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Una Visin de Estado

Jos R. Castelazo.
Captulo II

GOBIERNO
La polis es una de las cosas que existen por naturaleza; y el hombre es, por naturaleza, un animal
poltico
Aristteles

Para complementar la Visin de Estado que debe tener la Administracin Pblica,


reflexionaremos acerca de la naturaleza, forma y fines del Gobierno, teniendo
presente su relacin con la Administracin Pblica (conjunto de instituciones y
personas responsables de llevar al cabo la Funcin Pblica a nombre del
Gobierno que representa al Estado1). Para bordar sobre este objetivo, dividiremos
el ensayo en tres apartados: primero, el concepto de Gobierno; segundo, el
dilucidar acerca de: Cmo se Gobierna? Y, tercero, una propuesta de
Gobernacin, a travs del Esquema Bsico de Ordenamiento de Polticas
relativas al ejercicio del Poder Pblico.
1. Concepto de Gobierno
En trminos generales se acepta que el Gobierno es la organizacin que
representa al Estado para el cumplimiento de sus objetivos y metas.2 Precisa
desglosar la idea a favor de su entendimiento.
La categora Gobierno proviene de dos antiguas races: una griega y una latina.
La primera es kibernan,3 conducir o gobernar, para Platn; y la segunda
gubernacullum, que pasa al espaol antiguo como gobernallo4, trmino que
designa al timn de una embarcacin. El timn asegura el rumbo y controla el

Vid Supra 12
Tal y como se manej en el primer captulo de este trabajo, vid supra 13.
3
Platn, La Repblica. Porra Hermanos. Weiner, Norberto. Ciberntica y Sociedad. Amorrot.
1982
4
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola
2

equilibrio de la nave, de ah que el haber adoptado estas acepciones por analoga,


para nominar a la institucin que representa al Estado como Gobierno y al capitn
de la nave identificarlo como kibernetes o en trminos modernos, gobernante.
Comprender el vocablo de Gobierno5 implica conjugar factores conceptuales
tendientes a argumentar cuestiones tan importantes como su integracin,
funcionamiento, su papel en la resolucin de conflictos, toma de decisiones,
evaluacin social y poltica de su desempeo, entre otros aspectos. Una manera
ms de explicar al Gobierno es por su funcin y otra por su expresin orgnica.
Lo cierto es que la funcin del Gobierno es complejsima al significar la
organizacin del Dominio6 en una sociedad. Su efectividad y profundidad
dependen en gran medida de cmo se estructura el mismo. En otros trminos,
funcin y organizacin son dos caras de la misma moneda. La cuestin se
complica cuando uno se pregunta a quin sirve el Gobierno?
Comencemos por el principio. En los grupos primitivos el dominio fue del ms
fuerte, el cual, a travs del tiempo, se combin con la tradicin y finalmente - como
histricamente lo demuestra Weber con la Ley7. A nadie escapa la percepcin

En el sentido de condicin de dominio organizado, el Gobierno es la expresin de la autoridad


del Estado. Entre sus funciones formales se encuentran la redaccin, aprobacin y ejecucin de
las leyes, as como la interpretacin y aplicacin del Derecho. Estas funciones se corresponden en
lneas generales con las funciones legislativas, administrativas y jurdicas. Bogdanor, Vernon (ed.).
Enciclopedia de las Instituciones Polticas. Alianza Diccionarios. Madrid. 1991. pp. 337 341.
Se pueden consultar otras definiciones de Gobierno en los siguientes textos: Borja, Rodrigo, op.
Cit. pp. 477- 482; Martnez Silva, Mario (Coord.). Diccionario de Poltica y Administracin
Pblica. T. II. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Mxico, 1988. pp.
49 70.
6
Si bien el Dominio es sinnimo de Poder desde el punto de vista lingstico, en Ciencia Poltica es
una categora ms amplia que ste. El Poder denota la fuerza, la autoridad o la influencia (Dahl,
Robert. Modern Political Anlisis. Yale University. 1970, Cap. 3, pp. 14 - 34), que logra que un
sujeto A realice esfuerzos o tareas que le ordena otro sujeto B, an cuando A no este de acuerdo
con B. El Poder puede ser coyuntural o efmero, mientras que el Dominio es permanente, en tanto
es la expresin objetiva del funcionamiento del sistema que lo retroalimenta y le garantiza su
prevalencia. El Dominio es un conjunto de valores, normas, recursos y prcticas que han llegado a
sofisticarse a lo largo de la Historia para encontrar formas monrquicas, monrquicas
constitucionales, republicanas, dictatoriales (et al). El Dominio encuentra en el Gobierno su
expresin institucional.
7
Federico Engels en su libro El Origen de la Familia, la Propiedad Privada y el Estado,
reflexiona sobre los inicios e historia de la civilizacin y el papel que ha jugado en ello tanto del
Gobierno como del Estado. Max Weber en su libro Economa y Sociedad (FCE, Mxico, 1998)

de que fuerza, carisma, tradicin y legalidad se combinan para conformar una


entidad que tiene el poder8, en este caso el Gobierno, como encargado de hacer
y actualizar leyes (Legislativo), ejecutar sus ordenamientos (Ejecutivo), e
interpretar las normas para la aplicacin de la justicia (Judicial)9.
En virtud de estas condiciones, la autoridad del Gobierno posee Legitimidad,
Autonoma y Soberana no por si mismo, sino en representacin del conjunto
social. Para abundar sobre el particular vale contrastar. Acudamos a un ejemplo
que no por su antigedad pierde actualidad: la Iglesia Catlica, quiz el nico
Estado Absolutista puro que prevalece y que encuentra su existencia, es decir, su
Legitimidad en el Divino Verbo.10 Tal mandato fundacional, le da pie a que cada
cierto tiempo se designe un Papa hasta su muerte. El procedimiento, sin
embargo, lo hace a travs de la mano del hombre, cuando el Colegio Cardenalicio
se rene para nombrar al sucesor. Este mecanismo est previsto en toda una
ingeniera constitutiva de ese Estado,11 que no slo Legitima sino que Legaliza su
Legitimidad. De ese cuerpo jurdico se desprende una organizacin ad hoc para
que la autoridad del jefe de la Iglesia y del Estado Vaticano se aplique de manera
vertical, jerarquizada y nunca cuestionada, porque el Papa es infalible.12

