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ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA

PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

2016
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

EL CONGRESO DE LA REPBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:

TTULO I
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA REPBLICA
Artculo 1.- Reforma constitucional
Modifquese el artculo 102 de la Constitucin Poltica del Per, el mismo que deber
quedar redactado de la siguiente manera:
Artculo 102.- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, as como interpretar, modificar o
derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitucin y de las leyes, y disponer lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitucin.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar emprstitos, conforme a la Constitucin.
6. Ejercer el derecho de amnista.
7. Aprobar la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio
de la Repblica, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberana nacional.
9. Autorizar al Presidente de la Repblica para salir del pas.
10. Ejercer las dems atribuciones que le seala la Constitucin y las que son
propias de la funcin legislativa.
11. Designar al Contralor General de la Repblica, al Defensor del Pueblo, a
los magistrados del Tribunal Constitucional y a los miembros del directorio del
Banco Central de Reserva que corresponda.
En caso el Congreso, no designe a estos funcionarios dentro de un ao
calendario una vez vencido los mandatos correspondientes, la Corte Suprema
quedar autorizada para la designacin de los mismos a fin de que ejerzan el
cargo de manera interina por un plazo de dos aos.
Si transcurrido este ltimo plazo, el Congreso de la Repblica continuase sin
designar a los funcionarios correspondientes, quienes desempeasen el cargo
de manera interina se volvern titulares del cargo hasta completar el plazo
legal o constitucional previsto para el ejercicio del mismo.

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Artculo 2.- Reformas al Reglamento del Congreso


Modifquense los artculos 16, el inciso f) del artculo 22, los incisos a), f) y h) del
artculo 23, los artculos 24, 26, 34, 35, 37, 53 y 81 del Reglamento del
Congreso de la Repblica, los mismos que quedarn redactados de la siguiente
manera:
Inmunidades de arresto y proceso
Artculo 16.- Los Congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa
autorizacin del Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por
delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la
Comisin Permanente a ms tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de
que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.
La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones
de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de
los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con
anterioridad a su eleccin, los que no se paralizan ni suspenden.
La peticin para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a
tramitar un proceso penal en contra de un Congresista, a que se refiere el
tercer prrafo del artculo 93 de la Constitucin Poltica del Per, ser
formulada por una Comisin conformada por Vocales Titulares de la Corte
Suprema de Justicia designada por su Sala Plena. Dicha Comisin evala que la
solicitud de levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la
Repblica est acompaada de una copia autenticada de los actuados, tanto en
la investigacin policial, fiscal y judicial; respecto del o de los supuestos delitos
en los que estara involucrado el Congresista. Dicho informe ser presentado
por escrito, acompaado de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso
de la Repblica.
El procedimiento parlamentario es el siguiente:
1. Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro
horas siguientes, la pone en conocimiento de la Comisin de Levantamiento
de Inmunidad Parlamentaria compuesta por cinco (5) Congresistas elegidos
por el Pleno del Congreso, con el voto de la mitad ms uno de su nmero
legal.
2. La Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al
fondo del asunto, tiene un plazo de cuatro (4) das tiles para admitir la
solicitud de levantamiento de inmunidad, o segn sea el caso, pedir a la
Corte Suprema de Justicia que se subsanen los defectos o vicios procesales
de dicha solicitud y sus anexos.

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La Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evala los


actuados y determina que solo exista motivacin de carcter legal y no de
ndole poltica, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria.
Los pedidos que no se encuentren dentro de los supuestos establecidos en
el presente artculo sern rechazados de plano y devueltos a la Corte
Suprema de Justicia.
3. Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisin de Levantamiento de
Inmunidad Parlamentaria convoca a sesin dentro de los tres (3) das
hbiles siguientes y cita al Congresista para que ejerza personalmente su
derecho de defensa, pudiendo ser asistido por letrado. Se sealarn dos (2)
fechas con intervalo de un (1) da para el ejercicio del derecho de defensa
del parlamentario. La inasistencia del parlamentario no suspende el
procedimiento.
En el supuesto que el Congresista se allane por escrito, con firma legalizada
o fedateada, al pedido de levantamiento de inmunidad parlamentaria, la
Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictaminar, en
un plazo mximo de tres (3) das hbiles siguientes al allanamiento,
aprobndolo o rechazndolo.
4. La Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictamina en
un plazo mximo de quince (15) das tiles, contados a partir del da
siguiente de la realizacin de la sesin en la que se cit al Congresista
denunciado para su defensa.
5. Dentro de los dos (2) das hbiles de emitido el dictamen por la Comisin de
Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, el Consejo Directivo del
Congreso lo consignar en la Agenda del Pleno de la sesin siguiente a la
fecha de su recepcin a fin de someterlo al debate y votacin
correspondiente, la cual podr realizarse en la misma sesin o a ms tardar
en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso.
El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a
usar hasta 60 minutos en su defensa, en cualquiera de las instancias, recibir
oportunamente el dictamen respectivo, la trascripcin de las intervenciones
que realice, as como ser asistido por letrado.
El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad ms
uno del nmero legal de Congresistas.
Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia.
En el caso especfico de los Congresistas que resulten condenados con prisin
efectiva mediante sentencia firme por delitos dolosos derivados de hechos
previos al inicio de su funcin parlamentaria, el levantamiento de la
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inmunidad parlamentaria ser automtico y no requerir aprobacin de


ningn rgano del Congreso. El Presidente del Congreso comunicar al
Congresista sentenciado su desafuero correspondiente y dar cuenta al Pleno
sobre esta situacin.
Derechos funcionales
Artculo 22.- Los Congresistas tienen derecho:
a) A participar con voz y voto en las sesiones del Pleno y cuando sean
miembros, en las de la Comisin Permanente, de las Comisiones, del
Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces y de la Mesa Directiva, de
acuerdo con las normas reglamentarias. Podrn participar con voz pero sin
voto, en las sesiones de cualquier otra comisin y de las que no sean
miembros o, siendo integrantes de una de ellas, tengan la calidad de
accesitario y el titular se encuentre presente.
En las sesiones secretas de la Comisin de Inteligencia podrn participar los
Parlamentarios que no conforman dicha Comisin siempre que exista
acuerdo mayoritario de sus miembros permanentes y deben guardar
secreto de la informacin clasificada de la que tomen conocimiento, aun
despus del trmino de sus funciones.
b) A pedir los informes que estimen necesarios a los rganos del Gobierno y
de la Administracin en general y obtener respuesta oportuna de ellos, en
ejercicio de la facultad que les concede el Artculo 96 de la Constitucin
Poltica.
c) A presentar proposiciones de ley y las dems proposiciones contempladas
en el presente Reglamento.
d) A elegir y postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las
Comisiones o ser designado miembro de la Comisin Permanente o del
Consejo Directivo.
e) A presentar pedidos por escrito para atender las necesidades de los pueblos
que representen.
f) A contar con los servicios de un asesor y un asistente como nicos
miembros que tendrn calidad de cargos de confianza dentro de su
despacho y se regirn por la Ley del Servicio Civil. Adems, contarn con el
equipamiento necesario para el desempeo de sus funciones.
Los congresistas perciben una asignacin por el desempeo de la funcin
congresal, la misma que no tiene carcter remunerativo. Dicha asignacin
no es pensionable ni homologable y est afecta al pago del Impuesto a la
Renta.

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g) A una remuneracin adecuada sujeta al pago de los tributos de ley y a una


compensacin por tiempo de servicios conforme a dicha remuneracin.
Las remuneraciones de los Congresistas se publicarn en el diario oficial.
h) A que se les guarde el respeto y las atenciones que corresponden a su
calidad de representantes de la Nacin, de acuerdo a la jerarqua
establecida en el Artculo 39 de la Constitucin Poltica. Este derecho no
ampara su abuso en beneficio personal o de terceros.
i) A solicitar licencia oficial para ejercer las funciones a que se refiere el
segundo prrafo del Artculo 92 de la Constitucin Poltica, y licencia por
enfermedad o viaje oficial. En el caso de licencia por enfermedad, y previa
sustentacin documentada cuando sea por ms de siete das, se otorgar
con goce de haber; en el caso de licencia por viaje particular, se decidir
segn la evaluacin que se realice sobre los motivos o la utilidad del viaje en
beneficio del Congreso o del pas. En otros supuestos no previstos decidir
la Mesa Directiva.
j) A recibir las mismas facilidades materiales, econmicas, de personal que
requiera para el mejor desarrollo de sus funciones.
Deberes funcionales
Artculo 23.- Los Congresistas tienen la obligacin:
a) De participar en las sesiones del Pleno, de la Comisin Permanente cuando
sean miembros de ella, de las Comisiones a las que pertenezcan y de la Mesa
Directiva, del Consejo Directivo y de la Junta de Portavoces, cuando sean
elegidos o designados para integrar estos organismos.
Las inasistencias injustificadas a las sesiones del Pleno, de las Comisiones de las
que sean miembros, y de la Comisin Permanente se publican en el Portal del
Congreso al trmino del da. Adems, dan lugar al descuento correspondiente,
el mismo que se calcula en funcin a la ausencia por da en las votaciones que
se realicen y registren en las sesiones. Dicho descuento se aplica de acuerdo a
las siguientes reglas:
i)

Al final de cada da se computa el registro de asistencia previo a


las votaciones realizadas en las sesiones del Pleno, de las
Comisiones y de la Comisin Permanente, a los efectos de
calcular el porcentaje de inasistencia a votaciones de cada
Congresista.

ii)

Si el porcentaje de inasistencia injustificada al nmero total de


votaciones llevadas a cabo en un da es superior:

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ii.1) Al 20% y hasta el 30%, se descontar un 30% de la


remuneracin diaria del Congresista;
ii.2) Al 30% y hasta el 40%, se descontar un 40% de la
remuneracin diaria del Congresista;
ii.3) Al 40% y hasta el 50%, se descontar un 50% de la
remuneracin diaria del Congresista;
ii.4) Al 50% o ms, se descontar un da de remuneracin del
Congresista.
Las inasistencias injustificadas a las sesiones de los dems rganos del Congreso
sealados en este inciso, a los que pertenecen los Congresistas dan lugar al
descuento de la remuneracin diaria. Si la inasistencia injustificada en el mismo
da es parcial, asistiendo el Congresista a alguno o algunos de los rganos del
Congreso a los que pertenece, el descuento es proporcional.
En los casos de los rganos del Congreso integrados por titulares y suplentes, la
responsabilidad sobre la inasistencia o el retiro recae en el titular si no avisa
con anticipacin y por escrito que ser reemplazado por un suplente
determinado. Si el suplente sealado no concurre, asume la responsabilidad y
las consecuencias de su inasistencia.
En caso de duda o controversia sobre la aplicacin de las disposiciones
contenidas en este inciso, resuelve la Mesa Directiva.
b) De cumplir y hacer cumplir la Constitucin Poltica y las leyes del Per, as
como respetar el presente Reglamento del Congreso.
c) De mantener una conducta personal ejemplar, de respeto mutuo y
tolerancia, y observar las normas de cortesa de uso comn y las de disciplina
parlamentaria contenidas en este Reglamento.
d) De presentar declaracin jurada de bienes y rentas al tomar posesin y al
trmino de su mandato, as como en forma anual en la oportunidad y dentro
del plazo que establece la ley.
e) De formular proposiciones debidamente estudiadas y fundamentadas.
f) De mantenerse en comunicacin con los ciudadanos y las organizaciones
sociales con el objeto de conocer sus preocupaciones, necesidades y
procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, para lo cual para lo cual se
constituyen cinco das laborables continuos al mes en la circunscripcin
electoral de procedencia, individualmente o en grupo, sin limitarse a la capital
de dicha circunscripcin, debiendo publicar sus agendas en el portal

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institucional del Congreso de la Repblica con cinco das de anticipacin a la


fecha de las visitas.
En cada visita mensual los Congresistas debern llevar a cabo cuando menos
una reunin de carcter pblico a la que pueda asistir cualquier ciudadano de
la circunscripcin visitada.
Asimismo, deben atender las denuncias debidamente sustentadas y
documentadas de la poblacin, fiscalizar a las autoridades respectivas y
contribuir a mediar entre los ciudadanos y sus organizaciones y los entes del
Poder Ejecutivo, informando regularmente sobre su actuacin parlamentaria.
Esta norma no promueve la realizacin de actos destinados a conseguir
privilegios para ninguna persona o grupo. Para el cumplimiento de esta
obligacin, los titulares de las entidades de la administracin pblica, dentro
del marco de la ley, brindan las facilidades del caso, bajo responsabilidad.
De participar en el funcionamiento de las sedes descentralizadas del Congreso y
en audiencias pblicas con el apoyo del Congreso de la Repblica y los
organismos estatales de cada circunscripcin, conforme aparecen demarcadas
en el sistema del distrito electoral mltiple.
g) De cuidar los bienes pblicos que son puestos a su servicio y promover el uso
racional de los bienes de consumo que les provee el Estado. Esta obligacin
incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos en que incurran en
viajes oficiales o visitas al exterior con bolsa de viaje.
h) De presentar, luego de realizado un viaje oficial o de visita por cuenta del
Congreso, un informe al Consejo Directivo sobre todo aquello que pueda ser de
utilidad al Congreso o al pas. El Consejo Directivo dispondr la publicacin del
referido informe en el portal del Congreso, as como, de considerarlo
conveniente, la reproduccin del informe y su envo a las Comisiones, a todos
los Congresistas o a los rganos del Estado que pudieran tener inters en la
informacin que contenga.
Sistema de sanciones disciplinarias
Artculo 24. Por actos de indisciplina, los Congresistas pueden ser sancionados:
a) Con amonestacin escrita y reservada.
b) Con amonestacin pblica, mediante Resolucin del Congreso la cual
ser publicada en el Diario Oficial El Peruano.
c) Con suspensin en el ejercicio del cargo y descuento de sus haberes
desde tres hasta ciento veinte das de legislatura.

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En la determinacin precisa de la sancin, quienes deban proponerla actuarn


con criterio de conciencia, constituyendo precedente para ser aplicable en
casos similares.
Sern tambin suspendidos en el ejercicio del cargo con descuento de sus
haberes los Congresistas que hubieren incumplido con presentar sus reportes
de ingresos y gastos de campaa establecidos por ley o no hubieren cumplido
con las sanciones impuestas por el organismo electoral competente hasta que
se haya subsanado dicho incumplimiento. Para tal efecto, la Mesa Directiva
solicitar el informe correspondiente al Jurado Nacional de Elecciones dentro
de los treinta (30) das de iniciada la primera legislatura ordinaria del primer
periodo anual de sesiones.
Estructura orgnica del Congreso
Artculo 26.- En la organizacin del Congreso se distinguir entre el mbito de
organizacin y trabajo de los Congresistas que se denominar organizacin
parlamentaria y el de los rganos de asesora y apoyo administrativo que se
denominar servicio parlamentario.
La Comisin Permanente tiene un rgimen de organizacin especial. Tambin lo
tiene el Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso, el
mismo que se rige por su Estatuto aprobado por el Consejo Directivo a
propuesta del Presidente.
La Oficina de Estudios Econmicos constituye un rgano de asesora
permanente del Congreso y se rige por su Estatuto aprobado por el Consejo
Directivo a propuesta del Presidente. Tiene por funcin asesorar a los grupos
parlamentarios en la elaboracin de los anlisis costo-beneficio de los
proyectos de ley, as como emitir opinin sobre los predictmenes elaborados
antes de su aprobacin en las comisiones. Sus opiniones no son vinculantes
en ningn caso.
El Jefe de la Oficina de Estudios Econmicos es elegido a travs de un
concurso pblico de mritos por un periodo equivalente a la duracin del
mandato congresal.
Las Comisiones. Definicin y Reglas de Conformacin
Artculo 34.- Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de
Congresistas, cuya funcin principal es el seguimiento y fiscalizacin del
funcionamiento de los rganos estatales y, en particular, de los sectores que
componen la Administracin Pblica. Asimismo, les compete el estudio y
dictamen de los proyectos de ley y la absolucin de consultas, en los asuntos
que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la
materia. Cada comisin est integrada nicamente por miembros titulares.

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El Pleno del Congreso aprueba el cuadro de


dentro de los cinco das hbiles posteriores
parlamentario. La composicin del cuadro
excepcionalmente modificada por nica vez
periodo parlamentario.

conformacin de Comisiones
a la instalacin del periodo
de Comisiones puede ser
al inicio del tercer ao del

Para este fin, los Grupos Parlamentarios deben presentar a la Presidencia del
Congreso sus propuestas para cada una de las Comisiones, con indicacin de los
miembros titulares. En la conformacin de las Comisiones se procura aplicar los
principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La
distribucin de las directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de
los Grupos Parlamentarios que componen el Congreso. La distribucin de los
Congresistas en las mismas se racionaliza de modo que ningn Congresista
pertenezca a ms de cinco Comisiones ni menos de una, entre Ordinarias, de
Investigacin y especiales de estudio y trabajo conjunto, exceptuando de esta
regla a los miembros de la Mesa Directiva. Est exenta de esta regla la
participacin en Comisiones protocolares o ceremoniales.
El Presidente de cada Comisin dispondr la publicacin de las agendas de las
sesiones en el portal institucional del Congreso de la Repblica con cinco (5)
das de anticipacin a la fecha prevista para la realizacin de la sesin.
El Congreso cuenta con un grupo de profesionales dedicados a brindar
asesora a las Comisiones, elegidos mediante concurso pblico de mritos y
sujetos a la Ley del Servicio Civil.
Clases de Comisiones
Artculo 35.- Existen cuatro clases de Comisiones:
a) Comisiones Ordinarias: encargadas del estudio y dictamen de los asuntos
ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la funcin legislativa y
de fiscalizacin. Las Comisiones Ordinarias son las siguientes:
1. Agraria.
2. Trabajo, Produccin, Micro y Pequea Empresa, Cooperativas, Comercio
Exterior y Turismo.
3. Constitucin y Reglamento.
4. Defensa Nacional, Inteligencia, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y
Lucha contra las Drogas.
5. Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
Gestin del Estado.
6. Economa, Banca, Finanzas, Inteligencia Financiera, Defensa del
Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos.
7. Educacin, Juventud, Deporte, Cultura, Patrimonio Cultural, Ciencia,
Innovacin y Tecnologa.
8. Fiscalizacin y Contralora.
9. Justicia y Derechos Humanos.
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10. Mujer, Familia, Inclusin Social y Personas con Discapacidad.


11. Presupuesto y Cuenta General de la Repblica.
12. Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa.
13. Relaciones Exteriores.
14. Salud, Poblacin y Seguridad Social.
15. Transportes, Comunicaciones, Vivienda, Construccin, Energa y Minas.
b) Comisiones de Investigacin; encargadas del estudio, la investigacin y el
dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicacin del Artculo
97 de la Constitucin Poltica. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones
sealadas en dicha norma constitucional y el presente Reglamento.
c) Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales o
para la realizacin de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con
comisiones del Gobierno, segn acuerde el Pleno a propuesta del Presidente
del Congreso.
d) Comisin de tica Parlamentaria; encargada de promover la tica
Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que
se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de
acuerdo con el presente Cdigo de tica.
Los Grupos Parlamentarios. Definicin, Constitucin y Registro
Artculo 37.- Los Grupos Parlamentarios estn integrados por los congresistas
que resultaron elegidos en la lista de un partido poltico o alianza electoral
participante en la eleccin congresal respectiva.
Se conforman de acuerdo a las siguientes reglas:
1. nicamente los partidos o alianzas de partidos que compitieron como tales
en la eleccin correspondiente constituyen Grupo parlamentario.
2. Para formar Grupo parlamentario se requiere un nmero mnimo de cinco
congresistas. Si no lograran alcanzar dicho nmero, los congresistas sern
considerados como Grupo parlamentario especial slo para los efectos de
presentacin de proyectos de ley.
3. En ningn caso pueden constituir Grupo parlamentario separado los
Congresistas que pertenezcan a un mismo partido o alianza.
4. En caso un Congresista decida, durante el periodo parlamentario, apartarse
del partido, alianza de partidos o Grupo parlamentario del que formara parte,
pasar a integrar el Grupo nico mixto. Los miembros del Grupo nico mixto
no pueden ejercer los derechos a los que se refieren los literales c), d) e i) del
artculo 22 del presente Reglamento, salvo el supuesto de licencia por
enfermedad. El Grupo nico mixto no podr participar de la Junta de
Portavoces.
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5. Cada Grupo parlamentario aprueba su reglamento interno que obliga a todos


sus integrantes.
Los Grupos parlamentarios son registrados en la Oficiala Mayor durante los
cinco primeros das siguientes al inicio del perodo parlamentario. Tienen
derecho a contar con personal, recursos y ambientes para el desarrollo de sus
funciones, en proporcin al nmero de sus miembros. No ms de la cuarta
parte del personal que presta servicios a los grupos parlamentarios ser
personal de confianza.
Cada Grupo parlamentario elegir a sus representantes, titulares y suplentes,
ante los rganos directivos que establezca el Reglamento, dando cuenta por
escrito de tales nombramientos a la Oficiala Mayor. Tambin propondrn a sus
candidatos a los cargos de la Mesa Directiva y para conformar las comisiones y
canalizarn la presentacin de propuestas legislativas de acuerdo a lo que
seala el artculo 76 del presente Reglamento. Los documentos mediante los
que se d cuenta de la eleccin de los referidos representantes, deben estar
firmados por no menos de la mitad ms uno del nmero de miembros que
conforman el Grupo Parlamentario.
Agenda de las sesiones ordinarias
Artculo 53.- Las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso se desarrollan de
acuerdo con la agenda que apruebe el Consejo Directivo; sin embargo, en el
curso del debate, puede modificarse la agenda por acuerdo de la Junta de
Portavoces, con el voto que represente un mnimo de cuatro quintos de los
miembros del Congreso. La agenda a tratar en cada sesin parlamentaria debe
ser publicada en el portal institucional del Congreso de la Repblica con cinco
(5) das de anticipacin.
El Presidente del Congreso tiene la potestad de modificar la agenda para
introducir en ella los asuntos urgentes sealados en el inciso c) del Artculo 54
siguiente.
Reglas especiales para la aprobacin de proposiciones de ley
Artculo 81.- Para el debate y aprobacin de proposiciones de ley que no se
refieran a materia comn, se observarn las siguientes reglas:
a) Leyes de reforma de la Constitucin; se aprobarn con el voto favorable de
por lo menos la mitad ms uno del nmero legal de Congresistas, para
luego ser sometida a referndum o, en su defecto, ser aprobada en dos
perodos anuales de sesiones sucesivos con el voto aprobatorio de un
nmero superior a los dos tercios del nmero legal de Congresistas.
La ley aprobada por cualquiera de las formas sealadas no puede ser
observada por el Presidente de la Repblica.

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b) Leyes Orgnicas; se aprobarn o modificarn con el voto favorable de por lo


menos la mitad ms uno del nmero legal de Congresistas.
c) Ley de Presupuesto; dentro de las 48 horas de presentados al Congreso los
proyectos de Ley de Presupuesto, de Endeudamiento y Ley de Equilibrio
Financiero, el Presidente del Congreso convoca a una sesin extraordinaria
destinada a la sustentacin de las referidas iniciativas por el Presidente del
Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas.
La exposicin, que no exceder de 60 minutos debe referirse
fundamentalmente a las prioridades del gasto y las fuentes de
financiamiento.
Dicha presentacin es seguida de un debate, con intervencin de los
voceros de grupos parlamentarios por un perodo no mayor de 20 minutos
cada uno.
Concluido el debate a que se refiere el prrafo tercero precedente, los
referidos proyectos son publicados en el Diario Oficial El Peruano y
derivados a la Comisin de Presupuesto, la cual los analiza en sesiones
pblicas.
El Presidente de la Comisin de Presupuesto sustentar el dictamen de la
misma. Dicho dictamen debe necesariamente precisar con claridad las
prioridades asignadas al gasto pblico en trminos generales y en cada
sector.
El debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de noviembre y debe ser
aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad ms uno del
nmero de los Congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo
contrario entrar en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la
Repblica, quien lo promulgar mediante decreto legislativo.
En la sesin del Pleno destinada a debatir y sustentar el Presupuesto, se
seguir el procedimiento siguiente:
- El Presidente dar la palabra en primer trmino al Presidente del Consejo
de Ministros quien manifestar sus puntos de vista respecto del dictamen
de la Comisin de Presupuesto;
- Intervendr luego el Ministro de Economa y Finanzas para sustentar el
pliego de ingresos; y
- Harn uso de la palabra cada uno de los Ministros para que sustenten los
pliegos de egresos de su sector; previamente sustentan los resultados y
metas de la ejecucin del presupuesto del ao anterior y los avances en la
ejecucin del presupuesto del ao en curso. El Presidente de la Corte
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Suprema, el Fiscal de la Nacin, el Presidente del Jurado Nacional de


Elecciones y el Defensor del Pueblo sustentan los pliegos correspondientes a
cada institucin. Las intervenciones no excedern de treinta minutos por
orador.
- Concluida la sustentacin, intervendrn los voceros de los grupos
parlamentarios conforme a las reglas definidas por el Consejo Directivo.
Al concluir el debate, el Presidente del Consejo de Ministros manifiesta en
representacin del Poder Ejecutivo su aceptacin o disconformidad con el
proyecto de Ley de Presupuesto.
Luego de dicha intervencin, se procede a votar el proyecto.
d) Leyes sobre crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de
partidas; deben tramitarse como la Ley de Presupuesto. Durante el receso
parlamentario las aprueba la Comisin Permanente, con el voto favorable
de por lo menos los tres quintos del nmero legal de sus miembros.
e) Ley de la Cuenta General de la Repblica. Debe ser revisada y dictaminada
en un plazo que vence el 15 de octubre. Una vez revisada y dictaminada por
la Comisin respectiva, el Pleno se pronunciar en un plazo que vence el 30
de octubre; de lo contrario, se enva el dictamen de la Comisin Revisora al
Presidente de la Repblica para que la promulgue mediante decreto
legislativo.
f) Leyes autoritativas de legislacin delegada; pueden ser aprobadas para
autorizar el ejercicio de la funcin legislativa al Gobierno mediante decretos
legislativos o a la Comisin Permanente mediante la aprobacin de
proposiciones de ley, con las limitaciones establecidas en el segundo
prrafo del inciso 4) del Artculo 101 y en el segundo prrafo del Artculo
104 de la Constitucin Poltica. Deben indicarse la materia especfica de la
delegacin y el plazo de la misma.
g) Proposiciones de ley que presenten los ciudadanos a las que se refiere el
numeral 3 del artculo 76; el Consejo Directivo acordar su inclusin en la
agenda de las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso para su debate
durante el periodo ordinario de sesiones o legislatura en curso. La
proposicin ciudadana debe publicarse en el Portal del Congreso, en la
Gaceta del Congreso y en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos quince
(15) das calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso.
Para su debate, no se requiere contar con un dictamen de comisiones. Sin
embargo, las Comisiones competentes podrn emitir dictmenes respecto
de la proposicin ciudadana presentada al Congreso. Independientemente
del sentido del dictamen emitido por las comisiones, la proposicin

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ciudadana deber ser objeto de debate y votacin por parte del Pleno del
Congreso.

Artculo 3.- Reformas al Cdigo de tica Parlamentaria


Modifquese el artculo 5 del Cdigo de tica Parlamentaria quedando redactado de la
siguiente manera:
De la rendicin de cuentas del trabajo parlamentario
Artculo 5.- El Congresista, en virtud del principio de transparencia, presenta al
final de cada perodo anual de sesiones, un informe pblico ante el Consejo
Directivo que ser publicado en el Portal del Congreso que incluir los
siguientes aspectos:
a) Las iniciativas legislativas de las que sea autor.
b) Los procedimientos de control poltico que hubieran promovido.
c) El trabajo efectuado
gubernamentales.

en

Comisiones,

entidades

organismos

d) La participacin en viajes al exterior, realizados en representacin del


Congreso, de una Comisin Ordinaria o en ejercicio de sus funciones
parlamentarias, conforme al Reglamento del Congreso.
e) Cualquier otra informacin que considere relevante.
La informacin se presenta y organiza segn las pautas y criterios operativos
aprobados por la Mesa Directiva, segn la propuesta de la Oficiala Mayor. Sin
embargo, la ausencia de dicha implementacin tcnica no exime del
cumplimiento de la presente norma. El incumplimiento de esta obligacin
constituye una infraccin grave y como tal ser sancionada de acuerdo con lo
establecido en los incisos c) o d) del artculo 14 del presente Cdigo.

Artculo 4.- Reforma a la Ley Orgnica de Elecciones


Modifquese el artculo 113 de la Ley Orgnica de Elecciones, Ley No. 26859,
quedando redactado de la siguiente manera:
Impedimentos para ser candidatos
Artculo 113.- No pueden ser candidatos a representantes al Congreso de la
Repblica y representantes ante el Parlamento Andino, salvo que renuncien
seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones:
a) Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General y las
autoridades regionales;

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b) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la


Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Pblico, de los organismos
integrantes del Sistema Electoral y el Defensor del Pueblo;
c) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y
Seguros, el Superintendente de Administracin Tributaria, el
Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de
Administradoras de Fondos Privados de Pensiones; y,
d) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional en actividad.
Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no se encuentren
debidamente inscritos en el Registro Nacional de Identificacin y Estado
Civil.
Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no se encuentren
debidamente inscritos en el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil,
los deudores de reparaciones civiles inscritos en el Registro de Deudores de
Reparaciones Civiles (REDERECI) y los deudores inscritos en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (REDAM).
En el caso de la reeleccin de Congresistas, cuando estos postulen a la
reeleccin inmediata, debern hacerlo por la misma circunscripcin electoral
por la que fueron elegidos en el periodo anterior.

TTULO II
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE JUSTICIA
Artculo 5.- Reformas constitucionales
Modifquense los artculos 146, 154 y 155 de la Constitucin Poltica del Per,
quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 146.- La funcin jurisdiccional es incompatible con cualquiera otra
actividad pblica o privada, con excepcin de la docencia universitaria fuera del
horario de trabajo.
Los jueces slo perciben las remuneraciones que les asigna el Presupuesto y las
provenientes de la enseanza o de otras tareas expresamente previstas por la
ley.
El Estado garantiza a los magistrados judiciales:
1. Su independencia. Slo estn sometidos a la Constitucin y la ley.
2. La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su
consentimiento.

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3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad


propias de su funcin, de conformidad con los resultados de los procesos
disciplinarios y de evaluacin peridica de su desempeo. Y
4. Una remuneracin que les asegure un nivel de vida digno de su misin y
jerarqua.
Artculo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura:
1. Nombrar, previo concurso pblico de mritos y evaluacin personal, a los
jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el
voto conforme de los dos tercios del nmero legal de sus miembros.
2. Revisar en ltima instancia los resultados de la evaluacin peridica de
desempeo de todos los magistrados efectuada por el Poder Judicial y el
Ministerio Pblico, que se realiza en funcin de la ley de la materia y los
reglamentos establecidos por el propio Consejo Nacional de la
Magistratura. La competencia de revisin se ejerce a pedido de los
magistrados o de los particulares con legtimo inters.
3. Separar a los magistrados que no aprueben la evaluacin peridica de
desempeo de conformidad con la ley de la materia.
4. Aplicar la sancin de destitucin a los Vocales de la Corte Suprema y
Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de
Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las
instancias. La resolucin final, motivada y con previa audiencia del
interesado, es inimpugnable.
5. Extender a los jueces y fiscales el ttulo oficial que los acredita.
Artculo 155.- Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura,
conforme a la ley de la materia:
1. Uno elegido por la Corte Suprema, en votacin secreta en Sala Plena
2. Uno elegido por el Tribunal Constitucional, en votacin secreta por el
pleno.
3. Uno designado por la Junta de Fiscales Supremos de una terna propuesta
por la Defensora del Pueblo, En caso la Defensora no presente su terna
en el plazo de ley, la Junta de Fiscales Supremos realizar el
nombramiento directamente, de acuerdo a ley.
4. Uno elegido por el Directorio del Banco Central de Reserva,
5. Tres seleccionados por concurso pblico nacional convocado por el JNE
con el soporte operativo de SERVIR.
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Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son elegidos,


conjuntamente con los suplentes, por un perodo de cinco aos.

Artculo 6.- Modificacin de la Ley N 29824 Ley de Justicia de Paz


Modifquese el artculo 16 de la Ley No. 29824, Ley de Justicia de Paz, e incorprese el
artculo 16-A, quedando redactado de la siguiente manera:
Artculo 16.- Competencia material
El juez de paz puede conocer las siguientes materias:
1. Alimentos y procesos derivados y conexos a estos, cuando el vnculo
familiar est fehacientemente acreditado, o cuando no estando acreditado
ambas partes se allanen a su competencia.
2. Conflictos patrimoniales por un valor de hasta treinta (30) Unidades de
Referencia Procesal cuando resuelva por sentencia y hasta por cincuenta
(50) Unidades de Referencia Procesal cuando resuelva mediante
conciliacin.
Asimismo, conocer de las solicitudes de inventario y administracin
judicial de bienes, conforme lo dispone el Cdigo Procesal Civil, en caso
no se presente contradiccin por los notificados con la solicitud.
Presentada la contradiccin, el juez remite el expediente a conocimiento
del juez de paz letrado que tenga competencia territorial para que l
disponga qu juez debe conocer el caso y notifique con ello a las partes, a
fin de que decidan continuar o concluir el proceso.
3. Faltas. Conocer de este proceso excepcionalmente cuando no exista juez
de paz letrado. Las respectivas Cortes Superiores fijan los juzgados de paz
que pueden conocer de los procesos por faltas.
4. Violencia familiar, en los casos en que no exista un juzgado de paz letrado.
5. Sumarias intervenciones respecto de menores que han cometido acto
antisocial y con el solo objeto de dictar rdenes provisionales y urgentes,
sobre tenencia o guarda del menor en situacin de abandono o peligro
moral. Concluida su intervencin remite de inmediato lo actuado al juez
que corresponda; adicionalmente dicta medidas urgentes y de proteccin a
favor del nio o adolescente, en los casos de violencia familiar.
6. Otros derechos de libre disponibilidad de las partes.
7. Las dems que correspondan de acuerdo a ley.
Artculo 16-A.- Competencia territorial y carcter local de la justicia de paz
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La Justicia de paz tiene carcter netamente local y por ello no est permitida
la prrroga de competencia. El juez de paz slo ejerce sus funciones dentro de
su mbito de competencia territorial bajo las siguientes circunstancias:
1. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales al resolver conflictos
patrimoniales:
1.1. Cuando al menos una de las partes domicilia de manera
permanente dentro de su mbito de competencia territorial,
1.2. Cuando la obligacin que motiva el conflicto se origin en un
contrato o acto realizado en su mbito de competencia territorial; y
1.3. Cuando el acuerdo conciliatorio o la sentencia que emitir deban
ejecutarse dentro del mbito de competencia territorial del juzgado
de paz, salvo los casos en materia de familia.
2. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales cuando resuelve conflictos
en materia de familia, cuando por lo menos una de las partes domicilia
dentro de su mbito de competencia territorial.
3. En ejercicio de sus funciones notariales cuando:
3.1. La persona natural o jurdica que solicita la certificacin o
constancia domicilia de manera permanente en su mbito de
competencia territorial,
3.2. La certificacin o constancia se refiera a algn hecho que se realice
en su mbito de competencia territorial.

Artculo 7.- Modificacin de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto nico Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
Modifquese el artculo 74 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto nico Ordenado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
quedando redactado de la siguiente manera:
Artculo 74.- El Presidente de la Corte Suprema es elegido entre los Vocales
Supremos Titulares reunidos en Sala Plena, por mayora absoluta, por un perodo
de cuatro aos, sin posibilidad de reeleccin inmediata. El voto es secreto.
La eleccin se realiza el primer jueves del mes de diciembre del ao que
corresponda. Si ninguno de los candidatos obtiene la mitad ms uno de los votos
de los electores, se procede a una segunda votacin, la cual se realiza en la

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misma fecha, entre los candidatos que hayan obtenido las dos ms altas
mayoras relativas.
En la segunda votacin slo se requiere mayora simple. En caso de empate ser
electo el candidato con mayor antigedad, conforme al ltimo prrafo del
Artculo 221 de esta ley.
Artculo 8.- Modificaciones al Cdigo Procesal Civil, de acuerdo con su Texto nico
Ordenado aprobado mediante Resolucin Ministerial 010-93-JUS
Modifquense los artculos 386, 387, 388, 391, 400, 401, 403, e incorprense los
artculos 396-A, 396-B, 396-C, 400-A y 718 del Cdigo Procesal Civil de acuerdo con su
Texto nico Ordenado aprobado mediante Resolucin Ministerial 010-93-JUS,
quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 386.- Causales
Son causales para interponer el recurso de casacin:
1. La infraccin normativa
2. El apartamiento del precedente judicial
Artculo 387.- Requisitos de admisibilidad del recurso de casacin
Son requisitos de admisibilidad del recurso:
1. Adjuntar el recibo de tasa judicial; y,
2. Adjuntar copia del precedente judicial invocado, visado por el abogado
que suscribe el recurso, bajo responsabilidad, cuando se trate de la causal
prevista en el artculo 386, numeral 2.
Si no se cumple con alguno de los requisitos previstos en los numerales 1 o 2,
o con ninguno, la Sala superior concede al abogado del impugnante un plazo
de tres das para subsanarlo, sancionndolo con una multa de veinte
Unidades de Referencia Procesal. Si vence el plazo sin que se produzca la
subsanacin y el pago de la multa, la Sala superior declara improcedente el
recurso y le impone al abogado una multa de cincuenta Unidades de
Referencia Procesal.
Artculo 388.- Requisitos de procedencia del recurso de casacin
Son requisitos de procedencia del recurso:
1. Interponerlo ante el rgano jurisdiccional que emiti la resolucin
impugnada dentro del plazo de veinte das, contados desde el da
siguiente de su notificacin.
2. Proponerlo solo contra las sentencias y autos expedidos por las salas
superiores que, actuando como segundo grado, ponen fin al proceso.

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3. Fundamentar y explicitar claramente en qu consiste la infraccin


normativa o el apartamiento del precedente judicial.
4. Demostrar la incidencia directa de la infraccin normativa sobre la
decisin impugnada;
5. Precisar el pedido casatorio.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos da lugar a la declaracin
de improcedencia del recurso.
Si la Corte Suprema considera que ha existido temeridad en la interposicin
del recurso, adems de la declaracin de improcedencia, sanciona al abogado
responsable con una multa de cincuenta Unidades de Referencia Procesal y
oficia al colegio de abogados respectivo para que inicie el proceso
disciplinario correspondiente.
Artculo 391.- Trmite del recurso de casacin
La Sala superior ante la cual se interpone el recurso controla la observancia de
los requisitos establecidos en el artculo 387 y de los numerales 1 y 2 del
artculo 388, sin perjuicio del nuevo examen que realiza la Corte Suprema de
todos los requisitos de procedencia.
Si la Sala superior concede el recurso, eleva los autos a la Corte Suprema
dentro del tercer da, con citacin a las partes. Dentro del dcimo da de
ingresado el expediente, las partes se apersonarn acreditando domicilio
legal en una casilla electrnica autorizada por el Poder Judicial, bajo
apercibimiento de drseles por notificados desde el da siguiente de su
expedicin.
La Corte Suprema califica la procedencia del recurso en un plazo de treinta
das de recibido el expediente. La resolucin que lo declara procedente fija el
da y la hora para la vista, la cual no es antes de los quince das de notificada
la resolucin que informa a los interesados. Solo se puede solicitar informe
oral dentro de los cinco das siguientes a la notificacin de la vista.
Artculo 396-A.- Sentencias impugnadas no ejecutables
La interposicin del recurso suspende la actuacin de las sentencias
meramente declarativas y de las sentencias constitutivas, como las de
prescripcin adquisitiva, filiacin, nulidad de matrimonio, nulidad de acto
jurdico, resolucin de contrato, separacin de cuerpos, divorcio por causal,
capacidad y estado civil y, en general, todas las que no requieran de ejecucin
para su actuacin.
Artculo 396-B.- Ejecucin de la sentencia impugnada
La interposicin del recurso no suspende la ejecucin de las sentencias de
condena.
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Artculo 396-C.- Sentencia fundada con varios decisorios


Si la sentencia impugnada tiene varios decisorios y uno o ms de ellos son de
condena, estos pueden ser ejecutados a pedido de parte, salvo que su
actuacin est condicionada a la adquisicin de firmeza de otro u otros
decisorios.
Artculo 400.- Doctrina jurisdiccional y precedente judicial
1. La Corte Suprema puede identificar entre los considerandos de su
sentencia un fundamento jurdico y otorgarle la calidad de doctrina
jurisprudencial.
2. Si una doctrina jurisprudencial es acogida por la Corte Suprema en por lo
menos tres procesos consecutivos, puede otorgarle valor de precedente
judicial y adquiere los efectos y la autoridad de una norma y es reconocido
as dentro del ordenamiento jurdico.
3. Los efectos normativos solo se aplican a los procesos que se inicien con
posterioridad a la publicacin oficial de la resolucin que instituy el
precedente judicial, salvo que la Corte Suprema prescriba una fecha de
vigencia distinta.
4. La Corte Suprema puede apartarse de su precedente. Sin embargo, para
que la nueva doctrina jurisprudencial adquiera valor de precedente judicial
sustituyendo al anterior, es necesario que lo declare expresamente luego
de reafirmarlo en por lo menos tres procesos consecutivos.
5. Los jueces de grado no pueden apartarse de los efectos normativos del
precedente judicial, salvo que, luego de precisar el precedente del cual se
apartan, justifiquen las razones de su apartamiento en la diferencia que
existe entre los hechos relevantes del precedente y del caso que conoce, el
cambio de las circunstancias legales o fcticas que fundamentaron la
adopcin del referido precedente o en la inexistencia de precedente, bajo
responsabilidad.
6. La Corte Suprema edita y dirige la publicacin oficial de sus decisiones. En
dicha publicacin da a conocer sus resoluciones y todo aquello que
considere que tiene la calidad de inters pblico, salvo disposicin distinta
contenida en la propia resolucin. Su efecto extra partes empieza a regir
desde el da siguiente de su publicacin. El contenido de lo publicado se
presume conocido por todos sin admitir prueba en contrario.
7. La Corte Suprema, en ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa,
puede proponer al Congreso de la Repblica que el precedente judicial se
convierta en ley o que derogue aquella que es contraria a su contenido.

