ACTO ADMINISTRATIVO

ALUMNO

: HUGO MEDINA TRONCOSO

CURSO

: DERECHO ADMINISTRATIVO

DOCENTE

Trujillo - 2016

DEDICATORIA

A Dios, porque nos ilumina siempre,

bendice nuestros caminos y llena de goce
nuestros corazones. Porque sin l no
sera posible estar hoy aqu

A nuestro padres porque sin su ayuda no

habra sido posible la realizacin del
presente trabajo. Porque significa mucho
para nosotros que ellos sepan que se lo
dedicamos, valga la redundancia, a ellos
mismos.

INDICE

DEDICATORIA............................................................................................................................................... 2
INTRODUCCION........................................................................................................................................... 4
I.

CAPTULO I: ACTO ADMINISTRATIVO...........................................................................................5

1.

ACTO ADMINISTRATIVO................................................................................................................. 5
1.1.

CONCEPTO................................................................................................................................. 5

1.1.1.
2.

Distintos ejemplos de actos administrativos de personas no estatales...............................6

DIFERENCIAS ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO..........................................................9

2.1.

3.

La distincin entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la funcin administrativa.........9

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO..............................................................................11

3.1.

Es una manifestacin de la voluntad..........................................................................................11

3.2.

Como voluntad, conocimiento y opinin.....................................................................................11

3.3.

Declaracin................................................................................................................................. 13

3.4.

Unilateral..................................................................................................................................... 14

3.4.1. El acto unilateral en su formacin, de efectos bilaterales.........................................................14

3.4.2. Los actos que requieren solicitud o aceptacin.........................................................................16
3.5.

Presuncin de legitimidad...........................................................................................................19

3.6.

Ejecutoriedad.............................................................................................................................. 20

3.7.

La estabilidad.............................................................................................................................. 21

3.8.

La impugnabilidad....................................................................................................................... 22

3.9.

Origen administrativo.................................................................................................................. 25

3.10.
II.

Sometimiento al derecho administrativo................................................................................26

CAPTULO II: CLASIFICACIN, ELEMENTOS, PRINCIPIOS.......................................................27

2.1.

CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS...........................................................27

2.1.1.

Los actos administrativos segn sus efectos.....................................................................27

2.1.2.

Los actos administrativos segn su contenido..................................................................28

2.1.3.
Los actos administrativos segn la declaracin: Actos administrativos expresos, tcitos y
presuntos 29
2.1.4.
Los actos administrativos segn su impugnabilidad: Los actos administrativos
impugnables, los actos que causan estados y los firmes...................................................................31
2.1.5.
2.2.

Los actos administrativos segn su ejecucin...................................................................31

ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS Y DISCRECIONALES:............................................32

2.2.1.

ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS........................................................................32

2.2.2.

ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCRECIONALES............................................................32

2.3.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO............................................................................33

2.3.1.

ELEMENTOS SUBJETIVOS.............................................................................................33

2.3.2.

ELEMENTOS OBJETIVOS................................................................................................34

2.4.

PRINCIPIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.............................................................................36

CONCLUSIONES......................................................................................................................................... 40

INTRODUCCION

El trmino acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho

Administrativo, por contraposicin al acto jurdico que nos da la nocin, nos
define y regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en
cualquiera de sus ramas, siempre ha sido difcil y a menudo encontramos entre
nuestros prestigiosos juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se
hace ms difcil an cuando estudiamos una rama del derecho no codificada y
tan dinmica como el derecho administrativo.

Para comprender y poder arribar a una nocin de acto administrativo debemos

tener en claro que el mismo es el producto de la funcin administrativa,
independientemente del ejercicio de la misma por parte de un rgano
administrativo o de los Poderes Judicial o Legislativo (recordemos que estos
ltimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas funciones impropias
dentro de las que se encuentra la funcin administrativa).

La funcin administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los

cometidos estatales (concepto amplio) y para ello se requerir frecuentemente
que la administracin pblica (mediante sus rganos o entes) declare o
exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una persona jurdica de carcter
pblico

exteriorizar

su

voluntad

luego

de

cumplidos

los

recaudos

determinados en el Ordenamiento Jurdico Administrativo y el acto por el cual

se declara o exterioriza la voluntad estatal es el ACTO ADMINISTRATIV

I.

CAPTULO I: ACTO ADMINISTRATIVO

1. ACTO ADMINISTRATIVO
1.1.

CONCEPTO
La nocin de acto administrativo es clave en el Derecho
Administrativo ya que es, ante todo, una conquista del Estado de
Derecho, al presuponer una jerarqua de normas cuyos mandatos
desembocan en realizaciones concretas, en actuaciones. Por ello, el
acto administrativo se va gestando a travs de una concatenacin de
normas jerrquicamente ordenadas, al trmino de las cuales surgen
los actos que realizan, con trascendencia jurdica exterior, los
rganos de la Administracin. A partir de la aparicin o surgimiento
de un acto, la accin administrativa puede ser impugnada
administrativa o jurisdiccionalmente, de ah que ante todo el acto
administrativo remite a la sujecin de la Administracin al principio de
legalidad y somete el actuar administrativo a la posible y ltima
intervencin jurisdiccional.
En suma, el acto administrativo presupone la existencia de un actuar
por parte de la Administracin; esta actuacin o bien crea cargas y
obligaciones a los administrados o bien les otorga beneficios y
derechos, siendo que el acto puede definirse como:
"aquella declaracin unilateral, no normativa de la Administracin,
sometida al
Derecho Administrativo".
Segn Gordillo Agustn para conceptualizar esencialmente lo que es
acto administrativo se dan dos nociones:
a) la orgnica, subjetiva o formal: acto administrativo es el que dictan
rganos administrativos, y no otros rganos;

b) la material, objetiva o sustancial: acto administrativo es todo acto,

cualquiera sea el rgano que lo dicte, que tenga sustancia
administrativa.
1.1.1. Distintos ejemplos de actos administrativos de personas no
estatales
Las corporaciones profesionales
Se

encuentran

aqu

comprendidos

los

diversos

colegios

profesionales (de arquitectos, agrimensores, veterinarios, escribanos,

contadores, abogados, etc.) creados por ley en el pas, con
agremiacin obligatoria y que tienen el control de la matrcula, poder
disciplinario

de

la

profesin,

etc.,

todo

lo

que

constituye

incuestionablemente el ejercicio de potestades pblicas. Dado que

tales potestades les han sido conferidas legalmente, y son ejercidas
con carcter de imperio por tales entidades, no vemos por qu no
habrn de ser los actos resultantes del ejercicio de tal actividad,
actos administrativos. Tal es la solucin en Francia. Se trata, como es
fcil advertirlo, de personas jurdicas pblicas, pero no de rganos
administrativos stricto sensu: son, pues, personas pblicas no
estatales

que

eventualmente

pueden

llegar

dictar

actos

administrativos.
Tal sera el caso de que los colegios profesionales argentinos
creados por ley asuman la potestad de admitir a la matrcula y
renovarla regularmente, previo examen de competencia de los
diplomados

universitarios.

Las

leyes

que

autorizan

las

Universidades estatales o no, da lo mismo a emitir diplomas

habilitantes in eternum estn ya desactualizadas. Los conocimientos
adquiridos al obtener el diploma estn obsoletos a los pocos aos y
se

requiere

entonces

una

reactualizacin

ininterrumpida

de

informacin y aptitudes, sujeta a control pblico, que no la arreglan

meros cursos de especializacin. Hay que validar los ttulos de

manera formal, con exmenes, entrevistas, jurados, postgrados

obligatorios, etc. Claro est, no parece que sea conforme a derecho
proponer la revocacin de tales diplomas en sede administrativa, por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia, dejando para un
juicio ulterior la determinacin de cul es en su caso la indemnizacin
que lo pudiera corresponder al ex abogado, contador, etc.
Las asociaciones dirigidas
Ya hemos analizado en otro lugar el caso de las entidades creadas
por el legislador de manera similar a las anteriores (agremiacin
obligatoria, control de la matrcula, pago compulsivo de una cuota,
etc.), pero diferenciadas en que la direccin del ente, en lugar de
serle confiada a los asociados, est o estuvo total o parcialmente en
manos del propio Estado.
Es el caso de las obras sociales, cajas previsionales, etc., que
incluso

en

algunos

casos

son

confundidas

con

entidades

autrquicas, habindose reconocido que dictan actos administrativos.