hace un anlisis exhaustivo sobre los tipos de dominacin que han predominado a lo largo de la
historia de la humanidad.
8
Nye, Joseph. Sof Power. Public. Affaire. New York. 2004.
9
Montesquieu, El espritu de las Leyes.
10
El Verbo o Logos el plan o pensamiento de Dios expresado en la carne, que es en el Hijo.
Cul es la diferencia entre los trminos Verbo e Hijo? El Verbo tuvo preexistencia y el Verbo era
Dios (el Padre) perteneciendo a Dios de la misma forma que la palabra de un hombre pertenece
a ese hombre ---- por lo cual podemos usarlo (el trmino Verbo) sin referencia a la humanidad. Sin
embargo, el Hijo siempre refiere a la Encarnacin y no podemos usarlo cuando el elemento
humano est ausente. Aparte de un plan preordenado en la mente de Dios, el Hijo no tuvo una preexistencia antes de su concepcin en el vientre de Mara. El Hijo de Dios pre-existi en
pensamiento pero no en sustancia. La Biblia le llama a este plan pre-ordenado, el Verbo
(Juan1:1,14). (recordar que en el Evangelio segn Mateo Jess dijo a Pedro: t eres Pedro y
sobre
esta
piedra,
edificar
mi
iglesia
(Cap.
16:1319)
http://www.ilustrados.com/publicaciones/EEEZuEkZylvoLVhYvz.php
11
Este trmino lo tomo de Sartori, Giovanni, Ingeniera Constitucional. FCE. Mxico.
12
El Jefe de la Iglesia Catlica es Papa, representante de Cristo en la Tierra, que lo ha puesto al
frente de su Iglesia para que la gue y cuide de su unidad. El Papa es Maestro Infalible, porque
cuando habla como Jefe de la Iglesia Universal ejerciendo el supremo grado de su autoridad y
define como obligatorias verdades de fe y moral, no se puede equivocar. Infalibilidad es la
preservacin del error, fruto de la asistencia divina. (...) Su fundamento es la asistencia de Dios. En
Dios se encuentra toda la verdad. y Dios no miente. l ha querido dar a su Iglesia este don de

Por el contrario si hablamos de un Estado democrtico, la designacin del Jefe de


Estado y/o de Gobierno habr de ser Parlamentaria, o bien, Presidencialista y
estar sujeta al juego abierto de la opinin pblica, de la participacin social, a las
normas de actuacin de los partidos polticos y las relativas a los procesos
electorales, as como al mandato de la voluntad popular expresada libremente; en
este caso la Legitimidad es popular, no divina y adems, las decisiones de este
tipo de Gobierno son objeto, todo el tiempo, del escrutinio que proviene de la
divisin de poderes, de la prensa libre, de los partidos polticos y de la sociedad
organizada. Se trata de una Legitimidad condicionada al cumplimiento de la Ley,
de las demandas y necesidades ms sentidas de la poblacin y de la garanta de
sus libertades y aspiraciones democrticas, hoy en da expresadas en los
Derechos Humanos.13
A diferencia del Gobierno Absolutista que no da cuentas ms que a la divinidad
que lo inviste, el Gobierno Democrtico debe responder, esto es, ser responsable
de sus actos ante el Soberano, el pueblo, como lo definiera Rousseau.14

permanecer en la verdad. Si el Papa pudiera equivocarse al ensear lo que es obligatorio creer o


hacer para salvarse, nos desorientara en el camino de la salvacin; y Dios, que nos manda
obedecer al Papa, sera el culpable de nuestra condenacin. Esto es absurdo. Luego se
comprende que el Papa tiene que ser infalible cuando seala el camino de la salvacin. La
infalibilidad del Papa es dogma de fe. Dice el Concilio Vaticano I: Definimos ser dogma
divinamente revelado que el Romano Pontfice cuando habla 'ex cathedra ' esto es, cuando
cumpliendo su cargo de Pastor y Maestro de todos los cristianos, define con su suprema autoridad
apostlica, que una doctrina sobre la fe y costumbres debe ser sostenida por la Iglesia Universal...
goza de aquella infalibilidad que el Redentor Divino quiso que estuviera en su Iglesia. La
infalibilidad
del
Papa
ha
sido
definida
como
dogma
de
fe
en
1870.
http://usuarios.lycos.es/juaank/fourphotogalery6.html
13
El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob y proclam la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, como ideal comn por el que todos los pueblos y
naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose
constantemente en ella, promuevan, mediante la enseanza y la educacin, el respeto a estos
derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carcter nacional e internacional,
su reconocimiento y aplicacin universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados
Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdiccin.
http://www.un.org/spanish/aboutun/hrights.htm
14
En este sentido se puede leer el Contrato Social de Juan Jacobo Rousseau, en cualquiera de
las ediciones que existen del mismo.

As, el vocablo Gobierno puede invocarse a objeto de definir a un rgimen poltico


y describir la forma en que se organiza la sociedad para ejercer el poder (por
ejemplo: Monarqua, Parlamentarismo o Presidencialismo, que por su propia
naturaleza enfrentan dos concepciones contrarias; Absolutismo, el primero y
Democracia los dos siguientes15).
En primer trmino, una dificultad a superar por todo Gobierno es su organizacin;
en segundo, su integracin con personas de carne y hueso sujetas a los vaivenes
y pasiones relativas al poder; y el tercer aspecto ntimamente vinculado a los
otros dos consiste en gobernar o conducir a la Sociedad hacia el logro de
objetivos en condiciones no escogidas dada su constante variacin, su dinamismo,
cambios y movimientos debido a diversas influencias que ejercen presiones sobre
el Gobierno y la Sociedad para favorecer ciertos intereses econmicos,
ideolgicos, religiosos o de derechos sociales. Todo esto puesto a cocer en una
sola cazuela, lejos de simplificar la accin del Gobierno, definitivamente la
complica. La realidad nos ha ido sealando que tratar de explicar a la
Administracin Pblica como el Gobierno en Accin16 es una simplificacin
extrema que ni explica la naturaleza del Gobierno, ni tampoco la funcin
administrativa pblica.
En trminos actuales, el Gobierno en accin es una categora que incluye a
muchos actores que ejercen el poder por diversos medios, en distintos lugares y
desde observatorios colocados en alturas diferentes, a nivel global, regional,
nacional y local, como ya se ha revisado. Otro ejemplo: toda eleccin que tenga
lugar en cualquier pas del orbe es observada por mltiples organismos
internacionales y nacionales que concurren a ella en defensa de sus intereses y

