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UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLTICA

ESCUELA:
DERECHO
CICLO:
6TO
TURNO:
NOCHE
AULA:
A2-6
CURSO:
DERECHO MUNICIPAL
PROFESOR: ARMANDO ALCEDO MONTAEZ
TRABAJO:
MONOGRFICO
TEMA:
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA REGIONALIZACIN

INTEGRANTES:
MENDOZA SUAREZ ROSEMAIRE
NINACONDOR HIRACHE WAYLER AMED
PACHAS CORDERO MARGORIE CRISTINA
VILA YAURI JESUS MANUEL

CODIGOS:
2011008133
2011007314
2011004109
2011012272

INDICE
INTRODUCCION...........3
Parte I. CONCEPTOS.
La regin...4
El regionalismo....4
La regionalizacin5
El centralismo..........9
La descentralizacin.11
Parte II. ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION Y LA
REGIONALIZACION.
En el Incanato17
En el Virreinato..18
Parte III. LOS INTENTOS DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION DURANTE
LOS INICIOS DE LA REPUBLICA.
Las Juntas departamentales...21
La Confederacin Peruano-Boliviana....22
El breve retorno de las juntas departamentales.23
Los Concejos departamentales y municipales.23
Parte IV. ANTECEDENTES DE REGIONALIZACION EN LOS ALBORES DEL SIGLO
XX
Los Congresos Regionales.24
Las Primeras propuestas de creacin de Regiones.......25
La Regionalizacin de la Junta Militar de 1962 (LAS ORDES).28
El Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (LAS CORDES)...29
Parte V. ANTECEDENTESDE LA REGIONALIZACIN BAJO LA CONSTITUCIN
DE 1979 HASTA EL GOBIERNO DE TRANSICION.
El Gobierno de Alan Garca y la Ley de bases de la Regionalizacin.....31
El Gobierno de Alberto Fujimori (LOS CTAR).........33
El Gobierno de Transicin, la antesala al Proceso de Regionalizacin...36
CONCLUSIONES.....38
BIBLIOGRAFIA...........39
ANEXOS...........41

INTRODUCCION
El presente trabajo monogrfico busca a travs de los antecedentes histricos el
porqu es una caracterstica estructural de la sociedad peruana la concentracin del
poder poltico y econmico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre Lima y
las regiones. Partimos desde la primera gran sociedad asentada en nuestro territorio
con una gran estructura como lo es el Imperio Incaico y luego en el ocaso de este la
llegada del Virreinato como base social, poltica y cultural.
La exigencia por transformar en realidad la regionalizacin desde nuestra primera
Constitucin, en la cual se plante el debate entre centralismo y federalismo siendo el
primero el que se impuso en los gobiernos posteriores. Desde entonces, los sectores
dominantes han tenido la capacidad y sobre todo la fuerza para bloquear y frustrar los
diversos intentos descentralistas en el marco de la preservacin de una sociedad muy
excluyente.
Se trat de realizar reformas estructurales de la forma de administracin del Estado y
demarcaciones territoriales pero el centralismo colonialismo cultural y poltico estaba
demasiado arraigado y las propuestas de regionalizacin no lograron materializarse.
En los Comienzos del siglo XX se vio la necesidad de un proyecto de regionalizacin y
durante su primera mitad se dieron diversas propuestas de posibles procesos
regionalizadores, pero jams lograron el equilibrio econmico y la autonoma
necesaria para funcionar. Siendo la segunda mitad de este siglo una serie de
inconstante de procesos mal implementados hasta la Constitucin del 79, que brindo
un atisbo de legalidad al proceso, pero aun sin un planteamiento claro, pero con
gobiernos que trataron de realizarlo.
Sin embargo los desequilibrios territoriales se profundizaron en los aos noventa,
durante los cuales el fujimorismo aplic el modelo neoliberal mediante un rgimen
poltico autoritario, que encontr las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento
luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis general del sistema de partidos. Para
imponerse, el rgimen impuls una estrategia orientada a debilitar el rol del Estado, de
las instituciones bsicas de la democracia, del sistema de partidos y de las diversas
formas de organizacin de la sociedad.
El colapso del rgimen fujimorista y la entrada del Gobierno de Transicin

la

democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco favorable, la


descentralizacin logr abrirse espacio y junto con la participacin, se constituyeron en
componentes significativos del proceso poltico democrtico de Regionalizacin.
3

1.

CONCEPTOS

1.1. LA REGIN
Es la unidad territorial o geoeconmica en la que sobre la base de un espacio
geogrfico, se lleva a cabo un proceso de construccin social en dos dimensiones:
I.-a nivel de relaciones econmicas o de mercado y
II.- a nivel de relaciones polticas o de poder. Por lo tanto, la regin es la unidad que
resulta de combinar una base geogrfica con una estructura y dinmica econmica y
con una institucionalidad poltica o gobierno propio.
Por su ubicacin, la regin es una unidad intermedia para la organizacin del territorio
y para el establecimiento de dinmicas econmico-productivas. Por otro lado, a nivel
poltico, el gobierno regional es un espacio institucional intermedio entre el gobierno
nacional y las municipalidades1.
Respecto de la definicin de regin, la distincin planteada entre el nivel de relaciones
de mercado por un lado y relaciones de poder, por otro conduce a diferenciar los
conceptos de regin econmica y regin poltica.
La regin econmica definida como un espacio de articulacin de mercados, puede
apreciarse tambin como un sistema de ciudades articuladas entre s y articuladas con
sus entornos rurales. En este sistema urbano-regional destaca una ciudad o un eje de
ciudades como el centro principal que gobierna la dinmica regional. El tamao de
esta ciudad central determina el rea de influencia y la dimensin y lmites de la regin
econmica.
La regin poltica, a diferencia de la regin econmica est definida en su composicin
y sus lmites son fijos y establecidos por una norma o ley sobre un mapa. Es sobre
este territorio preciso que se ejerce una autoridad con un gobierno dotado con grados
variables de autonoma. Finalmente, La regin poltica adquiere permanencia y
estabilidad si reposa sobre una regin econmicamente sostenible.
1.2. EL REGIONALISMO
La vinculacin vital del grupo humano a la regin que habita, crea una dependencia
existencial que da origen a lo que denominamos Regionalismo. Su manifestacin es
1 Red Participa Per XI Ciclo de Formacin. Curso Virtual REGIONALIZACIN
Herramienta clave para la Descentralizacin y la Gestin Territorial. Ao 2008, p. 4.
Sitio web:http://www.propuestaciudadana.org.pe/sites/default/files/cicloxi.pdf

doble: internamente, consiste en la referida vinculacin del grupo al espacio que


habita, de carcter a la vez material y espiritual; y, externamente, que lo contrapone al
espacio ms extenso dentro del cual se halla ubicada la Regin y que, generalmente,
cubre toda la superficie nacional.
En poltica, es la ideologa y el movimiento poltico que, aun aceptando la existencia de
una comunidad poltica superior como la nacin, pretende la defensa especfica de
una de sus partes, una regin que se distingue por su homogeneidad en lo fsico, lo
humano y lo cultural.
Los propsitos regionalistas ms importantes son la adecuacin de la accin estatal a
las necesidades locales; un mayor acercamiento de los ciudadanos a la gestin del
Estado; la supervivencia y promocin de las costumbres propias; y, en las regiones
atrasadas, la consecucin de una junta administrativa redistribucin de la renta
nacional que mejore sus condiciones de vida y sociales.
Para conseguir estos objetivos, a diferencia de lo postulado por los nacionalismos
perifricos, los regionalistas no cuestionan la unidad nacional, pero s propugnan la
descentralizacin de forma que se adapte la actividad de los poderes pblicos a las
condiciones concretas de las distintas y varias zonas.
1.3. REGIONALIZACIN
1.3.1. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE REGIONALIZACIN
La regionalizacin tiene su origen en las sociedades autctonas, al establecerse las
culturas pre incas (Nazca, Tiahuanaco, arpa).La desaparicin de estas marco el
nacimiento de los estados regionales o reinos seoriales en el Per como
(Caral, Chavn, Lambayeque, Chim, Chincha, Chancas, Altiplano Cuzqueo),que
constituyeron el primer imperio antes de los incas
La regionalizacin en el Per constituye una de las grandes esperanzas del pueblo
peruano, presentndose como una posibilidad concreta para el desarrollo integral del
pas. La regionalizacin no debe surgir como una imposicin, tampoco como un asunto
paliativo de los gobiernos de turno, mucho menos como una creacin espontanea,
sino debe ser una necesidad y creacin histrica de los pueblos que buscan unirse o
integrarse para salir de la postracin econmica y social que los mantiene atados hace
siglos

Por tanto el gobierno central debe transferir la potestad a los gobiernos regionales, el
poder para su auto gobierno y debe constituir un proceso autnomo de poderes
polticos, econmicos y administrativos. De lo contrario se ver como un proceso de
nueva redistribucin del espacio geogrfico del territorio nacional como siempre lo han
hecho en toda etapa de la vida republicana del pas y solo servir para aumentar la
tributacin, la captacin de recursos y capitales, para favorecer a sus caudillos,
trnsfugas y a los diferentes funcionarios testaferros de nuevo tipo de la poltica
tradicional.
El proceso de regionalizacin es el que subdividir en unidades menores al pas, con
el propsito de mejorar la integracin del territorio y facilitar su administracin. El
objetivo principal de la regionalizacin es promover mayor equidad poltica, social e
intra-territorial. Esto se alcanza a travs de la apertura del funcionamiento y los
servicios que presta la municipalidad a las comunidades.
La regionalizacin es un componente estratgico de la descentralizacin. Se propone
crear en el pas unidades territoriales de carcter intermedio vale decir, regiones en las
cuales tienen autoridad o jurisdiccin gobiernos regionales dotados de autonoma,
competencias y rentas, las mismas que deben ser creadas por mandato constitucional
y legal2.
En el caso peruano, los fundamentos de la regionalizacin hacen referencia a que
nuestro pas, por su base geogrfica y por su proceso histrico, tiene una clara
diferenciacin regional. Los factores determinantes de la existencia de regiones en el
Per y la naturaleza de stas han sido materia de diversos estudios y debates en los
que se subraya el carcter econmico del proceso de formacin de estas regiones en
nuestro territorio.
Por ello se argumenta que cualquier intento de llevar a cabo un proyecto de
descentralizacin sin tomar en cuenta el nivel intermedio o regional, y apoyndose
solamente en el nivel municipal, resultara incompleto,
1.3.2. POLTICAS DE DESARROLLO REGIONAL
La Constitucin Poltica del Per de 1979, expresaba la forma de la descentralizacin,
sealando que: Las regiones se constituyen con la base de reas contiguas
integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente

2 Red Participa Per XI Ciclo de Formacin. Curso Virtual REGIONALIZACIN.


op. cit., p. 8.
6

La descentralizacin se efecta de acuerdo con el plan nacional de regionalizacin


que se aprueba por ley3
Las regiones tienen autonoma econmica y administrativa son componentes, dentro
de

su

territorio,

en

materia

de

salubridad,vivienda,obras

publicas,viabilidda.agricultura,minera,industria,comercio,energa,prevencin

social,

trabajo4
La constitucin poltica del Per de 1979 seala sobre la autonoma econmica,
administrativa y sobre otros puntos ms de la regionalizacin, sin embargo, las
regiones creadas en el pas a travs de la ley de bases de la regionalizacin tiene un
contenido centralista, destinado a fortificar su aparato autoritario a travs de una
elevada dosis de demagogia, como todos los proyectos y leyes decretados.
1.3.3. DIVERSOS CRITERIOS ENSAYADOS SOBRE REGIONALIZACIN
Los diversos criterios ensayados sobre regionalizacin en el Per, fueron establecidos
sin haber estudiado la realidad econmica, social, el aspecto geogrfico, geopoltico,
histrico, la interculturalidad y las diferentes realidades
N
1

regiones
costa

Pisos ecolgicos
Subdivisin 3 regiones
Lomas
Terrenos bajos

sierra

Terrenos altos
Subdividida

montaa

subregiones
Subdividida

en
en

8
cinco

subregiones Ceja Alta con


excesivas precipitaciones
Ceja Media muy hmeda
Ceja Baja hmeda
Selva Hmeda
Selva Seca