Tambin ha sido calificado expresamente de persona pblica no
estatal el IOMA, Instituto de Obra Mdico Asistencial de la Provincia
de Buenos Aires, admitindose la impugnacin de sus actos ante la
llamada jurisdiccin contencioso administrativa de dicha Provincia.
En el orden nacional hay una permanente fluctuacin en calificar a
estos entes como persona jurdica pblica no estatal, o tratarlos
como si fueran una entidad autrquica.
Los concesionarios y licenciatarios
Si bien algunos autores argentinos niegan la posibilidad de que el
concesionario o licenciatario de servicios pblicos pueda dictar actos
administrativos, ello ha sido frecuentemente admitido en el derecho
comparado. Los argumentos por los cuales se niega esa posibilidad
derivan del principio, que tales autores enuncian, de que slo puede

haber acto administrativo emanado de rganos administrativos; pero

ya vimos que no se ajusta a la realidad del derecho positivo.
Tampoco se trata de que se reconozcan a tales prestatarios de
servicios pblicos las prerrogativas habituales de la administracin
pblica (reclamo administrativo previo, presuncin amplia de
legitimidad de sus actos, criterio restrictivo para dictar medidas
cautelares contra sus actos, etc.); pues si bien tienen a ttulo expreso
algunas potestades otorgadas por el concedente sobre los usuarios,
les es de ms directa aplicacin el rgimen de la ley 24.240 de
defensa del usuario y del consumidor, que establece una presuncin
legal a favor del usuario y en contra del prestador, solidaridad legal
por los daos ocasionados (ley 24.999), etc.

Medios de transporte pblico

No existe duda que el comandante de una aeronave tiene las
facultades de autoridad pblica conforme al art. 81 del Cdigo
Aeronutico, restringida en principio al casi nico y ms importante
objeto de hacer cumplir las normas especficas que los pasajeros
deben respetar en atencin al vuelo, por ej. la prohibicin del art. 79.
Esos actos tienen en lo sustancial el rgimen jurdico propio de los
actos administrativos. Ms an, la desobediencia puede configurar
un ilcito penal a tenor de los arts. 190 y 184 del Cdigo Penal. Si el
pasajero incurre en graves actos de inconducta puede ordenrsele
cesar en ellas y en caso de desobediencia recurrir a la coercin
directa, hacerlo descender de la aeronave y entregarlo a la autoridad
local. Son casos extremos, que han de analizarse con especial
prudencia, pero en cualquier caso no cabe descartar de plano la
existencia aunque sea parcial de un rgimen jurdico administrativo
para las rdenes del comandante de una aeronave en vuelo, o
incluso desde que se inicia el acceso a la aeronave y finalmente se
efecta el egreso de ella.

2. DIFERENCIAS ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO

Fundamento de la distincin entre acto y hecho
2.1.

La distincin entre actos y hechos producidos en el ejercicio de

la funcin administrativa
Corresponde ahora recordar una segunda gran clasificacin de la
actividad administrativa, que nos llevar casi directamente al meollo
de la definicin de acto administrativo: la distincin entre actos y
hechos realizados en ejercicio de la funcin administrativa. Se
advertir desde ya que estamos refirindonos a actos y hechos
realizados en ejercicio de la funcin administrativa, para evitar as
momentneamente el empleo de los trminos actos de la
administracin o actos administrativos, que son las expresiones
aparentemente ms adecuadas para tratar el tema, pero que han
sido sumidas en un mar de confusiones verbales por disputas
semnticas entre distintos autores.
Es preciso sealar antes que se entiende por actos y hechos, y
utilizar provisoriamente el intuitivo que todo lector tendr sobre
ambos conceptos: de tal modo, entrecruzando la primera gran
clasificacin (actividad productora y no productora, de efectos
jurdicos directos) en forma transversal con la segunda (actos y
hechos realizados en ejercicio de la funcin administrativa),
tendramos

as

cuatro

grandes

sectores

de

la

actividad

administrativa: los actos productores de efectos jurdicos directos y

los actos no productores de efectos jurdicos directos; los hechos
productores de efectos jurdicos directos y los hechos no productores
de efectos jurdicos directos. Para seguir prescindiendo del empleo

de la palabra tab (actos de la administracin; actos administrativos),

podramos decir que hemos sistematizado aquella funcin segn que
ella se manifieste en actos jurdicos (lato sensu), actos no jurdicos,
hechos no jurdicos, hechos jurdicos.
2.1.1. Actos no jurdicos: Son decisiones de la administracin que no
producen efecto jurdico alguno. El profesor decide explicar un tema
antes que otro y as lo comunica a los alumnos; decide volver sobre
un tema anterior que no qued claramente expuesto; el funcionario
asesor decide emitir determinada opinin en un informe o dictamen,
etc.
2.1.2. Actos jurdicos: son las decisiones o declaraciones que producen
un efecto jurdico, esto es, que producen el nacimiento, modificacin
o extincin de un derecho o un deber. Estar ac la decisin de
designar a una persona en un cargo; de pagar una indemnizacin, la
decisin de un tribunal examinador de dar por aprobada una materia,
etc.
2.1.3. Hechos no jurdicos: son todas las actuaciones materiales de la
administracin que no producen un efecto jurdico directo; el profesor
da su clase parado o sentado, o camina durante la misma; el agente
de polica lleva un expediente de la comisara al juzgado, la
ordenanza barre el aula o trae caf.
2.1.4. Hechos jurdicos: la posesin de una cosa determinado tiempo, es
un hecho que produce el efecto jurdico de que esa cosa sea
adquirida por prescripcin; el agente de polica que me detiene sin
una decisin previa, produce a travs de este hecho distintos efectos
jurdicos: hace nacer una responsabilidad para l y para la
administracin y me da el derecho de reclamar indemnizacin; el
agente policial que se lleva un coche mal estacionado, pero lo hace
con negligencia tal que le produce un dao, comete un hecho que

produce tambin el efecto jurdico de hacer nacer un derecho a

indemnizacin del propietario del vehculo, etc.
3. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
3.1.

Es una manifestacin de la voluntad

La primera caracterstica la ubicamos en el pensamiento, es decir
que se trata de una manifestacin de voluntad o de una declaracin
de voluntad trasladando as al derecho pblico la nocin smil de acto
jurdico del derecho privado.
Es sta la nocin que ofrecen los autores tradicionales y algunos
modernos. Por de pronto ya seal FORSTHOFF que hablar de
voluntad del rgano administrativo no es ms que una figura de
lenguaje, una faon de parler, que no responde verdaderamente a la
realidad, si por voluntad se quiere entender la voluntad psquica del
funcionario actuante; ya hemos explicado que el acto no es aquel
destinado a producir efectos jurdicos sino simplemente aquel que
objetivamente los produce.

3.2.