15

El Absolutismo es la concentracin del poder en un slo individuo sin controles efectivos para su
ejercicio, mientras que el Parlamentarismo o el Presidencialismo significan el ejercicio del poder en
representacin de la Sociedad y quien gobierna lo hace porque as lo determina una eleccin libre,
secreta y universal.
16
39. Wilson, Woodrow. "The Study of Administration". Political Science Quarterly. Vol. 2. USA.
1887.

de la idea democrtica establecida en la Organizacin de las Naciones Unidas.17


En cuanto al desempeo gubernamental y las polticas que adopta, existen
organismos internacionales que lo miden, valoran y califican en razn de la
confiabilidad econmica, poltica y social.18
Con los elementos descritos, Retomemos el cuestionamiento de: A quin sirve el
Gobierno? Tampoco la respuesta debe simplificarse. Evidentemente no se trata
de escoger entre A o B, si a Tirios o Troyanos, si a blancos o negros, si a malos o
buenos, si a ricos o pobres, porqu la solucin no es binaria sino multitudinaria,
toda vez que la sociedad contempornea es multifactica, pluricultural,
multipartidista, con diversidad de gnero, con ideologas distintas que conviven
bajo un mismo techo o migran intensamente particularmente de Sur a Norte
(fuerza laboral) u horizontalmente con menos regularidad (fuerza cientfica e
intelectual).19 El mundo actual, como ya se dijo, es complejo20 y tal complejidad se
refleja en todas partes. As las cosas, el Gobierno es para todos y, por lo tanto, ya
no puede construirse en torno a un solo inters sino atendiendo al equilibrio
socioeconmico y poltico, procurando que la generacin y produccin de riqueza
y bienestar sea equitativa en su distribucin y beneficios.
El hecho democrtico de emitir un sufragio para integrar un Gobierno manifiesta
un voto de confianza21 y si la mayora de los ciudadanos son capaces de depositar
esta confianza, por voluntad propia, en un Gobierno, la contraparte es que los
17

Al respecto se puede leer la Carta de las Naciones Unidas en www.onu.org


Existe una gran cantidad de indicadores abocados a medir el desempeo gubernamental,
formulados por organismos internacionales tales como: la OCDE, la OMS, el FMI, la INU, la OMC,
Transparencia Internacional, entre otros.
19
Bobbio, Norberto, Estado, Gobierno y Sociedad. FCE. Mxico. Alain Touraine
20
Luhmann, Niklas. & Morin, Edgar, Habermas
21
La confianza poltica es la medida en que los ciudadanos confan en sus lderes polticos y en
sus instituciones gubernamentales. La confianza poltica refleja la percepcin del pueblo acerca de
la habilidad de su Gobierno para encarar las condiciones que enfrenta. Los asesinatos polticos, la
corrupcin gubernamental, la crisis econmica, la inseguridad pblica, son ejemplos de hechos que
reducen la confianza poltica.
El apoyo al sistema poltico se ve afectado por la confianza y cuando est se reduce
significativamente surgen periodos de inestabilidad. En materia electoral, la confianza poltica es
uno de los pilares de la participacin en las elecciones, para quien no la tiene, acudir a las urnas
carece de significado, de nada sirve. sta es una de las razones por las cuales puede crecer el
abstencionismo. Salcedo, Roberto y Mario Martnez Silva, op. cit. pp. 101
18

gobernantes confen en la ciudadana para establecer una especie de crculo


virtuoso entre autoridades y ciudadanos. Sin duda, en nuestros das, la
Legitimidad de un Gobierno encuentra su fortaleza en la confianza mutua
constantemente renovada y sta es posible medirla por dos vas: la forma en que
se ejerce el poder y aplica la autoridad, y el grado de conciencia y de
responsabilidad que la sociedad est dispuesta a asumir para que los mandatarios
no se desven de la voluntad del colectivo, la enriquezcan, garanticen y protejan.
2. Cmo se Gobierna?
En este contexto, la Eficacia22 de un Gobierno depende de varias cosas: un
diseo constitucional y legal adecuado a la Historia, Cultura e Idiosincrasia de los
pobladores, sin dejar fuera a las Relaciones Internacionales que un pas debe
tener, atender y sostener para mejorar su futuro; un diseo orgnico de las
instituciones gubernamentales que les permita cumplir normativamente e
interrelacionarse entre si para tener una comunicacin permanente y productiva
con la sociedad; una integracin idnea de los servidores pblicos que tengan
conocimiento, vocacin, honradez y responsabilidad acreditada al ms alto nivel,
de los que estn bien preparados y experimentados para desarrollar los mandos
medios y los operativos; una sociedad organizada consciente y dispuesta a
corresponsabilizarse de lo que acontezca en el mbito pblico, y aplicar un estilo
de Gobierno Democrtico, esto es, incluyente, participativo, dispuesto a compartir
el poder con los distintos actores siempre y cuando se mantenga la cohesin del
pas y entre los grupos sociales para garantizar la Estabilidad socioeconmica y
poltica, as como la Paz Social.
Si esta premisa esencial permanece como faro orientador todo el tiempo, el
Gobierno ser democrtico en forma y fondo. Construir un sistema poltico