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Artculo 400-A.- Plenos Casatorios


Si la casacin se sustenta en la existencia de resoluciones supremas que
sostienen criterios discrepantes sobre la interpretacin de una norma
respecto a un mismo problema jurdico del mismo tipo que es objeto del
recurso, o si la Sala que conoce la casacin lo advierte de oficio,
obligatoriamente se reunir el Pleno Casatorio de los Vocales de lo Civil de la
Corte Suprema. En este caso, previa a la decisin del Pleno, que anunciar el
asunto que lo motiva, se sealar da y hora para la vista de la causa.
La decisin que se toma en mayora absoluta de los asistentes al pleno
casatorio constituye precedente judicial, teniendo los efectos y regulacin
establecida en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artculo 400. Los abogados
pueden informar oralmente en la vista de la causa, ante el pleno casatorio.
Artculo 401.- Objeto
El recurso de queja tiene por objeto el reexamen de la resolucin que declara
inadmisible o improcedente un recurso de apelacin. Tambin procede contra
la resolucin que concede apelacin en efecto distinto al solicitado y cuando la
sala superior declare improcedente un recurso de casacin.
Artculo 403.- Interposicin
La queja se interpone ante el rgano superior que deneg la casacin o la
apelacin o la concedi en efecto distinto al pedido. El plazo para interponerla
es de tres das, contando desde el da siguiente a la notificacin de la resolucin
que deniega el recurso o de la que lo concede en efecto distinto al solicitado.
Tratndose de distritos judiciales distintos a los de Lima y Callao, el
peticionante puede solicitar al juez que deneg el recurso, dentro del plazo
anteriormente sealado, que su escrito de queja y anexos sea remitido por
conducto oficial.
El juez remitir al superior el cuaderno de queja dentro de segundo da hbil,
bajo responsabilidad.
La queja contra el auto que declara improcedente el recurso de casacin se
puede interponer ante el mismo rgano que deneg el recurso, debiendo este
remitir a la Corte Suprema el cuaderno de queja dentro del segundo da hbil,
bajo responsabilidad.
Artculo 718.- Efectos de la resolucin casatoria sobre la ejecucin
Decidido el recurso, la Corte Suprema oficia en el da al juez de la ejecucin,
utilizando el medio tcnico ms expeditivo o idneo.
Si el recurso se declara improcedente o infundado, contina la ejecucin o se
levanta la suspensin, si la hubiere. A pedido del ejecutante, se ordena la
realizacin de la garanta para el pago de la deuda, los intereses, los daos,
costas y costos, en los casos en que as corresponda.
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Si se casa la sentencia, concluye la ejecucin. El ejecutado, acompaando


medios probatorios documentales, puede pedir que se expida mandato para
que el ejecutante reintegre la situacin al estado anterior al inicio de la
ejecucin y pague la reparacin por los daos que esta hubiera ocasionado. Si
el reintegro deviene en imposible, el ejecutado puede incluir esta situacin
como parte de la liquidacin de los daos.
Lo dispuesto en el prrafo anterior se aplica tambin al proceso de ejecucin
concluido antes de la expedicin de la sentencia casatoria.
En los incidentes regulados en este artculo no procede apelacin con efecto
suspensivo ni recurso de casacin.

Artculo 9.- Derogacin de artculos de la Ley que regula el proceso contencioso


administrativo, de acuerdo con su Texto nico Ordenado aprobado mediante
Decreto Supremo No. 013-2008-JUS
Derguense el numeral 3 del artculo 35 y el artculo 37 de la Ley que regula el
proceso contencioso administrativo, de acuerdo con su Texto nico Ordenado
aprobado mediante Decreto Supremo No. 013-2008-JUS.

TTULO III
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Artculo 10.- Modificacin a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27867
Modifquense los artculos los artculos 16 y 30 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, Ley No. 27867, quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 16.- Derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros
Regionales
Son derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales:
a. Proponer normas y acuerdos regionales.
b. Fiscalizar los actos de los rganos de direccin y administracin del Gobierno
Regional u otros de inters general.
c. Integrar las comisiones ordinarias, investigadoras o especiales.
d. Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes
con derecho a voz y voto.
e. Solicitar al Gobernador Regional informacin sobre cualquier acto de su
gestin. Este pedido deber ser acompaado con las firmas de no menos del
treinta por ciento (30%) de los miembros del Consejo Regional.
f. Las dems que le sean asignados por Ley o por el Consejo Regional.

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Artculo 30.- Vacancia


El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca
por las causales siguientes:
1. Fallecimiento.
2. Incapacidad fsica o mental permanente debidamente acreditada por el
organismo competente y declarada por el Consejo Regional.
3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la
libertad.
4. Dejar de residir, de manera injustificada, hasta un mximo de ciento ochenta
(180) das en la regin o, por un trmino igual al mximo permitido por Ley,
para hacer uso de licencia.
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas
o cuatro (4) alternadas durante un (1) ao. Esta causal es aplicable nicamente
a los Consejeros Regionales.
6. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligacin
de responder las solicitudes de informacin presentadas segn lo dispuesto
en el literal e) del artculo 16. Los Gobernadores Regionales tienen un plazo
de siete (7) das hbiles desde la presentacin de esta solicitud para
responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su
vencimiento por siete (7) das hbiles adicionales, con la debida justificacin.
7. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendicin
de ingresos y gastos de campaa electoral segn informe definitivo emitido
por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislacin electoral y de
organizaciones polticas.
La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido
proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del
nmero legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y
Vicepresidente Regional, y de la mayora del nmero legal de sus miembros,
para el caso de los Consejeros Regionales. La decisin puede apelarse al Jurado
Nacional de Elecciones dentro de los 8 das siguientes de la notificacin. El
Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es
inapelable e irrevisable.
De producirse la vacancia simultnea del Presidente y Vicepresidente, el
Consejo Regional elige entre sus miembros a sus reemplazantes. El Jurado
Nacional de Elecciones acredita a los consejeros accesitarios.

Artculo 11.- Modificacin a la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley No. 27972


Modifquense los artculos 9, 10 y 22 de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley No.
27972, quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal
Corresponde al concejo municipal:

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1. Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto


Participativo.
2. Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el
programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo
Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos.
3. Aprobar el rgimen de organizacin interior y funcionamiento del gobierno
local.
4. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que
identifique las reas urbanas y de expansin urbana; las reas de proteccin o
de seguridad por riesgos naturales; las reas agrcolas y las reas de
conservacin ambiental declaradas conforme a ley.
5. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el
Esquema de Zonificacin de reas urbanas, el Plan de Desarrollo de
Asentamientos Humanos y dems planes especficos sobre la base del Plan de
Acondicionamiento Territorial.
6. Aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
7. Aprobar el sistema de gestin ambiental local y sus instrumentos, en
concordancia con el sistema de gestin ambiental nacional y regional.
8. Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos.
9. Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos, conforme a ley.
10. Declarar la vacancia o suspensin de los cargos de alcalde y regidor.
11. Autorizar los viajes al exterior del pas que, en comisin de servicios o
representacin de la municipalidad, realicen el alcalde, los regidores, el gerente
municipal y cualquier otro funcionario.
12. Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal.
13. Aprobar los proyectos de ley que en materia de su competencia sean
propuestos al Congreso de la Repblica.
14. Aprobar normas que garanticen una efectiva participacin vecinal.
15. Constituir comisiones ordinarias y especiales, conforme a su reglamento.
16. Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos
sealados por ley, bajo responsabilidad.
17. Aprobar el balance y la memoria.
18. Aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios pblicos
municipales al sector privado a travs de concesiones o cualquier otra forma de
participacin de la inversin privada permitida por ley, conforme a los artculos
32 y 35 de la presente ley.
19. Aprobar la creacin de centros poblados y de agencias municipales.
20. Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad.
21. Solicitar la realizacin de exmenes especiales, auditoras econmicas y
otros actos de control.
22. Autorizar al procurador pblico municipal, para que, en defensa de los
intereses y derechos de la municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o
impulse procesos judiciales contra los funcionarios, servidores o terceros
respecto de los cuales el rgano de control interno haya encontrado
responsabilidad civil o penal; as como en los dems procesos judiciales
interpuestos contra el gobierno local o sus representantes.
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

23. Aprobar endeudamientos internos y externos, exclusivamente para obras y


servicios pblicos, por mayora calificada y conforme a ley.
24. Aprobar la donacin o la cesin en uso de bienes muebles e inmuebles de la
municipalidad a favor de entidades pblicas o privadas sin fines de lucro y la
venta de sus bienes en subasta pblica.
25. Aprobar la celebracin de convenios de cooperacin nacional e
internacional y convenios interinstitucionales.
26. Aprobar las licencias solicitadas por el alcalde o los regidores, no pudiendo
concederse licencias simultneamente a un nmero mayor del 40% (cuarenta
por ciento) de los regidores.
27. Aprobar la remuneracin del alcalde y las dietas de los regidores.
28. Aprobar el rgimen de administracin de sus bienes y rentas, as como el
rgimen de administracin de los servicios pblicos locales.
29. Disponer el cese del gerente municipal cuando exista acto doloso o falta
grave.
30. Plantear los conflictos de competencia.
31. Aprobar el cuadro de asignacin de personal y las bases de las pruebas para
la seleccin de personal y para los concursos de provisin de puestos de
trabajo.
32. Fiscalizar la gestin de los funcionarios de la municipalidad.
33. Aprobar los espacios de concertacin y participacin vecinal, a propuesta
del alcalde, as como reglamentar su funcionamiento.
34. Las dems atribuciones que le correspondan conforme a ley.
El Alcalde tiene slo voto dirimente en caso de empate.
Artculo 10.- Atribuciones y obligaciones de los Regidores
Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones:
1. Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos.
2. Formular pedidos y mociones de orden del da.
3. Desempear por delegacin las atribuciones polticas del alcalde.
4. Desempear funciones de fiscalizacin de la gestin municipal.
5. Integrar, concurrir y participar en las sesiones de las comisiones ordinarias y
especiales que determine el reglamento interno, y en las reuniones de trabajo
que determine o apruebe el concejo municipal.
6. Mantener comunicacin con las organizaciones sociales y los vecinos a fin de
informar al concejo municipal y proponer la solucin de problemas.
7. Solicitar al Alcalde informacin sobre cualquier acto de su gestin. Esta
solicitud deber ser acompaada con las firmas de no menos del treinta por
ciento (30%) de los miembros del Concejo Municipal.

Artculo 22.- Vacancia del cargo de Alcalde o Regidor


El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los
siguientes casos:
1. Muerte;
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2. Asuncin de otro cargo proveniente de mandato popular;


3. Enfermedad o impedimento fsico permanente que impida el desempeo
normal de sus funciones;
4. Ausencia de la respectiva jurisdiccin municipal por ms de treinta (30) das
consecutivos, sin autorizacin del concejo municipal;
5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdiccin municipal;
6. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de
la libertad;
7. Inconcurrencia injustificada a tres (3) sesiones ordinarias consecutivas o seis
(6) no consecutivas durante tres (3) meses;
8. Nepotismo, conforme a ley de la materia;
9. Por incurrir en la causal establecida en el artculo 63 de la presente Ley;
10. Por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de
Elecciones Municipales, despus de la eleccin.
11. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligacin
de responder las solicitudes de informacin presentadas, segn el
numeral 7 del artculo 10 de la presente Ley. Los Alcaldes tienen un plazo
de siete (7) das hbiles desde la presentacin de esta solicitud para
responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su
vencimiento por siete (7) das hbiles adicionales, con la debida
justificacin.
12. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendicin
de ingresos y gastos de campaa electoral segn informe definitivo
emitido por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislacin
electoral y de organizaciones polticas.
Para efecto del numeral 5 no se considera cambio de domicilio el sealamiento
de ms de un domicilio, siempre que uno de ellos se mantenga dentro de la
circunscripcin territorial.

Artculo 12.- Modificacin de la Ley del Servicio Civil, Ley No. 30057
Modifquese el artculo 57 de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, quedando redactado
de la siguiente manera:
Artculo 57. Aplicacin general de la presente Ley a funcionarios
En el caso de funcionarios pblicos, la presente ley y sus normas reglamentarias
se aplican segn la naturaleza de sus actividades, hacindose extensiva su
aplicacin a los funcionarios de los gobiernos regionales y locales conforme a
sus respectivas Leyes Orgnicas.
Precsese que tanto los funcionarios pblicos de eleccin popular, directa y
universal como los funcionarios pblicos de libre designacin y remocin, de
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, se encuentran considerados
dentro de los alcances de la presente Ley, sin excepcin alguna.

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En el marco de sus competencias, Servir emite las disposiciones


complementarias que desarrollen las materias previstas en la presente Ley,
as como otras que contribuyan a su implementacin.

Artculo 13.- Modificaciones a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin


Pblica, de acuerdo a su Texto nico Ordenado aprobado mediante Decreto
Supremo No. 043-2003-PCM
Modifquense los artculos 3 y 5, e incorprese el Ttulo V del Texto nico Ordenado
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica aprobado mediante
Decreto Supremo No. 043-2003-PCM, quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 3.- Principio de publicidad
Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la
presente Ley estn sometidas al principio de publicidad.
Los funcionarios responsables de brindar la informacin correspondiente al
rea de su competencia debern prever una adecuada infraestructura, as
como la organizacin, sistematizacin y publicacin de la informacin a la que
se refiere esta Ley.
En consecuencia:
1. Toda informacin que posea el Estado se presume pblica, salvo las
excepciones expresamente previstas por el artculo 15 de la presente Ley.
2. El Estado adopta medidas bsicas que garanticen y promuevan la
transparencia en la actuacin de las entidades de la Administracin Pblica.
3. El Estado tiene la obligacin de entregar la informacin que demanden las
personas en aplicacin del principio de publicidad.
4. El Estado debe promover permanentemente la transparencia en la gestin
de intereses a travs del acceso a la informacin vinculada a estos actos.
La entidad pblica designar al funcionario responsable de entregar la
informacin solicitada y de dar trmite a las solicitudes de gestin de
intereses.
Artculo 5.- Publicacin en los portales de las dependencias pblicas
Las entidades de la Administracin Pblica establecern progresivamente, de
acuerdo a su presupuesto, la difusin a travs de Internet de la siguiente
informacin:
1. Datos generales de la entidad de la Administracin Pblica que incluyan
principalmente las disposiciones y comunicados emitidos, su organizacin,

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organigrama, procedimientos, el marco legal al que est sujeta y el Texto nico


Ordenado de Procedimientos Administrativos, que la regula, si corresponde.
2. La informacin presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos
ejecutados, proyectos de inversin, partidas salariales y los beneficios de los
altos funcionarios y el personal en general, as como sus remuneraciones y el
porcentaje de personas con discapacidad del total de personal que labora en la
entidad, con precisin de su situacin laboral, cargos y nivel remunerativo.
3. Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen. La publicacin incluir el
detalle de los montos comprometidos, los proveedores, la cantidad y calidad de
bienes y servicios adquiridos.
4. Actividades oficiales que desarrollarn o desarrollaron los altos funcionarios
de la respectiva entidad, entendindose como tales a los titulares de la misma y
a los cargos del nivel subsiguiente.
5. El formato de registro y solicitud de actividades de gestin de intereses, el
nombre y la direccin electrnica del funcionario pblico referido en el ltimo
prrafo del artculo 3 de esta Ley, as como toda la informacin necesaria para
la realizacin de actos de gestin de intereses.
6. La informacin adicional que la entidad considere pertinente.
Lo dispuesto en este artculo no excepta de la obligacin a la que se refiere el
Ttulo IV de esta Ley relativo a la publicacin de la informacin sobre las
finanzas pblicas.
La entidad pblica deber identificar al funcionario responsable de la
elaboracin de los portales de Internet.

TTULO V
De la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica
Artculo 37.- Derecho de peticin
La gestin de intereses es una actividad legtima que se fundamenta en el
derecho de peticin reconocido en el inciso 20 del artculo 2 de la
Constitucin. Cualquier persona natural o jurdica se encuentra habilitada
para llevar a cabo actos de gestin de intereses.
Artculo 38.- Marco legal
Los actos de gestin de intereses se rigen por las disposiciones de la presente
ley y su reglamento.
La nica va autorizada para llevar a cabo actos de gestin de intereses es
aquella regulada en la presente ley y su reglamento. Los actos de gestin de
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intereses que se lleven a cabo sin observar las disposiciones de la presente ley
y su reglamento darn lugar a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de
la responsabilidad civil o penal que pudiera determinarse en sede judicial.
Artculo 39.- Actos de gestin de intereses
Son considerados actos de gestin de intereses todos aquellos a travs de los
cuales cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera, a travs de
una comunicacin directa con un funcionario pblico, busca orientar una
decisin pblica en el sentido deseado por ella.
No constituyen actos de gestin de intereses:
a) Las declaraciones, expresiones, testimonios, comentarios o similares
realizados mediante discursos, artculos o publicaciones;
b) La difusin de noticias o de otro material distribuido al pblico en general
o difundido a travs de cualquier medio de comunicacin social;
c) La informacin, por escrito o por cualquier otro medio susceptible de
registro, proporcionada a la administracin pblica en respuesta a un
requerimiento hecho por ella;
d) La informacin brindada en cualquier medio de comunicacin social en el
marco del ejercicio de la libertad de expresin;
e) Las afirmaciones, declaraciones, comentarios hechos en cualquier reunin
pblica, en el marco del ejercicio del derecho de la libertad de expresin,
de opinin y de reunin;
f)

El libre ejercicio de la defensa legal y de la asesora tcnica, dentro de lo


previsto por el ordenamiento jurdico;

g) Los actos que tienen por finalidad influir en una decisin que debe ser
adoptada en el marco de un procedimiento administrativo legalmente
regulado, siempre y cuando se lleven a cabo ante l o los funcionarios
responsables directamente del trmite del procedimiento administrativo;
h) Las invitaciones que son cursadas a funcionarios pblicos para que
participen en eventos con ms invitados o abiertos al pblico;
i)

Las reuniones protocolares;

j)

Los reuniones, llamadas o comunicaciones que se llevan a cabo por


iniciativa del funcionario pblico;

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k) Elaborar informes tcnicos o de consultora para terceros, en el marco de


un contrato de servicios, aunque aquellos puedan ser utilizados para
gestionar intereses ante cualquier autoridad;
l)

La presentacin de comentarios y/o sugerencias en los procedimientos de


consulta o prepublicacin de normas siempre y cuando estos se
presenten de acuerdo con el procedimiento previsto en cada caso
concreto; y

m) Otras gestiones similares que no conduzcan a la toma de decisin por


parte de la administracin pblica.
Artculo 40.- Desarrollo de actos de gestin de intereses
Los actos de gestin de intereses se pueden originar por contacto directo o a
travs de una solicitud que presente cualquier persona natural o jurdica. En
el primer caso, ser necesario hacer uso del registro sealado en el artculo
41 mientras que, en los dems casos, el solicitante deber seguir el
procedimiento sealado en el artculo 42 de la presente Ley.
Los actos de gestin de intereses se pueden llevar a cabo de manera
presencial, por va telefnica o por comunicacin electrnica. Cuando se trate
de actos presenciales, deben llevarse a cabo en la sede de la entidad donde
ejerce funciones el funcionario pblico, bajo responsabilidad.
Excepcionalmente, cuando se encuentre justificado, estos actos podrn
llevarse a cabo en un lugar distinto, debiendo dejarse constancia del hecho.
Artculo 41.- Registro de actos de gestin de intereses
Todos los actos de gestin de intereses deben ser registrados. El gestor de
intereses deber completar un registro que estar disponible en el portal
electrnico de cada entidad o que le ser suministrado antes de la reunin de
gestin de intereses, de ser el caso. En dicho registro el gestor deber indicar
la va que utilizar para llevar a cabo el acto de gestin de intereses y deber
consignar los siguientes datos:
(i)

Nombre completo, Documento Nacional de Identidad y fecha del da


en el que se llevar a cabo el acto de gestin de intereses.

(ii)

Persona natural o jurdica a la que representa.

(iii)

Personas que lo acompaarn en la reunin o comunicacin, de ser el


caso.

(iv)

Detalle del asunto a tratar.

(v)

Funcionario(s) con quien(es) se llevar a cabo la reunin o


comunicacin.

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(vi)

Direccin electrnica, domicilio y datos de contacto.

Se consideran actos de gestin de intereses tanto a la reunin o comunicacin


central que lleve a cabo el gestor de intereses con un funcionario pblico para
expresarle sus intereses, como a las comunicaciones anteriores y posteriores
que pudieran encontrarse vinculadas a aquel. En cualquier caso, cada vez que
exista un acto de comunicacin de esta naturaleza el gestor deber cumplir
con completar el registro correspondiente.
Artculo 42.- Solicitud de actos de gestin de intereses
Cualquier persona natural o jurdica puede presentar una solicitud para llevar
a cabo un acto de gestin de intereses. Dicha solicitud deber contar cuando
menos con los mismos datos que son contemplados para el registro segn el
artculo 41 de esta Ley, debiendo ser dirigida al funcionario referido en el
ltimo prrafo del artculo 3 de esta Ley.
La entidad a quien se formula el pedido de gestin de intereses tendr un
plazo de quince (15) das hbiles para emitir una respuesta. De ser positiva,
esta deber ser notificada al gestor de intereses indicndose la fecha y hora
en la que se llevar a cabo la reunin. De ser negativa, se debern indicar en
ella las razones por las cuales no puede atenderse el pedido. La respuesta
negativa a un pedido de gestin de intereses no impide la posibilidad de
volver a plantear una solicitud posteriormente por el mismo tema.
La solicitud de gestin de intereses se considera una peticin graciable de
acuerdo con lo dispuesto en el artculo 112 de la Ley No. 27444, en
consecuencia, la respuesta de la entidad a la misma no es impugnable y se
encuentra sujeta a silencio administrativo negativo.
En el caso de las solicitudes aceptadas todos los actos vinculados al acto de
gestin central debern quedar registrados de acuerdo con lo sealado en el
artculo 41 de la presente ley.
Artculo 43.- Atencin de solicitudes de gestin de intereses
Las solicitudes de gestin de intereses que son aceptadas por la entidad
pblica pueden ser atendidas directamente por el funcionario a quien se ha
solicitado la reunin o comunicacin, o por un funcionario distinto va
delegacin. En los casos en los cuales se reciban solicitudes de gestin de
intereses referidas a un mismo asunto, el funcionario encargado puede
atender reuniones en las que se encuentren presentes varios solicitantes.
Artculo 44.- Registro general de actos de gestin de intereses
Todos los actos de gestin de intereses son debidamente registrados en el
archivo de cada entidad. Es responsabilidad de la entidad mantener este
registro debidamente actualizado.

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Artculo 45.- Informacin pblica


Las solicitudes y registros de actos de gestin de intereses contenidos en el
registro general descrito en el artculo 44, constituyen informacin pblica y,
en consecuencia, se rigen por lo dispuesto en la presente ley y su reglamento.
Artculo 46.- Denuncia
El incumplimiento de cualquier disposicin del presente Ttulo as como la
comisin de alguna de las infracciones reguladas en la presente ley pueden
ser objeto de denuncia por parte de cualquier persona natural o jurdica. El
trmite de la denuncia se rige por lo establecido en la Ley No. 27444.

Artculo 47.- Responsabilidad administrativa del funcionario pblico


El funcionario que participa en el acto de gestin de intereses es el
responsable de verificar y hacer cumplir las disposiciones de la presente ley
en cada caso concreto.
La nica va autorizada para llevar a cabo actos de gestin de intereses es
aquella regulada en el presente procedimiento. El funcionario que participe
en actividades de gestin de intereses al margen de las normas reguladas en
el presente captulo incurrir en infraccin administrativa y podr ser sujeto
de cualquiera de las siguientes sanciones en funcin a la gravedad de las
circunstancias:
a) Amonestacin.
b) Suspensin sin goce de haber entre 30 y 180 das.
c) Inhabilitacin permanente en la funcin pblica.
d) Multa de 5 a 100 UIT.
La sancin de multa podr imponerse nicamente en los casos en los cuales el
funcionario infractor haya extinguido su vnculo laboral con la entidad
correspondiente y el rgano sancionador considere que la gravedad del caso
no amerita la inhabilitacin permanente en la funcin pblica.
Artculo 48.- Responsabilidad administrativa del gestor de intereses
La persona natural o jurdica que lleve a cabo acciones de gestin de intereses
sin cumplir con las disposiciones sealadas en la presente ley y su reglamento
podr ser sujeto de cualquiera de las siguientes sanciones en funcin a la
gravedad de las circunstancias:
a) Multa de 5 a 100 UIT.
b) Inhabilitacin temporal para llevar a cabo actividades de gestin de
intereses de 1 a 5 aos.
c) Inhabilitacin permanente para llevar a cabo actividades de gestin de
intereses.

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

En ambos casos los sujetos sancionados sern tanto el representante o gestor


de intereses como la persona natural o jurdica a quien este representa.
Artculo 49.- Infracciones del funcionario pblico
Las siguientes conductas constituyen infracciones en las cuales pueden
incurrir los funcionarios pblicos por el incumplimiento de las normas de
gestin de intereses:
1. No exigir el llenado debido del registro de actos de gestin de intereses
cada vez que sea necesario.
2. Participar en un acto de gestin de intereses que no cumpla con los
lineamientos descritos en esta ley.
Artculo 50.- Infracciones del gestor de intereses
Las siguientes conductas constituyen infracciones en las cuales pueden
incurrir los gestores de intereses y sus representados por el incumplimiento
de las normas de gestin de intereses:
1. Llevar a cabo un acto de gestin de intereses por una va distinta a aquella
regulada por esta ley.
2. No completar debidamente el registro de actos de gestin de intereses
cada vez que sea necesario.
3. No describir correctamente el asunto a tratar en el registro de actos de
gestin de intereses.
4. Declarar informacin falsa o inexacta en el registro o solicitud de actos de
gestin de intereses.
Artculo 51.- Registro de sanciones
Las sanciones de inhabilitacin de funcionarios pblicos por incumplimiento
de las normas de gestin de intereses son inscritas en el registro de sanciones
que administra la Presidencia del Consejo de Ministros de acuerdo con el
artculo 242 de la Ley No. 27444.

TTULO V
REFORMAS A LOS PROCESOS ELECTORALES
Artculo 14.- Modificacin de la Ley Orgnica de Elecciones, Ley No. 26859
Modifquense los artculos 12, 20, 21, 54, 165, 191 y 201 e incorprese el
artculo 194-A de la Ley No. 26859, Ley Orgnica de Elecciones, debiendo quedar
redactados de la siguiente manera:
Ejercicio de derechos
Artculo 12.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o
a travs de organizaciones polticas tales como partidos, movimientos o
alianzas, conforme a la legislacin sobre la materia.

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Estn impedidos de ser candidatos en las elecciones presidenciales y


parlamentarias, as como en los procesos electorales regionales y
municipales, los ciudadanos que hayan sido condenados mediante
sentencia judicial firme por la comisin de delito doloso de terrorismo,
narcotrfico, corrupcin, homicidio, secuestro, violacin de la libertad
sexual, o delitos dolosos contra el Estado y la Administracin Pblica
segn lo establecido en el Cdigo Penal.
Congreso de la Repblica
Artculo 20.- La eleccin de Congresistas se realiza el mismo da de la
segunda eleccin prevista en el artculo 18 de la presente Ley. En caso
esta no se celebrase, la eleccin de Congresistas se realiza dentro de los
cuarenta y cinco (45) das siguientes a la realizacin de las elecciones
generales, conforme a lo establecido por el artculo 16 de la presente ley.
Para acceder al procedimiento de distribucin de escaos del Congreso de la
Repblica se requiere haber alcanzado al menos seis (6) representantes al
Congreso en ms de una circunscripcin electoral, es decir cinco por ciento
(5%) del nmero legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco
por ciento (5%) de los votos vlidos a nivel nacional. De existir alianzas entre
partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevar en 2.5% de los
votos vlidos por cada partido o movimiento adicional.
Artculo 21.- Los congresistas de la Repblica son elegidos mediante sufragio
directo, secreto y obligatorio.
La eleccin de congresistas, a que se refiere el artculo 90 de la Constitucin
Poltica del Per, se realiza en lista cerrada y bloqueada de acuerdo con los
resultados de las elecciones primarias realizadas por cada organizacin
poltica o alianza electoral, mediante el sistema del Distrito Electoral
Mltiple aplicando el mtodo de la cifra repartidora.
Para efectos del segundo prrafo, el territorio de la Repblica se divide en
veintisis (26) distritos electorales, uno (1) por cada departamento, y los
distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la Provincia
Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son
considerados dentro del Distrito Electoral de Lima.
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) asigna a cada distrito electoral un
escao y distribuye los dems escaos en forma proporcional al nmero de
electores que existe en cada distrito.
Artculo 54.- Si los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil pertenecientes a un distrito fueran menos de
doscientos (200), se instala de todos modos una Mesa de Sufragio. En las
zonas rurales, la Oficina Nacional de Procesos Electorales instalar mesas
de votacin tambin en los centros poblados, caseros, anexos,
comunidades campesinas y comunidades nativas, empleando para ello los
datos contenidos en el padrn electoral segn lo dispuesto por el artculo
203 de la Ley Orgnica de Elecciones.
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De no instalarse mesas de votacin conforme a lo dispuesto en el presente


artculo, no se aplicarn las multas previstas en el artculo 5 de la Ley
28859.
Artculo 165.- La Oficina Nacional de Procesos Electorales tiene a su cargo el
diseo de la cdula de sufragio correspondiente al proceso electoral el
curso.
El diseo y el procedimiento de ubicacin de las candidaturas o smbolos
deben publicarse y presentarse ante los personeros de las organizaciones
polticas dentro de los dos (2) das naturales despus del cierre de la
inscripcin de candidaturas.
La ubicacin de las candidaturas o smbolos se efecta mediante sorteo
pblico, en presencia de los personeros y de notario pblico. Las
organizaciones polticas que a la fecha del referido sorteo no hubieren
cumplido con presentar los informes financieros peridicos de ingresos y
gastos de campaa de acuerdo a ley no participarn del sorteo y sern
ubicados en los ltimos lugares de la cdula de votacin.
Artculo 191.- La publicacin o difusin de encuestas y proyecciones de
cualquier naturaleza sobre los resultados de las elecciones a travs de los
medios de comunicacin puede efectuarse hasta cuarenta y ocho (48) horas
antes del da de las elecciones.
En caso de incumplimiento, se sancionar al infractor con una multa entre
10 y 100 Unidades Impositivas Tributarias que fijar el Jurado Nacional de
Elecciones; lo recaudado constituir recursos propios de dicho rgano
electoral".
Artculo 194-A.- Acceso a la franja
Para que las organizaciones polticas participantes en el proceso electoral
puedan acceder a la franja o continuar beneficindose de esta, debern
acreditar haber cumplido con realizar la entrega de informes financieros
peridicos de ingresos y gastos de campaa de acuerdo a ley.
En el caso que, al momento del sorteo al que se refiere el artculo 194,
una organizacin poltica no haya presentado su informe financiero, podr
participar del mismo, pero no podr ejercer su derecho a hacer uso de la
franja hasta la presentacin de los informes pendientes de acuerdo a ley.
Si durante el periodo en el que la emisin de la franja es realizada, la
organizacin poltica incumpliese con entregar algn informe financiero
correspondiente de acuerdo a ley, la difusin de su correspondiente franja
electoral ser cancelada.
Durante el periodo de elecciones, los medios de comunicacin estn
obligados a reportar a la ONPE informacin sobre las contrataciones de
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publicidad que celebren con candidatos u organizaciones polticas. El plazo


para dicho reporte es de siete (7) das hbiles luego de celebrada la
contratacin. El reporte deber contener cuando menos los detalles de los
sujetos contratantes, el objeto y condiciones de contratacin, y el monto
total a pagar por la prestacin del servicio, debiendo adjuntarse una copia
del contrato. El incumplimiento de esta obligacin constituye una
infraccin y es sancionado con la inhabilitacin al medio de comunicacin
de ser contratado para la transmisin de la franja electoral durante toda la
campaa.
Artculo 201.- El Padrn Electoral actualizado por el Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil, que se utilizar en cada proceso electoral, ser
remitido al Jurado Nacional de Elecciones con ciento ochenta (180) das de
anticipacin a la fecha de las elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones
aprueba su uso dentro de los diez 10) das siguientes; de no hacerlo, al
vencerse este plazo, el Padrn Electoral, queda automtica y
definitivamente aprobado.

Artculo 15. Modificacin de la Ley No. 28094, Ley de Organizaciones Polticas


Modifquense los artculos 11, 13, 17, 20, 23-A, 24, 34 y la tercera Disposicin
Transitoria, incorprese los artculos 43 y 44 y la Cuarta Disposicin Transitoria, y
derguese el artculo 21 de la Ley No. 28094, Ley de Organizaciones Polticas,
quedando redactados de la siguiente manera:
Artculo 11.- Efectos de la inscripcin
La inscripcin en el Registro de Organizaciones Polticas le otorga personera
jurdica al partido poltico.
La validez de los actos celebrados con anterioridad a la inscripcin del Partido
quedan subordinados a este requisito y a su ratificacin dentro de los tres
meses siguientes a la fecha de su inscripcin.
Si el partido poltico no se constituye o no se ratifican los actos realizados en
nombre de aquel, quienes los hubiesen celebrado son ilimitada y
solidariamente responsables frente a terceros.
Los partidos polticos nacionales con inscripcin vigente se encuentran
obligados a presentar candidatos en las elecciones generales, regionales y
municipales.
Artculo 13.- Cancelacin de la inscripcin
El Registro de Organizaciones Polticas, de oficio o a pedido de los personeros
legales, cancela la inscripcin de un partido poltico en los siguientes casos:

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a) Al cumplirse un ao de concluido el ltimo proceso de eleccin general, sin


haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en ms de una
circunscripcin electoral es decir cinco por ciento (5%) del nmero legal de sus
miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos
vlidos a nivel nacional. De existir alianzas entre partidos o entre
movimientos, dichos porcentajes se elevarn en 2.5% de los votos vlidos por
cada partido o movimiento adicional.
En caso que dentro de una alianza electoral, un partido integrante no
obtuviese candidatos electos, se proceder a cancelar su inscripcin.
Asimismo, en caso un movimiento regional no alcance ningn representante
en alguna eleccin regional o local, se proceder a cancelar su inscripcin.
b) A solicitud del rgano autorizado por su estatuto, previo acuerdo de su
disolucin. Para tal efecto se acompaan los documentos legalizados
respectivos.
c) Por su fusin con otros partidos, segn decisin interna adoptada conforme a
su Estatuto y la presente Ley.
d) Por decisin de la autoridad judicial competente, conforme al artculo 14 de
la presente Ley.
e) Para el caso de las alianzas, cuando concluye el proceso electoral respectivo,
salvo que sus integrantes decidiesen ampliar el plazo de vigencia de aquella, lo
que debern comunicar al Jurado Nacional de Elecciones a ms tardar dentro
de los treinta (30) das naturales posteriores a la conclusin del proceso
electoral. En tal supuesto, la alianza tendr la vigencia que sus integrantes
hubiesen decidido o hasta que se convoque al siguiente proceso electoral
general.
f) En caso el partido poltico no haya cumplido con las disposiciones
establecidas por los artculos 29 y 34 de la presente ley para el uso del
financiamiento pblico directo. Dicho incumplimiento ser determinado por
la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), conforme a lo establecido
por el artculo 34 de la presente ley.
g) En caso la organizacin poltica no haya cumplido con participar en alguno
de los procesos electorales de autoridades de acuerdo a lo establecido en los
artculos 11 y 17, segn corresponda.
h) En aquellos casos en los que la organizacin poltica no cumpla con
acreditar el mnimo de gastos de una campaa electoral determinado por
autoridad electoral correspondiente, al trmino de la misma.
Contra la decisin puede interponerse recurso de apelacin ante el Jurado
Nacional de Elecciones, en el plazo de cinco (5) das hbiles. Contra lo resuelto
por el Jurado Nacional de Elecciones no procede recurso alguno.
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Artculo 15.- Alianzas de organizaciones polticas


Los partidos pueden hacer alianzas con otros partidos debidamente inscritos,
con fines electorales y bajo una denominacin comn, para poder participar en
cualquier tipo de eleccin popular. La alianza deber inscribirse en el Registro
de Organizaciones Polticas, considerndose como nica para todos los fines. A
tales efectos, los partidos polticos presentan el acta en la que conste el
acuerdo de formar la alianza, con las firmas autorizadas para celebrar tal acto.
En el acuerdo debe constar el proceso electoral en el que se participa, los
rganos de gobierno, la denominacin, el smbolo, la declaracin expresa de
objetivos, la definicin de los rganos o autoridades que tomarn las decisiones
de ndole econmico-financiera y su relacin con la tesorera de la alianza, la
designacin de los personeros legal y tcnico de la alianza, as como del
tesorero y de los tesoreros descentralizados quienes tendrn a su cargo la
ejecucin de las decisiones econmico-financieras.
La alianza debe inscribirse entre los ciento ochenta (180) das calendario
anteriores a la fecha de eleccin y los treinta (30) das antes del plazo para la
inscripcin de los candidatos a la Presidencia de la Repblica.
Las alianzas entre movimientos participan en elecciones regionales y
municipales.
En ambos casos deben cumplir las exigencias previstas en el presente artculo.
Los partidos y movimientos polticos que integren una alianza no pueden
presentar, en un proceso electoral, una lista de candidatos distinta de la
patrocinada por sta en la misma jurisdiccin.
Artculo 17.- Movimientos Regionales
Los movimientos regionales participan en las elecciones regionales y
municipales, debiendo presentar candidatos en todos los procesos electorales
mencionados. Los movimientos regionales debern presentar candidatos en
todos los procesos electorales regionales y locales cuando menos en el
ochenta por ciento (80%) de las provincias y distritos que forman parte de la
regin.
Para participar en las elecciones, los movimientos regionales deben inscribirse
en el registro especial que mantiene en el registro especial que mantiene el
Registro de Organizaciones Polticas.
Los movimientos deben cumplir con los siguientes requisitos para su
constitucin:
a) Relacin de adherentes en nmero no menor del cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos que sufragaron en las ltimas elecciones de carcter nacional,
dentro de la circunscripcin en la que el movimiento desarrolle sus actividades
y pretenda presentar candidatos. Dicha relacin se presenta con la firma y el

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nmero del Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de los


adherentes.
b) Las Actas de Constitucin de comits en, al menos, la mitad ms uno del
nmero de provincias que integren la regin o el departamento
correspondiente.
En todos los casos, cada acta de constitucin debe estar suscrita por no menos
de cincuenta (50) adherentes debidamente identificados, quienes deben
suscribir la declaracin jurada que establece el artculo 6, inciso b), de la
presente Ley. El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
verifica la autenticidad de la firma y el Documento Nacional de Identidad (DNI)
de los adherentes que suscribieron cada acta.
La inscripcin de los movimientos regionales se realiza ante el registro especial
que conduce el Registro de Organizaciones Polticas, el que procede con arreglo
a lo que establece el artculo 10 de esta Ley. Contra lo resuelto en primera
instancia, procede el recurso de apelacin ante el Jurado Nacional de
Elecciones, el que se formula dentro de los tres (3) das hbiles siguientes a la
notificacin de la resolucin que se cuestiona.
Artculo 18.- De la afiliacin y renuncia
Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y
voluntariamente a un partido poltico. Deben presentar una declaracin jurada
en el sentido de que no pertenecen a otro partido poltico, cumplir con los
requisitos que establece el Estatuto y contar con la aceptacin del partido
poltico para la afiliacin, de acuerdo con el Estatuto de ste.
Quienes se afilien a un partido poltico durante el perodo a que se contrae el
artculo 4 de esta Ley, slo adquieren los derechos que su Estatuto contempla a
un (1) ao de concluido el proceso electoral. La renuncia al partido poltico se
realiza por medio de carta simple o notarial, o documento simple, entregado en
forma personal o remitido va correo certificado, telefax, correo electrnico o
cualquier otro medio que permita comprobar de manera indubitable y
fehaciente su acuse de recibo y quin lo recibe por parte del rgano partidario
pertinente, con copia al Registro de Organizaciones Polticas.
La renuncia surte efecto desde el momento de su presentacin y no requiere
aceptacin por parte del partido poltico.
El partido poltico entrega hasta un (1) ao antes de la eleccin en que
participa, el padrn de afiliados en soporte magntico. Dicho padrn debe estar
actualizado en el momento de la entrega al Registro de Organizaciones Polticas
para su publicacin en su pgina electrnica.
No podrn inscribirse, como candidatos en otros partidos polticos o
movimientos regionales los afiliados a un partido poltico inscrito, a menos que
hubiesen renunciado con un (1) ao de anticipacin a la fecha del cierre de las
inscripciones del proceso electoral que corresponda o cuenten con autorizacin
expresa del partido poltico al que pertenecen, la cual debe adjuntarse a la
solicitud de inscripcin, y que ste no presente candidato en la respectiva
circunscripcin. No se puede postular por ms de una lista de candidatos.
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Artculo 20.- Del rgano electoral


Cada organizacin poltica tendr un rgano electoral conformado por un
mnimo de tres (3) miembros. Dicho rgano electoral tiene autonoma
respecto de los dems rganos internos y cuenta con rganos
descentralizados tambin colegiados.
El rgano electoral central coordina con la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro
Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) la realizacin de las elecciones
internas de candidatos de la agrupacin poltica, conforme a lo dispuesto en
el artculo 24 de la presente ley.
Artculo 23-A.- Entrega de Plan de Gobierno y Publicacin
Los partidos polticos, alianzas y movimientos regionales que presentan
candidatos, segn sea el caso, a elecciones generales, regionales o municipales,
al momento de presentacin de sus respectivas listas para su inscripcin
debern cumplir con entregar al Jurado Nacional de Elecciones su Plan de
Gobierno del nivel que corresponda.
Los partidos polticos, alianzas y movimientos regionales publican su Plan de
Gobierno en su respectiva pgina web y lo mantienen durante todo el perodo
para el cual participaron en el proceso electoral.
El Jurado Nacional de Elecciones incorpora a su pgina web los Planes de
Gobierno de dichas organizaciones polticas durante todo el proceso electoral
general, regional o municipal, segn sea el caso. Posteriormente mantiene slo
el de las organizaciones polticas con candidatos elegidos, durante todo su
perodo de gobierno.
No se admitir la inscripcin de candidatos de partidos polticos, alianzas y
movimientos regionales que incumplan con lo dispuesto en el presente
artculo.
La obligacin de presentar el Plan de Gobierno es de aplicacin para las
elecciones de los representantes ante el Parlamento Andino, en lo que se
refiere a las propuestas que llevarn al citado Parlamento.
Artculo 24.- Modalidades de eleccin de candidatos
Las organizaciones polticas debern elegir a sus candidatos a los cargos
sealados en el artculo 23.1 de la presente ley a travs de un proceso de
elecciones primarias abiertas, mediante el voto universal, libre, voluntario,
igual, directo y secreto de los afiliados y ciudadanos no afiliados. Cada
ciudadano podr participar en una sola eleccin de representantes de una
determinada organizacin poltica.
Estos procesos sern dirigidos, coordinados y supervisados por la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), en
coordinacin con los rganos electorales de cada organizacin poltica.