Como voluntad, conocimiento y opinin

Pero a ms de lo ya expresado cabe agregar que el concepto es de
todos modos insuficiente, dado que la voluntad se considera
generalmente con sentido teolgico, con una indicacin de fin, por lo
que no toma en consideracin otros actos de la administracin que
producen efectos jurdicos frente a los administradores de voluntad,
sin estar a pesar de ello incluidos en dicho concepto (o sea, sin
constituir decisiones con un fin trascendente). Si bien algunos
autores han negado importancia a la distincin entre manifestaciones
de voluntad y declaraciones de conocimiento, otros en cambio
defienden la distincin; pero, aceptando la diferenciacin, debe
desprenderse de ella la consecuencia de que tales declaraciones
constituyen actos administrativos, sujetos en general a sus mismos
principios. En tal sentido, el acto por el cual la Universidad expide un

diploma no es estrictamente una decisin o manifestacin de

voluntad, sino ms bien la declaracin administrativa de que le
consta que un alumno ha terminado la carrera. Es pues una
certificacin o atestacin, que consta en un diploma o certificado y es
un acto administrativo en pleno sentido del trmino. Si una persona
se recibe de abogado y le dan un diploma de procurador, puede
impugnar dicha certificacin, como si se tratara de una decisin.
El acto administrativo puede as, en primer lugar, ser un acto de
registro o registral, en el cual la administracin anota ciertos hechos
a los que se quiere conferir autenticidad: nacimiento, defuncin, etc.,
o inscribe en un registro pblico ciertos actos pasados entre
particulares: inscripcin de una hipoteca, etc. Como consecuencia
directa, la administracin puede luego (y a veces simultneamente)
otorgar actos que dan cuenta de su conocimiento o registro de tales
hechos o actos, los que constituyen entonces una atestacin, es
decir, la certificacin de un hecho llegado a conocimiento de la
administracin. Tal el caso de un certifica- do de nacimiento, de
defuncin, de domicilio; un documento de identidad, un diploma que
certifica los estudios cursados y aprobados, etc.
Ms no slo eso; el acto administrativo tambin puede ser la
expresin de una opinin o juicio sobre una determinada situacin o
hecho: certificado de salud, de higiene, de estanqueidad o
navegabilidad, etc. Con todo, debe destacarse que es ms bien
excepcional que una opinin produzca efectos jurdicos directos; aun
en los casos expresados podra sostenerse que ms que una opinin
productora de efectos jurdicos, nos encontramos ante una
certificacin o atestacin. Por lo dems, el simple dictamen o
informe, aun en los casos en que est exigido por una norma
expresa, no es un acto administrativo productor de efectos jurdicos
directos, aunque pueda viciar un acto posterior si dicho dictamen no
se produce en debida forma.

Por ello debe desecharse, en suma, tanto la equiparacin del acto

administrativo a la manifestacin de voluntad o a la estricta decisin.
Ahora bien, expresar en su lugar que acto administrativo es una
declaracin de voluntad, de opinin, de juicio, de conocimiento o
una declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento, de juicio,
nos parece llevar una dificultad terminolgica demasiado lejos, dando
un carcter reiterativo al concepto, lo que lo torna pesado o fatigoso,
sin ninguna necesidad de orden conceptual que obligue a esa
enumeracin
3.3.

Declaracin
Creemos que con decir declaracin es suficiente, si se toma al
trmino en el sentido de exteriorizacin del pensamiento; de
extrinsecacin

de un proceso intelectual, comprendiendo tanto el

caso de volicin (voluntad dirigida a un fin) como el de cognicin

(conocimiento atestacin o certificacin) y opinin o juicio. En
efecto, al hablar de declaracin se indica claramente que se trata de
una exteriorizacin intelectiva por oposicin a material, con lo que se
da la nota caracterstica del acto y su diferenciacin con el hecho y
se abarca tanto el caso en que ese intelecto persigue un efecto
jurdico de cualquier tipo como aquel en que el fin se agota en la
emisin del mismo. Es innecesario aclarar que una declaracin
puede serlo tanto de voluntad, como de conocimiento, opinin o
juicio. Es tambin innecesario aclarar que una declaracin puede ser
una decisin, pues ello es obvio. Por otra parte, tampoco se corre el
riesgo de que por su amplitud abarque hiptesis que no deba,
siempre que se tenga cuidado de aclarar, como ya lo hicimos, que el
concepto de acto administrativo queda restringido a las declaraciones
productoras de efectos jurdicos inmediatos. Por ello, pues,
declaracin en nuestro concepto significa e involucra tanto a la
decisin (o pronunciamiento, o manifestacin de voluntad) como a la
certificacin (o atestacin, o conocimiento) y al juicio (u opinin
productora de efectos jurdicos directos: no, pues, al dictamen).

As, la decisin ejecutada se da a conocer a los dems individuos a

travs de los hechos reales que transmiten la idea respectiva: la decisin
de librar la calle al trnsito se deduce de que nada ni nadie impide
transitar; la decisin de destruir se infiere de que la cosa est siendo
destruida, etc. En cambio, la decisin declarada se da a conocer a los
dems individuos a travs de hechos o datos que tienen un significado
simblico, figurado: la decisin de permitir pasar surgir de una
expresin verbal o escrita, o de un signo convencional de trnsito, la
decisin de destruir surgir de un cartel, etc.

3.4.

Unilateral
En este sentido, puede distinguirse la uni o bilateralidad tanto en la
formacin del acto (si concurre a l la voluntad de un slo sujeto de
derecho, o la voluntad de ms de un sujeto de derecho) como en sus
efectos (si el acto crea derechos y deberes para un slo sujeto o para
ms de uno). El contrato administrativo sera la expresin tpica del acto
bilateral tanto en su formacin como en sus efectos, quedando para el
acto administrativo la posibilidad de un triple planteo:
a) que el acto sea unilateral en su formacin y en sus efectos: en esto no
hay discusin alguna;
b) que el acto sea unilateral en su formacin y bilateral en sus efectos.
No todos los autores admiten esta categora;
c) que el acto sea bilateral en su formacin y unilateral en sus efectos;
otros autores entienden que en estos casos no hay en realidad acto
bilateral, sino dos voluntades que concurren sin integrarse en un slo
acto.
3.4.1. El acto unilateral en su formacin, de efectos bilaterales
Si bien hay quien entiende que hablar de un acto unilateral productor de
consecuencias bilaterales sera una construccin artificial o caprichosa,
a nuestro modo de ver la mayor parte de los actos administrativos se

encuentran en esa condicin: cuando la administracin ejerce las

diversas facultades que el ordenamiento jurdico le acuerda, e impone
una multa, determina una obligacin tributaria, clausura un negocio,
sanciona a un funcionario, concede una jubilacin de oficio, etc., en
todos estos casos en que el Estado ejerce una potestad legal para
imponer un deber jurdico, la voluntad del individuo no participa en la
formacin del acto, que es entonces en ese aspecto estrictamente
unilateral. Sin embargo, del hecho de que el objeto principal del acto sea
eventualmente imponer un deber al administrado, p. ej., no se desprende
la conclusin de que slo para l emerjan consecuencias jurdicas. Por
el contrario, la administracin tambin est obligada por el acto que ha
dictado: no puede agravar la sancin que ha aplicado, una vez que sta
ha sido recurrida.
No puede desconocer los hechos en que se ha fundado para dictar la
resolucin, si el administrado acepta que son reales pero aduce que no
justifican la decisin, por desproporcionada, irrazonable, etc. Si el acto
es ilegtimo y causa un dao, la administracin est obligada a
indemnizarlo. Aunque el acto ilegtimo no ocasione un perjuicio, la
administracin tiene el deber de revocarlo en virtud del principio de la
legalidad objetiva y de la impulsin de oficio y el particular tiene el
derecho de atacarlo, etc. En otras palabras, cuando la administracin
impone un deber al administrado, el acto es bilateral en sus efectos pues
no slo obliga al particular sino que tambin obliga a la administracin en
la medida que se acaba de explicar. Sin embargo, es un acto
tpicamente unilateral en su formacin. Lo mismo puede decirse y con
mayor razn an, de los actos que en lugar de imponer un deber otorgan
un derecho, como puede ser una jubilacin de oficio, un beneficio
asistencial, etc., en los casos en que puede dictarse el acto an contra la
voluntad del interesado. En tales hiptesis la administracin no slo
concede un derecho al individuo, sino que tambin le impone deberes
correlativos: no ejercer otro trabajo remunerado, o no hacerlo sin previa
autorizacin, residir en el pas, etc.; la administracin tiene as
correlativamente, tambin derechos y deberes que emergen del acto.

