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CAPTULO 4

ANLISIS DE LAS DISTINTAS


FORMAS DE TRANSMISIN
Y GESTIN DE LOS
APARCAMIENTOS PROMOVIDOS
POR LA ADMINISTRACIN
Buena parte de los edificios destinados exclusivamente al aparcamiento que se construyen en la actualidad estn promovidos por la administracin local. Los Ayuntamientos y otros entes u organismos territoriales, de mbito comarcal o metropolitano,
son los principales promotores de aparcamientos de carcter pblico.
Durante los ms de veinte aos en que me he dedicado a la construccin y gestin de
este tipo de edificios, he podido constatar la preocupacin de un buen nmero de los
responsables polticos de la actividad, por la falta de un mnimo conocimiento bsico,
sobre los conceptos administrativos que intervienen en este tipo de procesos.
Es evidente que los secretarios de los Ayuntamientos y los tcnicos de la administracin conocen sobradamente el contenido de este captulo, y que posiblemente, podr
parecerles poco rigurosas, alguna de las definiciones y explicaciones que aqu se
realizan. No obstante, no sucede lo mismo con los que tienen que tomar las ltimas
decisiones.
El propsito de este capitulo, ms que un compendio exhaustivo de reglamentos y
normativas legales, pretende ser un directorio simplificado y fcilmente entendible
por cualquiera, de los distintos modos de ejecutar un aparcamiento desde la administracin y las distintas formas de transmitirlos a los ciudadanos, analizando en cada
caso, las diferencias patrimoniales, fiscales y de gestin.

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Reitero una vez ms mis excusas a los aplicados y documentados funcionarios de los
entes locales, por la evidente simplicidad del contenido de este captulo, pero aun a riesgo de parecer poco riguroso, mi intencin es aclarar unos conceptos bsicos, capaces
de ser entendidos por cualquier persona, carente de conocimientos administrativos.
Confo poder lograrlo en cierta medida.

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4.1 TIPOS DE TERRENOS Y PATRIMONIALIZACIN