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Hasta una cuarta (1/4) parte del nmero total de candidatos puede ser
designada directamente por el rgano del partido que disponga el Estatuto.
Esta facultad es indelegable.
Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a Presidente y
Vicepresidentes de la Repblica, Gobernadores Regionales y Alcaldes, los
cuales debern ser necesariamente elegidos.
Cuando se trate de elecciones para conformar las listas de candidatos al
Congreso de la Repblica, del Parlamento Andino, de los consejeros regionales
y para regidores el proceso de elecciones democrticas internas deber
respetar la cuota de participacin electoral de gnero establecida en la ley as
como la alternancia de gnero en el orden de la lista de candidatos desde el
inicio de la lista hasta donde corresponda, con doble voto preferencial.
El incumplimiento de alguna de las disposiciones del presente artculo impide
la participacin del partido poltico o movimiento regional en el proceso
electoral correspondiente.
Artculo 25.- Eleccin de autoridades
La eleccin de autoridades de los partidos polticos se realiza al menos una (1)
vez cada cuatro (4) aos. La eleccin de autoridades de los movimientos
regionales se realiza al menos una (1) vez cada dos (2) aos. La eleccin de
estas autoridades se efecta con alguna de las siguientes modalidades:
a) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los
afiliados y ciudadanos no afiliados,
b) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los
afiliados,
c) Elecciones a travs de los delegados elegidos por los rganos partidarios
conforme lo disponga el estatuto.
No existen cargos vitalicios en las organizaciones polticas.
La eleccin de autoridades en los partidos polticos y movimientos regionales
es conducida por el rgano electoral de la organizacin poltica con la
participacin de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
(RENIEC), en lo que fuere pertinente.
Artculo 27.- Eleccin de delegados integrantes de los rganos partidarios.
Cuando la eleccin de autoridades del partido poltico o movimiento regional
se realiza conforme a la modalidad prevista en el inciso c) del artculo 25, lo
delegados que integran los respectivos rganos partidarios deben haber sido
elegidos para cada proceso electoral por voto universal, libre, voluntario,
igual, directo y secreto de los afiliados.

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Artculo 34.- Verificacin y control


Los partidos polticos nacionales y los movimientos regionales deben prever un
sistema de control interno que garantice la adecuada utilizacin y
contabilizacin de todos los actos y documentos de los que deriven derechos y
obligaciones de contenido econmico, conforme a los estatutos.
La verificacin y control externos de la actividad econmico-financiera de los
partidos polticos nacionales y de los movimientos regionales corresponden
exclusivamente a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), a travs
de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios. La facultad de verificacin
y control incluye la fiscalizacin del debido uso de los recursos pblicos a que
se refiere el artculo 29 de la presente ley.
Los partidos polticos nacionales y los movimientos regionales presentan ante
la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios, en el plazo de seis (6) meses
contados a partir del cierre de cada ejercicio anual, un informe financiero.
Asimismo, la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios puede requerir a
los partidos y organizaciones polticas para que, en el plazo que les indique,
presenten una relacin de las aportaciones a que se refiere el artculo 30, que
contiene el importe de cada una de ellas y, en su caso, los nombres y
direcciones de las personas que las han realizado".
La Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios, en el plazo de ocho meses
contados desde la recepcin de la documentacin sealada en el prrafo
anterior, se pronunciar sobre la regularidad y adecuacin a lo dispuesto en la
presente ley, aplicando, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a lo
establecido en el artculo 36 de la presente ley. La ONPE deber revisar, cada
cinco (5) aos, el importe dinerario destinado al financiamiento pblico
directo de los partidos polticos. De ser el caso, propondr la modificacin
legislativa correspondiente en relacin con la cuanta del mismo.
Artculo 39.- Publicidad poltica contratada
La contratacin de publicidad poltica debe hacerse en igualdad de condiciones
para todos los partidos polticos y movimientos regionales. Las tarifas no
pueden ser superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la
difusin de publicidad comercial. Dichas tarifas deben ser hechas pblicas
informando a la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios, dos das
despus de la convocatoria a elecciones.
Artculo 43.- Ingresos y gastos en procesos electorales
Las organizaciones polticas estn obligadas a rendir cuentas de sus gastos e
ingresos de campaa desde la fecha de la convocatoria a elecciones.
La Oficina Nacional de Procesos Electorales determinar durante cada
proceso electoral, en ejercicio de sus facultades de supervisin de ingresos y
gastos de campaa, los montos mnimos que cada organizacin poltica gasta
en actividades de publicidad en medios de comunicacin, propaganda
electoral, mtines y concentraciones pblicas, traslados dentro del territorio
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nacional, comunicaciones, alquiler de locales y otras actividades de similar


naturaleza. Las organizaciones polticas debern sustentar y documentar ante
ONPE la procedencia del dinero gastado o de ser el caso- la diferencia con los
montos calculados por dicho organismo electoral.
ONPE establecer y publicar el calendario y formas para el cumplimiento de
lo dispuesto en el presente artculo,
Artculo 44.- Informe del Jurado Nacional de Elecciones sobre cumplimiento
de las normas y sanciones referidas al financiamiento de campaas
electorales
Concluido cada proceso electoral, el Jurado Nacional de Elecciones
consolidar los reportes producidos por la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y sus propias resoluciones sobre impugnacin de sanciones
referidas al cumplimiento de las normas sobre rendicin de ingresos y gastos
de campaa electoral. Dichos informes sern puestos a disposicin del
Congreso de la Repblica, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos
Municipales, segn corresponda, y sern publicados en el portal web del
Jurado Nacional de Elecciones.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Cuarta.- Los partidos polticos nacionales debern participar cuando menos en
los siguientes porcentajes de las elecciones de autoridades regionales y
municipales, a nivel nacional: cuarenta por ciento (40%) en el ao 2018;
sesenta por ciento (60%) en el ao 2022; y ochenta por ciento (80%) a partir
del ao 2026.

DISPOSICIN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA NICA


Derguese la Ley No. 28024, Ley que regula la gestin de intereses en la
administracin pblica as como su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
No. 099-2003-PCM.

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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

EXPOSICIN DE MOTIVOS
Como puede apreciarse de la revisin de la frmula legislativa presentada, la
propuesta de ley denominada Ley de Reforma Institucional para el Fortalecimiento
Democrtico, cuenta con cuatro ejes de propuestas, los mismos que se han dividido
en cuatro ttulos dentro del cuerpo normativo. Tomando esto en consideracin, a
continuacin se presenta la exposicin de motivos del referido proyecto de acuerdo
con esta divisin.
Si bien se trata de una propuesta que contempla una serie de modificaciones a
distintos cuerpos normativos vigentes, debe sealarse que muchas de las propuestas
se encuentran relacionadas entre s, razn por la cual su valor se encuentra
directamente asociado a que se pongan en marcha de manera conjunta. Solo de este
modo podrn tener la efectividad sugerida y contribuirn al fortalecimiento del
Congreso de la Repblica, el Sistema de Justicia, la Administracin Pblica y el Sistema
Electoral.

I.

Reformas al funcionamiento del Congreso de la Repblica


En el marco del sistema de democracia representativa en el que se desarrolla el
Estado peruano, el Congreso de la Repblica se configura como la
representacin ms inmediata de la nocin democrtica segn la cual el poder
soberano radica en el pueblo. Una idea que, en ese mismo sentido, ha sido
directamente consagrada en nuestra Constitucin1. En dicha institucin, por lo
tanto, cumplen funciones los legisladores que son elegidos para producir las
normas necesarias para el bienestar de la ciudadana, cumplir las diferentes
labores de representacin ciudadana que les corresponden y fiscalizar la labor
del Poder Ejecutivo y dems organismos del Estado.
Actualmente, sin embargo, el Congreso de la Repblica cuenta con un muy bajo
nivel de aprobacin ciudadana y la legitimidad de sus representantes es muchas
veces puesta en cuestin debido a una serie de problemas en su
funcionamiento. Desde una prctica como la de emitir normas sin considerar el
impacto que estas podran tener en diferentes sentidos, hasta no cumplir
adecuadamente con las funciones de representacin que les son encargadas o
desconocer inclusive el cumplimiento de algunos mandatos constitucionales

Constitucin Poltica del Per


Artculo 45.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen. Ninguna persona,
organizacin, Fuerza Armada, Polica Nacional o sector de la poblacin puede arrogarse el
ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelin o sedicin.

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como aquellos que les otorgan el poder-deber de designar altos funcionarios de


organismos constitucionalmente autnomos.
Las causas de estos problemas son de distinta naturaleza. Sin embargo, lo cierto
es que existe una serie de medidas que, de ser adoptadas, podran contribuir
en la reduccin de algunas de estas debilidades, favorecer el mejor
funcionamiento del Congreso y, al mismo tiempo, elevar el nivel de aprobacin
ciudadana que este presenta actualmente.
Estructurar de manera ms eficiente el trabajo de los Congresistas, facilitar la
adopcin de decisiones fundamentales para la adecuada gobernabilidad,
fortalecer a los grupos parlamentarios, favorecer el flujo de informacin
suficiente hacia el ciudadano estrechando el vnculo representanterepresentado y consolidar procesos de rendicin de cuentas. Todos estos
constituyen objetivos hacia los que debera apuntar un mejor funcionamiento
del Congreso de la Repblica.
Precisamente en esa lnea, recomendamos una serie de propuestas que
establecen modificaciones a la Constitucin, al Reglamento del Congreso y al
Cdigo de tica Parlamentaria. A continuacin estas medidas son desarrolladas
y explicadas de acuerdo a los trminos redactados en la frmula legislativa que
acompaa esta exposicin de motivos.

1. Estabilidad en las Comisiones Ordinarias


Buena parte del trabajo que realizan los legisladores se lleva a cabo a travs de
las Comisiones Ordinarias de trabajo que son conformadas al interior del
Congreso de la Repblica para facilitar el trabajo en funcin a distintos temas
especializados. En las referidas comisiones se debaten, entonces, proyectos de
ley y se discuten temas de relevancia pertinentes para cada sector, de acuerdo
con las materias que son asignadas a cada uno de estos rganos.
Actualmente, existen de acuerdo con el Reglamento del Congreso, veinticuatro
(24) comisiones ordinarias. Sin embargo, la regulacin actual de estos rganos
de trabajo presenta ciertas deficiencias que impiden un mejor trabajo por parte
de los Congresistas.
En primer lugar, debe advertirse que el ordenamiento vigente permite que los
legisladores integrantes de cada comisin puedan rotar a otra comisin con un
elevado nivel de frecuencia. En otras palabras, la normativa actual permite que
cada ao, luego de haber formado parte de una determinada comisin, sus
miembros puedan pasar a integrar una comisin distinta sin mayor restriccin.
Un hecho como este genera una inestabilidad considerable en el
funcionamiento interior de estas comisiones de trabajo, lo que indudablemente
resulta contraproducente.

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As, por ejemplo, el solo hecho de que los miembros de una determinada
comisin puedan cambiar con facilidad genera una falta de especializacin en
los legisladores que la integran que no favorece el trabajo al interior de la
misma. Pinsese, por ejemplo, lo distinto que podra ser, a nivel de
especializacin, que la Comisin de Educacin se encuentre integrada por
miembros que llevan trabajando en ella tres o cuatro aos y cmo funcionara
esta cuando estando integrada por legisladores que no conocen el sector pues
su experiencia ha estado centrada en los temas que correspondan a otras
comisiones.
A nivel institucional, resulta claro, adems, que contar con los mismos
miembros durante la mayor parte del mandato congresal genera un beneficio
en la medida que todos los legisladores que integran la comisin habrn podido
conocer con mayor profundidad las caractersticas y problemas del sector y as
favorecer una serie de medidas que lo beneficien, tanto en el sentido de las
propuestas normativas como en aquellas que buscan fiscalizar la labor del
Poder Ejecutivo.
Por lo dems, respecto de estas premisas, debe sealarse que los especialistas
han convenido en que: Es conveniente que los congresistas posean un
conocimiento desarrollado del sector del que est encargada la comisin
parlamentaria que integran, con la finalidad de que se logre la conformacin de
grupos de trabajo efectivos, en los que, gracias a la especializacin de sus
miembros, se logren elaborar proyectos de ley adecuados que sean capaces de
responder de forma eficaz a las necesidades de la poblacin.2
Tomando estos elementos en consideracin, la presente propuesta de ley
propone que los integrantes de las Comisiones Ordinarias tengan un mayor
nivel de estabilidad o una vocacin de permanencia durante todo el periodo
parlamentario y que, excepcionalmente, puedan dejar una comisin e integrar
otra, por nica vez, al inicio del tercer ao del periodo parlamentario.
De acuerdo con lo sealado previamente, una reduccin en el nivel de rotacin
y una mayor estabilidad en las comisiones, busca promover una mayor
especializacin y una profundizacin en la experiencia del legislador que le
permita desarrollar de mejor manera su actividad legislativa.
En el mismo sentido, buscando promover un mejor trabajo por parte del
legislador, el proyecto de ley contempla una modificacin segn la cual todos
los miembros de las comisiones deben ser miembros titulares y no debern
existir miembros accesitarios en el trabajo de las mismas, estando todos los
miembros titulares obligados a participar en las mismas, salvo alguna causa que
justifique su ausencia en alguna sesin. Se trata de una medida
complementaria que contribuye a la profesionalizacin y especializacin del
legislador porque de nada servira que se reduzca el nivel de rotacin de los
2

Bernales, Enrique (2001). "Parlamento y ciudadana. Problemas y alternativas." Serie:


Democracia N 3. Lima: Comisin Andina de Juristas, p. 198.

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miembros de las comisiones si es que fuera posible que los miembros titulares
de las mismas no asistieran a las sesiones enviando a sus reemplazantes
accesitarios cada vez que lo consideren oportuno.
Hay que advertir tambin que existe tambin un problema en el nmero de
Comisiones Ordinarias actuales. No cabe duda de que el nivel de atomizacin al
que se ha llegado en la distribucin actual de las mismas tambin puede
obstaculizar la labor de los legisladores. Como sealramos, actualmente,
existen veinticuatro (24) comisiones ordinarias. Difcilmente un trabajo dividido
en tantos grupos humanos puede permitir un adecuado nivel de articulacin y
logros conjuntos.
En atencin a ello, se propone la reduccin del nmero de comisiones de
trabajo en funcin a la similitud de las materias en las que estas trabajan. De
esta manera, se considera que el Congreso de la Repblica podra cumplir
mejor, y ms eficientemente, sus labores, si contara con no ms de quince
Comisiones Ordinarias.

2. Servidores civiles del Congreso de la Repblica


El trabajo que los legisladores desarrollan requiere muchas veces del apoyo de
sus asesores o trabajadores que cumplen labores en el Congreso de la
Repblica en general. Es evidente que la importante labor que desarrollan los
congresistas requiere de una asesora especializada y de un apoyo
administrativo considerable a fin de que un trabajo tan complejo pueda ser
cumplido de la mejor manera posible. En ese sentido, el personal que labora en
los despachos de los congresistas, de las comisiones y de los grupos
parlamentarios, constituye un soporte fundamental para el cumplimiento de
las funciones de los legisladores.
De lo expuesto se deduce que si el nivel de cumplimiento de funciones de los
legisladores descansa, en buena parte, en la calidad del personal que les presta
asesora y servicios permanentemente, lo cierto es que el hecho de contar con
un buen equipo de trabajo aumentara considerablemente las probabilidades
de que el trabajo de los representantes sea desarrollado de la mejor manera
posible.
La propuesta establece que una reduccin en la cantidad de miembros de los
equipos de despacho de cada congresista que ostentan cargos de confianza.
Es evidente que debido a la naturaleza poltica de las funciones del legislador
resulta imprescindible que este cuente con personal de confianza con quien
pueda consultar o a quien pueda recurrir sobre los diversos temas que
componen su agenda, considerando un pensamiento comn, cierto nivel de
afinidad e incluso un nivel de coincidencia ideolgica. Por ello, el personal de

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confianza no solo es necesario sino hasta beneficioso para el desarrollo de la


labor poltico-legislativa que desarrolla un Congresista.
Sin embargo, lo cierto es que no puede considerarse imprescindible que todos
los miembros de su despacho deban ser funcionarios de confianza. Y es que as
como tiene beneficios, la designacin de cargos de confianza tambin puede
establecer una serie de limitaciones o desventajas. As, por ejemplo, puede
disminuir la posibilidad de contratar a los mejores profesionales y servidores
que estn dispuestos a prestar sus servicios, o puede favorecer prcticas de
corrupcin y de poca transparencia que no sean consecuentes con los
estndares ticos exigibles para un congresista.
Sobre el particular, los especialistas se han referido a estas limitaciones
sealando, entre otras cosas, que () no es complicado darse cuenta que la
calidad del asesoramiento profesional es insuficiente para atender
eficientemente la diversidad de responsabilidades del congresista. Se puede
sealar a esto como uno de los factores por los que los niveles de rotacin y
movilidad en el personal de confianza de los congresistas es tan elevado,
contribuyendo al clima de inestabilidad y cambio propias de un Congreso como
el nuestro. La agregacin de las ineficiencias en mencin deriva en productos y
resultados que, lejos de considerarse mejores que los que se notaban antes de
1988, son relativamente inferiores.3
En esa medida, la propuesta de modificacin del Reglamento del Congreso
contenida en el presente texto establece que debern existir solo dos
miembros del despacho de cada congresista que debern ser considerados
personal de confianza de acuerdo con las reglas de la Ley del Servicio Civil.
Concretamente, un asesor que pueda cumplir funciones a un nivel polticoprofesional y un asistente que pueda ayudar en labores generales de cualquier
naturaleza. Los dems miembros del despacho congresal debern regirse por el
rgimen ordinario de la carrera civil.
Por lo dems, debe sealarse que esta propuesta es consecuente con la
decisin recientemente adoptada por el Tribunal Constitucional4 segn la cual
no resulta constitucional que el personal que cumple funciones en el Congreso
de la Repblica se encuentre excluido del rgimen del servicio civil en la medida
que no existe ninguna razn que justifique una diferenciacin frente a los
dems servidores pblicos que cumplen funciones en favor de las dems
entidades del Estado.
La propuesta contempla, en la misma lnea, y respetando la realidad actual del
funcionamiento actual del Congreso de la Repblica, que las comisiones de
3

Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, pp. 250-251.

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en los Expedientes No. 0025-2013-PI/TC, 00032014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC.

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trabajo cuenten con asesores. Sin embargo, en atencin a las consideraciones


anteriormente expuestas, se precisa que estos deben estar tambin sujetos al
rgimen ordinario del servicio civil.
Igual propuesta se realiza en cuanto al personal que presta servicios a los
grupos parlamentarios cuando se seala que no ms del 25% de su total, podr
ser considerado personal de confianza.
Un conjunto de medidas en este sentido busca promover una
profesionalizacin de los equipos de trabajo que acompaan a los legisladores,
las comisiones de trabajo y los grupos parlamentarios, en aras de que se facilite
un mejor cumplimiento de sus funciones.

3. Solidez de las grupos parlamentarios


La conformacin natural de los grupos parlamentarios en el Congreso de la
Repblica debe traducirse en una representacin de las organizaciones polticas
que compitieron en un proceso electoral determinado. Y esta debera ser la
conformacin que se debera mantener durante el cumplimiento de todo el
mandato congresal. Contribuir a la institucionalidad de las bancadas y al
fortalecimiento de las organizaciones polticas importa establecer ciertas
restricciones e incentivos en busca de estos objetivos.
Un elemento que sin duda afecta la consecucin de estos fines se encuentra
directamente relacionado con una prctica segn la cual algunos de los
miembros de un determinado grupo parlamentario abandonan su bancada y
buscan ser miembros de otra o inscribirse en una organizacin poltica distinta.
Si bien se trata de una decisin que en algunos casos puede contar con una
justificacin razonable, lo cierto es que se trata de una prctica que merece ser
desincentivada en la mayora de los casos en la medida que genera una
sensacin de deslealtad y desconfianza en el elector que respald a su
representante estimando, entre otras cosas, su pertenencia al programa de
determinada organizacin poltica. De all que se haya afirmado que las
prcticas de cambio de grupos parlamentarios afectan la calidad de la
representacin y la rendicin de cuentas con la poblacin.5
Esta actividad ha sido objeto de diversas reflexiones por diversos especialistas
dado que, como sealamos, abona en el debilitamiento de las organizaciones
polticas y, en general, de la institucionalidad parlamentaria. Al respecto, se ha

Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 142.

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identificado que, entre otras, el desarrollo de estas prcticas genera


consecuencias como las siguientes6:
a) Una alteracin de la estructura de bloques representativos de la
sociedad articulados con titularidad poltica en el Estado, a travs de
un desacoplamiento de la identidad ideolgica entre el sistema de
partidos y la sociedad, as como una sustitucin no institucional ni
legal del proceso de seleccin de opciones de representacin
poltica.
b) Un quiebre en el mandato ideolgico u organizacional de la
organizacin poltica, materializado en la desvinculacin del afiliado
o militante al ideario, organizacin o liderazgo partidario, y en la
defraudacin de la estrategia poltica, de infraestructura
organizativa, recursos logsticos y de la capacidad jurdica de agencia
del partido poltico.
c) Una modificacin unilateral de los trminos de eleccin y
nombramiento de los representantes al Congreso en ms de un
sentido, pues con su cambio de grupo parlamentario no solo altera
las relaciones de proporcionalidad y de pluralidad en el sistema de
relaciones entre mayoras y minoras. Por el contrario, tambin
genera indefensin de los partidos para cancelar el apartamiento de
miembros desleales que se apartan de sus organizaciones y se
genera un falseamiento inconsulto del nimo electoral de la
colectividad.
d) Una desviacin del marco de autonoma de la autorizacin electoral,
anteponiendo el motivo o la ventaja privada sobre el vnculo de
adscripcin y compromiso con la asociacin poltica, generando un
marco de inestabilidad institucional debido a la impredictibilidad e
indefinicin de bloques polticos en el Parlamento y
desnaturalizando el Estado democrtico de derecho a travs de la
alteracin discrecional de la base legal de la representacin poltica.
Al respecto, conviene destacar adems que, tal como ha sealado el Tribunal
Constitucional peruano, todo elemento que facilite la dificultad de la formacin
de voluntad en la toma de decisiones, como es el caso de una excesiva
fragmentacin de los grupos polticos al interior del Poder Legislativo, atenta
contra la gobernabilidad y el propio sistema democrtico. De ah que este
organismo haya sealado que:
La democracia representativa es la que, en definitiva, permite la conjugacin
armnica del principio poltico de soberana popular con un cauce racional de
deliberacin que permita atender las distintas necesidades de la poblacin.
6

Delgado Guembes, Csar (2006). Transfuguismo, su matriz histrica. Entre la libertad y la


autonoma en la institucionalidad poltica. En: Derecho PUCP, N 59. Lima: PUCP, p. 103.

52

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Empero, dicha deliberacin racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado,


pueden situarse en serio riesgo si a la representacin no se le confiere las
garantas para que pueda formar voluntad. La representacin indebidamente
comprendida y articulada, es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no
es adecuadamente conjurado, puede impedir que el Estado atienda su deber
primordial de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia
y en el desarrollo integral y equilibrado de la nacin (artculo 44 de la
Constitucin), y con ello, desencadenar el colapso del sistema representativo
en su conjunto, y con l, el del propio Estado social y democrtico de
derecho.7
Tomando en consideracin estas premisas, el proyecto de ley establece que los
Congresistas que deseen apartarse de su Grupo parlamentario, pasarn a
formar parte de un Grupo Mixto nico, el mismo que no constituir una nueva
bancada o grupo parlamentario y en el que, en consecuencia, los congresistas
no tendrn los mismos derechos que podran tener en caso formaran parte de
uno, y vern restringidas algunas de sus potestades.
Se trata de una medida que busca desincentivar el cambio de grupos
parlamentarios como prctica comn y ms bien, convertirla en una prctica
excepcional que deba ameritar una reflexin detenida por parte del legislador a
partir de los costos que esta podra generarle. De esta manera no se impide el
cambio de grupo parlamentario, ya que, como ha quedado dicho, en algunos
casos puede encontrarse justificado, sino que se busca evitar que estos
trnsitos se configuren como una prctica de alcances generales.
En la misma lnea de lo sealado anteriormente, con la finalidad de fortalecer
las alianzas electorales y convertirlas en verdaderas conformaciones a partir de
coincidencias y programas comunes, el proyecto de ley establece que las
alianzas electorales deben conformar grupos parlamentarios.

4. Normas que consideren su impacto


Un elemento fundamental que permite desarrollar una adecuada produccin
legislativa viene dado por la consideracin y el conocimiento mnimo con el que
debe contar el legislador respecto del impacto que podra tener una norma que
se propone aprobar.
Actualmente, como parte de las exigencias propias de la tcnica legislativa se
establece que todas las normas deben contar con un anlisis costo-beneficio en
el que se evalen concretamente cules son las ventajas y desventajas que,
como cualquier decisin pblica, puede tener una propuesta normativa. La
finalidad de esta exigencia radica en que el legislador deba tomar en cuenta
esta perspectiva al momento de decidir sobre la oportunidad y conveniencia de
7

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.


Fundamento jurdico No. 9.

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la aprobacin de determina norma. Sin embargo, lo cierto es que en la prctica


los anlisis costo-beneficio han quedado reducidos a una frmula general
segn la cual la mayora los proyectos de ley que son aprobados no irrogan
gastos al estado.
El problema de una prctica en este sentido radica en que, de un lado, no se
mide el impacto que podra tener una norma apoyndose su respaldo
nicamente en un fundamento ideolgico o conceptual, mas no tcnico, sobre
sus beneficios. De otro lado, se genera una conciencia segn la cual solo
pueden existir costos o beneficios en un sentido econmico, de all que se
establezca como resultado de un anlisis costo-beneficio, segn la prctica
actual, que un proyecto normativo determinado simplemente no irroga
gastos al Estado.
No cabe duda de que, por s misma, la herramienta del anlisis costo-beneficio
presenta limitaciones en tanto existen valores, bienes y, por supuesto costos,
que no puede ser cuantificados debido a su propia naturaleza. Sin embargo,
pese a ello, se configura como una herramienta adicional valiosa para el anlisis
de propuestas normativas en la medida que contribuye con informacin
adicional que no necesariamente es considerada por los legisladores al
momento de evaluar una propuesta.
Sobre el particular, los especialistas coinciden tambin en la necesidad de que
estos anlisis sean llevados a cabo antes de la aprobacin de una determinada
norma. Adems, dan cuenta de que en otros pases existen, desde hace buen
tiempo, rganos encargados de colaborar en esta evaluacin, a fin de
considerar el impacto real que pudiera tener una propuesta legislativa, en
diferentes sentidos. Tal es el caso de pases como Chile, Brasil o Estados
Unidos, entre otros.8
Ahora bien, debe advertirse tambin que la elaboracin de un correcto anlisis
costo-beneficio no constituye una tarea sencilla si se quiere alcanzar una
aproximacin lo ms certera posible sobre las ventajas y desventajas que
presenta un proyecto de ley determinado. Por esta razn, se requiere de un
rgano especializado, una Oficina de Estudios Econmicos, que pueda asesorar
a los congresistas, a las comisiones y a los grupos parlamentarios en el
desarrollo de sus proyectos normativos.
Debe advertirse que en consideracin a las limitaciones de la herramienta del
anlisis costo-beneficio y, principalmente, a la legitimidad democrtica que ha
sido otorgada a los legisladores para tomar decisiones -de manera autnomaen bienestar de la sociedad, el presente proyecto de ley establece que en
ningn caso las opiniones o predictmenes elaborados por la Oficina de
Estudios Econmicos podrn ser vinculantes.
8

Hernndez de la Cruz, Roberto (2014). Anlisis Costo-Beneficio en los proyectos de ley:


problema estructural. Cuadernos Parlamentarios N 10. Segundo Trimestre. Lima: Congreso de
la Repblica, Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios, p. 84.

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En otras palabras, las opiniones emitidas por este rgano servirn como
informacin para una mejor evaluacin por parte del legislador sobre las
propuestas normativas que se formulen pero, en ningn caso, operarn como
una restriccin, limitacin o proscripcin a su actividad legislativa. Si fuera ese
el sentido de la propuesta, no cabe duda de que nos encontraramos ante una
medida antidemocrtica e inconstitucional.
Tomando esto en cuenta, la propuesta del presente proyecto de ley busca
generar conciencia sobre la importancia de la consideracin del verdadero
impacto que puede tener una norma en la perspectiva del legislador. Para ello
se propone la creacin de una Oficina de Estudios Econmicos del Congreso
que funcione como un rgano autnomo al interior del Congreso y que se
encuentre dedicado a prestar asesora permanente a los legisladores cada vez
que estos la necesiten a travs de sus propios despachos o a travs de sus
comisiones o grupos parlamentarios. Adems, se establece que entre sus
funciones debe estar la elaboracin de predictmenes respecto de proyectos
de ley que sean propuestos antes de su aprobacin en las comisiones.
Por lo dems, con la finalidad de contribuir a la autonoma de esta oficina, su
estabilidad y calidad tcnica, se establece que el jefe de dicho rgano deber
ser seleccionado a travs de un concurso pblico de mritos y que su mandato
tendr una duracin equivalente a la del mandato congresal, es decir, cinco (5)
aos.

5. Mejores niveles de informacin y previsibilidad


Uno de los mejores mecanismos a travs de los cuales es posible que los
congresistas se relacionen con sus representados es a travs del
establecimiento de canales de informacin que permitan, entre otras cosas,
conocer determinados aspectos sobre la labor que los legisladores
desempean. El ejercicio de una labor de representacin requiere
necesariamente un rendimiento de cuentas sobre la forma como se ejerce el
mandato atribuido tanto por razones democrticas como por una propia
cuestin de legitimidad.
Es posible afirmar que precisamente el bajo nivel de aprobacin ciudadana que
actualmente caracteriza a una institucin como el Congreso de la Repblica
puede deberse, en mucho, a una falta de comunicacin entre los legisladores y
los ciudadanos a quienes estos representan. Se sabe que actualmente no
existen los medios suficientes para que cualquier ciudadano pueda saber qu
hacen exactamente los legisladores durante cada periodo parlamentario y
cules son las actividades que estos llevan a cabo a fin de cumplir con sus
objetivos.

55

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Permitir que los ciudadanos conozcan qu es lo que estn haciendo los


legisladores en su trabajo cotidiano, qu normas se estn discutiendo y qu
temas forman parte de la agenda parlamentaria, contribuye directamente a
estrechar los vnculos entre representantes y representados. Sin duda, acciones
en este sentido legitiman permanentemente a los representantes y, en esa
medida, contribuyen a elevar la confianza ciudadana en el ejercicio de las
funciones legislativas.
Estas premisas tambin han sido reconocidas por la literatura especializada
cuando se seala que: "La rendicin de cuentas exige la publicidad de los actos
y de las (no) decisiones de los representantes. Es necesario que la poltica sea
publicitada. Slo con el acceso a la informacin se podr contar con una
ciudadana bien informada y que podr participar. La calidad de la
accountability est relacionada con la existencia de pluralismo informativo y de
medios de comunicacin independientes."9
Y es que comunicar la data no slo permite saber si es que el congresista viene
cumpliendo cabalmente con el mandato que se le dio o si es que es un
representante negligente e ineficiente para cumplir con el objetivo social de su
cargo, sino que adems muestra que la institucin difunde sus procesos
internos y no se ha desentendido de su relacin con la ciudadana. Importa la
transparencia, pero importa en el mismo grado comunicar y difundir esa
transparencia a travs de todas las vas posibles, incluyendo las redes
sociales."10
En ese sentido, con la finalidad de mejorar los canales de informacin que
existen entre los ciudadanos y sus representantes, el presente proyecto de ley
establece un conjunto de propuestas a travs de las cuales se busca fortalecer
los vnculos que los unen y con ello mejorar los estndares del mandato
representacin y la aprobacin misma del Congreso.
Se proponen, en esa medida, modificaciones al Reglamento del Congreso segn
las cuales, por ejemplo, los presidentes de cada comisin del Congreso debern
disponer la publicacin de las agendas de las sesiones en el portal institucional
del Congreso de la Repblica cuando menos con cinco (5) das de anticipacin a
la fecha prevista para la realizacin de la sesin.
Una propuesta similar se establece para el caso de las sesiones ordinarias del
Pleno del Congreso cuando se propone que la agenda a tratar en cada sesin
parlamentaria deba ser publicada en el portal institucional del Congreso de la
9

Chirinos, Jos Carlos; Palomino, Pablo; Portugal, Franz y Reynaga, Yimy (2015). La funcin de
representacin: nuevas perspectivas y estrategias. Lima: Congreso de la Repblica del Per, p.
38.

10

Congreso de la Repblica (2011). Gua de gestin de la representacin poltica. Lima:


Congreso de la Repblica del Per, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Espaola de Cooperacin
para el Desarrollo, p. 49.

56

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Repblica con cinco (5) das de anticipacin permitindose una modificacin


por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente un mnimo
de cuatro quintos de los miembros del Congreso.
Medidas como estas permiten que cualquier ciudadano interesado pueda
conocer la agenda de los congresistas y estar atentos al debate sobre
cuestiones de inters pblicos en los distintos sectores de la sociedad.
Se establece tambin que luego de realizado un viaje oficial o de visita por
cuenta del Congreso, el informe que el Congresista debe presentar ante el
Consejo Directivo deba ser publicado en el portal institucional del Congreso.
Finalmente, se establece que en el caso de las iniciativas legislativas ciudadanas
que lleguen al Congreso tambin debern publicarse en el Portal del Congreso,
en la Gaceta del Congreso y en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos quince
(15) das calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso.
Como puede verse, se trata de un conjunto de medidas puntuales que
mnimamente debera cumplir el Congreso como institucin, y los congresistas
como representantes, a fin de mantener un contacto ms cercano con la
ciudadana y as mejorar los niveles de percepcin que tiene esta sobre los
legisladores.

6. Regulacin de la semana de representacin de congresistas


Desde hace un tiempo, se encuentra vigente una exigencia segn la cual los
congresistas deben realizar una visita mensual a los lugares en cuya
circunscripcin electoral fueron elegidos, con la finalidad de acercarse a sus
representados, rendir cuentas sobre sus labores y, al mismo tiempo, escuchar
las demandas ciudadanas en aras de perfilar mejor su actividad legislativa. Se
trata de un mecanismo adecuado que, en el mismo sentido de que la propuesta
anterior, busca establecer un sistema que permita acercar a representantes y
representados.
Y es que no puede dejar de considerarse que el distanciamiento entre un
congresista y su representado puede percibirse de distintas formas: como
alejamiento, como impermeabilidad, como sordera, como indiferencia,
etctera. () Estas quejas por el distanciamiento, por llamarlas de algn
modo, conducen a la siguiente recomendacin: los polticos han de acercarse
a la gente.11
En concreto, la semana de representacin permite que los ciudadanos que no
vienen necesariamente en la capital puedan sentirse escuchados por parte de
los legisladores y, adems, que puedan tomar contacto con ellos. Al respecto,
no puede dejar de considerarse el alto grado de centralismo que afecta al pas
11

Sartori, Giovanni (1999). En defensa de la representacin poltica. Revista Claves de razn


prctica, n 91, abril. Madrid: Promotora General de Revistas, p. 5.

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todava y que, adems, por razones institucionales, el Congreso de la Repblica


tiene como sede central la ciudad de Lima, donde los legisladores desempean
sus labores la mayor parte de su tiempo.
Si bien, como sealamos, la semana de representacin constituye un
mecanismo importante para favorecer la representacin y la rendicin de
cuentas, lo cierto es que an se trata de un mecanismo perfectible. En efecto,
actualmente, este mecanismo no es utilizado de manera que pueda obtenerse
el mejor provecho posible de l y de modo que se favorezca esta cercana y
sentimiento de escucha entre ciudadanos y representantes.
De acuerdo con esta consideracin, el presente proyecto de ley propone una
regulacin ms especfica de la semana de representacin de modo tal que se
establezcan algunas exigencias concretas que los congresistas deban satisfacer
en el marco del cumplimiento de esta regulacin.
As, por ejemplo, se propone que los congresistas deban visitar ms ciudades y
provincias dentro de la circunscripcin electoral que les corresponde visitar
mensualmente. Actualmente, se conoce que la mayora de parlamentarios
acude bsicamente a la capital de las circunscripciones que deben visitar. No
cabe duda de que una semana de representacin sera mucho ms efectiva si el
legislador se desplazara a otros lugares posibles, eventualmente ms alejados, y
en consecuencia con menos posibilidad de ser escuchados o de hacer or sus
demandas, para favorecer un sentido amplio e inclusivo de la representacin.
Como sealan los especialistas: "La calidad de la representacin tiene relacin
directa con la capacidad de escucha de los y las congresistas, con su apertura y
disposicin a recoger las voces, reclamos, expectativas de sus
representados/as (que, en el Per suele ser una poblacin muy diversa y
fragmentada) y su capacidad de ponerlos en la agenda y promover que sean
atendidos por las instituciones con competencia para hacerlo, lo que
redundara en que la ciudadana se sienta efectivamente representada y por
tanto, mejorase su nivel de aprobacin (u opinin positiva) del Congreso."12
De la misma manera, se propone que las agendas programadas para cada visita
mensual que deban llevar a cabo los legisladores, deban ser publicadas en el
portal institucional del Congreso de la Repblica cuando menos con cinco (5)
das de anticipacin a la fecha de las visitas, de manera que los ciudadanos
visitados puedan conocer sobre ella debido a la importancia que esta sola
informacin tiene, pero tambin para definir si desean participar en algn
evento en el que se involucre el congresista visitante.

