn llevando a cabo
una vez agotada la etapa de licitaciones electrnicas, es segn los bancos, la consecuencia lgica
de la etapa anterior y sirve para preparar con un volumen relativamente reducido de contratos
(licitaciones) los sistemas de ejecucin presupuestal, seguimiento y control que luego sern
necesarios para lograr que la transaccionalidad directa (adquisiciones en lnea por cotizacin)
tengan alto impacto. Vale la pena resaltar, que para los bancos resulta necesario integrar la fase
contractual con la de presupuesto, avanzar a la fase final.
Etapa 3. Para los bancos, las compras/cotizaciones electrnicas es la fase final del
desarrollo de la estrategia. Para ese grupo de armonizacin, las adquisiciones en lnea integran
flujos y transacciones e implican manejar una amplia variedad de operaciones y flujos de
informacin entre muchos vendedores y muchos funcionarios compradores. Adems, su montaje
exitoso exige experiencia en contratacin electrnica, acuerdos polticos sustentados en los logros
obtenidos, profundos cambios institucionales e inversiones importantes.
Entre los requerimientos se destacan:

101

La necesidad de una poltica general que defina los bienes comunes que compra (y no
compra el Estado),

una poltica de plazos fijos de pago y financiamiento estandarizado de demoras, para


que la competencia por precios sea transparente,

integracin en lnea entre la gestin del presupuesto pblico y la gestin de la contratacin,

un sistema nico, nacional, abierto y controlable de registro de proponentes,

sistema de registro de funcionarios habilitados para comprar.

poltica y mecanismos de control posterior electrnico,

la adopcin por proveedores y compradores de un catlogo estandarizado que facilite


la competencia,

la adopcin de mecanismos para la formacin de precios de referencia,

un gran esfuerzo de capacitacin de proveedores y entidades compradoras,

ADB-BID-BIRF- Adquisiciones Electrnicas del Gobierno. Mapa de Ruta. 2004

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avances de conectividad, y

software altamente especializado.

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El siguiente Cuadro resume la propuesta de la Banca Multilateral a que hemos venido


haciendo referencia:
CUADRO 4
FASES Y PRODUCTOS DEL MODELO PROPUESTO POR EL GRUPO DE ARMONIZACIN
DE ADQUISICIONES CON MEDIOS ELECTRNICOS (ADB, IADB, WB)

E- licitaciones:

Publicacin de las convocatororias de licitacin.


Publicacin del Plan de licitaciones.
Pubicacin de resultados de la licitacin.
Publicacin de estadsticas.
Informacin personalizada
Acceso a documentos de licitacin (download)
Remisin de propuestas en lnea (upload)

E-gerencia integral de
contratos

Productos

Todas las licitaciones se programan y convocan en


un mismo lugar de Internet, del que se puede
obtener los documentos de licitacin legalmente
vlidos, donde se colocan las propuestas,
que en ese mismo sitio se publiquen
informacin sobre la totalidad de los procesos. Es
punto de encuentro en oferta y demanda, en el que
se simplifica y estandariza el proceso.
El reto en esta fase es establecer una gerencia de
la ejecucin de los contratos. En esta fase se
genera el vnculo entre la entidad contratante y
el sistema presupuestal para hacer pagos en lnea
y dar paso a la fase transaccional.
Tiene dos subetapas:
Administracin de la ejecucin de los contratos
de licitacin
Consolidacin de la capacidad de contratacin

Seguimiento de las entregas parciales y final de los


bienes, servicios y obras,
Gestin de los pagos intermedios y final,
Realizacin de modificaciones o ajustes,
Solucin de controversias,
Gestin de la terminacin de los contratos,
Seguimiento de las garantas y
Evaluacin de resultados e impacto.

E-compras:

Funcionalidad

Crear un sistema de transaccionalidad directa en


el que todos los proveedores disponibles puedan
ofrecer sus bienes y servicios, y las entidades
pblicas puedan, en lnea, seleccionar entre ellos
la mejor oferta, ordenar el respectivo suministro,
recibirlo, incorporarlo en inventarios y ordenar
el pago. Por eso prev, simultneamente, la
posibilidad de que cada entidad pblica compre
en pequeos volmenes para entrega inmediata y
en grandes volmenes para entrega peridica, y
que varias entidades pblicas puedan hacer
compras asociadas de los bienes ms comunes.

Adopcin de catlogos
Adopcin de mecanismos para la formacin de precios
mnimos de referencia
Seguridad y Autenticacin
Registro de Proveedores
Gestin en lnea de rdenes de compra
Gestin en lnea de recepcin, pago y manejo de
inventarios.
Control en lnea
Envo Automtico de informacin personalizada segn
demanda

Fuente: Elaboracin propia.

3.5 La problemtica legal que genera la contratacin


pblica electrnica
La incorporacin de medios electrnicos a la actividad contractual pblica genera varios retos, de
los cuales el primero por sortear es poder estimar razonablemente los verdaderos beneficios del
uso de la herramienta. 102 Establecer los verdaderos costos y beneficios resultantes de usar la
tecnologa en la contratacin pblica es un campo frtil de investigacin. 103 Las licitaciones
102

103

ADB, IADB, WORLD BANK, Strategic Electronic Government Procurement. Strategic overview- an
introduction for executives.
TONKIN, Christine. Op. Cit. P. 10

36

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electrnicas efectivamente aumentan la competencia entre proveedores y consecuentemente


ahorra costos al Estado comprador? Bajo qu condiciones el uso de licitaciones electrnicas se
traducir en reduccin de costos de transaccin y cul es el alcance es esa reduccin, si es que
puede alcanzarse? Dentro de los mercados electrnicos, market places, hasta que punto su uso
genera ahorros en los bienes y servicios y en los costos de transaccin? En qu mercados y bajo
qu condiciones se producen los ahorros que justifican el uso de las subastas electrnicas en
sustitucin de mtodos tradicionales? Al lado de esas pregunta, sin respuesta actual, yacen los
resultados de investigaciones que sealan que no necesariamente un mayor nmero de propuestas
y una amplia participacin del sector privado en las licitaciones implica mejores adquisiciones y
ahorros; o que por ejemplo sealan que el uso de portales informativas para publicar invitaciones
a licitar genera un nmero inmanejable de ofertas y consecuentemente eleva los costos para
determinados mercados. 104
Desde otro plano, al gobierno electrnico se le han atribuido metas indiscriminadas, a veces
ilusorias, pero ante todo ambiciosas: conducir todos los servicios electrnicamente, llevar a cabo todos
los negocios con los proveedores electrnicamente. Los beneficios que se esperan obtener no pasan de
ser tericos, por ahora, de ah que otras suposiciones se deriven lgicamente: la prestacin de los
servicios en lnea son ms eficientes y satisfactorias que los medios tradicionales, el comercio
electrnico de las comunidades se dispara si es el Estado quien sirve de usuario modelo, slo se es un
Estado moderno y eficiente si las contrataciones pblicas se llevan a cabo en lnea, entre ms
conectividad y menos brecha digital en las naciones habr ms competitividad hacia el exterior.
Aunque esas presunciones son razonables, existe poca evidencia sobre su ocurrencia.105
En trminos ms simples, la implementacin de la contratacin pblica electrnica,
debido a la insuficiencia de anlisis sistemticos sobre las eficiencias que pueden generar, puede
considerarse hoy en da como un acto de fe ciega. 106 El primer reto de los Estados, en esta
materia, es probar lo contrario.
Otros retos deben superarse.107 Un elemento que ser esencial para implantar exitosamente la
contratacin pblica electrnica consiste en la capacidad de liderazgo institucional del gobierno que
posibilite la definicin de una visin de lo que se pretende alcanzar y la activacin del proceso
necesario para cumplir con dichas metas. Esto implica otorgarle a una entidad un papel de lder y de
coordinador de la estrategia que despierte en las entidades, los ciudadanos y las empresas, el necesario
inters para comprometerlos en la tarea. Su papel de coordinacin deber centralizar esfuerzos,
tambin la informacin y evitar que las entidades pblicas hagan inversiones en tecnologas
multiplicando los costos derivados de la adquisicin de equipos.
Debe modificarse la cultura de los funcionarios pblicos compradores. Desde la esfera
poltica debe propiciarse por la profesionalizacin de las reas compradoras, incluyendo
formacin y conocimiento sobre el uso de tecnologas y de las nuevas tecnologas que sustituyen
las formas clsicas de contratacin. En lugar de fomentar la creencia de que los hombres sern
sustituidos por sistemas, se debe recalcar que solo con la intervencin de los ltimos podr hacer
funcionar correctamente los primeros.
Adicionalmente, se debe superar el problema de la conectividad. Los servicios web, el
ancho de banda y la provisin de servicio y acceso universal deben aumentar en los pases en
desarrollo para poder generar el flujo de informacin electrnica y las transacciones en lnea que
supone la contratacin pblica electrnica. Parte del reto consiste en promover estrategias de

104
105
106
107

Ibdem. P. 11
Ibdem. P. 12
Ibdem. P. 13
Vase, ADB, IADB, Banco Mundial. Op. Cit. P. 9-19

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acceso y servicios universal de las telecomunicaciones que asegure poner a disposicin de los
ciudadanos en localidades apartadas un conjunto de servicios mnimos y suficientes para obrar en
el mundo digital y globalizado.
Al gobierno le corresponde, representado por el lder de la iniciativa de contratacin
pblica electrnica, propiciar la estandarizacin de las soluciones que las entidades han venido
implementando. Los beneficios de la contratacin pblica electrnica pueden afectase
considerablemente si su acceso se ve limitado por motivos de costo, infraestructura, permiso,
interoperabilidad limitad con otras redes a s las empresas no poseen la confianza suficiente para
comprometerse a un porraza como este. Las soluciones propietarias o no estandarizadas pueden
conspirar contra la necesaria interoperabilidad que exige la contratacin pblica electrnica.
Aspectos como la seguridad, la administracin de catlogos y archivos, la autenticacin, la
identificacin de proveedores y la confiabilidad de los sistemas, deben responder a estndares que
generen una red de trabajo simtrica en trminos de hardware y software.
No puede darse por sentado que al implementar un sistema de contratacin pblica
electrnica los proveedores van a hacer uso de l. Por esto debe mediar una estrategia de para
incentivar el uso de la herramienta, dndola a conocer a los potenciales proveedores y a los que
ya han contratado alguna vez con el Estado. De nuevo, le compete al lder de la estrategia disear
canales de comunicacin para acercar a las empresas al sistema mostrndoles los beneficios
mutuos que genera y brindando tanto instrumentos de conectividad como formacin profesional
para habilitarlos a participar y usar el sistema. Talleres de formacin, instalacin de kioscos de
Internet, cursos web, publicidad y actividades de difusin constituyen mtodos para incentivar la
participacin de las empresas. Al respecto, debe resaltarse la importante tarea que desarrolla el
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado peruano en su realizacin de
foros de capacitacin y talleres de aprendizaje sobre el uso del sistema SEACE.
Finalmente, los Estados que deciden implementar una solucin electrnica para su
contratacin, debe abordar la compleja tarea de hacer los ajustes legales que su marco normativo
requiera. Aunque es posible llevar a cabo ciertas facetas de la contratacin pblica electrnica,
como la publicidad a travs de portales, su efectividad ulterior puede verse afectada si no se
presta atencin a aquellas coyunturas de orden jurdico que aparecen cuando las herramientas
tecnolgicas se incorporan a los mecanismos tradicionales de contratacin.
Algunos aspectos legales como los descritos a continuacin, a modo enunciativo,
florecen al tratar de introducir TICs a la gestin contractual pblica. Un primer bloque surge de
la aplicacin del comercio electrnico a la actividad y un segundo bloque tiene origen en la
actividad de contratacin pblica en s misma: 108
Asuntos Legales derivados del comercio electrnico:

108

Validez de los contratos celebrados electrnicamente

Momento de formacin de la voluntad contractual

Privacidad y seguridad

Reconocimiento de documentos en formato digital

Uso de comunicaciones de voz y fax

Admisibilidad de evidencia electrnica

ADB, IADB, World Bank. Electronic Government Procurement. Conference. Manila. Octubre de 2004,
Reporte Final de Actividades.

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Reconocimiento de firmas electrnicas/digitales

Identificacin electrnica de las partes contratantes

Aspectos legales derivados de la contratacin pblica en s misma:

Retencin de informacin

Disponibilidad de informacin sobre contratacin

Propiedad de la informacin

Integridad de los procesos de contratacin

Responsabilidad por la violacin del sistema electrnico

En este estudio profundizaremos sobre los aspectos legales derivados de la


desmaterializacin del procedimiento administrativo contractual, cuyo rgimen especial contiene
una regulacin que se aparta de las reglas establecidas para la formacin de la voluntad de los
contratos comunes. El fundamento de la problemtica jurdica derivada del contrato pblico
descansa en las distintas naturalezas de las comunicaciones que circulan en la relacin jurdica
administrativa contractual. Si las que van dirigidas de la Administracin al particular revisten la
forma de notificaciones de actos administrativos, por el contrario las que llevan un sentido
inverso se traducen en comunicaciones ordinarias. 109
Los actos administrativos de la procedimiento contractual pueden hoy en da revestir un
formato electrnico, pero para que produzcan los efectos jurdicos y probatorios, ese lenguaje
digital con el que se transmite debe obrar de igual forma que lo hacen los documentos con un
soporte fsico. El gobierno electrnico y posteriormente la contratacin pblica por medios
electrnicas es un entramado de situaciones jurdico administrativas en las que el Internet se
convierte en el lenguaje y el soporte bajo el cual operan. Qu requieren los sistemas positivos
para que una entidad pueda manifestar su voluntad contractual a travs de impulsos magnticos?
Ese constituye el campo de anlisis de este trabajo.
La importancia de adelantar esta evaluacin radica en que el estado actual de la mayora
de los sistemas de contratacin pblica electrnica del mundo, incluyendo Latinoamrica,
corresponde a un nivel de bsico, en la que con el uso de portales se promueve la difusin de
informacin relacionada con la contratacin pblica. Son pocos los pases que han podido dar el
trnsito a una fase en que realizan transacciones con sus ciudadanos y el haberlo hecho se
sustenta en que cuentan con reglas jurdicas que disciplinan y habilitan el uso de las tecnologas
para la contratacin en general, y la pblica en particular. Para propiciar el trnsito de una etapa a
otra, que supere las funcionalidades de provisin de informacin y se concentre en el interaccin
de la administracin con su colaborador contratista, a travs de la desmaterializacin del
procedimiento administrativo contractual, se deben atender unos lineamientos que se expondrn
posteriormente en este estudio.

109

BAUZA, Martorell. Felio Jos. Procedimiento administrativo electrnico. Comares. Granada. 2002. p. 1

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II. Elementos de un modelo legal de


contratacin pblica electrnica

El procedimiento contractual, es una especie del gnero procedimiento administrativo. El


procedimiento administrativo es el cauce formal de una serie de actos en que se concreta la actuacin
administrativa para la realizacin de un fin ulterior, que en el caso que nos ocupa es la celebracin de
un contrato estatal. A dicho procedimiento le son aplicables tanto las normas generales de los
procedimientos administrativos como las normas especiales en materia de contratacin.
La forma escrita es el modo ms frecuente para la sustanciacin de las actuaciones y la
produccin de los actos administrativos que manifiestan la declaracin de voluntad, juicio,
conocimiento o deseo de la Administracin Pblica. Como resulta evidente, esta forma escrita
viene impuesta en la mayor parte de las actuaciones, por razones de seguridad y constancia,
adems debido a que los actos deben motivarse, notificarse, publicarse, firmarse y en general
atravesar el sendero reglado sealado en las normas de procedimientos administrativos. Si bien
esa ha sido durante mucho tiempo la forma en que los procedimientos administrativos se
sustancian, la poca actual ha contribuido a que ese cause formal pueda llevarse a cabo con apoyo
de la tecnologa.
En nuestro criterio, los elementos de un modelo de contratacin pblica electrnica, que
pasamos a describir en detalle, se visualizan en el siguiente grfico:

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GRFICO 4
MODELO LEGAL DE CONTRATACIN PBLICA ELECTRNICA
Equivalencia
Funcional

Desmaterializacin
de los procedimientos
Administrativos
contractuales.

Transformacin
del procedimiento
administrativo contractual

Eficacia del Acto


Administrativo

Registro de
Proveedores
Catlogo de Bienes
Y Servicios

MODELO
LEGAL
CONTRATACION
PBLICA
ELECTRNICA

Firma Electrnica
Notificaciones Electrnicas
Domicilio Virtual

Impugnaciones
Electrnicas

Fuente: Elaboracin propia.

1. Desmaterializacin de los procedimientos


administrativos contractuales
Frosini ambienta el tema de la desmaterializacin del procedimiento administrativo cuando seala
que la historia de las comunicaciones humanas puede sintetizarse en tres etapas, la oral, la escrita
y la actual, caracterizada por el lenguaje electrnico. 110 El uso de ese lenguaje en el mbito de los
procedimientos administrativos contractuales sugiere la introduccin de ajustes legales que
habilitan la expresin de voluntades del particular y de la administracin a travs de esos medios.
Las reglas del procedimiento administrativo contractual deben reconocer la posibilidad de
desmaterializacin de los actos administrativos y su notificacin. Estos actos administrativos son
las expresiones de voluntad de la administracin que, al cumplir las formalidades sealadas en las
normas, producen efectos jurdicos. Cuando reviste formato digital debe mediar habilitacin legal
para que ese soporte electrnico en el que ahora descansan produzca los mismos efectos previstos
para los actos expedidos por medios tradicionales. Sujetar el procedimiento administrativo
electrnico, a especiales requerimientos, slo tiende a proteger y asegurar las garantas de los
administrados. Desmaterializado el procedimiento administrativo, proceder por reenvo, la
desmaterializacin del procedimiento administrativo contractual, que se informa en los mismos
principios jurdicos de aquel.

110

BAUZA MARTORELL, Felio Jos. Procedimiento Administrativo Electrnico. Comares. 2002. p. p.


6, citando a FROSINI, V. Ciberntica, derecho y sociedad. Tecnos. Madrid, 1982. Pg. 173.

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El acto administrativo, es decir, aquel que expresa una declaracin de voluntad de la


administracin, contiene elementos esenciales: 111 la voluntad, la competencia, el objeto, los
procedimientos, la motivacin y la finalidad. La necesidad de que el acto administrativo cumpla
con todos los elementos esenciales que se han mencionado atae, no slo a la correcta gestin
pblica, sino adems, al inters del destinatario de la decisin administrativa y en tal medida su
omisin ha sido calificada como vicio que afecta su eficacia. De manera que plasmada la
voluntad de la administracin mediante la expedicin de un acto administrativo, si se cumplen las
reglas y requisitos establecidos en el procedimiento, ste se debe entender perfeccionado,
gozando de la prerrogativa de presuncin de legalidad. El acto administrativo contractual
electrnico sigue la misma suerte.
La forma de documentacin preferida del acto administrativo es o, era- la escrita, que
adems constituye la regla general, aunque cabe advertir ab initio que as como (ese acto) pudo
en la historia estar representado por piedras, tbulas, papiros, etc., para pasar recientemente al
papel, hoy puede abarcar cualquier soporte fsico que la tecnologa produzca evolutivamente. 112
La forma escrita del procedimiento administrativo debe verse ante todo como una
garanta de los administrados. Ahora bien, debe distinguirse entre el documento material en el que
se consigna el acto administrativo escrito y el soporte en que ese documento se hace efectivo, 113
ya que las nuevas tecnologas de la informacin permiten prescindir de un soporte fsico y
reemplazarlo por soportes digitales. Tanto el documento papel, como el electrnico representan
informacin a travs de la escritura. Al hablarse de documentos electrnicos se alude a casos en
que el lenguaje magntico constituye la acreditacin, materializacin o documentacin de una
voluntad expresada en las formas tradicionales, y en que la actividad de un computador o de una
red solo comprueban o consignan electrnica, digital o magnticamente un hecho, una relacin
jurdica o una regulacin de intereses preexistentes. Se caracterizan porque solo pueden ser ledos
o conocidos por el hombre, gracias a la intervencin de sistemas o dispositivos traductores que
hacen comprensibles las seales digitales. 114
Es bajo estos supuestos que Gordillo indica que nada obsta para que el acto
administrativo pueda revestir una forma digital o informtico cuando afirma que:
Los actos administrativos de soporte digital no se diferencian en cuanto a su
rgimen jurdico de los documentados en soporte papel. El hecho de tener
soporte no papel no les quita el carcter de actos administrativos, ni obsta a la
presuncin de legitimidad que les es propia. As como una luz roja es suficiente
para transmitir al conductor de un vehculo la prohibicin de avanzar, as
tambin un haz de luz o un holograma puede transmitir otro tipo de mensaje,
como tambin lo puede hacer cualquier soporte fsico capaz de contener la

111

112

113
114

GARCA DE ENTERRIA, Toms; FERNNDEZ, Toms Ramn. Curso de Derecho Administrativo.


Tomo I. Cuarta. Madrid Civitas.; en el mismo sentido, http://www.agustingordillo.net/Pdf/3-6/36X.pdf. GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. El acto administrativo. Captulo
X. Formalidades. FIORINI, Bartolom. Manual de Derecho Administrativo. T. I, Buenos Aires. Ed. La
Ley, 1968.
http://www.agustingordillo.net/Pdf/3-6/3-6VII.pdf. GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho
Administrativo. El acto administrativo. Captulo VII. Los actos administrativos como instrumentos
pblicos.
BAUZA MARTORELL. Ibdem. P. 7
JIJENA LEIVA, Renato Javier .Naturaleza Jurdica y Valor Probatorio del Documento Electrnico, El
Caso de la declaracin de Importacin Electrnica o Mensaje CUSDEC. En
http://www.mass.co.cl/acui/leyes-jijena1.html.