Luego, el acto es en tales casos tambin bilaterales en sus efectos. Con

lo expuesto arribamos a la conclusin de que debe reservarse la
expresin contrato administrativo para el que produce efectos
bilaterales y es adems producto de una declaracin de voluntad comn.
Por otra parte, la circunstancia de que el acto sea unilateral no significa
que falta fundamento legal de los derechos y obligaciones que de ese
acto emergen: dicho fundamento habr de encontrarse en las normas
que, en forma reglada o discrecional, otorguen al rgano la potestad de
que se trate. Claro est, si se trata de un acto que no puede dictarse
sino a peticin del interesado, al que nos referiremos con ms detencin
en el nmero siguiente, entonces es correcta la afirmacin de que la
administracin no tendra la facultad de dictar el acto imponiendo su
contenido al particular; pero ello ocurre slo en esos casos. En los
dems casos el fundamento de la imposicin que cualquier acto
administrativo unilateral hace, es siempre una norma legal que
expresamente faculta a la administracin a aplicar la sancin, cobrar el
impuesto, crear la obligacin, etc. En todas estas situaciones, es
indiscutible el fundamento legal de la actuacin administrativa y nada ha
de extraar en consecuencia que en virtud de tales facultades el Estado
unilateralmente imponga un deber a un particular, sin perjuicio de
resultar tambin l obligado a resultas de ese acto, segn ya se explic.
3.4.2. Los actos que requieren solicitud o aceptacin
a) Efectos del acto: pueden ser bilaterales
Hay una serie de actos que slo pueden dictarse con la conformidad del
interesado, manifestada generalmente como un pedido o solicitud: as,
una solicitud de inscripcin en la Facultad, una solicitud de retiro
voluntario, la inscripcin en un concurso para un premio, para una beca,
etc. La doctrina alemana expresa que estos actos necesitan una
voluntad concurrente o coadyuvante, que es la manifestacin del
interesado; otros autores estiman que en tales hiptesis la voluntad del

administrado es la causa del acto y algunos opinan que se trata de un

acto bilateral en su formacin aunque unilateral en sus efectos.
No compartimos el criterio de que estos actos puedan ser bilaterales en
su formacin, pero que no pueden ser bilaterales en sus efectos, pues si
el efecto del acto es conferir un derecho al administrado, ese derecho
siempre implica algunos deberes que l deber cumplir y opera tambin
simultneamente como un deber de la administracin.
Los efectos jurdicos alcanzan entonces por igual a ambas partes. El
otorga- miento de una beca obliga tanto a la administracin como al
becado; la inscripcin en la Facultad obliga tanto a la Facultad como al
estudiante, etc. Este punto ya lo aclar suficientemente la doctrina
alemana en el sentido de que de actos de esta ndole no slo pueden
surgir derechos para los administrados, sino tambin deberes; no nos
parece discutible que los efectos del acto sean bilaterales. No
consideramos por ello que pueda hablarse de actos bilaterales de
efectos unilaterales en los casos expresados.
b) La formacin del acto
Ahora bien, en lo que hace a la formacin del acto, no es nueva la
posicin que estima que se trata en estos casos de un acto bilateral.
Este criterio fue sostenido de este tipo, dictado sin la peticin del
interesado, resultara ser totalmente nulo y no podra sanearse con la
posterior manifestacin de voluntad del interesado, aceptando el
beneficio. La conclusin nos parece inadecuada, pues es claro que el
asentimiento tambin puede expresarse despus.
Esa conclusin demuestra que el criterio a que responde no es
aceptable: no se pensar que si la administracin ha querido
concedernos algo que pudiramos haber pedido pero no pedimos, no
podremos tampoco aceptarlo, porque ha faltado nuestra voluntad en la
emanacin del acto... Por ello compartimos la opinin de la doctrina que
estima que el acto administrativo no deja de ser unilateral en su

formacin, para transformarse en bilateral, porque sea necesaria su

aceptacin o solicitud por parte del interesado.
De otro modo podra resultar que si un particular consiente un acto que
le impone un deber jurdico y ha sido dictado unilateralmente por la
administracin, dicho consentimiento lo transforma de unilateral en
bilateral, lo que no sera correcto.
Adems, con aquel criterio resultara de hecho que cualquier peticin del
interesado que fuese atendida por la administracin, formara un acto
bilateral. Un recurso jerrquico interpuesto por un administrado contra un
acto, al ser aceptado no constituye acto bilateral; un pedido de pronto
despacho, al ser provedo denegndose el reclamo de fondo pero
resolviendo prontamente como se peda, no da lugar a un acto bilateral,
etc.
No creemos tampoco que pueda distinguirse, dentro de las peticiones de
los administrados, aquellas que se refieren solamente al trmite con
fundamento en que las providencias recadas en el trmite pueden ser
contrarias a la peticin; esto no marca diferencias con el resto de las
peticiones, que tambin pueden ser denegadas.
Tampoco podra hacerse la diferencia expresando que las medidas de
trmite pueden dictarse de oficio, sin la peticin del interesado, pues si
bien esto es vlido en algunos casos no lo es en todos: el recurso
administrativo, no puede considerarse interpuesto de oficio, sino que
requiere la manifestacin de voluntad del interesado, a pesar de lo cual
no podr considerarse que la aceptacin del recurso comporta un acto
bilateral de la administracin y el recurrente. En conclusin: ni la solicitud
del interesado, aceptada por la administracin, ni el acto de la
administracin, consentido por el particular, dan lugar de por s.
Por nuestra parte, pensamos que es admisible una aceptacin ulterior al
acto y que se produce frecuentemente; en la realidad ocurre que slo en
casos excepcionales puede considerarse ineludible la manifestacin de
voluntad antes de la emisin del acto, tales

la formacin de actos

bilaterales; sin que ello signifique, por cierto, que pueda prescindirse en
el primer caso de la voluntad del interesado, ni que ella carezca de
relevancia en el segundo. Lo que s quiere decir es que no es admisible
que exista un acto bilateral en su formacin (segn este criterio) y
bilateral en sus efectos (segn ya vimos, la bilateralidad de los efectos
es comn) que no sea contrato administrativo. En consecuencia, no
compartimos la aparicin de categoras conceptuales intermedias y
entendemos que si hay acuerdo de voluntades en la formacin y
bilateralidad en los efectos, estamos ante un contrato administrativo;
que, a la inversa, si no se da esa bilateralidad simultneamente en
ambas hip- tesis, se trata de un acto administrativo unilateral.
Admitimos, por fin, que un acto administrativo unilateral pueda producir
efectos

jurdicos

bilaterales

(obligar

al

administrado

la

administracin), pero negamos que puedan darse actos administrativos

bilaterales que produzcan efectos jurdicos unilaterales (acuerdos de
voluntades que obliguen a una sola de las partes).
3.5.

Presuncin de legitimidad
Es la presuncin de validez del acto administrativo mientras su posible
nulidad no haya sido declarada por autoridad competente1. La
presuncin de legitimidad importa una presuncin de regularidad del
acto, tambin llamada presuncin de legalidad, de validez, de juridicidad
o pretensin de legitimidad. El vocablo legitimidad no debe entenderse
como sinnimo de "perfeccin".
"Los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presuncin de
constituir el ejercicio legtimo de la autoridad administrativa y, por
consiguiente, toda invocacin de nulidad contra ellos debe ser
necesariamente alegada y probada en juicio; as sucede cuando se han
desconocido o vulnerado principios de Derecho pblico o garantas
individuales".
La presuncin de legitimidad es la suposicin de que el acto fue emitido
conforme a derecho, dictado en armona con el ordenamiento jurdico.

Es una resultante de la juridicidad con que se mueve la actividad estatal.

La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos; por
eso crea la presuncin de que son legales, es decir, se los presume
vlidos y que respetan las normas que regulan su produccin.
En principio, el acto es regular y por tanto vlido, pues rene todos sus
requisitos; puede contener algunos vicios, pero a pesar de ello sigue
siendo regular. Los actos pueden ser regulares o irregulares. Son
regulares los actos administrativos vlidos, los anulables o los nulos
relativos. Son irregulares los actos administrativos inexistentes y los
nulos o de nulidad absoluta. Por lo tanto, descartamos dentro de la
presuncin de legitimidad los actos que no son regulares; es decir, los
actos inexistentes y los nulo.
3.6.