3 Constitucin Poltica del Per.1979.cap.XII.art.259.


4 Ob.cit.Art.261.
7

En 1962 presentan otro proyecto de decreto ley de consejos departamentales


nombrada por Resolucin Suprema del 17 de octubre de 1962 y propone mientras se
discute la ley general de demarcacin territorial de acuerdo al artculo 1888 de la
constitucin poltica del estado de 1933.se considera como circunscripciones
territoriales con autonoma administrativa y econmica5 y fue demarcado el Per en 9
espacios territoriales
N
1
2

Circunscripciones territoriales
Departamento de Piura y Tumbes
Departamento de
Lambayeque,Amazonas,Cajamarca,provincias de
Moyobamba,Rioja,Lamas y San Martin del
departamento de San Martin y provincia de
Pacasmayo y Bolvar del departamento de la

Libertad
Departamento de la libertad, menos las provincias
de Pacasmayo y Bolvar Ancash, provincias de
Huallaga y Mariscal Cceres del departamento de
San Martin provincia de Maran del departamento

de Hunuco
Departamento de Lima y provincia constitucional

del Callao
Departamento

de

Pasco,

Junn

Hunuco

acepcin de la provincia de Maran, provincia de


Tayacaja del departamento de Huancavelica, y
provincia de Coronel Portillo del departamento de
6

Loreto.
Departamento de Ica y Huancavelica, menos la
provincia de Tayacaja, provincias de Lucanas y
Parinacochas del departamento de Ayacucho, y
provincia

de

Caravel

del

departamento

de

Arequipa.
Departamento de Cusco, Apurmac, Madre de Dios

5 Pulgar Vidal.Javier.Las ocho regiones naturales. Editorial Inca S.A.Lima


Per.1998.pg.259-261
8

y Ayacucho a acepcin de las provincias de


8

Lucanas y Parinacochas.
Departamento de Artequipa,menos la provincia de

Caravel,Puno,Tacna y Moquegua
Departamento de Loreto, a acepcin de la provincia
de Coronel Portillo.

Esta demarcacin quedo dividida en 9 circunscripciones territoriales como indica el


presente cuadro y no llego a superarlas
El tratadista Emilio Romero en su obra el Descentralismo, propone otra demarcacin,
dividiendo al Per en tres espacios geogrficos
En 12 regiones.II.En Ciudad Capital y Aledaos.III.En 3 territorios Nacionales.
l. Regin Grau (Creada el 01.03.1988)
2. Regin Nororiental - Maran (Creada el 11.07 .1988)
3. Regin La Libertad- San Martn (dividida posteriormente en La Libertad y San
Martn) (Creada el 20.01.1989)
4. Regin Chavn (Creada el 14.03.1989)
5. Regin del Amazonas (Creada el 03.03.1988)
6. Regin Ucayali (Creada el 24.11.1988)
7. Regin Andrs Avelino Cceres (Creada el 14.04.1989)
8. Regin Libertadores - Huari (Creada el 16.02.1989)
9. Regin Inca (Creada el 19.01.1989)
10. Regin Arequipa (Creada el 14.04.1989)
11. Regin Jos C. Maritegui (Creada el 14.04.1989)
12. Regin Lima - Callao (Pendiente).
1.4. CENTRALISMO
El centralismo y la descentralizacin en el Per tienen sus antecedentes histricos en
la invasin del capitalismo europeo en el siglo XV, quienes saquearon, extorsionaron y

desataron una poltica de exterminio en Amrica Central y Amrica del Sur. Liquidada
la cultura inca, arruinaron para siempre el aparato productivo
La independencia de 1821 no significo cambios en la estructura de la sociedad
peruana, persisti el rgimen feudal, es as que los terratenientes mantenan sus
privilegios y los pobladores mantenan intacta su condicin de siervos
El capitalismo acentu el centralismo primero con la presencia de Espaa (siglo XV al
XVIII), posteriormente el capitalismo ingls (siglo XVIII al XX), luego Inglaterra
transfiri sus propiedades al capitalismo de los Estados Unidos de Norteamrica (a
partir de 1919 hasta hoy)
Estos monstruos del capitalismo acentuaron el centralismo en diferentes periodos
priorizando las actividades econmicas no en funcin al desarrollo o integracin del
pas, sino a sus ambiciones e intereses particulares, en coordinacin con las clases
dominantes del pas y sus partidos polticos de derecha
A lo largo de la historia republicana, el Per se ha ido haciendo ms centralista, con
una expresin del dominio imperialista y de las clases dominantes, hoy el centralismo
se ha convertido en un fenmeno, sin embargo desde 1873, se intent en
descentralizar

al

pas

con

otra

visin,

como

reorganizacin

de

Consejos

Departamentales, creacin de Juntas Departamentales que derivaron finalmente en la


delegacin de algunas funciones y atribuciones menores de nivel central a los
departamentos. Este intento de regionalizacin se vino repitiendo desde la dcada del
70 del siglo XIX y consecuentemente al siglo XX, hasta hoy
El centralismo no es nuevo, cobro vigencia desde la poca autctona, la centralizacin
se constituy como poder de desarrollo marcando sus antecedentes en el
Tahuantinsuyo. El Cuzco capital del imperio incaico, perdi sus fuerzas con la
conquista espaola, Lima fue la capital de la colonia. Fue tambin la capital de la
independencia6

en la poca antigua, Cuzco como capital tenia centralizado todo el

dominio inca, en comparacin con la actual capital, Lima, Cuzco era centro mltiple del
Tahuantinsuyo, Cuzco como capital cumpli simultneamente mltiples funciones
El Tahuantinsuyo estuvo polticamente seccionado en cuatro regiones o suyos, esta
divisin fue de carcter prctico y funcionaba perfectamente para sus fines polticos y
administrativos
6 Maritegui, Jos C.Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana.
Editorial Amauta Lima Per 1984, pg.227.
10

El centralismo es el sistema de organizacin estatal cuyas decisiones del gobierno


central son nicas y emanan de un mismo centro, sin tener en cuenta las diferentes
culturas o pueblos sobre los que influye. El centralismo es un modelo de gobierno en
el que las decisiones polticas se toman desde el gobierno central. Presenta diferentes
clases como:
a) Centralismo puro: que el ejercicio de las competencias del rgano central se lleva
cabo de forma exclusiva y total.
b) Centralismo desconcentrado: cuando todo est basado en la decisin de un cuerpo
administrativo o de una persona.
a) Centralismo poltico: cuando el nivel ms alto de gobierno acapara las funciones y
los recursos del Estado.
b) Centralismo o centralizacin econmica: es un problema cuando la produccin e
ingresos del centro son siempre mayores que en la periferia, y son divergentes en el
largo plazo
1.5. LA DESCENTRALIZACIN
La descentralizacin es un tema muy antiguo, cada vez cobra vigencia retomando
propuestas del momento electoral que los diferentes candidatos y partidos polticos
suelen escribir en sus programas o propuestas electorales
La descentralizacin es la desconcentracin de todos los poderes del Estado, con una
decisin poltica, econmica, administrativa y esta decisin poltica debe constituir una
autonoma de poder, para decidir el nuevo destino de la regin y del pas
La descentralizacin es una tarea pendiente que queda para el pueblo peruano y para
el movimiento patritico, democrtico y popular. El Per requiere de un proceso de
descentralizacin y regionalizacin democrtica integral
Definir la descentralizacin en cuanto proceso poltico implica romper con el anlisis
de quienes restringen el proceso a la dimensin administrativa, ello tiene incidencias
fundamentales para discutir sobre posibilidades y lmites de la reforma del estado
Sin imposiciones ni engaos para que cuenten con organismos y mecanismos de
participacin democrticos que incluyan y no excluyan, que acepten decisiones del

11

pueblo y no solo opiniones y que contribuyan al ejercicio soberano de decidir su


destino7
Una verdadera descentralizacin democrtica implica una articulacin integral
orgnica del estado, local, regional y viceversa, gestin concentrada, coordinacin
interinstitucional, intersectorial, interdisciplinaria, polticas nacionales y polticas locales
y regionales integradas
La descentralizacin, es un sistema de vida que permite que las instituciones de la
sociedad y el Estado puedan articularse respetando mbitos de competencia. Permite
tambin que la relacin de los gobernantes y los gobernados sea ms amplia, directa
y fluida. La descentralizacin como sistema de vida responde a principios bsicos de
civilidad poltica y social.
Por otra parte, tambin podemos establecer una distincin entre la descentralizacin
poltica y la descentralizacin administrativa.
1.5.1. COMPONENTES DE DESCENTRALIZACIN
Realmente lo que el pas requiere es desarrollar una descentralizacin profunda y esta
tiene tres componentes:
1.5.1.1. DESCENTRALIZACIN POLTICA
La descentralizacin poltica implica que se traspasan poderes de decisin sobre
temas polticos importantes, lo que supone frecuentemente una cierta capacidad
regulatoria. Un requisito bsico de la descentralizacin poltica es que los gobiernos
receptores deben disponer de una autoridad poltica autnoma, legitimada mediante
procesos electorales.
Es uno de los componentes realmente costosos de realizar pero inevitable, da a da el
movimiento popular toma cuerpo, se abren y crean las condiciones ms favorables
para su estallido e instauracin y solo las clases explotadas se inscriben en esta tarea
compleja, lucha por el poder con democracia. Esto definir el destino de cada regin
del pas, solo as podremos conseguir y hablar de una descentralizacin
Es indispensable que los gobiernos regionales o las regiones cuenten con
independencia poltica, sustentndose en el poder popular revolucionario, para
controlar y sancionar a las empresas monopolsticas y transnacionales que han
saqueado durante varias dcadas nuestras riquezas naturales y han impedido que se
7 Lineamientos para la descentralizacin y regionalizacin democrtica
integral con protagonismo popular. Editorial Nuevo Curso.2001, pg.4.
12

d una dinmica de desarrollo regional por haber impuesto un modelo de acumulacin


primario exportador, que contribuye una traba estructural que impide cualquier proceso
de descentralizacin real que sea capaz de democratizar la sociedad
Lo poltico es lo primero y principal, para ello tenemos que contar con un poder
popular (frentes de defensa, organizaciones de base, organizaciones barriales,
asambleas populares, organismos de acuerdo la naturaleza de cada regin) bien
organizados y disciplinado con una correcta orientacin ideolgica, poltica y tambin
conduccin y direccin, controlados todas estas bayas estaremos en condicin de
controlar,sancionar,acabar con las empresas monoplicas y transnacionales y con la
dependencia econmica introducida en nuestro pas con un modelo de acumulacin
primaria de exportador que viene saqueando por dcadas a nuestro pas8
1.5.1.2. DESCENTRALIZACIN ECONMICA
toda poltica descentralizada de carcter democrtico debe tener como marco, para
poder ser efectiva en los pases semicoloniales y dependientes como las muestars,el
control por parte del estado de los principales resortes de nuestra economa, dentro
del contexto de un gobierno de naturaleza democrtica, con el objeto de redistribuir y
revertir el excedente econmico o plusvala en las zonas pauperizadas, para construir
obras de infraestructura econmica y social en funcin de las grandes mayoras
necesitadas, con apoyo e incentivo, fundamentalmente a la pequea y mediana unidad
productiva
Veamos lo que sucede con algunos recursos del pas, caso de las regalas mineras,
las grandes empresas que trabajan en Ancash estn exoneradas de este pago 9estas
empresas tenan convenios de estabilidad tributaria y por lo tanto, no se puede
reclamar este pago10.
La regala minera es una contraprestacin econmica que percibe el estado de los
titulares de exportaciones de recursos naturales o renovables11
8 dem
9 Diario la Republica. Lima Per.24-04-2006.
10 dem
11 CARHUARICRA MEZA, Eduardo. En: Revista Regalas Mineras. Publicacin
del despacho congresal.Lima.Per.Junio, 2004.pg.5.
13

1.5.1.3. DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA


La descentralizacin administrativa, se entiende que se

realiza un traspaso de

poderes muy limitado desde el nivel superior, enfocado bsicamente a transferir el


control de la gestin, con competencias regulatorias reducidas o inexistentes.
La descentralizacin se refiere a la transferencia de responsabilidades, competencias
y capacidades desde unidades superiores a unidades de gobierno de
dimensin

territorial.