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informacin digitalizada de que se trate, en tanto sea comprensible por las


personas a las cuales va dirigida. 115
Segn lo anterior, la legalidad del acto administrativo (electrnico o en papel) no depende
de su soporte, sino de su proceso de formacin, que debe cumplir un iter concreto a travs de
determinadas formas de manifestacin 116 y exteriorizacin de la voluntad administrativa 117 .El
acto administrativo puede revestir la forma electrnica ya que lo que realmente ocurre es que se
cambia el soporte del acto, que sigue revistiendo una forma escrita, sin que se haya alterado su
sustantividad. Consecuentemente, el acto administrativo contractual, tambin puede estar
soportado de esa manera.
En ese sentido, las normas sobre procedimiento administrativo de varias naciones, han
superado cualquier posible discusin sobre la posibilidad de que los actos sean soportados
electrnicamente, y expresamente atribuyen facultades a las autoridades para que usen esos
soportes. En el mbito iberoamericano, el Decreto 263 de 1996 que regula la utilizacin de
tcnicas electrnicas, informticas y telemticas por la Administracin General de Espaa
contiene una norma habilitante a cuyo tenor se podrn utilizar soportes, medios y aplicaciones
electrnicas, informticas y telemticas en cualquier actuacin administrativa, y en particular, en
la iniciacin, tramitacin y terminacin de los procedimientos administrativos. 118 En una latitud
ms cercana, la Ley 962 de 2005 de la Repblica de Colombia seala, en la misma lnea, que La
sustanciacin de las actuaciones as como la expedicin de los actos administrativos, tendrn
lugar en la forma prevista en las disposiciones vigentes. Para el trmite, notificacin y
publicacin de tales actuaciones y actos, podrn adicionalmente utilizarse soportes, medios y
aplicaciones electrnicas.
De conformidad con lo anterior, el primer paso que deben dar las regulaciones en aras de
permitir la desmaterializacin de los actos contractuales por medios electrnicos consistir en
reconocer que el soporte papel puede ser reemplazado por el soporte electrnico. En esa lnea es
que los trabajos de modificacin de la Ley Modelo de Contratacin Pblica de UNCITRAL,
apuntan a la introduccin de normas a travs de las cuales se reconozca la equivalencia funcional
del uso de medios electrnicos en los procesos de contratacin.
Si bien en el aparte anterior nos dedicamos a esbozar los principios jurdicos de la
desmaterializacin de acto administrativo, queremos dejar en claro que el proceso administrativo
contractual requiere la aceptacin de soportes electrnicos, no slo respecto de los actos de
autoridad pblica, sino los provenientes de los proveedores y contratistas. En ese sentido, la
aplicacin del principio de equivalencia funcional se debe hacer extensivo a los actos de los
particulares, siguiendo el mismo esquema lgico expuesto para el caso de los actos
administrativos, segn el cual un soporte fsico-papel puede ser reemplazado por soportes
electrnicos. Las solicitudes y comunicaciones, pero mayormente las ofertas de los proveedores,
deben reconocrsele efectos jurdicos cuando constan en soportes electrnicos o se transmiten a
travs de mensajes de datos.

115

116

117

118

http://www.agustingordillo.net/Pdf/3-6/3-6VII.pdf. GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho


Administrativo. El acto administrativo. Captulo VII. Los actos administrativos como instrumentos pblicos.
GARCA DE ENTERRIA, Eduardo. FERNANDEZ, Toms Ramn. Ibdem.; en el mismo sentido,
http://www.agustingordillo.net/Pdf/3-6/3-6X.pdf . GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho
Administrativo. El acto administrativo. Captulo X. Formalidades. FIORINI, Bartolom. Manual de
Derecho Admnistrativo. T. I, Buenos Aires. Ed. La Ley, 1968, p. 337, citado por DROMI, Roberto. El
acto Administrativo.Tercera Edicin. Ed. Ciudad de Buenos Aires. 1997.p 65 67.
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Sptima edicin. Buenos Aries. Ediciones Ciudad
Argentina. 1997. p. 239.
Artculo 41 Real Decreto 263 de 1996. Espaa.

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En sustento de lo anterior, deben tenerse en cuenta las sugerencias del Grupo I de


Contratacin Pblica de la UNCITRAL119 que apunta entonces a reconocer que toda disposicin legal
relativa al acto de comunicar, poner por escrito, publicar informacin, presentar ofertas en sobre
sellado o de abrir ofertas, as como de dejar constancia de algo o de celebrar una reunin, deber ser
entendida en el sentido de que incluir todo medio electrnico, ptico o equivalente de hacer lo
mismo, siempre que los mtodos utilizados no generen discriminacin, no supongan un obstculo par
el desarrollo del proceso de contratacin, sean de disponibilidad y compatibilidad general. 120
Las modificaciones a esta Ley Modelo, no slo apuntan a dotar de equivalencia funcional
a los actos del procedimiento contractual, sino que se extiende a los actos de los particulares. En
otro artculo objeto de modificacin se reitera que los documentos, las notificaciones, las
decisiones y otras comunicaciones entre proveedores o contratistas y la entidad adjudicadora se
facilitarn, presentarn o aplicarn por el medio de comunicacin que hayan especificado la
entidad adjudicadora cuando solicit en primer lugar la participacin de los proveedores o
contratistas en el proceso de contratacin pblica, siempre y cuando los medios elegidos puedan
utilizarse fcilmente junto con los que general o comnmente empleen los proveedores y
contratistas entre s.

2. Instituciones jurdicas de la desmaterializacin del


procedimiento administrativo contractual que afectan la eficacia
de los actos administrativos
Superado el problema de reconocer que los actos administrativos contractuales pueden revestir forma
electrnica con equivalencia al papel, hemos de detenernos a analizar qu desarrollos adicionales
deben introducirse para reconocerle a la actuacin administrativa incluida la contractual- efectos
plenos en el mundo jurdico, o, en trminos de derecho administrativo, eficacia.
Los actos administrativos sern validos, siempre que renan los siguientes requisitos: 121
a. expresin de voluntad,
b. competencia de la autoridad,
c. objeto,
d. procedimiento,
e. motivacin y,
f. finalidad
Si bien los elementos sealados estn presentes en las normas jurdicas de los pases,
dichos ordenamientos los rotulan de forma variada, por lo que para efectos de este anlisis hemos
de categorizarlos en tres grupos: elementos subjetivos (competencia e investidura del rgano

119

120
121

Dado que la Ley Modelo de UNCITRAL de Contratacin Pblica se encuentra en proceso de revisin,
los comentarios y referencias sobre sus artculos o discusiones, no deben entenderse como definitivos.
Sobre el Artculo 4BIS. UNCITRAL. Grupo de Trabajo I. Documento de Trabajo 9/595 Mayo de 2006. P. 9
Estos requisitos varan de legislacin en legislacin. Cada ordenamiento jurdico nacional, en sus
cdigos de procedimiento administrativo o de funcionamiento de la Administracin Pblica seala y
tipifica cules considera son los elementos esenciales de los actos administrativos.

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titular), objetivos (expresin de voluntad, motivacin, finalidad y contenido) y formales


(procedimiento y forma de manifestacin). 122
Una vez perfeccionado el acto administrativo, proceder otro procedimiento separado,
llamado notificacin, cuyo objeto es poner en conocimiento de los administrados aquella decisin
de la Administracin reflejada en el acto que produce, generando como consecuencia, su
oponibilidad. Este procedimiento, que sucede al de la formacin del acto, debe llevarse a cabo
rigurosamente, por las formas y mtodos sealados en el ordenamiento jurdico, so pena de
restarle eficacia al acto. Cumplidas tales previsiones, publicado o notificado, 123 la decisin all
contenida y sus efectos se despliegan del mbito privativo de la Administracin al mbito del
ciudadano. Esta oponibilidad se genera entonces a travs de una comunicacin jurdica,
individualizada, que tiene por fin dar a conocer al interesado una noticia o informacin,
adoptando las medidas conducentes para asegurar y acreditar la dacin o entrega del mensaje,
situndolo para ello en la esfera del percepcin del destinatario, tal como se determine
legalmente. 124
Diferenciamos entonces dos consecuencias jurdicas diferentes que acaecen cuando el
procedimiento de formacin del acto administrativo presenta vicios. 125 En primera medida, si los
vicios recaen sobre alguno de los requisitos sealados (subjetivos, objetivos y formales) el acto
puede ser invlido. La consecuencia jurdica de declarar invlido un acto administrativo
consistir en que ste dejar de producir sus efectos jurdicos.
Por el contrario, si el vicio recae sobre la forma en que fue notificado, el vicio afecta la
eficacia del acto. Significa esto que el acto mismo debe considerarse vlido y perfecto ante el
mundo jurdico. Sin embargo, no ser oponible a los administrados, es decir, no ser obligatorio
mientras no tenga lugar la notificacin. 126

2.1 Medios de autenticacin e identificacin: firmas electrnicas


El acto administrativo, al revestir la forma escrita, debe estar firmado por el agente que transmite
la voluntad de la Administracin. De no estarlo se afecta la validez de dicho acto 127 generando
como consecuencia la posibilidad de ste pierda la posibilidad de producir efectos jurdicos. La
necesidad de la firma est asociada a la expresin de la voluntad de la autoridad pblica y a la
necesaria competencia del funcionario para manifestar el querer de la Administracin a travs de
ese acto, que en ambos casos deben de representarse a travs de la suscripcin del documento.
Por ello, su ausencia dentro de un acto administrativo, afecta los elementos objetivos y subjetivos
122

123

124
125

126
127

GARCA DE ENTERRIA, Toms; FERNNDEZ, Toms Ramn. Ibdem. P. 508. .URA


FERNANDEZ, Francisco. Efectos Jurdicos de la firma electrnica. P. 356. En Administracin
Electrnica y procedimiento administrativo. Ministerio de Economa. Real Casa de la Moneda. 2002.
Los actos administrativos de carcter general se publican, usualmente en el Diario Oficial; por el
contrario, los actos administrativos de carcter particular, que regulan situaciones jurdicas que afectan
intereses jurdicos de personas individualizadas, deben notificarse.
PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Tomo I. Sexta. Librera del Profesional. Bogot. 1996.P. 461
Tanto la validez y eficacia jurdica del acto est sujeta a formalidades sealadas en las normas, que
hacen referencia por un lado a forma en que el acto se debe producir y a los elementos que deben estar
presentes en dicho proceso. En este caso, nos encontramos frente a requisitos de validez del acto
administrativo. Por otro lado, la forma en que dicho acto se da a conocer a sus destinatarios, esto es,
cmo se ha notificado, determina su oponibilidad, y una falla en este proceso de exteriorizacin de la
voluntad genera como consecuencia la inoponibilidad del mismo, circunstancia que afecta la eficacia
del acto. Debe entenderse que en este caso, el acto s es vlido, pero no producir sus efectos hasta que
no salga de la esfera de la Administracin y entre en la esfera de los ciudadanos.
Ibdem. P. 462
Ibdem.. P. 300 y 313.

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requeridos para su formacin, por cuanto la expresin de voluntad contenida en el acto no podr
asociarse a un funcionario pblico individualizado; tampoco podr verificarse si quien suscribe el
documento cuenta con la competencia y atribucin legal para representar a la Administracin en
dicho momento. Cuando a su vez, el ciudadano interviene en un procedimiento administrativo,
sus expresiones de voluntad deben acompaarse por regla general a travs de una firma.
La firma es un instrumento de confianza 128 que tiene como objeto demostrar la presencia
fsica e intervencin de un individuo particular o funcionario pblico- en la elaboracin de un
documento as como la intencin de esa persona respecto del contenido del mismo. Ella cumple
las siguientes funciones jurdicas, 129 tanto para las expresiones de voluntad de los particulares,
como de los agentes pblicos:

Asocia a un firmante con el documento

Prueba la participacin en la firma y en el contenido

Proporciona aval al contenido

Provee la asociacin con un lugar fsico y un tiempo determinado

Establece obligaciones

Evidencia la conciencia del firmante sobre la importancia del hecho o acto

Representa el consentimiento y control del firmante

Cmo firma el funcionario pblico el acto administrativo electrnico? Y Cmo firma


el ciudadano los mensajes que enva electrnicamente a la Administracin Pblica?
Afortunadamente la misma tecnologa ha propuesto la respuesta a esa pregunta. Ambos firmarn
el acto o el mensaje electrnico a travs del uso de una firma electrnica.
Ella es el conjunto de datos en forma electrnica, consignados junto a otros o asociados a
ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificacin del firmante. La firma electrnica
es un concepto genrico, que incluye al de la firma digital, es decir, aquella que permite
identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que est
vinculada al firmante de mantener nica y a los datos a que se refiere y que ha sido creada por
medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control. 130
Si bien en el lenguaje corriente se usa indiscriminadamente el trmino firma digital, ste
no equivale al de firma electrnica:
A veces se entiende por firma electrnica exclusivamente a las firmas
digitales, especialmente por los tecnlogos. Sin embargo, parece ms exacto
definir que las firmas electrnicas incluyen a las firmas digitales. La mayor
parte de la nueva legislacin sobre firma electrnica o comercio electrnico
contempla esta inclusin y concibe a las firmas electrnicas como un concepto
genrico extensivo, el cual puede adoptar varias formas. En este sentido
genrico, las firmas digitales conforman un subconjunto lgico dentro del
concepto amplio de firmas electrnicas. De esta manera, mientras las leyes de

128

129
130

ADB, IADB, BIRF. Autenticacin y Firmas Digitales. En e-legislacin y seguridad. Gua para la
regulacin y el gerenciamiento de aplicaciones de comercio electrnico y de compras pblicas
electrnicas. 2004. P. 6
Ibdem.
URA FERNANDEZ, Francisco. Op. Cit. P. 342

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firma electrnica incluyen a las firmas digitales, las leyes de firma digital no
siempre contemplan a las firmas electrnicas. 131
No es el objeto de este estudio analizar el rgimen de firmas electrnicas y digitales en el
entorno de la contratacin pblica. S parece necesario en cambio sealar que tanto la una como
la otra aparecen como mecanismos tecnolgicos idneos para brindar confianza en el proceso de
identificacin electrnica de los intervinientes y la transmisin electrnica de datos en el
procedimiento administrativo contractual electrnico, sean ellos particulares o pblicos.
Ahora bien, los casos en que una u otra deben ser empleadas no slo varan segn la
importancia y entidad de los negocios y asuntos en que son aplicables, sino que cada jurisdiccin
seala a travs de su propia poltica de seguridad para los procedimientos contractuales, las
transacciones que merezcan firma electrnica, o firma digital. En la misma lnea, la banca
multilateral seala que: El requerimiento de firmas digitales puede ser apropiado o adecuado
para aquellas transacciones electrnicas que requieren formas especiales, solemnes, tales como
los actos que se otorgan mediante escritura pblica ante notarios. Para las dems transacciones,
que en el entorno papel no requieren formas solemnes ni especiales, una firma electrnica puede
bastar para probar la intencin de la persona que firma el contrato. 132
Las implicaciones de usar una u otra tecnologa se traducen en costos y labores de
administracin: Si se requiriese una firma digital para todas las transacciones electrnicas, esto
aumentara considerablemente la complejidad en trminos de administracin de claves,
administracin de certificados digitales (emisin, revocacin, suspensin, administracin de listas
de certificados revocados CRL, fecha y hora cierta digital, procedimientos de identificacin,
etc.) y, por sobre todo, representa un mecanismo de autenticacin poco amigable para el usuario.
Estos problemas estn agravados por una falta de maduracin de los estndares internacionales y
la correspondiente carencia de interoperabilidad. Existe una serie de otros aspectos, que incluyen
reglas temporales de emisin recepcin, errores de transmisin, momento en que se perfecciona
el contrato, etc. 133
Ahora bien, en el entendido de que la suscripcin electrnica de documentos bajo el
mismo formato est a disposicin tanto de los funcionarios pblicos como los particulares,
aparece entonces como un supuesto transversal en los procesos administrativos contractuales
desmaterializados y tiene aplicacin en por lo menos las siguientes actuaciones:
Envo de documentos electrnicos de origen privado con destino a autoridades
administrativas, como lo son solicitudes, peticiones, recursos u ofertas en procesos de contratacin.
a. Suscripcin de actos administrativos electrnicos, tales como la adjudicacin.
b. Notificaciones electrnicas de la autoridad contratante.
c. Envo de certificaciones electrnicas con informacin necesaria para el proceso de
contratacin, provenientes de entidades pblicas o privadas.
d. Remisin de facturas o documentos tributarios electrnicos.
e. Aceptacin de actos unilaterales de voluntad por parte de los ciudadanos, V.Gr.,
trminos de uso de algunos mdulos del sistema (subastas, envos de informacin
masiva etc).

131
132
133

Ibdem. P.9
ADB, IADB, BIRF. Autenticacin y Firmas Digitales. Op. Cit. P 44.
Ibdem.

48

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Al lado del concepto de firma digital aparece el de la Infraestructura de Clave Pblica,


que teleolgicamente busca establecer un relacin y asociacin entre el emisor del mensaje de
datos firmado digitalmente con la firma misma, ya que sta, a diferencia de las firmas autgrafas
no se encuentra asociada a aquel. En trminos ms sencillos, la firma digital reside en una
mquina, no en el firmante. La PKI entonces (por su sigla en ingls Public Key Infrastructure)
est destinada a proveer un alto grado de garanta respecto de que el mensaje ha sido firmado
digitalmente u originado por un dispositivo que ha tenido acceso a una clave privada particular y
que el uso de esa clave es atribuible a una persona u autoridad. 134
Debemos concluir entonces que el ambiente digital en que se producen los actos
administrativos contractuales, exigen una transmutacin del concepto de firma del agente pblico
responsable y competente de manifestar la voluntad de la administracin, que d espacio a que
tcnicas como la firma electrnica, la digital o la firma digital certificada (PKI) sean equivalentes
a las manuscritas y permitan brindar el modelo de confianza requerido en ese tipo de actuaciones.
Ahora bien un modelo legal no puede determinar qu tipo de tecnologa debe usarse.
Debe limitarse a sugerir el uso de cualquier mecanismo que permita la equivalencia de firmas no
manuscritas, por lo cual haremos propia la sugerencia que la Ley Modelo de UNCITRAL formula
al respecto cuando seala que los reglamentos de contratacin pblica o la entidad adjudicadora
establecer o podrn establecer medidas para asegurar la autenticidad, la integridad, la
accesibilidad y la confidencialidad de las comunicaciones 135 en la contratacin pblica
electrnica. Al paso, reitera que los siguientes principios deben ser tomados en cuenta a la hora de
que cada jurisdiccin adopte una decisin concreta en la materia: 136
a) La va de comunicacin impuesta no deber obstaculizar arbitrariamente la
participacin en el proceso adjudicatorio;
b) Los medios utilizados debern permitir determinar el origen y la autenticidad de
las comunicaciones;
c) Los medios que se utilicen debern permitir garantizar la integridad de los datos;
d) Los medios que se utilicen debern permitir determinar el momento de recepcin
de los documentos, siempre que ese momento sea importante para aplicar las
reglas aplicables al proceso de contratacin;
e) Los medios y mecanismos que se utilicen debern permitir impedir que la entidad
adjudicadora o alguna otra persona tenga acceso a las ofertas y a otros
documentos importantes antes del plazo fijado;
f) Deber mantenerse la ndole confidencial de toda informacin presentada por los
proveedores o relativa a ellos
Sin perjuicio de lo anterior, segn la tendencia actual en materia de uso de mecanismos
de firma electrnica digital (o avanzada como se le denomina en algunos pases) en los procesos
de contratacin pblica electrnica, ella es requerida para los eventos crticos de este proceso.
As, suele requerirse nicamente para encriptar el envo de las propuestas y para confirmar
propuestas finales en las subastas electrnicas, mientras que actividades como la consulta de
documentos, envo de mensajes, consulta de catlogos, formulacin de preguntas, suelen utilizar
mecanismos de log-in y contrasea.

134
135
136

Ibdem.
Sobre el Artculo 5BIS. UNCITRAL. Grupo de Trabajo I. Documento de Trabajo 9/595 Mayo de 2006. P. 12
Ibdem. Documento de Trabajo A/CN.9/568, prrs. 41 y 42

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2.2 La notificacin del acto administrativo


Seala Nuez Ponce que En su acepcin etimolgica, notificacin proviene de la voz notificare
derivada de notus "conocido" y de facere, "hacer", que en sntesis quiere decir hacer conocer.
Este acto de hacer conocer informacin procesal relevante cuando la notificacin es enviada por
medios electrnicos va a originar una serie de problemas jurdicos que creemos es necesario
analizar desde el punto de vista del derecho informtico aplicado a la actividad procesal. 137 A su
vez, tambin plantea conflictos a la hora de hacer extensiva la institucin de la notificacin 138 a la
actuacin administrativa contractual.
No hay acto administrativo sin que se haya notificado, tanto as que se considera por
algunos como parte del acto mismo. Al decir de Dromi, el acto solo tiene plenitud cuando se lo
hace saber al administrado. Recin all se perfecciona tcnicamente, antes no y no producira
efectos jurdicos. En ese sentido, no sacamos nada con contar con la figura del acto administrativo
electrnico si no logramos cumplir tambin electrnicamente ese requisito de la notificacin. En el
plano del procedimiento administrativo la falta de notificacin o notificacin irregular de un acto
por regla general no afecta su validez, sino su eficacia, es decir, no se podr exigir su cumplimiento,
hasta tanto la notificacin no se lleve a cabo en la forma prevista en las normas.
Dichas normas de procedimiento administrativo, en ocasiones, no contemplan la
posibilidad del uso de estas tecnologas al momento de comunicar sus decisiones y actos, ya que
siguen la lnea de los procedimientos administrativos en papel, en donde las formas de
notificacin suelen ser la notificacin personal que supone la presencia fsica del interesado o
destinatario de la decisin, los avisos en medios oficiales como puede ser el Diario Oficial, que
circula en medios fsicos, y la notificacin por edicto, a travs de la cual la decisin se fija en un
lugar visible de la dependencia para que sea comunicada a los interesados. 139
La notificacin electrnica del acto administrativo presta as gran importancia a la
desmaterializacin de la actuacin administrativa, ya que aunque las normas de procedimiento
administrativo habilitaran el uso de los medios electrnicos para la sustanciacin de las
actuaciones, tales previsiones deben complementarse con la posibilidad de usar los medios
tecnolgicos para darlos a conocer a sus destinatarios.