12

Francke, Marfil; Piazza, Mara del Carmen; Ugarte, Mayen y Arcia, Chary (2012). Informe de
Evaluacin Externa. Proyecto: Fortalecimiento del Desempeo de las Funciones
Representativa, Legislativa y de Control del Congreso de la Repblica del Per. Lima: AECID,
APCI y Congreso de la Repblica del Per, p. 39.

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Precisamente, en concordancia con esta propuesta se establece que en cada


visita mensual los congresistas debern llevar a cabo cuando menos una
reunin de carcter pblico a la que pueda asistir cualquier ciudadano de la
circunscripcin visitada. Una exigencia en este sentido busca establecer un
canal abierto para que puedan tomar contacto representantes y representados
libremente. Al respecto, debe tenerse en cuenta que actualmente son pocos los
congresistas que llevan a cabo reuniones pblicas en el marco de estas visitas y,
por el contrario, cumplen con esta exigencia legal a travs de la sola visita a
estos lugares o a travs de reuniones privadas.
No cabe duda de que muchos temas importantes deben ser tratados en privado
por los congresistas cuando visitan estos lugares, sin embargo, la posibilidad de
llevar a cabo una reunin pblica a la que pueda acudir cualquier ciudadano
para escuchar a su representante y expresarle sus demandas respecto de las
necesidades de la circunscripcin visitada, significa un punto a favor para
ambas partes. En el caso del ciudadano, se le genera un canal directo y abierto
para poder acercarse, incluso fsicamente, a su representante y ser escuchado
directamente por l. En el caso del legislador, una medida como esta le facilita
el cumplimiento efectivo de su mandato de representacin y significa una
probabilidad elevada de favorecer sus niveles de legitimidad frente a la
ciudadana.
Debe tomarse en consideracin, entonces, en relacin con este punto, tal como
se ha sealado, que: "Conviene no perder de vista la necesidad de audiencias
descentralizadas. En algunas regiones, incluso, se reporta un gran inters de las
organizaciones de base por los asuntos pblicos y le daran participacin a este
tipo de eventos, que podra ser propiciado por los congresistas en sus
regiones.13

7. Designacin oportuna de altos funcionarios


Tal como ha podido verse en los ltimos aos existe un problema con la
designacin de altos funcionarios que la Constitucin encomienda a los
congresistas, como es el caso del Contralor General de la Repblica, los
directores del Banco Central de Reserva, los magistrados del Tribunal
Constitucional y el Defensor del Pueblo.
Se ha podido apreciar en este tiempo que esta labor no viene siendo cumplida
oportunamente por parte del Congreso de la Repblica y que ello genera una
serie de consecuencias como, por ejemplo, la afectacin de la institucionalidad
y funcionamiento de aquellas entidades cuyos titulares no son designados
oportunamente. De manera particular son conocidos los casos de los
magistrados del Tribunal Constitucional y de la Defensora del Pueblo, cuyos
13

Congreso de la Repblica (2011). Gua de gestin de la representacin poltica. Lima:


Congreso de la Repblica del Per, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Espaola de Cooperacin
para el Desarrollo, p. 76.

59

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miembros tuvieron -o tienen incluso hasta hoy, en el caso del Defensor del
Pueblo- que ocupar un cargo interino durante un tiempo excesivo por falta de
un funcionario titular.
Como se ha dicho, estos hechos afectan indudablemente la institucionalidad de
estos organismos cuyos funcionarios interinos o provisionales no pueden
ejercer sus funciones a cabalidad o no pueden adoptar decisiones a largo plazo
de manera prudencial al no conocer con certeza cul es el tiempo en el que sus
mandatos tendrn vigencia. Por lo dems, la sola sensacin de incertidumbre
permanente atenta contra la el buen funcionamiento y cumplimiento de
labores dentro de estas entidades.
Por lo dems, lo cierto es que la sola inobservancia del mandato constitucional
que exige la designacin oportuna de estos funcionarios supone ya por s
misma una conducta nociva en tanto importa la desatencin del mandato
otorgado por el Poder Constituyente.
No cabe duda de que puede resultar difcil para los grupos parlamentarios
ponerse de acuerdo en relacin con quines deben ser los altos funcionarios de
estas instituciones. Despus de todo al haber establecido el Constituyente que
la designacin debe realizarse en el interior mismo del Congreso de la
Repblica, lo cierto es que ha optado por caracterizar a la misma con una
naturaleza poltica evidente. Sin embargo, lo cierto es que no puede permitirse
que el espacio para el acuerdo poltico y la designacin del funcionario ms
adecuado pueda dilatarse tanto porque, de acuerdo con los fundamentos
anteriormente expresados, esto podra atacar directamente la institucionalidad
de estas organizaciones.
Estas dificultades se completan con un marco normativo que no establece
incentivos para el cumplimiento de estos mandatos de designacin. Es decir,
actualmente, si los congresistas no cumplen con designar a los titulares de
estas entidades, lo cierto es que esta desatencin al mandato constitucional no
genera ninguna consecuencia jurdica. En buena cuenta, no existe ningn
elemento adicional que motive al legislador a cumplir con este mandato
oportunamente. El incumplimiento reiterado del mismo, sin embargo, ha
demostrado que hacen falta incentivos en este sentido.
En atencin a estos fundamentos, la propuesta de reforma constitucional
contenida en el presente proyecto de ley establece que en caso el Congreso no
designe a estos funcionarios dentro de un ao calendario una vez vencidos los
mandatos correspondientes, la Corte Suprema quedar autorizada para la
designacin de los mismos a fin de que estos ejerzan el cargo de manera
interina por un plazo de dos aos.
Debe advertirse que en ningn supuesto se trata de desconocer que la
designacin de estos altos funcionarios consiste en una potestad atribuida al
Poder Legislativo sino que por el contrario se establece un plazo razonable de
60

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un ao para el cumplimiento de esta potestad y se regula una consecuencia


jurdica si es que no es cumplida. Una regulacin en este sentido se enmarca
dentro de la idea de que la designacin de estos funcionarios por parte de los
congresistas no constituye nicamente una potestad sino tambin un autntico
deber impuesto por el Poder Constituyente.
Se enmarca tambin en el respeto irrestricto del principio de separacin de
poderes pero reconociendo, al mismo tiempo, la colaboracin
constitucionalmente vlida que puede existir entre poderes, en este caso el
Legislativo y el Judicial. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta lo sealado
por el Tribunal Constitucional cuando ha reconocido que:
() la separacin de poderes que configura nuestra Constitucin no es
absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado
regulados por la Norma Suprema, tambin se desprende el principio de
colaboracin de poderes. El principio de separacin de poderes persigue pues
asegurar que los poderes constituidos desarrollen sus competencias con arreglo
al principio de correccin funcional; es decir, sin interferir con las competencias
de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una funcin
complementaria en la consolidacin de la fuerza normativa de la Constitucin,
como Norma Suprema del Estado (artculos 38, 45 y 51). Por lo tanto, queda
claro que el principio de separacin de poderes no slo resulta un parmetro
del Estado destinado a distribuir atribuciones y competencias a cada poder que
lo conforma, sino que, de acuerdo con su evolucin, actualmente tambin
implica la colaboracin entre cada uno de ellos en bsqueda de un mejor y
eficaz ejercicio de sus funciones.14
Finalmente, agrega la propuesta que si transcurrido el plazo de dos aos de
aquellos funcionarios designados temporalmente por la Corte Suprema, el
Congreso de la Repblica continuase sin haber decidido el nombramiento de
los funcionarios correspondientes, quienes desempeasen el cargo de manera
interina por nombramiento de la Corte Suprema, se volvern titulares del cargo
hasta completar el plazo legal o constitucional previsto para el ejercicio del
mismo.
En suma, se trata de completar el marco regulatorio necesario para que el
Congreso de la Repblica y los grupos parlamentarios cuenten con los
incentivos suficientes para cumplir con este poder-deber que les otorga el
Poder Constituyente desde la Constitucin. Un mecanismo que busque reducir
las posibilidades de que las entidades cuyos titulares no son designados
oportunamente debiliten su institucionalidad y funcionamiento.

14

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 00005-2006-AI/TC.


Fundamentos jurdicos 13-15.

61

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8. Debate de iniciativas legislativas ciudadanas


Como se sabe, el artculo 107 de la Constitucin establece que cuentan con
iniciativa legislativa: el Presidente de la Repblica, los congresistas y, en las
materias que les son propias, los otros poderes del Estado, las instituciones
pblicas autnomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los
colegios profesionales. Asimismo, establece que cuentan con iniciativa
legislativa los ciudadanos que ejercen este derecho conforme a ley.
De este modo, adems de los poderes constituidos, rganos
constitucionalmente autnomos, gobiernos subnacionales y organismos
representantes de sectores de la sociedad civil, se otorga la potestad de
presentar proyectos normativos de rango legal a los propios ciudadanos que,
agrupados, alcancen un determinado nivel de adhesin a travs del respaldo de
personas firmantes. Por lo dems, esta disposicin ha sido desarrollada a nivel
legal a travs de la Ley No. 28390, la misma que establece el procedimiento
especfico que deber seguir el grupo de ciudadanos a fin de presentar la
iniciativa legislativa correspondiente.
Se trata de un mecanismo de democracia participativa que busca equilibrar los
mandatos propios de un sistema ms bien representativo dentro del cual se
desarrolla nuestro modelo constitucional. En esa medida busca dotar
directamente a la sociedad civil de la capacidad de proponer normas que
resulten necesarias para el favorecimiento del bienestar ciudadano y que
puedan no haber sido objeto de propuesta o reflexin por parte de los
legisladores.
En el caso peruano el Tribunal Constitucional ha sealado que nuestra
Constitucin ha consagrado estas herramientas toda vez que constituyen un
complemento idneo para dotar de estabilidad a la democracia
representativa.15
Por lo dems, se trata de un mecanismo que existe en el ordenamiento de
muchos pases con sistemas democrticos representativos, tal como ha sido
advertido por algunos especialistas al sealar que: Como un medio para
colmar la brecha entre el parlamento y los ciudadanos, algunos pases han
establecido o contemplado establecer un derecho de los ciudadanos a la
iniciativa, a travs del cual los ciudadanos pueden presentar directamente y por
s mismos propuestas de ley, en lugar de meras propuestas de enmienda o
comentarios a una ley que ya es examinada por el parlamento. En cierta
medida, la distincin que as se plantea implcitamente entre una participacin
activa o reactiva de los ciudadanos, es excesiva. Como hemos visto,
dondequiera hay mecanismos que acercan el parlamento a los grupos de la
sociedad civil, ello dar como resultado propuestas de legislacin nueva o
15

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.


Fundamento jurdico No. 8.

62

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enmendada, y estas deben contarse entre las diversas formas de iniciativas


cvicas () La iniciativa de los ciudadanos constituye no obstante un derecho
especfico, supeditado a menudo a un nmero mnimo de firmas de
electores.16
Sin embargo, pese a su vigencia, lo cierto es que un mecanismo democrtico de
la magnitud que busca tener el de la iniciativa legislativa ciudadana requiere
una regulacin adecuada para que la propuesta ciudadana sea realmente
objeto de difusin, reflexin, debate y consideracin por parte de los
legisladores. Debe tomarse en cuenta que el procedimiento que se debe llevar
a cabo para la presentacin de una iniciativa legislativa de esta naturaleza
resulta particularmente complejo, razn por la cual es de estimarse que un
esfuerzo ciudadano de esta naturaleza merece cuando menos una atencin
debida.
La regulacin actual de la iniciativa legislativa ciudadana ha resultado ser
insuficiente tornando el mecanismo claramente ineficaz. Ello en la medida que
se le ha otorgado un tratamiento comn no diferenciado de los proyectos de
ley ordinarios, razn por la cual, actualmente, una iniciativa legislativa
ciudadana solo es discutida en el marco de dos Comisiones Ordinarias
integradas por solo algunos legisladores quienes deciden acerca de su
procedencia o su archivo.
Al respecto, es menester considerar que una iniciativa de esta naturaleza, a fin
de cumpla con las finalidades inmanentes a un mecanismo de democracia
participativa no puede significar que un esfuerzo ciudadano de estas
caractersticas sea debatido nicamente en una o dos comisiones de trabajo
dentro del Parlamento. Por el contrario, se estima necesario que para que una
iniciativa legislativa reciba el tratamiento merecido, en atencin tanto al valor
democrtico de la misma como a la legitimidad que le otorga la Constitucin,
resulta necesario que esta sea debatida por el Pleno del Congreso, es decir, por
todos los congresistas y no solo por unos cuantos.
Al respecto, debe advertirse que en ningn caso se establece que la iniciativa
legislativa ciudadana deba ser necesariamente aprobada por el Congreso de la
Repblica, sin discusin. Por el contrario, la propuesta establece que la
iniciativa presentada deba ser debatida con una mayor legitimidad y pluralidad,
un debate que solo puede darse a travs de su discusin en el Pleno y no solo
en algunas comisiones vinculadas a la materia de la iniciativa. La posibilidad de
que la iniciativa ciudadana no sea aprobada tras ese debate, por supuesto, se
mantiene vigente.
Las dificultades en la regulacin de la iniciativa legislativa ciudadana tambin
han sido advertidas por los especialistas, cuando estos destacan que un asunto
por solucionar radica en la necesidad de que se precisen claramente las
16

Beetham, David (2006). El parlamento y la democracia en el siglo veintiuno: una gua de


buenas prcticas. Ginebra: Unin Interparlamentaria, pp. 93-95.

63

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obligaciones del Estado poderes Legislativo y Ejecutivo al menos- en materia


de difusin, apoyo econmico y asesoramiento a los ciudadanos que pretendan
ejercer el derecho de Iniciativa Legislativa Popular. La experiencia muestra que
sin este apoyo difcilmente podr ejercerse el derecho incluso si est
reglamentado.17
Por lo dems, debe sealarse tambin que una exigencia de esta naturaleza en
ningn supuesto supone entorpecer o recargar el trabajo del Congreso de la
Repblica en la medida que, como se ha sealado, las reglas para la
presentacin de una iniciativa legislativa ciudadana suponen un esfuerzo
costoso por parte de la ciudadana, lo cual la convierte en un mecanismo
excepcional y de escasa frecuencia, aun cuando de suma importancia para la
participacin ciudadana.

9. Lmites a la inmunidad parlamentaria


La inmunidad parlamentaria constituye una prerrogativa que se otorga a los
Congresistas de la Repblica con una finalidad muy clara: evitar que el
desarrollo de procesos judiciales en su contra, que en algunos casos podran
provenir de adversarios polticos, pueda entorpecer su trabajo y terminar
convirtiendo el tiempo en labores de un congresista en uno dedicado a
defenderse de imputaciones judiciales.
Se ha dicho tambin que dicha inmunidad constituye una garanta
institucional que tiene como finalidades resguardar la composicin y el libre
funcionamiento del Parlamento y, con ello, la independencia de este poder
pblico y que mediante el procedimiento de la inmunidad parlamentaria se
cautelan los derechos que asisten al congresista al debido proceso y la tutela
jurisdiccional al evaluar nica y estrictamente la procedibilidad del
levantamiento de la inmunidad parlamentaria, respetndose as la naturaleza
del procedimiento sin juzgar el fondo del asunto; es decir, sin resolver sobre la
responsabilidad penal del inculpado.18
Ahora bien, sobre el funcionamiento de esta medida algunos especialistas
tambin precisan que: Si bien es cierto el efecto del reconocimiento del
rgimen de inmunidades tiene un alcance relativo a la persona singular del
representante, la naturaleza de dicho rgimen no pretende configurar una
situacin de privilegio privado al individuo que ejercita funciones
17

Hevia de la Jara, Felipe (2010). La iniciativa legislativa popular en Amrica Latina.


Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, vol. 17, nm. 52. pp. 155-185. Toluca: Universidad
Autnoma del Estado de Mxico, p. 169.

18

Campana Ros, Jorge (2010). Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y proteccin del
derecho al honor. Revista Pensamiento Constitucional. Vol. 14, No. 14, 293-318. Lima: Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per., p. 298.

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representativas. Las inmunidades son prerrogativas de ndole corporativa. Eso


quiere decir que existen como medidas polticamente idneas para garantizar
el funcionamiento del Estado representativo, bajo condiciones tales que tal
funcionamiento no se vea perjudicado por usos excesivos del sistema de
justicia en manos de intereses particulares o individuales con la finalidad de
atacar los resultados y consecuencias del proceso electoral.19
En ese sentido, no cabe duda de que se trata de una medida que permite al
Congresista cumplir con su labor adecuadamente y que por ello existen razones
para avalar su vigencia. Sin embargo, lo cierto es que muchas veces esta
prerrogativa ha sido mal utilizada o mal interpretada, tanto as que ha llegado a
cuestionarse su vigencia y a promoverse su eliminacin por parte de algunos
sectores.
Lo cierto es que pese a los argumentos en favor y en contra de estas
propuestas subsiste una idea comn y esa es que la inmunidad parlamentaria
no puede servir para exonerar a los legisladores de cualquier responsabilidad y
favorecer la impunidad. Entre otras cosas, no puede alcanzar a favorecer a los
congresistas, de ninguna manera, por delitos que han sido cometidos antes de
ingresar a cumplir labores como representantes.
Ms all de que una premisa como esta contraviene cualquier criterio
elemental de justicia para quienes resultaran agraviados por las acciones
juzgadas, permitir que la inmunidad parlamentaria sea utilizada de esta manera
incentivara que personas con problemas con la justicia busquen alcanzar la
funcin congresal con el solo nimo de evitar ser juzgados y cumplir las
condenas que les correspondan, lo cual a su vez incentivara que al Congreso
postulen, y eventualmente ingresen, personas cuyos estndares ticos
pudieran resultar cuestionables.
En consideracin a estas razones se establece que en el caso de los congresistas
sobre los cuales recaiga una condena firme por hechos originados antes de su
ingreso a la funcin congresal, su inmunidad parlamentaria deber ser
levantada automticamente, sin que medie procedimiento parlamentario
alguno. Y es que, como se sabe, muchas veces estos procedimientos dilatan
innecesariamente el desafuero de un congresista sentenciado.
En ese sentido, se propone que tan pronto recibida la comunicacin por parte
del Poder Judicial, el Presidente del Congreso deba comunicar al congresista
condenado su desafuero correspondiente y deba dar cuenta al Pleno del
Congreso respecto sobre esta situacin. Se considera que en la medida que nos
encontramos ante un supuesto de cosa juzgada, sentenciada por razones
anteriores al acceso al cargo del legislador, no existe ninguna razn para que se
desarrolle a cabo un procedimiento parlamentario adicional en el Congreso que
busque definir si se levanta o no la inmunidad parlamentaria correspondiente.
19

Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 237.

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Esto solo favorecera la dilacin y la eventual elusin de la sentencia por parte


de quien ha cometido un delito.
Y es que, como bien se precisa, la prerrogativa de la inmunidad de proceso o
arresto no se consagra con el fin de librar la aplicacin de la ley ni de la justicia
a la mayor o menor fuerza de una fraccin parlamentaria en el Congreso, ni de
poner a buen recaudo a quien por la evidencia presunta de conducta impropia
no debiera merecerla.20
Por lo dems, debe advertirse que una medida en este sentido en ningn caso
importa una vulneracin al derecho de defensa o al debido procedimiento del
congresista cuestionado, en la medida que nos encontramos ante lo que podra
considerarse una medida de ejecucin o una consecuencia de la actuacin de
una sentencia firme de condena y que como tal, habr supuesto el ejercicio del
derecho de defensa por parte del Congresista acusado en las etapas
correspondientes del proceso judicial.

10. Una condicin para la reeleccin de congresistas


Uno de los mecanismos a travs de los cuales los legisladores pueden rendir
cuentas a la ciudadana y son sometidos a un nuevo voto de confianza a partir
del ejercicio de sus labores durante un mandato congresal, consiste en la
definicin de una reeleccin de los mismos por parte del electorado. En otras
palabras, el marco de un proceso de reeleccin, se convierte en una
oportunidad para que el ciudadano pueda definir y juzgar- si es que considera
adecuado apoyar nuevamente a un candidato al Congreso que postula a ejercer
una vez ms un mandato congresal, tomando en cuenta su performance
inmediatamente anterior.
Para ello, resulta necesario que los electores que respalden o no a un
congresista que postule a la reeleccin sean los mismos que decidieron su
eleccin en el primer mandado congresal pues, de lo contrario, unos nuevos
electores no contaran con la informacin suficiente para tal evaluacin. Un
hecho como este se encuentra directamente relacionado con las
circunscripciones electorales a travs de las cuales se eligen a los
representantes ante el Congreso en nuestro pas.
As, por ejemplo, si un Congresista es elegido por una determinada
circunscripcin electoral A, la manera en la que este mecanismo de rendicin
de cuentas opere correctamente exige que en caso el mismo congresista
postule a una reeleccin, se encuentre obligado a postular por la misma
circunscripcin electoral A. Esto permitira que sean los ciudadanos
representados en el primer mandato congresal quienes juzguen en una

20

Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 238.

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eventual eleccin la performance del congresista correspondiente, a travs de


su respaldo o no en una subsiguiente eleccin.
Un mandato en este sentido generara incentivos para favorecer una correcta
representacin poltica en la medida que los legisladores tendran los estmulos
suficientes para que, en caso desearan postular a la reeleccin, se vean
obligados a llevar a cabo una correcta labor de representacin, en la medida
que si sus electores para un primer mandato congresal resultasen defraudados,
difcilmente buscarn respaldarlos en una subsiguiente eleccin congresal.
La importancia de un mecanismo de rendicin de cuentas resulta fundamental.
De all que se haya sealado que: "Existe un segundo proceso de rendicin de
cuentas que tiene que ver con el reforzamiento de la idea de responsabilidad
por parte de los representantes hacia los electores en el proceso electoral. Se
trata en este caso de una accountability vertical. De este modo, las elecciones
son el proceso a travs del cual los elegidos adquieren responsabilidad y deben
rendir cuentas de sus decisiones. La vinculacin entre electores y elegidos
depende de si stos pueden o no ser reelegibles () las elecciones se
convierten en el mecanismo central del ejercicio de la responsabilidad de los
representantes en una doble vertiente (Sartori, 1992). En un sentido,
constituye una obligacin personal del representante. En otro, una
responsabilidad funcional con la que se vinculan las actuaciones de los
representantes. Estas actuaciones se vern reforzadas por el hecho de que los
mismos representantes, llevarn a cabo de forma previa a que lo realicen los
electores, un proceso de enjuiciamiento de sus acciones (Przeworski, Manin y
Stokes, 1999)."21
Actualmente, sin embargo, la ausencia de esta exigencia genera que muchos
legisladores resulten elegidos por determinada circunscripcin electoral y que,
al momento de postular a una reeleccin, lo hagan a travs de una
circunscripcin electoral distinta. Si bien en algunos casos excepcionales
pueden existir razones legtimas para hacerlo, lo cierto es que una prctica
comn y generalizada de esta manera no contribuye a generar los incentivos
necesarios para que los legisladores se encarguen de llevar a cabo una
adecuada labor de representacin.
Por estas razones, el presente proyecto de ley establece una modificacin
normativa segn la cual los congresistas que decidan postular a la reeleccin
debern hacerlo por la misma circunscripcin electoral por la que alcanzaron al
mandato congresal en el periodo anterior.

21

Del Campo Esther y Laz, Consuelo (2010). El debate sobre la rendicin de cuentas en las
democracias: una propuesta de anlisis. En. Jess Ruiz-Huerta y Manuel Villoria (Dirs).
Gobernanza democrtica y fiscalidad. Madrid: Tecnos, pp. 56-86.

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II.

Reformas al funcionamiento del Sistema de Justicia


El Sistema de Justicia constituye una pieza fundamental en la institucionalidad
del pas en la medida que a travs de l se protegen los derechos de los
ciudadanos, se hacen cumplir las leyes democrticamente aprobadas y se
resuelven las controversias que nacen de la propia dinmica social. En ese
sentido, su correcto funcionamiento constituye un presupuesto imprescindible
para el desarrollo social, el respeto a los derechos de las personas y una
garanta para el Estado Constitucional de Derecho.
Desde hace varios aos, sin embargo, el Sistema de Justicia en el Per enfrenta
una serie de dificultades en su funcionamiento, las mismas que han contribuido
a debilitar seriamente la legitimidad de las instituciones que lo conforman.
Por supuesto, estas dificultades son de diversa naturaleza. Por un lado, existen
problemas vinculados al acceso, eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales, los mismos que no permiten cumplir con el mandato
constitucional segn el cual los procesos judiciales deben tener una duracin
razonable. De otro lado, se presentan tambin problemas en torno a las reglas
de gestin y composicin de algunos de los principales rganos que integran el
sistema, lo que no asegura un adecuado funcionamiento de los mismos.
Finalmente, existe, adems, una serie de cuestionamientos a la integridad de
algunos de los magistrados que determina un sentimiento de desconfianza en
la poblacin acerca de la imparcialidad e independencia del sistema en su
conjunto.
El presente proyecto de ley contiene un conjunto de propuestas que
contribuyen en la bsqueda de solucin para algunos de estos problemas y
tiene por finalidad fortalecer la institucionalidad dentro de los rganos que
componen el Sistema de Justicia. A continuacin se desarrollan los
fundamentos que justifican cada una de estas propuestas y las
correspondientes modificaciones normativas que se proponen.

1. Forma de composicin del Consejo Nacional de la Magistratura


El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un organismo que si bien tiene
sus orgenes constitucionales en la Constitucin de 1979, fue recin en la Carta
Poltica de 1993 cuando adquiri plena autonoma, asumiendo tres funciones
rectoras de la carrera judicial y fiscal: el rgimen de seleccin y nombramiento,
la evaluacin que requiere la ratificacin y el rgimen disciplinario, aunque este
ltimo se encuentra compartido con el rgano de control interno de las
instancias judiciales.

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Su incorporacin en el sistema de justicia tiene sentido, segn la literatura22


que trata el tema, porque constituira garanta de independencia de la
magistratura en un doble sentido: elimina el sistema de designacin de
magistrados por los poderes polticos, que ha sido denunciada como la principal
va para afectar la independencia externa, e impide que la designacin este
sometida a las propias instancias judiciales, eliminando tambin as un sistema
de cooptacin, que afectara la independencia interna.
Sin embargo, la literatura tambin aporta estudios segn los cuales esta
relacin entre existencia de un Consejo de la Magistratura y la independencia
judicial no se presenta23, pues tal asociacin dependera ms bien de la
adecuacin del diseo institucional del Consejo con las particularidades de cada
pas.
En tal sentido, resulta claro que para los constituyentes de 1993 el principal
obstculo para una magistratura independiente era que su nombramiento
fuese realizado por los actores polticos, pues ello condicionaba el ejercicio de
su poder a influencias de este tipo. Para evitar que esta situacin se repita, la
composicin del Consejo se dise en funcin a tres consideraciones:
(i)

La exclusin de los poderes polticos de la entidad nominadora, para


excluir la influencia poltica.

(ii)

La presencia en esta entidad de los representantes de los magistrados


resultaba indispensable pero no debera ser mayoritaria a fin de
cautelar la independencia interna.

(iii)

La presencia de los representantes de la sociedad civil debera ser


plural, tanto de aquellos vinculados con la profesin jurdica como de
aquellos vinculados con las dems profesiones, pues la justicia no es una
cuestin que interese slo a juristas, adems ello permitira hacer
realidad un control social de esta institucin.

Sin embargo, diversas circunstancias que se han desarrollado durante el


periodo de operacin del CNM, han demostrado que el principal problema
radica en que los nombramientos, ratificaciones o sanciones de los
magistrados, se decidan en funcin de intereses particulares, situacin que
representa un atentado no solo contra la independencia de los magistrados
sino que tambin compromete seriamente su calidad profesional24.
22

Autheman, Violaine y Sandra Elena (2004). Global Best Practices: Judicial Councils. Washington
D.C.: International Foundation for Electoral Systems, USAID.

23

Hammegregren, Linn (2002). Do Judicial Councils further judicial reform? Lessons from Latin
America, Working Paper, No. 28, Rule and Law Series, Democracy and Rule of Law Project.
Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.

24

Este es, por ejemplo, el caso del Consejero Anaya que fue destituido por Congreso en el 2010
debido a que las reuniones que mantena en privado con un candidato configuraron causa

69

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Por tanto, lo que estara en cuestin es que los criterios y el proceso de


seleccin de consejeros no brindan las garantas de pertinencia y transparencia
necesarias que permitan descartar a los candidatos que no tienen la calidad
tica y profesional que se requiere para el ejercicio de tan importantes
funciones.
Para estos fines, manteniendo las tres consideraciones en que se sustent el
modelo de CNM de la Constitucin de 1993, la propuesta que plantea el
presente proyecto comprende la modificacin de la forma de designacin y
composicin de los miembros del CNM.
Al respecto, corresponde tener en cuenta que la actual disposicin
constitucional no establece que los miembros del CNM reciben un mandato
representativo, y menos an, un mandato imperativo de las entidades que los
designan; en lugar de ello, la finalidad de la disposicin es reconocer a estas
entidades su legtimo inters en designar como consejero a quien consideran
que cuenta con las virtudes y capacidades para desempear las funciones que
le corresponden de la mejor manera, en atencin al fin pblico al que ellas
atienden.
En tal sentido, la propuesta del proyecto consiste en mantener a la Corte
Suprema y a la Junta de Fiscales Supremos como entidades con competencia
para designar miembros del CNM, pero reemplazar a las restantes por otras
entidades con mayor legitimidad o que, en todo caso, se constituyen como un
mejor medio para canalizar los intereses ciudadanos; estas son: el Tribunal
Constitucional, la Defensora del Pueblo, el Banco Central de Reserva y la
sociedad civil a travs de un concurso pblico de mritos organizado por el
Jurado Nacional de Elecciones con el soporte operativo de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil. Exponemos a continuacin, en ese orden, las razones
que sustentan esta posicin.
La funcin que desempea el Tribunal Constitucional cuando acta como
ltima sede hasta la que llegan procesos en que se discute la afectacin de un
derecho fundamental iniciado en los tribunales ordinarios que conforman el
Poder Judicial, as como su empeo por establecer jurisprudencia y
precedentes a fin de respetar el derecho a la igualdad ante la ley, le han
permitido, de una parte, adquirir conocimiento acerca de cmo es que operan
las instancias judiciales y, de otra, formarse una opinin propia sobre las
virtudes que requiere un buen magistrado.

grave; y ms recientemente del Consejero Quispe quien a pesar de ser objeto de serios
cuestionamientos ticos en el desempeo de sus actividades privadas fue nombrado,
provocando as la renuncia del presidente de la propia institucin que se opona a tal medida, y
que tras esta decisin fue finalmente destituido por el propio pleno de la institucin, alegando
incapacidad moral.

70

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Por tanto, el desempeo de esta labor le habilita para reconocerle como una
entidad con legtimo inters en las decisiones adoptadas por el CNM sobre los
magistrados, avalndole adems el ser una de las instituciones del Sistema de
Justicia que presenta mejores niveles de confianza ciudadana; pues, mientras
en el 2013 y 2015 la confianza ciudadana25 en el Poder Judicial ha variado entre
11 y 16%, la confianza en el Tribunal Constitucional lo ha hecho entre el 23 y
36%.
Por su parte, tambin es propio a la Defensora del Pueblo conocer de quejas
de los ciudadanos por el funcionamiento de las instituciones, encontrndose
entre ellas a las instancias judiciales; de tal forma que entre el 2012 y 2014
estas se ubicaron entre la quinta y stima institucin ms quejada, recibiendo
la Defensora ms de mil quejas en estos aos26.
Por tanto, no solo su mandato constitucional de defensa de los derechos
constitucionales de los ciudadanos sino tambin su conocimiento sobre los
problemas que afrontan los ciudadanos en las instancias judiciales le ha
permitido a esta entidad acumular un conocimiento valioso sobre cules son las
calidades que requiere un buen magistrado, correspondiendo por ello,
reconocerle legtimo inters en quienes sern los consejeros que decidirn
sobre este asunto. Adicionalmente, le acredita para esta funcin su reconocido
prestigio desde que inici sus funciones, y que en el 2015 alcanz el 57% de
confianza ciudadana27.
En consecuencia, siendo que la Defensora comparte con el Ministerio Pblico,
aunque cada uno dentro de sus competencias, la funcin de la defensa de los
derechos ciudadanos, correspondera que aquella proponga una terna de
candidatos y que sea finalmente la Junta de Fiscales quien, de entre ellos,
nombre a quien deba ocupar el cargo de Consejero. Solo en caso que la
Defensora no cumpla con su potestad nominadora, la Junta de Fiscales podr
designar directamente al concejero correspondiente.
El presente proyecto considera que el principio de pluralidad en la
conformacin del CNM a fin de que sus miembros representen a diferentes
sectores sociales, profesionales o intelectuales, es valioso, por ello, como se
dijo anteriormente propone mantenerlo. Sin embargo, su presencia en el CNM
se reducira de cinco que son actualmente a cuatro. Uno de ellos designado por
el Banco Central de Reserva (BCR) y, los otros tres, a travs de un concurso
pblico organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

25

Encuestas de IPSOS-Apoyo sobre la confianza ciudadana en las instituciones, encargada por El


Comercio en el 2013 y el 2015.

26

Informes Anuales de la Defensora del Pueblo presentados ante el Congreso de la Repblica en


2013, 2014 y 2015.

27

Encuesta de IPSOS-Apoyo Op. Cit.

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Por su parte, el BCR es el nico organismo constitucionalmente autnomo con


competencias dentro del sector de la economa que tiene una integracin
plural, garantizada por su designacin encargada al Ejecutivo y al Congreso,
adems de mantener una larga y estable trayectoria institucional desde
mediados del siglo pasado en el ejercicio de sus altas responsabilidades, la que
es actualmente reconocida por ser una de las entidades estatales con mayores
niveles de confianza ciudadana, llegando en el 2015 al 60%28.
En tal sentido, el proyecto considera que el cargo de responsabilidad de los
miembros del BCR, su conformacin plural y su alto prestigio son avales
institucionales y sociales suficientes que garantizan la competencia de esta
entidad para designar uno de los miembros del CNM. Designacin que se
realizara por su directorio en pleno.
Finalmente, a fin de garantizar la pluralidad de los tres miembros restantes del
CNM y su vnculo directo con la sociedad civil, el proyecto considera que
corresponde realizar un proceso de seleccin que cuente con el soporte
operativo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, o de quien haga sus veces,
y cuyo desarrollo y resultado sea encargado al JNE. De esta manera, el JNE
organizar este proceso de elecciones, desde la verificacin del cumplimiento
de los requisitos hasta la proclamacin y entrega de las credenciales a quienes
obtengan las calificaciones ms altas. Esta frmula presenta una doble ventaja,
primero, el organismo que evala el cumplimiento de los requisitos no es un
grupo de personas desconocidas y, segundo, debern ser elegidos aquellos que
cumplan con las mejores calificaciones y conocimientos sobre la materia.
Ahora bien, en cuanto al desempeo de su competencia constitucional de
ratificacin de los magistrados cada siete (7) aos, puede apreciarse que el
CNM ha transitado, claramente, por dos etapas. La primera de ellas va del 2000
al 2005. Entonces, sus decisiones se caracterizaban por ser inmotivadas,
situacin que incluso se mantuvo con el aval del Tribunal Constitucional que no
acept los procesos de amparo planteados contra aquellas, razn por la cual los
magistrados afectados llevaron sus casos hasta la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos, instancia donde el Estado tuvo que gestionar acuerdos
amistosos con los demandantes para solucionar el conflicto.
En una segunda etapa, que se inicia en el 2005, el CNM aprob un nuevo
Reglamento de Ratificaciones en el cual incorpor la obligacin de motivar
estas decisiones, estableciendo como criterio de evaluacin, entre otros
criterios como el patrimonio, el rcord disciplinario, la cantidad de produccin
de resoluciones la calidad de las resoluciones emitidas por el magistrado
evaluado.
La Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de Justicia
(CERIAJUS) propuso en su Plan Integral modificar el artculo 154 de la
28

Ibid.

72

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Constitucin, eliminando la ratificacin como funcin del CNM y estableciendo


en su lugar la evaluacin permanente de desempeo de los magistrados,
posicin que tambin fue respaldada por un informe de la Defensora del
Pueblo29.
Sin perjuicio de ello, la CERIAJUS tambin propuso la aprobacin de una Ley de
Carrera Judicial, la cual incorporaba la figura de la evaluacin de desempeo en
dos modalidades, evaluacin integral efectuada con ocasin de la ratificacin y
la evaluacin parcial cada tres aos y medio, realizada esta ltima por una
comisin integrada en igual nmero por miembros de la magistratura y del
CNM. Este proyecto fue finalmente promulgado como Ley 29277 en 2008.
El Tribunal Constitucional se pronunci sobre la evaluacin de desempeo
regulada en la Ley de Carrera Judicial en dos sentencias30. En ambas seal que
la nica objecin para considerar que el CNM tena competencia para ejercer el
control permanente de la judicatura mediante una evaluacin peridica de su
desempeo se deba a la falta de amparo en el texto constitucional, razn por
la cual declar inconstitucional todo lo referido a la Comisin de Evaluacin
parcial del desempeo. En consecuencia, siendo esta la nica objecin, la
aprobacin del presente proyecto es suficiente para superarla.
Sin perjuicio de ello, debe reconocerse que en este contexto, y en
cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 28367, el Poder Judicial emiti una
Resolucin Administrativa que estableci el proceso y los criterios de
evaluacin para organizar el Cuadro de Mritos en funcin del cual se regira el
acceso de los vocales superiores al cargo de vocales supremos provisionales.
Entre el 2004 y el 2007 se cre la Oficina de Organizacin de Cuadro de
Mritos y de Antigedad como rgano de apoyo del Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial, y en el 2009 se dispuso que todas las Cortes Superiores
organicen el cuadro de mritos de todos los jueces de su jurisdiccin en
aplicacin de este Reglamento.
Diferente sera la situacin en el Ministerio Pblico en el cual a pesar de
haberse reglamentado la conformacin del cuadro de mritos an no se ha
informado que se hayan llevado a cabo los procesos de evaluacin de
desempeo con tal fin31.
El panorama actual presenta entonces tanto al CNM como al Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial como rganos que desarrollan un proceso de evaluacin de
29

Defensora del Pueblo (2006). Propuestas Bsicas de la Defensora del Pueblo para la Reforma
de la Justicia en el Per. Informe Defensorial N 109. Lima: Defensora del Pueblo.

30

Sentencias del Tribunal Constitucional recadas en los Expedientes No. 006-2009-PI y STC 0192006-PI.

31

La reglamentacin fue a travs de la Resolucin 1747-2005-MP-FN, y la sentencia STC 41982013-AC da cuenta que el Ministerio Pblico no habra conformado los cuadros de mrito
correspondientes.