Podemos

encontrar

tres

modalidades

menor

distintas

de

descentralizacin: desconcentracin, devolucin y delegacin.


Nuestra patria es una sociedad dividida en clases sociales, la pretensin de
descentralizar no ser posible si no se ataca la raz, es decir, su base econmica, la
simple reorganizacin territorial de la administracin del poder no basta para cambiar
las bases econmicas que estn en la raz de los desequilibrios y miserias de las
mayoras
Una descentralizacin autentica tiene que ser trabajo fundamental de su propios
dirigentes, que sientan la necesidad propia de su regin, con conviccin propia, que
expresa el sentir y el dolor de su pueblo explotado, con su programa que levante
alternativas y aspiraciones propias de cambio y de transformacin, ms no de un
caudillo u oportunista que solo aprovecha las circunstancias electorales del momento
Por eso la descentralizacin poltica, econmica y administrativa y el desarrollo pleno
en las regiones, se inscriben dentro de un contexto programtico y es una de las
tareas que debe desarrollar el estado democrtico en camino al socialismo, con la
unidad del pueblo peruano y organizado en su vanguardia
Solo el conocimiento de la realidad concreta, adquirido a travs de la labor y la
elaboracin de todos los partidos comunistas, puede darnos una base slida para
sentar las condiciones sobre lo existente permitiendo trazar las directivas de acuerdo
con lo real

La desconcentracin se refiere al establecimiento de cambios organizativos y de


gestin en un gobierno, en el sentido de transferir a las unidades ms cercanas a
los usuarios de los bienes y servicios pblicos una mayor capacidad de gestin
autnoma en su funcionamiento. La desconcentracin no elimina las relaciones

jerrquicas entre el gobierno y estas unidades.


La devolucin se refiere a una lgica del proceso de descentralizacin en la que
los

gobiernos locales e intermedios reciben competencias y capacidades,

responsabilizndose por sus servicios.


14

La delegacin se refiere a una lgica del proceso de descentralizacin en la que


los

gobiernos superiores encargan a los gobiernos de los niveles territoriales

inferiores tareas de gestin e implementacin de polticas.


1.5.2.
TENDENCIAS
DEL
PROCESO
DE
DESCENTRALIZACIN

REGIONALIZACIN
Hasta el momento se presentan tres tendencias o enfoques respecto a la
descentralizacin y regionalizacin en nuestro pas
1.5.2.1. PROYECTO PRIVATISTA NEOLIBERAL DE DESCENTRALIZACIN Y
REGIONALIZACIN
El pas vive una poca de crisis y erosin social, sus bases sobre regionalizacin son
escasas, como tambin la autonoma, es inestable, sus sociedad local, regional y
nacional. Por eso este proyecto aprovecha el espacio y la circunstancia para
chantajear abiertamente con el tema sobre deuda externa e impone polticas de
desajuste y reformas de estado a lo que tambin denominamos condicionamiento de
polticas nacionales. En esta concepcin priman dos ejes administrativo y econmico
1.- Eje administrativo
Su principal objetivo es traspasar los recursos pblicos al mejor postor capitalista
transnacional

convirtiendo

las

elites

polticas

gobernantes

en

tristes

implementaciones autctonos de las polticas formuladas por los organismos


multilaterales planteando reduccin de las funciones sociales y reguladoras del estado
2.- Eje econmico
El capitalismo predomina en la economa peruana, pero este sigue siendo dependiente
y convive con fuertes remanentes de una economa de autoconsumo que es incapaz
de

eliminarla,

como

privatizacin

de

empresas

pblicas,

privatizacin

de

infraestructuras de las instituciones publicas


Sus agentes visibles en el mbito internacional son el FMI, BM, BID, USAID Agencia
de ayuda de los EE.UU. de Norteamrica)
1.5.2.2. PROYECTO DE DESCENTRALIZACIN-REGIONALIZACIN AUTNOMO,
DEMOCRTICO Y SOBERANO
Esta propuesta asume tres ejes fundamentales:
a)-Eje de lucha ideolgica y poltica. Esta reforma debe ser profunda, con la
participacin de la sociedad civil, aperturando en el territorio debates en el mbito de
los valores polticos, econmicos, sociales, culturales y educativos.
Este proyecto apuesta por la descentralizacin territorial del estado, en la gestin local,
regional, generando espacios favorables para la lucha ideolgica y poltica que permite
desenmascarar la esencia de la descentralizacin neoliberal.
b)- Eje administrativo y econmico. Prcticamente se dividen en dos casos:
Eje administrativo: Asumir la gestin regional local afianzando y posesionando con
eficacia la esencia descentralista, frente a la tesis centrista neoliberal
Eje econmico-Estudiar el potencial econmico de nuestras regiones. Ver que
recursos renovables y no renovables se explotan dentro de estas regiones, cuntas
empresas trasnacionales operan en los centros mineros, indicar sus econmicas
15

existentes y con estas enormes riquezas existentes en la regin, proponer alternativas


de orden econmico, social, cultural y educativo.
C.-Eje del nuevo curso. El Per
necesita desmontar toda la estructura
autoritaria,corrupta,mafiosa,construida por los partidos de derecha en 186 aos de
vida republicana y por el fujimontesinismo,para ello, se propone erradicar el modelo
neoliberal de saqueo nacional y avanzar hacia una real descentralizacin poltica,
econmica y administrativa.
Planteando la tesis del nuevo curso, con visin al proyecto nacional, nueva
constitucin poltica, refundar la nueva repblica y constituir al frente amplio, para
instaurar un gobierno democrtico, patritico, nacional y popular. Considerando el:
1. Problema regional la visin y la voluntad poltica descentra lista es la precondicin
para la regionalizacin democrtica la constitucin de las regiones es un componente
bsico para la descentralizacin del pas.
2-Importancia de la regionalizacin. El crecimiento econmico. Que caracteriza a
nuestro pas en el ltimo siglo, ha profundizado los desequilibrios y la marginacin
interna
La regionalizacin en si misma debe constituirse en un instrumento necesario
indispensable para alcanzar el desarrollo nacional.
1.6
UTILIZACIN
DE
INSTRUMENTOS

LEGALES

PARA

LA

DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN EN EL PER


Estos instrumentos legales de descentralizacin se plantean en dos dimensiones
La ley de bases de la regionalizacin N 1800 y la denominada modernizacin de la
gestin de estado
Proyecto de ley de bases de la regionalizacin y descentralizacin N 1800
Constituyen como bases legales la:
Constitucin poltica de 1993

Ley de bases de la regionalizacin y descentralizacin N 1800

Implementacin de mecanismos corporativos de la denominada participacin


ciudadana

Formulacin de planes de desarrollo y planes nacionales


Estos dispositivos legales se sustenta en la constitucin de 1993, dado por el dictador
Fujimori, donde institucionaliza al modelo neoliberal planteando la economa de libre
mercado como la forma econmica y poltica de nuestro pas.
La ley de bases de la Descentralizacin N 1800 sustenta que la descentralizacin es
una poltica sustancial para resolver el conjunto de problemas estructurales que tiene
nuestra sociedad.
Se adscribe al enfoque neoliberal sustentando que las descentralizaciones son un
paso previo a la privatizacin de los servicios sociales estratgicos, al achicamiento
del estado, para alcanzar la ansiada optimizacin de la gestin y la reduccin de los
costos de los servicios pblicos.
La ley de bases de la regionalizacin, sujeta a las regiones y localidades para la
formulacin de sus planes de desarrollo a los planes nacionales sectoriales de largo
16

del poder ejecutivo, con ello, garantiza que el enfoque del libre mercado y proteccin
de la inversin privada y extranjera sigan manteniendo los beneficios que la
constitucin de 1993 y los diversos dispositivos legales existentes que les han
otorgado.

2.-

ANTECEDENTES

HISTORICOS

DEL

CENTRALISMO,

LA

DESCENTRALIZACION Y EL REGIONALISMO
Se puede ver en la historia del pas, en determinadas pocas en que se desarrollaron
los incipientes procesos de Regionalizacin y Descentralizacin del imperio incaico y
el Virreinato del Per donde se acentu el centralismo y los fallidos intentos de estos
que se realizaron desde la independencia en adelante.
2.1. EN EL INCANATO
Desde la poca del Incanato, el Per ocup papel hegemnico en Amrica PreColombina; su poblacin y gobernadores tuvieron vocacin descentralista y lo prueba
el hecho, de que la estructura administrativa y territorial del gran Imperio de los Incas,
denominado TAHUANTINSUYO, estuvo dividida en cuatro grandes SUYOS, que fue
"el factor gravitante del descentralismo incaico" . Su extensin territorial estuvo
calculado en 1800,000 km2, superior al territorio nacional actual de 1285,215 kms2.
Es decir ms del 28% del territorio actual. Comprenda los Estados actuales de
Ecuador, Bolivia en su totalidad y parte de Chile y Colombia. Su poblacin superaba
los 10 millones de habitantes. Lograron implantar un solo gobierno, fuerte, autoritario
pero descentralizado, y que desde la capital del Imperio imparta rdenes a todos los
habitantes. En efecto, los incas incluyeron en su estrategia de afianzamiento de
conquista, el trasplante de grupos de poblaciones conocidas como mitimaes, quienes
se encargaban, entre otras cosas, de desarrollar el concepto de fidelidad al poder
central, conservando el sentido de pertenencia a un lugar12.
Las caractersticas bsicas que permitieron esta unidad fueron:
a) El extenso territorio estuvo ocupado y sus habitantes trabajando. Se calcula
que la poblacin incaica fluctuaba entre los 10 a 15 millones de habitantes y
para evitar el despoblamiento de zonas, ejecutaban desplazamientos
ordenados de poblaciones.
12 Crdova Aguilar H. (1994). EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN EL
PERU: UNA SOLUCION PARA EL DESARROLLO? [versin electrnica], de Pontificia
Universidad Catlica del Per, p. 33.
17

