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ANALISIS Y COMENTARIOS AL REGLAMENTO

DE PARTICIPACION CIUDADANA PARA LA


REALIZACION DE ACTIVIDADES DE
HIDROCARBUROS (D.S.N 012-2008-EM)
OBJETIVO:
Efectuar el anlisis legal al contenido del Reglamento de Participacin
Ciudadana para la realizacin de las actividades de Hidrocarburos, D.S.N
012-2008-EM.
ANTECEDENTES:
La participacin ciudadana en el sub sector Hidrocarburos es el resultado de
ms de una dcada de su afianzamiento en el sector Energa y Minas, y en
el que se ha desarrollado una notable experiencia que incluy la aprobacin
de la primera norma sectorial de participacin ciudadana en el ao 1996, de
sus normas modificatorias en los aos 1999, 2002, 2004 y 2008, la Gua de
Relaciones Comunitarias en el 2001 y una gran cantidad de audiencias
pblicas, talleres informativos, reuniones de trabajo, pasantas y otras
actividades que han ido consolidando una clara poltica de apertura y
participacin en el Ministerio de Energa y Minas (Minem), la que ha sido
cada vez ms inclusiva y ha establecido mayores niveles de proteccin para
el efectivo ejercicio del derecho ciudadano a la participacin en los procesos
de toma de decisiones.
En los aos 2000 y 2001, el Minem impuls un proceso participativo
tripartito a fin de revisar la normatividad sobre participacin ciudadana y
proponer un nuevo reglamento. Para este efecto, el ministerio lider una
mesa de trabajo convocando a Perpetro S.A., Defensora del Pueblo, SETAI
actual Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos Amaznicos y
Afroperuano (Indepa), las organizaciones indgenas, Confederacin de
Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP) y la Asociacin Intertnica de
Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) aunque esta ltima organizacin
se retir del proceso de dilogo en el 2001 y la Sociedad Nacional de
Minera, Petrleo y Energa (SNMPE). Por el Minem participaron la antigua
Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAA) y la Direccin General de
Hidrocarburos (DGH), esta ltima propuso el primer documento base que

fue materia de revisin por el grupo convocado, el que luego de su


correspondiente revisin, anlisis y debate, se convirti en una primera
propuesta de Proyecto de Reglamento de Participacin Ciudadana.
Posteriormente, durante los aos 2004 y 2005, el Minem y Perpetro S.A.
sostuvieron

diversas

reuniones

con

la

Defensora

del

Pueblo

la

Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre el tema de participacin


ciudadana en las actividades del sub sector Hidrocarburos. En el ao 2006,
con la aprobacin del Decreto Supremo N 015-2006-EM, se dispuso que
Perpetro S.A. estara a cargo de los procesos informativos previos, es decir,
los que estaban vinculados a la difusin de informacin relacionada con la
suscripcin de los contratos de exploracin y explotacin de hidrocarburos.
A partir de la propuesta inicial, a travs de varias reuniones con los rganos
de lnea del Minem y tomando en cuenta el proyecto de reglamento de la
Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental propuesto por
el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), as como el Convenio N 169 de
la OIT, sobre pueblos indgenas y tribales
DESCRIPCION DE LAS ACTIVIDADES DEL SECTOR HIDROCARBUROS:
Se denomina actividades de hidrocarburos a las operaciones relacionadas
con

la

exploracin,

almacenamiento,

explotacin,

transporte,

procesamiento

comercializacin

refinacin,

distribucin*

de

hidrocarburos. Es importante destacar que las actividades de exploracin y


explotacin se aprueban mediante contratos ley, as como en el caso de las
actividades de transporte, los contratos de concesin para el servicio de
transporte de hidrocarburos por ductos, los de distribucin de gas natural
por red y los convenios para la instalacin de plantas de procesamiento de
gas natural.
Las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos comprenden
las actividades propias de la bsqueda y descubrimiento de hidrocarburos,
incluyendo

trabajos

de

geologa

de

campo,

perforacin

de

pozos

exploratorios y de desarrollo y actividades de produccin de hidrocarburos.