22

Para los fines que nos proponemos nos estamos refiriendo a la Eficacia Poltica, que conlleva a
evaluar la posibilidad que tiene un individuo de influir en las decisiones polticas y conforme ms
satisfecho est con el funcionamiento del sistema poltico estar ms predispuesto a valorar
positivamente la Gestin Gubernamental. Diccionario de Poltica y op. Cit. T. II p. 456

contemporneo requiere de cuatro cosas: normas claras y aceptadas, buena


organizacin, aptitud y honradez en el desempeo, y actitud abierta e incluyente.
Estas caractersticas son interdependientes y complementarias; si alguna de ellas
no se corresponde con las otras, el sistema no funciona. De poco sirve ser un
gobernante apto, honrado, experimentado, incluyente para actuar en una arena
poltica abierta, si la Constitucin y las leyes se encuentran diseadas para operar
en un sistema cerrado. Ahora bien, en el supuesto de que toda la estructura
estuviera formulada en virtud de la Democracia, no tendra razn en una sociedad
que en su mayora se considere sbdita y no ciudadana (la visin desde el pueblo
de entronizar al Gobierno o la mirada desde el poder de masificar a la Sociedad).
Entonces, la solucin a estas percepciones, ciertamente muy generalizadas,
vuelve a ser multifactorial precisamente por su complejidad. Me explico: en estos
das ya no se puede achacar toda la gloria o el fracaso a un Gobierno, a un
Gobernante o echar la culpa a un Lder Social. Los problemas surgen en un
contexto especfico y su solucin ya no corresponde slo al Gobierno o slo a la
Sociedad sino a ambos en el mbito de sus facultades y posibilidades.
Salvaguardar la Estabilidad y Paz Social, situacin de la que es responsable el
Gobierno como representante del Estado y de la Administracin Pblica como
conjunto de sus instituciones, es prioridad tanto para el Gobierno como para la
Sociedad. Por ello los dos estn llamados a mitigar el conflicto social, la escasez
econmica y el enfrentamiento poltico destructivo, de manera que los problemas
se mantengan dentro de mrgenes lo suficientemente amplios para encontrar
salidas conjuntas a problemas difciles y complejos. Si se deja crecer un conflicto
entre particulares o grupos sociales al punto de afectar diversos intereses,
controlar las libertades o aplastar las garantas individuales, se puede llegar a
desestabilizar una situacin dada. Si por el contrario se aplica un monitoreo
constante de los posibles desencuentros, sea por ideas o intereses, se estar en
posibilidad de prevenir, desactivar o anular conflictos.

No obstante, la Sociedad contempornea, quiz como nunca antes, est


convertida en un verdadero campo de batalla; la palabra competencia ha pasado
del mbito mercantil y econmico a ser parte de la existencia grupal y personal.
Prcticamente todas las universidades toman como filosofa formar cuadros
competentes, lderes, capaces de vencer a sus congneres semejando estar
en torneos de sobrevivencia.23 Los trminos logros y xitos son tan fuertes
como frustraciones y fracasos. El triunfo consiste en tener la mayor capacidad
de adaptabilidad y asertividad para ser incluido. Ahora se habla de competencia
entre pases, regiones, ciudades, y no slo de la que existe entre firmas
industriales, financieras y/o comerciales. La batalla genera un clima de
confrontacin permanente que en nada ayuda a la poltica en el objetivo de
mantener la Estabilidad y la Paz Social.
Lo anterior induce a pensar que el diseo legal e institucional brinde incentivos y
sanciones por igual, toda vez que en el desenlace de cualquier conflicto siempre
habr ganadores y perdedores. La clave estriba en que, polticamente hablando,
los ganadores no se lleven todo consigo y los perdedores no se queden sin nada.
En otras palabras, significa alentar a las oposiciones para que se arriesguen a ser
mayora sin que el perder signifique quedarse en el vaco. Slo as es posible
construir un verdadero sistema democrtico. Un ejemplo que a mi juicio ilustra
esta circunstancia se puede obtener al comparar convencionalmente tres tipos de
sistemas a sabiendas que entre unos y otros se han desarrollado sistemas
mixtos, que tratan de combinar virtudes con el fin de minimizar los defectos
como podemos observar en el cuadro a continuacin:

23

Para entender a lo que me estoy refiriendo se puede leer a Piuel, Iaki. Neomanagement,
Jefes Txicos y sus vctimas. Santillana, ediciones, Madrid, 2004. En particular la introduccin al
libro, pp. 15 24.

10

11

Obviamente cualquier esquema tiende a simplificar las cosas en el intento de


lograr comunicar mejor una intencin, pero lleva en s el pecado de generalizar la
interpretacin, de suerte que nos vemos obligados a precisar que mientras un
sistema sea autocrtico y autoritario ms aleja de s mismo la posibilidad de
resolver a fondo conflictos sociales, econmicos y polticos en forma democrtica;
al contrario, si el Gobierno se acerca a la Democracia, como forma y estilo de
Gobierno incluyente, eleva su capacidad de convocatoria y de intermediacin
inteligente, seria, constructiva y concluyente, para evitar verse en la necesidad de
usar la fuerza pblica an y cuando lo haga Legtimamente porque al fin y al
cabo cuando interviene la fuerza, excluye a la razn, al dilogo y al acuerdo.
Adicionalmente a la normas, la organizacin, la actitud y la aptitud de los actores,
mencionadas lneas arriba, en todo Gobierno debe estar presente la capacidad
institucional de gestionar adecuadamente la Administracin y es ah donde entra
en juego el valor de la Eficiencia24, de la coordinacin intergubernamental, de la
comunicacin entre Gobierno y gobernados y de poner a prueba las tcnicas y
habilidades administrativas especficas para diagnosticar, evaluar escenarios
posibles, elaborar planes y programas concretos, presupuestar, ejercer los
recursos en forma transparente, controlar los avances y minimizar los desvos,
vigilar a los otros poderes, hacer valer las normas en la prctica y una serie de
etcteras que hablan de la capacidad de la Gestin Gubernamental25 que por
definicin debiera operar contra la improvisacin, negligencia y corrupcin, tres
factores que ponen en constante riesgo a la Legitimidad del Estado al mostrarse
incapaz de dar respuestas adecuadas a un sin fin de necesidades, demandas y
dificultades que consuetudinariamente enfrenta la poblacin.