b) La dieta alimentaria era poco variada. Su patrn de consumo se reduca a ocho


o diez productos principales como el maz, uchu, papa, quinua, chuu, entre
otros.
c) La vestimenta era casi de tipo universal.
d) Creencias mgicas comunes, especialmente el culto al sol, a la tierra y las
fiestas solemnes que celebraban anualmente.
e) La sociedad incaica estuvo basada en el ayllu, que reuna entre 200 a 300
personas, conformaban una lite escogida.
f) El trabajo fue considerado como Ley Universal y estuvo dirigida a la agricultura.
g) La unidad idiomtica en torno al quechua, considerada como lengua general.
h) El Cuzco como centro del mundo incaico, y de ah partan los grandes caminos
que atravesaban el Estado en toda su extensin. Los dos caminos incaicos
principales TumbesTalca y Quito - CuzcoTalca, con unos 10 mil kilmetros,
La mezcla de valores incaicos con los de los pueblos aborgenes y las condiciones
ambientales especficas, dieron lugar a identificaciones territoriales, algunas de las
cuales perduran hasta nuestros das13.
2.2. EN EL VIRREINATO
El centralismo poltico-administrativo del Per nos ha acompaado a lo largo de toda
nuestra historia. En efecto, desde el Virreinato, pasando por los inicios de la
Repblica, hasta nuestro Estado en el siglo XXI, el arraigo del centralismo es tal que el
Per ha sido uno de los ltimos pases de la regin en plantearse un proceso de
descentralizacin. Desde entonces han pasado muchas cosas, y no siempre en la
misma direccin. Los avances colonizadores fueron muy distintos a los que se llevaron
a cabo, sobre todo, en el frica, durante el siglo XIX, y bastante alejados de lo que fue
la colonizacin inglesa en el norte de Amrica. Mientras que en el norte lo que hubo
fue un traslado fsico de una parte inglesa a nuevas tierras americanas, con la tcnica
del saqueo y el arrasamiento de todo lo original (que fue seguido por migrantes de
otros pases europeos), en el sur, sobre todo la corona espaola, por encima de
ciertos traslados, se mezcl, adopt y junt con lo vernculo en lo humano, lo
espiritual, lo cultural y lo religioso14.
13 Crdova Aguilar H. op. cit., p. 34.

14 Garca Belaunde D. (2004). . LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER


ACTUAL (antecedentes, desarrollo y perspectivas) Pag. 2. "s.f", de Pontificia
Universidad Catlica del Per. Sitio web:
http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.p
df
18

Al entrar los espaoles en el sistema Inca, desestabilizaron esta organizacin


imponiendo un nuevo orden. Una vez conquistado el imperio de los Incas se organiz
el territorio en gobernaciones primero, y luego establecido el Virreinato del Per en
Audiencias y Corregimientos (1542, 1565). En 1782 se crearon las Intendencias y en
1784 los Partidos Judiciales. Al ao 1784, el espacio ocupado por el Per actual
estaba dividido en 7 Intendencias, subdivididas en Partidos, y stos en Cabildos. Las
Intendencias fueron:
a. Arequipa, que comprenda todo el sector de la costa sur peruana: Arequipa,
Moquegua, Arica y Tarapac.
b. Cusco, que comprenda los actuales departamentos de Cusco y Apurmac.
c. Huamanga, que comprenda el actual Departamento de Ayacucho y la
Provincia de Andahuaylas.
d. Huancavelica, que comprenda el actual Departamento de Huancavelica.
e. Lima, que comprenda los territorios de los actuales departamentos de Lima,
f.

(excepto Cajatambo) e lca y el sector occidental del Departamento de Ancash.


Trujillo, que comprenda Trujillo, Cajamarca, Chachapoyas, Lambayeque y
Piura. Posteriormente, en 1796 se reincorpor al Per la Intendencia de Puno
que perteneca al Virreinato de Buenos Aires.

Estas intendencias estn en el origen de los primeros departamentos que se crean al


inicio de la Repblica. Del mismo modo, as como las antiguas intendencias coloniales
se dividan en partidos, tambin los nuevos departamentos de la Repblica se
dividen en provincias en base a la demarcacin proveniente de la Colonia. A
continuacin las provincias se dividen en distritos15.
El hecho de separar inicialmente la Intendencia de Puno del Per para incluirla al
Virreinato de La Plata, Como se sabe, el Virreinato del Per estuvo siempre unido a lo
que se llam la Audiencia de Charcas, ms conocida como Alto Per, y que es
prcticamente el territorio que ocupa la Repblica de Bolivia. Pues bien, el Alto Per
perteneci siempre, por razones histricas, al Bajo Per, y a l estuvo unido durante
dcadas por mltiples lazos16.
Este fue uno de los factores que reforz el aislamiento del Altiplano del resto del Per,
lo cual fue dando lugar a un regionalismo fuerte, a tal punto que a finales del siglo
XVIII se elev una propuesta de creacin del Virreinato de Puno. As el regionalismo
aparece como un sentimiento o tal vez un resentimiento colectivo de ver el paisaje
15 Red Participa Per XI Ciclo de Formacin. Curso Virtual
REGIONALIZACIN. op. cit., p. 15.
16 Garca Belaunde D. op. cit., p. 5.
19

geogrfico y humano en las condiciones de deterioro y abandono que ni la Repblica


posterior haba podido transformar, ni intentado modificar, por lo menos hasta la
primera mitad del siglo XX. Al tiempo de comunicar estos descontentos hacia el
exterior, estos espacios reforzaban su identidad interior mediante smbolos como
himnos, escudos y otros emblemas. As, Cusco adopt una bandera, Loreto un himno,
Moquegua una bandera, etc.
Al independizarse el Per de Espaa, se cambiaron los nombres a las
circunscripciones polticas-administrativas, pero se mantuvieron en algunos casos casi
intactos sus lmites. As, las intendencias dieron lugar a departamentos. Tarma, que
comprenda los territorios de Tarma, Hunuco, Huamales, Huaylas y Cajatambo.
3. LOS INTENTOS DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION DURANTE LOS
INICIOS DE LA REPUBLICA
El Estado, caracterizado por su orden patrimonial, acentu el centralismo heredado de
la colonia. La estructura poltica fuertemente caudillista de la Independencia (1821)
disea los departamentos sobre la base de las intendencias; los cuales, a su vez, se
subdividen en provincias. Con el correr del tiempo, el nmero de departamentos se fue
incrementando, pero sus autoridades continuaron siendo designadas por el poder
central. En ese sentido, los prefectos-gobernadores de los departamentos y los
subprefectos

gobernadores de las provincias fueron designados por el gobierno

central, lo que mantena el esquema poltico centralizado de la Colonia.


Al iniciarse las guerras por la independencia, la demarcacin poltica del Per se cea
al art. 11 de la Constitucin de 1812 jurada en Espaa por Fernando VII, en virtud de
la cual se haba dado la Real Orden del 31 de enero de 1821 que deca: "En lo tocante
a las provincias de ultramar, se formen unas Juntas encargadas de formar un plan de
divisin poltica del territorio, teniendo presente:

1ro. los lmites naturales, ros, montaas


2do. Que haya proporcin en la extensin y distancias
3ro. Se distribuya equitativamente la riqueza en todas las ramas, hacindose
discreta combinacin

San Martn al declarar la independencia del Per en Huaura el 28 de julio de 1821, dio
un Reglamento Provisional que reconoca como departamentos a:

Trujillo, (Trujillo, Lambayeque, Piura, Cajamarca, Huamachuco, Pataz y

Chachapoyas)
Tarma (Huancayo, Jauja, Paseo y Tarma)
Huaylas (Huaylas, Cajatambo, Huamalies, Conchucos y Hunuco)
20

La Costa (Santa, Chancay y Canta).

Luego El 4 de agosto del mismo ao se cre el Departamento de la Capital formado


por:

Lima (Caete, Yauyos, Huarochir e lca).

Estos cinco departamentos fueron ampliados a once en 1822, y fueron: Arequipa,


Cusco, Huaylas, Huamanga, Huancavelica, La Costa, Trujillo, Lima, Mainas y Quijos,
Puno y Tarma.
3.1. LAS JUNTAS DEPARTAMENTALES
La Constitucin de 1823 establece Juntas Departamentales trasladando al pas el
modelo vigente entonces en Europa que buscaba dotar a los rganos regionales y
locales de poderes capaces de contrarrestar el poder absoluto de las monarquas17.
La estructura poltica fuertemente caudillista de la Independencia (1823) disea los
departamentos sobre la base de las intendencias; los cuales, a su vez, se subdividen
en provincias. Con el correr del tiempo, el nmero de departamentos se fue
incrementando, pero sus autoridades continuaron siendo designadas por el poder
central. En ese sentido, los prefectos gobernadores de los departamentos y los
subprefectos gobernadores de las provincias fueron designados por el gobierno
central, lo que mantena el esquema poltico centralizado de la Colonia18.
Estas juntas se planteaban como futuros parlamentos federales, otorgndoles
atribuciones de orden poltico administrativo, eclesistico, y judiciales dentro de cada
territorio departamental con el objeto de limitar la influencia del poder central,
especialmente en lo administrativo19.

17 Red Participa Per XI Ciclo de Formacin. Curso Virtual


REGIONALIZACIN. op. cit., p. 16.
18 Zabala Lombardi V. LA DESCENTRALIZACIN: una demanda por el
desarrollo y la gobernabilidad. s.f. p. 210. Sitio web:
http://www.idea.int/publications/nudos_criticos/upload/7.%20La
%20descentralizacion.pdf
19 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN, s.f, p. 8. Sitio web:
http://prodelcorp.edu.pe/material/1Modelo%20Peruano%20de
%20Descentralizacion.pdf
21

Al ao siguiente se reuni la Asamblea Constituyente con representantes de siete


departamentos y 58 provincias.

La Constitucin de 1828, sin desconocer los

departamentos cre las Juntas Departamentales como grmenes de futuros


parlamentos federales, otorgndoles funciones polticas, administrativas, eclesisticas,
y judiciales. Esta norma se trunc al ensayar su ejecucin, por cuanto no se previ la
descentralizacin econmica.
La caracterstica de estas Juntas Departamentales eran bsicamente, las siguientes:
a) constituan un eslabn entre el Estado y los municipios, y que coincidan con los
departamentos existentes; b) eran elegidas por el voto popular; c) apoyaban a las
autoridades locales, y promovan los intereses del departamento y d) emitan opinin,
obligatoria algunas veces y otras no, sobre aspectos de desarrollo del respectivo
departamento20.
Los siete departamentos se mantuvieron hasta 1834 en que se agreg un
departamento ms. En 1850 se regres a los 11 departamentos con 64 provincias,
ms dos provincias litorales.
3.2. LA CONFEDERACION PERUANO - BOLIVIANA
La creacin de la Confederacin Per-boliviana, compuesta por tres repblicas: el
Estado Nor-Peruano, el Estado Sur-Peruano y el Estado de Bolivia, todos bajo el
mando de Andrs de Santa Cruz. Se trataba, pese a su nombre, de una federacin en
sentido moderno, pues tenan muchas cosas en comn y una sola cara frente al
exterior. Lamentablemente, por la forma como se hicieron las cosas, y ms an, por
presidir la confederacin un distinguido militar que era boliviano de nacimiento,
provoc muchos resentimientos y acciones blicas, que dieron al traste la novsima
confederacin, que dur, en rigor, de 1836 a 1839. Hubo algunos intentos de revivirlas,
pero esto termin definitivamente en 1841. A partir de esta fecha, el Per y Bolivia,
como pases independientes, seguirn, cada uno, su propio camino.
La primera etapa o fase corresponde al breve ciclo de proyeccin descentralista que
se desarroll con la formacin de las juntas departamentales de 1823 y 1828, que
funcionaron a plenitud. Se lleg a considerar a las juntas departamentales de 1823
como el germen de futuros parlamentos regionales21.
La segunda etapa, centralista, surgi con el pretexto de la federacin con Bolivia y
abarc casi cuatro dcadas del siglo XIX (1834-1872), poca en la que se elimin
constitucionalmente las municipalidades y se dej de lado la visin y estructura
20 Garca Belaunde D. op. cit., p. 8.
22

descentralista, a pesar de los esfuerzos de las cartas constitucionales de 1856 y 1867.