DEL SUBSUELO
El primer concepto a tener en cuenta son los diversos tipos de terrenos que pueden ser
propiedad de la administracin local.
Bsicamente son dos: Los terrenos que estn dentro del concepto de dominio pblico, y los terrenos considerados como bienes patrimoniales.
Dentro de los terrenos de dominio pblico, como su nombre indica, se encuentran
todos aquellos terrenos que forman parte de las zonas urbanas de uso comn para
todos los ciudadanos.
En este conjunto, se encuentran todas las zonas calificadas de vial y zonas verdes, es
decir, calles y plazas, y todos los terrenos calificados para equipamientos de titularidad pblica.
A los efectos que nos ocupan, la principal caracterstica de este tipo de terreno es que
no puede venderse, ni transmitir su dominio de forma indefinida a particulares. Slo
puede cederse el derecho de ser utilizado de forma temporal.
Tal como se aclarar posteriormente, en caso de construir un aparcamiento en este
tipo de solares pblicos, las formas de transmisin sern la de concesin administrativa o cesin de uso por un plazo determinado, formas en las cuales, la administracin
pblica continua siendo la propietaria del terreno y el edificio.
Por el contrario, los terrenos patrimoniales, son terrenos de calificacin de posible
uso privado, que la administracin ha conseguido por diversas causas.
Entre stas, se encuentran los porcentajes de cesin de los aprovechamientos medios
de terrenos urbanizables, los terrenos privados de propietarios desconocidos o simplemente terrenos adquiridos en operaciones de compra directa.
Los aparcamientos construidos en estos solares, a pesar de estar promovidos por la
administracin, s que son susceptibles de ser vendidos, total o parcialmente a particulares. Otro factor a tener en cuenta que se analizar posteriormente, es el modo en
que debe ser transmitida esta propiedad.
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As pues, como resumen conceptual, queda claro que los aparcamientos promovidos
por la administracin pueden venderse a particulares cuando estn edificados en
terrenos de carcter patrimonial, y slo pueden transmitirse de forma temporal, en
rgimen de concesin o cesin de uso cuando estn edificados en terrenos de dominio pblico.
En este ltimo caso, el mximo plazo de las concesiones, en funcin de la comunidad
autnoma, suele ser de 50 aos.
La falta de aceptacin del ciudadano de adquirir un derecho temporal en lugar de
una propiedad indefinida ha provocado la bsqueda de soluciones imaginativas,
para paliar este efecto.
Es evidente que la mayora de los terrenos de dominio pblico no son edificables en
volumen sobre rasante, lo cual condiciona que los aparcamientos construidos en plazas o calles urbanas, ocupan siempre solamente el subsuelo de estos terrenos.
En los ltimos aos ha surgido la idea prctica e ingeniosa de patrimonializar el subsuelo de los terrenos de dominio pblico, desafectando este dominio, con el fin de poder vender a los ciudadanos las plazas de estos aparcamientos, considerados como
bienes patrimoniales, construidos en el subsuelo de terrenos de dominio pblico.
En un primer momento hubo una cierta oposicin por parte de algunos registradores
de la propiedad e, incluso, secretarios de las corporaciones locales.
No obstante la repetida jurisprudencia favorable que se ha ido estableciendo, ha convertido este trmite en una solucin aceptada de forma general, amparada incluso,
por una resolucin de la Direccin General del Registro y del Notariado.
El mtodo de ejecucin del proceso, es la aprobacin mediante un Plan Especial de
usos y aprovechamiento del subsuelo de un terreno de dominio pblico, definiendo
una nueva finca diferenciada de la existente en la superficie.
Se iniciar un expediente de desafectacin del subsuelo bajo dominio pblico, aprobado
por el rgano Municipal correspondiente, con un periodo de exposicin pblica.
Una vez aprobado definitivamente el expediente de desafectacin, se realiza el expediente de patrimonializacin del subsuelo como finca independiente.
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La aprobacin definitiva de todo el proceso, que puede realizarse en un plazo inferior
a seis meses, autorizar la inscripcin en el inventario municipal y en registro de la
propiedad, de una nueva finca subterrnea, que tendr el carcter de bien patrimonial, y por tanto, susceptible de ser vendida, si la administracin propietaria as lo
decide.

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4.2 DIFERENCIAS EN LA GESTIN EN FUNCIN DE