73

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desempeo aunque con diferentes criterios, el primero con ocasin de la


Ratificacin y el segundo en virtud de lo dispuesto por la Ley 28367; situacin
que genera confusiones, si es que no tratos diferenciados sobre la misma
materia.
Lo que corresponde es unificar los procedimientos y criterios de la evaluacin
del desempeo, pues tal como lo sealara la CERIAJUS, y luego tambin la
Defensora del Pueblo, las ratificaciones cada siete aos son un mecanismo de
evaluacin impropio para juzgar la idoneidad del magistrado, siendo lo
adecuado transitar hacia un sistema de evaluacin permanente, que garantice
de mejor manera y en mayor medida que la meritocracia constituya uno de los
principios rectores del estatuto de los magistrados.
Las instituciones judiciales y fiscales han objetado un diseo en el cual la
competencia evaluadora corresponda a un organismo externo como el CNM
pues, en su opinin, ello afectara la autonoma de su institucin y, por ende, la
independencia de los magistrados. Sin embargo, si bien entregar esta
competencia en forma exclusiva y excluyente a las instancias judiciales y
fiscales s sera efectiva para garantizar la autonoma de estas instituciones,
sera insuficiente para garantizar la independencia de sus magistrados, puesto
que la independencia no slo puede ser afectada por actores externos, sino
tambin por actores internos, en la medida que aquella posee tanto una
dimensin externa como una interna.
Pero este planteamiento del problema constituye una falacia porque no es
cierto que el Constituyente solo tenga estas dos opciones: ubicar la
competencia en las instancias judiciales y fiscales o ubicarla en el CNM, ya que
tambin existe una tercera opcin, que consistira en distribuir la competencia
entre ambas entidades, garantizando ciertos mecanismos de coordinacin que
permitan diluir la posible afectacin a la independencia que proviene tanto de
una influencia externa incontrolada como de un corporativismo cerrado que
coarta al magistrado.
Con esta finalidad el presente proyecto considera que la frmula constitucional
que permite resguardar ambas dimensiones de la independencia de los
magistrados es aquella mediante la cual, si bien se reconoce a las entidades
judiciales y fiscales la competencia de realizar la evaluacin de desempeo, su
decisin al respecto no es definitiva, en tanto, el magistrado o un tercero con
legtimo inters disconforme con la decisin final puede impugnarla para que
sea revisada por el CNM. Asimismo, siendo esta la entidad de cierre respecto de
la evaluacin de desempeo, podr tener un panorama ms completo de
cules son las normas reglamentarias necesarias.
Por ltimo, para que el trnsito hacia un modelo de evaluacin permanente de
desempeo sea completo se requiere tambin reconocer que esta institucin
solo cobra pleno sentido si respeta el principio de meritocracia; es decir, si es
que los resultados de la evaluacin tienen consecuencias en la esfera del
74

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magistrado, tanto positivas como negativas. Por ello, la desaprobacin de la


evaluacin en los trminos que la ley establezca implicar la separacin de la
carrera judicial, tal como sucede hoy en da cuando no se supera el proceso de
ratificacin.
2. Delimitacin de funciones de la Corte Suprema
Como se sabe, actualmente, el artculo 141 de la Constitucin seala que la
competencia jurisdiccional de la Corte Suprema abarca tres materias: la
casacin, la apelacin de los procesos iniciados en las Cortes Superiores y los
que disponga la Ley. Respecto del ltimo grupo de procesos, la Ley Orgnica del
Poder Judicial (LOPJ) seala que son competencia de la Corte Suprema las
contiendas de competencia entre jueces de diferentes distritos judiciales, las
consultas en casos de control difuso, las apelaciones por sanciones a los
abogados y la apelacin o consulta en los procesos de accin popular.
A pesar de que detallada as la competencia de la Corte Suprema parece
abarcar un gran tipo de procesos y recursos, segn las estadsticas publicadas
por el propio Poder Judicial, entre 2010 y 2015 en promedio la casacin
representa entre el 80 y el 90% de la carga procesal de las salas civiles
supremas32, entre el 70 y 60% para la Sala Constitucional y Social Permanente y
cerca del 100% para la Primera y Segunda33 Sala Constitucional y Social
Transitoria. Finalmente, aunque el recurso de casacin es relativamente nuevo
en el proceso penal, representa entre el 15% y 20% de la carga de las Salas
Penales con tendencia al crecimiento, porque los recursos de nulidad
representan entre el 40 y 50%.
Si se advierte adems que estos porcentajes representan al ao ms de 2,000
expedientes de casacin en cada Sala Civil y casi 3,000 expedientes en cada Sala
Constitucional y Social, no se exagera cuando se sostiene que el problema de la
carga procesal de la Corte Suprema por lo menos en temas que no son
penales tiene, entre sus principales responsables, al modelo actual de
casacin civil.
El cumplimiento de las importantes funciones que corresponden a la Corte
Suprema, como uniformizar los criterios jurisprudenciales en respeto de la
igualdad de trato de los ciudadanos y establecer los precedentes judiciales para
garantizar la seguridad jurdica, no resulta viable si seguimos contando con una
Corte numerosa y con una alta sobrecarga de expedientes. Por tanto, para que
el cumplimiento de tales funciones sea posible se hace necesario revisar el
modelo de casacin actual: los supuestos que habilitan el recurso, sus
requisitos y sus efectos.
32

As, por ejemplo, la Sala Civil Permanente de la Suprema registra que el 2015 el 93,5% de sus
procesos provienen de recursos de casacin, casos que en el 2014 representaron el 91,5% y en
el 2013 el 84,74%, en el 2012 el 80% igual que en el 2011 y en el 2010 el 79%.

33

Para esta Sala slo se registran datos desde el 2013.

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Este esfuerzo de revisin ya ha sido realizado anteriormente por varias


instancias, entre ellas, la propia CERIAJUS propuso una reforma al Cdigo
Procesal Civil que si bien fue presentada al Congreso no fue considerada por la
Ley 29364 que en 2009 reform el rgimen de la casacin civil. Una de las
principales propuestas no acogidas fue la referida a la ejecucin inmediata de
las sentencias que son pasibles de ser impugnadas mediante el recurso de
casacin, pues con ello se buscaba desincentivar a los litigantes y/o abogados
que interponen este recurso con la nica finalidad de dilatar el cumplimiento
de la sentencia.
Asimismo, de entre los varios proyectos de ley que se han presentado para
reformar la casacin es de resaltar dos de ellos que hasta el ao pasado todava
se encontraban en trmite ante el Congreso: el PL 3732/2014-PJ presentado
por el propio Poder Judicial para reformar la casacin en materia civil y
contencioso administrativa y que recoge varias de las propuestas de la
CERIAJUS, y el PL 1873/2012-CR presentado para reformar la casacin civil.
Ambos fueron agrupados y conocidos por la Comisin de Justicia y Derechos
Humanos que finalmente propuso un texto sustitutorio que no fue objeto de
votacin.
Al respecto este proyecto considera valioso recoger aquellas propuestas de
estos Proyectos y del Texto Sustitutorio que estn directamente relacionadas
con el carcter excepcional del recurso de casacin, tales como:
A) La incorporacin de la instituto de actuacin de sentencia impugnada
Esta institucin expresa el resultado de un balance entre dos principios, de un
lado el derecho a una tutela oportuna o un proceso sin dilaciones indebidas
(como lo sera el abuso de los medios impugnatorios) de parte del ciudadano
que sigui el proceso por dos instancias y obtuvo una sentencia que protege
sus derechos y; del otro, el principio de unidad o coherencia jurisdiccional, en
tanto la respuesta que el Estado brinda a travs de los jueces no debera ser
contradictoria; lo que podra suceder si es que se ejecuta una sentencia que
todava puede ser impugnada.
Por eso, el referido instituto procesal considera que habindose transcurrido
dos instancias, resultara extremadamente gravoso para el ciudadano tener que
esperar lo que demora el trmite de un recurso ms para gozar finalmente de
su derecho, espera que, en el contexto nacional, suele ser extensa adems de
terminar con pronunciamientos que entre 80 y 90%, rechazan el recurso de
casacin34.
34

Estos fueron los datos para las casaciones resueltas para las Salas Civiles entre 2002 y 2003.
Para mayor informacin ver: Gallardo, Mara del Carmen y Jorge Fernndez, 2004, Estudio
sobre el recurso de casacin en el proceso civil, a once aos de su entrada en vigencia, en
Cuadernos de Investigacin y Jurisprudencia No. 7, del Centro de Investigaciones Judiciales del
Poder Judicial.

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Sin embargo, parte de este balance implica que este instituto solo resulta
adecuado para el caso de sentencias de condena, es decir, que ordenan la
realizacin una prestacin a favor de la parte vencedora por parte de la
vencida.
Finalmente, la uniformidad de los regmenes de casacin en el ordenamiento
nacional tambin cuenta como razn a favor de incorporar este instituto
procesal, puesto que la casacin laboral35 ya lo ha incorporado desde 2010.
Por tanto, este proyecto de ley incorpora la propuesta de inclusin de este
instituto procesal ya que el mismo no solo resulta un instrumento vlido de
tutela de derechos sino tambin un mecanismo para desincentivar a quienes
plantean el recurso de casacin con nimo dilatorio, abusando as del derecho a
impugnar. De tal manera que, reducido el nmero de casaciones, se reduce la
carga de procesos de la Corte Suprema y se la libera para que pueda cumplir
con sus funciones de uniformizar la jurisprudencia y fijar precedentes.
B) La multa al abogado por la presentacin temeraria del recurso
En los artculos 3 y 4 in fine del PL 3732/2014-PJ as como en los artculos 387 y
388 in fine del Texto Sustitutorio se establecen sanciones a los abogados que
presentan recursos de casacin con la finalidad de conseguir un poco de tiempo
para sus representados dilatando la conclusin del proceso.
En el primer supuesto se sanciona al abogado que avala con su firma la
presentacin de un recurso sin cumplir los requisitos y luego no se preocupa de
subsanarlo y en el segundo, al abogado haya avalado con su firma la
interposicin de un recurso de casacin que carece de fundamento jurdico de
manera manifiesta, es decir, con temeridad; poniendo adems tal situacin a
las instancias ticas del Colegio de Abogados.
Como puede advertirse, el proyecto considera que el sujeto responsable de
estas inconductas procesales no es la parte sino el abogado que avala las
referidas actuaciones procesales, pues, como bien se seala en el Dictamen que
sustenta el Texto Sustitutorio es el abogado quien conoce la ley y, por ello,
tambin quien mejor que la parte sabe si el recurso que presenta cumple con
los requisitos de admisibilidad y procedencia.
Por ello, resulta vlido establecer posibles sanciones para los representantes
legales que acten de esta manera, las cuales adems de apelar a la vigencia
del principio de buena fe procesal tienen como finalidad desincentivar a los
abogados a suscribir recursos con el nico objetivo de dilatar la conclusin del
proceso.

35

El instituto est recogido en el artculo 38 de la Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497.

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C) La calificacin parcial de la procedencia del recurso por las Cortes


Superiores
En la redaccin actual del Cdigo Procesal Civil el recurso de casacin puede
presentarse tanto ante las Cortes Superiores como ante la Corte Suprema, sin
embargo, es esta ltima quien revisa los requisitos de admisibilidad y
procedencia del recurso de casacin. El artculo 6 del PL y el artculo 391 del
Texto Sustitutorio proponen que el recurso se presente ante la Corte Superior
respectiva y que, adems, esta califique no slo la admisibilidad sino tambin
algunos requisitos de procedencia. Con ello se descongestiona a la Corte
Suprema de manera inmediata.
Sin embargo, se reduce la carga de la Corte Suprema solo parcialmente, ya que
esta reforma tambin requiere incluir como causal de queja el rechazo del
recurso de casacin, para efectos de que la Corte Suprema revise las decisiones
de la Corte Superior, razn por la cual tambin consideramos relevante
introducir una modificacin referida al recurso de queja.
Finalmente, consideramos valioso mantener en el ordenamiento jurdico la
figura de la procedencia excepcional del recurso de casacin, para efectos de
que la Corte Suprema pueda conocer de algunos casos aunque estos no
cumplan los requisitos establecidos. De esta manera la Corte podra conocer de
casos en los que ocurren graves irregularidades o de mayor relevancia para el
pas.

3. Mayor cantidad de precedentes judiciales obligatorios


En el ejercicio de su competencia como ltima instancia en la jurisdiccin
ordinaria, la Corte Suprema tiene dos funciones: uniformizar la jurisprudencia y
establecer precedentes judiciales. Si bien existen casos en que las dos pueden
cumplirse con una misma actuacin procesal, tambin es posible que en ciertos
casos se presente una y no la otra. As, por ejemplo, cuando la Corte Suprema
conozca de una sentencia que no resulta contradictoria con ningn criterio
judicial previo sostenido por una Corte de igual o superior grado no existir
necesidad de uniformizar la jurisprudencia, pero s de fijar un precedente.
Debido al amplio nmero de rganos judiciales es, hasta cierto punto, comn
que los Juzgados o las Cortes Superiores emitan sentencias en las que
sostengan criterios judiciales contrarios o contradictorios sobre casos iguales o
similares; sin embargo, aunque resulte menos conveniente, esta situacin
tambin puede producirse entre las Salas de una misma Corte Superior o
incluso de la misma Corte Suprema.
Como bien se expone en el dictamen que sustenta el Texto Sustitutorio antes
referido, esta posibilidad de contradiccin prcticamente se elimina en un
modelo de Corte Suprema como Corte nica al que debera tender nuestra
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mxima instancia judicial; sin embargo, lo cierto es que esta reforma todava se
encuentra en debate y por ello su implementacin es una realidad no
inmediata. Lo que s es una realidad inmediata es que las diferentes salas de
nuestra Corte Suprema pueden y de hecho han emitido sentencias con criterios
judiciales contradictorios sobre un mismo problema jurdico.
Por tanto, un primer problema que la Corte Suprema debe afrontar para
cumplir con su funcin uniformadora no solo es eliminar la contradiccin de
criterios sostenidos entre cortes inferiores, sino tambin los que se producen
entre sus propias Salas.
De otra parte, en el estado actual de la doctrina es cada vez menos
controvertido reconocer que la jurisprudencia es fuente de derecho, y es
precisamente de ello que se deriva el valor del precedente judicial, el cual,
cumpliendo los requisitos de ley, establece una norma jurdica que soluciona el
caso concreto pero que adems adquiere carcter general para todos los
dems casos que presenten los mismos hechos relevantes. Con ello no slo se
satisface el derecho a la igualdad de trato ante la ley, sino tambin la seguridad
jurdica que requiere el sistema para generar la confianza necesaria que
permita ordenar las relaciones sociales.
Para cumplir con estas dos funciones al mismo tiempo, evitar la emisin de
sentencias contradictorias desde la misma Corte Suprema y establecer
precedentes, el Cdigo Procesal Civil regul el mecanismo del pleno
casatorio, segn el cual deban reunirse todos los vocales supremos para
decidir. La modificatoria de 2009, redujo esta exigencia sealando que solo
deben reunirse los vocales de la especialidad. Sin embargo, hasta fines de 2014
(durante casi 20 aos de vigencia) este mecanismo slo haba generado 6
plenos casatorios.
Con lo cual, el mecanismo ha demostrado su ineficacia o, en todo caso, su
insuficiencia para satisfacer ambas funciones de la Corte Suprema. Por tanto,
para efectos de reformar esta situacin sirve tener presente una breve revisin
de los modelos alternativos que se han desarrollado en nuestro ordenamiento:

36

i)

En el mbito laboral se ha regulado el mismo mecanismo de pleno


casatorio que se encuentra en el mbito civil.

ii)

En el mbito penal, el Nuevo Cdigo Procesal Penal implement dos


mecanismos en lugar de uno. Lo que se denomina Doctrina
Jurisprudencial que puede ser establecida por la Sala Penal que conoce
la casacin y los Plenos Casatorios que tienen un mecanismo similar al
establecido en el mbito civil, salvo que cuando existan
pronunciamientos contradictorios el pleno pueda ser solicitado por el
Ministerio Pblico y la Defensora del Pueblo36. Con lo cual se han

Artculo 427 y siguientes del Cdigo Procesal Penal.

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publicado varias sentencias que fijan doctrina jurisprudencial que en


principio resulta vinculante para los rganos jurisdiccionales inferiores,
ya que apartarse de ellas es causal de casacin.
iii)

En el mbito administrativo se establece que la Sala Especializada de la


Corte Suprema puede fijar principios jurisprudenciales en sus
resoluciones, y que estos constituyen precedente vinculante37. Lo que
ha llevado a la promulgacin de varios precedentes vinculantes. Con lo
cual basta una sentencia para fijar precedente en esta materia, razn
por la cual pueden encontrarse varias sentencias que fijan precedentes.

Frente a este panorama, el PL 3732/2014-PJ incorpora, en su artculo 16, un


mecanismo para fijar precedentes judiciales y en su artculo 17 propone
mantener con algunas modificaciones el mecanismo del pleno casatorio a fin de
eliminar los criterios contradictorios, pero no para resolver un caso concreto.
En su lugar, el artculo 17 del PL 1873/2012-CR considera que una sola
sentencia con cinco votos conformes es suficiente para generar precedente.
Al respecto, el Texto Sustitutorio propone nicamente un mecanismo para fijar
precedentes eliminando la figura del pleno casatorio, porque, como se seala
en el Dictamen que le sustenta, este es el modelo propio de una Corte Suprema
que funcione como Corte nica y no por salas.
Si bien el modelo de Corte nica es el ideal, ello no es una realidad inmediata,
razn por la cual, nuestro contexto actual exige regular un mecanismo para fijar
precedentes pero tambin para solucionar el problema de los fallos
contradictorios. Por tanto, consideramos que resulta ms adecuado el modelo
mixto propuesto por el PL 3732/2014-PJ que presenta algunas semejanzas con
el modelo del precedente en materia penal, sin perjuicio de incluir las
modificaciones planteadas por el Texto Sustitutorio al caso concreto del
precedente.
En este modelo mixto el precedente puede formarse por dos procedimientos:
sentencias conformes o pleno casatorio. En el primer caso, no es producto de
una sola sentencia como sucede en el mbito contencioso administrativo sino
de un criterio constante que los magistrados supremos se han formado sobre la
solucin que corresponde a un determinado problema jurdico y que han
defendido, por lo menos, en tres resoluciones consecutivas (artculo 400 del
Texto Sustitutorio). En el segundo caso el precedente es producto de un pleno
casatorio que se realiza cuando se advierte que existen pronunciamientos
supremos sobre un mismo problema jurdico que son contradictorios, pero no
en los trminos sealados por el artculo 17 del PL 3732/2014-PJ, sino ms bien
en los trminos regulados en la Ley Procesal del Trabajo.

37

Artculo 34 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley 27584, modificado
por el Decreto Legislativo No. 1067 de 2008.

80

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Este modelo mixto, necesario mientras se mantenga una Corte Suprema por
salas especializadas, pretende as solucionar el problema de la falta de
precedentes y de la existencia de sentencias contradictorias. El procedimiento
de las sentencia conformes incentiva a las Salas a establecer precedentes,
mientras que el pleno casatorio se mantiene como otra opcin, pero slo en el
caso en que pueda demostrarse las existencia de sentencias supremas
contradictorias.
Finalmente, para efectos de conciliar el derecho a la igualdad de trato ante la
ley con el derecho de los jueces a la independencia interna se reconoce la
posibilidad de que el juez se aparte de los precedentes bajo determinadas
circunstancias. El PL 3732/2014-PJ y el Texto Sustitutorio sealan que el juez
puede apartarse del precedente si se verifican situaciones excepcionales y estas
son justificadas.
Sin embargo, resulta ms claro sealar que tal inaplicacin es posible si el juez
cumple con la carga de transparencia, que consiste en identificar los
precedentes que podran orientar o imponer una solucin determinada en el
caso concreto de los cuales se estara apartando y, con la carga especial de
argumentacin, que consiste en justificar por qu no corresponde aplicar los
referidos precedentes, ya sea porque los hechos relevantes del nuevo caso no
son iguales, porque ha existido un cambio legal relevante, un cambio en el
contexto socio-econmico-poltico que justific el establecimiento del
precedente38; o finalmente porque se demuestre que no existe precedente ya
que es posible identificar sentencias contradictorias sobre el mismo problema
jurdico emitidas por la misma instancia superior.
Por ello, sera conveniente incluir estos dos tipos de carga como requisitos a
satisfacer por la motivacin de la sentencia que se aparte de un precedente, y
los supuestos de argumentacin especial, por lo menos, a modo enunciativo.

4. Duracin del cargo de Presidencia del Poder Judicial


De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Judicial son tres los rganos que
ejercen las funciones de gobierno de esta entidad: el presidente de la Corte
Suprema, la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial. Sin embargo, los dos ltimos rganos se encuentran presididos por el
presidente de la Corte Suprema, por eso, la aprobacin de la poltica general
del Poder Judicial que el Consejo propone para que la Sala Plena la apruebe
es en buena parte responsabilidad de su Presidente. De ah precisamente que
l asuma su representacin y se haga cargo de rendir cuentas al pas, a travs
de un mensaje a la Nacin, del cumplimiento de esta poltica institucional.

38

Lpez Medina, Diego (2006). El Derecho de los Jueces. Bogot: La Ley, pp. 84 y Sentencia T517/2012 del 6 de julio de 2012, considerandos del primer punto.

81

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La poltica institucional es el medio con el que cuenta la propia entidad para


revisar su actuacin identificando los principales problemas y deficiencias que
presenta el servicio de justicia que est a su cargo, y para planificar un proceso
de cambio que incluya la solucin de estos temas, lo que abarca una serie de
fases, como la implementacin de las medidas y la evaluacin permanente de
sus consecuencias. Por tanto, esta herramienta de gestin puede comprender
diferentes tipos de medidas, algunas que fuesen tan amplias como para
significar una transformacin de la poltica vigente u otras de mediana o menor
envergadura, pero no de menor importancia.
Al estar presente y adems presidir los tres rganos encargados de la poltica
de gobierno, la presidencia del Poder Judicial tiene un rol trascendental en la
planeacin y ejecucin de esta poltica, precisamente por ello es saludable que
en las dos ltimas elecciones los vocales supremos que postularon a la mxima
investidura hayan presentado sus propuestas de cambios o medidas a
implementar en la poltica institucional.
Sin embargo, llevar a cabo este ciclo de reformas constituye una labor compleja
que implica una alta responsabilidad para la cual el periodo de dos aos
durante los cuales se desempea el cargo segn Ley, resulta siendo un periodo
muy reducido. As, por ejemplo, consideramos que el breve tiempo del
mandato fue uno de los factores que no permiti que el presidente de la Corte
Suprema en el periodo 2011-2012 consiguiera que se apruebe su proyecto de
ley para intervenir en la gestin de las Cortes Superiores en que se advirtiese
serias irregularidades39, el cual hubiese servido para reducir la gravedad que
alcanzaron las irregularidades en Cortes como la de Ancash.
Por estas razones la presente propuesta considera necesario ampliar el periodo
de gobierno, por dos aos ms, de manera tal que el cargo de Presidente de la
Corte Suprema tenga una duracin de cuatro aos. Sin embargo, a fin de evitar
una permanencia prolongada que pueda ms bien terminar afectando la
dinmica necesaria en la gestin de instituciones como el Poder Judicial, se
considera que dichos cuatros aos no sern renovables o que, dicho de otro
modo, no existir reeleccin inmediata.
5. Mayores alcances para la Justicia de paz
Los juzgados de paz han estado presentes en todos nuestros textos
constitucionales desde 1823 y su funcin ha sido la misma, actuar como
instancias de justicia para los ciudadanos que estn ms alejados de las
instituciones formales de justicia. En un lenguaje ms moderno, se puede
afirmar que son parte de una poltica de acceso a la justicia, pues coadyuvan a
superar las barreras geogrficas, econmicas y, muchas veces, tambin las
39

Nos estamos refiriendo al Proyecto de Ley No. 424-2011/PJ presentado por el magistrado Csar
San Martn en el primer ao de su periodo como presidente del Poder Judicial, por el cual se
solicitaba la aprobacin de poderes extraordinarios para el presidente del Poder Judicial en el
caso de Cortes Superiores donde se conozcan serios indicios de irregularidades y/o corrupcin.

82

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barreras culturales que limitan o retardan la necesidad de encontrar solucin a


sus conflictos o tutela para sus derechos que tienen importantes sectores de la
ciudadana, sobre todo, aquellos que se encuentran en circunstancias ms
vulnerables.
Por ello, toda reforma de justicia se ha ocupado de mejorar las condiciones de
la justicia de paz. As, CERIAJUS plante varias propuestas que fueron acogidas,
tales como la nueva regulacin del proceso de elecciones para que sea una
eleccin directa, la creacin de una Oficina de Apoyo a la Justicia de Paz
ONAJUP, la posibilidad de crear juzgados de paz en circunscripciones urbanomarginales en las cuales tambin existen juzgados de paz letrados (Ley 28434),
para que, en caso que compartan competencia, el ciudadano pueda elegir el
juzgado al cual recurrir.
Otro hito importante para la justicia de paz se produjo a comienzos de 2012
con la promulgacin de la Ley de Justicia de Paz (Ley 29824) que estableci una
regulacin integral y orgnica de la cual careca hasta entonces. Esta norma
comprende, entre otros temas, los principios que guan esta instancia
jurisdiccional, el estatuto del juez de paz, sus competencias, las normas que
rigen el procedimiento, las coordinaciones con otras instancias comunales y
jurisdiccionales. Esta ley tambin seala de manera expresa lo que estaba
implcito: que los jueces de paz son un rgano jurisdiccional del Poder Judicial, y
por tanto, no son tribunales especiales fuera de esta organizacin, sino, ms
bien, tribunales de un rgimen y competencia especial dentro del Poder
Judicial.
Es precisamente la competencia de la justicia de paz, y en especial las
caractersticas que asumen sus tres dimensiones: territorial, material y por
cuanta, las que mejor resumen las razones por las cuales constituye un rgano
jurisdiccional especial del Poder Judicial. Por tanto, la precisin respecto de sus
competencias as como su ampliacin repercute directamente en la ampliacin
del acceso a la justicia de los ciudadanos que estn en el mbito de su
jurisdiccin.
El proyecto de ley plantea, por ello, algunas de las propuestas ya elaboradas
por la ONAJUP en los reglamentos que regulan la competencia de los juzgados
de paz que requieren consagracin legal, y, en el mismo sentido, plantea
algunas propuestas para ampliar sus competencias, cuyo fundamento se
expone a continuacin.
A) Sobre la competencia territorial de la justicia de paz
La competencia territorial de los juzgados de paz dentro de una determinada
circunscripcin no puede entenderse si no se tiene presente que su origen
corresponde a una justicia vecinal, comunal o territorial40, por lo que este
40

Lovatn, David, et. al. (1999). Justicia de Paz. El otro Poder Judicial. Lima: Ideele, pp. 21 y ss.

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elemento asume un carcter casi definitorio. En efecto, los jueces de paz tienen
sentido de ser por la comunidad a la que prestan sus funciones, porque la
comunidad es la que los requiere, y as lo reconocieron todas las Constituciones
al referirse a la vinculacin entre ambos41.
Precisamente por ello, para ser juez de paz se requiere tener la calidad de
vecino dentro de la circunscripcin, es decir, que tiene que ser alguien que vive
en la comunidad y adems que goza del respeto de la misma, requisitos
recogidos en el artculo 1, incisos 2 y 3, de la Ley de Justicia de Paz. Es ms, en
el ltimo inciso se precisa que la residencia para ser juez de paz tiene que ser
continua, no cumplindose el requisito si ella es slo de carcter estacional,
pues slo as se acredita el vnculo entre el juez de paz y su localidad. Tambin
reconociendo el vnculo entre sus vecinos y el juez de paz, es que son los
vecinos quienes eligen a su juez de paz.
Sin embargo, no debe pasarse por alto que la vinculacin a la que nos referimos
se produce en dos sentidos, del juez de paz frente a su comunidad, pero
tambin de la comunidad frente al juez de paz; por ello, es cuestionable que
por falta de regulacin en la Ley de Justicia de Paz, pueda considerarse
aplicable el instituto de la prrroga de la competencia en estos juzgados, pues
ello contraviene los fundamentos de la propia institucin. En efecto, la prrroga
convencional o tcita de la competencia territorial, reguladas en los artculos 25
y 26 del Cdigo Procesal Civil, permite que las partes de un conflicto en la
prctica elijan al juez que conocer de su conflicto, con lo cual, su aplicacin
para la justicia de paz permitira que dos litigantes que no residen en la
comunidad, que no son vecinos, que no mantienen ese vnculo con el juez de
paz, acudan a este para que solucione su conflicto.
Esta situacin no solo distorsiona la funcin del juez de paz que debe proveer
de justicia fundamentalmente a su comunidad distrayndolo para que conozca
de los conflictos de ciudadanos de otras comunidades, sino que adems, puede
prestarse a ciertas prcticas de litigantes inescrupulosos que acuden a
instancias judiciales lejanas para luego hacer valer sus decisiones en zonas
alejadas, donde no es posible que los afectados con aquellas conozcan
directamente el proceso o las circunstancias del mismo, repercutiendo ello
indirectamente en una lesin de su derecho de defensa.
Por estas razones consideramos que resulta de vital importancia para no
afectar el funcionamiento de la justicia de paz y evitar su uso, sino ilegal, por lo
menos, abusivo que la desnaturalice, incluir en la Ley de Justicia de Paz un
artculo referido a que en ella no procede la prrroga de la competencia
territorial, en los trminos considerados por los reglamentos elaborados por la
ONAJUP42.
41

Ibid.

42

Nos estamos refiriendo al artculo 4 del Reglamento para el Otorgamiento de Certificaciones y


Constancias Notariales por Jueces de Paz, aprobado por la Resolucin 341-2014-CE-PJ, y a los

84

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B) Sobre la competencia material de la justicia de paz


Antes de hacer referencia a la competencia material de la justicia de paz debe
precisarse que la funcin jurisdiccional de estas instancias judiciales, al igual
que las otras, abarca tambin la posibilidad de concluir el conflicto llevado a su
conocimiento mediante conciliacin entre las partes. Es ms, tal facultad no
slo es posible, sino que es la forma de conclusin que tradicionalmente ha
sido ms utilizada por los jueces de paz.
Acogiendo lo que tradicionalmente ha sido la competencia de los jueces de paz
la ley vigente organiza esta en tres grupos:
(i)

Competencia jurisdiccional para decidir conflictos, la cual puede ser


original o subsidiaria, esta ltimas en caso no exista juzgado de paz
letrado dentro de la circunscripcin;

(ii)

Competencia para realizar actuaciones de auxilio judicial a solicitud de


otra instancia judicial o fiscal, tales como el trmite de exhorto o
levantamiento de cadveres, y

(iii)

Competencia notarial para emitir certificaciones que se habilitan en


ausencia de notario.

En lo que se refiere a la competencia jurisdiccional originaria ella abarca tanto


materias civiles, patrimoniales y no patrimoniales, como familiares; mientras
que la competencia en materia de faltas y violencia familiar es subsidiaria, solo
en caso que dentro de la circunscripcin no exista juez de paz letrado.
Respecto de los conflictos patrimoniales resulta necesario realizar una
concordancia entre lo sealado en el artculo 16 de la Ley de Justicia de Paz y el
artculo 547 del Cdigo Procesal Civil, pues mientras la primera norma
considera que los juzgados de paz conocen de conflictos patrimoniales cuya
cuanta sea de hasta 30 Unidades de Referencia Procesal (URP), el artculo del
Cdigo Procesal Civil seala que son competentes para sentenciar en conflictos
cuya cuanta es de hasta 10 URP y para resolver mediante conciliacin
conflictos cuya cuanta sea de hasta 50 URP.
Esta falta de coordinacin llev a la ONAJUP a establecer la precisin que se
encuentra en el artculo 5 del Reglamento para el Ejercicio de Competencia de
Jueces de Paz en Conflictos Patrimoniales43, en el mismo sentido de lo regulado
en el artculo 547 del referido Cdigo.

artculos 2, 6 y 7 del Reglamento para el Ejercicio de Competencias de Jueces de Paz en


Conflictos Patrimoniales, aprobado por la Resolucin 340-2014-CE-PJ.
43

Reglamento aprobado por la Resolucin Administrativa 340-2014-CE-PJ.

85

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No obstante, al modificar la Ley de Justicia de Paz para que no proceda la


prrroga de competencia territorial evitando as los posibles abusos o
utilizaciones ilegales de la justicia de paz, resulta conveniente ampliar la
competencia de los juzgados de paz en materia de conflictos patrimoniales para
que, como lo sealaba la ley en su sentido original, puedan sentenciar sobre
aquellas pretensiones cuya cuanta sea hasta 30 URP y pueda pronunciarse
mediante conciliacin sobre aquellas pretensiones cuya cuanta sea hasta 50
URP.
Adems, en lo que se refiere a conflictos en materia civil consideramos
importante tener en cuenta que los procesos no contenciosos, por lo menos en
principio, no plantean un conflicto de derechos que deba ser resuelto por el
juez, por lo que resultara til considerar que aquellos que requieren menos
conocimiento tcnico, como el de inventario y administracin judicial de
bienes, puedan ser conocidos por el juez de paz slo en tanto no exista
contradiccin por la parte notificada con la solicitud. En caso tal contradiccin
se produzca el proceso se remitira al juez competente de conformidad con el
Cdigo Procesal Civil.
Respecto de los conflictos de familia debe reconocerse que la Ley de Justicia de
Paz ha constituido un avance, puesto que admite esta competencia incluso en
los casos en que el vnculo familiar no est fehacientemente acreditado si las
partes recurren a ella de comn acuerdo. Sin embargo, consideramos que
tambin sera posible incluir mayores materias de familia siempre y cuando las
partes concilien al respecto. Esta ha sido la precisin incluida en el artculo 34,
inciso 2, del Reglamento de la Ley de Justicia de Paz que debe dar lugar a la
modificacin que ya hicimos referencia anteriormente.

III.

Reformas al funcionamiento de la Administracin Pblica


Puede afirmarse que algunos de los principales retos que afrontan las entidades
de la Administracin Pblica en el Per son, de un lado, mejorar sus niveles de
eficiencia y, de otro, elevar sus niveles de transparencia en el desarrollo de sus
actividades. Objetivos que importan acercar a la ciudadana, favorecer la
rendicin de cuentas y que se constituyen como un punto a favor de la
reduccin de los niveles de corrupcin en la Administracin Pblica y de una
mejor asignacin de recursos para enfrentar las necesidades reales de la
poblacin.
Actualmente, sin embargo, no existen suficientes polticas y marcos normativos
que favorezcan tanto la eficiencia como la transparencia en la Administracin
Pblica. Si bien no puede soslayarse la consolidacin de marcos legales
esenciales como la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, lo
cierto es que las normas vigentes resultan insuficientes para mejorar los
estndares de eficiencia y transparencia que requieren las entidades que
ejercen funcin administrativa.
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

Si se considera que el de la corrupcin es uno de los principales problemas que


ataca a la gestin pblica, premisa adems confirmada por la percepcin
ciudadana al respecto, lo cierto es que resulta necesario generar mejores
marcos legales que incentiven prcticas de transparencia, establezcan
sanciones ante su incumplimiento y que, en general, limiten al mximo los
espacios que puedan permitir prcticas transgresoras de la legalidad en favor
de intereses particulares.
El presente proyecto de ley contiene un conjunto de disposiciones que plantean
determinadas modificaciones al marco normativo actual con la finalidad de
favorecer la eficiencia y la transparencia tanto en las entidades del gobierno
nacional como en el caso de los niveles descentralizados de gobierno.

1. Mejores recursos humanos


Para que las entidades pblicas funcionen correctamente hace falta que, entre
otras cosas, cuenten con los mejores recursos humanos. Un hecho como este
solo puede asegurarse estableciendo un marco legal que regule correctamente
la meritocracia de los servidores pblicos y que permita seleccionar a los
mejores profesionales otorgndoles un rgimen previsible que les permita un
adecuado desempeo en el tiempo.
En ese sentido, recientemente se aprob la Ley del servicio civil, Ley No. 30057,
una norma que establece un rgimen comn para todos los funcionarios del
Estado y que busca dejar atrs la regulacin de regmenes diferenciados que no
se encontraba acorde con la naturaleza del ejercicio de la funcin pblica.
Sin embargo, actualmente, existe determinado nivel de incertidumbre acerca
de la aplicacin de estas normas sobre determinados funcionarios, como es el
caso de aquellos que ejercen funciones al interior de los gobiernos locales y
regionales, as como de su sometimiento a las disposiciones de la Autoridad del
Servicio Civil Servir, en tanto entidad rectora del sistema de recursos
humanos del Estado.
En ese contexto, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley busca
precisar que todos los funcionarios de los gobiernos locales y regionales
tambin se encuentran sujetos a este rgimen y, plantea, en ese sentido, una
modificacin al artculo 59 de la referida Ley No. 30057. Se trata, en ese
sentido, de una norma de naturaleza interpretativa que busca clarificar que, sin
negar la autonoma que la Constitucin les confiere a gobiernos locales y
regionales, tambin a ellos y a todos los funcionarios que ejercen funciones en
su interior, resultan aplicables las normas del Servicio Civil y estn sujetos a las
directrices de la entidad rectora de este sistema administrativo.

87

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

La necesidad de esta precisin se origina en la idea de que difcilmente se


podr lograr elevar la institucionalidad y mejorar la gestin de los gobiernos
regionales y locales, y con ello del proceso de descentralizacin en general, si es
que estos niveles de gobierno no integran el rgimen comn que favorece a los
servidores pblicos.

2. Gestin de intereses
Desde hace unos aos existe un consenso en la necesidad de regular la gestin
de intereses, aquellas acciones a travs de las cuales los sujetos privados
buscan hacer or sus demandas y orientar la adopcin de determinadas
decisiones en el sentido que les interesa. Esta tendencia se ha traducido en la
adopcin de marcos normativos por parte de distintos pases que regulen esta
actividad tanto desde el punto de vista de los funcionarios involucrados como
desde la perspectiva de los denominados gestores de intereses.
En ese contexto, en el ao 2003 se promulg en nuestro pas la Ley 28024 que
regula la gestin de intereses en la Administracin Pblica, la primera norma
que se encarg de regular esta actividad en la historia de nuestro pas. En ese
sentido, se trat de una norma con una finalidad correcta y que se enmarcaba
en la poltica de transparentar y fiscalizar la gestin de intereses particulares
frente al Estado. Sin embargo, la prctica durante los aos en los que esta
norma ha estado vigente, ha demostrado un bajsimo nivel de aplicabilidad de
la misma lo que determina que esta norma prcticamente no haya sido
cumplida en la realidad.
Un anlisis de la referida ley y de su reglamento permite comprender que el
esquema planteado en ella estableca una sobrerregulacin de la actividad y un
muy bajo nivel de fiscalizacin por parte de la autoridad, es decir, una
combinacin de elementos que dan como resultado necesariamente un bajo
nivel de incentivos para que el sujeto regulado, en este caso el gestor de
intereses, pueda cumplir con las reglas que los son exigidas.
As, por ejemplo, la regulacin vigente sobre gestin de intereses exige que
todos las personas que se dediquen a esta actividad se deban encontrar
inscritos en un registro administrado por la Superintendencia Nacional de
Registros Pblicos, sin embargo, de una revisin de dicho registro es posible
contrastar que son tan solo unos cuantos, quienes no llegan a una decena, los
gestores de intereses actualmente inscritos.
Por otro lado, prueba de la sobrerregulacin de esta actividad lo constituye
tambin la exigencia de presentar informacin por parte del sujeto regulado,
sin que medie un proceso de fiscalizacin cierta. El establecimiento de deberes
bsicamente en el sujeto regulado no ha supuesto una correcta frmula que
incentive el cumplimiento de la norma. Ms an si se toma en cuenta que esta
regulacin no responda a objetivos concretos y no resulta evidente cules eran
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las finalidades que se protegan tras la imposicin de estas obligaciones. Esto


sucede, por ejemplo, con los mltiples informes que la normativa actual exige
presentar a los gestores de intereses sobre su actividad.
En consideracin a estas razones no cabe duda de que resulta necesario
sustituir el marco legal actual de gestin de intereses. Queda claro que el
establecimiento de una regulacin que establezca niveles de transparencia y
control debe ser acompaada de un nivel de simplificacin administrativa e
incentivos que favorezcan su cumplimiento. En ese sentido, la propuesta
contenida en el presente proyecto normativo contempla las siguientes
premisas:
(i)

La gestin de intereses debe ser una actividad regulada


Indudablemente, la actividad de gestin de intereses debe ser una
actividad regulada. Como parte del derecho a la informacin de la
ciudadana, de la transparencia de las actividades del Estado y de las
buenas prcticas del sector privado, es necesario establecer una va que
permita que se conozca cmo se manejan las demandas ciudadanas o
de grupos de poder y cmo el Estado se relaciona con ellas. Una
regulacin sobre la actividad de gestin de intereses favorece el
cumplimiento del marco legal y del Estado de derecho, reduciendo las
posibilidades de favorecimientos indebidos o de exoneracin de
obligaciones a determinados ciudadanos, lo que supondra una
transgresin de la regla de igualdad en el cumplimiento de la ley que
pesa sobre todos los administrado en la misma magnitud.
En buena cuenta, la regulacin de la actividad de gestin de intereses se
presenta como un mecanismo que permite favorecer la informacin
sobre los mismos, buscando transparentar esta actividad y con ello
reducir los espacios que puedan ser librados al desarrollo de prcticas
de corrupcin en el marco de la interaccin entre el sector privado y el
sector pblico. No puede dejar de anotarse que el problema de la
corrupcin constituye un grave obstculo en el desarrollo de nuestro
pas y que, por lo dems, es as percibido por la poblacin peruana
durante los ltimos aos.