2.3 Domicilio virtual y transmutacin de las formas de notificacin


Ahora bien, no basta simplemente la habilitacin de las notificaciones por medios electrnicos
para dotar de eficacia al acto administrativo producido por esos medios. Se requiere modernizar
otras instituciones jurdicas involucradas con la conducta de la notificacin, proceso que permite
responder la siguiente pregunta: en dnde se notifica el acto administrativo electrnico? La
respuesta a esta pregunta no es otra que: en un domicilio virtual.
El tema de las notificaciones est vinculado con el domicilio y sus distintas clases, siendo
el domicilio el centro de recepcin o envo de comunicaciones. Es esencial que se establezcan
disposiciones sobre el domicilio virtual para que las notificaciones informticas puedan tener una
137

138

139

NUEZ PONCE, Julio. Implicancias Jurdicas de la Notificacin Enviada por Medios Informticos y
el Domicilio Virtual. ALFA-REDI. Revista de Derecho Informtico. No. 012 - Julio del 1999.
La notificacin es una especie de publicidad del acto. El acto general (Reglamento) se debe publicar,
mientras que el particular se debe notificar. DROMI. El Acto Administrativo. Tercera Edicin.
Ediciones Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires. 1997. P. 71 .
Dentro de las formas de notificacin, que responden ms a la naturaleza de los procedimientos
especiales, se encuentra tambin la notificacin por correo certificado, que presume la remisin de la
decisin a una direccin fsica previamente suministrada por el interesado y que tiene lugar una vez el
mismo acepta que sea ese el medio utilizado para que le sea comunicada la decisin.

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eficacia adecuada. El concepto de domicilio, supone dos elementos esenciales: (i) elemento
subjetivo y (2) un elemento fsico. De esta forma, una nocin clsica y legal de domicilio implica
la residencia acompaada, real o presuntivamente del nimo de permanecer en ella. Llevando
este concepto al campo de la Internet, se puede advertir que la permanencia fsica a que se refiere
la norma desborda el concepto inmaterial y extraterritorial del ciberespacio ya que los mensajes
de datos viajan y se depositan en un espacio virtual sin jurisdiccin ni ubicacin especfica. Sin
embargo, el elemento subjetivo permanece intacto, ya que por virtud de una manifestacin
expresa del interesado, ste puede reconocer que sea un lugar electrnico, en donde quiere recibir
las comunicaciones.
Varias legislaciones han acuado en sus regmenes de procedimiento administrativo
previsiones sobre, en primera instancia, el uso de medios electrnicos para llevar a cabo
notificaciones, y en segundo lugar, han sealado los medios tcnicos que pueden usarse para el
efecto. Queremos destacar el llamado del Artculo 12.2 del Real Decreto 209/2003 de Espaa que
seala al correo electrnico como domicilio virtual para las notificaciones electrnicas. La citada
norma seala lo siguiente:
Podr practicarse la notificacin por medios telemticos a los interesados
cuando, adems de los requisitos especificados en el artculo 7 del presente Real
Decreto, aqullos as lo hayan manifestado expresamente, bien indicando el
medio telemtico como preferente para la recepcin de notificaciones en su
solicitud, escrito o comunicacin, o bien consintiendo dicho medio a propuesta
del correspondiente rgano u organismo pblico. () 3. Para la eficacia de lo
dispuesto en el presente artculo, todo interesado que manifieste su voluntad de
ser notificado por medios telemticos en cualesquiera procedimientos deber
disponer, con las condiciones que se establezcan, de una direccin electrnica
habilitada para ello, que ser nica para todas las posibles notificaciones a
practicar por la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos.
La direccin electrnica nica deber cumplir los siguientes requisitos:
Poseer identificadores de usuario y claves de acceso para garantizar la
exclusividad de su uso.

Contar con mecanismos de autenticacin que garanticen la identidad del usuario.

Contener mecanismos de cifrado para proteger la confidencialidad de los datos.

Cualquier otro que se fije legal o reglamentariamente.

La direccin electrnica nica tendr vigencia indefinida, excepto en los


supuestos en que se solicite su revocacin por el titular, por fallecimiento de la
persona fsica o extincin de la personalidad jurdica, que una resolucin
administrativa o judicial as lo ordene o por el transcurso de tres aos sin que se
utilice para la prctica de notificaciones, supuesto en el cual se inhabilitar la
direccin electrnica nica, comunicndoselo as al interesado. (Subrayas
ajenas al texto original)
Otra interesante norma que ha transmutado otra forma de notificacin proviene del
Reglamento de Contratacin y Adquisiciones de Chile, en donde se establece que todas las
notificaciones del procedimiento administrativo contractual salvo las relacionadas con la
presentacin y resolucin de impugnaciones al mismo- , se entienden realizadas 24 horas despus
de ser publicadas en ChileCompra, lo que sugiere una transformacin de la forma clsica de la
notificacin por edicto a una que tiene lugar en una pgina web.

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3. Validez de certificados y de la transmisin electrnica de


datos provenientes de registros electrnicos
La Administracin Pblica, en ejercicio de sus distintas funciones, es un productor, colector y
difusor de informacin, dirigida a los ciudadanos y a sus distintas dependencias. La tecnologa ha
facilitado la administracin y recoleccin de esa informacin a travs de distintas herramientas de
software y hardware que permiten centralizar en puntos nicos informacin necesaria para
adoptar sus decisiones. As, no es extrao encontrar que los pases cuenten con sistemas de
identificacin tributaria de sus ciudadanos, registros de automotores, sistemas de informacin
sobre el status jurdico de las personas naturales relacionados con su estado civil, bases de datos
sobre deudores del Estado, sistemas de registros presupuestales y registros de proveedores. Al
contar con, administrar, producir y manejar informacin, dichos registros ejercen diversas
funciones, como las siguientes: 140
a. Tramitacin y recepcin de solicitudes, escritos y comunicaciones
b. Expedicin de certificados, recibos, respecto de presentaciones de solicitudes, escritos
y comunicaciones
c. Anotacin de asientos de entradas y salidas de solicitudes, escritos y comunicaciones
d. Remisin de solicitudes, escritos y comunicaciones a las personas, rganos o unidades
destinatarias
e. Expedicin de copias de los documentos originales
f. Realizacin de cotejos y la expedicin de copias compulsadas de documentos
aportados por los interesados
La sustanciacin de un procedimiento administrativo contractual involucra un entramado
de intercambios de informacin generada y proveniente de los ciudadanos, de autoridades, e
incluso de distintas dependencias de las mismas autoridades.
El uso eficaz de los registros como insumo para la sustanciacin de actuaciones
administrativas contractuales, supone de varios requerimientos que permitan que las solicitudes
presentadas y la informacin producida y remitida, cuente con valor jurdico dentro de las
actuaciones contractuales donde dicha informacin se requiera. En primera medida debe
admitirse la legalidad de los documentos electrnicos remitidos por los particulares cuyo objeto
sea alimentar dichos registros. En segunda instancia debe mediar una norma legal que disponga
que los certificados administrativos que produzcan tales registros como resultado del trmite
administrativo impulsado electrnica o de formas tradicionales por el particular- puedan ser
sustituidos por certificados electrnicos y que tal sustitucin producir idnticos efectos a los que
se deriven de la expedicin de certificados en papel. En ltimo lugar, debe sealarse la regla
segn la cual la transmisin electrnica de datos que residan en los registros, a su vez, sustituyen
los certificados administrativos en soporte papel.
Los registros electrnicos usualmente involucrados en los procesos de contratacin
incluyen los de proveedores y los de bienes y servicios (en forma de catlogos).

140

CRESPO RODRGUEZ, Miguel. Los registros telemticos y archivos de la documentacin electrnica.


P. 371. En: En Administracin Electrnica y procedimiento administrativo. Ministerio de Economa.
Real Casa de la Moneda. 2002.

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3.1 Registro de proveedores


3.1.1. Generalidades sobre los registros de proveedores
Los registros de proveedores son aquellos que compilan para facilitar la eleccin y consisten en
listas de proveedores inscritos en ms de un proceso de contratacin. En soporte electrnico o en
papel, se utilizan en todo el mundo para distintos fines. Gracias a las tcnicas y sistemas
electrnicos de contratacin pblica, el recurso a las listas de proveedores se ha extendido y
diversificado en ese mbito y tambin en otros campos, y su administracin y funcionamiento se
han vuelto ms eficientes y menos onerosos tanto para las entidades adjudicadoras como para los
proveedores." 141
Estos registros puede ser 142 i) voluntarios u optativos, segn la inscripcin en dicho
registro sea requisito para participar en los proceso de contratacin. Esa obligatoriedad se
extiende usualmente a la facultad de participar en un proceso de contratacin o de hacerse
adjudicatario del contrato. Los registros tambin pueden tener ii) finalidades diferenciadas de
identificacin del proveedor, segn la informacin de los inscritos all los identifique como
posibles destinatarios de contratos pblicos o como sujetos destinatarios calificados e idneos
para participar en procesos de contratacin. Esta ltima condicin sugiere un anlisis de
informacin detallada del proponente, como por ejemplo sus condicin jurdica y capacidad legal
para contratar con el Estado. Las listas pueden conformarse iii) oficialmente por el organismo
comprador o a instancia de parte, segn si la lista es el resultado de una actuacin oficiosa de la
entidad estatal mediante la cual recopila informacin de sus contrataciones anteriores con la que
conforma la lista, a diferencia de la que se nutre mediando un trmite de solicitud del proveedor
seguida de la aprobacin de la autoridad competente; finalmente, los registros pueden ser iv)
centralizados o descentralizados, segn un organismo o autoridad central sea quien compile y
administre el registro o sean varias entidades de distinto nivel, o incluso cada entidad contratante,
la que administre el registro de proveedores.
La informacin que reposa en los registros de proveedores se usa durante varias etapas
del procedimiento de contratacin. 143 En primera medida, se usa para determinar en la fase previa
al proceso de contratacin la forma como esta constituida la base de posibles proveedores. La
revisin de los inscritos en el registro puede determinar que uno, varios o pocos proveedores
pueden satisfacer el requerimiento y necesidad de la entidad contratante. En ese caso, dicha
informacin determinar que tipo de procedimiento contractual se va a usar (licitacin, licitacin
privada, contratacin directa).
En segundo lugar, los registros de proveedores pueden usarse durante la fase de
convocatoria, de forma que en procedimientos de participacin limitada, slo a los proveedores
o al menos preferentemente- que se encuentren inscritos en el registro, se les enviar una
invitacin a participar en el proceso de contratacin que se pretende adelantar. Adems, en
procedimientos de contratacin abiertos, los registros de la lista de proveedores pueden usarse
como complemento a la convocatoria general.
En ltimo lugar, los registros de proveedores pueden utilizarse para sustituir la labor de
verificacin de las condiciones de idoneidad y capacidad del proponente, en procesos de
contratacin. En este sentido, cuando el proveedor eleva una solicitud de inscripcin en el
registro, debe adelantar dicho trmite adjuntando la documentacin necesaria para acreditar su
141
142

143

UNCITRAL. Grupo de Trabajo I. Documento de Trabajo . A/CN.9/WG.I/WP.45. 20 de febrero de 2006.


Ibdem. Est diferenciacin es denominada Meras listas de inscripcin y Listas de Proveedores
Ideoneos.
Ibdem.

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status legal y cierta informacin sobre sus aptitudes como contratista. Durante su participacin
en los diferentes procesos de contratacin, nunca ms se le pedir adjuntar esa documentacin, ya
que reposarn electrnicamente en el registro de proveedores.
3.1.2 Los Registros de Proveedores y la Contratacin Pblica Electrnica
Al llevar los procedimientos administrativos contractuales al plano de lo electrnico, el uso de los
registros de proveedores se ha extendido. 144 Su implementacin juega un importante papel al
menos en las siguientes actividades:
Registro de Usuarios del Sistema Electrnico de Contratacin Pblica:
El uso de estos registros aparece como la forma a travs de la que el Sistema identifica y autoriza
a los proveedores que usarn algunos servicios avanzados disponibles. Si bien los ciudadanos en
general tienen acceso a varios servicios prestados por el Sistema, usualmente los relacionados con
el acceso a documentos e informacin sobre procesos de contratacin, otros servicios como la
presentacin y envo electrnico de ofertas, se sirven del registro de proveedores para que una vez
el proponente es all incluido, se le permita usar dichos servicios. El registro opera entonces como
identificador del usuario del sistema, proceso que culmina con el suministro de claves secretas
con las que se le permitir manifestar su voluntad dentro de los procesos y servicios brindados
por el Sistema. En ese sentido, el registro se usa para que el sistema permita identificar e
inscribir a los posibles proveedores, concederles derechos de acceso al portal de contratacin
electrnica, distinguir los derechos entre s, comunicarse con los proveedores, ya sea envindoles
informacin, o validando la que proviene de ellos. 145
Instrumento para convocatorias automticas:
En procesos de seleccin de participacin limitada, como las licitaciones selectivas o limitadas, el
registro de proponentes se usa para enviar dichas invitaciones automticamente al conjunto de
proponentes registrados que cumplen con el perfil requerido en las bases del proceso. Dichas
invitaciones se envan a los e-mails que han sido suministrados por los proveedores durante el
proceso de registro en el sistema.
Instrumento para automatizar la seleccin del proponente:
Al registrarse en algunos registros el proveedor entrega, por una sola vez, copias de los
documentos que acreditan su idoneidad legal, financiera-econmica y tcnica. En ocasiones, slo
le es requerido acreditar uno o varios de los criterios sealados. Una vez registrado y entregada la
informacin, las entidades pblicas quedan relevadas de hacer su propia verificacin respecto de
la idoneidad del proponente. Segn el diseo y funcionamiento de los registros, podrn hacer
verificacin documental de todos los requerimientos de habilitacin del proponente (jurdico,
tcnico, econmico-financiero), o de algunos de ellos. Las certificaciones fsicas o electrnicas
que al respecto emiten los registros suplen la verificacin que deben hacer las entidades para cada
proceso de contratacin. 146

144
145
146

Ibdem. P. 3
Ibdem. P. 6
Esta funcionalidad hace ms expedito la evaluacin del proponente, fase en la que las entidades deben
cerciorarse de que dicho proponente cumple con requerimientos mnimos de habilitacin jurdica,
tcnica y econmica-financiera. Estos registros se interconectan a su vez con varios sistemas estatales
de informacin en donde reposan datos relevantes para la verificacin de la idoneidad del proveedor,
por ejemplo, sistemas tributarios, de hacienda y de seguridad social, a travs de los cuales se genera
informacin sobre regularidad tributaria, fiscal y de cumplimiento de obligaciones parafiscales.

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3.2 Catlogos de bienes y servicios


La adopcin de catlogos electrnicos de bienes y servicios tiene como fin generar un lenguaje
comn de adquisiciones al interior del gobierno. Para su construccin es necesario seleccionar un
sistema de catalogacin. La banca multilateral en sus trabajos de conceptualizacin sobre eGP
pone de presente la existencia de cinco estndares de catalogacin:
-CPV - Vocabulario Comn de Contratacin: para clarificar avisos de
contratacin y proveer anlisis estadsticos. Su uso es obligatorio para los
estados miembros de EU.
-EAN-GTIN: Nmero Europeo de Artculos Nmero de tem del Mercado Global:
ampliamente usado, sistema de cdigo de barras con buen soporte. No es
jerrquico y no permite hacer anlisis financieros e manera inmediata.
-UN-SPSC Codificacin Estandarizada de Productos y Servicios de Naciones
Unidas: con buen soporte y ampliamente usado en muchos pases en el mundo.
Su estructura jerrquica soporta anlisis financieros y administrativos as como
la bsqueda de productos. Es el primero que clasifica tanto bienes como
servicios en el mercado internacional. Complementa ms que compite con EAN.
-ISIC, NAICS Estndar Internacional de Industria, Sistema de Clasificacin
Industrial de Norte Amrica: sistema de clasificacin industrial que se encuentra
en varias formas en muchos pases. Usado para anlisis estadstico, pero no til
para muchos propsitos de administracin contractual.
- NAPCS, Sistema de Clasificacin de Productos de Norte Amrica: clasificacin de
productos desarrollado contra demanda o mercado. Usado en USA, Canad y
Mxico. 147
El fin del catlogo ser permitir identificar de forma inequvoca a los bienes o servicios a
travs de las propiedades y particularidades que lo caracterizan eliminando toda duda por parte de
entidades pblicas y proveedores sobre el bien requerido y que se va a ofertar. Las tareas de
back-office que se lleven a cabo fsica, o electrnicamente, relacionadas con la solicitud de
registros presupuestales, la elaboracin de las bases del contrato y la evaluacin de las ofertas, se
facilitan cuando las entidades pblicas y proveedores manejan este vocabulario comn.
Una vez el catlogo est conformado ste constituye adems una herramienta para la
adquisicin simplificada de bienes y servicios de caractersticas uniformes. Contra el catlogo se
hace rdenes de compra (procedimientos simplificados de contratacin) permitiendo que las
entidades pblicas se aprovisionen rpida y eficientemente. Vase el caso de Chile con sus
Catlogo de Convenios Marco para mayor ilustracin. 148

147
148

MDB-eGP. Estndares. 2004. en www.mdb-egp.org


Debe resaltarse el desarrollo del Catlogo nico de Bienes y Servicios de la Contralora General de la
Repbica de Colombia, con el que se dise un sistema de control fiscal inteligente a las compras y
contrataciones pblicas. http://www.sice-cgr.gov.co

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4. Impugnaciones administrativas electrnicas 149


Si el procedimiento administrativo contractual se desmaterializa, nada obsta para que las
impugnaciones que pretenden atacar la legalidad de las decisiones administrativas adoptadas
durante su curso puedan tambin presentarse y resolverse por va electrnica. Las normas sobre
presentacin y resolucin de recursos si bien comprenden reglas especiales que hacen relacin a
la forma en que deben de manifestarse las inconformidades y resolverse por parte de la
Administracin, se sirven de las normas generales sobre el procedimiento administrativo,
significa entonces, que ellas son una sub-especie del gnero, los procedimientos administrativos.
En consecuencia, las reglas aqu sealadas respecto de la expedicin de actos administrativos
electrnicos le son aplicables, tanto en lo que respecta a la firma electrnica como a la
notificacin de la decisin administrativa. No reconocer la viabilidad de presentacin y
resolucin electrnica de impugnaciones debe ser considerado como un retroceso en el proceso
de desmaterializacin del procedimiento administrativo contractual.

5. Propuesta del modelo legal de contratacin


pblica electrnica
Segn lo expuesto, un modelo legal de contratacin pblica electrnica debe contener los
siguientes elementos:
Habilitacin de usos de soportes electrnicos por parte de la Administracin y los
particulares en el curso de procedimientos administrativos, incluidos los contractuales.
a. Mecanismos de identificacin y autenticacin electrnica para la Administracin y los
particulares en el curso de procedimientos administrativos, incluidos los contractuales.
b. Notificacin electrnica de las decisiones administrativas, incluidas las contractuales.
c. Habilitacin de Registros de Proponentes y autorizacin legal al uso de sus certificados.
d. Catlogo de Bienes y Servicios y autorizacin legal al uso de sus certificados.
e. Impugnacin y resolucin de impugnaciones electrnicas.
La forma de implementacin de estos elementos del modelo es del resorte exclusivo de
cara regulacin.

149

Debe aclararse que las impugnaciones, con ocasin de contratos pblicos pueden interponerse bien ante
la autoridad administrativa, o el tribunal administrativo que asuma la funcin de resolver dichas
impugnaciones, o, tambin ante la autoridad judicial competente para el efecto. Este aparte se refiere a
las impugnaciones elevadas ante el organismo contratante o ante el tribunal u rgano facultado para
resolver las impugnaciones en la etapa administrativa. Otras competencias pueden atribursele a la
rama jurisdiccional, sobre las cuales se aplicarn otras reglas que no son de naturaleza administrativa y
por lo consiguiente escapan de lo ac expuesto.

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III. Anlisis sobre la interoperabilidad en la


contratacin pblica electrnica

1. Hacia la integracin de sistemas de contratacin


pblica electrnica
El reto de implementar sistemas de contratacin pblica transaccionales, que permitan la
desmaterializacin de los procedimientos contractuales, afronta no slo la compleja tarea de
modernizar los marcos regulatorio de contratacin, sino que tambin supone la implementacin
de estndares tcnicos y funcionales que le permitan al sistema interactuar con otros sistemas del
propio gobierno y tambin con otros sistemas electrnicos de adquisiciones pblicas de otras
partes del mundo, especialmente, de Amrica y el Caribe. Un sistema de contratacin pblica
electrnica no es una isla independiente que puede alcanzar sus objetivos por s solo. 150 Esto se
traduce en la necesidad de profundizar en el desarrollo de metodologas para crear sistemas de
contratacin interoperables, es decir, que gocen de la capacidad de intercambiar datos y
posibilitar la puesta en comn de informacin y conocimientos. 151
Desde otra perspectiva, la interoperabilidad se describe como un proceso que
efectivamente conecta a dos o ms sistemas (marketplaces o service providers) u organizaciones
de forma parcial o totalmente transparente (para los usuarios). 152 En trminos simplificados
podemos referirnos a ella como el intercambio abierto. 153
Ahora bien, el reto de interconectar sistemas de contratacin pblica es an ms complejo
en el mbito de los mercados supranacionales. Ya existen en otras latitudes importantes esfuerzos
en ese sentido como en la Comunidad Europea-, pero suponen una voluntad poltica de apertura
150

151
152

153

EUROPEAN COMMISSION. European Dynamics S.A. State of the the Art Report. Volume I. Case
Studies on European Electronic Public Procurement Projects. July 2004. P. 58.
Definicin de la Comunidad Europea. Decisin 2004/387 Parlamento Europeo y de Consejo.
SCRIVEN, Graham. Interoperability in Australian Government. E-Procurement - Strategy versus
Reality. School of Accounting and Information Systems, University of South Australia.
graham.scriven@unisa.edu.au. 7th Pacific Asia Conference on Information Systems, 10-13 July 2003,
Adelaide, South Australia.
Del trmino anglosaj Open Trading. Ibdem.