Ejecutoriedad
De acuerdo a lo expuesto, la ejecutoriedad no constituye un carcter
propio, permanente, del acto administrativo, sino que puede darse
circunstancialmente como una competencia de la administracin,
independiente del acto, para ejecutarlo por s misma cuando la
naturaleza del acto lo permite (dejar de pagar el sueldo al funcionario
separado del cargo; otorgar una vista o traslado; denegar un permiso de
conducir, etc.) y en los dems casos solamente cuando el orden jurdico,
en forma expresa y en los casos concretos o categora determinada
de actos, reconozca a la administracin la potestad de utilizar la
coaccin para hacer cumplir su acto por la fuerza. Se trata de una
potestad excepcional, cuya existencia debe demostrarse en los casos
ocurrentes y que no puede suponerse a priori como un principio
universalmente presente en la actividad de la administracin.
La ejecutoriedad, a su vez, puede ser otorgada por el orden jurdico a
travs de distintos medios:

a) La coercin directa, cuando la administracin puede forzar al administra

do a cumplir con el acto (p.ej., a retirarse de un lugar cuyo acceso est
prohibido). Con referencia al acto administrativo, si bien la regla general

es que debe ser escrito, lgico es admitir que en esos casos de

urgencia,

necesidad,

verbalmente,

pero

etc.,

an

pueda

entonces

tambin
con

vlidamente

suficiente

darse

explicacin

fundamentacin. El porque s no existe en un Estado de Derecho. En

realidad, los casos que a veces parecieran ser de empleo de la coercin
directamente, sin ejecucin de acto alguno, son hiptesis en que la
administracin ha emitido el acto verbalmente: as la orden de circular o
retirarse de un lugar de peligro, o de reunin pblica, etc. En tales casos,
obviamente, la fundamentacin no siempre es exigible, aunque s la
razonabilidad de la orden. El uso directo de la
b) La coercin indirecta, cuando la administracin aplica otro tipo de
sanciones (multas, clausura, inhabilitacin, etc.), a fin de forzar al
administrado a cumplir el acto;
c) La ejecucin directa, por la misma administracin o por terceros, con
cargo al obligado a cumplir el acto (p.ej. en la construccin de cercos y
veredas: si el propietario no lo efecta, lo hace la administracin por s o
por terceros y le cobra el gasto al propietario). Este caso puede tambin
asimilrselo a alguno de los anteriores.
3.7.

La estabilidad
Mientras que algunos autores han enunciado como una caracterstica
ms del acto administrativo su revocabilidad, en el sentido de que la
administracin po dra en todo momento y sin limitacin dejarlo sin
efecto, el derecho administrativo argentino ha evolucionado en sentido
inverso, a punto tal que en su estado actual consideramos que puede
sealarse precisamente una caracterstica inversa para el acto
administrativo: su estabilidad. En este sentido ha sostenido LINARES
que al contrario de lo que viene repitiendo la doctrina dominante como
consecuencia del planteo fragmentario del problema, la regla es que el
acto administrativo es en principio irrevocable, mxime si reconoce o
afecta derechos subjetivos;en criterio similar sostiene MARIENHOFF
que la revocabilidad del acto administrativo no puede ser inherente a
su esencia, ni puede constituir el principio en esta materia. La
revocacin del acto administrativo es una medida excepcional,
verdaderamente anormal. Va de suyo, en estas afirmaciones, que nos

estamos refiriendo no a los actos llamados de gravamen (multas,

sanciones, etc.) o que limitan derechos o los deniegan, sino a los actos
favorables o ampliatorios de derechos y facultades de los interesados.
En suma, la estabilidad de los derechos es una de las principales
garantas del orden jurdico, a tal punto que puede incluso sentarse un
principio general en tal sentido, que slo podra ser objeto de excepcin
en casos concretos y ante norma expresa. Ha recordado nuestro ms
alto tribunal en este sentido que: el orden pblico se interesa en que los
derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden
inconmovibles ya que de otro modo no habr rgimen administrativo ni
judicial posible.
3.8.

La impugnabilidad
A ms de las caractersticas enunciadas cabe agregar, a nuestro juicio,
la de la indispensable impugnabilidad del acto, en este caso tanto de los
actos de gravamen como favorables o ampliatorios de derechos. En
efecto, es nsito a su calidad de acto productor de efectos jurdicos
directos, que tales efectos puedan ser controvertidos por el interesado
mediante la interposicin de recursos administrativos o judiciales. El acto
en s mismo irrecurrible no existe en un Estado de Derecho, salvo la
sentencia judicial que con autoridad de cosa juzgada cierra definitivamente una cuestin. Si se reconoce al acto administrativo presuncin de
legitimidad, exigibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos, esas
potestades deben ir acompaadas de los medios para que el individuo
pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mrito del acto
que lo perjudica.
Desde un punto de vista positivo, cabe tambin recordar que es parte de
la garanta constitucional de la defensa en juicio de la persona y de los
derechos (art. 18) el poder defenderse tanto en sede administrativa
como judicial de los actos que lesionan su persona o derechos. La
impugnabilidad se da ante la propia administracin y especialmente ante
el Poder Judicial, con recurso a veces a instancias supranacionales.

a) En sede administrativa

La impugnacin se efecta a travs de los recursos, reclamaciones y

denuncias. No es bice a la procedencia del recurso la estabilidad que el
acto atacado pueda tener, pues esa estabilidad opera como una
limitacin a la facultad de extinguir el acto, no como una limitacin a la
posibilidad de discutir su validez. Por lo dems, siempre debe
reconocerse al tercero afectado la facultad de discutir que el acto no
goza de estabilidad por tener tal vicio y que debe ser revocado; del
mismo modo,
Dado que la estabilidad juega a favor del interesado y no en su contra,
tampoco puede negarse al beneficiario del acto recurrir de l, pidiendo
que sea modificado en su favor.
En ese sentido ha dicho la Procuracin del Tesoro de la Nacin, que los
actos

de

Y.P.F.

como

los

actos

de

cualquiera

otra

entidad

descentralizada del Estado o de la misma Administracin central, no

tienen el carcter de irrevisibles sino cuando se dan las condiciones
previstas en la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de cosa
juzgada administrativa, la que, justamente, se da en beneficio de los
administrados y no de la Administracin por lo que mal puede
invocrsela para denegar la procedencia formal de un recurso.
El principio de la impugnabilidad en sede administrativa surge por lo
dems claramente de toda la prctica administrativa, que ha establecido
diversos criterios que lo consagran con amplitud. As, un recurso mal
denominado debe tramitarse como el que tcnicamente corresponde; un
escrito expresando la voluntad de obtener un nuevo pronunciamiento de
la administracin y hasta una notificacin en la que el interesado toma
vista en disconformidad, constituye vlida interposicin de un recurso
administrativo formalmente procedente. En situaciones en que el acto es
irrecurrible administrativamente, sea por haber sido dictado por el Poder
Ejecutivo en situaciones en las que no es procedente el recurso de
reconsideracin ni de revisin, sea por impugnar decisiones que de
acuerdo a normas expresas son consideradas definitivas, de todos
modos se admite el derecho a cuestionar la legitimidad del acto

interponiendo lo que se denomina denuncia de ilegitimidad, que si bien

no constituye tcnicamente un recurso, es de todos modos una
impugnacin formalmente admisible en el procedimiento administra- tivo.
Sin embargo, si el acto es de un ente o agencia reguladora en materia
tcnica propia, o de una universidad, o de cualquier ente u rgano contra
cuyo acto no procede el recurso de alzada, tampoco es procedente la
denuncia de ilegitimidad.
b) En sede judicial
Si amplio es el principio de la disputabilidad del acto en sede
administrativa, con ms razn debe serlo en sede judicial: aqu cobra
plenitud de aplicacin la garanta de la defensa en juicio, que no puede
conculcarse sin grave lesin constitucional.
Sin embargo, cabe recordar la persistente tendencia de la doctrina y a
veces de la jurisprudencia, a querer aislar un grupo de actos de la
administracin y excluirlos de la revisin judicial: son los llamados, segn
los

autores,

actos

polticos,

de

gobierno,

institucionales,

etc.,

caracterizados todos como no justiciables, irrevisables judicialmente,

inatacables judicialmente, etc. Incluso esa afirmacin y la pretensin de
aislar una serie de actos que no seran ya actos administrativos sino una
especie autnoma, reafirma de todos modos que la caracterstica bsica
y esencial de los actos administrativos es la contraria: la posibilidad
amplia de discutirlos y atacarlos ante la justicia y la potestad amplia de
los jueces para revisarlos y anularlos si son contrarios a derecho. Sin
perjuicio de que a nivel de principios se confirma as la caracterstica que
asignamos a los actos administrativos, consideramos de todos modos
inexactos, en el derecho pblico argentino,
Afirmar que parte alguna de los actos emanados de la administracin
puedan ser por su naturaleza no justiciables o irreversibles y estimamos
por ende que no existe una categora de actos de gobierno, polticos,
institucionales, etc.
c) En sede arbitral internacional