A estas dos primeras etapas se les ha denominado el federalismo fallido, pues los
primeros aos de nuestra vida republicana se caracterizaron por una tendencia hacia
la federalizacin, que no lleg a plasmarse y solo qued en un intento de armonizar
los intereses entre los caudillos militaristas y regionales que apostaban por el proyecto
emancipador22.
3.3. EL BREVE RETORNO DE LAS JUNTAS DEPARTAMENTALES
El Callao y Piura, y 613 distritos. Al ao 1856 ya se tenan 14 departamentos y en
1862 se recort a 13. Pero en la Constitucin de Ramn Castilla de 1856 se
revivieron las Juntas Departamentales disponiendo que estuviesen formadas por
diputados designados por eleccin. Este vaivn poltico se explica por la absoluta
inestabilidad poltica del caudillismo militar que no logr concertar un proyecto nico
en materia de regionalizacin y acab, optando, finalmente, por el centralismo
heredado23.
3.4. LOS CONCEJOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES
En 1873 se regres a la idea de los Concejos Departamentales y Municipales, con
atribuciones de administracin econmica, cuyos resultados, sin embargo no se
hicieron notar significativamente. En 1873, el presidente Manuel Pardo dict una
nueva Ley de Municipalidades, dio un gran impulso a los concejos provinciales y cre
los concejos distritales y departamentales. Transfiri a esos concejos la instruccin
pblica, las obras pblicas, la atencin hospitalaria y de beneficencia, el registro civil y
otras funciones, junto con dos tercios de las contribuciones directas que se

21 Cevasco Piedra J. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER.


ANLISIS Y REFLEXIONES. De Universidad San Martin de Porres s.f, p. 57.
Sitio
web:http://www.revistasacademicas.usmp.edu.pe/_uploads/articulos/3f4cc03-el-proceso.pdf

22 Cevasco Piedra J. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER. op.


cit., p. 57.
23 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 8.
23

recaudaban en sus territorios, y determin que seran los Colegios Electorales de las
localidades, quienes elegiran a los miembros de los concejos24.
Los intentos de llegar a un equilibrio en las circunscripciones departamentales
continuaron y en 1874 se agregaron cuatro departamentos ms a los existentes y en
1876 ya se tenan 18. Como se seal lneas arriba, ya desde 1828 se not una
preocupacin por resolver las desigualdades regionales con la creacin de las Juntas
Departamentales que buscaban resolver asuntos de control y equipamiento local.
Estas no pudieron hacer mucho por la falta de recursos, pues la Capital de la
Repblica comenz a centralizar todo el poder poltico, administrativo y financiero.
La presin de los pueblos del interior dio lugar a que en 1873 se aprobara una ley que
restableca los rganos de manejo departamental con el nombre Concejos
Departamentales y Municipales, que a diferencia de las Juntas, stos tenan
atribuciones de administracin econmica que les permiti atender algunos
equipamientos de los centros urbanos y algunos caminos vecinales, especialmente de
la Costa.
En 1886 se crearon las juntas departamentales, como un primer antecedente de
organismos departamentales desconcentrados, las cuales se mantuvieron hasta 1920.
Estas juntas no fueron creadas para administrar, sino para recaudar y vigilar. Con el fin
de atender los gastos departamentales, se separaron del sistema nacional ciertas
rentas fiscales, con lo cual, cada departamento adquiri la autonoma de su propia
pobreza.
Las municipalidades o gobiernos locales, por el contrario, s eran entidades
relativamente descentralizadas, ya que sus autoridades eran elegidas por los vecinos
excluyendo a analfabetos y mujeres desde el inicio de la Repblica. Sin embargo, no
tenan una base territorial clara y estaban dedicadas sobre todo a funciones urbanas.
Las iniciativas abarcan cinco dcadas de intentos descentralistas, que van desde
1873 hasta 1920, e incluye la creacin de los consejos departamentales por parte de
Manuel Pardo (1873-1880) y las juntas departamentales (1886-1920), reestablecidas
por la Ley de Descentralizacin fiscal que aprob el Congreso del mariscal Cceres. A
esta etapa tambin se la conoce como de la descentralizacin civilista, pues se deja
de lado el proyecto federalista y se inician los proyectos descentralistas; se frustr

24 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE


DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 8.
24

ante la crisis financiera de 1874 y la guerra con Chile, que provocaron una vuelta al
autoritarismo y al centralismo25.
4. LA REGIONALIZACION EN LOS ALBORES DEL SIGLO XX
Durante este periodo se vivi un retroceso en los referentes al descentralismo y
regionalizacin principalmente debido a un desconcierto e incapacidad de la
asignacin de potestades y funciones.
Como consecuencia, al inicio de la Patria Nueva de Legua la Constitucin, dictada
por la Asamblea Nacional de 1919 y promulgada el 18 de Enero de 1920, crea los
Congresos Regionales con el objeto de promover el desarrollo regional y local.
Adems promueve la divisin transversal del pas aunque sin fundamentacin
practica26.
4.1. LOS CONGRESOS REGIONALES
La Carta Magna de 1920 recentraliz el poder. Hasta antes de 1920 existan dos tipos
de organismos relativamente descentralizados: las juntas departamentales y los
municipios, cuyas autoridades eran electas. Con la nueva Constitucin se eliminaron
las elecciones municipales y se pas a la designacin, por el gobierno central, de las
autoridades locales. Asimismo, se eliminaron las juntas departamentales y en su lugar
se plante la existencia de congresos regionales: del norte, centro y sur de la
Repblica.
Estos congresos tenan capacidad para dictar leyes, sus miembros eran designados
por eleccin popular, pero el problema es que no tenan rentas y sus leyes tenan que
pasar por el visto bueno del Poder Ejecutivo nacional, que las poda vetar. Sesionaban
30 das al ao27. Estos congresos regionales deban contar con diputados elegidos
por las provincias y tener una legislatura anual, pero no fueron implementados. En
1919 se introdujo en el pas el funcionamiento de congresos regionales para dar lugar
a regiones de carcter transversal, es decir procurando combinar espacios de costa,

25 Cevasco Piedra J. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER. op.


cit., p. 57.
26 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 9.
27 Garca Belaunde D. op. cit., p. 9.
25

sierra y selva, como una forma de promover el desarrollo de esos mbitos. Su impacto
fue prcticamente nulo por que dichos congresos no tuvieron posibilidad de actuar28.
La Constitucin de 1920 continu con el esquema de prefectos para los
departamentos y provincias litorales, subprefectos en las provincias, gobernadores en
los distritos y tenientes gobernadores donde fuera necesario. Estas autoridades no
contaban con autonoma, ya que los prefectos se encontraban bajo la inmediata
dependencia del Poder Ejecutivo, los subprefectos bajo la de los prefectos y as
sucesivamente. Los Congresos Regionales tuvieron una misin legislativa subsidiaria
y adjetiva, que ni siquiera descongestionaron el Congreso nacional que sigui
debatiendo menudos temas locales29.
4.2. LAS PRIMERAS PROPUESTAS DE CREACION DE REGIONES
La experiencia de estos concejos llev a pensar en sectorizar al pas en tres espacios
macro regionales. As la Constitucin de 1920 estableci tres regiones: Norte, Centro y
Sur con sus respectivos congresos regionales. El gegrafo Emilio Romero propuso en
1930 separar a la regin oriental de las del norte, centro y sur. En este ao, tambin
Vctor A. Belaunde propuso la creacin de siete regiones en base a criterios
econmicos que tomaban en cuenta las exportaciones dominantes, e histricas, que
se adecuaban a las intendencias coloniales. Esta idea inicial fue ampliada en 1931
incluyendo criterios de produccin y de existencia de recursos naturales. Belaunde
acepto tambin la idea de Maritegui de ir a un descentralismo de tipo comparativo en
la formacin de los Concejos Regionales. De estas discusiones vino su propuesta de
seis regiones econmicas:

Del petrleo (Departamentos de Piura, Cajamarca, Amazonas),


Del azcar (La Libertad, Lambayeque),
Del algodn y vid (Lima e lca),
Del trfico internacional (Arequipa, Moquegua y Tacna)
Ganadera y agrcola (Cusco, Apurmac, Puno)
Del cobre (Centro).

El primer aporte de este tipo ser el anteproyecto de Constitucin, elaborado en


1931, por Manuel Vicente Villarn, por encargo del presidente David Samanez

28 Red Participa Per XI Ciclo de Formacin. Curso Virtual


REGIONALIZACIN. op. cit., p. 17.
29 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 9.
26

Ocampo, en el cual se atienden las fundadas amargas quejas de las provincias y se


propone una reagrupacin de los departamentos en doce nuevas circunscripciones30.
Siguiendo en esta discusin regional en 1932. Se reformul la iniciativa anterior,
proponindose doce regiones en base a los departamentos, ms tres territorios
nacionales y la ciudad capital. Estas regiones fueron:

Tumbes, Piura y la Provincia de Jan


Lambayeque (todas las cuencas del Chancay y Saa)
Cajamarca, Amazonas (incluye Pacasmayo)
La Libertad
Ancash (hasta la Margen Derecha del ro Maran)
Loreto, San Martn
Hunuco, Paseo, Chanca y
Junn, Ayacucho, Huancavelica
lca (incluye Yauyos, Caete y parte de Castrovirreyna)
Cusco, Apurmac
Arequipa
Puno, Moquegua.

Los territorios nacionales eran: (a) cuencas del Ucayali y Yavar, (b) Madre de Dios, y
(e) Tacna y Tarata. Estas regiones se organizaban en Concejos Regionales, cosa que
no fue aprobada, siguiendo en vigencia la departamentalizacin.
Otra propuesta de regionalizacin presentada en 1932 fue la de la Sociedad
Geogrfica de Lima, que divida al pas en 11 regiones organizadas en base a los
departamentos existentes. Se utilizaron nombres ordinales aun cuando ello no signific
jerarquas. Estas regiones fueron:

Primera (Tumbes, Piura),


Segunda (Lambayeque, Cajamarca, Amazonas),
Tercera (La Libertad),
Cuarta (Ancash),
Quinta (Lima-Callao),
Sexta (Junn, Hunuco),
Sptima (lea, Huancavelica, Ayacucho),
Octava (Arequipa),
Novena (Cusco, Madre de Dios, Apurmac),
Dcima (Puno, Moquegua, Tacna)
Undcima (Loreto, San Martn).