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de los mercados de contrataciones y adquisiciones pblicas a travs de la suscripcin de tratados


internacionales de eliminacin de barreras comerciales, las cuales, constituyen obstculos que
deben eliminarse ab-initio antes de impulsar medidas de interoperabilidad entre sistemas
nacionales electrnicos de adquisiciones del sector pblico. As, en el marco de acuerdos de
integracin comercial bilaterales como los TLC o multilaterales como el Government
Procurement Agreement de la OMC- la interoperabilidad entre sistemas nacionales aparece como
requisito indispensable para el desarrollo de eGP a niveles supranacionales, pero ser
consecuencia de haber negociado y concluido previamente el marco legal supranacional e
institucional correspondiente. En caso que dichos acuerdos de integracin comercial no se hayan
suscrito, si bien el esfuerzo de anlisis de interoperabilidad entres los sistemas puede contribuir
para el intercambio de buenas prcticas, no producir todos los efectos deseados.
No obstante lo anterior, la interconexin de los sistemas de contratacin pblica de las
Amricas y el Caribe bajo esquemas de interoperabilidad contribuir a la consolidacin del
mercado interior y supranacional de las compras y adquisiciones pblicas. La integracin e
interoperabilidad puede incrementar significativamente las funcionalidades ofrecidas por el
sistema y as alcanzar los objetivos primarios perseguidos con la modernizacin de la
contratacin del sector pblico. 154 Para ello, las tecnologas de la informacin y la comunicacin
constituyen un potente motor de crecimiento, competitividad y empleo al interior del continente
lo que sugiere que deben tomarse medidas para consolidar esta fuerza y contribuir a la realizacin
de los objetivos perseguidos por la contratacin pblica a travs de coordinacin entre las
autoridades pblicas de contratacin instancias reguladoras y generadoras de poltica pblica en
la materia- para asegurarse que sus sistemas logren no slo generar canales directos de
comunicacin e intercambio informtico con otros sistemas relacionados con la gestin
contractual al interior de su estructura administrativa, sino tambin impulsar propuestas de
armonizacin entre los diferentes sistemas nacionales electrnicos de contratacin pblica.
Hacindolo se contribuir a:
a. permitir un intercambio de datos entre administraciones pblicas eficiente, eficaz y
seguro a todos los niveles pertinentes, as como entre estas administraciones y las
instituciones de las Amricas que administran y regulan sistemas de contratacin pblica;
b. ampliar las posibilidades de intercambios de datos e informacin electrnica entre
empresas y ciudadanos de las Amricas, interesados en participar del mercado de la
contratacin pblica a nivel local o extranjero;
c. apoyar el proceso de globalizacin y facilitar la comunicacin entre las instituciones
pblicas de las Amricas mediante el desarrollo del marco estratgico acorde con el
avance del continente;
d. contribuir a los esfuerzos de las administraciones pblicas de los pases de las Amricas
en trminos de operaciones ms dinmicas, aplicaciones ms rpidas, seguridad,
eficiencia, transparencia, cultura de servicio y capacidad de respuesta ante sus propios
requerimientos de aprovisionamiento de bienes, servicios y obras;
e. fomentar la diseminacin de las mejores prcticas y estimular el desarrollo de soluciones
tecnolgicas innovadoras en las administraciones pblicas contratantes de las Amricas;
f. reducir costos de transaccin de los ciudadanos y proveedores interesados en participar
en los mercados locales y extranjeros de contratacin pblica;

154

EUROPEAN COMMISSION. European Dynamics S.A. Ibdem.

58

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g. fortalecer y reiterar los ideales de colaboracin mutua entre las autoridades pblicas
internas partcipes del proceso de contratacin pblica y, entre las autoridades que
regulan y promueven el funcionamiento de los sistemas de contratacin pblica;
h. masificar y explotar el uso del comercio electrnico a nivel supranacional, especialmente
en las Amricas y el Caribe, como herramienta del desarrollo econmico y fuente de
eficiencia y transparencia en las contrataciones pblicas;
i. reducir la multiplicidad de gestiones de alimentacin de informacin a los sistemas
electrnicos al interior y hacia el exterior de los pases, al adelantar procesos de
contratacin pblica y ;
j. generar acceso y disponibilidad de informacin para todas las partes interesadas en los
procesos contractuales, sentando las bases para conformar un sistema estadstico de las
compras gubernamentales a nivel Americano.
Adicionalmente, la interoperabilidad es un imperativo econmico, que en palabras de
Bonometti sugiere que si existieren 100 sistemas no interoperables entre s, sirviendo a 1000
consumidores, generaramos 100 comunidades autnomas. Pero, si esos sistemas pudieran
interoperar libremente tendramos una comunidad de 100.000 usuarios, cada uno con cien veces
el valor de un sistema concebido por separado. 155

2. Expresiones de la interoperabilidad
Si bien la interoperabilidad entre sistemas electrnicos pareciere estar reducida al campo de la
compatibilidad tecnolgica, que permite el intercambio de informacin en forma de datos, ella
debe entenderse desde varias perspectivas. As, los procesos, los contenidos y tambin los
sistemas son elementos que deben interoperar entre s, permitiendo identificar a las diferentes
expresiones de la interoperabilidad:

2.1 Interoperabilidad organizacional.


Hace referencia a la coordinacin y alineacin de los objetivos, metas y procesos de negocio
involucrados en la actividad contractual que se consideran comunes tanto al interior del gobierno y sus
entidades pblicas, como respecto de otros sistemas de adquisiciones pblicas de otras naciones.
Implica generar acuerdos de colaboracin entre las administraciones y organizaciones
que requieren interconectarse con otras, pero no cuentan con las estructuras organizacionales o
flujos de trabajo comunes o similares. En materia de contratacin pblica se hace necesario
evaluar las diferentes estructuras institucionales de contratacin pblica de los diferentes pases,
para as determinar qu debe abarcar el acuerdo de interoperabilidad organizacin que llegara a
generarse. Esto es, identificar cules son los actores principales que intervienen en los procesos
de contratacin pblica, en primera medida, al interior de todas y cada una de las entidades
contratantes, y en segundo lugar, los actores ajenos al sector pblico que tambin participan del
proceso, como por ejemplo, los organismos privados administradores de registros de proponentes,
compaas proveedoras de sistemas y protocolos de seguridad electrnica (infraestructura PKI), el
sistema bancario y asegurador etc. Dicho acuerdo debe comprender entonces:

155

BONOMETTI, R., SMITH, R., White, P., 1999. 'The Walls Coming Down, Interoperability Opens. Up
The Electronic City', in The Future of the Electronic Marketplace, editor Leebart, D., The MIT Press,
Massachusetts.

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1. Los flujos de informacin involucrados entre entidades contratantes, entidades pblicas


participantes del proceso de contratacin y organismos privados involucrados.
2. Rediseo y adecuacin de los procedimientos y sus fases, para alinear los flujos de
informacin requeridos para el intercambio general de informacin al interior de la
administracin pblica y al exterior de la Nacin.
3. Las entradas y salidas de los procesos de intercambio de informacin al interior de
cada entidad pblica al adelantar un proceso de contratacin y su asociacin con los
dems actores pblicos y privados, nacionales o extranjeros.
4. Asignacin de responsables al interior de las entidades pblicas contratantes,
participantes y los organismos privados involucrados, encargados de la administracin
de eventos y etapas relacionadas al proceso de contratacin (difusin de informacin,
almacenamiento de datos, administrador de cuentas de correo y perfiles de uso de los
sistemas, diseador de workflows, etc.)

2.2 Interoperabilidad semntica


Hace referencia a la posibilidad de intercambiar informacin que es/fue diseada en diferentes
lenguajes, con diferente significado o para distintos propsitos, de forma que al intercambiar
electrnicamente la informacin ella aparece con un nico significado, asimilable y comprensible
de forma precisa para los usuarios del sistema. Aplicado a la contratacin pblica, la
interoperabilidad semntica implica, entre otras cosas (i) utilizar un vocabulario comn, preciso e
inequvoco sobre qu se est contratando y bajo qu condiciones; (ii) identificar la forma de
denominar las fases y etapas transversales del proceso de contratacin y (iii) identificar las
tipologas de procesos de contratacin existentes en el caso de sistemas electrnicos de
contratacin de naciones distintas-.
Ser interoperable semnticamente un sistema de contratacin pblica electrnica, entre
los dems sistemas informticos del gobierno y los sistemas electrnicos de otras naciones y los
ciudadanos locales y forneos, cuando el proceso de contratacin usa, produce y genera
informacin entendible para todos los actores sealados anteriormente. Ejemplo de lo anterior lo
constituye la experiencia del Common Procurement Vocabulary CPV- de la Unin Europea,
esto es, un diccionario y clasificador comn a los Estados Miembros, aplicado en el marco de la
contratacin pblica panaeuropea que constituye el estndar lingstico para desarrollar los
procesos de contratacin en dicho marco y bajo las correspondientes directivas y regulaciones
expedidas por la Comunidad.
En desarrollo de interoperabilidad semntica para el procedimiento administrativo
electrnico contractual es prudente trabajar en:
1. La estandarizacin, catalogacin y clasificacin de los bienes, servicios y obras
requeridos por las administraciones contratantes y potencialmente ofrecidos por los
proveedores del Estado.
2. La identificacin nomenclatura- de los funcionarios responsables de administrar y
gestionar los procedimientos electrnicos de contratacin.
3. La correcta definicin de las fases y subfases del procedimiento de contratacin y su
homologacin conceptual con las fases y subfases de sistemas de contratacin pblica
de otras jurisdicciones.
4. La armnica denominacin de los documentos contractuales producidos o requeridos
para su sustanciacin

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5. La armonizacin y homologacin de requerimientos de experiencia y capacidad


exigidos a los potenciales contratistas del Estado y contenidos, cuando se hayan
implementado, en los registros de proveedores.

2.3 Interoperabilidad tecnolgica


Hace referencia al desarrollo de soluciones tecnolgicas que permiten la conexin y transmisin
de datos entre sistemas y servicios informticos, incluyendo reas claves como interfases abiertas,
software intermedio (middleware), accesibilidad y servicios de seguridad. La interoperabilidad
tecnolgica puede tambin resumirse en la compatibilidad de sistemas, interfases, formatos y
protocolos, y en el marco de la estrategia de eGP sugiere la generacin de una infraestructura
mnima para el soporte del sistema a nivel nacional y de polticas de de manejo, seguridad y
gestin de la informacin a nivel de las organizaciones que permitan un alto grade de visibilidad
de la misma sin entorpecer procesos tales como el control u otros asociados a la contratacin.
La interoperabilidad entre sistemas de contratacin, datos e informacin asociada a los
procesos y los procesos mismos adquiere importancia, y se revela como una de las formas de
facilitar el acceso a la informacin, su eficiente reutilizacin, la interactividad entre actores de la
gestin pblica contractual y el ensamblaje de los flujos administrativos de trabajo derivados de
la aplicacin de los procedimientos de adquisiciones pblicas. As pues, estandarizar documentos
y fases del proceso electrnico de contratacin as como propiciar una reingeniera de los
procesos de adquisiciones pblicas, a travs de polticas de coordinacin en forma y contenido en
el intercambio de datos hace parte de una eficaz estrategia de implementacin de sistemas
de e-government procurement.
Dicho lo anterior, el siguiente Manual Simplificado de Contratacin Pblica Electrnica
har, en donde fuere pertinente, referencia a los requerimientos de interoperabilidad
organizacional y semntica necesarios para modernizar la gestin pblica contractual y trazar los
caminos hacia una integracin americana de sistemas de informacin de contrataciones y
adquisiciones pblicas.
Por exceder el trabajo y objeto de este estudio, no se har referencia a los requerimientos
o recomendaciones en materia de interoperabilidad tecnolgica, anlisis que debiere
complementar el aqu expuesto. La propuesta distingue entre los desarrollos sugeridos para que
los sistemas interoperen al interior de los Estados con los dems sistemas electrnicos de sus
Gobiernos y los desarrollos sugeridos para estructurar un mercado electrnico de la contratacin
pblica en las Amricas y el Caribe.

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IV. Manual simplificado de contratacin


pblica electrnica

1. Contenido del manual


El diseo de un manual simplificado tiene como objetivo identificar los pasos o aspectos mnimos
a considerar, para difundir el modelo legal de e- goverment procurement propuesto y que sirva de
gua para hacer el transito a sistemas electrnicos de manejo de transacciones, con menos
fricciones y obstculos.
Este ltimo captulo est compuesto por una sinopsis de las conclusiones identificadas a
lo largo de los captulos anteriores y pretende ilustrar al lector sobre el modelo legal propuesto y su
relacin con el avance del desarrollo de la contratacin pblica electrnica a etapas transaccionales.
En el entendido de que a cada fase de avance de la contratacin pblica electrnica (informacin,
interaccin, transaccin) le corresponde un desarrollo normativo particular, en esta seccin
preliminar se explicar cules son los requerimientos legales mnimos que requiere la
implementacin de cada fase, y cules las medidas de ajuste y complementacin regulatoria que
deben impulsarse para transitar de una fase a otra. Esta seccin es de tipo terico y cumple una
funcin meramente ilustrativa. Dado que el trnsito de la fase de interaccin a la de transaccin es la
que requiere de mayores ajustes normativos, ella merecer una referencia ms detallada.
En el manual se describir el escenario ideal, resultante de aplicar eGP, a cada una de las
etapas y subetapas del proceso de contratacin pblica de forma que se identifique qu tipo de
desarrollos regulatorios son los que permiten generar eGP transaccional. Se estructura sobre 6 fases
en bloque del proceso de contratacin pblica: planeacin, convocatoria, recepcin de ofertas,
evaluacin, suscripcin del contrato y ejecucin y control contractual. Dentro de cada una de ellas
se profundizar sobre cada una de las subfases asociadas, teniendo en cuenta qu tipo de barreras se
presentan afectando la implementacin de contratacin electrnica, cmo generar el escenario ideal,
cmo aplicar el modelo legal de eGP, qu funcionalidad tcnica puede ser requerida, cul es su
contribucin a la transaccionalidad y qu requerimientos de interoperabilidad organizacional y
semntica contribuyen a su desarrollo. A la vez, se sealarn qu desarrollos institucionales son
esenciales para el fin de desarrollar contratacin pblica electrnica transaccional. Como parte

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preliminar del manual se hace una breve referencia al papel que juegan herramientas transversales
al desarrollo de los procedimientos electrnicos contractuales.

2. Desarrollos institucionales transversales


La aplicacin del modelo legal y la estrategia de eGP transaccional supone la implementacin de
soluciones institucionales transversales, que cumplen funciones especficas durante el curso del
proceso en varias de sus fases.
No obstante lo all sealado, hemos de resumir la funcionalidad de cada uno de ellas en la
siguiente tabla, en donde adicionalmente se sealan los requerimientos de interoperabilidad
asociados a cada herramienta.
CUADRO 5
DESARROLLOS INSTITUCIONALES TRANSVERSALES
Herramienta/subsistema

Registro de Proveedores

Catlogo de Bienes y
Servicios

Funcin Principal

Identificacin de los
potenciales proveedores

Vocabulario comn de
adquisiciones y
contrataciones

Aplicacin al proceso eGP

-Prehabilitacin de los
potenciales proveedores
(Certificacin de Proveedores).
-Recopilacin de datos de
contacto del proveedor (e-mail,
fax, cuenta bancaria, etc.)
-Identifica perfiles negociales
de los proveedores
-Suministro de claves y
contraseas de seguridad

-Identificacin de los
requerimientos de contratacin
en la solicitud de disponibilidad
y reserva presupuestal.
-Uso de cdigos para describir
los bienes y servicios en
prebases, convocatorias y bases
de contratacin.
-Uso de modalidades de
compra: convenios marco,
subastas, bolsas de productos
etc.

64

Interoperabilidad
-Con el Sistema de
Contratacin para:
Envo de e-mails a
proveedores.
Envio de Certificado de
Proveedor
-Con el catlogo de bienes y
servicios para:
Asociar perfiles negociales
de proveedores con los
registros de los bienes y
servicios del catlogo.
-Con el Sistema de
Contratacin para:
Uso de cdigos en los
formularios dinmicos de las
convocatorias, prebases y
bases de contratacin.
Herramientas de convenios
marco, compras por
catlogo, subastas
electrnicas o bolsas de
productos
-Con otros sistemas de
catalogacin industrial
desarrollados por
proveedores para:
Homologar contenidos y
unificar la oferta y la
demanda con vocabularios
comunes.

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Con el sistema de
contratacin para:
Tramitar reservas y
disponibilidades
presupuestales.
Efectuar pagos a contratistas

Sistema electrnico
financiero/presupuestal

Automatizar la gestin
presupuestal del Estado,
a travs de intercambio
de datos entre las
entidades pblicas
relacionados su
ejecucin de recursos,
autorizaciones
presupuestales, pagos,
inventarios, etc.

-Expedicin de reservas o
certificados presupuestales para
ejecutar contratos.
-Pago directo a proveedores.
- Generacin de reportes de
inventario, una vez recibidos
los bienes y servicios.

Con el catlogo de bienes


y servicios para:
Identificar con precisin
en qu se gastan los
recursos, a nivel de detalle
que maneje el catlogo.
Con las entidades usuarias:
Para modificar sus
registros de inventarios
automticamente.
Con el sector financiero
para efectuar pagos
directos en cuentas
bancarias de proveedores.

Fuente: Elaboracin propia.

3. Desmaterializacin del procedimiento de contratacin pblica


paso a paso: requerimientos legales, tecnolgicos,
institucionales y de interoperabilidad
3.1. Planeacin/Preparacin
En esta etapa, mediante un proceso interno, la Administracin identifica off line sus necesidades a
satisfacer y adopta la decisin de adelantar el proceso de contratacin. En este proceso interviene
varios funcionarios de la entidad pblica contratante quienes adelantarn estudios previos, de
conveniencia y oportunidad, encausados a determinar cul es tipo de contrato, proceso y recursos
necesarios para satisfacer la necesidad que se le presenta. Una vez se hacen dichos estudios, la
entidad procede a tramitar la consecucin de los recursos necesarios para adelantar el proceso,
tarea que puede llevarse a cabo electrnicamente si existe en el pas un sistema electrnico que ha
sistematizado la ejecucin presupuestal.
Para implementar eGP en esta fase deben desarrollarse las siguientes soluciones
CUADRO 6
CREACIN DE REGISTRO DE BIENES Y SERVICIOS CATLOGO ELECTRNICO
Descripcin de la Barrera: No existe un vocabulario comn sobre los bienes y servicios recurrentemente adquiridos
por la Administracin
Escenario Ideal: Un registro de bienes y servicios cataloga y categoriza los bienes y servicios generando un
lenguaje estndar que permite la identificacin de los bienes y servicios objeto de contratos pblicos. El registro,
funge como un sistema de vocabulario comn de las adquisiciones y contrataciones del Estado y constituye una
herramienta til para proveedores y contratantes a la hora de identificar el objeto de los contratos, por parte de las
entidades contratantes, y para efectos de presentar las propuestas de los proveedores.

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Aplicacin del Modelo


Legal

Debe drsele creacin legal al registro de bienes y servicios, como parte del sistema de
contrataciones pblicas nacionales, e imponer la obligacin de su utilizacin en los
procesos de contratacin. Supone la admisibilidad jurdica del intercambio de mensajes
de datos entre el administrador del registro, las entidades pblicas y proveedores del
Estado, durante la gestin de alimentacin y actualizacin de las bases de datos en que
descansa el registro de bienes y servicios.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Creacin de la solucin tcnica del Registro.


Creacin, o adopcin de un sistema (metodologa) de catalogacin bajo el cual se
organiza el registro de bienes y servicios.
Interfaces de consulta y actualizacin por parte de entidades contratantes y proveedores.
Interfaces de acceso en etapa de elaboracin de bases del proceso de contratacin.

Contribucin para la
transaccionalidad

Creacin de nuevas modalidades de contratacin como compras por catlogo,


convenios marco, subastas electrnicas o compra por bolsas de productos.
Estandarizacin de informacin requerida transversalmente durante la gestin
contractual.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Para el caso de desarrollo de sistemas nacionales de contratacin pblica electrnica,


constituye el caso principal de interoperabilidad semntica de forma tal que la
creacin del catlogo permitir interconectar, a lo menos, los sistemas electrnicos
financiero-presupuestales (si existieren) con el de contratacin pblica, y los sistemas
de catalogacin industrial adoptados por proveedores. Al hacerlo, el sistema
financiero-presupuestal y el de contratacin puede interoperar en la fase de solicitud
de recursos presupuestales para financiar el contrato y en la fase de pagos a los
contratistas durante la ejecucin del contrato.
A nivel de integracin de los sistemas de contrataciones pblicas de las Amricas, la
consolidacin de catlogos construidos con vocabulario comn contribuye a consolidar
la demanda de las administraciones del continente; a su vez, consultado por los
proveedores extranjeros, permitir que elaboren estrategias de mercadeo con base en los
requerimientos del sector pblica americano.
Como obstculos de la interoperabilidad semntica a travs de los catlogos se puede
identificar la pluralidad de idiomas presentes en el continente para lo cual la adopcin de
estndares internacionales (V.gr el UN/SCSP) contribuir a reducir dicho obstculo.
En caso de que existan distintos catlogos, con diferentes metodologas de
clasificacin, la implementacin de soluciones de traduccin y conversin de bases de
datos contribuye a la interoperabilidad de los catlogos.
La continua utilizacin de catlogos por parte de los pases contribuir a hacer
levantamiento de universos de referencia sobre contratacin pblica para hacer
estimaciones econmicas tanto a nivel nacional como continental.