LA NATURALEZA DEL PROMOTOR
En segundo lugar, para seguir un cierto orden de definicin de los distintos factores
que intervienen en el proceso de la construccin de un aparcamiento, analizaremos las
diferencias existentes en todo el proceso, en funcin de la naturaleza del promotor.
Analizaremos los dos tipos de promotores ms habituales:
El primer grupo est formado por la administracin pblica, ya sea un Ayuntamiento
o un ente de carcter supramunicipal, comarcal o provincial.
En el otro grupo se incluyen los promotores privados o las sociedades mercantiles,
aun cuando sean de capital pblico.
Es importante hacer esta puntualizacin, ya que segn se comprobar posteriormente, esta diferencia de trato en la gestin, entre el Ayuntamiento y la sociedad municipal de capital pblico ha provocado la aparicin de un buen nmero de este tipo
sociedades municipales, ya que su gestin es mucho ms gil y sencilla e, incluso,
puede conseguir mejores resultados econmicos.
En el proceso de realizacin del aparcamiento se pueden distinguir cuatro etapas o
factores diferenciados, que intervienen de forma consecutiva, una vez est ya decidida la construccin.
El primer factor es el encargo a un equipo tcnico especializado que redacte el proyecto.
El segundo punto que interviene en el proceso es la aprobacin del proyecto.
En tercer lugar, se debe proceder a la adjudicacin de las obras de construccin.
Finalmente, una vez finalizada la construccin, se debe analizar la posible transmisin de las plazas de aparcamiento a los particulares, en la forma que se adopte.
Veamos las diferencias de trmite que existen entre los dos tipos de promotores, en
cada uno de los cuatro factores del proceso.
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El encargo del proyecto a un equipo redactor es libre para una sociedad mercantil.
Puede realizar el encargo al equipo tcnico que considere ms oportuno de forma
inmediata e, incluso, puede negociar libremente los honorarios.
En el caso de tratarse de una sociedad de capital pblico, tan slo deber observar
los principios de publicidad y libre concurrencia; pero su forma de encargo no estar
condicionada por otros factores y ser sensiblemente igual.
Por el contrario, el Ayuntamiento, salvo casos excepcionales, deber convocar un
concurso, publicarlo oficialmente con unas bases determinadas, dar un perodo de
presentacin de ofertas, adjudicarlo inicialmente en funcin de los baremos preestablecidos en las bases del concurso, y finalmente, publicar la adjudicacin y establecer
un nuevo perodo de informacin pblica.
Parece evidente que la diferencia del proceso es notable.
Una diferencia en el tiempo empleado, y la problemtica de que no siempre la aplicacin estricta de las bases del concurso, dan como resultado el equipo tcnico que
finalmente puede considerarse como el ms apropiado
Algo parecido sucede con la aprobacin del proyecto.
El particular o sociedad mercantil, lo estudiar de inmediato, incluso durante el proceso de realizacin, y llegar fcilmente a un proyecto de su agrado, con el que
solicitar la correspondiente Licencia de Obras.
En el caso en que sea promotor el Ayuntamiento, sus servicios tcnicos debern analizar el proyecto cuando est prcticamente finalizado.
Debern emitir el informe preceptivo, detectando las deficiencias e introduciendo las
modificaciones que consideren necesarias.
Posteriormente, una vez modificado el proyecto, deber procederse a su aprobacin
por los rganos municipales, y publicarlo oficialmente, dando un cierto perodo de
informacin pblica, para la posible presentacin de alegaciones.
Tambin en este caso existe, normalmente, una importante diferencia de tiempo en el
proceso.
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En el proceso de adjudicacin existe an una mayor diferencia de gestin.
El particular o sociedad mercantil, adjudicar la obra en un breve plazo a la constructora que considere ms conveniente, en funcin de la oferta econmica las referencias
que conozca y la disposicin del momento.
Podr regatear entre varias empresas, con tal de conseguir una mejor oferta y podr incluso introducir modificaciones sobre el proyecto, antes y durante el transcurso de las obras, sin ms inconveniente que una posible variacin del presupuesto.
En el caso de sociedades mercantiles de capital pblico se deber simplemente contemplar los principios de publicidad y libre concurrencia, es decir, se deber anunciar
en un peridico de los de mayor tirada, la convocatoria de la adjudicacin de la
construccin, que deber estar abierta a cualquier empresa que cumpla las condiciones que voluntariamente se puedan exigir.
A partir de este cumplimiento, el resto del proceso de adjudicacin ser el mismo que
el una sociedad particular, con la salvedad de que el presupuesto de la construccin
no sea superior a un importe aproximado a los 6 millones de euros, cantidad poco
habitual en este tipo de obras.
En cambio, el Ayuntamiento debe publicar la convocatoria del concurso de ofertas,
juntamente con unas bases de aplicacin de puntuacin que sern inamovibles a la
hora de decidir la empresa adjudicataria de la construccin.
Adems del peridico de mayor tirada deber publicarlo en un boletn oficial, y dar
un perodo razonable de presentacin, a partir de la ltima publicacin.
Una vez cumplido el plazo y presentadas las ofertas que habitualmente debern contener una exhaustiva documentacin complementaria de las empresas participantes,
incluida la formalizacin de una garanta econmica, se realizar una valoracin por
parte de los tcnicos municipales aplicando estrictamente las bases del concurso que
darn un resultado rgido inamovible.
Este resultado del concurso deber ser publicado de nuevo, dando un plazo de presentacin de alegaciones al resto de las empresas, para finalmente aprobar la adjudicacin definitiva.