Todas estas discusiones anteriores a la Constitucin de 1933 quedaron slo como


propuestas. La Carta Magna del 1933 nuevamente crea concejos departamentales,
en un contexto poltico en el que las ideas y programas descentralistas haban logrado
30 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 12.
27

avanzar en importantes sectores de la sociedad, sobre todo en los departamentos del


sur del pas. Estas instancias dotadas de algn nivel de competencias como rganos
de gobierno descentralizado, no llegaron a funcionar efectivamente. Los gobiernos de
tipo autoritario que luego se sucedieron en el pas (Benavides, Prado, Odra) tornaron
mucho ms difcil la emergencia de proyectos de regionalizacin.31
Esta Constitucin en cambio cre los Concejos Departamentales como organismos de
gobierno regional con autonoma administrativa y econmica. Sin embargo nunca se
instalaron y un simple oficio del Ministerio de Hacienda fechado el 24 de noviembre,
1934, les extendi la partida de defuncin. El oficio deca: "el Gobierno no acepta la
teora de dividir los ingresos nacionales en parcialidades postergando las obras de
carcter reproductivo".
Los ensayos de desconcentracin econmica se paralizaron hasta los aos 1950,
cuando aparecen las Corporaciones de Reconstruccin y Desarrollo, como la del
Cuzco, (1957) y las juntas de Rehabilitacin y Desarrollo, como la de Arequipa (1958).
Por lo general estas instituciones dieron pobres resultados por limitaciones
econmicas y poca capacidad gerencial de sus responsables. La centralizacin se iba
acentuando en favor de Lima y los desequilibrios regionales se volvan ms notorios.
Esto obligaba a buscar soluciones y las propuestas de organizacin regional eran ms
frecuentes.
4.3. LA REGIONALIZACION DE LA JUNTA MILITAR DE 1962 (LAS ORDES)
Paralelamente el Sistema Nacional de Planificacin creado en 1962 por la Junta Militar
de Gobierno, recogiendo el clamor de la poca propuso la organizacin del territorio
nacional en cinco macro regiones con sus respectivas Oficinas Regionales de
Desarrollo, (ORDE), las cuales fueron las siguientes:

Orde Norte con sede en Chiclayo para cubrir siete departamentos.


Orde Oriente con sede en Iquitos para tres departamentos
Orde Centro con sede en Huancayo para seis departamentos
Orde Sur con sede en Arequipa para cuatro departamentos
Orde sur oriente con sede en Cusco para tres departamentos, y
el Instituto Nacional de Planificacin, INP, con sede en Lima Metropolitana.

Los gobiernos militares que gobernaron entre 1968 y 1980, acogieron la


regionalizacin dentro de sus planes de gobierno y en 1975 publicaron un primer
proyecto de regionalizacin del territorio, en el que se consideraba el funcionamiento
31 Red Participa Per XI Ciclo de Formacin. Curso Virtual
REGIONALIZACIN. op. cit., p. 17.
28

de doce regiones. Proyecto debatido ampliamente pero nunca concretado, sin


embargo en aos siguientes las ORDES ganaron gran capacidad de accin.
As, si bien se suprimieron las elecciones municipales, en cambio se reforz el proceso
de desconcentracin administrativa a travs de los ORDE cuyos titulares designados
por el gobierno central coordinaban las acciones de todas las dependencias locales de
la administracin pblica y que, incluso, llegaron a tener el rango de viceministros.
Recin en 1963, durante el primer gobierno de Fernando Belaunde, se realizaron
elecciones municipales en el mbito nacional (tanto provinciales como distritales). El
gobierno municipal establecido para las autoridades elegidas era de tres aos de
duracin. En 1966 se realizaron nuevamente elecciones; sin embargo, no fue hasta
1980 que se volvieron a convocar, al ser stas abolidas por el gobierno militar en
196932.
Otra fue la propuesta del Instituto Nacional de Planificacin en 1967, para organizar al
pas en ocho regiones: Metropolitana, (Prov. de Lima y la Prov. Constitucional del
Callao), Norte (Departamentos de Lambayeque, Piura, Tumbes); Norte Medio
(Departamentos de Amazonas, Ancash, Cajamarca, La Libertad, San Martn);
Nororiente (Departamentos de Loreto sin la Prov. Coronel Portillo); Central
(Departamentos de Hunuco, Junn, Lima excluyendo la Provincia de Lima, Paseo,
Loreto Provincia de Coronel Portillo); Sur Medio (Departamentos de Ayacucho,
Huancavelica, lca); Sur Oriente (Departamentos de Apurmac, Cusco, Madre de Dios);
Sur (Departamentos de Arequipa, Moquegua, Cuzco, Tacna). Los argumentos de esta
divisin regional sealados por el INP

(1967: 167 -169) se basaron en los

desequilibrios econmicos regionales y especialmente en la dominancia de Lima


metropolitana.
Por eso se propona una "poltica regional agresiva". Para ello se establecieron
prioridades:
1ra. Prioridad, se consideraron dos espacios: la Regin Norte-Media, considerada
como el rea con mayores recursos agropecuarios potenciales y la Regin Centro.
2da. Prioridad, inclua a las Regin Norte, Sur Oriente y Sur medio; y
3ra. Prioridad, que comprenda a las regiones Sur, Norte-Oriente y Lima Metropolitana.
A este orden de prioridades se sealaron estrategias, como la de creacin de polos de
desarrollo destinados a "frenar la intensidad de los desplazamientos humanos del
32 Zabala Lombardi V. LA DESCENTRALIZACIN. op. cit., p. 211.
29

campo a la ciudad y de las provincias a la Metrpoli, el crecimiento explosivo de Lima


y la proliferacin del desempleo urbano disfrazado"
De aqu en adelante se pone en ejecucin el desarrollo de polos industriales en
Arequipa, Chiclayo, Huancayo, Trujillo, etc.
4.4. EL GOBIERNO REVOLUCIONARIO DE LAS FUERZAS ARMADAS (LAS
CORDES)
El Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada de los aos de 1970, propuso un
plan de desarrollo, que supuestamente conducira a aminorar las diferenciaciones de
desarrollo regional. Se bas este plan en una reestructuracin de la propiedad de la
tierra (tema que era considerado como el principal freno al desarrollo agropecuario),
una reestructuracin de las polticas minera e industrial, una transformacin de la
estructura del sector pblico y una orientacin de los recursos financieros hacia los
sectores productivos. Es decir, se continu buscando un desarrollo basndose en
parmetros meramente econmicos, dejando como secundarios los aspectos de
diferenciaciones espaciales del territorio con identidades de lugar propias, con cultura
propia, etc.
A mediados de la dcada de 1970 se crearon las Corporaciones de Desarrollo
Econmico y Social (CORDES) cuya vigencia se extendi hasta 1988. Estas
instituciones dirigieron las acciones de desarrollo a nivel departamental sin llegar a
descentralizar las instituciones del Gobierno Central. Cre las Corporaciones
Departamentales de Desarrollo (CORDES), veinticinco en total (cada una por un
departamento, ms la provincia constitucional del Callao). Las Corporaciones
Departamentales de Desarrollo tenia entre otros objetivos, el de promover
preferentemente el procesamiento de los recursos naturales ubicados en la zona
asignada, as como el desarrollo rural, el de la agricultura, ganadera, la agroindustria,
la minera, y de la pesca para consumo humano. Para tal efectos las CORDES se
encargaban de elaborar y ejecutar programas multisectoriales de desarrollo micro
regional y de desarrollo rural integrado, dando preferencia a las zonas fronterizas y a
los programas de asentamiento humano33.
Eran organismos de gobierno regional en las que participaban los alcaldes
provinciales, los representantes de organizaciones y gremios locales, as como los
representantes del gobierno central. Discutan en asambleas proyectos de desarrollo;
el gobierno central dotaba a cada Cordes de los medios necesarios, pero cada una de
33 Art 4to y 5to de la Ley 23339, Dic. 1981.
30

ellas deba buscar sus propios recursos. Las CORDES formaron parte de un proceso
que deba culminar con la instalacin de los gobiernos regionales.
El gobierno militar debilit la figura poltica del prefecto (y de los dems
representantes del Poder Ejecutivo en las circunscripciones territoriales del Estado), al
reorganizarse el sector del cual dependan estas autoridades y al asumirlas el
Ministerio del Interior. Esta reorganizacin se ratifica y profundiza con el retorno
democrtico. Una causa fundamental que determin el debilitamiento de la autoridad
prefectural fue la ausencia de la prefectura como rgano ejecutivo de todas las
instancias

desconcentradas

departamental

del

Poder

Ejecutivo

presentes

en

el

mbito

34

5. ANTECEDENTESDE LA REGIONALIZACIN BAJO LA CONSTITUCIN DE 1979


HASTA EL GOBIERNO DE TRANSICION.
La Constitucin Poltica de 1979 instaur en el ordenamiento estatal a los gobiernos
locales y reconoci a las regiones como entidades territoriales autnomas
administrativa y econmicamente del nivel intermedio entre el nivel de gobierno
nacional y el local.
Este proceso de regionalizacin que se llev a cabo en el Gobierno de Belaunde
Terry, no respondi a los intereses y expectativas de los pobladores, al privilegiar la
desconcentracin estatal en lugar de la descentralizacin. Por otra parte, su fracaso
como experiencia regionalizadora fue causado, entre otras razones, por las formas de
gobierno adoptadas (un parlamentarismo regional ineficiente), por el comportamiento
de los partidos polticos y por las precarias condiciones de los espacios polticos
regionales.
Adems, en la Constitucin de 1979 no se hizo una propuesta acabada o, inclusive,
explcita respecto de las competencias y los alcances de los gobiernos regionales. Si
bien se acuerda crear regiones y gobiernos regionales, se deja decidir buena parte de
las competencias y funciones a posteriores precisiones, mediante ley. Lo mismo
ocurri con los recursos regionales. la Constitucin de 1979 acert al disear el
municipio democrtico, pero no dise un modelo regional, sino que lo dej a la
decisin del legislador futuro, estableciendo plazos para hacer un Plan Nacional de
Regionalizacin y desarrollos posteriores, que hara muy largo el camino de su
instalacin35.

34 Zabala Lombardi V. LA DESCENTRALIZACIN. op. cit., p. 212.


31

La Constitucin del 79 estableci plazos perentorios para iniciar el proceso de


regionalizacin. Durante el gobierno del arquitecto Belaunde se tuvo el punto de
partida con el llamado Plan de Regionalizacin.
5.1. EL GOBIERNO DE ALAN GARCA Y LA LEY DE BASES DE LA
REGIONALIZACION
Posteriormente, durante el gobierno de Alan Garca en 1985-1990, se promulgaron la
Ley de Bases de la Regionalizacin y las leyes de creacin de las regiones, entre otras
normas. Sin embargo, en estas no se defini con claridad los campos de competencia
nacional, regional y local; adems, no se lleg a conciliar las expectativas de las bases
con el diseo tcnico que fue implementado para el proceso. De acuerdo con esto
ltimo, el diseo desarrollado trat de buscar una descentralizacin multiplicando la
estructura del Estado central en las regiones que se fueron creando.
Con respecto a los gobiernos locales, la Ley Orgnica de Municipalidades de 1984 que
desarroll la Constitucin de 1979, que:

Estableci que las municipalidades eran los rganos de gobierno local y que
como tales tenan autonoma administrativa y econmica en los asuntos de su

competencia.
Otorg un rol preeminente a las municipalidades provinciales que, adems de
tener a su cargo los servicios pblicos locales, recibieron competencias en
diversos servicios cuya ejecucin no estaba reservada a otros rganos pblicos

y que satisfacan necesidades colectivas de carcter local.


Hizo expresa referencia a una sola clase de municipalidad: la provincial.
Determin los bienes y las rentas de las municipalidades.
Enumer de manera especfica todos aquellos tributos correspondientes a los
gobiernos locales.