Desarrollos Institucionales

La implementacin del catlogo requerir de un grupo de apoyo de administracin y


actualizacin del catlogo, encargado de depurarlo y nutrirlo segn sea necesario.

GENERACIN AUTOMTICA DE REGISTROS DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTALES


Descripcin de la Barrera: La solicitud de registros de disponibilidad presupuestal para la consecucin de recursos
que soportan los contratos estatales se efecta en soporte papel.
Escenario Ideal: El sistema presupuestal, a travs de mensajes de datos o certificados electrnicos, permite hacer la
reserva presupuestal necesaria para ejecutar el contrato y expide electrnicamente el correspondiente certificado.
Aplicacin del Modelo
Legal

Creacin legal de un sistema presupuestal electrnico y obligatoriedad de su uso


durante el proceso de contratacin.
Admisibilidad legal de solicitud electrnica de reserva de disponibilidad presupuestal
y de expedicin de la correspondiente certificacin.
Admisibilidad de la codificacin implementada en el catlogo de bienes y servicios
para describir el objeto contractual para el cual se requiere el registro presupuestal.

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Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

1.Creacin de la solucin tcnica presupuestacin y pagos electrnicos.


2.Generacin de interconexin con el catlogo/registro de bienes y servicios.
3.Interfaces de consulta y actualizacin por parte de entidades contratantes.
4.Interfaces de acceso para entidades contratantes en etapa de planeacin.
5.Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

Contribucin para la
transaccionalidad

Acaba con el intercambio manual de documentos papel durante la solicitud de las


apropiaciones presupuestales, proceso que satisfar el requerimiento legal exigido en
la normatividad de contrataciones y de presupuestacin.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

A nivel nacional requiere trabajar hacia niveles de interoperabilidad organizacional para


identificar las fases coincidentes entre el proceso de contratacin y el de presupuestacin
para generar las alineaciones y armonizaciones que eviten la multiplicidad de generacin y
alimentacin de informacin. A su vez, una distribucin precisa de roles y funciones para
evitar la superposicin de responsabilidades entre los dos sistemas para ahorrar costos
administrativos y reducir errores manuales. La informacin generada, por uno u otro
sistema debe ser de carcter originario y consignarse en los sistemas por una sola vez.
Los flujos de autorizaciones, de uno u otro proceso (presupuestacin y contratacin)
deben alinearse y coordinarse bajo lineamientos de competencias legales y jerrquicas.

Desarrollos Institucionales

Supone la creacin del sistema electrnico financiero/presupuestal y del grupo de apoyo.


Dependiendo de la ubicacin del sistema de contratacin al interior de la
administracin pblica, 156 el nivel y grado de interoperabilidad puede facilitarse. Si el
sistema de financiero/presupuestal se ubica en el mismo sector, v.gr. ambos sistemas
hacen parte del Ministerio de Hacienda, es de suponer que los trabajos de
interoperabilidad se facilitarn. Por el contrario, si el sistema de contratacin hace
parte del sector de Planeacin, y el de presupuestacin/financiero al de Hacienda,
sern necesarias labores ms profundas y coordinaciones supraministeriales para
lograr la compatibilidad requerida.

PUBLICACIONES ELECTRNICAS DE PRE-BASES, PRESENTACIN DE OBSERVACIONES


SOBRE SU CONTENIDO Y APRECIACIONES SOBRE LAS MISMAS
Descripcin de la Barrera: Las prebases (borradores de las bases del proceso de contratacin) se ponen a disposicin
de los proveedores en formato papel. Los proveedores interesados y la ciudadana presenta observaciones sobre su
contenido a travs de escritos en soporte fsico, para mejorarlos tcnicamente, y la entidad pblica contratante se
manifiesta sobre tales observaciones por medios fsicos (documentacin en papel).
Escenario Ideal: Las prebases se ponen a disposicin de los proveedores y ciudadana por medios electrnicos de
difusin, gozando de validez legal, y se genera un canal electrnico de comunicacin interactivo para que se
presenten observaciones y para que la entidad se pronuncie, por la misma va, sobre cada uno de ellos.
Aplicacin del Modelo
Legal

156

Equivalencia funcional de publicaciones electrnicas de prebases.


Equivalencia funcional de los documentos que contienen los comentarios presentados
por la ciudadana respecto de las prebases.
Equivalencia funcional del documento que contiene las apreciaciones de la entidad
sobre los comentarios y observaciones.
Equivalencia funcional de las firmas electrnicas utilizadas para suscribir
observaciones y el documento de apreciaciones sobre las mismas.

Existen diferentes alternativas al respecto: Colombia y Argentina ubica el sistema de contratacin en un


nivel transversal de gobierno en el que participan varias entidades estatales; Bolivia, Costa Rica, Chile
lo ubican en el sector Hacienda y Brasil en el Ministerio de Planeamiento.

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Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Interfases para remisin electrnica de las prebases desde la entidad pblica


contratante al sistema de contratacin.
Interfases para la publicacin de dichos documentos, de las observaciones y de las
apreciaciones sobre los comentarios elevados por la ciudadana.
Sistemas de seguridad electrnica para asegurar la autenticidad e integridad de los
documentos de prebases publicados en el Sistema Electrnico de Contratacin.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

Contribucin para la
transaccionalidad

Al dotar de equivalencia funcional a la publicacin electrnica de prebases, de los


comentarios y de las apreciaciones de la entidad respecto de ellas, gozando de valor
jurdico, se hace innecesario acudir al uso de documentos papel para publicar las
prebases, para enviar observaciones y para responderlas.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

En los sistemas nacionales, a nivel de interoperabilidad organizacional debe


asegurarse que el documento de prebases elaborado por las entidades contratantes
pueda ser remitido electrnicamente al Sistema Electrnico de Contratacin, usando
formularios estndar que incorporan los cdigos del catlogo nico de bienes y
servicios.
A nivel internacional, la publicacin electrnica de prebases debe contener la informacin
mnima comn que se requiere en el marco del acuerdo comercial celebrado. Esto implica
asegurarse que ambos pases que se disponen a intercambiar la informacin sobre
convocatorias puedan recibirla sin asimetras para informar en forma igualitaria sobre las
oportunidades de negocio en otro pas. Las prebases deberan incluir cdigos de clasificacin e
identificacin de bienes y servicios homologables o traducibles tecnolgicamente por los
catlogos de ambos pases.

3.2 Convocatoria
En esta etapa la entidad pblica contratante da a conocer a los proveedores su intencin de
celebrar un contrato, a travs de medios oficiales de comunicacin. Pone a disposicin de los
interesados los documentos finales del proceso de contratacin y resuelve aclaraciones
formuladas por los proponentes. Para implementar eGP en esta fase deben desarrollarse las
siguientes soluciones:
CUADRO 7
PUBLICACIONES ELECTRNICAS DE LAS CONVOCATORIAS
Descripcin de la Barrera: Los medios oficiales de difusin de convocatorias estn en formato papel (Diarios Oficiales).
Escenario Ideal: El medio oficial de difusin de las convocatorias a licitacin debe ser electrnico idealmente a
travs del sistema de contratacin electrnica, o por lo menos, aceptar la coexistencia de publicidad electrnica y
fsica (en diarios oficiales), dotndole a ambas el carcter de oficial.
Aplicacin del Modelo
Legal

Equivalencia funcional de publicaciones electrnicas


Aceptacin de publicacin electrnica en el sistema como medio oficial.
Implementacin de sistema de reenvo automtico de la informacin de la
convocatoria al medio oficial de difusin.
Uso del sistema de catalogacin de bienes y servicios.
Desmonte paulatino de medios fsicos de convocatoria, expreso en la regulacin.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Interfases para remisin de informacin electrnica desde la entidad pblica


contratante al sistema de contratacin y consecuentemente hacia los organismos de
difusin oficial (Diarios)
Sistemas de seguridad electrnica para asegurar la autenticidad e integridad de los
documentos de convocatoria publicados en Internet, preferiblemente el portal de
contratacin del sistema electrnico.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

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Contribucin para la
transaccionalidad

Al dotar de equivalencia funcional a la convocatoria electrnica, gozando de valor


jurdico, se hace innecesario acudir a publicaciones fsicas de convocatoria en Diarios
Oficiales, o permitiendo los dos tipos de convocatorias.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

En el plano de sistemas nacionales, a nivel de interoperabilidad organizacional debe


eliminarse la duplicidad de gestin de alimentacin de informacin que pudiese existir
entre los responsables de hacer las convocatorias por parte de las entidades
contratantes, y el sistema de contratacin y los responsables de volver a hacerlas en los
medios oficiales de publicidad. En el flujo de esta informacin debe asegurarse que la
alimentacin de la informacin ocurra una vez, por parte de la entidad convocante.
La utilizacin de formularios de convocatoria estndar, donde se consigna tambin en
forma estndar la informacin sobre el proceso de contratacin con base en la
clasificacin del catlogo nico, debe preferirse sobre el intercambio de datos
informes entre y hacia los sistemas.
A nivel internacional, la publicacin de las convocatorias debe contener la
informacin mnima comn que se requiere en el marco del acuerdo comercial
celebrado. Esto implica asegurarse que ambos pases que se disponen a intercambiar la
informacin sobre convocatorias puedan recibirla sin asimetras para informar en
forma igualitaria sobre las oportunidades de negocio en otro pas. Las convocatorias
deberan incluir cdigos de clasificacin e identificacin de bienes y servicios
homologables o traducibles tecnolgicamente por los catlogos de ambos pases.

Desarrollos Institucionales

El reemplazo de medios de difusin fsica supone el fortalecimiento tecnolgico de los


rganos de difusin oficial de informacin hasta que puedan recibir los mensajes de
datos de convocatoria generados por las entidades y transmitidos por parte del Sistema
de Contratacin.

ENVO DE MENSAJES ELECTRNICOS DE INVITACIN A PARTICIPAR


EN PROCESOS DE CONVOCATORIA RESTRINGIDA
Descripcin de la Barrera: En procesos de participacin limitada (segn las regulaciones), la remisin de invitacin
a participar se lleva a cabo por correo certificado.
Escenario Ideal: Las convocatorias a participar en procesos de licitacin limitados se hace por medio de correos
electrnicos u otro medio de comunicacin electrnico expedito.
Aplicacin del Modelo
Legal

Equivalencia funcional de mensajes electrnicos de convocatoria a presentar ofertas.


Equivalencia funcional de firmas electrnicas (simples o avanzadas) segn la
regulacin.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Creacin de un Registro Electrnico de Proveedores donde repose informacin sobre


su actividad empresarial y perfil negocial.
Implementacin de sistema de reenvo automtico de convocatorias a correos
electrnicos de proveedores previamente identificados dentro de un Registro de
Proveedores (cuando exista).
Desarrollo de metodologa de identificacin de perfiles negociales con base en el
catlogo de bienes y servicios.
Implementacin solucin tcnica que determine el momento (fecha y hora) en que
ocurre la remisin los correos electrnicos.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

El envo electrnico de invitaciones privadas reemplaza las tradicionales que se


surtan en formato papel. Aquellas gozarn de valor jurdico y permitirn conformar
de manera eficiente y expedita el conjunto de proveedores participantes en el proceso.
A nivel nacional, entre el registro de proveedores y el registro de bienes y servicios
(catlogo) debe estructurarse un esquema de interoperabilidad semntica y
organizacional. Respecto de lo primero, el sistema debe poder asociar el bien o
servicio que ofrece el potencial proveedor con el contenido del catlogo de bienes y
servicios. Dicha asociacin derivar en la posibilidad de hacer el correspondiente
match entre la oferta y la demanda en el marco de la contratacin pblica. Una vez
identificada la base de oferentes disponibles, que potencialmente satisfarn la
necesidad de la entidad contratante, el sistema electrnico automticamente enviar a
los correos electrnicos de dichos proveedores la invitacin a ofertar, lo que supone

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

69

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Desarrollos Institucionales

Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

que el sistema de contratacin pueda acceder de forma compatible a la informacin


interoperabilidad semntica- que reposa en el registro de proponentes.
A nivel internacional, constituir un avance s el Sistema Electrnico de Contratacin
Pblica pudiese acceder a las bases de datos de Registros de Proveedores de otros
pases, para obtener la informacin sobre los perfiles negociales y datos de contacto de
potenciales proveedores de esos mercados. A su vez, dicho Registro debe interoperar
con el catlogo electrnico del propio pas.
Segn lo expuesto, se requiere la creacin de un Registro de Proveedores, como parte
del sistema de adquisiciones pblicas nacionales.

DESMATERIALIZACIN DE LAS BASES DEL PROCESO Y DESCARGA ELECTRNICA


Descripcin de la Barrera: Las bases del proceso de contratacin se encuentran en formato papel y residen en un
lugar fsico de la entidad.
Escenario Ideal: Las bases revisten formato electrnico con las mismas prerrogativas legales que las que se derivan
de las que constan en formato papel y pueden descargarse electrnicamente. Son estandarizadas facilitando su
elaboracin por parte de las entidades contratantes y su transmisin electrnica durante los flujos de informacin
asociados al sistema.
Aplicacin del Modelo
Equivalencia funcional los documentos contractuales, gozando del mismo valor
Legal
jurdico que las bases en formato papel.
Equivalencia funcional de firmas electrnicas (simples o avanzadas) segn la regulacin.
Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Creacin de un espacio virtual (portal) donde se alojan los documentos contractuales,


permitiendo su descarga y/o consulta por parte de los proveedores.
Interface de diligenciamiento de las bases por parte de los funcionarios contratantes.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

Contribucin para la
transaccionalidad

La desmaterializacin de las bases de contratacin, gozando de valor jurdico,


reemplaza los documentos fsicos. Al expediente electrnico de contratacin se
adjuntarn estos documentos. El formato estndar que revisten agiliza la gestin
contractual.
Como expresin de interoperabilidad organizacional las entidades contratantes deben
poder consultar el catlogo electrnico de bienes y servicios para de l obtener de
forma precisa los cdigos con los que se identifica el bien, obra o servicio que es
requerido en las bases del proceso de contratacin.
Como expresin de interoperabilidad semntica la solucin tecnolgica para crear las bases y
publicarlas, debe asegurar con precisin que el bien o servicio descrito en los documentos sea
diligenciado tomando como fuente los cdigos del catlogo de bienes y servicios, para lo cual
(i) debe redisearse el proceso electrnico para asegurar que en el flujo de trabajo se
contemple esta subetapa y (ii) se debe generar la opcin para que si en dado caso el bien,
servicio u obra no se encuentra en el catlogo, durante el diseo de las bases, la entidad
contratante pueda solicitar al catlogo la inclusin del tem faltante.
El trabajo de disear bases estandarizadas que se plasmarn en formularios dinmicos
sugiere la necesidad de contar con responsables de dicha tarea encargados no solo de
su creacin sino tambin de su actualizacin.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Desarrollos Institucionales

PAGO ON-LINE DE LAS BASES


Descripcin de la Barrera: El proponente interesado debe pagar personalmente ante un banco o en el Tesoro
Nacional, una suma por la adquisicin de las bases del proceso. Se recomienda no cobrar estas sumas.
Escenario Ideal: El proponente interesado adquire on-line las bases del proceso y paga on-line el importe por ese
concepto. El sistema de contratacin recibe notificacin sobre la efectividad del pago.
Aplicacin del Modelo
Legal

Admisibilidad del pago on-line de los proveedores por concepto de bases, a travs del sistema.
Admisibilidad del certificado electrnico de pago producido por la entidad contratante,
como documento del expediente electrnico.

70

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Desarrollo de las interfases para generar los recibos de pago por concepto de bases y
para verificar el pago en instituciones financieras.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

La transaccin que antes se celebrara fsicamente, haciendo colas en bancos, y que


requera la presentacin de certificaciones fsicas de pago, se reemplaza por un
intercambio de mensajes de datos entre el sector financiero, proveedor y entidad
contratante, realizada on-line.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Debe asegurarse interoperabilidad organizacional entre el sector financiero y el


sistema de contratacin para permitir las transferencias electrnicas.
Para asegurar la participacin de proponentes extranjeros debe preverse la posibilidad
de que los pagos efectuados desde el exterior puedan tambin verificarse y llevarse a
cabo.
Se debern desarrollar acuerdos institucionales entre el sector pblico y privado para
que ste pueda implementar las soluciones e interfaces requeridas para habilitar el
pago por concepto de adquisicin de bases.

Desarrollos Institucionales

SOLICITUD Y RESPUESTA ELECTRNICAS DE ACLARACIONES


A LAS BASES DE CONTRATACIN
Descripcin de la Barrera Legal: El proponente interesado debe elevar consultas y aclaraciones a las bases del
proceso de contratacin a travs de documentos papel. La entidad contratante las resuelve de la misma forma y
comunica por medios tradicionales su respuesta.
Escenario Ideal: El proponente interesado enva on-line su solicitud de aclaracin de bases y recibe por medios
electrnicos la respuesta a su solicitud de aclaracin remitida por la entidad. Supone poner a disposicin de los
proveedores las bases, tambin por medios electrnicos.
Aplicacin del Modelo
Legal

Admisibilidad de la desmaterializacin de la solicitud de aclaracin y de la


correspondiente respuesta. La primera podr enviarse electrnicamente; la segunda
tambin, o, publicarse en el Portal del Sistema de Contratacin.
Admisibilidad de medios electrnicos de identificacin de proponentes y entidad
pblica contratante.
Admisibilidad de notificaciones electrnicas o remisin de comunicaciones, a un
correo electrnico del proponente.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Medios tcnicos para certificar el momento (fecha y hora) de presentacin de solicitud


de aclaraciones y produccin de respuestas.
Medios de notificacin o comunicacin electrnica de la respuesta generada por la
entidad contratante (a un correo electrnico o en el Portal del Sistema de Contratacin)
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

Se automatiza totalmente el proceso de aclaraciones de las bases del proceso de


contratacin, eliminando intercambio de documentos papel y dando ms publicidad a
las aclaraciones promulgadas por la entidad contratante.

AUDIENCIAS ELECTRNICAS DE ACLARACIONES


Descripcin de la Barrera Legal: Los procesos de contratacin pueden permitir la realizacin de audiencias o reuniones para
aclarar el contenido de las bases del proceso. Implica la presencia fsica de funcionarios pblicos y proponentes.
Escenario Ideal: Los medios tecnolgicos son usados para llevar a cabo audiencias, sin la presencia fsica de
funcionarios y proponentes.
Aplicacin del Modelo
Legal

Equivalencia funcional de medios electrnicos para sustituir la presencia fsica de


proveedores y funcionarios.
Equivalencia funcional del acta resultante de las audiencias de aclaraciones virtuales
como parte del expediente contractual.

71

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Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Implementacin de soluciones tecnolgicas de videoconferencias como parte del


sistema electrnico de contratacin.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

Se automatiza totalmente el proceso de aclaraciones de las bases del proceso de


contratacin, eliminando intercambio de documentos papel y dando ms publicidad a
las aclaraciones promulgadas por la entidad contratante e incluso generando una
solucin tecnolgica completamente interactiva.

3.3 Recepcin de Ofertas


En esta etapa, la entidad pblica contratante recibe las propuestas enviadas por los proponentes.
El proponente prepara su oferta que est compuesta por (i) un conjunto de documentos que
determinan su capacidad e idoneidad para participar en el proceso y (ii) la propuesta misma.
CUADRO 8
ENVO ELECTRNICO DE OFERTAS
Descripcin de la Barrera Legal: El proponente interesado debe presentar en soporte fsico su propuesta,
incluyendo la informacin sobre su habilitacin legal, tcnica, operativa y financiera para participar en los procesos.
Escenario Ideal: El proponente interesado enva on-line toda la documentacin que conforma su oferta (diferente a
los relacionados con la acreditacin de su capacidad e idoneidad legal, tcnica, operativa y financiera, que se
certificar a travs del envo electrnico de un Certificado de Proveedor expedido por el registro de proveedores).
Aplicacin del Modelo
Legal

Admisibilidad de la desmaterializacin de documentos electrnicos provenientes del


proponente.
Admisibilidad de medios electrnicos de identificacin de proponentes y entidad
pblica contratante.
Admisibilidad de certificaciones electrnicas (Certificado de Proveedor), o de mensajes de
datos producidos y envidos por el Registro de Proveedores y que contenga.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Interfase de envo de propuestas a travs del Sistema de Contratacin.


Interfase para la recepcin del Certificado de Proveedor.
Interfase para la recepcin de garantas electrnicas que hacen parte de la propuesta.
Para la recepcin de las propuestas se hace necesario desarrollar una solucin de
bveda electrnica a la que llegarn las mismas, bajo estndares de seguridad,
integridad y autenticidad de la documentacin electrnica.
Desarrollo de metodologas y funcionalidades de estampado cronolgico que asegure
el momento en que son recibidos los documentos de la oferta.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

La presentacin de la oferta por medios electrnicos aparece como la expresin concreta de la


voluntad contractual por parte del proveedor participante en los procesos.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Se debe generar interoperabilidad organizacional y semntica entre el Sistema Electrnico


de Contratacin Pblica y las entidades pblicas contratantes con el Registro nico de
Proponentes. Puede que ste se encuentre dentro del sistema o fuera de l. En ambos casos
debe generarse el mecanismo metodolgico para que el Registro de Proponentes suministre
la informacin sobre la identificacin, capacidad tcnica, de organizacin y econmicofinanciera del oferente. De esta forma, debe existir alineacin y coordinacin entre el
subsistema de registro de proponentes y el de contratacin pblica para que no le sean
exigidos a los proponentes la informacin que ya reposa en aquel.