(ii)

La regulacin de gestin de intereses constituye una poltica de


transparencia de parte del Estado
En atencin a estas consideraciones, es posible establecer que la
regulacin de la gestin de intereses o debe formar parte de la poltica
de transparencia que desarrolla el Estado y, en esa medida, debera
tambin formar parte de un mismo marco legal que se integre
conjuntamente al sistema de transparencia y acceso a la informacin
pblica por parte de la ciudadana.

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Si el objetivo general en relacin con estas regulaciones consiste en


promover la transparencia como un sistema orgnico dentro del Estado,
este debe alcanzar a todas las esferas posibles en las que el Poder
Ejecutivo se relaciona con los privados incluyendo, en esa medida, a las
actividades de gestin de intereses.
Precisamente por ello, el presente proyecto de ley propone que el
marco legal de las actividades de gestin de intereses sea incluido en
como un ttulo ms dentro de la Ley de transparencia y acceso a la
informacin pblica, norma que desde el ao 2001 es la llamada a
regular la poltica general de transparencia del Estado y el ejercicio del
derecho de acceso a la informacin pblica por parte de los ciudadanos.
En ese sentido, la propuesta del proyecto de ley que se presenta
consiste en integrar la regulacin de la gestin de intereses dentro del
sistema general de transparencia del Estado porque es lo que
correspondera naturalmente y, adems, por las sinergias que este
hecho puede generar en cuanto a la regulacin y la fiscalizacin de estas
actividades.
Por estas razones, la nueva normativa de gestin de intereses se
propone como un Ttulo Quinto dentro del Texto nico Ordenado de la
Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, norma aprobada
mediante Decreto Supremo No. 043-2003-PCM.
(iii)

La gestin de intereses constituye una actividad legtima y debe


democratizarse
La regulacin de un nuevo marco legal de la gestin de intereses debe
contribuir necesariamente a fomentar una nueva concepcin sobre esta
actividad. Actualmente, las actividades de gestin de intereses son
concebidas en un sentido negativo, como si se tratara de prcticas
corruptas o que permiten quebrar el principio de igualdad en el trato
hacia los privados a cambio de favorecer a unos cuantos por encima de
otros a travs de la concesin de favores44.
Es cierto que mucho de esta concepcin se debe a que en la prctica,
debido a las dificultades de aplicacin del marco legal vigente, se ha
tratado de una actividad que no ha sido sujeta a ningn tipo de
fiscalizacin, control o poltica de transparencia alguna. Circunstancias
como estas, sin duda, han contribuido a considerar el lobby o gestin de
intereses como una actividad ilegtima o ilegal que no se adeca a los
criterios exigidos por un Estado de Derecho.

44

As ha sido resaltado, por ejemplo, en una encuesta de percepcin ciudadana, de acuerdo con
lo sealado por el diario El Comercio: http://elcomercio.pe/opinion/editorial/editorial-lobbyoscuras-noticia-1847489

90

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Sin embargo, lo cierto es que el lobby o gestin de intereses constituye


una manifestacin del derecho fundamental a la peticin y como tal
constituye una actividad plenamente legtima. Como se sabe, el derecho
de peticin reconocido directamente en el artculo 2 de nuestra
Constitucin45 y en diversos instrumentos internacionales de derechos
humanos, se configura como aquel derecho que permite cualquier
interaccin entre un ciudadano y cualquier entidad del Estado, de
manera tal que a travs del mismo es posible que el administrado le
haga conocer legtimamente sus demandas.
En atencin a estos hechos es preciso reafirmar que las actividades de
gestin de intereses o lobby constituyen el ejercicio legtimo del
derecho de peticin y, como tal, son actividades plenamente lcitas en la
medida que se adecuen, no cabe duda, al marco legal que las regula. Por
supuesto, en atencin a esta ltima premisa, debe quedar claro que tal
como lo seala el proyecto de ley que se presenta, cualquier actividad
de gestin de intereses que se desarrolle al margen del marco legal que
la regula se encuentra abiertamente reida con la transparencia como
principio fundamental que debe regir las relaciones entre la actividad
pblica y la privada.
Ahora bien, es cierto tambin que para contribuir a generar una nueva
concepcin acerca de la gestin de intereses, y habida cuenta de su
consideracin como manifestacin del derecho fundamental a la
peticin, resulta fundamental establecer que se trata de una actividad
que puede ser ejercida por cualquier ciudadano. Una de las principales
debilidades en la argumentacin que respalda concebir estas actividades
como legtimas radica en sealar que solo favorecen a aquellos que por
razones sociales pueden conocer o tener vnculos cercanos con aquellos
quienes ejercen algn poder.
Considerando esto, el presente proyecto de ley parte de la premisa que
las actividades de gestin de intereses pueden ser desarrolladas por
cualquier persona. Es decir, que la posibilidad de gestionar intereses
debe ser democratizada y abierta a cualquier persona que desee
hacerlo. Precisamente, por ello, se plantea que en los supuestos en los
que un ciudadano que no pueda tomar contacto directo con una
autoridad por no conocerla o no tener vnculos cercanos a ella, pueda
plantear una solicitud para gestionar sus intereses ante ella.
45

Constitucin Poltica del Per


Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
()
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica
Nacional slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin.

91

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En esa medida, partiendo del reconocimiento de cmo funciona la


realidad y las relaciones sociales en torno a estos vnculos, el proyecto
de ley regulan ambas posibilidades. El camino para llevar a cabo una
gestin de intereses por contacto directo o espontneo y la posibilidad
de hacerlo a travs de una solicitud. Ambos supuestos debern quedar
registrados en aras de la trazabilidad e informacin que se requiere
tener sobre el desarrollo de estas actividades segn lo que se describe
en el siguiente punto.
(iv)

El correcto uso de un registro de actividades de gestin de intereses


El elemento de mayor importancia en la regulacin de actividades de
gestin de intereses es la informacin. Es decir que, como sealramos,
en aras del respeto a la transparencia, el principal objetivo de una
regulacin sobre gestin de intereses debe estar directamente
vinculado al acceso a la informacin sobre quines desarrollan estas
actividades, frente a quines y en qu circunstancias. Esto permitir una
mejor rendicin de cuentas y una poltica de apertura de informacin
sobre las relaciones entre el sector privado y el pblico.
Una tcnica adecuada para lograr este objetivo es indudablemente la
tcnica registral, es decir, exigir que la informacin relacionada con
actividades de gestin de intereses quede debidamente registrada y
constituya informacin pblica, de manera tal que cualquier persona
pueda acceder a esta informacin y conocer quines y sobre qu llevan
a cabo actividades de gestin de intereses.
Al respecto, conviene precisar que lo importante en este punto es
generar una perspectiva de trazabilidad. Es decir, conocer a travs del
registro de informacin quines son los sujetos involucrados, cundo se
reunieron y en atencin a qu razones, mas no cul es el contenido
discutido o desarrollado en las actividades de gestin de intereses. Ello
en la medida que dicha informacin puede resultar sensible, estar
protegida por la intimidad, la propiedad intelectual o constituir
informacin reservada que afecte algn inters legtimo. Por lo dems,
debe quedar claro que exigir a los sujetos involucrados que den cuenta
exactamente y con el detalle suficiente de cules fueron los temas y el
desarrollo de los mismos que se dio en una reunin, termina siendo una
actividad de ninguna manera fiscalizable en la medida que difcilmente
existir alguna forma de asegurar la veracidad de estas declaraciones
que sea respetuosa de las garantas del debido proceso y dems
derechos de las personas.
En este sentido, el presente proyecto de ley prev que los gestores de
intereses, en cualquier caso, debern registrar la informacin antes de
llevar a cabo una reunin, conversacin o comunicacin que comprenda
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actividades de gestin de intereses. Sin embargo, debe precisarse que, a


diferencia de la normativa vigente, esta informacin no se encontrar
centralizada en la SUNARP sino que pasar a formar parte de un registro
especial que ser llevado en cada entidad pblica y que recibir el
mismo tratamiento que se otorga al acceso a la informacin pblica.
Dicho registro almacenar los formatos que debern ser completados, o
las solicitudes, de ser el caso, que sean presentadas cada vez que se
desarrolle una actividad de gestin de intereses.
(v)

Debe existir un mejor balance en el establecimiento de cargas y deberes


en torno a su regulacin
Con la finalidad de hacer ms eficiente la regulacin, resulta necesario
repartir mejor las competencias y responsabilidades entre aquellos
sujetos que debern contribuir al cumplimiento del marco legal de
gestin de intereses.
En ese sentido, el presente proyecto de ley establece que existirn tanto
responsabilidades para los funcionarios como para los gestores de
intereses o sus representantes que no cumplan con las disposiciones
establecidas en este nuevo marco legal. As, por ejemplo, si bien existe
un deber del sujeto privado de completar un formato de registro o una
solicitud con los datos exigidos por ley, el ltimo responsable de
verificar y hacer cumplir que esta exigencia haya sido correctamente
satisfecha de acuerdo a ley, ser el o los funcionarios que estarn
presentes en la actividad de gestin de intereses. De este modo, se
establece una exigencia con mejores condiciones de cumplimiento en la
medida que el funcionario con quien se vaya a llevar a cabo la actividad
de gestin de intereses, ser el mismo que deba verificar antes de la
reunin o comunicacin, que se haya cumplido con las exigencias
registrales establecidas en la ley46.
Por lo dems, es evidente que un marco normativo que propone
obligaciones, est condenado a la ineficiencia si es que no establece un
sistema de incentivos que favorezcan su cumplimiento. En este caso, se
considera que deben establecerse sanciones para los sujetos que

46

En el mismo sentido, algunos especialistas han considerado la necesidad de establecer tambin


deberes para los funcionarios y no solo cargas para los gestores de intereses. Al respecto, se ha
sealado, por ejemplo, que: En consecuencia, lo que corresponde es reformar las normas que
regulan el lobby para hacerla una actividad realmente transparente. Para ello, no se debe poner
la carga de la regulacin en los gestores de intereses (quienes parecen que se benefician o se
sienten cmodos dentro de la informalidad y la oscuridad de su actividad), como hace la ley
actual, hacindolos cumplir innumerables formalidades, en lugar de ello, el peso de aquella
debe estar en los funcionarios pblicos". Sequeiros, Freddy (2014). "Propuesta sobre el lobby".
Boletn informativo Reflexin Democrtica. Lima: Reflexin Democrtica. Disponible en:
http://www.reflexiondemocratica.org.pe/wp-content/uploads/2014/10/Informativo-157.pdf

93

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estando obligados a determinadas exigencias del marco legal de gestin


de intereses no cumplan con ellas.
Sobre el particular, resulta conveniente advertir que este sistema
punitivo establece sanciones tanto para el sujeto privado gestor de
intereses como para los funcionarios involucrados que no hayan exigido
el cumplimiento de la normativa del caso. En esa medida, debe quedar
claro que un mismo acto de gestin de intereses desarrollado al margen
del marco legal previsto puede dar lugar a responsabilidad
administrativa tanto del funcionario pblico como del sujeto privado.
Debe advertirse, adems, que en el caso de la responsabilidad
administrativa del sujeto privado, esta ser una responsabilidad
solidaria entre el gestor de intereses y la persona a la que este
represente en el supuesto en el que se trate de dos sujetos diferentes. Y
es que se parte de la premisa de que, en el caso de la gestin de
intereses a favor de terceros, es necesario incentivar el control y la
contratacin de gestores de intereses que acten diligentemente. Esto
solo puede incentivarse por la va de establecer una sancin sobre aquel
que no busca la diligencia en el cumplimiento de la norma.
Finalmente, debe advertirse que el presente proyecto de ley elimina la
diferenciacin entre gestores de intereses propios y gestores de
intereses de terceros en la medida que se estima que no existe una
razn que justifique la misma. Tanto en el caso de la gestin de
intereses propios como en el caso de intereses de terceros resulta
adecuado establecer las mismas exigencias de cumplimiento y las
mismas sanciones respecto de la inobservancia de las disposiciones
vigentes.

(vi)

La regulacin debe ser simple y suficiente debiendo permitir el control y


la fiscalizacin de la actividad
Ahora bien, una manera de garantizar que la regulacin sobre
determinada actividad pueda tener un alto nivel de cumplimiento es
estableciendo un conjunto de exigencias que sean fciles de cumplir por
parte del administrado, sin que ello importe descuidar los objetivos que
la regulacin general busca satisfacer, y que, al mismo tiempo, se
establezcan reglas adecuadas que permitan su fiscalizacin y control.
Tomando esto en cuenta, el presente proyecto de ley establece que la
nica obligacin esencial para el gestor de intereses es, bsicamente, el
registro de su actividad por la va de completar un formato muy simple
cada vez que lleve a cabo una actividad de esta naturaleza. Y es que,
como se ha sealado, el elemento ms importante en la regulacin de la
gestin de intereses viene dado por la exigencia de informacin
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suficiente sobre el desarrollo de estas actividades. En ese sentido, en


tanto la regulacin permita acceder a informacin indispensable sobre
estas actividades, los objetivos de la misma se habrn cumplido.
De este modo, la normativa propuesta prev que en caso de contacto
directo, el gestor de intereses deber completar un registro antes de
que se lleve a cabo la actividad y que, en el caso de la presentacin de
una solicitud de gestin de intereses, esta peticin deber contener la
misma informacin exigida por la ley. Sobre el particular, la propuesta
establece que la informacin que deber ser completada se encuentra
limitada a lo siguiente:
(1) Nombre completo, Documento Nacional de Identidad y fecha del da
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)

en el que se llevar a cabo el acto de gestin de intereses;


Persona natural o jurdica a la que representa;
Personas que lo acompaarn en la reunin o comunicacin, de ser
el caso;
Detalle del asunto a tratar;
Funcionario(s) con quien(es) se llevar a cabo la reunin o
comunicacin;
Direccin electrnica, domicilio y datos de contacto.

De la misma manera no puede dejar de reconocerse que en la realidad


las actividades de gestin de intereses se pueden llevar a cabo a travs
de diferentes vas y no solo a travs de la va presencial. As es que,
considerando esta idea, la normativa propuesta permite que una
actividad de esta naturaleza tambin se pueda llevar a cabo a travs de
otros medios de comunicacin provistos por las telecomunicaciones. En
estos casos, por supuesto, corresponder completar los formatos
registrales correspondientes, los mismos que podrn enviarse de
manera electrnica al funcionario encargado de la regulacin de gestin
de intereses en la entidad respectiva.
Si bien existen algunas otras reglas mnimas que deben ser cumplidas lo
cierto es que se trata de reglas de conducta muy simples de cumplir,
como por ejemplo, el mandato de que la gestin de intereses deba ser
llevada a cabo nicamente en las oficinas institucionales donde laboren
los funcionarios con quienes se lleva a cabo la gestin de intereses. Una
exigencia como esta, obviamente, busca contribuir a la trazabilidad y el
control, dado que, si una actividad de esta naturaleza se pudiera
desarrollar en cualquier lugar, la informacin sobre su ocurrencia sera
muy difcil de registrar.
Sin embargo, como se seala la obligacin ms relevante de esta
regulacin est centrada en la exigencia de dar cuenta de las actividades
de gestin de intereses cada vez que estas se realizan. Un mandato

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bastante ms sencillo de controlar y, por dems, suficiente para


transparentar y fiscalizar este tipo de actividades.
(vii)

Deben existir sanciones concretas que incentiven el cumplimiento de la


norma de parte de todos los sujetos involucrados
Es cierto que podra afirmarse que no existe manera de controlar
siempre que las actividades se lleven a cabo de acuerdo con las
exigencias establecidas en la ley. As, por ejemplo, podra afirmarse que
es posible que, pese a lo establecido por el nuevo marco normativo,
sigan llevndose a cabo actividades de gestin de intereses en un lugar
que no sea la oficina institucional del funcionario pblico
correspondiente o que una actividad de gestin de intereses llevada a
cabo por un medio telefnico o electrnico no sea registrada porque los
sujetos involucrados no lo estiman conveniente.
Por supuesto que se trata de un cuestionamiento vlido pero lo cierto es
que debido a la naturaleza de las actividades de gestin de intereses no
existe forma alguna de lograr un total control sobre ellas. En tal sentido,
lo que corresponde al legislador es establecer un marco normativo lo
ms sencillo posible que incentive a los sujetos involucrados a intentar
su cumplimiento y promover facilidades de fiscalizacin al respecto.
S cabe dar cuenta, sin embargo, de que para todos estos casos el
mecanismo de denuncia que establece la ley resulta de particular
relevancia. Y es que lo cierto es que cuando cualquier administrado
tome conocimiento de que un acto de gestin de intereses haya sido
llevado a cabo sin cumplir las exigencias legalmente previstas, podr
presentar una denuncia correspondiente a fin de que la entidad lleve a
cabo las acciones de investigacin y sancin correspondientes.
Finalmente, debe reiterarse segn lo sealado lneas arriba, que la
normativa propuesta dispone un conjunto de infracciones y sanciones
bsico. De acuerdo con l, constituyen infracciones tanto para el
funcionario como para el administrado no cumplir con las disposiciones
contenidas en este marco legal de acuerdo a las especificaciones
establecidas en cada conducta infractora. Asimismo, las sanciones
correspondientes suponen tanto la posibilidad de multas e
inhabilitaciones para realizar actividades de gestin de intereses, como
suspensiones e inhabilitaciones para el caso de los funcionarios que no
hayan cumplido con sus obligaciones.

3. Informacin y transparencia acerca de la gestin de gobiernos regionales y


locales
La institucionalidad de los gobiernos subnacionales constituye un valor
fundamental dentro de la poltica de descentralizacin que desarrolla el Estado
96

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de acuerdo con el artculo 43 de la Constitucin. En ese sentido, resulta


necesario empoderarlos, convertirlos en autoridades encargadas de promover
el desarrollo en los distintos lugares del pas y permitir que cumplan con las
funciones que estn en mejor capacidad de ejecutar considerando su cercana
respecto de los ciudadanos que habitan cada una de sus jurisdicciones.
Si bien en los ltimos aos la institucionalidad de muchos gobiernos regionales
y municipalidades ha mejorado ampliamente, lo cierto es que el proceso de
descentralizacin todava resulta uno incompleto. El desarrollo del mismo no
podr llevarse a cabo de la manera correcta si es que no se implementan
dentro de los gobiernos regionales y locales, polticas de transparencia
adecuadas que favorezcan una correcta gestin al interior de estas
instituciones.
Una premisa como esta ha sido confirmada por los especialistas cuando
reconocen que: "En los ltimos meses, la gestin de los gobiernos regionales ha
sido objeto de investigacin periodstica, administrativa, fiscal o judicial por el
incumplimiento de sus deberes, deficiencias en la gestin o presuntos actos de
corrupcin. Este escenario pone en cuestin la legitimidad y capacidad de los
gobiernos subnacionales para lograr una gestin eficiente basada en la
transparencia, el respeto a la ley y la orientacin al servicio de la ciudadana. 47
Precisamente, uno de los puntos ms dbiles al interior de estas instituciones
viene dado por la falta de polticas de transparencia y acceso a la informacin
que favorezcan el vnculo de cercana entre la autoridad y los administrados y
que, adems, permita una rendicin de cuentas oportuna por parte de quienes
ejercen el poder en las instituciones subnacionales. Se ha dicho, en ese sentido,
que existen limitaciones en la fiscalizacin, control y aseguramiento de la
calidad de la gestin regional.48
De ah que el presente proyecto de ley busque facilitar el acceso a la
informacin de la ciudadana tambin a travs del empoderamiento de los
consejeros regionales y municipales permitiendo que estos puedan solicitar
informacin a los gobernadores regionales y alcaldes segn corresponda, cada
vez que lo consideren necesario, de manera tal que pueda contarse con
informacin oportuna respecto del desarrollo de la gestin de estas
autoridades.
Se trata pues del ejercicio de una facultad que constituye en s misma un
mecanismo para el ejercicio de la representacin poltica, toda vez que, como
ha sido dicho, corresponde a los miembros de los consejos municipales y
47

Leiva, Daniel y Soto, Hugo (2015). Control Interno como herramienta para una gestin pblica
eficiente y prevencin de irregularidades. Propuestas de polticas para los gobiernos
regionales 2015-2018. Lima: CIES, p. 7.

48

Ibid.

97

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regionales asegurar que la ciudadana cuente con la informacin indispensable


para participar con una opinin informada y documentada ()".49
Tanto en el caso de las autoridades regionales como en el caso de las
autoridades locales se establece, en esa medida, que los regidores o consejeros
regionales tienen el derecho de solicitar informacin cuando cuenten con un
respaldo de no menos del 30% de miembros regidores o consejeros que
acompaen la peticin. Es decir, esta facultad forma parte de sus atribuciones
como autoridades que, adems de contribuir con el desarrollo del gobierno,
deben fiscalizar la gestin del mismo por parte de la autoridad ejecutiva
central.
Al respecto, si bien lo cierto es que cualquier regidor o consejero debera poder
tener el derecho a solicitar informacin sobre la gestin institucional, se ha
establecido un mnimo de 30% de firmas de consejeros o regidores que deber
respaldar la solicitud para su procedencia, a fin de que esta facultad no pueda
ser utilizada de manera obstaculizadora en la medida que, de acuerdo con este
marco legal, el gobernador regional o municipal estar obligado a dar respuesta
a estas solicitudes. Una liberalizacin irrestricta en este tipo de solicitudes de
informacin podra incentivar el abuso de las mismas como maniobras
entorpecedoras por parte de rivales polticos que podran terminar afectando el
desempeo en las funciones de la autoridad ejecutiva y desnaturalizando la
facultad otorgada.
En el caso de los gobiernos locales conviene advertir que la propuesta elimina
la exigencia segn la cual la solicitud de informacin que formularan los
regidores deba ser aprobada por la mayora del concejo municipal. Un hecho
como este limitaba innecesariamente la procedencia de estas solicitudes, toda
vez que en la medida que, en tanto la mayora del concejo municipal
corresponde por ley a la organizacin poltica del alcalde, era muy fcil suponer
que estos pedidos de informacin fueran denegados en la mayora del concejo.
Con la finalidad de que estas solicitudes sean debidamente atendidas y
respondidas dentro de un plazo razonable, la presentacin de pedidos de
informacin no solo se ha regulado como un derecho de los regidores o
consejeros regionales, sino que se ha establecido que el incumplimiento
reiterado o el cumplimiento defectuoso reiterado de respuesta a estas
solicitudes constituye una causal de vacancia del gobernador regional o de la
autoridad municipal. De este modo, se busca colocar los incentivos suficientes
para que estas autoridades se encuentren obligadas a rendir cuentas y a
otorgar la informacin necesaria cada vez que esta sea solicitada cumplindose
los requisitos establecidos por la ley.

49

Programa ProDescentralizacin (2015). Programa de entrenamiento para regidores y regidoras


municipales (Periodo 2015 - 2018). Para el fortalecimiento de capacidades de representacin,
produccin normativa y fiscalizacin. Lima: USAID, p. 87.

98

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En suma, se trata de regular el funcionamiento de un mecanismo que favorezca


el flujo de informacin hacia la ciudadana, el control y la posibilidad de
fiscalizacin sobre las importantes labores que llevan a cabo los alcaldes y
gobernadores regionales de todo el pas.

IV.

Reformas al funcionamiento del Sistema Electoral


Tanto las reglas que regulan los procesos electorales como el funcionamiento
de las organizaciones polticas y de los rganos que integran el Sistema
Electoral, resultan fundamentales para la vigencia del sistema de democracia
representativa del cual forma parte el Estado peruano. Con su correcto
funcionamiento se garantiza que la voluntad popular sea fielmente respetada
en cada proceso electoral, que los candidatos a cargos de eleccin popular
respeten las reglas y valores que la democracia exige, y que la ciudadana
pueda participar libremente de los asuntos pblicos, entre otras cosas.
Sin embargo, las reglas que actualmente regulan el funcionamiento de los
procesos electorales y de las organizaciones polticas presentan una serie de
debilidades que dificultan la eficacia del sistema electoral. Desde el punto de
vista de las reglas electorales por s mismas, es posible considerar que las
disposiciones normativas actuales no favorecen el desarrollo de una dinmica
adecuada entre electores y candidatos, no regulan limitaciones razonables que
garanticen candidatos idneos, y no establecen incentivos suficientes para el
cumplimiento de los deberes vinculados a la transparencia en el ejercicio y
financiamiento de la actividad de las organizaciones polticas.
Por otro lado, desde la perspectiva del funcionamiento de estas ltimas, las
reglas actuales no garantizan que cuenten con los medios suficientes para
convertirse en verdaderas organizaciones encargadas de expresar las demandas
de la sociedad civil, tampoco las vinculan a regirse por reglas estrictamente
democrticas en su organizacin interior, a que deban rendir cuentas a sus
electores o a ganar presencia dentro del territorio nacional a fin de favorecer la
cercana y representacin entre polticos-candidatos y ciudadanos-electores.
Entre otras, estas son algunas debilidades que buscan ser solucionadas a travs
de las modificaciones normativas propuestas en el presente proyecto de ley. En
ese sentido, a continuacin se describen los fundamentos que justifican cada
una de las propuestas que forman parte de las disposiciones del Ttulo IV de
esta propuesta normativa.

1. Elecciones congresales en segunda vuelta


Si se toma en cuenta que en las ltimas elecciones, al inicio del proceso
electoral, fueron diecinueve (19) las organizaciones polticas que buscaban
competir en el mismo, es posible afirmar que el nmero de candidatos que
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ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA


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deban ser evaluados por un elector promedio para definir su voto resultaba
particularmente elevado. En el supuesto en el que estos diecinueve (19)
partidos se hubieran mantenido hasta el final y todos ellos hubieran presentado
listas parlamentarias, habra existido un total de ciento cuarenta mil
ochocientos cuarenta y siete (140,847) ciudadanos postulando como
candidatos a un cargo presidencial, vicepresidencial o congresal50.
En otras palabras, la larga lista de candidatos tanto al Congreso como a la
Presidencia de la Repblica, genera un nmero de posibles representantes
difcil de conocer y evaluar razonablemente por parte de un elector promedio.
En esa medida, resulta prcticamente imposible que un elector pueda conocer
con cierto nivel de detalle las hojas de vida y escuchar las propuestas de todos
estos candidatos con el detenimiento que merece un proceso de decisin en el
marco del desarrollo de una jornada electoral.
Del mismo modo, resulta particularmente complejo para los medios de
comunicacin cumplir con la tarea de brindar informacin suficiente sobre
tantos candidatos compitiendo al mismo tiempo. No puede dejar de
considerarse que el rol de los medios de comunicacin resulta particularmente
relevante en el marco de los procesos electorales, en tanto son ellos quienes
principalmente suministran la informacin acerca de quines intentan
convertirse en representantes ciudadanos. Sin embargo, el corto tiempo que
dura la campaa electoral debe ser compartido para analizar tanto las
propuestas y hojas de vida de candidatos a la Presidencia de la Repblica, como
la de aquellos que postulan al Congreso.
La propuesta planteada en este proyecto de ley, busca separar temporalmente,
la eleccin presidencial de la eleccin congresal, de manera tal que exista un
periodo ms razonable para el anlisis y la discusin de informacin acerca de
los candidatos a la Presidencia de la Repblica, la evaluacin de sus propuestas,
planes de gobierno y hojas de vida y; de otro lado, un periodo distinto para el
anlisis de las propuestas e informacin vinculada a los candidatos al Congreso
de la Repblica. En ese sentido, se propone concretamente que la eleccin
congresal se lleve a cabo el da en el que se desarrolle la segunda vuelta
presidencial.
La existencia de un periodo adicional para que tanto la ciudadana como los
medios de comunicacin cuenten con mayores posibilidades para evaluar y
decidir mejor sobre los candidatos que respaldan como representantes ante el
Congreso de la Repblica, promovera un voto con mayores probabilidades de
informacin, lo que a su vez, favorecera una mejor eleccin por parte del
ciudadano.

50

En el caso de las elecciones generales de los aos 2006, la cantidad de organizaciones polticas
que participaron en el proceso tambin fue alta. En el ao 2006, se inscribieron hasta
veinticinco (25) organizaciones polticas, mientras que en el ao 2011, fueron trece (13) las
participantes.

100

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Por lo dems, una propuesta como esta tiene tambin el objetivo de otorgar al
ciudadano la posibilidad de elegir a los candidatos al Congreso de la Repblica
en el marco de un escenario polticamente ms definido. As, por ejemplo, no
resulta particularmente fcil para el ciudadano elegir a los candidatos a
Congresistas cuando este no sabe con precisin quin ser el posible Presidente
de la Repblica o quines sern los dos candidatos que disputarn este cargo
en la segunda vuelta.
Un escenario polticamente ms definido en torno a la Presidencia de la
Repblica permite al ciudadano un voto ms consciente y estratgico en la
medida que le otorga la posibilidad de definir si es que decide votar para el
Congreso por el partido oficialista o, ms bien, favorecer con su voto a los
partidos que se constituiran como la oposicin durante el siguiente gobierno.
En ese sentido, tal como han afirmado algunos especialistas, una propuesta en
este sentido, busca reducir las posibilidades de un voto ciego, por parte del
elector51.
Por lo dems, se entiende que una propuesta en este sentido, tambin tendra
un efecto reductor en la cantidad de organizaciones polticas que alcanzaran
representacin en el Congreso de la Repblica52. Ello en la medida que, el
hecho de que la eleccin congresal se desarrolle en la segunda vuelta, luego de
conocida la votacin presidencial, incentivara que los ciudadanos voten por los
representantes al Congreso de las organizaciones polticas que hayan obtenido
mejores resultados, concentrando as sus votos y evitando una dispersin o
fragmentacin de organizaciones polticas representadas que posteriormente
podra dificultar los procesos de tomas de decisiones dentro del Congreso.
Sobre este punto conviene tener en cuenta lo sealado por el Tribunal
Constitucional al respecto, cuando advierte que: Los partidos polticos, tienen
por funcin, entre otras, evitar que la legtima pero atomizada existencia de
intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual grado de
fragmentacin al interior Congreso de la Repblica, pues, si ello ocurre,
resultar minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar
oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas
polticos, sociales y econmicos del pas.53
Finalmente, debe sealarse que en el supuesto en el que la eleccin
presidencial se hubiera definido en la primera vuelta, los representantes ante el
Congreso de la Repblica seran elegidos en los cuarenta y cinco (45) das
calendario posteriores a esa fecha, un periodo que se considera razonable para
51

Bustamante, Alberto. (1993) El poder del Presidente. En lvarez Rodrich, Augusto (editor). El
Poder en el Per. Lima, Editorial Apoyo, p. 28.

52

Tuesta, Fernando (2005). Representacin poltica: las reglas tambin cuentan. Sistemas
electorales y partidos polticos. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, pp. 83, 86.

53

Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.


Fundamento jurdico No. 13.

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que los candidatos a Congresistas puedan continuar con el desarrollo de sus


campaas y que los electores cuenten con la informacin suficiente para
favorecer el respaldo informado de algunos de ellos.

2. Requisitos ms estrictos para los candidatos a cargos de eleccin popular


Actualmente, la regulacin del sistema electoral y de organizaciones polticas
no establece ningn lmite material para la postulacin de candidatos a cargos
de representacin popular. Un hecho como este abre la posibilidad de que
cualquier persona pueda inscribirse como candidato a alguno de estos cargos y
de que, eventualmente, resulte elegido. En otras palabras, al no existir
restricciones de acuerdo con el sistema vigente, es posible que una persona
que haya sido condenada por delitos muy graves pueda convertirse en Alcalde,
Gobernador regional, Congresista o inclusive, en Presidente de la Repblica.
Si bien existen en el ordenamiento actual nuevos mecanismos de transparencia
que permiten conocer los antecedentes de los candidatos a estos cargos y que,
en cierta medida, favorecen el acceso a la informacin, se considera necesario
establecer que aquellas personas que hubieran sido sentenciadas por
determinados delitos que agravian directamente al Estado, o a determinados
derechos fundamentales, no cuentan con la idoneidad suficiente para participar
como representantes pblicos.
Y es que un sistema que permite que un ciudadano previamente condenado
por un delito grave pueda ser candidato a un cargo de representacin popular,
y que eventualmente resulte elegido, eleva las probabilidades de que se
configuren distintas situaciones adversas en el funcionamiento del sistema
poltico.
De un lado, la sola posibilidad de que se conviertan en representantes personas
cuyas hojas de vida resultan cuestionables desde un punto de vista tico o que,
en todo caso, no gozan de la integridad mnima que deberan ostentar, termina
menoscabando el propio trabajo de la autoridad en su ejercicio. Ello en la
medida que una autoridad que no cuenta con una mnima integridad
difcilmente contar con legitimidad por parte de la ciudadana, la misma que,
ms bien, se encontrar propensa a desconfiar de sus actuaciones y a
cuestionar sus decisiones.
Por otro lado, el hecho de que un ciudadano previamente condenado por
delitos graves se convierta en autoridad tambin establece una serie de riesgos
para la gestin pblica. Como se sabe, a diferencia de lo que sucede en el
sector privado, en el caso de la gestin pblica, las exigencias y cuidados sobre
quines ejercen estos roles deben ser mucho mayores, en tanto nos
encontramos ante asuntos de inters pblico -gestionados con recursos
pblicos- que conciernen a la colectividad general y a su bienestar. En ese
sentido, es necesario que las personas que ejerzan el rol de autoridad en un
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

sistema democrtico cumplan con una serie de condiciones mnimas que


garanticen una adecuada gestin de los asuntos pblicos.
Por supuesto, una regulacin de esta naturaleza, plantea un lmite al derecho
constitucional de acceder y participar en cargos pblicos, un derecho
fundamental reconocido en diversos tratados de Derechos Humanos y que,
como tal, en atencin al artculo 3 y la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de
nuestra Constitucin54, puede entenderse reconocido plenamente en nuestro
ordenamiento. Es evidente que una restriccin de que limita la posibilidad de
constituirse como candidato a cargos de eleccin popular, supone una
limitacin para el acceso a la funcin pblica de un condenado.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que, tal como ha sealado el
Tribunal Constitucional55, el derecho de acceso a la funcin pblica constituye
un derecho de participacin y, en esa medida, pertenece al mbito de los
derechos que implican una intervencin en la cosa pblica de las personas en
tanto miembros de una comunidad poltica. Por ello, el contenido por
antonomasia de este derecho radica en la facultad de acceder o intervenir en la
gestin de la cosa pblica, esto es, en el propio ejercicio de una funcin
pblica. Precisamente por ello, el Tribunal ha sealado que los contenidos de
este derecho son los siguientes:
a)
b)
c)
d)

Acceder o ingresar a la funcin pblica.


Ejercerla plenamente.
Ascender en la funcin pblica.
Condiciones iguales de acceso.

Sin embargo, y como tambin ha sido reconocido por la jurisprudencia


constitucional, lo cierto es que todos los derechos fundamentales tienen
lmites. La condicin necesaria, no obstante, para que estos lmites sean
considerados vlidos es que stos respeten las reglas de proporcionalidad
segn lo establecido en el artculo 200 de la Constitucin56 y de acuerdo con lo
desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional57.
54

Constitucin Poltica del Per


Artculo 3.- La enumeracin de los derechos establecidos en este captulo no excluye los dems
que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del
hombre, o en los principios de soberana del pueblo, del Estado democrtico de derecho y de la
forma republicana de gobierno.
Disposiciones Finales y Transitorias
Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per.

55

Las referencias corresponden a los fundamentos 42 y 43 de la sentencia del Tribunal


Constitucional recada en los Expedientes No. 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC.

56

Constitucin Poltica del Per


Artculo 200.()

103

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Al respecto, debe considerarse que la modificacin propuesta en este caso


establece un lmite razonable toda vez que se trata de una medida adecuada
para evitar que las autoridades de representacin popular satisfagan un
estndar tico mnimamente exigible en sus hojas de vida; se trata de una
medida necesaria en la medida que no existe ninguna otra alternativa para
impedir que personas condenadas por delitos graves puedan convertirse en
autoridades de representacin popular; y, finalmente, se trata de una medida
proporcional en la medida que no vaca de contenido el derecho fundamental
de un ciudadano condenado a reintegrarse a la sociedad y con ello a ejercer
adems alguna funcin pblica. Por el contrario, se establece una limitacin
exclusivamente para el acceso a cargos de eleccin popular por las razones
antes fundamentadas y debido a la importancia de estos cargos en la gestin,
gobernabilidad y bienestar de la colectividad ciudadana.
Debe advertirse en ese sentido que esta limitacin no restringe la posibilidad
de que los ciudadanos condenados por delitos muy graves, de ser el caso,
puedan postular o acceder a otros cargos caractersticos de la funcin pblica
como podran ser la Secretara General de un Ministerio, la Direccin de una
Oficina de Asesora Jurdica de un organismo pblico o la Gerencia de un
Gobierno Regional. En el mismo sentido, su derecho al trabajo tampoco se ve
considerablemente limitado toda vez que esta regulacin no establece ninguna
restriccin para que el ciudadano pueda acceder a algn puesto de trabajo en
el sector privado.
Finalmente, debe sealarse que, en nuestro ordenamiento ya existen
limitaciones de esta naturaleza para acceder a cargos pblicos cuya validez
constitucional ha sido confirmada por el propio Tribunal Constitucional. As, por
ejemplo, ha sucedido con las limitaciones que establece la Ley No. 29944, Ley
de Reforma Magisterial, para el acceso a la carrera pblica magisterial, entre las
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relacin con derechos restringidos o
suspendidos, el rgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la
proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaracin del
estado de emergencia ni de sitio.
57

Entre otros, puede verse el Fundamento Jurdico No. 56 de la Sentencia del Tribunal
Constitucional recada en el Expediente No. 01209-2006-AA/TC cuando seala que: En cuanto
al procedimiento que debe seguirse en la aplicacin del test de proporcionalidad, hemos
sugerido que la decisin que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer
trmino, a un juicio de idoneidad o adecuacin, esto es, si la restriccin en el derecho resulta
pertinente o adecuada al fin propuesto; en segundo lugar, superado este primer anlisis, el
siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad;
esto supone como hemos sealado, verificar si existen medios alternativos al optado, en este
caso por el Juez, que es quien ha tomado la medida. Se trata del anlisis de relacin mediomedio, esto es, de una comparacin entre medios; el medio elegido por quien est
interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotticos medios que hubiera
podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la
medida haya superado con xito los test o pasos previos, debe proseguirse con el anlisis de la
ponderacin entre principios constitucionales en conflicto. Aqu rige la ley de la ponderacin,
segn la cual cuanto mayor es el grado de la no satisfaccin o de la afectacin de un principio,
tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfaccin del otro

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

que se encuentran la condena previa por delitos dolosos58. Una restriccin de la


misma naturaleza se encuentra actualmente vigente para el caso del acceso a la
carrera judicial59.

58

Al respecto, el artculo 18 de la Ley No. 29944, Ley de Reforma Magisterial, establece


expresamente que:
Artculo 18. Requisitos para postular a la Carrera Pblica Magisterial
Para participar en el concurso pblico de acceso a una plaza vacante se requiere cumplir con los
siguientes requisitos:
18.1 Requisitos generales:
a) Poseer ttulo de profesor o de licenciado en educacin, otorgado por una institucin de
formacin docente acreditada en el pas o en el exterior. En este ltimo caso, el ttulo debe
ser revalidado en el Per.
b) Gozar de buena salud fsica y mental que permita ejercer la docencia.
c) No haber sido condenado por delito doloso.
d) No haber sido condenado en el delito de terrorismo, apologa del terrorismo, delito contra
la libertad sexual, delitos de corrupcin de funcionarios y/o delitos de trfico de drogas; ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la
persona y contra el patrimonio, as como haber impedido el normal funcionamiento de los
servicios pblicos.
e) No encontrarse inhabilitado por motivos de destitucin, despido o resolucin judicial que
as lo indique.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha sealado que:
Este Tribunal Constitucional advierte que, en el Estado constitucional y democrtico de
Derecho, los actos de violencia contra los derechos fundamentales o el patrimonio que renen
la entidad suficiente como para excluir a un ciudadano de la posibilidad de acceder a la carrera
pblica, son aquellos de naturaleza particularmente grave. Tales ilcitos, a juicio de este
Tribunal, solo podrn ser aquellos que ostenten naturaleza delictiva y que se hallan
taxativamente descritos en la Ley Penal. Con lo cual se afirma que el enunciado dispositivo ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la
persona y contra el patrimonio debe ser interpretado en el sentido de que se halla referido a
actos de violencia que constituyan delitos contra los derechos fundamentales de la persona
o contra el patrimonio, y que hayan sido materia de una sentencia condenatoria. La
referencia corresponde al fundamento 116 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada
en el Expediente No. 0021-2012-PI/TC.