La exploracin comprende el planeamiento, ejecucin y evaluacin de
estudios geolgicos, geofsicos, geoqumicos y otros, as como la perforacin
de

pozos

exploratorios

actividades

conexas

necesarias

para

el

descubrimiento de hidrocarburos, incluyendo la perforacin de pozos

confirmatorios para la evaluacin de los reservorios descubiertos. La


exploracin de petrleo y gas en tierra y mar deben ser planeados
cuidadosamente,

para

ello

se

presentan

Estudios

de

Impactos

Ambientales1. Los ductos pueden utilizarse para transportar petrleo crudo,


gas natural y productos de petrleo terminados en mar y tierra. Los
oleoductos tienen el mejor registro de seguridad de todos los mtodos de
transporte de petrleo crudo.
La actividad de comercializacin es aquella que es realizada por empresas
debidamente autorizadas y directamente relacionadas con la importacin,
exportacin,

almacenamiento,

transporte,

distribucin

venta

de

combustibles lquidos y otros productos derivados de los hidrocarburos.


Entre las instalaciones de comercializacin y distribucin se incluyen
estaciones de servicio y plantas de venta a granel. Las primeras proveen
petrleo, productos y servicios relacionados con el parque automotor a
muchas localidades, principalmente a reas urbanas. Las plantas de
distribucin (o plantas de ventas a granel) representan instalaciones de
transbordo en las que el petrleo y otros productos, generalmente lquidos,
son almacenados en cantidades relativamente grandes. Estos productos
luego son embarcados y transportados en cantidades relativamente ms
pequeas a varios destinos, inclusive a estaciones de servicio.
Las actividades de refinacin y procesamiento son aquellas realizadas por
personas naturales o jurdicas en refineras o plantas de procesamiento de
hidrocarburos en donde se transforman los hidrocarburos en productos
combustibles (gas licuado de petrleo, gasolina, querosene, entre otros) y
productos no combustibles (como los asfaltos, lubricantes y solventes).
La

refinacin

del

petrleo

es

una

serie

compleja

de

operaciones

interrelacionadas asociadas a la separacin de los constituyentes del


petrleo crudo y a su reformulacin, que trae como resultado la elaboracin
de varios productos, entre estos la gasolina, el diesel y los combustibles
industriales.
CONTENIDO DEL REGLAMENTO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN L
AS ACTIVIDADES DEL SECTOR HIDROCARBUROS:

ANALISIS Y COMENTARIOS:
Con la finalidad de lograr una mejor comprensin del contenido del
Reglamento de Participacin Ciudadana, los ineamientos y sus alcances, se

ha

preparado

este

documento,

denominado

Gua

de

Participacin

Ciudadana, orientado a recoger los aspectos centrales del proceso y


aquellos criterios sociales que podran prevenir un futuro conflicto derivado
de la no aplicacin del principio de inclusin
El derecho a la consulta de los pueblos indgenas no puede subsumirse al
derecho de peticin o al de participacin ciudadana, ya que ste es un
derecho colectivo y especial reconocido a un grupo social en particular: los
pueblos indgenas. A pesar de ello, el Reglamento de Participacin
Ciudadana para la Realizacin de Actividades de Hidrocarburos se acoge a
una interpretacin restrictiva del derecho por el permanente conflicto
entre una promocin de una poltica a favor de las inversiones contra una
poltica garantista de derechos humanos, especialmente de los derechos
colectivos de los pueblos indgenas, pueblos que en muchas ocasiones se
encuentran en una situacin de vulnerabilidad. Sin opcin aparente, no se
recurre a una visin poltica integradora de ambas.

El espritu de este reglamento se ve reducido en su propia exposicin de


motivos. El reglamento regulara la participacin indgena de manera mucho
ms detallada, sistematizara los mecanismos de participacin ya existentes
y formalizara esta participacin a toda la vida del proyecto -tal como ocurre
actualmente de manera de facto, mediante nuevos mecanismos de
participacin. Sin embargo, este reglamento ha regulado de manera muy
general el procedimiento de consulta reducindolo, en la forma, a dos
momentos: el primero, a los talleres informativos realizados por Perupetro
para presentar a la empresa titular de un lote a la poblacin local en el rea
que trabajar. El segundo, a las audiencias pblicas, momento de la
presentacin a los pueblos y comunidades del Estudio de Impacto Ambiental
(EIA) que ser aprobado posteriormente por el MINEM. Dicho EIA permitir a
la empresa titular del derecho realizar actividades de exploracin o
explotacin de hidrocarburos en el lote asignado
Pese a que se incluyen talleres durante el proceso de negociacin de los
lotes, no se recoge mediante este mecanismo el derecho a la consulta. El
reglamento establece otra finalidad para este tipo de talleres previos a la
suscripcin de los contratos. Adems, que la oportunidad de este derecho se
relativiza en la medida que el Estado Peruano ya ha definido sus prioridades