Desarrollos Institucionales

La implementacin del registro de proponentes aparece esencial para el envo de ofertas, ya


que ser encargado de prehabilitarlos para participar en los procesos, o por lo menos, para
suscribir los contratos a los que luego de la evaluacin se hiciera adjudicatario. Dicho sistema
requerir de personal encargado de verificar la documentacin presentada por los oferentes y
expedir certificaciones de prehabilitacin.

72

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

VERIFICACIN DE LA HABILITACIN DEL PROPONENTE


Descripcin de la Barrera Legal: En cada proceso de contratacin la entidad contratante debe evaluar la
documentacin fsica del proponente referente a su capacidad tcnica, financiera/econmica y legal.
Escenario Ideal: El Registro de Proponentes se encarga de hacer, por una sola vez, la verificacin de los
documentos del proponente relacionados con su capacidad tcnica, financiera/econmica y legal. Al presentar sus
propuestas electrnicas, el proponente no debe enviar la documentacin que ya consta en el Registro de
Proponentes, quedndole la tarea a dicho registro, de enviarla electrnicamente, en la forma de un Certificado de
Proponente, a las entidades contratantes cuando les sea requerido. La entidad contratante queda relevada de esta
gestin y se limita a verificar la existencia del Certificado de Proveedor.
Aplicacin del Modelo
Equivalencia funcional del Certificado de Proveedor.
Prohibicin de requerir informacin del proveedor durante el proceso de evaluacin
Legal
de ofertas.
Funcionalidades
Interface entre el Registro de Proveedores y el Sistema Electrnico de Contratacin
Tecnolgicas Requeridas
Pblica
Contribucin para la
Al quedar relevada de verificar la habilitacin del proveedor se hace ms expedito el
transaccionalidad
proceso de evaluacin de ofertas, limitndose a la propuesta tcnica y econmica segn los
requerimientos de las bases del proceso de contratacin. Sin embargo, la evaluacin de esa
parte de la oferta requerir de intervencin fsica intelectual de un comit de evaluacin.
Requerimientos de
A nivel nacional, se debe generar interoperabilidad organizacional y semntica entre el
interoperabilidad
Sistema Electrnico de Contratacin Pblica y el Registro de Proveedores, quien
(organizacional y/o
deber interconectarse para remitir el Certificado de Proveedor. Sin importar si el
semntica)
Registro de Proveedores hace o no parte del Sistema de Contratacin, debe generarse
interoperabilidad organizacional para alinear los procesos; a su vez, debe haber
interoperabilidad semntica para que la informacin del Proveedor pueda cruzarse con
la del Catlogo y con los requerimientos sealados en las Bases.
A nivel internacional, debe haber interoperabilidad semntica, al punto que la
informacin de los Registros de Proveedores de cada pas pueda ser homologada por
los dems. Esto implica generar acuerdos sobre los requerimientos mnimos y
proporcionales que se exigirn a los contratistas, en el marco de los contratos pblicos
comprendidos en los acuerdos. En suma, un Registro de Proveedor de un dado pas,
debe servir para ser presentado en los procesos de contratacin del otro pas.
Desarrollos Institucionales

Con soporte en la regulacin, el Registro de Proponentes debe asumir la tarea de


verificacin de las condiciones de habilitacin del proponente. A su vez, debe contar con
apoyo de recursos humanos suficientes encargados de la actualizacin de los registros y
de la verificacin de la documentacin recibida por parte del potencial proveedor.

PRESENTACIN ELECTRNICA DE GARANTAS


Descripcin de la Barrera Legal: El proponente interesado debe acompaar a su propuesta las garantas de seriedad
o cumplimiento del contrato.
Escenario Ideal: El proponente interesado enva on-line toda la documentacin que conforma su oferta, incluyendo la garanta.
Aplicacin del Modelo
Legal

Admisibilidad de la desmaterializacin de la garanta requerida.


Admisibilidad de certificaciones electrnicas, o de mensajes de datos producidos y
enviados por instituciones que otorgan la garanta o enviadas por el tomador.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Interfase de recepcin de garantas electrnicas o mensajes de datos que contienen la


informacin sobre la garanta.
Desarrollo de metodologas y funcionalidades de estampado cronolgico que asegure
el momento en que es recibida la garanta electrnica o el mensaje de datos con la
informacin que la soporta.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

La presentacin de la oferta por medios electrnicos aparece como la expresin


concreta de la voluntad contractual por parte del proveedor participante en los
procesos. Cuando dicha oferta debe acompaarse de una garanta, la creacin de la
funcionalidad asegura la completitud de la manifestacin de voluntad del proponente.
Se debe generar interoperabilidad organizacional y semntica entre el Sistema
Electrnico de Contratacin Pblica y el sistema financiero/ asegurador.

Requerimientos de
interoperabilidad

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(organizacional y/o
semntica)
Desarrollos Institucionales

Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Ser indispensable generar acuerdos institucionales entre el sector financiero/asegurador para


que produzca electrnicamente las garantas de forma desmaterializada.

CORRECCIN ELECTRNICA DE OFERTAS


Descripcin de la Barrera Legal: El proponente interesado que pretenda complementar su oferta, antes de vencido
el plazo para la presentacin de las mismas, debe presentar en soporte fsico dicha correccin.
Escenario Ideal: El proponente interesado enva on-line los documentos que sustituyen o complementan la oferta en
caso de que sea necesario corregirla.
Aplicacin del Modelo
Legal

Admisibilidad de la desmaterializacin de documentos electrnicos provenientes del


proponente.
Admisibilidad de medios electrnicos de identificacin de proponentes y entidad
pblica contratante.
Admisibilidad de certificaciones electrnicas, o de mensajes de datos producidos y
envidos por otras dependencias, que contenga informacin relevante para la correccin
de la propuesta.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Implementacin de un sistema de registro de alteraciones de la propuesta que permita


identificar fecha y hora en que ocurre.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

Contribucin para la
transaccionalidad

La correccin electrnica de ofertas representa una solucin interactiva importante


para asegurar que la voluntad electrnica del proponente sea completa y correcta,
segn los requerimientos de las bases del proceso de contratacin.

3.4 Evaluacin
En esta etapa la entidad contratante abre las propuestas recibidas por los proponentes, las evala y
clasifica en orden de elegibilidad segn los criterios de seleccin sealados en las bases del
proceso. Al identificar al proponente que ha presentado la mejor propuesta expide un acto
administrativo de adjudicacin.
CUADRO 9
APERTURA ELECTRNICA DE OFERTAS
Descripcin de la Barrera Legal: La entidad pblica abre las propuestas presentadas por los proponentes en un acto
pblico que requiere de la presencia fsica de varios funcionarios.
Escenario Ideal: La apertura de las ofertas es llevada a cabo abriendo electrnicamente, bajo estndares de seguridad
e inalterabilidad, la bveda electrnica en donde reposan las propuestas digitales enviadas por los oferentes.
Aplicacin del Modelo
Legal
Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Desarrollos Institucionales

Contribucin para la

Admisibilidad de medios electrnicos de identificacin de los funcionarios pblicos


intervinientes en el acto de apertura.
Implementacin de bveda electrnica en donde reposarn las ofertas hasta el
momento de su apertura.
Solucin tcnica de apertura de las ofertas, alineada temporalmente con el
cronograma del proceso de contratacin.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin
Implica, al interior de las entidades contratantes, designar funcionarios competentes
para tener acceso al contenido de la bveda electrnica, a travs de sistemas de
identificacin electrnica (firmas o certificados digitales).
En la apertura electrnica de ofertas se radica en cabeza de la entidad contratante la

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CEPAL Coleccin Documentos de proyectos

transaccionalidad

Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

responsabilidad de asegurar que slo ciertas personas estn autorizadas para tener
acceso, y en un momento preciso, a los textos de las ofertas, brindando
confidencialidad al proceso.

ADJUDICACIN ELECTRNICA
Descripcin de la Barrera Legal: La adjudicacin del contrato consta en un acto administrativo en soporte papel.
Escenario Ideal: El acto de adjudicacin reviste formato electrnico, puede ser notificado y publicado
electrnicamente cumpliendo sus fines legales.
Aplicacin del Modelo
Legal

Habilitacin de la desmaterializacin del acto de adjudicacin.


Equivalencia funcional de firmas electrnicas o certificados digitales para suscribir los
actos administrativos electrnicos de adjudicacin.
Habilitacin de la notificacin y publicacin electrnica del acto.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Implementacin de mecanismos para asegurar la intangibilidad del acto


administrativo electrnico.
Mecanismo para suscribir electrnicamente el acto administrativo por parte del
funcionario competente.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

La adjudicacin electrnica permite cerrar la fase precontractual al constituir la


decisin administrativa con la que elige la mejor propuesta.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Para contar con interoperabilidad organizacional y semntica entre el Sistema


Electrnico de Contratacin Pblica y los dems sistemas electrnicos de contratacin
de otros pases, la informacin sobre el acto de adjudicacin debe ser homologable y
comparable; ello involucra, al menos, codificacin de bienes y servicios, identificacin
de proveedores y entidades pblicas.

Desarrollos Institucionales

Siendo la adjudicacin el acto administrativo ms importante del proceso de seleccin,


es importante definir el flujo de autorizaciones en que descansar la administracin del
proceso, de forma que la atribucin de expedir el acto electrnico recaiga en el
funcionario competente, bajo estndares de seguridad electrnica. Algunos pases
cuentan con esquemas de pre-adjudicacin o de re-adjudiacin. g

3.5 Suscripcin del contrato


La suscripcin del contrato es el intercambio de voluntades entre dos partes, en este caso, de la
entidad contratante y el oferente adjudicatario.
CUADRO 10
SUSCRIPCIN Y PUBLICACIN ELECTRNICA DEL CONTRATO
Descripcin de la Barrera Legal:

El acto de suscripcin del contrato implica presencia fsica de las partes.

Escenario Ideal: El contrato se puede suscribir a travs del intercambio de mensajes electrnicos.
Aplicacin del modelo
Habilitacin de la desmaterializacin de comunicaciones electrnicas de los
legal
particulares y de la entidad contratante.
Uso de medios electrnicos para la identificacin de los intervinientes en el contrato,
autenticacin e integridad de las comunicaciones electrnicas.
Admisibilidad de la publicacin electrnica del contrato.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Implementacin de mecanismos para asegurar la intangibilidad de la minuta


contractual electrnica.
Mecanismos para suscribir electrnicamente el contrato por parte del funcionario
competente y el contratista.
Interfase de publicacin electrnica del contrato en el sistema y de reenvo del
documento a los mecanismos oficiales de difusin en que deben publicarse.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

Contribucin para la
transaccionalidad
Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

La suscripcin del contrato cierra el procedimiento administrativo contractual logrando unir


las voluntades de la entidad contratante con la del proponente adjudicatario.
La informacin del contrato debe ser homologable con la del catlogo de bienes y
servicios, de forma que interopere semnticamente para que aquel alimente ste.
Igualmente, en casos en que se prevea la publicacin de los contratos en medios
oficiales de difusin, debe alinearse el proceso de contratacin electrnico con el
medio oficial de difusin para que interoperen organizacionalmente sin tener que
duplicar informacin o alimentar varias veces los datos del contrato.

PRESENTACIN Y APROBACIN DE LA GARANTA DE CUMPLIMIENTO DEL


CONTRATO
Descripcin de la Barrera Legal: El acto por el que se aprueba la garanta de cumplimiento del contrato, cuando es
exigido en la regulacin y segn las modalidades de seleccin y objetos contractuales, se expide por medio de
papel.
Escenario Ideal: El proponente puede adjuntar una garanta de cumplimiento del contrato, en formato electrnico, y
consecuentemente, el acto por el que la misma se aprueba, expedido por la entidad contratante, tiene formato
electrnico con pleno valor jurdico.
Aplicacin del modelo
legal

Admisibilidad de la desmaterializacin de la garanta de cumplimiento requerida.


Admisibilidad de certificaciones electrnicas, o de mensajes de datos producidos y
enviados por instituciones que otorgan la garanta o enviadas por el tomador.
Equivalencia funcional del acto electrnico que aprueba la garanta.
Equivalencia funcional de firmas electrnicas o digitales para la identificacin del
funcionario que aprueba la garanta electrnicamente.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Interfase de recepcin de garantas electrnicas o mensajes de datos que contienen la


informacin sobre la garanta de cumplimiento.
Desarrollo de metodologas y funcionalidades de estampado cronolgico que asegure
el momento en que es recibida la garanta electrnica o el mensaje de datos con la
informacin que la soporta.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)
Desarrollos Institucionales

Se debe generar interoperabilidad organizacional y semntica entre el Sistema


Electrnico de Contratacin Pblica y el sistema financiero/ asegurador.

Ser indispensable generar acuerdos institucionales entre el sector


financiero/asegurador para que produzca electrnicamente las garantas de forma
desmaterializada.

3.6 Ejecucin y control


Una vez el contrato ha sido suscrito y formalizado, debe ocurrir el intercambio prestacional
derivado del mismo. Por una parte, el proveedor seleccionado debe entregar el bien o prestar el
servicio que le fue requerido; por otra, deber la entidad contratante efectuar el pago
correspondiente. En contratos de tracto sucesivo, en los que las prestaciones a cargo del

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

proponente no se agotan en un nico instante, la entidad pblica debe llevar a cabo labores de
control y supervisin. La entrega de los bienes y servicios ocurrir forzosamente off-line.
CUADRO 11
FACTURACIN ELECTRNICA
Descripcin de la Barrera Legal: Una vez ejecutado el contrato, el proponente debe presentar cuando a ello haya
lugar- su factura en medio fsico con la que persigue el pago.
Escenario Ideal: El proponente puede presentar una factura electrnica.
Aplicacin del Modelo
Legal

Habilitacin de la desmaterializacin de documentos electrnicos de facturas


electrnicas.
Mecanismo de identificacin electrnica ante la autoridad de impuestos.

Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Interfase de recepcin de facturas electrnicas o mensajes de datos que contienen la


informacin sobre la garanta de cumplimiento.
Desarrollo de metodologas y funcionalidades de estampado cronolgico que asegure
el momento en que es recibida la factura electrnica o el mensaje de datos con la
informacin que la soporta.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin

Contribucin para la
transaccionalidad

La facturacin electrnica es el paso previo al pago, operacin sta que constituye el


cumplimiento de las prestaciones a cargo de los extremos contractuales. Con esta
operacin desmaterializada se contribuye a cerrar el proceso contractual de forma
electrnica.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Se debe generar interoperabilidad organizacional y semntica entre el Sistema


Electrnico de Contratacin Pblica y sistema financiero. En los casos en que los dos
sistemas tengan implementados sistemas de identificacin electrnica (Firmas
Electrnicas o Certificados Digitales) debe haber alineacin entre los estndares que
cada sistema utiliza.

Desarrollos Institucionales

Ser indispensable generar acuerdos institucionales entre rgano recaudador de


impuestos para que tramite las facturas electrnicas ante el Sistema Electrnico de
Contratacin.

PAGO ELECTRNICO
Descripcin de la Barrera Legal: El pago por concepto del bien o servicio objeto de un contrato estatal debe
tramitarse personalmente y por escrito ante el sistema presupuestal, antes de hacerse efectivo. El pago al contratista
se hace por medio de cheques fsicos para ser cobrados en bancos.
Escenario Ideal: Una vez el contrato es ejecutado a satisfaccin, el sistema presupuestal efecta el pago
electrnicamente a la cuenta asociada al proveedor.
Aplicacin del Modelo
Legal
Funcionalidades
Tecnolgicas Requeridas

Habilitacin de la desmaterializacin de intercambio electrnico de datos.


Interface de pago a proveedores incluido en el sistema financiero/presupuestal y en su
defecto, interface entre las tesoreras de las entidades contratantes con el sistema
financiero.
Interface al Registro de Proveedores donde se encuentra identificada la cuenta
bancaria receptora del proveedor.
Protocolos de seguridad para la transmisin electrnica de datos entre sector financiero y
entidad contratante, Sistema Financiero y Sistema Presupuestal, segn el caso.
Solucin tecnolgica de repositorio de documentos para la creacin del expediente
electrnico de contratacin.

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Manual de contratacin pblica electrnica para Amrica Latina

Contribucin para la
transaccionalidad

El pago electrnico cierra completamente el ciclo de ejecucin contractual. En


contratos de ejecucin instantnea, incluso extingue la relacin jurdica contractual,
por lo que es de vital importancia.

Requerimientos de
interoperabilidad
(organizacional y/o
semntica)

Se debe generar interoperabilidad organizacional y semntica entre el Sistema


Electrnico de Contratacin Pblica y sistema presupuestal/financiero para que ste
pueda efectuar el pago directo a proveedores. La interoperabilidad organizacional
permitir, una vez se establezcan los flujos de autorizaciones, hacer los pagos en los
momentos precisos acordes con el cronograma y nivel de ejecucin contractual. La
interoperabilidad semntica, atae al cruce de informacin entre los precios de
referencia del catalogo de bienes y servicios con los de soporte presupuestal de pagos
que reposa en la operacin de pago efectuada por el Sistema Financiero.
En caso en que no existe un Sistema Financiero/Presupuestal, debe haber coordinacin
e interoperabilidad organizacional para que el pago que efecta cada entidad pueda
registrarse en el Sistema Electrnico de Contratacin para efectos de seguimiento,
control y levantamiento estadstico de informacin contractual, as como con el
Catlogo de Bienes y Servicios.
A nivel internacional, cuando el proveedor reside en otro pas, la implementacin de
pagos electrnicos cumple una funcin ms importante ya que evita las transacciones
manuales que implicaran altos costos para el contratista. A su vez, los pagos debern
poder hacerse en diferentes monedas.
Ser indispensable generar acuerdos institucionales entre las entidades contratantes, la
autoridad presupuestal/financiera administradora del sistema presupuestal y las
entidades financieras receptoras finales de los pagos electrnicos (transferencias).

Desarrollos Institucionales

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V. Conclusiones

Desde hace ms de cinco aos en todas las agendas de los gobiernos latinoamericanos est presente
como asunto fundamental- la ascendente incorporacin y aprovechamiento del Internet en las
diversas facetas de la actividad estatal y la gestin pblica, incluyendo dentro de ella la llamada
contratacin pblica electrnica. Este escrito pretende apoyar la profundizacin de ese esfuerzo.
Al analizar el avance de los pases latinoamericanos en este proceso de modernizacin se
advierte que todos los ellos han estructurado por lo menos una estrategia o un programa estable
para modernizar sus sistemas de adquisiciones y contrataciones pblicas basndose en la difusin
por medios electrnicos de informacin suficiente y confiable sobre las oportunidades de
negocios, el resultado de los procesos de contratacin y las normas y reglas con que se llevan a
cabo los procedimientos. Otros pases, los menos, entre los cuales se destacan los casos de Chile,
Brasil, Mxico y Costa Rica, han dado un decidido paso hacia la transaccionalidad electrnica, lo
que les permite cerrar negocios entre los particulares y el Estado contratante utilizando Internet y
los sistemas predispuestos para ello. Cmo lo han logrado? En primer lugar, han impulsado una
agresiva modificacin de sus marcos regulatorios sobre contratacin pblica. A lo largo de este
libro se hizo hincapi en los ajustes normativos que se requieren para hacer hoy, de forma
electrnica, lo que ayer se haca en papel. La introduccin de una nueva normatividad sobre
contratacin pblica, en que se soporta el avance de los pases referenciados, empieza por la
habilitacin de la desmaterializacin de los procesos contractuales. Por otro lado, su marco legal
ha hecho obligatorio con contadas excepciones- el uso del sistema electrnico (ChileCompra en
el caso chileno y Comprasnet en el brasilero) para llevar a cabo las contrataciones y procesos de
adquisicin de bienes y servicios. En segundo lugar, conscientes de que el sistema nacional de
contratacin se sirve de otros sistemas, y de que el desarrollo e implantacin de un sistema
centralizado de adquisiciones y contrataciones requiere flujo de informacin e integraciones con
otros subsistemas del Estado, los gobiernos y entidades pblicas rectoras de los sistemas
impulsaron estrategias de interoperabilidad con otros actores dentro del proceso y con otras
entidades y sistemas de informacin nacionales.
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El reto que deber afrontar Amrica latina para establecer sistemas de contratacin
pblica electrnica no slo es de derecho positivo, de redes o de protocolos; es un reto de
hombres inconformes que quieran hacer las cosas mejor de lo que las hicieron en el pasado. A
ellos queremos apoyarlos con este trabajo!

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1. Qu se entiende por contratacin pblica?


Osborne y Gaebler (1993) en su famoso libro Reinventing Government
sealan la contratacin pblica como una de las siete actividades
fundamentales que debe ejecutar cualquier gobierno. La razn es simple:
sin insumos, una organizacin no puede trabajar ni entregar sus
servicios.
A su vez, la contratacin pblica es una actividad de alto impacto en
cualquier economa. Por ejemplo, en los pases de la Organizacin para
la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), la contratacin pblica
alcanza en promedio al 15% del Producto Interno Bruto (PIB), medido en
trminos de los contratos comerciales que suscribe un Estado. En los
pases en desarrollo las estimaciones son an mayores: 20% del PIB.
Anlogamente, a nivel subnacional la importancia se mantiene en
trminos relativos; incluso aumenta en aquellas regiones
particularmente las alejadas a las grandes zonas urbanas donde la
actividad econmica es menor y la dependencia del Estado, mayor. Esto
significa que la actividad comercial del Estado influye de manera
significativa en diversos mbitos, por ejemplo, en el desarrollo de las
empresas, especialmente las micro y pequeas, en la percepcin de la
corrupcin y la imagen internacional de un pas, en las normas y respeto
del medio ambiente, entre otros.
No hay una sola definicin para la contratacin pblica y segn las
distintas disciplinas profesionales se utilizan denominaciones diversas,
tales como compras de gobierno, adquisiciones, procuradura o

abastecimiento, las cuales no necesariamente son sinnimas. En ingls


normalmente el trmino ms utilizado es government procurement.
Principalmente, existen dos tipos de enfoques para definir la contratacin
pblica: el enfoque econmico y el jurdico.