59

Ley No. 29277


Artculo 4.- Requisitos generales para acceder y permanecer en la carrera judicial
Son requisitos generales para el ingreso y permanencia en la carrera judicial:
1. Ser peruano de nacimiento;
2. tener el pleno ejercicio de la ciudadana y los derechos civiles;
3. tener ttulo de abogado expedido o revalidado conforme a ley, as como encontrarse hbil en
el ejercicio profesional;
4. no haber sido condenado ni haber sido pasible de una sentencia con reserva de fallo
condenatorio por la comisin de un delito doloso. La rehabilitacin, luego de cumplida una
sentencia condenatoria, no habilita para el acceso a la carrera judicial;
5. no encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta ni ser deudor alimentario
moroso;
6. La discapacidad fsica, sensorial, mental e intelectual no constituye impedimento; salvo que
la persona est imposibilitada para cumplir con dichas funciones.
7. no haber sido destituido por medida disciplinaria del Poder Judicial o del Ministerio Pblico ni
despedido de cualquier otra dependencia de la Administracin Pblica, empresas estatales o de
la actividad privada por falta grave; y
8. no estar incurso en ninguna de las otras incompatibilidades sealadas por ley.

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3. Elevacin de la valla electoral para alianzas de organizaciones polticas


La propuesta contenida en el presente proyecto de ley establece una elevacin
de la denominada valla electoral para las alianzas entre organizaciones
polticas cuando estas compiten en algn proceso electoral. Actualmente, las
organizaciones polticas deben superar, en el cmputo general de los votos, un
porcentaje equivalente al 5% de votos vlidos para contar con representantes
en el Congreso y, en el supuesto en el que estas compitan en alianzas, deber
sumarse solo un punto (1%) adicional a la valla electoral por cada organizacin
poltica adicional que forme parte de la misma.
Concretamente, se propone que, en el caso de las alianzas conformadas por
diversas organizaciones polticas, se deba sumar a la valla electoral general el
2.5% de votos vlidos por cada partido adicional. En el mismo sentido, se
establece que las organizaciones polticas que no obtengan representantes en
el Congreso perdern su inscripcin. En el caso de los procesos electorales de
autoridades regionales y locales, las organizaciones polticas que no alcancen
representantes en el gobierno regional, alcalda o en los consejos regionales o
municipales, perdern tambin su inscripcin.
Como se sabe, la denominada valla electoral se configura como una
herramienta del sistema electoral que tiene efectos sobre la representacin
poltica y la estructura del sistema de partidos. Especficamente, tiene como
objetivo disminuir la fragmentacin en el Congreso, la misma que dificulta la
toma de decisiones. Es decir, al establecer un lmite para que solo las
organizaciones polticas que superen determinada cantidad de votos en el
cmputo general, puedan contar con representantes en el Congreso, permite
que menos organizaciones alcancen representacin en el mismo y que, entre
un grupo conformado por menos partidos, la toma de decisiones importantes
pueda fluir ms fcilmente. Tal vez por eso esta haya sido definida como un
freno a la multiplicacin de partidos y su dispersin en el Parlamento60.
Esta barrera legal se introdujo al sistema electoral peruano a travs de la Ley
No. 28617, Ley que establece la Barrera Electoral, publicada el 29 de octubre de
2005 en el Diario oficial El Peruano. Al respecto, el Tribunal Constitucional61 se
ha pronunciado sobre la constitucionalidad de esta medida sealando que la
barrera electoral en modo alguno puede considerarse, en s misma, contraria
al sistema de representacin proporcional, sino simplemente una variante ms
de dicho sistema. Ha sostenido, adems, que el establecimiento de una
barrera electoral resulta plenamente compatible con nuestra Constitucin en
la medida que se encuentra orientada a:

60

Pease, Henry (2008). Reforma Poltica. Para consolidar el rgimen democrtico. Lima: Fondo
Editorial de la PUCP, p. 73.

61

Las referencias corresponden a los fundamentos 35 y 36 de la sentencia del Tribunal


Constitucional recada en el Expediente No. 00030-2005-PI/TC.

106

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a) Evitar el acceso al Congreso de la Repblica de agrupaciones polticas cuya


mnima o nula representatividad impida el cumplimiento de la finalidad que
la Constitucin les encomienda en su artculo 35; es decir, concurrir a la
formacin y manifestacin de la voluntad popular, institucionalizando la
representacin de intereses que en los hechos aparecen atomizados a nivel
social. En efecto, segn el Tribunal, el rol de las organizaciones polticas se
dirige a generar un margen de representatividad objetiva y no un mero
inters de grupo, incapaz, por su mnima significancia, de ser considerado
como parte de la voluntad general, sino, simplemente, como una suerte de
portavoz de intereses particulares o personales.
b) Conseguir que todas las organizaciones polticas gocen siquiera de la mnima
representatividad que viabilice su trascendencia institucional en la vida
poltica del pas, de modo tal que se establezcan las bases para la
configuracin de un verdadero sistema de partidos, entendido como aquel
en el que va competencia, articulacin e interaccin cada partido o
movimiento es, en cierto modo, dependiente de la funcin que los otros
desempean en el escenario poltico.
Afirma el Tribunal que el sistema de partidos se configura como parte de
la vis externa del funcionamiento democrtico, que les exige el artculo
35 de la Constitucin, frente a la vis interna de ese mismo funcionamiento,
constituida por su estructura y accin organizacional interna.
c) Evitar una fragmentacin en la representatividad congresal que obstaculice
la gobernabilidad, el consenso entre las mayoras y minoras, y la toma de
decisiones oportunas y trascendentes en la vida poltica, social y econmica
del pas, pues, todos ellos constituyen elementos vitales para la estabilidad
de la democracia representativa, reconocida en el artculo 45 de la
Constitucin.
d) Impedir que, como consecuencia de la referida fragmentacin, una mayora
simple pueda resultar sustancialmente beneficiada por la ausencia de
contrapesos significativos en el Congreso.
Tomando estos elementos en consideracin, es posible concluir que la valla
electoral se presenta como una herramienta til que busca evitar la
fragmentacin en el Congreso y favorecer los consensos en la toma de
decisiones. En el mismo sentido, fortalece a los organizaciones polticas y
reduce el nmero de las mismas de manera tal que obtengan representacin
aquellos que realmente cuentan con un respaldo ciudadano razonable en las
elecciones. Una limitacin como esta resulta particularmente importante en la
medida que, como hemos sealado anteriormente, en las ltimas elecciones se
ha presentado una gran cantidad de organizaciones polticas a la contienda
electoral.

107

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

Ahora bien, lo cierto es que la importancia de la valla electoral ha quedado


limitada en la medida que no ha sido contemplada con la misma intensidad para
el caso de las alianzas electorales, es decir, para aquellos supuestos en los
cuales dos o ms organizaciones polticas se alan para participar en un proceso
electoral. El de las alianzas es un mecanismo permitido por nuestro
ordenamiento jurdico, sin embargo, la valla electoral no cuenta con mayor
variacin para este supuesto. Hasta hace solo unos meses, por ejemplo, no
exista ninguna especificacin para estos casos de manera tal que tanto una
organizacin poltica que compitiera por s sola como una organizacin poltica
que compitiera aliada con otras organizaciones, deban superar la misma valla
electoral.
La regulacin actual establece que en el caso de las alianzas electorales, se
sumar a la valla electoral un punto (1%) por cada organizacin poltica
adicional. Sin embargo, un lmite como aquel resulta mnimo considerando la
realidad de nuestro sistema poltico en el que en algunos casos se han
conformado alianzas de hasta cuatro organizaciones polticas con lo que el
efecto reductor de la barrera legal ha sido prcticamente anulado.
Debe tenerse presente, adems, que una elevacin de la valla electoral para el
caso de las alianzas entre organizaciones polticas, busca tambin desincentivar
que estas se conformen nicamente con la finalidad electoral de eludir esta
barrera. Por el contrario, un sistema electoral y de organizaciones polticas
fortalecido debe incentivar que las alianzas electorales se conformen no por el
solo inters de superar esta limitacin sino en atencin a un requerimiento
sustancial como puede ser la coincidencia ideolgica o la semejanza
programtica entre los postulados de las organizaciones que conforman la
alianza.
Al respecto, los especialistas han reconocido la relevancia de establecer
regulaciones especficas con el objetivo de incentivar alianzas que se conformen
en atencin a similitudes mayores al sealar que: "Otro asunto importante es la
poltica de alianzas (artculo 15): se debera impedir que partidos sin
representatividad se mantengan vivos recurriendo a la formacin de alianzas
() La idea es que los partidos y lderes busquen formar conglomerados ms
fuertes, sobre principios, y no acudan a alianzas meramente electorales para
sobrevivir como organizaciones individuales".62
Adicionalmente, con la finalidad de complementar la organicidad de esta
propuesta, se contempla en la modificacin que las organizaciones polticas que
no alcancen representantes en el Congreso de la Repblica, incurrirn en una
causal que amerite la cancelacin de su inscripcin. Por las razones expuestas,
como parte del funcionamiento de la barrera electoral, debe establecerse una
consecuencia clara para aquellas organizaciones que no alcancen

62

Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de
representacin y las propuestas de reforma poltica. Coleccin mnima, 57. Lima: IEP, p. 123.

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representacin como lo es la cancelacin de su inscripcin en el Registro de


Organizaciones Polticas.
En atencin a las mismas consideraciones, se establece que para el caso de los
procesos electorales de autoridades regionales y locales, las organizaciones
polticas que no alcancen representantes en el gobierno regional, alcalda o en
los concejos regionales o municipales, perdern su inscripcin como tales. Como
es evidente, resulta relevante fortalecer tanto a las organizaciones polticas
nacionales como a las subnacionales que participen en estos procesos.

4. Reportes de contratacin de publicidad de los medios de comunicacin


La propuesta planteada en el presente proyecto de ley establece que los
medios de comunicacin (radio, televisin, prensa escrita, etc.) deban cumplir
con la exigencia de reportar informacin a la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) cada vez que una organizacin poltica contrate publicidad
electoral con ellos en el marco de una campaa electoral. Se establece que el
reporte deber contener la informacin sobre los sujetos contratantes, el
objeto y condiciones de contratacin, y el monto total a pagar por la prestacin
del servicio, debiendo adjuntarse una copia del contrato. En caso un medio de
comunicacin no cumpla con esta obligacin, la ONPE dispondr que aquel no
podr contratar con el Estado servicios de franja electoral.
Como se sabe, actualmente, uno de los puntos de mayor importancia en cuanto
al funcionamiento de las organizaciones polticas es el relacionado con su
financiamiento. En ese sentido, en los ltimos aos se ha tomado conciencia
en torno a la necesidad de transparentar el financiamiento de la actividad
poltica y de establecer mecanismos legales que favorezcan su fiscalizacin.
Y es que, evidentemente, existen grandes posibilidades de que el dinero ilcito
pueda infiltrarse en la financiacin de organizaciones polticas lo que puede
traer graves consecuencias en el ejercicio de la autoridad, la misma que puede
verse capturada por los intereses propios de organizaciones criminales. No se
trata de un problema nuevo y sobre el cual no existan antecedentes. Por el
contrario, los especialistas afirman que En Amrica Latina, el mayor peligro es
la posibilidad de que los narcotraficantes y, en general, el crimen organizado se
infiltren en los rganos polticos con el propsito de comprar impunidad
mediante el financiamiento de campaas. Son numerosos los ejemplos de la
penetracin del narcotrfico en las campaas polticas.63

63

Casas-Zamora, Kevin y Daniel Zovatto (2015). El costo de la democracia: Apuntes sobre la


regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina. Informe Poltica-Julio. Latin America
Initiative Foreign Policy. Washington D. C: Brookings Institution, p. 2.

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En el mismo sentido se ha llamado la atencin sobre este punto al sealar que


el tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la lucha
contra la corrupcin poltica."64
Pese a ello, la regulacin actual de los mecanismos de transparencia y
fiscalizacin del financiamiento de las organizaciones polticas resulta
particularmente dbil debido a mltiples causas. Entre otras, la falta de
incentivos y sanciones que motiven el cumplimiento de las reglas vinculadas a
estos aspectos por parte de las organizaciones polticas, la ausencia de
herramientas que ayuden a las autoridades a dar cumplimiento a estas normas
y la falta de involucramiento de los distintos agentes comprometidos en esta
situacin.
Como puede suponerse, uno de los principales gastos que afrontan las
organizaciones polticas, particularmente en el desarrollo de una campaa
electoral, se encuentra en la contratacin de publicidad. Ello debido a la
necesidad que tienen las organizaciones de demandar publicidad como
principal medio para atraer posibles electores y, de otro lado, debido a los altos
costos que supone la contratacin de publicidad en medios de comunicacin en
la actualidad.
En esa medida, conocer cul es el monto de consumo o de contratacin en
publicidad de una organizacin poltica resulta un indicador fundamental de
gasto, lo que le puede permitir a la autoridad competente, en este caso la
Oficina Nacional de Procesos Electorales, conocer cul es el monto que gasta la
organizacin en uno de los ms altos servicios que debe contratar durante el
desarrollo de una campaa electoral.
Esta informacin facilitar la fiscalizacin por parte de la autoridad, quien podr
exigir que se acredite cul es el origen de la totalidad de los recursos que han
sido destinados a la contratacin de publicidad, entre otros, al contar con la
informacin precisa de los gastos, la misma que, adems, provendr de una
fuente distinta de la organizacin poltica como la modificacin normativa
propone.
En atencin a estas consideraciones, adems de la obligacin vigente que
tienen las organizaciones polticas de reportar esta informacin a la ONPE,
resulta adecuado regular tambin en los medios de comunicacin, una
obligacin de reportar informacin para contribuir a que la autoridad electoral
cuente con la informacin exacta que le permita contrastar la informacin
entregada por las organizaciones polticas y, al mismo tiempo, fiscalizar
correctamente el financiamiento de estas entidades.
Por lo dems, se trata de una exigencia razonable que en ningn caso afecta el
funcionamiento de los medios de comunicacin y para lo cual se otorga un
64

Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 67.

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plazo prudente de cumplimiento. Sin embargo, con la finalidad de que esta


obligacin cuente con los incentivos suficientes para su cumplimiento se
establece que los medios de comunicacin que no cumplan con los reportes de
informacin de acuerdo con las condiciones establecidas en la ley, no podrn
ser contratados para prestar servicios de publicidad en la franja electoral.

5. Cercana de mesas de sufragio en zonas rurales


El respeto a la igualdad en el voto constituye un elemento esencial del sistema
democrtico. Hoy en da, en el Per, se ha superado aquella distincin, de
naturaleza discriminatoria, que estableca qu grupos podan y cules no
podan sufragar el da de la eleccin. As, hoy todo ciudadano peruano mayor
de edad puede ejercer el derecho al voto, salvo alguna condicin excepcional
en la que se encuentre inmerso.
Sin embargo, tan importante como reconocer el derecho al voto de todos los
ciudadanos peruanos sin ningn tipo de diferenciacin, resulta facilitar las
condiciones para que este derecho sea plenamente ejercido. As, entre otras,
resulta necesario que existan mesas de votacin cercanas a los ciudadanos
electores para que estos puedan ejercer libremente su derecho al voto sin que
les signifique un sacrificio mayor cumplir con este que tambin es considerado
un deber constitucional.
Actualmente, no obstante, existen muchos casos en los que los ciudadanos se
encuentran en condiciones materiales muy difciles para acudir a votar. En el
caso de las zonas rurales alejadas, por ejemplo, acudir a votar puede significar
un viaje de muchas horas, o incluso de das, en condiciones adversas. Y esto
muchas veces se debe exclusivamente a que la distancia entre un centro
poblado o comunidad donde domicilia el ciudadano y la mesa de votacin ms
cercana es inexplicablemente larga. Una situacin como esta, adems de un
gran sacrificio para el ciudadano elector involucrado, supone un desequilibrio
entre las cargas que debemos soportar todos los ciudadanos para ejercer
nuestro derecho al voto el da de la eleccin y genera indudablemente un
efecto discriminatorio sobre una minora rural.
De acuerdo con estas consideraciones, el proyecto de ley propone que, en las
zonas rurales, la Oficina Nacional de Procesos Electorales deber instalar mesas
de votacin tambin en los centros poblados, caseros, anexos, comunidades
campesinas y comunidades nativas, empleando para ello los datos contenidos
en el padrn electoral segn lo dispuesto por el artculo 203 de la Ley Orgnica
de Elecciones
Finalmente, se establece que en caso la referida autoridad electoral no cumpla
con instalar una mesa de votacin de acuerdo con estas condiciones, deber
exonerarse de la multa por no votar al ciudadano que no haya podido ejercer
este derecho por esta circunstancia.
111

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6. Nuevo lmite para la difusin de encuestas


Las limitaciones a la difusin de encuestas de intencin de voto en das previos
a las elecciones respondieron siempre al fundamento de evitar distorsionar la
voluntad de los electores a travs de las probabilidades de los candidatos
mostradas por las encuestas en los ltimos das cercanos a la eleccin. Quienes
justificaban esta prohibicin crean que resultaba ms conveniente eliminar la
posibilidad de que el elector conozca esta informacin, prohibindose la
difusin de encuestas, a fin de que pueda permanecer en un estado de menor
intromisin que le permitiera una deliberacin personal y consciente sobre el
sentido de su votacin.65
Al margen de los cuestionamientos que podan esgrimirse contra estos
fundamentos debido al sacrificio del derecho a la informacin del ciudadano
elector, lo cierto es que una prohibicin en este sentido ha perdido vigencia
actualmente debido a los cambios que se ha desarrollado en los sistemas de
comunicacin e informacin como parte de los avances tecnolgicos. De esta
manera, lejos de conseguirse los beneficios promovidos por dicha medida, esta
genera una serie de efectos nocivos basados en la desinformacin y la
discriminacin en el acceso a informacin sobre determinados sectores de la
ciudadana.66
Sobre el particular, debe sealarse que la utilizacin de Internet y el desarrollo
de las redes sociales ha generado que esta prohibicin pierda sentido, toda vez
que, pese a la prohibicin, lo cierto es que el contenido de las encuestas se
difunde a travs de estas vas, algunas veces de manera cifrada, llegando a
muchas personas. Incluso, en los ltimos procesos electorales se ha llegado al
caso de que la informacin sobre las encuestas realizadas durante el periodo de
prohibicin de su difusin, es presentada sin mayor problema en medios de
comunicacin extranjeros, en tanto sujetos que no se encuentran sujetos a la
regulacin electoral peruana.
Sin embargo, no es solo la falta de sentido lo que justifica la necesidad de
acudir a una modificacin sobre esta regla. Bien podra tratarse de una norma
desfasada o en desuso pero inocua. No es el caso. Por el contrario, la
prohibicin de difusin de encuestas durante los ltimos siete (7) das previos a
la eleccin genera la circulacin clandestina de encuestas privadas, hecho
que da lugar a dos graves problemas.

65

Fernndez Sanabria, Alejandro (2010). La prohibicin de publicar encuestas electorales como


una limitacin desproporcionada e ilegtima de la libertad de expresin e informacin en Costa
Rica. Revista de Derecho Electoral, N 10. San Jos: Tribunal Supremo de Elecciones, p. 7.

66

Benavente, Luis (2015). Rompiendo la equidad con la prohibicin a las encuestas electorales.
Amrica Economa, 16 de noviembre.

112

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Por un lado, se genera un ambiente de desinformacin dado que las personas


que reciben estas encuestas no saben si estas son ciertas o no, al no tener
siempre contacto con la fuente original de las mismas y, adems, porque se
abre la posibilidad de que distintas personas puedan elaborar y transmitir
encuestas propias como verdaderas sin temor a falsificarlas en ms de una
ocasin. El efecto perverso de esta prohibicin, en esa medida, se traduce en
un alto grado de desinformacin y confusin que s puede alterar la decisin del
ciudadano elector en los ltimos das previos a un proceso electoral.
De otro lado, adems, la vigencia de esta prohibicin termina generando un
efecto discriminatorio porque no son todos los ciudadanos los que pueden
acceder a este circuito clandestino de difusin de encuestas reales sino, por
el contrario, solo unos cuantos. Para empezar, aquellos que tienen en sus
crculos sociales personas que cuenten con esta informacin. Pero, adems,
solo tienen posibilidades de acceder a esta informacin aquellos ciudadanos
que cuentan con acceso a Internet porque es la plataforma donde
principalmente se difunden estos datos, habida cuenta de la dificultad de
sancin desde el punto de vista legal.
Este ltimo hecho genera una situacin abiertamente discriminatoria porque,
como se sabe, en el Per los niveles de conectividad son todava muy bajos
particularmente en las provincias del pas. En otras palabras, se perjudica
directamente a las personas que no pueden acceder a esta informacin por no
contar con este servicio.
En atencin a estas consideraciones, la propuesta contenida en el presente
proyecto de ley contempla un perodo prohibitivo de dos (2) das para la
difusin de encuestas de intencin de voto, el cual coincide con el establecido
por el citado artculo 190 de la LOE para las reuniones o manifestaciones
pblicas de carcter poltico. Se procura un beneficio para el ciudadano elector,
quien tendr una mayor y actualizada informacin de manera previa a la
eleccin, con un beneficio general para la democracia y los procesos
electorales, adems del desaliento de los efectos negativos que genera una
prohibicin de mayor duracin.

7. Democracia interna en las organizaciones polticas para la eleccin de


candidatos
El presente proyecto de ley establece que las organizaciones polticas deben
elegir a todos sus candidatos a cargos de representacin popular a travs de un
proceso de elecciones primarias abiertas que incluya a ciudadanos afiliados y
no afiliados a la organizacin. Estos procesos debern ser dirigidos, coordinados
y supervisados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
(RENIEC).

113

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Como se sabe, la regulacin actual establecida por la Ley de Organizaciones


Polticas, dispone la posibilidad de que los candidatos a eleccin popular
presentados por cada organizacin poltica para un determinado proceso
electoral, pueden ser elegidos a travs de tres mecanismos: (i) elecciones
primarias abiertas que incluyan a ciudadanos afiliados y no afiliados a la
organizacin, (ii) elecciones primarias que incluyan nicamente a miembros
afiliados de la organizacin o (iii) una eleccin a travs de asamblea de
delegados del partido. La prctica ha demostrado que en la mayora de casos,
las organizaciones polticas optan por el modelo de asamblea de delegados al
otorgarle la regulacin vigente la potestad para que estas elijan qu
mecanismos de eleccin utilizar.
Una prctica en este sentido no contribuye al desarrollo de uno de los soportes
fundamentales de un sistema democrtico: el fortalecimiento de las
organizaciones polticas. Ello en la medida que tanto la definicin de los
representantes a travs de las asambleas de delegados, distancia
necesariamente a la militancia partidaria respecto de las que son,
probablemente, las decisiones ms importantes que se toman al interior del
partido poltico.
Por el contrario, el establecimiento como prctica ordinaria de que la definicin
de quines son los candidatos a los cargos de eleccin popular de cada partido
poltico, deba radicar directamente en la militancia del partido supone
fortalecer la voz de los ciudadanos integrantes de una organizacin poltica y,
en ese sentido, fortalecer la organicidad e institucionalidad de estas entidades.
Y, por supuesto, en un sentido ms amplio, extender los valores democrticos a
todos los niveles de la vida poltica.
No puede dejar de afirmarse que si bien las organizaciones polticas constituyen
personas jurdicas privadas, cumplen un rol fundamental en la consolidacin y
funcionamiento del sistema democrtico y, en esa medida, su institucionalidad
posee un grado de inters pblico no comparable con la naturaleza de
cualquier entidad privada.
El modelo de elecciones primarias abiertas adoptado en distintos pases,
permite una institucionalizacin y valoracin mayor de los sistemas polticos, en
la medida que concentra la atencin de la ciudadana sobre quines podrn ser
los candidatos, un inters que, por lo dems, no es solo de los militantes. As,
como se ha dicho67, este mecanismo tiene efectos favorables al sistema poltico
en general, reflejados directamente en su impacto sobre la sociedad civil, los
partidos polticos y el/la candidata(a) a cargo de eleccin popular. En el caso de
los partidos polticos, estos procesos y su continua aplicacin permiten
67

Gallo, Adriana (2008). Las tres fases de la competencia electoral en Sudamrica. Anlisis de la
interaccin de tres instrumentos institucionales y de su influencia sobre la representatividad
democrtica. Revista Espacios Pblicos. Agosto. Toluca: Universidad Autnoma del Estado de
Mxico, p. 99.

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institucionalizar y fortalecer la democracia interna dentro de los mismos,


desincentivando liderazgos caudillistas y mecanismos restrictivos y oligrquicos
tradicionales. Al manejar plazos y posibilidades, ayuda a establecer con la
debida anticipacin reglas claras para la competencia en el seno de las
organizaciones polticas que les permita definir a un candidato electoralmente
viable.
Precisamente por ello se propone que se trate de elecciones primarias abiertas
y no cerradas, de manera que puedan participar de este proceso democrtico
tanto militantes como cualquier ciudadano simpatizante que decida acudir a la
votacin y expresar sus preferencias. Una determinacin como esta contribuye
con la finalidad de acercar a los ciudadanos a los partidos polticos en tanto
durante los ltimos aos, los primeros se han distanciado mucho de los
segundos, llegando a rechazar abiertamente cualquier participacin poltica y
relegando a estas organizaciones a muy bajos niveles de consideracin.
Contribuir a fortalecer los partidos polticos tambin importa la necesidad de
acercar la ciudadana a las organizaciones.
Y es que, como bien se afirma, las elecciones primarias abiertas constituyen una
posibilidad de ampliar la participacin poltica ms all de la militancia y el
ejercicio de los derechos polticos, favoreciendo la democratizacin y
legitimidad del sistema poltico68.
Por lo dems, es menester precisar que dentro de este sistema de elecciones
primarias abiertas se podr hacer uso del modelo de voto preferencial, de
manera tal que los ciudadanos que participen en ellas podrn votar por qu
candidatos quieren que integren la lista de representantes a los cargos de
eleccin popular.
Debe sealarse que este mandato se hace extensivo a todas las organizaciones
polticas, incluyendo a los movimientos regionales y a las posibles alianzas
electorales que pudieran conformarse de acuerdo con las reglas establecidas
por el ordenamiento jurdico vigente para estos efectos. Del mismo modo, debe
sealarse que la regla de las elecciones primarias abiertas resulta aplicable para
todos aquellos cargos de eleccin popular, incluyndose entre ellos, al
candidato a los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica,
Congresistas, Parlamentarios Andinos; y Alcaldes, Gobernadores regionales y
consejeros en el caso de los procesos electorales de naturaleza subnacional.
Finalmente, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de estos procesos
electorales internos, favoreciendo la neutralidad y la imparcialidad en el
desarrollo de los mismos, resulta pertinente exigir que participen en ellos las
autoridades que conforman el sistema electoral: el Jurado Nacional de
Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de
68

Carey, John (2008). "El bono de las primarias en Amrica Latina". En: Arturo Fontaine, Cristin
Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los partidos polticos en
Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamrica y CIEPLAN, p. 434.

115

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Identificacin y Estado Civil. Estos tres organismos constitucionalmente


autnomos debern cumplir un rol facilitador y supervisor en las elecciones
primarias internas con la finalidad de favorecer la legitimidad de las mismas y,
con ello, la institucionalidad de las organizaciones polticas involucradas en
estos procesos.

8. Eliminacin del voto preferencial


Como medida complementaria, y como consecuencia del establecimiento de
elecciones primarias abiertas que deban llevarse a cabo necesariamente al
interior de las organizaciones polticas a fin de establecer quines sern sus
candidatos en un proceso de eleccin popular, se propone la eliminacin del
sistema de voto preferencial en el proceso electoral en las elecciones
generales.
La regulacin actual de la Ley de organizaciones polticas establece la
posibilidad de que los ciudadanos electores, en el marco de las elecciones para
representantes ante el Congreso de la Repblica, puedan hacer uso del sistema
de voto preferencial de manera tal que puedan decidir en el momento mismo
de la votacin a qu candidatos al Congreso especficamente desean apoyar
dentro de las listas definidas previamente por la organizacin poltica
correspondiente.
No puede negarse que un sistema como este, que ha tenido vigencia en
nuestro sistema por ms de treinta aos, ofrece algunos beneficios importantes
como han sealado algunos especialistas69. De un lado, favorece la libertad del
ciudadano elector para poder definir por encima de lo decidido por el partido
poltico cules deben ser los representantes a respaldar.
Asimismo, el voto preferencial construye una relacin mucho ms directa entre
candidato y elector, sin la intermediacin del partido poltico, en la medida que
aquel requiere convencer directamente al segundo de la pertinencia de que le
brinde su respaldo mientras que el elector contar con una figura
individualizada de la autoridad a la que podr exigir cuentas, si el candidato al
que respald directamente resulta elegido.
Desde la perspectiva del candidato, este tiene mayores posibilidades de
resultar elegido al margen del lugar que haya alcanzado en la lista de acuerdo
con las decisiones del partido (por ejemplo, aquellos que hayan alcanzado un
lugar ms cercano al final de la lista).
Sin embargo, lo cierto es que pese a sus conocidos beneficios en la teora, en el
caso peruano, este sistema ha generado una serie de problemas durante su
69

Tuesta, Fernando. (2012) Un voto letal: el voto preferencial y los partidos polticos en el Per.
Politai, Revista de Ciencia Poltica, Ao 4, segundo semestre, N7: pp. 107-118.

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vigencia contribuyendo al debilitamiento de los partidos polticos que impera


en la actualidad de nuestro sistema democrtico. Se trata de una suma de
elementos que, tal vez debido a su operacin conjunta, determinan una gran
obstruccin para la vitalidad e institucionalidad de las organizaciones polticas
peruanas70.
Por un lado, se ha evidenciado que el voto preferencial desata en muchos casos
una inevitable lgica de competencia en distintos niveles que puede tener
efectos perjudiciales. As, por ejemplo, este sistema genera entre los
candidatos de una misma organizacin poltica un nivel de rivalidad que en
algunas ocasiones se hace pblico y deja huellas de conflicto que en muchos
casos afectan las relaciones internas partidarias.
En otro nivel, un sistema como este provoca que difcilmente se desarrolle una
campaa poltica unificada y coherente de parte de la organizacin poltica en
su conjunto. Por el contrario, muchas veces el partido y su candidato a la
presidencia deben competir con el desarrollo de las campaas electorales
independientes de cada uno de sus candidatos al Congreso, lo que en ningn
supuesto favorece los flujos de informacin correcta y oportuna que requiere
un ciudadano elector para tomar una decisin en el marco de un proceso
electoral. Por otro lado, el descontrol de los ofrecimientos a cambio de votos
en el marco de la lgica de competencia instaurada, debilita las posibilidades de
propuestas congruentes y orgnicas que respeten un nico programa en el
marco de la propuesta general promovida por la organizacin poltica
correspondiente.
Un elemento adicional a considerar desde el punto de vista del elector radica
en que la votacin se hace ms compleja para l. En la medida que se trata de
un modelo de votacin ms difcil, lo cierto es que pese a los aos de vigencia
del mismo, estas prcticas siguen generando una serie de errores que
determinan finalmente la anulacin de estos votos, perjudicndose finalmente
la voluntad de los votantes.
Por lo dems, los problemas han sido advertidos tambin en otros lugares
donde opera el sistema del voto preferencial. As queda evidenciado cuando los
especialistas advierten que: De esta forma, al incentivar la competencia
intrapartidaria, el mecanismo de lista abierta sera el responsable por provocar
infidelidad, migracin interpartidos, menor disciplina legislativa, votos
personalizados, reproduciendo una situacin endmica de fragilidad
partidaria.71

70

Ibid.

71

Marenco, Andr (2006). Path-dependency, instituciones polticas y reformas electorales en


perspectiva comparada. Revista de Ciencia Poltica, vol 26, N 2, pp 53-75. Santiago de Chile:
PUC, p. 58.

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Una dificultad igual de relevante se presenta en torno al financiamiento de


cada una de las campaas de los candidatos al Congreso de la Repblica. El
sistema del voto preferencial ha incentivado una prctica comn segn la cual
cada uno de los candidatos se encarga del financiamiento y organizacin de su
propia campaa. Sin embargo, lamentablemente, en la medida que la
regulacin de la fiscalizacin del financiamiento est enfocada principalmente
en las organizaciones polticas, y no en los candidatos como figuras
independientes, lo cierto es que se hace mucho ms complicado para las
autoridades y la ciudadana en general conocer el origen de los recursos que
son invertidos en cada una de estas campaas.
Tal como ha quedado sealado previamente, un hecho como este se convierte
en un asunto de particular sensibilidad en la medida que las posibilidades de
infiltracin de dinero ilcito y la renuncia a la rendicin de cuentas en la poltica
son cada vez ms frecuentes en la regin.
De lo expuesto se sigue que en un sistema que incentiva lgicas de
competencia interna y aisladas campaas independientes, sin mayor
fiscalizacin del financiamiento de las mismas, las probabilidades de infiltracin
de dinero ilcito se vuelven mucho ms elevadas, con las perjudiciales
consecuencias que un hecho como este puede traer para la gestin de la cosa
pblica.
En atencin a este orden de ideas, resulta conveniente modificar el sistema de
eleccin actual de congresistas. Sobre el particular, debe advertirse que el
modelo del voto preferencial no se configura como un sistema negativo o
perjudicial por s mismo, sino que este, como cualquier tipo de medida legalinstitucional, debe evaluarse en funcin al contexto en el que resulta aplicable.
Y tal como hemos descrito, el pas se sita actualmente en un contexto en el
que resulta urgente el fortalecimiento de los partidos polticos y el
restablecimiento de las relaciones entre estos y la ciudadana. La anomia
ciudadana respecto del quehacer poltico permite estimar dicha necesidad.
Por estas razones, el presente proyecto de ley propone que los representantes
ante el Congreso de la Repblica sean elegidos en el proceso de eleccin
general bajo el supuesto de listas cerradas y bloqueadas.
Ahora bien, en relacin con los beneficios que se derivan de la aplicacin del
sistema del voto preferencial en la eleccin parlamentaria, debemos sealar
que estos se mantienen ante la complementariedad que supone el traslado de
este mecanismo a las elecciones primarias abiertas que debern realizar las
organizaciones polticas para definir sus candidatos a cargos de eleccin
popular.
As, por ejemplo, el beneficio del mayor margen de libertad del elector se
mantiene en la medida que se permite al ciudadano contribuir en la definicin
de la lista de candidatos que pueda presentar la organizacin poltica, toda vez
118

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que, aun cuando no sea militante del partido, podr participar del proceso de
decisin interno a travs del cual se definen, entre otros, los candidatos al
Congreso de la Repblica.
Atendiendo a estos fundamentos, conviene resaltar que la eliminacin del voto
preferencial solo puede llevarse a cabo si se busca que cumpla con los
objetivos antes descritos- en tanto se encuentre acompaada de los procesos
de elecciones primarias abiertas que han sido descritos en la presente
exposicin de motivos. La sola eliminacin de este mecanismo, sin la adopcin
de medidas complementarias como la anteriormente enunciada, significara un
despropsito que podra causar mayores perjuicios al sistema electoral y la
institucionalidad de las organizaciones polticas.

9. Rendicin de cuentas en base a estndares mnimos


Tal como se ha sealado, el esclarecimiento sobre el origen de los recursos que
son utilizados por las organizaciones polticas para financiar sus campaas
electorales constituye un asunto de la mayor relevancia. Sin embargo, lo cierto
es que la sola medida de exigir a las organizaciones polticas que presenten
informacin sobre sus gastos de campaa puede resultar difcil de cumplir por
diversas razones.
En primer lugar, porque no existe actualmente una manera eficiente de
verificar si los gastos esgrimidos por los partidos polticos resultan fieles a la
realidad o no. De otro lado, porque tambin es cierto que solicitarle a una
organizacin poltica que sustente absolutamente todos los gastos que le ha
irrogado la campaa puede resultar una medida difcil de cumplir e incluso
poco realista considerando una serie de dinmicas que se desarrollan en el
marco de un proceso electoral como es el caso de las donaciones, favores,
descuentos, beneficios o regalos que suelen hacerse a modo de apoyo a los
candidatos o a las propias organizaciones polticas.
En ese sentido, actualmente, la regulacin de la fiscalizacin y rendicin de
cuentas sobre el financiamiento de las organizaciones polticas en el Per no
resulta ser la ms eficiente y constituye una de las razones por las cuales sus
reglas no son cumplidas adecuadamente por parte de los obligados. No se trata
de un fenmeno local, por lo dems, si se toma en cuenta que algunos
especialistas afirman que () en la mayora de los pases de Amrica Latina, la
regulacin de la financiacin de la poltica es bastante deficiente y por ello la
capacidad institucional de los entes responsables de hacer cumplir las normas,
as como el involucramiento de la ciudadana y de los medios de comunicacin
es todava incipiente.72

72

Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 68.

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Tomando esto en consideracin, el presente proyecto de ley plantea incorporar


un nuevo elemento en la articulacin del sistema de fiscalizacin de
financiamiento y acreditacin de gastos de una campaa electoral. Se propone
as que la ONPE cuente con facultades para estimar a travs de estudios
tcnicos y de informacin de mercado cul es el monto de gastos mnimos en
los que incurre una organizacin poltica nacional, regional o cualquiera de sus
candidatos a mandatos de representacin popular producto del despliegue de
una campaa electoral.
As, se propone que la ONPE participe como un colaborador de la organizacin
poltica de manera que esta autoridad, luego de una supervisin adecuada del
desarrollo de la campaa electoral de cada una de las organizaciones polticas,
pueda establecer un clculo de cul es el mnimo de los costos que la
organizacin ha asumido en consideracin a la publicidad y servicios que ha
contratado, las concentraciones o reuniones pblicas que ha realizado,
traslados, viajes, comunicaciones y actividades de naturaleza similar.
Los estudios tcnicos de mercado permiten a una autoridad electoral como la
ONPE definir fcilmente cules son los costos mnimos que suponen estas
actividades. Sobre el particular, cabe precisar que se establece que aun cuando
esta entidad pueda tener la posibilidad de determinar los costos exactos que
puede haber irrogado el desarrollo de la campaa electoral, la autoridad
deber definir cul es el mnimo que estos pueden haber significado, de
manera que no se incurra en la exigencia de acreditacin de un monto
excesivo, causando dificultades indebidas a la organizacin poltica.
Por lo dems, debe sealarse que el monto mnimo que establezca la ONPE
deber ser debidamente justificado y acreditado por ella. Pese a esto, podr ser
contradicho justificadamente por la organizacin poltica si esta acredita que el
costo sealado por la autoridad es equivocado. En otras palabras, la
determinacin de la autoridad electoral gozar de una presuncin de validez
que admitir prueba a contrario por parte de la organizacin poltica, de ser el
caso.
Finalmente, debe sealarse que la fijacin de gastos mnimos por parte de la
ONPE debe realizarse en distintas ocasiones durante la campaa, segn como
se establezca en la reglamentacin que la autoridad deba expedir al respecto,
establecindose adems un plazo razonable para que la organizacin poltica
correspondiente pueda acreditar el gasto imputado.
Con la finalidad de incentivar el cumplimiento de estos deberes se establece
que el incumplimiento o la presentacin tarda de cualquier reporte de gastos
de acuerdo a ley, facultaran a la ONPE a imponer una sancin al partido
poltico segn la cual se dejara de emitir la publicidad del mismo a travs de la
franja electoral o se dispondra que el nombre de dicho partido sea situado al
final de la lista en la cdula de votacin. El incumplimiento reiterado de esta
obligacin determinara, adems, la prdida de inscripcin del partido y la
120

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imposibilidad de que los representantes elegidos asuman sus cargos o sean


suspendidos si para entonces ya asumieron los cargos correspondientes.
Una propuesta como esta parte de la premisa de que la regulacin del
financiamiento debe considerar el funcionamiento de las campaas electorales
en el Per, los niveles de desarrollo y operacin de sus organizaciones, y la
capacidad de institucional de las autoridades electorales.
En sntesis, se trata de promover una nueva articulacin del sistema de
financiamiento considerando la dinmica de nuestro sistema poltico-electoral
local, siguiendo la recomendacin de los especialistas cuando advierten que "la
instauracin de un sistema de financiamiento transparente y sujeto a control
debe responder a las particularidades y necesidades propias de cada pas y
fundamentarse en una estrategia holstica y bien articulada. Dicho sistema
debe ser producto de una combinacin de marcos legales efectivos, con un
fortalecimiento organizacional y tcnico de las instituciones de control, y la
actitud vigilante de la sociedad civil y de los medios de comunicacin
comprometidos con el control y la sancin de los abusos."73

10. Regulacin sobre el financiamiento pblico efectivo para las organizaciones


polticas
El ordenamiento jurdico vigente permite el financiamiento pblico para las
organizaciones polticas de carcter nacional habindose eliminado hace unos
meses la condicin normativa segn la cual la efectividad de este dispositivo
deba quedar sujeta a las posibilidades presupuestales. En esa medida, de
acuerdo con la normatividad actual, este se har efectivo a partir del ao 2017,
siguiendo una serie de reglas establecidas en la Ley de Organizaciones Polticas.
Por supuesto, el financiamiento pblico de los partidos constituye una medida
fundamental para el fortalecimiento de las organizaciones polticas y la
consolidacin de algunas de ellas. Ello en la medida que, como se sabe, no
todas las organizaciones polticas cuentan con los recursos suficientes, lo cual
puede ser un elemento limitante para su consolidacin. Del mismo modo, el
financiamiento pblico permite atenuar en alguna medida la necesidad de
recurrir al financiamiento privado y algunos de los riesgos que esto puede
suponer en determinadas circunstancias. Adicionalmente, es tambin una
ayuda para que el partido poltico no tenga que recurrir a fuentes de dudosa
integridad para obtener dinero. Por lo dems establece un piso comn entre
las organizaciones polticas a nivel financiero.
As lo ha reconocido la literatura especializada al sealar que: () el
financiamiento pblico se ha considerado como un mecanismo para abatir las
influencias negativas del dinero en la poltica, en primer lugar, porque se sabe
73

Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 68.