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No existirn posibles regateos ni posibles variaciones, ya que comportaran la aprobacin de un nuevo proyecto reformado, debidamente justificado, que podra incluso
provocar el reinicio del proceso de adjudicacin.
Por otra parte, si durante el proceso de construccin surge algn problema imprevisto que comporta un aumento de coste superior al 20 %, el promotor particular o
sociedad municipal, podr resolver el problema de forma directa con la constructora,
mientras que el Ayuntamiento deber aprobar previamente un proyecto adicional y
deber consignar el nuevo gasto en su presupuesto municipal, con toda la gestin y
tiempo que esto supone.
Queda claro, por tanto, que la contratacin de las obras de construccin por parte del
Ayuntamiento, es un proceso mucho ms rgido, problemtico, dilatado en el tiempo
y posiblemente menos rentable, que si se trata de una contratacin por parte de una
sociedad mercantil.
Llegamos, finalmente, al ltimo factor del proceso: la transmisin a los particulares de
las plazas de aparcamiento construidas.

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4.3 FISCALIDAD Y FORMAS DE TRANSMISIN DE


LOS APARCAMIENTOS DE NATURALEZA PBLICA
Es evidente que en el caso de aparcamiento rotacional de control horario, no existir
ningn tipo de gestin, ya que la propiedad del aparcamiento continuar siendo del
promotor de la instalacin.
Las diferencias se concentran en los aparcamientos construidos para uso de residentes
fijos, a los que se pretende realizar la transmisin de las plazas.
Estas diferencias se presentan en la gestin de la adjudicacin y especialmente, en la
fiscalidad de la transmisin.
Al igual que en los procesos anteriores, el Ayuntamiento deber anunciar debidamente el concurso de bases de adjudicacin de la transmisin de las plazas, con plazo de admisin de solicitudes, adjudicacin pblica por mtodo de sorteo o similar,
publicacin de las adjudicaciones, plazo para posibles reclamaciones, etc, etc.
El particular o sociedad mercantil, podr transmitir las plazas del modo que considere
ms oportuno. Tan slo, en el caso de tratarse de una sociedad municipal, deber
conservar los principios de publicidad y libre concurrencia, pero seguir siendo una
gestin sensiblemente ms gil y menos problemtica.
Llegamos finalmente al tema fiscal. Como cuestin previa, considero necesario
realizar una breve introduccin acerca del IVA y el Impuesto de Transmisiones
Patrimoniales (ITP).
Estos dos tipos de impuestos, que gravan diferenciadamente las transmisiones en
funcin de la naturaleza de la propia transmisin, tienen una diferencia que puede
pasar inadvertida de un modo general, pero que es de suma importancia para la
administracin tributaria.
El IVA lo recauda la administracin central, mientras que el ITP lo recaudan las haciendas de las administraciones autonmicas.
Esta diferencia, que en principio puede parecer de escasa relevancia, provoc hace
unos aos una importante confrontacin entre las dos administraciones tributarias,
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sobre el impuesto de aplicacin con el que se deban gravar las concesiones administrativas.
La sociedad municipal de aparcamientos en la que he venido trabajando durante
los ltimos 25 aos, sufri la experiencia de esta disputa recaudatoria entre las dos
administraciones, posiblemente por ser una de las sociedades con ms aos de antigedad en la concesin de plazas de aparcamiento.
Fue una lucha fraticida entre las dos entidades recaudatorias con el fin conseguir el
botn para sus arcas, con nuestra sociedad como vctima del enfrentamiento.
Finalmente, la sentencia firme del tribunal econmico administrativo central dej establecido que las transmisiones por concesin administrativa venan sujetas al pago
del ITP, evidentemente, con gran regocijo por parte de las administraciones autonmicas.
Este principio tributario, que an en la actualidad no es del conocimiento general,
tiene una importante repercusin econmica en el precio final de transmisin de las
plazas de aparcamiento, tal como se aclara a continuacin.
Realizado este breve prembulo, entremos a analizar las distintas alternativas.
El importe total de todas las contrataciones y pagos que intervienen en la construccin
de un aparcamiento, desde la redaccin del primer anteproyecto hasta la ltima capa
de pintura, viene gravado por el impuesto de 16 % del IVA.
Para poder recuperar este coste adicional y no encarecer el producto a transmitir, se
debern dar dos condiciones.
La primera condicin es que la forma de transmisin adoptada tribute en forma
de IVA y no a travs de transmisiones patrimoniales. (ITP). La primera transmisin
a un particular de una plaza de aparcamiento, puede ser de tres tipos: mediante
una venta, mediante una concesin administrativa o mediante una cesin de
uso.
Tanto la venta, como la cesin de uso, tributarn IVA, en la primera transmisin, por
lo cual el promotor de la obra podr repercutir el IVA abonado durante la construccin, y por tanto ajustar el precio de la transmisin.