Enfoque econmico
En trminos econmicos, la contratacin pblica corresponde a las
transacciones realizadas por las entidades o los organismos estatales
para la adquisicin, concesin o cesin de bienes, servicios o derechos,
incluidos los servicios de construccin (obras pblicas).
Desde el punto de vista de la gestin de los organismos estatales, la
contratacin pblica puede ser considerada sinnimo de abastecimiento.
Por lo tanto, comprende todos los procesos que permiten administrar los
insumos requeridos para el ptimo funcionamiento del Estado:
planificacin, desarrollo de proveedores y compradores, gestin de
requerimientos, gestin de recursos, gestin de licitaciones, gestin
financiera, gestin de contratos y enajenaciones.
Un concepto ms amplio que contratacin pblica y abastecimiento es la
gestin de la cadena de abastecimiento o de suministro (Supply Chain
Management, SCM) 1
Este concepto es normalmente utilizado en el sector privado,
especialmente en las organizaciones industriales. Comprende la
organizacin de todos los procesos de suministro, fabricacin y
distribucin para conectar ptimamente las materias primas y los
proveedores con los clientes y los productos finales. Esto implica muchas
actividades mayores que aquellas relacionadas slo con el
abastecimiento y la contratacin pblica, tales como la gestin logstica
que se ocupa del transporte y almacenaje de los productos, o la gestin
de ventas para determinar las necesidades de produccin y compra.
Dado que el Estado cuenta con organizaciones de servicio ms que
industriales, la aplicacin de la gestin de la cadena de abastecimiento
es menor en el sector pblico. Especficamente, el sector hospitalario o la

Para mayores referencias sobre SCM vase Council of Supply Chain Management
Professionals (CSCMP)
(www.cscmp.org); Supply
Chain
Management
Review
(www.scmr.com); Mentzer (2001); Hugos (2006) y Larson (2009).

defensa nacional requieren de una mayor gestin de la cadena de


abastecimiento y logstica.

Mercado pblico La introduccin de sistemas electrnicos en la


contratacin pblica ha dado forma a un mercado pblico donde se
transan los bienes y los servicios que requiere el Estado. No obstante la
diversidad de productos transados, ese trata de un espacio con reglas y
estndares propios para realizar transacciones entre la demanda y la
oferta, similar al de los mercados financieros.
Gasto e inversin contratacin pblica
Es importante destacar que el gasto y la inversin pblicos no equivalen
exactamente a contratacin pblica. Los montos de la contratacin
pblica son mayores a los que normalmente se contabilizan en la
ejecucin del presupuesto por estos conceptos, debido a que incluyen
tems que no significan erogacin de recursos financieros, como
concesiones de carreteras, externalizacin de servicios de alimentacin,
usufructo de espacios pblicos con letreros publicitarios o explotacin de
playas. Todos estos contratos tienen valor econmico y pueden ser
transados a travs de licitaciones aunque muchas veces se adjudican
directamente.

Enfoque jurdico
Jurdicamente, el contrato es una institucin de muy antigua data,
extensamente estudiada en el derecho pblico y privado. En trminos
bsicos, los contratos son acuerdos de obligaciones y derechos entre las
partes. As, podemos definir contratacin pblica como la actividad a
travs de la cual los Estados acuerdan, mediante procedimientos
administrativos regulados, con otras partes (privados normalmente) la
adquisicin para s o para el cumplimiento de tareas de inters pblico,
de bienes, obras, servicios o derechos con el nimo de maximizar el
rendimiento de sus presupuestos nacionales.
Los contratos pblicos son la suma de las especificaciones (bases de
licitacin) provistas por los contratantes y la oferta, provista por el

proveedor adjudicado. En algunos casos, se perfeccionan estos trminos


con la elaboracin de un contrato.
La contratacin pblica se diferencia de la contratacin entre privados,
principalmente, por las restricciones y las caractersticas del ente
contratante: el Estado. Esto significa que la actividad de contratacin
pblica se debe realizar en ambientes transparentes, de libre
concurrencia, propiciando la equidad entre los proveedores y bajo el
estricto cumplimiento de las normas del derecho pblico. Adems, entre
privados y el Estado hay fuertes asimetras que condicionan sus
relaciones. Por ejemplo, los sujetos pblicos solo pueden hacer lo que
las leyes permiten, mientras que los privados, todo lo que las leyes no
prohben2
. A su vez, en el papel, el Estado es ms poderoso que los privados al no
ser, por lo general, un sujeto embargable, difcilmente demandable, al
cual no es posible cobrar intereses, o bien, porque tiene la capacidad de
cambiar las condiciones que sustentan los contratos3

2. Organizacin del sistema de compras


No hay estudios que sealen una receta nica para organizar un sistema
de compras de gobierno, as como evidencia de modelos completamente
probados. No obstante, para ejecutar esta funcin crtica del Estado, la
gran mayora de los sistemas de contratacin pblica tienen
componentes comunes que es preciso implementar y administrar. El
grfico N 1 sintetiza los principales componentes de un sistema de
contratacin pblica.4

Sistema de Contratacin Pblica


2

Esto incide muchas veces en la incomprensin y la dificultad de encontrar soluciones entre


empresas y organismos pblicos que se reflejan en la dificultad de financiar propuestas de
privados, la imposibilidad de negociar contratos y variar las bases de una licitacin luego de
una adjudicacin y las restricciones para resolver conflictos en la ejecucin de contratos.
3
Esta superioridad del Estado puede traducirse en abusos como los pagos atrasados a los
proveedores, el incumplimiento de las obligaciones o la obtencin de ganancias al no poder
cambiar los contratos. No obstante, los proveedores normalmente se protegen de estos
riesgos con mayores precios o mediante el trfico de influencias.
4
Para conocer sobre normativas de contratacin, vase www.uncitral.org; Trepte (2004) y
Surez Beltrn (2009)

Grfico N 1
Segn sus prioridades y recursos, todo gobierno a nivel nacional o
subnacional debe buscar las mejores soluciones para implementar cada
uno de estos componentes. A continuacin se presenta una descripcin
de cada uno de ellos y en el siguiente apartado se entregan algunas
guas para evaluar y planificar un sistema de contratacin pblica.
Marco normativo Las reglas del juego son el componente bsico en
cualquier sistema de contratacin pblica. Corresponden al conjunto de
normas que indican los principios, los procesos y los procedimientos que
deben guiar esta actividad estatal. Estas reglas se encuentran en las
leyes, los reglamentos y los dictmenes que las autoridades reguladoras
van emitiendo peridicamente.
El examen de las distintas doctrinas y opciones para elaborar las normas
de la contratacin pblica requiere un anlisis de mayor complejidad del
que se realizar en esta unidad. De todos modos, en forma ilustrativa se
pueden sealar dos tipos de decisiones que deben tomar las autoridades
al elaborar las normativas de contratacin (Grficos 2 y 3).

Primer tipo de decisiones

Grfico N 2

Eleccin de las reglas claves del sistema de compras. Grado de


discrecionalidad para las entidades contratantes.
Se puede optar entre concursar todos los contratos (a travs de
licitaciones pblicas) u otorgar espacios para decisiones ms
discrecionales como las adjudicaciones directas o las cotizaciones a
travs de listas cortas de proveedores. Tpicamente las normativas han
definido estos espacios de discrecionalidad segn el valor y la naturaleza
de los contratos, estableciendo distintos umbrales para una mayor o
menor discrecionalidad.
Reglas de adjudicacin. Existen dos enfoques predominantes:
1) el mejor valor del dinero o la mejor relacin precio calidad;
2) el menor precio de todas las ofertas que cumplen los requisitos
tcnicos.

Publicidad. La transparencia tiene costos e impacto en el


comportamiento de agentes por lo que es preciso definir el alcance y la
oportunidad de la difusin de la informacin. Normalmente, las ofertas
son secretas hasta las aperturas, los procesos de evaluacin son
reservados y la informacin que contiene derechos de propiedad no se
puede difundir. En todos los dems aspectos la tendencia ha sido a
establecer normas que aseguren la mayor transparencia posible en los
procesos de contratacin.
Impugnaciones. Entre las opciones a definir, se encuentran:
1) privilegiar las impugnaciones administrativas o las impugnaciones por
la va judicial. El primer caso permite mayor velocidad de resolucin, pero
menor independencia relativa; el segundo, menor agilidad pero mayor
independencia;
2) depender de los sistemas generales de impugnacin del pas o crear
sistemas especializados. El primer caso es deseable cuando ya existen
tribunales o contraloras con facultades para tramitar reclamaciones de la
administracin pblica; el segundo caso permite mayor especializacin,
pero conlleva mayores costos.
Preferencias de contratacin. Existen dos tendencias: 1) las polticas
de contratacin deben ser autnomas del resto de las polticas pblicas y
atender a sus propios objetivos. Esto implica que las reglas de
contratacin solo deben atender a obtener los mejores productos y
servicios que los organismos pblicos requieren; 2) las polticas de
contratacin deben alinearse con el resto de las polticas pblicas. En
este caso muchos pases introducen reglas de proteccin de la leyes
laborales (solo se puede contratar con quienes cumplen con las
legislacin laboral), para favorecer a las microempresas, para optar por
productos que protegen el ambiente, etctera. El diseo de estas reglas
de preferencias debe evitar producir distorsiones en las decisiones de
compras, permitir comprar a la mejor oferta o generar comportamientos
no deseables en los proveedores para acomodarse a estas restricciones.
Pesos y contrapesos. Los diseadores de polticas deben asegurar que
exista una adecuada mezcla de pesos y contrapesos. As, por ejemplo, si
se otorga amplia discrecionalidad a los compradores, es preciso
introducir mayor transparencia o controles. Si se opta por una mayor
centralizacin en las compras, es necesario generar incentivos al ente
central para cautelar los requerimientos especficos de las unidades

descentralizadas, como crear convenios de desempeo o reglas para


comprar autnomamente cuando no se cumplen estos contratos.
Cada una de estas opciones tiene pros y contras en trminos de
transparencia y eficiencia, y pueden ser ms o menos adecuadas a cada
uno de los tipos de contratacin.

Segundo tipo de decisiones

Grfico N 3
Las facultades de la administracin y el nivel de detalle de las leyes se
vinculan con la eleccin entre la flexibilidad y la certeza en la normativa.
Cuando los gobiernos elijen tener pocas normas a nivel de leyes y
especificar la contratacin con normas de menor jerarqua como los
reglamentos o los manuales y las guas, se dotan de una gran flexibilidad
que les permite ir adecundose a la dinmica de los mercados y al
progreso tecnolgico. Sin embargo, corren el riesgo de crear dispersin
en la actuacin de los distintos organismos (lo que es una desventaja
desde el punto de vista de los proveedores), de generar mayores
espacios de discrecionalidad, o bien tienen mayor dificultad de aplicar las
normas cuando estas son de menor jerarqua. Contrariamente, cuando
una ley de contratacin es muy detallista entrega mayores garantas y
fuerza para su implementacin, pero resta flexibilidad para incorporar
adecuaciones y enmendar errores.
Por lo general, el marco normativo se fija a nivel nacional y los gobiernos
subnacionales tienen poco espacio para fijar sus propias normas. No
obstante, siempre es deseable dictar polticas particulares para cada
organizacin o regin. Al respecto, una buena prctica implementada por

varios pases ha sido la elaboracin de manuales o guas normativas que


funden todas las normas nacionales y locales en un solo documento
didctico para uso de los gestores de compras, que por lo general no son
abogados.

Tratados de libre comercio Un captulo aparte son los tratados de libre


comercio, que imponen regulaciones de comercio internacional a la
contratacin pblica. Son normas comnmente aceptadas a nivel
internacional, tales como mayores plazos de licitacin, acceso a toda la
informacin de contratacin, tratamiento como nacionales a los
extranjeros, garantas en los sistemas de reclamos, uso de terminologa
neutra, entre otros. En algunos casos estos tratados afectan el diseo
regulatorio nacional y es preciso adaptar el sistema nacional al tener
estas normas fuerza de ley5
.
Organismos reguladores y administradores Todos los sistemas de
compras cuentan con organismos responsables de su regulacin y
administracin. En algunos casos estas funciones estn centralizadas en
un solo organismo central de compras, responsable de proponer reglas,
monitorear o controlar el desempeo de las contrataciones y/o proveer
servicios, tales como administracin
de sistemas electrnicos,
capacitacin, soporte a las unidades de compras, asesoras a
licitaciones, estudios, desarrollo de proveedores, entre otros. En algunos
casos, estos organismos tienen un rol directo como agentes
compradores del Estado, elaborando convenios marco para uso de todo
el gobierno o realizando compras centralizadas para varios organismos.

No todos los gobiernos cuentan con agencias de compras especializadas


y las funciones de administracin y regulacin estn distribuidas en
distintos organismos. En esos casos, por ejemplo, el rol de regulacin es
asumido o compartido entre el gobierno y el organismo superior de
control, cuando este tiene funciones de interpretar las leyes y emitir
dictmenes vinculantes. Igualmente, las oficinas de presupuesto tienen
un rol muy relevante en la emisin de regulaciones, la administracin de
los sistemas, incorporando usualmente clusulas e instrucciones de
5

Para mayor informacin, vase www.wto.org

contratacin pblica en las leyes, y la ejecucin del presupuesto. A su


vez, muchos gobiernos han optado por tener una alta descentralizacin
de la administracin de sus compras y contrataciones, delegando
completamente en cada organismo la gestin y decisiones en esta
materia.
No hay una regla respecto a cuanta centralizacin y descentralizacin es
conveniente en un sistema de contratacin6
. Hay buenas y malas experiencias con ambas opciones. No obstante,
diversos estudios han sealado que la descentralizacin de los sistemas
de compras en trminos operativos y de regulacin especfica de cada
dependencia pblica es la mejor opcin. Sin embargo, conservar algn
grado de centralizacin en la coordinacin de las compras,
especialmente en trminos de toda la informacin de la contratacin
pblica, la provisin de servicios generales y la gestin centralizada de
algunos tipos de compras, ha demostrado beneficios importantes para
varios gobiernos. El grfico 4 muestra el grado de centralizacin de las
compras en varios pases europeos y Estados Unidos.
Los datos del grfico corresponden en su mayora al valor de los
convenios marco establecidos por las agencias de compras centrales.
Esta modalidad de compra no implica que estas agencias almacenan y
luego distribuyen, sino que licitan en nombre del Estado ciertos bienes y
servicios de uso comn por parte de los distintos organismos, pero los
pedidos y la distribucin son realizados directamente por los proveedores
y los compradores finales. Tpicamente estas compras centrales
corresponden a medicamentos e insumos mdicos, equipo informtico,
materiales de oficina, seguros, transporte areo, servicios de
correspondencia, entre otros. Junto a esta funcin de compra, estas
agencias tambin administran sistemas electrnicos o entregan servicios
tales como capacitacin o anlisis del mercado pblico.

Para leer estudios sobre centralizacin y descentralizacin, vase Dimitri, Dini y Piga (2006);
Reese y Pohlman (2005) y Vagstad (2000)

Valor de las compras de las agencias centrales de


contratacin (porcentaje sobre el total de la contratacin del
gobierno central, 2003)

Mtodos de contratacin A diferencia del sector privado la negociacin


de compras y contratos se realiza a travs de mtodos formales. Las
opciones que tiene un comprador en el Estado para negociar con los
proveedores son restringidas a una serie de mtodos de contratacin
previamente definidos. La gran mayora de los pases coincide en los
mtodos utilizados, aunque en cada uno de ellos tienen diversas
denominaciones y variantes propias. Los principales mtodos se
resumen en el grfico 5.

Mtodos de contratacin

Grfico N 5
Licitacin pblica. La caracterstica bsica de la licitacin pblica es la
convocatoria a una competencia abierta de todos los proveedores que
estimen pudieran cumplir con los requerimientos de bienes o servicios.
Existen cientos de variantes de la licitacin pblica: en una sola etapa,
dos etapas, adjudicaciones de segundo precio, precalificaciones,
contratos de adhesin mltiple, adjudicacin a travs de negociaciones,
etctera. Esta materia debe ser estudiada en un captulo aparte. Un buen
examen de las distintas opciones puede encontrarse en Handbook of
Procurement de Dimitri, Piga y Spagnolo (2006).
Licitacin restringida. En este caso los compradores convocan a un
nmero limitado de proveedores a participar en un concurso con
procedimientos similares a los de la licitacin pblica. Usualmente se
utiliza en compras de bienes de menor valor o en los contratos de
consultora.
Subasta. Es una modalidad especfica para definir las adjudicaciones en
las licitaciones, usualmente a travs de medios electrnicos. Los
procedimientos de diseo de requerimientos, convocatoria y evaluacin
de los proveedores son los mismos; no obstante, la definicin del
ganador se realiza en un proceso de subasta inversa, normalmente en

una puja por el precio ms bajo. Esta modalidad ha permitido en varios


pases obtener descuentos de precios muy importantes en diversos
rubros; sin embargo, tambin produce distorsiones como la depredacin
de la industria. Solon (2009) entrega una revisin muy completa de los
distintos tipos de aplicaciones y experiencia de subasta inversa en
Amrica Latina.
Convenios marco. Son contratos normalmente licitados por una agencia
central para acordar con uno o ms proveedores el suministro de bienes
y servicios a distintas dependencias pblicas. En estos casos las
dependencias no requieren licitar y solicitan directamente a los
proveedores cuando sus requerimientos coinciden con la oferta
establecida en dichos contratos. En la mayora de los pases los
convenios marco son gestionados a travs de catlogos electrnicos y
han permitido disminuir los costos de transaccin y los precios de los
contratos en aquellos rubros donde es posible organizar estos convenios.
Buenos ejemplos de sistemas de convenios marco pueden encontrarse
en Italia (www.consip.it), Chile (www.chilecompra.cl), Dinamarca
(www.doip.dk) y Finlandia (www.hansel.fi).
Contratacin directa. Se trata de negociaciones directas con un
determinado proveedor. La mayora de los pases ha restringido esta
posibilidad solo a determinados casos, tales como proveedores nicos,
emergencias, continuacin de contratos, seguridad nacional, entre otros.
Estndares y plataformas electrnicas El uso de estndares es
fundamental para el funcionamiento del mercado pblico, ya que permite
que las relaciones entre proveedores y compradores sean eficientes para
ambas partes. Particularmente, las tecnologas de informacin han
facilitado su utilizacin. De esta forma, un proveedor no requiere conocer
todas las dependencias pblicas para acceder a las oportunidades de
negocio y poder ofrecer sus productos. A su vez, los compradores no
requieren ser expertos en todos los rubros que licitan ni conocer a todos
los proveedores. Los principales estndares que normalmente se utilizan
en la contratacin pblica figuran en el grfico 6.

Estndares de contratacin pblica

Grfico N 6
Codificacin y clasificacin de bienes y servicios. Utilizar un mismo
lenguaje para denominar los bienes y los servicios que se demandan y
ofertan, permite conectar adecuadamente la oferta con demanda. As, los
compradores asocian sus licitaciones a determinados rubros o cdigos
de productos en un sistema comn de codificacin, lo que les permite
convocar fcilmente a proveedores y que estos entiendan sus
requerimientos. Igualmente, la codificacin y la clasificacin son
fundamentales para la gestin de bodegas o la financiera. Inclusive,
algunos casos como los hospitales permiten conectar las bodegas de
medicamentos e insumos mdicos con los sistemas de pedidos de los
proveedores, agilizando as el abastecimiento y el mantenimiento de
stocks crticos7.
Sistemas de informacin. Actualmente es un estndar la utilizacin de
sistemas electrnicos centralizados para efectuar los procesos de
compra. Estos sistemas permiten contar con un solo canal de
comunicacin y herramientas comunes para realizar todas las
transacciones del ciclo de contratacin, lo que los transforma en
mercados electrnicos para agrupar la oferta y la demanda. Adems,
posibilitan compartir los costos de las transacciones y el aprendizaje
entre todos los agentes que participen en estos mercados electrnicos.
En el comercio electrnico, una empresa no requiere buscar las
oportunidades de negocio en cada dependencia, sino que recurre a una
sola plataforma para acceder a ellas. Anlogamente, cada organismo no
7

Para ms informacin sobre clasificacin y codificacin, vase www.gs1.org

necesita generar su propio conocimiento y buscar proveedores para


efectuar la licitacin de un determinado tipo de compra ya que esa
informacin se encuentra acumulada y disponible en estas plataformas.8
Los procesos de contratacin en el sector pblico son intensivos en el
uso de comunicaciones escritas y documentos para formalizar las
interacciones y transacciones entre los proveedores y los compradores.
Le estandarizacin de todas estas comunicaciones y documentos juega
un rol fundamental en la facilitacin de los negocios y la correcta
interpretacin de las normas, evitando los excesos o la precariedad de
los trminos contractuales. Para estos efectos, los gobiernos han
estandarizados los pliegos de licitaciones, los formatos para realizar
aclaraciones, los documentos para presentar ofertas, las rdenes de
compra y/o contratos finales, entre otros. Actualmente, se utilizan
formularios electrnicos para todas estas transacciones e interacciones
con los proveedores.
Desarrollo de compradores Un componente evidente pero
escasamente implementado por los diferentes gobiernos, es el desarrollo
de los distintos responsables de la contratacin pblica: funcionarios de
abastecimiento, abogados, auditores y gerentes que intervienen en el
ciclo de contratacin. Contar con especialistas que tienen las habilidades,
los conocimientos y altos estndares ticos es la pieza central de
cualquier sistema de compras.
Bsicamente, el desarrollo de compradores se ocupa de:
1. Entrenamiento, mediante la existencia de y la asistencia a programas
de entrenamiento impartidos por el propio gobierno o por entidades
externas.
2. Certificacin de competencias, a travs de procesos de evaluacin y
monitoreo que comprueben que los distintos funcionarios a cargo
cuentan con los conocimientos y las habilidades para ejecutar con altos
estndares los procesos de contratacin.
3. Desarrollo de carrera de manera de asegurar la seleccin de
profesionales segn perfiles ad hoc, las posiciones y unidades formales
dentro de las dependencias, los salarios y las compensaciones acordes
al mercado y la promocin segn desempeo
8

Para mayor informacin sobre sistemas de compras electrnicas, vase www.mdbegp.org

Desarrollo de proveedores
Como en cualquier organizacin privada, es preciso desarrollar la
relacin con los proveedores del Estado ya que resulta crtica para la
provisin de los servicios a los ciudadanos. Sin embargo, esta es un rea
en la cual existen fuertes recelos e incluso medidas explcitas para
impedir esa relacin. Estos recelos y medidas son un error porque hay
suficiente evidencia de que no siempre las empresas estn interesadas
en participar en las licitaciones pblicas y de que el comportamiento del
Estado como contratante es deficiente en comparacin con el de sus
clientes privados. Por lo tanto, es necesario que el Estado desarrolle las
funciones de atraccin, adopcin, clasificacin e informacin de los
distintos proveedores al igual que cualquier organizacin empresarial. A
diferencia del sector privado, estas funciones por lo general se
desempean a travs de mecanismos formales y centralizados: los
registros o directorios de proveedores y los centros de soporte.
1. Registros o directorios de proveedores. El reclutamiento y la
gestin de la informacin de proveedores son funciones que
normalmente se realizan a travs de los registros de proveedores.
Estos directorios permiten mantener listas de empresas
disponibles para trabajar con el Estado en todos los rubros que
este requiera. A su vez, mantienen informacin jurdica y comercial
que facilitan los negocios y disminuyen los trmites para contratar.
Un buen ejemplo de registros avanzados de proveedores son
www. alibaba.com y www.chileproveedores.cl.
2. Centros de soporte. Por lo general los proveedores tienen un gran
desconocimiento (y aprehensiones) sobre el sector pblico.
Asegurar que se encuentren adecuadamente informados,
entrenados y puedan resolver todas sus inquietudes en sus
negocios con el Estado es una funcin clave en cualquier sistema
de contratacin. Los gobiernos han resuelto estas cuestiones a
travs de centros de atencin telefnica, de mejoras en la
usabilidad y la informacin de sus sitios web, y la instalacin en
forma directa o en consorcio con gremios empresariales de centros
presenciales para dar soporte a las empresas que quieren trabajar
con el Estado.