24

La Eficiencia en la Administracin Pblica se refiere a la promocin de mtodos, tcnicas y


prcticas administrativos que produzcan el conjunto ms grande de resultados para un objetivo
determinado con el menor costo posible de personal y dems recursos, buscando precisin,
oportunidad y simplificacin. Diccionario de Poltica y op. Cit. T. II. P. 457
25
En el libro Gestin Pblica y Governance (Jos Juan Snchez, IAPEM, 2. Ed., 2006) se
presenta un abundante cuerpo de anlisis para entender el concepto de Gestin Gubernamental,
particularmente en las pginas 72 81, y en el Captulo La Nueva Gestin Pblica en Accin.

12

Como hemos venido reflexionando y contestar a la pregunta: Cmo se


Gobierna? Procede atender varias y diversas cosas a la vez. Se trata de una
combinacin entre dos entes: un sistema social organizado interrelacionado con
las estructuras de un Buen Gobierno26, a cargo de gobernantes capaces de
pronosticar, actuar y responder satisfactoriamente a la confianza en ellos
depositada.
En el siguiente apartado proponemos un esquema de polticas de Gobierno que
pudiera funcionar para mejorar el desempeo gubernamental.
3. Gobernacin: Esquema Bsico de Polticas relativas al ejercicio del Poder
Pblico.
La Gobernacin es un trmino que nos sirve para designar la forma en cmo
se Gobierna un sistema poltico (acudiendo a la analoga del piloto, la manera en
que las habilidades, la experiencia y la inteligencia de ste, se conjugan con las
caractersticas de la nave para conducirla idneamente por aguas tranquilas o
tormentosas). En este sentido, la Gobernacin conjuga las virtudes que puedan
tener las instituciones con las de los gobernantes (sean legisladores,
administradores o jueces). Una Gobernacin eficaz empieza por respetar los
mandatos que le otorgan Legitimidad al Gobierno; sigue por idear mecanismos
que mejoren las condiciones de la poblacin y la posicin del pas en el entorno
internacional, y contina todos los das esforzndose por satisfacer nuevas
26

Este ideal, puede mirarse desde dos orillas: la de quienes ostentan el Poder Pblico, que hablan
de Eficiencia, Eficacia, Congruencia, Honestidad, Transparencia, Modernizacin Tecnolgica,
etctera; y la de la Sociedad que pretende ser parte de los beneficios de un ejercicio
gubernamental responsable y serio. Al Buen Gobierno, lo define el Banco Mundial como el
poder de gobernar por parte de las instituciones y tradiciones, para el bien comn de un pueblo.
Esto incluye (i) el proceso por el cual aquellos que ejercen el poder de gobernar son elegidos,
monitoreados y remplazados, (ii) la capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus
recursos y de implementar polticas estables, y (iii) el respeto de los ciudadanos y el estado hacia
las instituciones que gobiernan las transacciones econmicas y sociales para ellos.
http://www.buengobierno.com/noticia.php3?id=601.
En el libro Buen Gobierno y Poltica Social (Ariel Ciencia Poltica, 1997, Barcelona) editado por
Salvador Giner y Salvador Sarasa, encontramos un artculo de Victoria Camps, intitulado tica del
Buen Gobierno, pp. 19 24, en el cual destaca el valor de evitar conflictos irremediables y atender
las necesidades ms reales, es bien hacer las cosas, informarlas para legitimarlas.

13

necesidades y al mismo tiempo prevenir las consecuencias de aquellos problemas


que ineludiblemente acontecen en la relacin entre gobernantes y gobernados. En
otros trminos, la Legitimidad se alimenta todos los das y la Eficacia
Gubernamental est en constante riesgo puesto que las condiciones varan todo el
tiempo. As, la Gobernacin, como dira Maquiavelo es su clebre Prncipe, el
gobernante que desea la Estabilidad debe aprender a distinguir cmo y cuando
ser severo o benevolente segn las circunstancias27; tiene que buscar ser eficaz
sin perder Legitimidad.
Por la complejidad tantas veces aludida, esta responsabilidad se ha ampliado: de
ser exclusiva del Gobierno, ha incluido a otros dos actores indispensables en la
toma de decisiones: la Sociedad Organizada y los Ciudadanos en lo particular. La
complejidad, vale recordarlo, proviene de la Globalizacin econmica, poltica,
comunicacional

que

ha

cobrado

influencia

sobre

el

comportamiento

gubernamental y por ende ha modificado la visin de la Administracin Pblica, de


la Funcin Pblica y de la prestacin de los Servicios Pblicos. En este escenario,
la Gobernacin no ha cambiado en esencia pero sin duda ha transformado sus
estrategias y tcticas en la bsqueda constante de la Estabilidad y Paz Social.
Veamos el siguiente cuadro para ir construyendo la propuesta del Esquema
Bsico de Polticas:

27

Machiavelli, Niccol. The Prince and the Discourses. The Modern Library (of the world best
books), 1940. pp. 56 57.

14

Son varios los elementos de este cuadro: en medio aparece la antigua triloga
weberiana que nos ayuda a situar la naturaleza de la Autoridad la cual al
contrastarla con la forma de Gobierno Democrtico nos ayuda a entender el
alcance de su funcin con el fin de garantizar su aplicacin y la sobrevivencia del
Estado. La parte ms crtica que enfrenta un Gobierno, su prueba de fuego, es la
posibilidad o no de aplicar su Autoridad lo cual est ntimamente relacionado con
el valor de la Legitimidad y la Eficacia. En las sociedades contemporneas la
diferencia entre promover los consensos y utilizar la fuerza puede ser enorme. En