Los municipios en este periodo se vigorizan como entidades de gobierno local para el
desarrollo de provincias y distritos. Pese a este fortalecimiento, los problemas de
territorialidad en la base y las restricciones econmicas y financieras del centralismo
estatal no permitieron que se consolidaran como sustento de un Estado
descentralizado.
Un fuerte impulso a la regionalizacin ocurre durante el gobierno del Presidente Alan
Garca, motivado bsicamente por razones polticas. Basados en el Plan Nacional de
Regionalizacin de 1984, en 1987 se aprueba una primera Ley de Bases de
Regionalizacin (Ley N 24792), la cual se revisa y aprueba nuevamente en 1988.
35 Garca Belaunde D. op. cit., p. 12.
32

Como consecuencia de la iniciativa del Poder Ejecutivo, se crearon doce regiones


sobre la base de los departamentos existentes.
Las regiones que agruparon departamentos fueron las siguientes: Grau (Piura y
Tumbes), Nor Oriental del Maran (Lambayeque, Cajamarca y Amazonas), Vctor
Ral Haya de la Torre (La Libertad y San Martn), Andrs Avelino Cceres (Hunuco,
Pasco y Junn), Los Libertadores-Wari (Ica, Ayacucho y Huancavelica, ms las
provincias de Andahuaylas y Chincheros), Inka (Cusco y Madre de Dios) y Moquegua,
Tacna y Puno (autodenominada posteriormente como Jos Carlos Maritegui). Los
departamentos que fueron convertidos en regiones fueron los siguientes: Loreto
(Regin Amazonas), Lima, Ucayali, Arequipa, Ancash (Regin Chavn)36.
Durante el gobierno comprendido entre 1985-1990 se impuls la desconcentracin
del Estado con la creacin de las microrregiones que se concentraron inicialmente en
los departamentos incluidos en la zona denominada Trapecio Andino. Estas
microrregiones estaban a cargo de gerentes designados por el Poder Ejecutivo. Solo
en el ltimo ao de gobierno se emprendi un proceso acelerado de regionalizacin3,
en un difcil contexto econmico, poltico y social, con hiperinflacin, crisis fiscal y
violencia terrorista. Por ley, se crearon 12 regiones, conformadas sobre la base de un
agrupamiento de dos o tres departamentos aunque cinco de ellos, sin un criterio
establecido, fueron convertidos en regin sobre las cuales se constituyeron gobiernos
regionales de tipo parlamentario37.
Las regiones eran un nivel intermedio de gobierno, con autonoma econmica y
administrativa, cuyo objetivo era lograr el desarrollo integral y armnico de la regin.
Sus competencias (delegadas) fueron amplias, aunque las autonomas limitadas. As,
las regiones no contaban con representantes elegidos directamente por voluntad
popular ni con potestad tributaria, y las leyes regionales deban ser promulgadas por el
Poder Ejecutivo.

36 La Contralora General de la Republica. ESTUDIO DEL PROCESO DE


DESCENTRALIZACION EN EL PERU. Lima. 2014, p.28. Sitio web:
http://www.undp.org/content/dam/peru/docs/Gobernabilidad%20democr
%C3%A1tica/pe.Estudio%20proceso%20de%20descentralizacion.pdf
37 La Contralora General de la Republica. ESTUDIO DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACION op., cit., p. 28
33

En 1987 se inici el proceso de transferencia de las empresas pblicas no financieras


a los nuevos Gobiernos Regionales, llegando a transferirse 39 empresas de un total
de 101 transferibles y se plante la constitucin de 90 nuevas empresas38.
La rapidez del proceso de transferencia por motivos polticos ocasion un desorden y
marc la pauta para su fracaso. El gobierno del presidente Alberto Fujimori, a partir de
agosto de 1990, intent detener el proceso de consolidacin de las regiones, cuyos
presidentes pertenecan a los partidos de la oposicin. Con el autogolpe de 1992, se
suprimieron definitivamente las regiones39.
A pesar de su corto tiempo de funcionamiento, la experiencia de eleccin de
Gobiernos Regionales dej importantes lecciones de integracin, tanto positivas como
negativas, que las fuerzas vivas de cada regin valoraron debidamente.
5.2. EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (LOS CTAR)
Sin embargo fue luego interrumpido, por la regresin que signific el golpe del 5 de
abril de 1992 que no solo los destruy a ellos y el rgimen democrtico, sino que
arras con todo lo que en desconcentracin administrativa se haba avanzado a lo
largo del siglo.
La Constitucin Poltica de 1993, por el contrario, sancion jurdicamente un proceso
de recentralizacin estatal. La Carta Poltica se inscribe en un periodo poltico
resultado del golpe de Estado de 1992 del presidente Fujimori, el cual afect
directamente a la administracin territorial estatal peruana: se suprimieron las regiones
y sus respectivos gobiernos regionales, y se crearon en el nivel intermedio los
consejos transitorios de administracin regional (CTAR), rganos desconcentrados del
gobierno central. La estructura de CTAR tena dos secciones muy diferenciadas: la
parte dedicada a las inversiones, que concentraba el mayor inters de todos los
presidentes ejecutivos, y la parte de las direcciones regionales sectoriales de:
Educacin; Salud; Agricultura; Pesquera; Trabajo y Promocin Social; Transportes;
Comunicaciones, Vivienda y Construccin; Energa y Minas; e Industria, Turismo,
Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales40.

38 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE


DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 16
39 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN op., cit., p. 16
34

La supresin de las regiones, y de sus respectivos gobiernos regionales, est


asociada a la recuperacin, por parte del gobierno central, de todo el poder distribuido
territorialmente en el nivel intermedio. Esta Constitucin reconoci a los gobiernos
locales autonoma poltica, administrativa y econmica. Sin embargo, en el
ordenamiento efectivamente vigente, contaron con limitada autonoma financiera, as
como con una mnima asignacin de recursos pblicos por parte del gobierno central.
Desde 1992 se produjo una profunda reestructuracin del Poder Ejecutivo, que
modific toda la estructura definida por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo de 1990 y
el conjunto de leyes orgnicas de ministerios dictadas durante el gobierno anterior
(1985-1990), todas las cuales transferan competencias a los gobiernos regionales,
como parte del proceso de regionalizacin dispuesto por la Constitucin Poltica de
1979.
La reestructuracin que se inicia en 1992 reconcentr funciones en los ministerios,
especialmente en el Ministerio de la Presidencia (MIPRE) y en otros organismos que
desde el centro se extendan a todo el territorio nacional, formando una inmensa red,
asumiendo presupuestos y compitiendo con los gobiernos municipales.
Consecuentemente con la visin centralista de 1992, la Constitucin Poltica de 1993
se refiri en muchos artculos a los gobiernos locales tanto a las municipalidades
provinciales como a las distritales e incluso a las delegadas, pero fue muy austera en
cuanto a la especificacin de funciones para el nivel regional de gobierno, para el cual
previ un rol secundario, ms formal que real, que es el origen de la enmienda
constitucional dada en 2002, durante el actual gobierno.
Por Decreto Ley N 25432, se dispuso la instalacin de consejos transitorios de
administracin regional (CTAR) en cada una de ellas, a cargo de una autoridad
designada por el Ministerio de la Presidencia (que no se haba llegado a desactivar,
como lo haba dispuesto el Decreto Ley N 560, Ley del Poder Ejecutivo citado
anteriormente). El gobierno no encontr obstculos en la poblacin para implementar
estas medidas41.
En febrero de 1998 se aprueba la Ley Marco de la Descentralizacin, que ampla el
mandato transitorio de los CTAR a un periodo indefinido. La Ley N 26922, aprobada
40 La Contralora General de la Republica. ESTUDIO DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACION op., cit., p. 34
41 La Contralora General de la Republica. ESTUDIO DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACION op., cit., p. 32
35

en febrero de 1998, intent resolver el problema de la indefinicin de los consejos


transitorios de administracin regional (CTAR): derog la legislacin del proceso de
regionalizacin y reinstal la demarcacin territorial sobre la base de los
departamentos. Se defini a los CTAR como organismos adscritos al Ministerio de la
Presidencia, y se encarg a esta entidad la funcin de supervisin de las actividades
de estos. Los CTAR, por estar encargados bsicamente del planeamiento del
desarrollo del departamento y la promocin de la inversin en infraestructura, se
convirtieron

en

organismos

similares

lo

que

fueron

las

corporaciones

departamentales de desarrollo42.
De los 12 CTAR existentes, se incrementa su nmero a 23, de tal forma que existiera
uno por departamento. De los 12 CTARs hasta entonces existentes se llegaron a 23,
uno por cada departamento, con excepcin de Lima y Callao, a quienes tambin se
les cre su propio organismo: la Corporacin de Desarrollo de Lima y Callao
(CORDELICA), que dej de existir con la transferencia de sus funciones, activos y
personal a los CTARs Lima y Callao, los cuales han iniciado sus actividades en enero
del 200143.
Con ello se buscaba departamentalizar la regionalizacin; sin embargo, las
competencias y los recursos seguan concentrados en el MIPRE y otros ministerios del
gobierno nacional. El ministerio de la Presidencia deba aprobar las metas,
estrategias y actividades de los CTAR y evaluar los resultados de su gestin. La
preponderancia de este ministerio no solo alter los papeles del gobierno central con
los de los gobiernos provinciales o distritales a favor del primero, sino que adems
introdujo una gran confusin al interior de la estructura del gobierno central con los
ministerios sectoriales44.
En este periodo, no solo se elimin la instancia intermedia de gobierno sino que, al
mismo tiempo, la intervencin del gobierno nacional en competencias que podran
haber sido desempeadas por el nivel local fue muy fuerte. Este es el caso de las
42 La Contralora General de la Republica. ESTUDIO DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACION, op., cit., p. 33
43 Rhling Markus. PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER: anlisis,
retos y perspectivas. Ao 2002, p. 10. Sitio web: http://library.fes.de/pdffiles/bueros/peru/02148.pdf
44 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN, op., cit., p. 17
36

acciones de ejecucin de inversin y de servicios de escala menor, en los cuales se


prescindi de la participacin de los gobiernos locales y se dej el rol protagnico al
gobierno nacional, que actu a travs de ncleos ejecutores desvinculados del
gobierno local.
Los CTAR acabaron como simples correas de transmisin del Gobierno Central a
nivel departamental, pues no eran propiamente consejos sino una instancia de poder
delegada que responda directamente al Poder Ejecutivo, tampoco eran transitorios
pues duraron durante una dcada y no eran regionales porque se redujeron al mbito
departamental45.
En esa misma lnea, las acciones del Poder Ejecutivo en materia de inversiones en
energa, salud y educacin se realizaron a travs de entidades del gobierno central
que tenan capacidad de ejecucin a nivel nacional, sin dejar niveles de ejecucin en
el nivel local.
5.3. EL GOBIERNO DE TRANSICION, LA ANTESALA AL PROCESO DE
REGIONALIZACION
En el

contexto del 2000, el Ejecutivo se ve obligado a realizar el anuncio de

elecciones generales ante la crisis de representacin y la ilegitimidad del gobierno.


Consecuentemente, se recort el periodo gubernamental y se convoc a elecciones
para que un nuevo gobierno y un nuevo Congreso se instalaran a partir de julio del ao
2001.
Fue en estas circunstancias que el Congreso declar la vacancia de la presidencia y
design a uno de sus integrantes, siendo elegido Valentn Paniagua como nuevo
Presidente.
El Gobierno de Transicin no pudo empezar una reforma institucional, dado que el
Congreso todava estaba conformado por las mismas personas del anterior gobierno
de Fujimori. Las elecciones del 2001 con distrito mltiple significaron al parecer una
mejor representacin de los departamentos en el Congreso y un paso en la direccin
descentralista, pero la manera en que se legisl esto solamente luego de una protesta
unsona de los medios de comunicacin y la poblacin, los congresistas modificaron el
modo de eleccin a favor de una mejor representacin de los departamentos
evidenci la resistencia que an haba por parte de los congresistas de la transicin46.