Cabe destacar los tratados de inversiones extranjeras, que con criterio

amplio y aplicable a estos supuestos, otorgan una instancia arbitral
internacional.
d) Comparacin
Finalmente,

interesa

recordar

el

alcance

de

la

impugnabilidad

administrativa y judicial: la primera procede no slo por razones de

legitimidad, sino tambin por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia. La segunda en cambio procede nicamente por razones
de legitimidad, concepto que se interpreta en forma amplia: dentro del
control judicial de legitimidad se comprende no slo el control del
ejercicio de las facultades regladas de la administracin. Se controla
tambin si tanto en ausencia de norma o con base en ellas se ha
violado alguno de los grandes principios del derecho, tales como la
razonabilidad,

proporcionalidad,

desviacin

de

poder, buena

fe,

confianza legtima, imparcialidad, audiencia previa, nica solucin justa o

discrecionalidad cero, seguridad jurdica, clusula rebus sic stantibus,
etc.
Conviene puntualizar, por fin, que a veces la administracin intenta
superar los controles disfrazando su irrazonabilidad al amparo de una
norma que ella misma dict y que luego pretende humildemente cumplir.
All tambin debe ejercerse en toda su plenitud el control de
razonabilidad, buena fe, desviacin de poder, confianza debida,
seguridad jurdica, etc.
3.9.

Origen administrativo
Los actos administrativos emanan de rganos de la Administracin. En la
prctica, no es siempre fcil saber cuando estamos ante un rgano de la
Administracin y cuando se acta con base al Derecho administrativo.
Hay actos de rganos distintos a los estrictamente

administrativos

(judiciales, parlamentarios,) que tienen la consideracin de actos

administrativos. Esta equiparacin tiene como objetivo asimilar su
rgimen jurdico de revisin por parte de la jurisdiccin contencioso

administrativa, evitando que queden exentos de control jurisdiccional.

Otros actos de esos rganos quedan al margen de la competencia
judicial ordinaria. Por ejemplo, el Reglamento de las Cmaras.
3.9.1. Los actos polticos.
Estos actos emanan de rganos que lo son tambin de la
Administracin, pero no son considerados actos administrativos, pues
se trata de rganos superiores que se encuadran en el Poder ejecutivo
y particin de la sustancia poltica que es propia de los rganos
soberanos. Tradicionalmente, los actos polticos se venan equiparando
a los actos discrecionales y los reglamentos. Esta concepcin permita a
las autoridades administrativas, incluso de orden inferior, dictar actos
que caan fuera del control jurisdiccional.
3.10. Sometimiento al derecho administrativo
Los actos administrativos estn sometidos al Derecho administrativo. Es
importan distinguir entre acto administrativo y acto de la Administracin.
Hay determinados actos de Administracin no sometidos al Derecho
administrativo sino al Derecho privado (civil, labor mercantil,). En estas
actuaciones de la Administracin sometidas a otros ordenamientos hay
una fase que s debe ser calificada de administrativa y constituye lo que
suelen llamarse actos separables.
Por ejemplo, si la Universidad contrata un jardinero, este acto tiene
naturaleza labora pero antes de la contratacin concreta ha podido tener
lugar una serie de actos como acuerdo de la Junta de Gobierno, del
Rector, que s tienen naturaleza administrativa.

II. CAPTULO II: CLASIFICACIN, ELEMENTOS, PRINCIPIOS

2.1. CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Es

necesario

establecer

diversas

clasificaciones

de

los

actos

administrativos, a fin de poder determinar a qu tipo pertenece cada uno de

los que encontremos y poder determinar caractersticas comunes entre
ellos. Ello a su vez genera la posibilidad de regulaciones distintas respecto
de los diversos tipos de actos administrativos existentes, facilitando su
identificacin y regulacin.
2.1.1. Los actos administrativos segn sus efectos
Es posible establecer una clasificacin de los actos administrativos
por sus efectos, en dos trminos, uno ms antiguo, que se
encuentra en desuso y que se enfoca en el carcter normativo del
acto; y uno ms moderno, que resulta consistente con la actual
doctrina, nacional y comparada y que permite distinguir actos
administrativos segn los sujetos a los cuales va dirigido los
mismos.m
a) La antigua distincin entre actos administrativos de efectos
generales y actos administrativos de efectos particulares.
En primer lugar, segn el carcter normativo o no normativo de los actos
administrativos, algn sector de la doctrina los clasifica en actos o
disposiciones de efectos generales y los actos de efectos particulares.
Dicho sector de la doctrina acoge una forma de clasificacin de los actos
administrativos segn sus efectos, en actos administrativos normativos
(de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de
efectos particulares). Los primeros son aquellos de contenido normativo,
es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento jurdico; en

cambio lo segundos, son aquellos que contienen una decisin no

normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de
derecho.
Sin embargo, los actos normativos de la Administracin en especial los
reglamentos autnomos, aun cuando se aprueben a travs de una
resolucin emitida por el rgano estatal no son actos administrativos,
pues estos ltimos se aplican a administrados particularmente
considerados; mientras que las no9rmas, incluso las de naturaleza
administrativa, se aplican a una cantidad indeterminada de personas.
Como lo hemos sealado lneas arriba, existen muy claras diferencias
entres los actos administrativos y los reglamentos, cualquiera sea su
origen y etiologa.
b) Actos administrativos generales e individuales
Existe una clasificacin ms adecuada de los actos administrativos,
segn sus efectos y sus destinatarios, al distinguirse los actos
administrativos generales de los actos administrativos individuales, los
primeros son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de
derecho, sea formado por un nmero indeterminado de personas;
mientras que los segundos, son aquellos que interesan a uno o varios
sujetos de derecho debidamente identificados.
2.1.2. Los actos administrativos segn su contenido
Existen

su

vez

diversas

clasificaciones

de

los

actos

administrativos segn el objeto o contenido, es decir, segn lo que

resuelven, declaran o certifican. En este sentido podemos hablar de
actos definitivos y actos de trmite, as como de actos que
establecen derechos o que general obligaciones.
a) Actos Definitivos y actos de trmite
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto
administrativo, en cuyo caso sera un acto definitivo, del acto de trmite,
que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene

carcter

preparatorio

instrumental

respecto

al

procedimiento

administrativo. Esta clasificacin de los actos administrativos, segn el

contenido, se deduce claramente de diversos artculos de la Ley.
b) Actos Creadores de derechos o que establecen obligaciones
Otra

distincin

que

la

doctrina

prev

respecto

de

los

actos

administrativos y que tambin se refiere a su contenido, es la que se

refiere al acto favorable al administrado, es decir, el acto creador de
derechos subjetivos o de intereses personales y legtimos a favor de los
particulares; y el acto administrativo desfavorable, es decir, aquel que no
crea derecho o interese personales, legtimos y directos a favor de
particulares. Inclusive, es necesario distinguir claramente aquellos actos
de los que ms bien generan una obligacin, carga o un gravamen al
particular, pudiendo incluso afectar su patrimonio o ciertos derechos en
general.
2.1.3. Los

actos

administrativos

segn

la

declaracin:

Actos

administrativos expresos, tcitos y presuntos

La declaracin que produce el acto administrativo, es en principio formal,
conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por
escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley de
procedimiento Administrativo General, en principio, es un acto
administrativo expreso formalizado. Sin embargo, la Ley admite como
lo hemos sealado anteriormente - la posibilidad del acto administrativo
tcito y del acto administrativo presunto.
Un acto administrativo tcito o implcito es aquel que, si bien es cierto no
ha sido emitido expresamente, se muestra con claridad en un
comportamiento especifico de la entidad, quedando claro cul es la
decisin que la misma ha tomado, estos actos pueden estar permitidos
si es que favorecen al administrado, por ejemplo en los supuestos de
peticin graciable, as como los que son resultado de procedimientos de
aprobacin automtica.