15

trminos generales se acepta una creencia que encuentra su fortaleza en la


realidad: un Gobierno Dbil es aqul que acude con mayor frecuencia al uso de
la fuerza (fsica o legal), mientras que un Gobierno Fuerte es aqul que convence
y est dispuesto a dejarse convencer, siempre y cuando no se traspasen los
lmites de las leyes en la letra, en su espritu y en su interpretacin, lo cual, en
teora, debiera incrementar las condiciones de una mejor convivencia.
Las otros elementos del cuadro son la Legitimidad y la Eficacia mismas que
trataremos con mayor detenimiento en el captulo siguiente y tres elementos
ms que no ocultan la intencin de asimilarse metodolgicamente a la triloga
weberiana: Gestin Gubernamental (que conjugada con) Gobernabilidad y
Gobernanza elevan la capacidad de gobernar,28 obteniendo resultados en el
marco de la Ley utilizndola como palanca de desarrollo y no como freno que
provoca retrocesos.
a) La Gestin Gubernamental produce Polticas Gubernamentales
La Gestin Gubernamental es aquella que atiende el desahogo de las funciones
del Gobierno de acuerdo con sus facultades y atribuciones. Esto compete a los
tres rdenes de Gobierno y a los tres poderes pblicos. Justamente su materia es
aquella que se encuentra establecida en el marco jurdico y pretende cumplir su
cometido de la manera ms eficiente, honesta y eficaz. Para ello debe hacer mejor
las cosas: planear, organizar, integrar, coordinar, dirigir, controlar y evaluar todas
sus acciones; interrelacionarse con lucidez y productivamente para que el
Gobierno no sea oneroso y para que la ciudadana mantenga o incremente su
confianza en las instituciones. Se trata de poner de acuerdo al Gobierno con el
Gobierno mismo, lo cual es una tarea tan complicada que requiere de
especialistas en muchas disciplinas y de una experiencia aprendida en las lides de
la Funcin Pblica, as como en la prestacin de los servicios pblicos.

28

Dror, Yehezkel, La Capacidad de Gobernar. 2. Edicin Fondo de Cultura Econmica, Mxico.


1996

16

Cmo elevar la capacidad de respuesta gubernamental? Cmo mejorar el


quehacer cotidiano en las reas adjetivas y sustantivas de las instituciones
pblicas? Cmo hacer fluir la comunicacin entre poderes y rdenes de
Gobierno para no entorpecer la Funcin Pblica y la prestacin de los servicios?
Cmo hacer que sucedan las cosas cuando tengan que acontecer? Este
conjunto de interrogantes le ofrece un reto a las Polticas Gubernamentales.
As, hay un conjunto de definiciones que pueden ir estructurando un cuerpo
ordenado precisamente de Polticas Gubernamentales orientadas a mejorar
permanentemente la gestin del Gobierno. Veamos el siguiente cuadro:

17

Los objetivos y polticas enunciados sirven para explicarnos las competencias de


los poderes ejecutivos (Nacional, intermedios y locales). Los otros dos poderes

18

pblicos, Legislativo y Judicial, escalan de manera similar el cumplimiento de sus


atribuciones y funciones; por ejemplo, una reforma constitucional es una facultad
concurrente de los mbitos intermedio y nacional; una aplicacin de la justicia
atiende delitos del orden comn, cuya competencia est establecida para el orden
intermedio, y delitos del orden federal o nacional, con jurisdiccin reservada al
mbito nacional; en el orden municipal o local las faltas administrativas son de su
competencia. Y as, de cada Poder se pueden desagregar el conjunto de polticas
gubernamentales que son indelegables por el Gobierno y tienen como objeto la
cohesin social en el Territorio.
A mayor abundamiento, la Gestin Gubernamental debe definir como se
comparte con la Sociedad y la ciudadana asuntos y cuestiones de orden pblico;
si no lo hiciere llevara el riesgo del desorden y hasta la anarqua, puesto que
cualquiera podra hacerse justicia por propia mano o explotar recursos naturales,
por el simple hecho de tener medios para hacerlo o agredir al territorio y usarlo
para fines privados, entre muchos otros asuntos. En el grfico que se muestra a
continuacin se puede apreciar con mayor claridad esta explicacin:

19

Un mejor Gobierno transita por tres caminos: el establecimiento de Polticas


Gubernamentales que slo compete realizar a las instituciones pblicas; la
construccin de Polticas Pblicas compartidas con la Sociedad y, la definicin
de Polticas Ciudadanas delegadas a los grupos organizados; los tres tipos de
poltica los opera simultneamente la Gobernacin para servir a la Sociedad,
aceptando la pluralidad y garantizando la inclusin de todos en la toma de
decisiones y de esta manera mantener la Estabilidad y Paz Social.
En la definicin de Polticas Gubernamentales por razones de facultades y
responsabilidades explcitas en las normas, naturalmente los imperativos sociales
se toman en consideracin, pero es el Gobierno el que decide por si mismo el
contenido y el alcance de tales acciones.

20

b) La Gobernabilidad produce Polticas Pblicas


Para nuestros fines entenderemos por Gobernabilidad29 la capacidad que
muestren en los hechos Gobierno y Sociedad para actuar juntos, lo que no es
una cosa menor, sino una cualidad del desarrollo poltico en cualquier sistema. De
esta manera, juntos podrn diagnosticar y prevenir problemas comunes, evaluar
caminos alternativos, decidir las opciones ms rentables desde el punto de vista
socioeconmico y poltico, compartir los costos y, en su caso, repartirse la tarea
para llegar a los objetivos propuestos. El mtodo es escucharse, respetarse,
argumentar, persuadir y realizar lo que a cada quien le corresponda y est
previamente acordado, enfrentando las responsabilidades a que haya lugar en el
marco del Derecho30. Pero en todo caso la responsabilidad primaria es el de
Gobierno que no puede ni debe abdicar de ejercer la autoridad en representacin
del Estado. Si hay disposicin de abrir los cauces de la participacin social
intensa, organizada y responsable sobran las figuras jurdicas que la enmarquen.
En las Polticas Pblicas es indispensable e insoslayable la participacin del
Gobierno y la Sociedad por igual, pues ello constituye la base de su elaboracin.
La

construccin

de

Polticas

Diagnstico/Pronstico;

Pblicas31

Iniciativa;

observa

Organizacin;

un

proceso

mnimo:

Implementacin

y,

Evaluacin.
29

En el libro Cambio Poltico y Gobernabilidad (Mauricio Merino [coord.] CNCPyAP CONACYT1992), aparece una amplia reflexin sobre el concepto o la idea de la Gobernabilidad
(Introduccin y Primera Parte, apuntes tericos)
30
Majone, Giandomnico. Evidenciacin, Argumentacin y Persuasin en la hechura de
Polticas. FCE. Mxico. 1999.
31
Para ahondar en la conceptuacin y de las Polticas Pblicas se recomienda consultar a:
Aguilar Villanueva, Luis F. Estudio Introductorio en Luis Aguilar V. (comp) El Estudio de las
Polticas Pblicas. Antologa de Polticas Pblicas. Tomo I. Miguel ngel Porra, Mxico, 2003.
pp. 7 73. Lindblom, Charles E. La Ciencia de Salir del Paso en Aguilar Villanueva, Luis. (comp)
La Hechura de las Polticas Pblicas. Antologa de las Polticas Pblicas. T. II. Miguel ngel
Porra, Mxico, 2003. pp. 201 225. Majone, Giandmenico. Los usos del anlisis de polticas
en Aguilar Villanueva, Luis (comp), La hechura op. Cit. pp. 341 366. Uvalle Berrones, Ricardo,
La importancia de las polticas pblicas en el desarrollo complejo de la sociedad contempornea
en Instituciones Polticas y Gobiernos Locales. Pp. 143 160. Frohock, F.M. Public Policy.
Scope and logic. Prentice Hall, Inc. Englewood Cliffs, N.J. 1979. p. 11. Ruiz Snchez, Carlos.
Manual para la Elaboracin de Polticas Pblicas. Plaza y Valds, Mxico. 2002.

21

Diagnstico/Pronstico: esta es una actividad indispensable destinada a

ubicar y dimensionar los problemas de la Sociedad y sus efectos que deben


atenderse corresponsablemente por Gobierno y Sociedad: A qu tipo de
demandas y/o necesidades sociales est destinada la atencin a travs de una o
varias Polticas Pblicas? Qu compromisos poltico programticos se van a
cumplir? Cules previsiones socioeconmico polticas se van a adoptar para
mejorar la convivencia de un grupo, una comunidad o la Nacin entera? Qu
conflictos sociopoltico econmicos se pretende resolver a travs de las
Polticas Pblicas? Las respuestas a estos y otros cuestionamientos similares
legitiman la adopcin de las Polticas Pblicas.

Iniciativa: puede nacer en el seno de la Sociedad o en el Gobierno y

debe mostrar su Legitimidad y arroparse en la Legalidad. Si fuere Legtima y Legal


habr de socializarse con el fin de desarrollar su masa crtica32 defensora.

Organizacin: definir y acordar el propsito (s); elaborar y decretar la

norma (s) que le dan seguridad y vigencia; establecer el programa presupuesto


pblico que la (s) solventan y le brindan la oportunidad de cristalizarla, mantenerla
y

mejorarla;

estructura

orgnica

que

establece

la

Funcin

Pblica

instrumentarse; define las responsabilidades y permite su evaluacin y control.

Implementacin: retroalimenta la toma de decisiones para incrementarla,

corregir desvos, eficientarla y asegurar su permanencia.

Evaluacin: mide, sopesa los resultados a travs de la Rendicin de

Cuentas, de la aplicacin de la Transparencia, de las encuestas y sondeos de


opinin as como del anlisis de los medios de comunicacin. Ello permite
retroalimentar todo el proceso.
La Poltica Pblica lo es en virtud de que el Gobierno es un componente de la
misma en su operacin. Un ejemplo de lo anterior puede ser la relativa a la
Educacin. Sin duda en la materia el diagnstico/pronstico corresponde realizarlo
32

Podemos entender por masa crtica una accin que se sustenta en una filosofa lo
suficientemente arraigada en grupos sociales numerosos y compactos, capaces de mantener,
actualizar y transformar su pertinencia en el tiempo. Por ejemplo: la Seguridad Social.

22

a la Sociedad y al Gobierno juntos con el fin de revisar las nuevas medidas que
ser necesario adoptar para mejorar la calidad de la Educacin y ampliar su
espectro; la iniciativa es tarea de ambos entes al referirse a la posibilidad de que
el pas progrese, se fortalezca su identidad y se concientice sobre el destino
comn; la organizacin estratgica pertenece al Gobierno; la implementacin a
los dos actores y, la evaluacin a la Sociedad. As, la Educacin se divide en
Pblica (a cargo del Gobierno), Privada (particulares constituidos en empresas
lucrativas o asociaciones civiles no lucrativas) y Educacin Social, en donde el
Gobierno

participa

presupuestalmente

pero

los

organismos,

como

las

universidades, se privilegian con la Autonoma para su Gobierno interior y para


garantizar la Libertad de Ctedra.
En Educacin, existe un programa oficial consensuado entre Gobierno y
Sociedad, mismo que deben observar y cumplir las entidades pblicas y privadas,
as como aceptar los mrgenes y actuaciones que permitan evaluar los resultados
educativos en los niveles bsicos, medio y superior. Tal Poltica Pblica abre los
cauces para que Sociedad y Gobierno participen de una responsabilidad sujetos
al Estado de Derecho.
Las Polticas Gubernamentales de Educacin, Salud, Trabajo, Medio Ambiente,
Seguridad Pblica, Econmica, mostradas en el cuadro a continuacin, pueden
compartirse en muchos de sus aspectos y por lo tanto convertirse en Polticas
Pblicas. Por supuesto que la Educacin no puede dejarse al libre juego de las
fuerzas sociales pues vemos como hay regmenes polticos que tienen religiones
oficiales y que, por ese motivo, son cerrados y normalmente renuentes a adoptar
la Democracia, puesto que sta pone en peligro sus premisas de dominio. Sin
embargo, en un sistema abierto la Poltica Gubernamental puede flexibilizarse e
invitar a la mesa a otros comensales. Dicho de otra manera, la Poltica Educativa
es a la vez Gubernamental, Pblica y hasta Ciudadana, puesto que la familia
participa en el proceso bsico de socializacin e inyeccin de valores en cualquier
Sociedad.