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La concesin en cambio, tributar por transmisiones patrimoniales, que es un ingreso
directo a la hacienda de la comunidad autnoma tal como se ha indicado, sin posibilidad de descontar el importe de este tributo, del importe del IVA abonado en los
costes de la obra.
Esta situacin encarecer el precio total, ya que el adquiriente, adems de abonar el
coste del impuesto de las transmisiones patrimoniales, incluir en el precio del coste
base de la transmisin, el IVA abonado por el promotor.
La segunda condicin consiste en que el promotor debe ser sujeto pasivo de IVA, para
poder compensar el impuesto del coste de la construccin, con el impuesto a percibir
al realizar la transmisin final.
Aclarados ya todos los conceptos que intervienen, analizaremos las distintas alternativas posibles, para comparar en cada caso, sus ventajas o inconvenientes.
En un primer caso el promotor es el propio Ayuntamiento o entidad local.
El primer inconveniente radica en que el Ayuntamiento no es sujeto pasivo de IVA, y
por tanto no podr recuperar el IVA abonado en los costes de construccin, ni en el
caso en que el aparcamiento tenga el carcter de bien patrimonial, y pueda realizar
una transmisin por venta de la propiedad.
La nica alternativa en este caso de transmisin por venta, sera a travs de un proceso de particin del presupuesto municipal, por parte del Ayuntamiento, previo al
inicio de las obras; pero ste es un proceso dificultoso y poco habitual.
En los otros dos tipos de transmisin por parte del Ayuntamiento, concesin o cesin
de uso, la operacin vendr gravada por ITP, sin posibilidad de recuperar el IVA
invertido.
Como resumen, cuando el Ayuntamiento es el promotor directo, el precio de la plaza
de aparcamiento, vendr doblemente incrementada.
En el supuesto de una venta, por el IVA de los gastos de construccin y por el IVA del
importe de la venta.
En el supuesto de una concesin o cesin, por el IVA de la construccin y por el ITP
del importe de la transmisin.
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El segundo caso a plantear es que el Ayuntamiento, mediante un concurso, realice
una venta o una concesin de un terreno a un particular, para la construccin y explotacin de un aparcamiento.
En el caso de una venta por tratarse de un terreno patrimonial, el proceso ser el
habitual en cualquier proceso de construccin y venta. El IVA correspondiente a la
construccin ser compensado por el IVA de las ventas.
Lo mismo suceder en el caso de una concesin. Al margen del canon que el particular tenga contratado con el ayuntamiento, el traspaso de las concesiones a los particulares que adquieran las plazas en primera transmisin, tambin estarn sujetas a
IVA, con el que el promotor compensar el IVA de la construccin.
El inconveniente en este supuesto ser la dificultad que tendr el Ayuntamiento en
intervenir sobre el precio de transmisin que el particular quiera aplicar a las plazas,
si se pretende que el aparcamiento, por su carcter municipal, tenga un precio razonable y sea asequible a la mayora de ciudadanos.
El tercer supuesto a analizar es el caso en que el promotor es una sociedad mercantil
municipal de capital pblico.
Si se trata de una operacin de venta de plazas, en el supuesto de estar construido
el aparcamiento sobre un terreno de carcter de bien patrimonial, tiene una ventaja
econmica sobre el Ayuntamiento.
Por tratarse de una sociedad mercantil, podr repercutir el IVA de las operaciones
de venta sobre el IVA de la construccin, por lo que el producto final a adquirir por
el ciudadano, podr tener un coste inferior en un 16 % al coste que tendra de haber
sido el promotor el propio Ayuntamiento.
Si se trata de un terreno de dominio pblico, en el conjunto del territorio de Espaa,
a excepcin de Catalua y alguna otra comunidad, la situacin ser la misma que si
se tratase del propio Ayuntamiento.
La construccin del aparcamiento se habr obtenido por encargo del Ayuntamiento
en un proceso que se denomina de gestin directa, y por tanto, las plazas se debern
transmitir por concesin administrativa sujeta a ITP, por lo cual, no se podr compensar el IVA de la construccin.