Caso distinto es de los actos administrativos ficticios o presuntos, los

mismos que son resultados del silencio administrativo positivo. As se
establece expresamente en el artculo 188 de la Ley, cuando se prev
que en los casos en los cuales un rgano de la administracin pblica no
resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos que prev la
misma ley, se considera que ha resulto negativamente, pudiendo el
interesado intentar el recurso inmediato siguiente o positivamente,
actuando como si la administracin hubiese accedido a la peticin.
En este orden de ideas, el silencio administrativo positivo, una vez que el
administrado a optado por el mismo, conforma claramente una acto
administrativo ficto, puesto que ordenamiento jurdico asume que la
autoridad administrativa ha resuelto concediendo lo solicitado al
administrado. Ellos a diferencia del silencio administrativo negativo, que
es tan solo una ficcin procesal que permite acceder a la siguiente
instancia administrativa o eventual al contencioso administrativo. El
silencio administrativo, en consecuencia resulta ser siempre una
garanta a favor del administrado.
En cambio es necesario diferencia la figura del silencio administrativo
negativo con la de la llamada resolucin denegatoria ficta. En
determinados supuestos la ley seala que al transcurrir el plazo de ley
sin que exista pronunciamiento de administracin. Se entienda
necesariamente que se ha resuelto negativamente. Aqu no existe
facultad de la administrado para poder asumir la denegatoria, puesto
que la misma se genera de manera automtica.
Ahora bien, la diferencia ms saltante entre esta figura y la del silencio
administrativo estriba en que la generacin de la resolucin ficta
denegatoria inicia el computo del plazo para la interposicin de los
recursos correspondientes. Un ejemplo de este fenmeno excepcional
se encuentra en el decreto legislativo N 1017, ley de contrataciones del
Estado, en la cual se establece la existencia de denegatoria ficta cuando
la entidad en el plazo establecido por el reglamento. Sobre esto vamos a
tratar con amplitud en el captulo dedicado al silencio administrativo.

2.1.4. Los actos administrativos segn su impugnabilidad: Los actos

administrativos impugnables, los actos que causan estados y los
firmes.
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la ley
del

procedimiento

administrativo

general,

se

refiere

la

impugnabilidad o no de los actos administrativos y as se distingue

el acto administrativo firme de aquel que no lo es, porque aun
puede ser impugnado. El acto que no es firme es aquel que puede
ser impugnado, sea por via administrativa a travs de recursos
administrativos regulados en el articulo 206 y siguientes de la Ley,
sea va judicial a travs del proceso contencioso administrativo.
En cambio, el acto firme es el acto que ya no puede ser
i8mpugando por la vas ordinarias de recurso. Son actos que no
fueron impugnados en su oportunidad y que vencidos los lapsos de
impugnacin, son actos administrativos inimpugnables en el mbito
administrativo. un tema que resulta discutible en la doctrina es la
posibilidad e iniciar un proceso contencioso administrativo respecto
a actos afirmes.
2.1.5. Los actos administrativos segn su ejecucin.
Por ltimo tambin en materia de clasificacin de los actos
administrativos, debe sealarse una segn la ejecucin y as puede
distinguirse el acto administrativo ejecutivo, el acto meramente
formal. El acto administrativo ejecutivo es aquel que para generar
efectos jurdicos debe ejecutarse a travs de los denominados
actos de ejecucin, que permiten llevar a cabo de manera material
la decisin ejecutiva de la autoridad. El acto administrativo formal es
aquel que no requiere actos de ejecucin, con la emisin de
certificaciones, los otorgamientos de autorizaciones y licencias,
entre otros.

Los artculos 194 y siguientes de la Ley, hablan de la existencia de

los llamados actos de ejecucin, algunos de los cuales se
configuran como actos administrativos en especial, el inicio de la
ejecucin y otra decisiones emitidas por los ejecutores coactivos,
pero

en

su

mayora

configuran

actos

materiales

de

la

administracin.
2.2. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS Y DISCRECIONALES:
2.2.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS
Son aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgndose
por el legislador la decisin a adoptar por la Administracin. Por ejemplo,
si se establece que el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser
sancionado con 5.000 Ptas., la Administracin no puede hacer otra cosa
que constatar que se ha infringido la Ley e imponer la multa
correspondiente.
Esta distincin versa sobre el margen de libertad que en su decisin, en
la produccin del acto, le corresponde a la Administracin.

Actos

reglados son aquellos que tienen predeterminados sus elementos,

prejuzgndose por el legislador la decisin a adoptar por la
Administracin (as, por ejemplo, si se establece taxativamente que el
aparcamiento en lugar prohibido debe ser sancionado con 250 pesetas,
eso es un acto reglado. Actos reglados son tambin las licencias de
apertura de bares, restaurantes, etc., si el particular cumple con todos
los requisitos, as como las licencias urbansticas).
2.2.2. ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCRECIONALES
En ellos existe un mayor o menor mbito de posibilidades de matizacin
y decisin autnoma por parte de la Administracin. Los actos
discrecionales deben ser legtimos, legales. Por ejemplo, si se establece
que el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser sancionado con
multa de 5.000 a 15.000 Ptas., la Administracin tiene cierta
discrecionalidad para, en funcin de las caractersticas concretas del
hecho, aplicar una multa u otra. Segn el art. 54.1.f LRJ-PAC, todos los
actos discrecionales deben motivarse.

2.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los elementos del acto administrativo son los requisitos que debe reunir
ste para ser vlido y producir sus efectos normales. Podemos distinguir
los siguientes.
2.3.1.

ELEMENTOS SUBJETIVOS
En primer lugar en relacin con el acto administrativo es obvia la
existencia de un

sujeto

productor. Este sujeto debe ser un

rgano de la Administracin, y un rgano competente para

producir el acto so pena de que ste aparezca viciado -no legalinicialmente por falta de competencia. Ahora bien, teniendo en
cuenta que los rganos son servidos por personas fsicas, es
necesario que sus titulares renan determinadas circunstancias
personales de imparcialidad para adoptar legtimamente los actos
en concreto de que se trate.
En primer lugar, apreciamos la existencia de un sujeto productor
como lo mencionamos anteriormente. Para que exista acto
administrativo

este

sujeto

debe

ser

un

rgano

de

la

Administracin. El rgano debe ser, adems, competente para

producir el acto, so pena de que ste aparezca viciado por falta de
incompetencia. El acto puede ser nulo si esta incompetencia es
manifiesta por razn de materia o del territorio, en otro caso,
puede ser anulable.
Teniendo en cuenta que los rganos son servidos por personas
fsicas, es necesario que sus titulares renan determinadas
circunstancias personales para poder adoptar legtimamente los
actos de que se trate. Los arts. 28 de la LRJ-PAC previenen
ciertas cautelas cuando las autoridades o los funcionarios tengan
inters personal en el asunto, un cierto grado de parentesco con
las personas implicadas, relaciones amistosas o inamistosas con
las personas implicadas, hayan intervenido como peritos o
testigos o tengan o hayan estado en relacin de servicio con las

personas

fsicas

jurdicas

interesadas.

Existen

tres

posibilidades:
Abstencin: El funcionario los comunica a las autoridades y
rganos superiores.
Inhibicin: Si el funcionario no se abstiene voluntariamente,
las autoridades y rganos superiores pueden ordenarle que se
inhiba del asunto.
Recusacin: Si el funcionario no se abstiene voluntariamente,
lo particulares pueden recusarlo .Se denomina recusacin el
poner

de

manifiesto

la

existencia

de

determinadas

incompatibilidades por parte del funcionario que pueden

hacerle adoptar una cierta parcialidad en la resolucin de un
asunto.
2.3.2.