23

A continuacin se resumen las ideas expresadas en torno a la Gobernabilidad:

As, la Gobernabilidad se caracteriza por buscar el consenso en la Agenda de


Gobierno, privilegiar la comunicacin, argumentacin y persuasin de uno al otro
y trabajar conjuntamente para construir Polticas Pblicas.
c) La Gobernanza deviene en Polticas Ciudadanas
Me parece que Gobernanza no slo es una traduccin al espaol de Governance
sino que puede servirnos para entender la funcin del Gobierno y de la
Gobernacin.33 Qu entendemos por Gobernanza? Insistiremos en la
33

El Captulo 10, Globalization and Public Administration Reform de Elaine Ciulla Kamark en
Governance in a Globalizing World (Joseph Nye & John Donahue (ed), Brookings Instititutions

24

necesidad de convenir una definicin operativa: es la forma de proceder de la


Sociedad para consigo misma al amparo de una legislacin general que la faculte
o la empodere34. Para ello enfoca e identifica las relaciones entre los distintos
sectores sociales en diversos espacios, por ejemplo: en el territorio (vecinos y su
representacin); en el mbito de los intereses compartidos y/o contrapuestos
(econmicos, culturales, deportivos, recreacionales); en los aspectos que
interesan al colectivo (ambientales, seguridad pblica, educacin de los hijos,
vivienda, etctera).
La Gobernanza le brinda a la Sociedad la oportunidad de estructurar Polticas
Ciudadanas con la participacin mnima del Gobierno, el cual interviene slo por
omisin o por una existencia presumible o probada de mala fe en perjuicio de los
propios ciudadanos.
Un ejemplo de una Poltica Ciudadana consiste en la organizacin y
funcionamiento de vivienda en condominios regulados genrica, legal y
reglamentariamente lo cual les posibilita el establecimiento de un Gobierno
interior respetando su integracin y funcionamiento. En este marco los ciudadanos
establecen sus propias polticas de actuacin, fijan sus propios mrgenes, definen
sus procederes, sus mtodos de evaluacin y mecanismos de control. Obviamente
no requieren de recursos presupuestales pblicos al estar el condominio a su
cargo, bajo su responsabilidad y, por ende, asumen sus costos econmicos,
polticos y de convivencia social. Es ms, no esperan que el Gobierno intervenga
salvo a peticin de parte cuando han sido rebasados en su autoridad o en su
operatividad. Lo mismo acontece con los clubes deportivos, recreativos, culturales,
Press, Visions of Governance for the 21st Century, 1999), sugiere una evolucin que se establece
a travs de etapas o fases que han afectado a los distintos Gobiernos. La primera se origina en
Inglaterra y los Estados Unidos para desmantelar al Estado Benefactor, la segunda toma cuerpo en
el New Public Management, la tercera se define por la competencia econmica global, la
democratizacin, la revolucin de la informacin y el dficit del desempeo gubernamental y la
curta cuando el centro del Poder Pblico se descentraliza. Para la autora, la Gobernanza en una
de sus fases innovativas (basada en una encuesta realizada en 123 pases), tiene que ver con la
capacidad que tenga el Gobierno para trasladar a la ciudadana muchas de las responsabilidades
de lo pblico (sobrepasar el paradigma burocrtico). pp. 229 - 252
34
Vid Supra N. 9

25

sociales y con las organizaciones no gubernamentales de todo tipo (de ah su


nombre).
La Gobernanza requiere de una cultura poltica de participacin ampliamente
desarrollada y probada en la prctica; se fundamenta en una filosofa: la Sociedad
es capaz de convivir sin la intervencin del Gobierno, pero siempre resguardada
por la Ley y, en su caso, con la presencia de la Autoridad, para que resuelva lo
que la Sociedad fue incapaz de hacer por s misma. Por lo tanto la Gobernanza
se caracteriza por una autogestin de su vida comunitaria y una solucin efectiva
de los conflictos ms comunes siempre y cuando se resuelvan por convencimiento
sin necesidad de recurrir al Gobierno o a la Ley.
A manera de sntesis que correlaciona lo que hasta aqu hemos venido
dilucidando se ofrece el siguiente cuadro:

26

Todo este discernimiento ha llevado a establecer una visin ms comprehensiva


de los problemas con los que actualmente coexiste una Sociedad compleja. En el
campo del Gobierno y la Administracin Pblica han surgido tcnicas y
especialidades que focalizan problemas especficos: la Gerencia Pblica, la
Profesionalizacin, el Gobierno Electrnico, la Transparencia, entre otras
modalidades. Quiz lo ms relevante de lo acontecido en los ltimos aos ha sido
la recurrencia cada vez ms frecuente a construir Polticas que acercan a la
Ciudadana, a la Sociedad Organizada y al Gobierno, situacin que permite alejar
ms las tentaciones del uso coercitivo de la Autoridad para cumplir los fines de
Estabilidad y Paz Social que son los del Estado.
En la grfica que se presenta enseguida se puede concluir

que la

Gobernabilidad, es decir, las Polticas Pblicas son las que nos ayudan a lograr
el equilibrio requerido, pero que slo cobra realidad con la operacin simultnea
de la Gestin Gubernamental y la Poltica Ciudadana.

27

La figura sugiere ver a la Gobernacin como equilibrio y no imposicin, y,


consecuentemente, transformar la antigua concepcin de dominio por la de
cooperacin. Este cambio es de fondo y obedece a un proceso que se repite y se
repite y se repite en el devenir de la civilizacin35:

35

Para valorar la importancia de las transformaciones polticas se recomienda ver la obra de


Leonardo Morlino, Cmo Cambian los Regmenes Polticos (Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1985).

28

La Innovacin principal a todo este proceso ha sido la incorporacin de la


Sociedad a compartir la responsabilidad con el Gobierno. Primero fue una
aspiracin; despus la parte dogmtica del discurso poltico, para continuar como
una demanda y convertirse en una exigencia insoslayable.
La conclusin de este captulo implica concebir a la Visin de Estado (y de la
Administracin Pblica), como incluyente y equilibrada y (que tal Visin) no puede
basarse nicamente en la fra aplicacin de la Ley o de la Autoridad sino est
invitada, o en su defecto obligada, a ejercer la Poltica como condicin sin la cual
es imposible Gobernar democrticamente.

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