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Cabe hacer notar que por tratarse de una sociedad de capital pblico, no tiene el
mismo trato que un particular, y no puede transmitir las plazas sujetas a IVA como en
el otro caso.
Finalmente y tal como se ha anunciado en el prrafo anterior, en el caso de Catalua,
Navarra, y alguna otra comunidad autnoma, existe una tercera posibilidad.
La sociedad municipal, en lugar de ejecutar el aparcamiento por encargo del Ayuntamiento en un proceso de gestin directa, puede adquirir el terreno a travs de la
figura de adscripcin del terreno por parte del Ayuntamiento.
En este caso, la sociedad municipal, que ya no acta por gestin directa, puede transmitir las plazas a travs de la figura de la cesin de uso, sin plazo mximo limitado.
Esta figura de cesin de uso, viene gravada por el impuesto del IVA, al contrario de
la concesin administrativa que soporta el ITP.
En este caso por tanto, se puede compensar el IVA de la transmisin de las plazas
con el IVA de los gastos de la construccin, y por tanto, puede reducir en un 16% el
precio final de las plazas.
El pago por parte de los adquirientes ser el importe de la plaza de aparcamiento,
ms el IVA correspondiente. Si fuera una transmisin por concesin, el importe de la
transmisin sera el precio de la plaza incrementada por el IVA de los costes, ms el
impuesto a fondo perdido del ITP.
Como resumen de este apartado de orden fiscal, se puede afirmar que la transmisin
por concesin administrativa, significar un sobrecoste impositivo, tanto si el promotor es el Ayuntamiento, como si se trata de una sociedad municipal.
En el caso de un promotor totalmente privado, al que el ayuntamiento haya traspasado la ejecucin y explotacin del aparcamiento mediante algn tipo de concurso, no
existir esta doble imposicin, pero el precio de transmisin ser difcilmente controlable por el Ayuntamiento.
En las comunidades autnomas entre las que se encuentra Catalua, en que existe la
figura de la adscripcin de los terrenos, desde el Ayuntamiento a la Sociedad Municipal, se podr evitar esta doble imposicin.

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En el resto de Espaa, y tambin en las comunidades citadas, la mejor forma de
transmisin bajo un punto de vista econmico y fiscal, ser la de patrimonializar el
subsuelo, y vender las plazas a travs de la Sociedad Municipal.
Se evitar la doble imposicin y la transmisin de las plazas ser mucho ms gil y
aceptada por los compradores al tratarse de un derecho de propiedad indefinida y
no de un derecho temporal.

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4.4 CONCLUSIONES
De acuerdo con todo lo expuesto en este captulo, parece fcil deducir que en las cuatro etapas que intervienen en el proceso de proyectar, adjudicar, construir y transmitir
un aparcamiento de carcter municipal, tiene notables ventajas en el supuesto de
que el promotor sea una Sociedad Mercantil de capital pblico, en lugar del propio
Ayuntamiento.
Los plazos de ejecucin de cada una de les fases, la capacidad de maniobra y el
resultado econmico, es favorable en todos los casos.
Espero que mi explicacin, con todas sus limitaciones, pueda ser de utilidad y servir
de conocimiento bsico del proceso.

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