ELEMENTOS OBJETIVOS

Contenido:
Entre los elementos objetivos del acto administrativo podemos
destacar primeramente su contenido, que es la declaracin
que el propio acto incorpora y realiza, lo que se declara, lo que
la Administracin decide efectuar a travs del mismo. El
contenido debe ser ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento
jurdico (art. 53.2 LRJPAC), y debe ser lcito, esto es, conforme
a la legalidad; razonable y posible.
SEGN (Jos A. Guilabert).-El contenido es la sustancia del
acto, lo que se declara, lo que la Administracin decide
efectuar a travs del mismo. El contenido debe ser ajustado a
lo dispuesto en el ordenamiento jurdico y adecuado al fin del
acto .El contenido del acto puede ser:

 Esencial: Es aquel que siempre y en cualquier caso debe

acompaar el acto, puesto que sin l carecera de virtualidad y
de propia existencia. Por ejemplo, en una autorizacin de
obras, el acto de la licencia debe expresar claramente si se
permite o no construir el edificio; si se omite esta declaracin,
el acto es vaco, intrascendente.
Natural: Es aquello que, aun sin mencin expresa en el acto,
se considera que es connatural al acto en s. Por ejemplo, si
se concede una licencia para construir, se presupone que el
edificio ha de ser edificado bajo la vigilancia de un arquitecto o
aparejador.
Accidental: Si nicamente se toma en consideracin cuando
expresamente se introduce por la Administracin. El contenido
accidental puede consistir en :o Una condicin, ciertas
reservas que pueden invalidar el acto. En el ejemplo de la
licencia de obras, si la Administracin decide, en el plazo de
un mes, utilizar ese terreno para trazar una calle o el l trmino,
el plazo determinado para la produccin de los efectos del
acto. Por ejemplo, la licencia de obras puede ser dada bajo la
condicin de que si la casa no se construye en dos aos,
queda sin efecto. o El modo en que se dan las circunstancias
que pueden acompaar a la ejecucin de tal acto.

2.4. PRINCIPIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

EJECUTIVIDAD
Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, as como
los que agotaron la va administrativa, producen los efectos perseguidos
por su emisin. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo

para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad

propiamente dicha est constituida por la condicin especial de estos
actos cuya eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser
cumplidos por el propio rgano que lo dict o por cualquier otro rgano
actuante dentro de la esfera administrativa. La ejecutividad resulta ser
entonces resultado directo del principio de legitimidad de los actos
administrativos.

EJECUTORIEDAD
Este principio implica una cualidad ms especfica de los actos
administrativos, puesto que es igualmente una condicin relativa de
eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera
jurdica de los particulares imponindole cargos tanto reales como
personales, de hacer, de dar o de abstenerse. Lo relevante de la
ejecutoriedad es que la administracin puede obtener el cumplimiento
del ordenado an en contra de la voluntad del administrado y sin
necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccionales, tal como lo
establece la Ley de Procedimiento Administrativo General, la misma que
sin embargo no define que debe entenderse por carcter ejecutorio,
dejando la definicin a la doctrina y la jurisprudencia.
Por otro lado, es necesario sealar que el acto administrativo puede
perder su carcter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas
consideraciones. A ello la doctrina denomina decaimiento del acto
administrativo. La razn ms importante de decaimiento del acto tiene
que ver con el paso del tiempo. En nuestra legislacin se habla de un
trmino de cinco aos, transcurrido el cual el acto administrativo pierde
ejecutoriedad, facultndose al administrado la oposicin del decaimiento
a fin de evitar la ejecucin forzosa del acto. Sin embargo, el acto
administrativo puede perder ejecutoriedad tambin por suspensin
provisional en los casos establecidos por la Ley, o cuando se cumpla la
condicin resolutiva a que estaba sujeto el mismo.

Finalmente, existen algunos actos administrativos que requiere que la

Administracin recurra al Poder Judicial a fin de hacer efectiva su
ejecucin. Un ejemplo claro de lo que acabamos de comentar el
supuesto contenido de la reciente Ley Orgnica de Municipalidades, en l
cual se seala que la autoridad municipal debe tener autorizacin judicial
para demoler obras inmobiliarias que contravengan determinadas
normas jurdicas.
IMPUGANABILIDAD
Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser
impugnados, sea administrativamente- a travs de los recursos
administrativos existentes- si es que existe dicha va; y/o judicialmente, a
travs

del

proceso

contencioso

administrativo,

denominado

anteriormente impugnacin de acto o resolucin administrativa como

figuraba en nuestro Cdigo Procesal Civil, opcin que evidentemente
limitaba las opciones del particular- a fin de obtener la revocacin de
dichos actos.
Sin embargo, la Constitucin reconoce dos tipos de resoluciones
emitidas por entidades pblicas que no admiten impugnacin judicial
alguna: las emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura, en
cuanto a la destitucin de magistrados, y las emitidas en materia
electoral por el Jurado Nacional de Elecciones. Sin embargo, y en el
caso particular de las resoluciones del primero de los organismos
nombrados, el Tribunal Constitucional ha resuelto en reiteradas
oportunidades que el citado ente puede revisar resoluciones del Consejo
Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectacin a
derechos fundamentales de la persona, no obstante que en recientes
sentencias se ha pronunciado declarando infundadas las demandas de
amparo en cuestin.
IRREVOCABILIDAD
En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos
por la autoridad competente y en el supuesto de que favorezcan al

administrado. En consecuencia, los actos administrativos declarativos o

constitutivos de derechos o intereses legtimos no pueden ser
revocados, modificados o sustituidos, de oficio, sea por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia por parte de la entidad que los
emiti.
Sin embargo, y excepcionalmente, cabe la revocacin de actos
administrativos, con efectos siempre a futuro, en ciertos casos
establecidos taxativamente por la Ley de Procedimiento Administrativo
General. En primer lugar cabe revocar actos administrativos cuando la
facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma
con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en
dicha norma. Si bien la Ley establece que ste es un elemento
alternativo,

en

puridad

debe

considerarse

como

un

elemento

concurrente, toda vez que la potestad revocatoria deber estar siempre

determinada por la ley, dado su carcter excepcional. A su vez, la norma
materia de estudio no distingue en este supuesto entre actos favorables
y actos desfavorables, mientras que en derecho comparado queda claro
que solo puede ser materia de revocacin los ltimos de los
mencionados.
DISCRECIONALIDAD LIMITADA
La ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de
manera

restrictiva,

permitiendo

que,

por

disposicin

legal

reglamentaria, pueda dejarse algunas medidas o providencias a juicio de

la autoridad competente. La posibilidad de disponer un margen de libre
apreciacin que permita al rgano administrativo aplicar su criterio de
oportunidad y conveniencia en la emanacin del acto, no emerge solo
del legislador sino tambin del uso de la potestad reglamentaria ya que
si por dicha va puede acordarse la discrecionalidad, sta deber
efectuarse manteniendo la debida proporcionalidad, y adecuacin con la
situacin especfica que se haba planteado.
Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho administrativo
moderno est enfocada en limitar dicha discrecionalidad dentro de

mrgenes lo suficientemente estrechos como para impedir la emisin de

decisiones arbitrarias. De hecho, la doctrina y la jurisprudencia
comparada han establecido la posibilidad de establecer control jurdico
incluso de las decisiones administrativas en las cuales se ha dejado
cierto margen de accin al rgano administrativo, lo cual se hace
efectivo a travs de la interdiccin de la arbitrariedad que tambin se
encuentra presente en la legislacin peruana y la aplicacin de los
principios generales del derecho.

CONCLUSIONES
El acto administrativo es todo acto dictado por un Poder Pblico en el
ejercicio de una potestad administrativa y mediante el que impone su
voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos
pblicos o privados, bajo el control de la jurisdiccin contenciosoadministrativa

 El estado al elaborar una tarea administrativa discrecional y reglada a

travs de sus entes administrativos est fortaleciendo la seguridad
jurdica para lograr el inters general.
Los elementos del Acto Administrativo son los requisitos que debe reunir
ste para ser vlido y producir sus efectos normales; tenemos
elementos: subjetivo (potencial humano), objetivos (el contenido) y
formales (requisitos y formalidades indispensables para alcanzar su fin
primordial).

BIBLIOGRAFA

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Edit. Rhodas. Lima-Per. 2003
GORDILLO,

Agustn-Tratado

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Derecho

Administrativo

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