45 Consejo Nacional de Descentralizacin. EL MODELO PERUANO DE


DESCENTRALIZACIN, op., cit., p. 18
37

Posteriormente con la eleccin de Alejandro Toledo en el 2001, los poderes pblicos


se comprometieron a realizar elecciones de autoridades regionales y municipales,
como eje para la reforma del Estado. En tal sentido, la Ley de Reforma Constitucional
sobre Descentralizacin se aprueba en marzo de 2002 y se establece como poltica de
gobierno la descentralizacin, especificando que se trata de una poltica permanente
del Estado, la cual se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a
criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencias de
recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
En una primera etapa se procede a desarticular el MIPRE, se crea el Consejo Nacional
de Descentralizacin, organismo encargado de llevar adelante el proceso, y se
trasladan los recursos de los CTAR a las regiones formadas sobre la base de los
departamentos existentes. Este fue el punto final de intentos fallidos de procesos de
descentralizacin y regionalizacin y el punto de partida de un proceso de
regionalizacin en propiedad, con autonoma poltica, econmica y legal dentro de su
competencia

46 Rhling Markus. PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER, op., cit.,


p. 10
38

CONCLUSIONES

La regionalizacin es una dinmica social y poltica de gran complejidad, en la


cual confluyen diversos factores econmicos, fiscales, polticos, institucionales,
culturales e histricos como hemos visto, que ha abarcado desde el imperio
Incaico hasta nuestros das.

El siglo XX va a representar un retroceso en comparacin con el siglo XIX. Esto


es, a despecho de las intenciones de los legisladores de entonces y de los
logros alcanzados, el siglo XX rindi un culto decorativo a la descentralizacin,
pero no hizo nada por fomentarla. Y esto es fcilmente detectable mediante el
estudio histrico de los gobiernos que ejercieron durante ese tiempo.

La Constitucin de 1993, debilit legalmente el poder de los gobiernos


regionales reforzando en cambio a los gobiernos municipales. Sin bien acepta
que la descentralizacin es un proceso permanente que tiene como objetivo el
desarrollo integral del pas, restablece la vigencia de los departamentos
sealando que el territorio de la Repblica se divide en regiones,
departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el
gobierno unitario

La regionalizacin acompaada de una descentralizacin del poder econmico,


poltico y administrativo que aspectos de los que carecan las anteriores
puestas en marcha de estos procesos en gobiernos anteriores, se ha
convertido en una realidad desde el Gobierno de Alejandro Toledo, que debe
seguir implementndose hasta alcanzar un grado de autonoma sustancial.

39

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Zavala Lombardi
http://www.idea.int/publications/nudos_criticos/upload/7.%20La
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8. La descentralizacin en el Per actual (antecedentes, desarrollo y perspectivas)
Domingo Garca Belaunde
http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf

41

ANEXOS
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE
Los siguientes puntos refuerzan las consideraciones que tienen mayor relevancia en el
captulo IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN
Y REGIONALIZACIN.
1. El tema de la descentralizacin aparece en los primeros lugares de la agenda
gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y polticas pblicas que
configuran avances importantes pero an insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato poltico-administrativo.
Mientras este desfase ocurra, se alejarn las posibilidades satisfacer objetivos de
desarrollo equitativos y sostenibles para el pas en su conjunto.
Bajo este argumento, se trata de develar los orgenes o causas estructurales del
centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los
patrones que rigen la economa y la estructura del Estado. Consecuentemente, nos
obliga a construir nuevas alternativas imaginativas que sustituyan estos patrones. Las
puntualizaciones que aparecen a continuacin no pretenden llenar ese desafo. Solo
insinan la adopcin de algunas medidas concretas que tampoco tienen un orden de
prelacin. Aparecen entonces como elemento que pueden funcionar como insumos
parciales para es compleja construccin.
2. La descentralizacin de la plataforma econmico productiva y del aparato poltico
administrativo son elementos que, sin duda, cubrirn un amplio men del debate
propio de las elecciones del 2010 y del 2011. Para que en ese escenario electoral que
ya muestra serias conflictividades pero tambin vacos en sus contenidos
programticos, las organizaciones con una visin descentralista, sean estas oficiales o
privadas (Organismos No Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios
Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), debieran
empujar a los contendores electorales para explicitar sus propuestas descentralistas
con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad ser ms eficiente si se parte de
balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias detectados. Quiz sea el
Acuerdo Nacional el escenario ms adecuado para auspiciar estos intentos,
considerando que la octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional aboga
precisamente a favor de la descentralizacin.
42

3. La reforma o modernizacin del Estado en general y del Poder Ejecutivo en


particular debieran considerar la insercin en la arquitectura gubernamental de
estructuras orgnicas y mecanismos de gestin que garanticen la mejor atencin a las
demandas ciudadanas. Al respecto, tendran que precisarse con mayor rigor las
funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional,
Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominacin Regional es una ficcin
transitoria

de

espacios

cuya

cobertura

alude

finalmente

conglomerados

departamentales o provinciales aunados por expectativas y potencialidades comunes.


4. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinacin Intergubernamental
(CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su desempeo,
como son la confusa representacin de los Gobiernos Municipales y la calidad
vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestin es fundamental porque el
CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo idneo para articular y
consensuar estrategias de gestin y polticas de desarrollo compartidas entre las tres
instancias territoriales de Gobierno.
5. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el
Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Pblicos Descentralizados, Programas
Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Segn los Planes Anuales
de Transferencias que coordina la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia
del Consejo de Ministros, a inicios del 2010 se ha cumplido con transferir ms del 90%
de funciones o atribuciones a las instancias regionales. Sin embargo, ests no se han
acompaado de modo paralelo o, mejor an, de manera previa, con los recursos
humanos, logsticos y financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se
patentiza en la inadecuacin del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas
pueden atenderse frente a este fenmeno perverso:
a) el reforzamiento sustantivo de los programas de capacitacin aplicados a los
cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en materia de
proyectos, presupuestos, planeamiento estratgico y gestin gerencial,
b) estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en el
desenvolvimiento de sus funciones.
6. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las
Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad Ministerial,
y el desempeo de las Gerencias de los Gobiernos Regionales. Mientras este
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paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las Gerencias respectivas de


los Gobiernos Regionales), los programas, polticas y proyectos seguirn amenazados
por su incompetencia y se mantendrn mecanismos burocrticos ineficientes y
onerosos.
7. Es tambin pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes
Gobernadores, considerando que, en trminos orgnicos, se superponen o conflictan
con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando la
gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
8. Deberan ser mucho ms categricas y explcitas las estrategias dedicadas a
reordenar econmicamente el territorio. Siguen siendo frgiles y extremadamente
parciales y desconectadas entre s, en todos los estratos del Gobierno, las polticas
dedicadas a armar corredores o circuitos econmicos sustentados en redes viales y
energticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestin integrada de cuencas.
Esta debilidad atenta contra la construccin de espacios amplios donde se generen
economas de escala para atender con mayor eficiencia el desenvolvimiento de
cadenas productivas competitivas y los servicios a cargo de las diferentes instancias
territoriales del Gobierno.
Al respecto deben resolverse prontamente los contenidos de las Estrategias de
Ordenamiento Territorial y la Ley de Ordenamiento Territorial que se vienen armando
por el Comit Tcnico Multisectorial de Ordenamiento Territorial liderado por el
Ministerio del Ambiente. En ese entorno, debieran articularse las propuestas de
ordenamiento territorial que se inscribirn en las bases del Plan Nacional de
Regionalizacin que est impulsando la Secretara de Descentralizacin y tambin en
las polticas que al respecto sern incorporadas en el Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional al 2021 a cargo del Centro Nacional de Planeamiento Estratgicos
(CEPLAN).
Dentro de esta temtica territorial, han sido dbilmente tratados los agudos conflictos
sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y
depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El
desbosque masivo, la contaminacin de las tierras y aguas por los relaves mineros
constituyen un riesgo grave que ni la prctica regulatoria del Estado ni la normatividad
han sido capaces de revertir. En muchos casos el lema de la Responsabilidad Social y
Ambiental de los emprendimientos mineros, gasferos o forestales; pero tambin los
Estudios de Impacto Ambiental (EIA), los Programas de Adecuacin y Manejo

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Ambiental (PAMA) y las propuestas de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)


siguen siendo un mito.
A este respecto, es cada vez ms claro que tendr que ser el Estado envuelto por
objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos de las mayoras, donde
tambin se incluyen a las Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendr que
arbitrar equitativamente los lmites de las actividades extractivas cuando comienzan a
amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el
mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como las reas de Amortiguamiento y
los cursos de agua.
9. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalizacin, en el
sentido de que all no se delimitarn Regiones formales, como entidades de gobierno
con sus respectivas autonomas polticas y administrativas. La opcin planteada por la
Secretara de Descentralizacin propone ms bien escenarios territoriales alternativos
viables, definidos esencialmente por su predisposicin para articular vocaciones
econmicas, geogrficas, culturales e institucionales; as como proyectos de inters
comn. Se asume que la maduracin real de estas vocaciones viabilizar
progresivamente la configuracin de Regiones formales (macroregiones); evitando as
las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del
ocurrido en el Referndum de octubre del 2005.
Esos intentos abortados han impregnado el imaginario social con una actitud
indiferente cuando no recelosa o negativa frente a las posibilidades de impulsar ahora
procesos de regionalizacin. El manejo tradicional de la gestin descentralizada o
desconcentrada en mbitos Departamentales tanto ahora como cuando operaban los
Consejos Transitorios de Administracin Regional de los aos 90`, ha favorecido la
perspectiva Departamentalista en contra de la proyeccin propiamente regional
(macroregional). Un elemento tambin negativo que discurre en contra de procesos
integracionistas aparece en el comportamiento de lderes polticos que operan bajo el
manto de intereses individuales o de chauvinismos restringidos a los espacios
departamentales y locales.
10. La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinacin Interregionales, Regiones
Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos
Regionales Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulacin
e integracin de territorios. Sin embargo, son notorios las dificultades y conflictos que
surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de
programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de
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las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la
determinacin de procedimientos y normas reguladoras para la designacin de
unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos
de Ejecucin, bajo el patrocinio de la Secretara de Descentralizacin y del Ministerio
de Economa y Finanzas.
11. Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de
participacin popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los
procesos de formulacin, ejecucin y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y Regionales
Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a travs de los
Informes de la Defensora del Pueblo y de la Mesa de Concertacin para la Lucha
contra la Pobreza, que, en la prctica, estos mecanismos son, en un alto porcentaje de
los casos, insatisfactorios. Esta de situacin se debe a que los Talleres, las
convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que persevera una
conducta de parte de la poblacin que no es favorable a involucrarse en debates
colectivos an si estos tocan temas que la afecta directamente.
12. La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se
consignan recursos pblicos para las instancias regionales departamentales y
locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se
trata de un asunto crucial para los procesos de descentralizacin. En efecto, y a pesar
de la configuracin de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma
fiscal con una ptica descentralista, se mantienen latentes una serie de
ambigedades, inercias y deformaciones que tendrn que corregirse. Entre ellas:
a) la relativamente baja carga tributaria (alrededor del 13 15% del PIB) para
solventar el gasto pblico en las magnitudes que permitan responder a las demandas
crticas,
b) la distribucin inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los
sectores e instancias territoriales de gobierno,
c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre
canon y regalas; as como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas
mineras y los Fondos de Solidaridad que tambin algunas empresas Mineras han
establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy voltiles, en reemplazo de
un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue originalmente
concebido,

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d) prcticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,


e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captacin impositiva
en la forma de impuestos directos.

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