Sistemas de control y judiciales


Como en cualquier actividad estatal la contratacin pblica est sometida
a controles e instancias revisoras. Estas funciones son ejecutadas en la
mayora de los pases por las instancias generales de control y justicia:
contralora, procuradura, unidades auditoras, tribunales de cuentas,
tribunales de lo contencioso administrativo y tribunales de ordinarios.
Slo en algunos pases existen instancias especializadas para la
contratacin pblica, como los tribunales de compras o los sistemas
electrnicos de deteccin de fraudes.

Sistemas financieros
Todos los aspectos financieros son esenciales en la contratacin pblica.
Los compradores requieren presupuestar sus requerimientos y contar
con las autorizaciones correspondientes; deben contabilizar los
compromisos adquiridos, programar la ejecucin de los pagos y reportar
la recepcin conforme de los bienes y servicios, o bien solicitar
modificaciones presupuestarias ante cambios en la ejecucin de los
contratos. Este es un componente que existe en todos los gobierno y el
desafo es lograr una integracin adecuada de los sistemas financiero y
de contratacin pblica. El grfico 7. Muestra algunos de los principales
puntos de contacto entre el sistema de gestin financiera y el sistema de
contratacin pblica.

Puntos de contacto entre el sistema de Contratacin y el


Sistema de Gestin Financiera

Grfico N7

Tambin para los proveedores los aspectos financieros son esenciales.


Si no cuentan con capital de trabajo, difcilmente pueden entregar sus
bienes y servicios al Estado. De hecho, los problemas de acceso al
financiamiento son unos de los factores por los que las empresas,
especialmente las microempresas, no se presentan a los procesos de
licitacin. De igual forma, los proveedores requieren contar con respaldo
financiero para esperar los pagos del Estado, que en muchas ocasiones
tienen plazos largos. La mayora de los gobiernos no se ocupa de este
componente y lo delega en el sistema financiero del pas. Sin embargo,
algunos pases han impulsado algunos instrumentos para mejorar el
acceso a recursos financieros por parte de las empresas que participan
en las contrataciones pblicas.

1. Financiamiento de rdenes de compra. El sistema financiero toma


decisiones de prstamo a las empresas segn la informacin
disponible sobre ellos: patrimonio, deuda, ingresos, etctera. Cuando
los sistemas de contratacin pblica transmiten al sistema financiero la
informacin de los negocios que se adjudican a las empresas, este
puede modificar sus decisiones de prstamo y financiar esas
operaciones al saber que existe un flujo futuro de ingresos. De esta
forma, si las rdenes de compra del Estado se encuentran certificadas,
la banca y las instituciones financieras pueden con mayor facilidad
otorgar prstamos a las empresas por este concepto.
2. Factoraje reverso. En la mayora de los pases el Estado incurre en
plazos largos para pagar a sus proveedores. Esto genera riesgos para
las empresas que hacen negocios con el Estado, los cuales se cubren
a travs de mayores precios, o bien estas deciden no participar en las
licitaciones. Una empresa siempre puede recurrir a liquidar sus
facturas en los sistemas de factoring corriente. Sin embargo, las tasas
de descuento son muy altas al multiplicarse el riesgo por la entrada de
un nuevo agente. De hecho, en algunos pases la cesin de facturas
est muy restringida. Una forma de dividir los problemas de flujos,
mejorar el procesamiento de pagos en el Estado y aumentar la certeza
en las fechas de pago a los proveedores ha sido los sistemas de
factoraje reverso. En estos sistemas, el Estado entrega y garantiza al
mercado la informacin y la documentacin sobre las facturas y sus
plazos de pagos. De esta forma, se disminuyen los riesgos y los
distintos agentes compradores compiten por otorgar financiamiento a
las facturas del Estado. Un excelente ejemplo de este sistema ha sido
desarrollado en Mxico (www.nafin.com).

3.

Evaluacin y planificacin

Saber si el sistema de contratacin pblica opera adecuadamente y


cmo mejorarlo son desafos que todo gobierno debe resolver. An ms
complejo es el desafo de que los negocios del Estado son por naturaleza
polmicos y difcilmente es factible satisfacer todos los intereses. Basta
pensar que cuando se adjudica una licitacin un solo proveedor queda
satisfecho y el resto tiene algn grado de insatisfaccin. A continuacin
se presentan algunas guas para evaluar los sistemas de contratacin y
organizar un proceso de planificacin.

3.1 Evaluacin de sistemas de contratacin pblica


La evaluacin de un sistema de contratacin pblica depende de los
objetivos y las metas que se hayan planteado. Sin embargo, muchos
gobiernos no cuentan con objetivos, indicadores y metas definidas que
permitan medir el funcionamiento y los resultados en esta rea. Este es
un escenario muy complejo porque sin estos indicadores los distintos
actores pueden medir los resultados de la contratacin pblica segn sus
propios intereses: as, los gremios evalan los beneficios y la proteccin
para las microempresas, la sociedad civil los miden segn los niveles de
corrupcin; y el gobierno, por el ahorro generado.
En tanto no se establezcan los indicadores y las metas especficas para
el sistema de contratacin al igual que se hace en temas de educacin,
pobreza y salud es posible utilizar algunos de los parmetros que se
emplean internacionalmente o que usan otros gobiernos.

Metodologa de la OCDE
El benchmark o marco de referencia ms conocido en contratacin
pblica son los indicadores de la Metodologa para la Evaluacin de los
Sistemas Nacionales de Adquisiciones Pblicas (MAPS por su sigla en
ingls) de la OCDE. Este parmetro propone 54 indicadores cualitativos
que corresponden a mejores prcticas que debieran estar presentes en
todo sistema de contratacin. A su vez, propone 29 indicadores
cuantitativos para medir su desempeo. Esta metodologa es utilizada
preferentemente por la comunidad internacional; no obstante su

aplicacin requiere el involucramiento del gobierno. El cuadro 8 muestra


una descripcin de las reas que mide esta metodologa

reas que mide la Metodologa para la Evaluacin de los


Sistemas Nacionales de Adquisiciones Pblicas

Cuadro N1
Los 29 indicadores de desempeo incluidos en la metodologa no miden
aspectos relevantes como la eficiencia y produccin de ahorros.
Tampoco tienen parmetros claros para entender cuando un resultado es
ptimo o no. Ms bien son un complemento para entender si las 54
mejores prcticas estn presentes o no en el sistema de contratacin. De
todos modos, son un buen men para medir los resultados de un
sistema.9
Indicadores de resultados
Una alternativa a la metodologa de la OCDE son los parmetros
similares a los utilizados en las empresas privadas para medir la
satisfaccin de los clientes y la gestin del abastecimiento. Gobiernos
como el chileno han seguido estas guas para desarrollar sus propios
indicadores, que miden los principales aspectos de inters de sus partes
9

Para obtener ms informacin sobre esta metodologa, vase www.oecd.org

interesadas (stakeholders). A continuacin se presentan una adaptacin


de los indicadores utilizados por el gobierno de Chile para medir
resultados en contratacin pblica.

1) Evaluacin de la transparencia y corrupcin


Indicador: un porcentaje de los proveedores evalan positivamente la
transparencia de las licitaciones en el mercado pblico. Medicin:
promedio en 12 meses del porcentaje de proveedores que califican con
nota de 5 ms, el grado de transparencia en las licitaciones que han
participado.
Meta ptima: 80%.
Fundamentacin: la evaluacin positiva de la transparencia de la
contratacin pblica es uno de los indicadores de mayor creacin de
valor, por cuanto tiene mltiples efectos como: mayor participacin de los
proveedores, lo que genera mejores ofertas y precios; mayor confianza
en el gobierno por parte de ciudadanos, lo que incide en la estabilidad y
formacin de expectativas; y mejor imagen del pas, lo que redunda en
ms comercio e inversin.
Quienes mejor pueden evaluar el nivel de transparencia de las
licitaciones son los propios proveedores que participan en el mercado
pblico. Por lo tanto, la medicin debe realizarse a travs de una
encuesta trimestral a una muestra representativa de proveedores. Para
evitar efectos estacionales se debe considerar el promedio de las
mediciones durante 12 meses.
2) Evaluacin de la eficacia y generacin de valor
Indicador: el porcentaje de las licitaciones que son exitosas.
Medicin: el porcentaje de las licitaciones en las que participan tres o
ms oferentes y son adjudicadas en un universo de total de licitaciones
en el transcurso de los 60 das.
Meta ptima: 80%.
Fundamentacin: El grado de participacin de los proveedores en las
licitaciones del Estado es el estndar ms integral para medir la salud del
sistema de contratacin pblica. Una mayor participacin de los

proveedores en una licitacin asegura ms control social, porque son los


interesados directos los que ejercen la supervisin del proceso. De esta
forma, se generan incentivos para los responsables de estas licitaciones
a fin de lograr un comportamiento transparente. Tambin un elevado
nmero de proveedores garantiza una mejor competencia y la obtencin
de precios y condiciones de mercado ptimos. La literatura indica que por
lo general cinco proveedores es un nmero ideal de competidores en una
licitacin. Sin embargo, es necesario tener presente que la participacin
de proveedores siempre tiene costos sociales por gastos requeridos en la
preparacin y la evaluacin de ofertas, la prdida de oportunidades de
negocios alternativos, los desincentivos y los riesgos ante un mayor
nmero de competidores, entre otros. Por lo tanto, en la mayora de los
casos resulta ineficiente contar con una gran cantidad de oferentes.
Diversos estudios muestran que con tres proveedores compitiendo en
una licitacin, en el 80% de los casos se obtiene una adjudicacin en
condiciones ptimas de mercado y se garantiza adecuadamente la
supervisin de la misma.
3) Satisfaccin de usuarios
Indicador: el porcentaje de satisfaccin neta en los principales servicios
del sistema de contratacin.
Medicin: el porcentaje de notas de 6 y 7 menos el porcentaje de notas
de 4 menos, calificadas por una muestra representativa de los usuarios
de cada uno de los servicios que tienen ms de 1.000 usuarios
mensuales (con base en una encuesta trimestral realizada a una muestra
representativa de usuarios compradores y proveedores que participan en
el mercado pblico).
Meta ptima: 70%. Fundamento: La satisfaccin de los clientes o
usuarios es fundamental para la sostenibilidad del valor de cualquier
producto o servicio. Es especialmente importante considerar este
indicador dentro del Estado, por el carcter monoplico de los servicios
que presta, sobre todo si se considera que varias de las metas podran
alcanzarse va leyes o normas vinculantes. Por lo tanto, medir la
satisfaccin de los usuarios es un buen parmetro para evaluar la
pertinencia y la valoracin por los servicios prestados.

4) Eficiencia y ahorros
Indicador: valor de los ahorros
Descripcin: Estimacin anual de los ahorros producidos por la
utilizacin del sistema de contratacin vigente, en comparacin con los
precios o los costos incurridos al utilizar mecanismos alternativos. La
estimacin debe ser realizada por una entidad independiente del
gobierno.
Meta ptima: (X) millones anuales (depende del valor de las
contrataciones en cada gobierno, del 2 al 5% de mejores precios que los
mercados mayoristas es un parmetro adecuado).
Fundamento: Uno de los indicadores ms ntidos del valor de un
sistema de compras pblicas es su capacidad para obtener de manera
sostenida los productos y los servicios requeridos al ms bajo precio
posible y con los menores costos de transaccin. Si bien la obtencin de
precios bajos depende de mltiples condiciones (por ejemplo,
condiciones de pago, demanda, calidad de requerimientos), un mercado
eficiente puede colaborar fuertemente en rebajar los costos y obtener
precios ptimos. Por lo tanto, es preciso estimar el ahorro o la falta de
ahorro producto de la utilizacin de las plataformas para transar bienes y
servicios disponibles en el mercado pblico. Debe comprender tanto los
costos en procesos como los precios obtenidos, en comparacin con
otros sistemas de adquisiciones alternativos. Cuando los sistemas de
contratacin pblica han madurado y han logrado capturar parte
importante de los ahorros por concepto de precios ptimos, la meta fijada
es mantener este nivel. Adems, los diferenciales de precios con
sistemas alternativos debieran tender a disminuir dada la evolucin de
las tecnologas y las menores asimetras de informacin.

3.2

Planificacin de un sistema de contratacin pblica

La manera de planificar e implementar reformas a los sistemas de


contratacin pblica puede tener mltiples respuestas. Si bien no es el
objetivo de esta unidad presentar distintas tcnicas de planificacin o
experiencias de reforma, los siguientes aspectos particulares de la
contratacin pblica debieran ser considerados en este proceso10
Determinacin de objetivos y creacin de valor
Los contratos del Estado por su gran volumen e impacto en la economa,
inclusive a nivel subnacional, tienen el potencial de crear o restar valor a
los ciudadanos y las empresas. Por este motivo, la determinacin de los
objetivos en la contratacin pblica debiera considerar las posibilidades
de creacin o prdida de valor. El grfico N 8 muestra las posibilidades
de creacin de valor a partir de la contratacin estatal.

Creacin de Valor en la Contratacin Pblica

Grfico N 8

10

Para obtener ms informacin acerca de cmo planificar reformas a los sistemas de


contratacin pblica, vase www.iadb.org y www.worldbank.org

Los procesos de contratacin tienen un valor intrnseco al proveer los


insumos que permiten generar servicios a los ciudadanos. Este es el
valor bsico de la contratacin pblica y debiera ser su nico objetivo
lograr eficacia. No obstante, dependiendo de cmo se organicen los
procesos de contratacin es posible generar mayor valor al pas; as, por
ejemplo, si se utilizan las modalidades de subasta a la baja o de
convenios marco es posible contribuir a la eficiencia y a la generacin de
ahorro en el Estado.
A su vez, si los procesos de contratacin se organizan para fomentar una
amplia competencia y no se imponen amplias restricciones a la entrada
de nuevas empresas, es posible generar mayor emprendimiento y
creacin de empresas. De manera similar, si los procesos de pagos son
eficientes o se instalan sistemas de factoraje reverso es posible mejorar
la rapidez para recuperar el capital de trabajo de las empresas
proveedoras del Estado, permitiendo que estas puedan participar en
mayor cantidad de negocios.
Con la misma lgica es factible identificar las principales posibilidades de
creacin de valor, incluso en aquellas reas menos tangibles. Por
ejemplo, la forma en que se organiza una licitacin puede generar gran
desconfianza en los proveedores y la comunidad; si no se entrega
informacin del proceso y no se explican correctamente los resultados de
una adjudicacin esto genera inquietudes y empeora la percepcin de
corrupcin. Por el contrario, si los resultados son explicados a todos los
proveedores y publicados completamente, las alarmas sern menores.
Muchas veces es preciso realizar un trabajo adicional para generar
transparencia. Esta tiene costos pero sus beneficios son la generacin de
confianza en el Estado. Un examen para identificar las mayores
posibilidades de creacin de valor es necesario cuando se establecen los
objetivos deseables de un sistema de contratacin.

Identificacin de los grupos de inters


Un anlisis del entorno requiere necesariamente identificar quines son
los grupos interesados en la contratacin pblica. Cada uno de estos
grupos evaluar el desempeo del sistema de contratacin segn sus
propios intereses; por lo tanto, es preciso entender cules son sus
demandas y evaluar si es posible atenderlas.

Un anlisis de este tipo permite identificar las iniciativas para mejorar


ciertos componentes del sistema que agregan valor a la mayora de los
grupos de inters. El grfico N 9. Resume los principales los grupos de
inters en torno a la contratacin pblica.

Grupos de inters en la contratacin pblica

Grfico N 9
Bsicamente, podemos clasificar los grupos de inters en cuatro tipos.
1. Gerentes pblicos. Su foco es el sector pblico a nivel de las
dependencias pblicas. Estn interesados principalmente en comprar
rpido y barato para poder desempear sus tareas. Por lo tanto,
siempre demandarn una mayor optimizacin y una mejor gestin en
esta actividad.
2. Clase poltica, opinin pblica, sociedad civil. Este grupo se enfoca
en el sector pblico pero a nivel agregado. Ellos estn interesados en
que la contratacin pblica se realice de manera transparente y con
altos estndares de probidad por lo que buscan que exista una mayor
regulacin y medidas para asegurar la transparencia.

3. Gremios empresariales y autoridades econmicas. Su foco es


aprovechar el mercado de las compras pblicas como un motor de la
economa, beneficiando a la industria nacional, las economas locales
o las microempresas. Como consecuencia, demandarn medidas
proteccionistas o el mejoramiento de las condiciones de acceso a los
negocios.
4. Gerentes privados. Su objetivo es obtener las mayores ganancias de
los contratos con el Estado. Demandarn, entonces, canales
exclusivos de ventas, garantas para participar en las licitaciones,
cumplimiento de las formalidades, existencia de sistemas de
reclamos, entre otros.
Estas descripciones son una generalizacin para presentar las distintas
posibles demandas hacia la contratacin pblica. Esto no significa, por
ejemplo, que a los gerentes pblicos no les interese la transparencia y
rechacen la fiscalizacin sino que su principal foco es la eficacia y la
eficiencia.
Un mapa del entorno de estas caractersticas permite priorizar entre las
distintas iniciativas de mejoras, escogiendo aquellas que generan mayor
valor a todos los grupos de inters. Por ejemplo, la implementacin de
sistemas de informacin en Internet permite cubrir varias demandas al
mismo tiempo transparencia, eficiencia, acceso a los negocios,
promocin de las pequeas y medianas empresas (PyME); de esta
manera, se genera valor a todos los grupos de inters. Por el contrario,
algunas iniciativas pueden generar mayor valor solo a unos grupos. El
grfico N 10 ejemplifica un proceso de seleccin de iniciativas de
mejora, segn el valor que se genera a cada grupo de inters.

Eleccin de iniciativas de mejora

Grfico N 10

Implementacin de reformas La implementacin de un plan de reforma


o de mejoras al sistema de contratacin no es una tarea fcil. La tasa de
fracaso es bastante alta. Algunos de los factores que contribuyen al xito
de la implementacin de estos planes son los siguientes:
1. Descentralizacin. Hay que imponer pocos filtros y restricciones a
la participacin de empresas y permitir que las dependencias y los
usuarios tomen sus propias decisiones sin mayores regulaciones.
2. Contrapesos. Debe buscarse una elevada transparencia y
rendicin de cuentas e implementar sistemas de auditora y control
eficaces.
3. Incentivos. Deben establecerse la obligatoriedad en el uso de los
sistemas y tambin los beneficios (bonos, ahorros, flexibilidad de
compras).

4. Educacin y gestin del cambio. Hay que capacitar, certificar


habilidades y realizar tareas de marketing a fin de cambiar la
mentalidad acerca de hacer negocios con el Estado.
5. Liderazgo. Debe haber una sola entidad a cargo y con fuerza para
implementar la reforma, por ejemplo el Ministerio de Hacienda.
Adems tiene que haber un equipo gerencial de alto nivel,
motivado y con competencias en tecnologa, abastecimiento y
gestin comercial.
6. Respaldo financiero, ya que las reformas pueden costar de US$8
a US$10 millones anuales, y poltico, mediante el apoyo de las
principales autoridades a travs de la suscripcin de decretos e
instrucciones.

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