de desarrollo sin construirlas previamente con los pueblos indgenas, tal


como exige el Convenio N 169 de la OIT. En ambos casos talleres y
audiencias, se abren a las comunidades slo despus que se haya otorgado
el derecho a la empresa operadora del lote.
En ese sentido, el derecho de consulta de los pueblos indgenas, de acuerdo
con el reglamento, puede ser examinado bajo dos ngulos: cmo se efecta
el

otorgamiento

de

derechos

permisos

para

realizar

actividades

extractivas, y cmo se realiza la supuesta consulta antes, durante y


despus para aprobar los EIA. Desprendindose del marco regulatorio en
materia de hidrocarburos:
1. No existe procedimiento de consulta previa a la definicin del lote en
el proceso de definicin de los planes de desarrollo segn la visin de
los pueblos indgenas;
2. Se producen talleres de Perupetro, el Ministerio de Energa y Minas,
MINEM y empresas titulares de los lotes para informar del inicio de la
actividad, que son mecanismos informativos a la poblacin local,
reducindose el proceso de dialogo Estado-Pueblos Indgenas a estos
espacios;
3. Se producen audiencias pblicas para la aprobacin de los EIAs de
exploracin y explotacin de hidrocarburos como requisitos formales
para solicitar la aprobacin al MINEM, ms no como mecanismos de
consulta a los pueblos indgenas.
Entonces, una primera constatacin al analizar el reglamento en mencin es
que las comunidades nativas no participan en el diseo, administracin,
discusin, promocin, o negociacin de la actividad hidrocarburfera
mediante la consulta previa, libre e informada. Se estara vulnerando
abiertamente el art. 7 del Convenio N 169 de la OIT, que seala que la
consulta debera permitir el derecho de decidir sus propias prioridades en
lo que atae al proceso de desarrollo y de controlar, en la medida de lo
posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Una segunda
constatacin es que los talleres informativos en el proceso de negociacin
de los lotes y despus de estos, as como las audiencias de presentacin de
los EIA, no deberan entenderse como el proceso de consulta que seala el
Convenio N 169 de la OIT. Las consultas a las poblaciones locales y pueblos
indgenas deben ser antes de estos talleres y audiencias, mucho antes de
decidir otorgar algn derecho sobre un recurso natural a un tercero.

Adems de las crticas sealadas, consideramos relevante sealar dos


aspectos ms:
1. No se recoge oportuna y claramente en el procedimiento de
participacin y consulta, plazos que permitan el ejercicio de
participacin por parte de los pueblos indgenas, considerando que
estos deben corresponder a la realidad material y socio cultural de
estos pueblos, convirtindose en una limitacin al ejercicio de
cualquier derecho reconocido en el reglamento, vulnerando los arts.
II, III, y IV de la Ley General del Ambiente; arts. 2, 5 y 6 del
2.

Convenio N 169 de la OIT; y,


No se recoge claramente el uso de lenguas nativas para trasmitir en
talleres, audiencias y dems mecanismos de participacin indgena la
informacin sobre actividades de hidrocarburos, ni recoger los
intereses y posiciones de los pueblos indgenas, vulnerando el inciso
19 del art. 2 de la Constitucin Poltica del Per, los arts. 6, 28 y
30 del Convenio N 169 de la OIT y los arts. 13 y 16 de la
Declaracin de Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos
indgenas.

Evidentemente, la finalidad de este aporte crtico es apoyar en la solucin


de las tensiones normativa y de polticas pblicas, especficamente entre el
desarrollo de la poltica de promocin de inversiones en actividades de
hidrocarburos y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas,
as como la conservacin de la biodiversidad.
En este escenario, adecuar la legislacin nacional al derecho internacional
de los derechos de los pueblos indgenas es una tarea pendiente. Y hoy ms
que nunca vela la pena sumar esfuerzos para corregir esta norma que no
representa ninguna novedad, sino es tan solo un nuevo saludo a la bandera.