121

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cul es el origen del dinero (transparencia), lo cual reduce la posibilidad de que


se introduzcan recursos indeseados del narcotrfico o del crimen organizado,
pero tambin porque permite una distribucin ms equitativa de recursos
entre los contendientes (equidad en la contienda).74
Ahora bien, habindose hecho efectiva la realidad del financiamiento pblico
de las organizaciones polticas de acuerdo con una modificacin normativa
reciente, lo que propone este proyecto de ley es que se establezcan facultades
de fiscalizacin sobre el uso de estas subvenciones por parte de las autoridades
electorales, concretamente la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Ello en
la medida que de acuerdo con el artculo 29 de la Ley No. 28094, los fondos
pblicos recibidos por los partidos polticos deben ser utilizados
exclusivamente en actividades de formacin, capacitacin e investigacin
durante el quinquenio posterior a la eleccin correspondiente, as como para
sus gastos de funcionamiento ordinario. Es decir, no resulta vlido que una
organizacin poltica pueda destinar estos fondos para fines distintos a los
sealados en la ley. De ello se sigue la necesidad de potestades de fiscalizacin
por parte de la autoridad electoral para garantizar que estas disposiciones seas
cumplidas.
En el mismo entendido, el proyecto de ley dispone que las organizaciones
polticas que no cumplan con hacer uso correcto del dinero pblico que les es
asignado de acuerdo a ley, debern ser sancionadas con la prdida de
inscripcin de su partido en el Registro de Organizaciones Polticas. El
establecimiento de una sancin como esta resulta fundamental para incentivar
el cumplimiento de las disposiciones sobre financiamiento pblico y la
gravedad de la misma se encuentra directamente fundamentada en que el
incumplimiento de las reglas sobre la administracin de estos fondos supone
necesariamente una afectacin al Estado por la va de un mal uso de recursos
pblicos.
Finalmente, se propone otorgar facultades a la ONPE para que, cada cinco (5)
aos, revise el monto destinado al financiamiento pblico de las
organizaciones polticas y proponga su correspondiente ajuste. Una premisa en
este sentido, busca una actualizacin del monto de subvenciones considerando
la dinmica de la economa y los posibles cambios en los costos del mercado,
as como los resultados que puede suponer el financiamiento pblico en la
dinmica de estas organizaciones, lo que deber ser objeto de evaluacin
permanente.

11. Participacin mnima de partidos nacionales en elecciones


La actual fragilidad y dbil institucionalidad de muchas de las organizaciones
polticas se debe tambin a una falta de permanencia de su funcionamiento en
74

Peschard, Jacqueline (2005) Transparencia y partidos polticos. Cuadernos de Transparencia,


N 8. Ciudad de Mxico: IFAI, pp. 42-43.

122

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los periodos no electorales. Por el contrario, el trabajo de las organizaciones


polticas parece estar limitado exclusivamente a la competencia en los
procesos electorales y a los momentos previos a estos. Sin embargo, luego de
estos periodos, la presencia de las organizaciones polticas en la sociedad, ms
all de la voz de los representantes elegidos, es prcticamente nula. Es
evidente que de esa manera difcilmente podrn cumplir con el mandato que
la teora poltica les reconoce de constituirse como organizaciones encargadas
de expresar las demandas de la sociedad.
A esa mayor presencia que deberan recobrar los partidos polticos en nuestro
pas, no contribuye la regulacin actual cuando les permite elegir no participar
en todos los procesos electorales. Una regulacin en este sentido, alienta a
que las organizaciones polticas peruanas dejen de participen en algunas
elecciones y que lo hagan solo en aquellas en las cuales tienen cierto inters.
Al respecto, los especialistas han reconocido que: "Al no haber actores con
permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendicin de cuentas o
aprendizaje: el juego poltico se torna un juego sin reiteraciones, por lo que
todo empieza cada vez prcticamente desde cero, sin posibilidad de
correcciones o acumulacin de experiencia. Por otro lado, la volatilidad y la alta
incertidumbre respecto a los resultados de las elecciones dificultan la
gobernabilidad porque hacen difcil la construccin de mayoras estables y
coaliciones; se gestan incentivos para conductas no cooperativas, rentables
solo en el corto plazo."75
Exigir, por el contrario, que las organizaciones polticas se encuentren
obligadas a participar en la mayora de procesos electorales, las incentiva a
trabajar permanentemente para poder definir sus estrategias, candidatos,
programas a mediano y largo plazo, as como a situarse en estado activo de
manera continua y con un alcance territorial mucho mayor. Por lo dems, las
obliga a acercarse a los ciudadanos para alimentar sus programas de lo que las
demandas ciudadanas de los ciudadanos de todo el pas ponen en
conocimiento.
Desde este punto de vista, es posible afirmar que la fragilidad de muchas
organizaciones polticas en el Per se debe tambin a esta falta de actividad
permanente, de mayor alcance territorial, de consolidacin de una poltica
profesional y de una mirada estratgica y de largo plazo que debe cubrir todo
el desarrollo de una organizacin poltica vigorosa que pueda ser legitimada
por el ciudadano. De all que se afirme entonces que () el Per no se
estructura la poltica electoral nacionalmente, sino que hay grandes diferencias
entre los actores, la dinmica poltica y los resultados de la competencia
electoral a nivel nacional con los que se observan a nivel regional y local. De
esta manera se produce un sistema de representacin poltica fragmentado,
75

Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de
representacin y las propuestas de reforma poltica. Coleccin mnima, 57. Lima: IEP, pp. 103.

123

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con una dbil articulacin entre la representacin nacional (los partidos) y la


representacin subnacional.76
Por ello, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley establece un
mandato para que las organizaciones polticas nacionales deban participar en
todas las elecciones generales, de nivel nacional. Y que, en el caso de las
elecciones correspondientes a gobiernos subnacionales, deban hacerlo
mnimamente en determinada cantidad de procesos.
As, se propone que estas deberan participar en las elecciones de autoridades
del 40% de regiones y municipalidades en el ao 2018, el 60% en el 2022 y del
80% en el 2026. El proyecto de ley considera esta variable de gradualidad o
transitoriedad porque resultara materialmente complejo exigir a las
organizaciones polticas en sus condiciones actuales, de inmediato, su
participacin en absolutamente todos los procesos electorales que puedan ser
convocados.
En el mismo sentido, en el caso de las organizaciones polticos regionales, el
proyecto de ley dispone que estos deberan presentar candidatos cuando
menos en el 80% de las provincias y distritos que forman parte de la regin a
partir de la siguiente eleccin, considerando que, de la misma manera, esta
constituye una forma de consolidacin de estos movimientos en la regin, ms
all de funcionar puntualmente para participar en la eleccin de determinada
provincia.
Finalmente, se propone la eliminacin de las organizaciones polticas locales en
la medida que se estima que sus roles pueden ser correctamente cumplidos por
las organizaciones polticas regionales o nacionales y que, por el contrario, su
existencia actual contribuye a la fragmentacin o atomizacin de
organizaciones polticas lo que no contribuye precisamente a fortalecer el
sistema poltico.

76

Panfichi, Aldo y Juan Dolores (2015) "La representacin electoral sub-nacional en el Per (20022014): fragmentacin o regionalizacin de la poltica?". Artculo por publicar, pp. 2.

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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

ANLISIS COSTO - BENEFICIO

I.

INTRODUCCIN
De acuerdo con la estructura de la frmula legislativa y de la exposicin de
motivos que forman parte de la presente propuesta de ley, a continuacin se
expone el desarrollo de un Anlisis Costo - Beneficio de las reformas
institucionales que presenta la Asociacin Civil TRANSPARENCIA.
En ese sentido, se detalla en las siguientes lneas el anlisis de costos y
beneficios de las propuestas en su conjunto, considerando una elaboracin
para cada uno de los ejes que estas integran, en relacin con las instituciones
cuya mejora de funcionamiento pretenden. Es menester precisar que en
atencin a la naturaleza propia de las propuestas de reforma institucional, los
beneficios y costos de las mismas no pueden ser necesariamente estimados en
trminos monetarios o financieros.

II.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL


CONGRESO DE LA REPBLICA

2.1.

BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS


Los objetivos principales de las medidas planteadas en la presente propuesta
de Ley se pueden resumir en tres pilares: mejorar la calidad normativa, mejorar
la transparencia y el rendimiento de cuentas de los congresistas, y mejorar la
pluralidad y la representacin ciudadana. De acuerdo con lo referido en la
exposicin de motivos, los avances en estos objetivos ayudaran en fortalecer la
democracia, producir mejoras normas y reducir la corrupcin en el pas. A
continuacin se detallan los beneficios que generara la aprobacin de la
presente propuesta de ley.

Mejorar la calidad del trabajo legislativo en las comisiones al aumentar la


permanencia de los congresistas en cada comisin
Las medidas propuestas facilitarn la especializacin de las y los congresistas
sobre temas particulares y la adquisicin de experiencia. Tal especializacin
permitir mejorar la calidad de los debates en las Comisiones Ordinarias y
darle continuidad a los procesos relacionados con el anlisis de los proyectos
de ley. De esta manera, se podran generar mejoras en la calidad de los
procesos de creacin de normas, as como en la eficiencia de los mismos.

125

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Del mismo modo, el hecho de que todos los miembros de las comisiones sean
titulares, favorecer que los congresistas asistan a las sesiones de trabajo
mejorando el funcionamiento de las comisiones en su interior.

Mejorar la transparencia en la contratacin y el profesionalismo de los


asesores de congresistas
Las medidas propuestas elevarn los niveles de transparencia en el proceso de
contratacin de personal en el Congreso de la Repblica, y reducirn algunas
arbitrariedades que podran generarse en el mismo. Adems, se facilitar la
fiscalizacin del uso de recursos pblicos del Congreso y se contribuir a
mejorar la calidad del proceso normativo al facilitar la contratacin de ms
personas calificadas y competentes.

Mejorar la transparencia y el acceso a la informacin por parte de la


ciudadana
Las medidas propuestas mejorarn la transparencia del proceso legislativo y el
rendimiento de cuentas sobre las actividades legislativas de los congresistas en
tanto establecen obligaciones de informacin que deben ser cumplidas a
travs de la publicacin de agendas e informes sobre sus actividades. Estas
propuestas, adems, construirn canales de informacin para que la
ciudadana pueda conocer el trabajo de los congresistas y favorecer el vnculo
entre representante y representado.

Mejorar la representacin al regular la semana de representacin


Las propuestas planteadas deberan mejorar la calidad de la representacin de
los congresistas con la poblacin que los eligi en sus respectivas
circunscripciones electorales as como favorecer el rendimiento de cuentas al
respecto. Ambos aspectos son claves para que los congresistas expresen y
defiendan los intereses de la poblacin que los eligi.

Mejorar la calidad normativa gracias a la creacin de una Oficina de Estudios


Econmicos
La creacin de una Oficina de Estudios Econmicos permitir mejorar la calidad
normativa, al dar acceso a los congresistas a un personal calificado y capaz de
dar opiniones objetivas sobre la pertinencia y los potenciales efectos de los
proyectos de ley. Al final, eso permitir implementar leyes ms adecuadas,
facilitando el cumplimiento de los objetivos y limitando los efectos negativos o
inesperados sobre la poblacin.
El anlisis costo-beneficio mejorar la calidad del proceso de aprobacin de
normas y favorecer la transparencia sobre los grupos de inters
potencialmente beneficiados y afectados. Adems, facilitar la rendicin de
cuentas por parte de la poblacin, pues permitir comparar el beneficio
esperado inicialmente frente al observado posteriormente.

126

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Favorecer el acceso a la justicia, mejorar el nivel de los representantes y la


imagen del Congreso
Las medidas propuestas ayudarn a reducir el nmero de congresistas que
ingresan al Congreso con el objetivo de protegerse de una sancin penal, y a
aumentar la entrada al Congreso de personas con vocacin de servicio. Eso
ayudar a orientar los esfuerzos de los congresistas a mejorar la calidad de las
normas y no a asegurar la permanencia de su proteccin ante la justicia. De
otro lado, concretamente en el caso de la reduccin de la inmunidad
parlamentaria propuesta, permitir que las personas que hayan sido
perjudicadas por un congresista que haya cometido un delito accedan a
condiciones de justicia.

Fortalecer el sistema de partidos y mejorar el compromiso poltico de los


grupos parlamentarios
Las medidas propuestas permitirn promover la continuidad y la
institucionalidad de las bancadas. Al desincentivar que un congresista pueda
cambiar de bancada o crear una nueva durante su mandato, las medidas
incentivarn a los congresistas mantener su afiliacin poltica en el largo plazo
y as presentar una cierta continuidad lgica en sus orientaciones polticas.
Adems, eso fortalecer el sistema de partidos en el Per y el rendimiento de
cuentas hacia ellos, con impactos positivos sobre la calidad de la
representacin poltica en el largo plazo.

Fortalecer la institucionalidad de los organismos constitucionalmente


autnomos
El beneficio de una propuesta como aquella que establece incentivos para la
designacin de altos funcionarios por parte del Congreso, radica en la
capacidad que tendrn estas instituciones para continuar con la ejecucin tanto
de sus actividades rutinarias de corto plazo (por ejemplo, generacin de
resoluciones, cambios normativos) as como en aquellas actividades asociadas
al mediano plazo (monitoreo y correccin de polticas en vigencia). De esta
manera, la propuesta de ley permitir la continuidad en la toma de las
decisiones y consecuente ejercicio de las funciones de los organismos
constitucionales autnomos.

Mejorar la relacin representante - representado y elevar la confianza


ciudadana en el Congreso
Las medidas propuestas en su conjunto favorecern la relacin entre
representantes y representados al establecer mejores vas de comunicacin y
nuevos planteamientos para que las iniciativas legislativas ciudadanas puedan
ser debatidas con mayor amplitud. El rendimiento de cuentas y la transparencia
que promovern estas medidas en general, facilitar elevar la confianza
ciudadana en una institucin como el Congreso de la Repblica.

127

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2.2.

BENEFICIOS DE LAS MEDIDAS SEGN PILARES DE MEJORA


En el largo plazo, todas las propuestas que buscan mejorar el funcionamiento
del Congreso, contenidas en el presente proyecto de ley, tendrn impactos en
tres pilares claves para el mejoramiento de la democracia: i) la calidad de las
normas y su cumplimiento, ii) la transparencia y el rendimiento de cuentas, y iii)
la calidad de la representacin de los congresistas. Estas mejoras polticas, a su
vez deberan generar beneficios de largo plazo, tanto econmicos como de
respeto de las libertades y derechos de la poblacin.

(i) Mejorar la calidad normativa


La aprobacin del presente proyecto de ley traer entre otras consecuencias
que los congresistas tendrn asesores ms calificados, rotarn menos entre
comisiones y tendrn una oficina especializada dentro del Congreso que
analizar los beneficios y los costos de las normas. Es razonable esperar que
con estas medidas, la calidad de las normas en el Per mejore
progresivamente. Hay evidencia de que si esto sucede, el impacto positivo
sobre la economa, el nivel de cumplimiento de las normas y la formalizacin
del pas podra ser significativo.
En cuanto a la calidad normativa, Jalilian et al (2007) encuentran una fuerte
correlacin entre la calidad y la eficacia regulatoria de un pas en desarrollo e
ingreso. Haidar (2012) encuentra que la implementacin de reformas
regulatorias, en cuanto a los derechos de propiedad, la resolucin de
contenciosos, y la firma de contratos, es decir, reformas para mejorar el
entorno de negocios, permiten mejorar la tasa de crecimiento econmico en
0.15%.
En efecto, la evidencia emprica muestra que mientras mayor sea la calidad de
las leyes, mayor es su cumplimiento, y a su vez, el contar con mejores leyes y
un mayor cumplimiento de las mismas tiene una clara relacin positiva con el
ingreso promedio de los pases. Los dos primeros grficos a continuacin
muestran que Per est bastante retrasado en cuanto al nivel de cumplimiento
de las leyes y al nivel de PBI por habitante, comparado con pases que tienen
niveles similares de calidad regulatoria. En el tercer grfico, adems, se muestra
la clara relacin positiva entre el nivel de cumplimiento de las leyes y el ingreso
por habitante de los pases. Esto sugiere que el ingreso por habitante en el Per
podra aumentar significativamente si es que mejoran la calidad de las normas,
de modo tal que aumente su cumplimiento. Para esto, es crucial que las
normas tengan un anlisis costo-beneficio adecuado, pues si la implementacin
o fiscalizacin de las mismas es muy costosa o si los beneficios son menores a
los esperados, no se cumplirn (Baldwin et al. 2011).

128

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Fuentes: World Banks Worldwide Governance Indicators y World Economic


Forum, 2015

Fuente: Banco Mundial


Siguiendo la literatura sobre este tema, podemos suponer que la correlacin
positiva entre calidad normativa e institucional, cumplimiento de las leyes y
actividad econmica proviene en gran parte de la inversin. En efecto, una
economa con menos normas, de mayor eficacia y calidad, y la garanta del
respecto de esas normas produce un entorno propicio al negocio y la inversin,
tan domstica como extranjera. Se afirma as que empresas multinacionales en
general invierten ms en los pases con un alto nivel de democracia ya que tales
regmenes garantizan el respecto de los contratos. Esta conclusin est en
acuerdo con la Contralora General de la Repblica, que argumenta que un
mejor entorno normativo permite reducir los costos de transacciones y las
inversiones en un pas.
Similarmente, de acuerdo a Biglaiser y Staats (2010) la implementacin de una
democracia liberal con correcto cumplimiento de las leyes y la calidad de la
regulacin constituyen dos de las tres razones principales por las cuales las
empresas multinacionales de EEUU invierten en Amrica Latina. De hecho, en
un estudio sobre los determinantes del crecimiento econmico de largo plazo,
Sala-I-Martin encontr evidencia robusta que seala que un aumento en el
nivel de cumplimiento de las normas, logra incrementar el crecimiento de largo
plazo de los pases, luego de controlar por otros determinantes (y de realizar
dos millones de regresiones economtricas).

129

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

Sin embargo, tener normas de calidad y que se cumplan no solo es relevante


para el crecimiento econmico. Loayza (2007) encontr que existe una fuerte
correlacin entre la calidad normativa y el nivel de informalidad de un pas. La
informalidad es ms elevada cuando el rgimen regulatorio es muy pesado y
trae demasiados costos (de transaccin y permanencia). En efecto, los grficos
siguientes indican una correlacin negativa entre el nivel de calidad normativa y
de cumplimiento de leyes, y el nivel de informalidad de los pases.

Fuentes: Banco Mundial; Schneider y Williams (2013)

Segn el INEI (2014), la produccin del sector informal representa cerca del
20% del PBI peruano y aproximadamente 70% del empleo urbano. Adems,
utilizando el Scheiner ndice de la Economa Sub-terrnea (en % del PBI), el
anlisis economtrico de Loayza revela que entre el 40% y 50% de la diferencia
en el nivel de informalidad entre el Per, Chile y los Estados Unidos se explica
por la libertad regulatoria, que incluye la carga de la regulacin, los costos
para empezar nuevos negocios y el tiempo lidiando con la burocracia estatal.
Esto implica que mejorando significativamente la calidad de la regulacin se
podra reducir hasta la mitad la informalidad en el Per, con todos los
beneficios econmicos y sociales que ello implicara. De hecho, tal reduccin
acercara los niveles de informalidad en el Per a los niveles observados en
pases con niveles de ingreso similares.
Para concluir, la correcta implementacin de las medidas contempladas en el
proyecto de ley conllevar a beneficios elevados en cuanto a la calidad de las
normas y su cumplimiento, la formalizacin de la economa y el crecimiento
econmico peruano. Haciendo uso de los estimados de Sala-I-Martin
mencionados anteriormente, se puede decir que si las medidas propuestas
logran incrementar el nivel de cumplimiento de las normas en el Per, desde
los niveles actuales hasta los niveles que tienen los pases con un PBI por
habitante cercano al nuestro, el crecimiento promedio de la economa podra
aumentar en 0.4 puntos porcentuales, lo que representa cerca de S/. 2200
millones adicionales cada ao.

130

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

(ii)

Mejorar la transparencia, el rendimiento de cuentas y reducir la corrupcin


La implementacin de las propuestas contenidas en el presente proyecto de ley
generar que muchos de los documentos relativos al proceso legislativo sean
publicados: las agendas e informes de las sesiones del pleno y de las
comisiones, los informes de visita de representacin, etc. Adems, la
inmunidad parlamentaria ser reducida para impedir que los congresistas
eludan toda responsabilidad en delitos despus de entrar al Congreso. Dichas
medidas ayudarn a mejorar la transparencia, el rendimiento de cuentas y,
consecuentemente, a reducir la corrupcin en el pas. Este es un logro
fundamental en la medida que permitir esperar mejoras sustanciales en la
calidad de la democracia y en el nivel de vida de la poblacin.
Reducir la corrupcin en el Per es particularmente importante, debido a lo
extendido del problema. De acuerdo al ndice de Percepcin de la Corrupcin
dado por Transparencia Internacional, Per ocupaba el puesto 85 de 175
pases en 2014. En cuanto a su costo sobre la economa, la Contralora General
de la Repblica77 indic en el 2013 que las prdidas anuales de Per causadas
por la corrupcin ascienden a 10 mil millones de soles y afecta directamente a
9,6 millones de personas, incluidos 2 millones de peruanos en pobreza
extrema. Asimismo, el Ministerio de Justicia indic en el 2008 que la corrupcin
relacionada con los contratos del Estado equivale en el Per a 30% del monto
destinado a estos78.
Existen diferentes estudios que demuestran la relacin entre ms transparencia
y la reduccin de la corrupcin. Hameed (2005) argumenta que un mejor
control interno y externo reduce el riesgo del mal uso o mala gestin de los
fondos pblicos. Hameed utiliza el ndice de Percepcin de Corrupcin del ao
2004 de Transparencia Internacional para determinar la relacin entre el nivel
de transparencia en los pases y el nivel de corrupcin. El autor concluye que un
mayor nivel de transparencia est relacionado con menores niveles de
corrupcin, incluso aislando factores sociales, culturales y econmicos. Por su
parte, Gugur y Shah (2002) demuestran que la ausencia o debilidad de las
instituciones democrticas y de las rendiciones de cuentas son las principales
causas de corrupcin. Asimismo, Lederman et al. (2004) sostienen que las
instituciones polticas de mejor calidad, es decir ms transparentes y con mejor
rendimiento de cuentas, favorecen la reduccin de la corrupcin. Finalmente,
diversas autoridades peruanas sealaron que la mejor forma de reducir la
corrupcin en el Per era a travs de un mejor proceso de rendicin de
cuentas, el acceso a la informacin y la transparencia en administraciones
pblicas, en el marco de la Mesa de Discusin sobre Corrupcin y Colusin en
las Compras Pblicas del 2010.

77

Corrupcin en el Per genera prdidas por US$3.570 millones al ao. El Comercio, Mircoles
25/09/2013.

78

OECD Policy Roundtables Collusion and Corruption in Public Procurement 2010.

131

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
MUNDO: RELACIN ENTRE LA MENOR CORRUPCIN Y
LA MAYOR TRANSPARENCIA, 2012
(ndice 100=mximo)

Menor corrupcin

100

80

60

40

20

Mayor Transparencia

0
0

20

40

60

80

100

El Open Budget Index es calculado para representar el acceso pblico a la


informacin sobre el presupuesto nacional, la oportunidad para el pblico
de participar en el proceso del presupuesto y la solidez de las instituciones
encargadasde la vigilancia formal del presupuesto.
Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional
Elaborado por APOYO Consultora

El impacto negativo de la corrupcin sobre la economa tambin ha sido


estudiado profundamente. El costo de la corrupcin puede ser medido como la
prdida de los ingresos de la economa causados por el mal uso de los fondos
pblicos y la ineficiencia que esto genera. Un estudio de la OCDE (2013) revel
que existe un coeficiente de correlacin de 0,8 entre la baja corrupcin y el PBI
per cpita.
MUNDO: RELACIN ENTRE EL PBI PER CPITA Y LA MENOR
CORRUPCIN, 2014
PBI per cpita
(US$ corrientes)
100

80

60

40

20

Menor Corrupcin
(ndice 100=m ximo)

0
0

20

40

60

80

100

Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional


Elaborado por APOYO Consultora

Esto se debe a que existen varios mecanismos de transmisin entre los altos
niveles de corrupcin y las prdidas econmicas para un pas. Primero, la
corrupcin reduce los beneficios del gasto pblico. En efecto, el desvo ilegal de
fondos pblicos o el mal uso de estos reduce el monto de los fondos pblicos
que pueden ser efectivamente usados de manera productiva en beneficio de la
poblacin, con servicios o inversiones pblicas. Segundo, la corrupcin
aumenta los costos de transaccin relacionados con la inversin privada y, por
lo tanto, reduce los incentivos de invertir (Dreher y Herzfeld, 2005). Finalmente,
la corrupcin reduce el espritu empresarial de la poblacin, particularmente
cuando se trata de un pas con importantes niveles de recursos naturales
(Mehlum et al. 2005).
En consecuencia, podemos decir que al mejorar la transparencia y al reducir el
nivel de corrupcin en el pas, las medidas planteadas podrn impactar de
132

ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA


PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

manera positiva y significativa la economa del pas. De hecho, como lo indic la


Contralora General de la Repblica en 2013, mejorar la transparencia permitir
evitar las prdidas causadas por la corrupcin actual en el pas, que
representan cerca del 1,6% del PBI (10 mil millones de soles) y 30% del monto
de recursos pblicos destinados a los contratos del estado.
(iii) Mejorar la pluralidad y la representacin democrtica
Entre otras cosas, las medidas planteadas garantizarn que los congresistas
cumplan en mejores trminos con una visita de representacin obligatoria de
cinco das al mes y que escuchen las demandas y preguntas de sus
representados en sus correspondientes circunscripciones, al exigir su
participacin en reuniones descentralizadas. Adems, el proyecto de ley incluye
la obligacin para cada congresista de publicar un informe pblico de visita
despus de cada semana de representacin, y para el Congreso de tratar cada
iniciativa legislativa directa y ciudadana necesariamente en las sesiones del
pleno. As, las medidas mejorarn la pluralidad y la representacin democrtica,
al reforzar el cumplimiento de los congresistas con sus obligaciones de
comunicacin, compromiso e interaccin con sus electores.
En efecto, la falta de representacin ciudadana es precisamente un espacio
donde se observan principalmente las deficiencias democrticas en el Per. De
acuerdo al Latinobarmetro, en 2015 slo el 21% de los peruanos opinaba que
las autoridades gobernaban para el bien de todos. La falta de representacin
y de pluralidad se traduce en una cierta desilusin en los procesos electorales
del pas. Segn GFK, en Julio 2015, el 62% de los entrevistados observaban
ineficacias en la poltica interna del pas, es decir que no se sentan escuchados
ni considerados por las autoridades pblicas. Por consecuencia, el 75% peda
una reforma del funcionamiento del gobierno.
Hay evidencia segn la cual al mejorar la pluralidad y las actividades de
representacin de los congresistas, las medidas planteadas podrn fortalecer la
democracia y as contribuir al desarrollo econmico. Existe literatura amplia
sobre la relacin entre la calidad de la democracia y el desarrollo econmico.
Chatterjee y Shukayev (2011) muestran que los pases que no son democrticos
experimentan ms volatilidad en su tasa de crecimiento econmico.
Similarmente, Acemoglu (2008) argumenta que en el largo plazo las
democracias tienen mejor resultados ya que evitan las barreras para entrar en
el sector poltico y as impiden a los lderes utilizar los recursos pblicos para
mantenerse al poder. Finalmente, Lizzeri y Persico (2004) y Acemoglu et al
(2013) encuentran que el nivel de democracia de un pas, y ms
particularmente su participacin electoral, favorece la economa ya que las
democracias redistribuyen ms ampliamente los ingresos en programas
educativos y bienes pblicos. Consecuentemente, se puede esperar que
mejorar la democracia en el Per, a travs la mejora de la representacin y de
la pluralidad, favorecer el crecimiento econmico y la satisfaccin con el
sistema poltico del pas.

133

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Sin embargo, los efectos van ms all del ritmo de crecimiento econmico.
Tambin se puede esperar que con mejor representacin poltica tambin haya
beneficios en otros mbitos, como en el de conflictividad social. En efecto,
Hofsvang (2008) y el Instituto para el Progreso Democrtico (2013) mostraron
que una mejor representacin poltica facilita la resolucin pacfica de
conflictos sociales, los cuales han crecido significativamente en los ltimos aos
y tienen impactos negativos para la poblacin. De acuerdo a un estudio de
KPMG, en 2013 los conflictos sociales en el sector minero (cerca de 100)
ocasionaron una disminucin de la actividad minera de 35%. Tal prdida es una
prdida de ingresos significativa para el gobierno, particularmente en trminos
de canon minero. Si consideramos solamente el sector minero, podemos
estimar que una mejor representacin poltica y as una resolucin ms pacfica
de los conflictos sociales podran aportar unos 30% ms ingresos en este sector.
En 2015, este potencial incremento fue equivalente a cerca de S/ 7 000
millones adicionales de canon, para financiar inversin pblica. Este es un
ejemplo aislado, pero til para identificar la magnitud de los beneficios que se
pueden alcanzar.
Para concluir, es difcil estimar la magnitud exacta de los beneficios que podran
ser generados en el largo plazo por estas propuestas que forman parte del
proyecto de ley. Es un conjunto de medidas que se complementan y, por lo
tanto, el anlisis de cada medida aislada subestimara el impacto real que se
generar al aprobar las medidas como un conjunto. Los beneficios econmicos
esperados son superiores a los S/. 2200 millones adicionales cada ao,
considerando el impacto en el crecimiento econmico (gracias a la mayor
inversin, la formalizacin de la economa, la reduccin de la corrupcin y
menores conflictos sociales en el largo plazo). Adems, hay que considerar
otros beneficios, difcilmente cuantificables pero no por eso menos
importantes, que podrn resultar de tales medidas, en trminos de derechos
fundamentales para los ciudadanos, particularmente de las minoras, de
inclusin y justicia social.
2.3. COSTOS DE LAS PROPUESTAS
Si bien las medidas planteadas tendrn beneficios tanto polticos e
institucionales como econmicos en el largo plazo, podemos tambin suponer
que tendrn costos directos en el corto plazo. En efecto, por ejemplo, la
creacin de una oficina destinada al estudio econmico de las leyes crear
costos adicionales de planilla y de coordinacin. Lo mismo suceder con la
obligacin, regulacin y fiscalizacin de los viajes de representacin, que
probablemente generar costos administrativos y logsticos adicionales.
Finalmente, el cambio del reglamento del personal en el equipo de los
congresistas y en las comisiones, y la contratacin de un mayor nmero de
asesores bajo la Ley de Servicio Civil podra incrementar los costos de personal
y administrativos.

134

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Mayores costos laborales


Como sealamos, la creacin de la Oficina de Estudios Econmicos puede
generar costos adicionales. Para garantizar la calidad del anlisis de los costos y
potenciales impactos de los proyectos de ley, tal Oficina necesitar ejecutivos y
especialistas, con competencias tcnicas y la capacidad de producir anlisis
costo-beneficio comprehensivos. Adems, necesitar personal tcnico para
asegurar la gestin logstica de la Oficina y su coordinacin con otros
organismos del Congreso. La evidencia en pases de la OECD que utilizan
extensivamente de este tipo de anlisis sugiere que los costos burocrticos y los
generados por las demoras en el proceso de anlisis pueden ser significativos
(Baldwin, 2015).
Es difcil anticipar el costo exacto que podr generar la creacin de la Oficina de
Estudios Econmicos, por lo tanto se pueden utilizar varias referencias. Una
conveniente puede ser la oficina de estudios econmicos del Indecopi, que
hace anlisis de casos especficos, similares a los que tendra que hacer la
oficina. Esta oficina del Indecopi tiene un costo en planillas equivalente a 1,7
millones de soles, y est compuesta por un gerente, un subgerente, dos
ejecutivos, tres especialistas y una asistente administrativa.
As podemos suponer que la nueva Oficina de Estudios Econmicos, si se base
sobre el modelo de la Gerencia de Estudios Econmicos, traer costos anuales
adicionales de cerca de S/. 1.7 millones. Adems, esos presupuestos incluyen
exclusivamente los costos relativos a las remuneraciones de los trabajadores.
Podemos estimar que habr tambin costos adicionales relativos a la
coordinacin y la logstica con los otros rganos del Congreso.
Lo mismo podra suceder con los costos que pueda generar el traslado de los
profesionales que cumplen funciones en el Congreso bajo distintos regmenes
laborales, principalmente el rgimen laboral privado, al rgimen del servicio
civil, como se contempla en la propuesta con la respectiva reduccin de cargos
de confianza.

Mayores costos de representacin


Aunque exigir que los congresistas mejoren sus actividades de representacin,
particularmente a travs una mayor participacin en las actividades de las
circunscripciones, sea positivo en el largo plazo, eso podr tambin traer costos
logsticos y administrativos adicionales.
Los congresistas ya tienen una gran parte de sus salarios destinada a cubrir los
costos de representacin. De acuerdo a la Cartilla de Informacin
Administrativa para los Despachos Congresales, cada congresista puede
reclamar, con la condicin que sea justificado, S/2000 adicionales para cada
visita mensual, y puede requerir los servicios de un asesor y un asistente, por
S/1000 y S/800 respectivamente, para cada visita. Finalmente, el congresista

135

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puede tambin gastar S/1 000 por visita para organizar un evento.79 Esos costos
que se agregan al salario bsico de cada congresista, si utilizados, llegaran a
sumar a S/4 800 por visita.
Para efectos de estimar el costo adicional que se puede generar al regular la
semana de representacin, suponemos que los congresistas que no publican el
informe de visita un mes, no realizaron la visita correspondiente. Adems,
consideramos que cada visita de representacin, como exponemos en el
prrafo previo, genera un costo adicional de S/.4 800 por congresista. De esta
forma, si asumimos finalmente que luego de la aprobacin de este proyecto de
ley, todos los congresistas cumplen al 100% con sus viajes de representacin,
podemos estimar que los costos adicionales totales alcanzaran los S/. 1,4
millones por ao legislativo.
2.4.

CONCLUSIN
Para concluir, las medidas relativas al funcionamiento del Congreso de la
Repblica en el Per parecen fundamentales y urgentes para mejorar y
fortalecer la democracia en el pas, a travs de la mejora en tres canales:
Primero, al mejorar la calidad normativa, las medidas mejorarn el entorno de
negocios del Per y su competitividad, y ayudarn en reducir la informalidad en
el pas. Segundo, al mejorar la transparencia en el proceso legislativo y el
rendimiento de cuentas de las actividades del Congreso, las medidas permitirn
reducir la corrupcin. Finalmente, la mejor representacin poltica del Congreso
incrementar la confianza en la democracia, ayudar a respetar los derechos y
las libertades de la poblacin y contribuir a la estabilidad social.
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente sus costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable
argumentar que los beneficios considerados en este documento estn
subestimados y que los costos estn sobreestimados, bajo supuestos
razonables.

III.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA


DE JUSTICIA

3.1.

BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS


Mejorar la institucionalidad del Consejo Nacional de la Magistratura
Se puede concluir que la inclusin de la Defensora del Pueblo, el Tribunal
Constitucional, el Banco Central de Reserva y la ciudadana podra implicar una
mayor legitimidad, pertinencia, representatividad ciudadana y transparencia en

79

http://docplayer.es/1495986-Cartilla-de-informacion-administrativa-para-los-despachoscongresales.html

136

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el proceso de seleccin de Consejeros. En primer lugar, tanto la Defensora


Pblica como el Tribunal poseen un conocimiento profundo sobre los
problemas principales que afrontan los ciudadanos en su acceso a la justicia y
altos niveles de confianza ciudadana. En segundo lugar, el Tribunal tiene como
funciones establecer la jurisprudencia y precedentes, y salvaguardar el derecho
de igualdad ante la ley, elementos clave para asegurar la independencia
externa del sistema de administracin de justicia y la lucha contra la
corrupcin. El Banco Central de Reserva tambin goza de una legitimidad alta y
de un nivel de institucionalidad que lo confirma como una de los organismos
que mejor cumple con sus funciones en el pas. Por ltimo, la participacin
ciudadana a travs de un concurso pblico de mritos implica un mayor nivel
de democracia y una mejor representacin de la sociedad civil que la actual.
Mejorar la institucionalidad y los recursos humanos del Poder Judicial
La unificacin de procedimientos y una evaluacin permanente resulta crucial
para asegurar el trato igualitario ante la ley y la transparencia del proceso,
elementos clave de la percepcin de confianza institucional. Adems, el hecho
de que los ciudadanos con legtimo inters puedan impugnar la evaluacin de
un juez tambin transparenta el proceso y reduce la posibilidad de corrupcin.
A eso se le suma la complementariedad propuesta entre el CNM y el Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial que asegurara la independencia de poderes tanto
interna como externa, lo cual est fuertemente ligado a un menor nivel de
corrupcin y mejor calidad del sistema de administracin de justicia.
Por otro lado, la evaluacin peridica permitir acortar el tiempo de evaluacin
y destitucin de jueces y fiscales, y representar un incentivo a la eficiencia. En
ambos casos se promover la calidad del servicio de justicia porque constituira
garanta de independencia de la magistratura.

Favorecer el correcto funcionamiento de las instancias judiciales


Las propuestas de reforma de la Corte Suprema pueden interpretarse como
medidas que buscan mejorar la eficiencia del sistema de justicia. Con ello, el
pas tendra un mejor marco institucional apegado al Estado de derecho, que
reduce los costos de transaccin de las empresas y las prdidas de bienestar de
los ciudadanos a travs de procesos resueltos oportunamente y sin
contradicciones con otras resoluciones. Adems, se creara un ambiente judicial
que tiene los incentivos apropiados para realizar acciones de mejora continua.
En la presente estimacin de beneficios se opt por medir la eficiencia del
sistema judicial considerando un indicador de cumplimiento de la ley que
resume los diferentes atributos del servicio de justicia, los cuales se traducen
en una reduccin de costos de transaccin para la economa. Algunos estudios
que han tomado este tipo de indicadores son Barro (1997) que considera un
ndice de proteccin de los derechos de propiedad como aproximacin de la
reduccin de los costos de transaccin, o el trabajo de Acemoglu y Johnson
(2005) que adems de los derechos de propiedad incluye indicadores sobre el
cumplimiento de los contratos.
137

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Este enfoque simplificado se justifica por dos razones. En primer lugar, las
reformas asociadas con la Corte Suprema estn enfocadas a un nivel muy alto
de aplicacin de la justicia y a la gestin del poder judicial, que no
necesariamente tiene incidencia directa sobre otros atributos del servicio de
justicia como la ejecutabilidad de la sentencia. En tanto, es claro que la reforma
conlleva a un fortalecimiento de la Corte Suprema y del Poder Judicial
produciendo un impacto a nivel agregado en el desarrollo institucional del pas
y por ende de la economa, efecto que puede recogerse a travs de un
indicador institucional agregado. En segundo lugar, existen limitaciones de
informacin que impiden identificar empricamente el canal de transmisin de
las reformas en otros criterios de eficiencia y, como consecuencia en el
crecimiento econmico; mientras, resulta ms sencillo estimar el efecto de las
reformas en la economa a travs en un indicador de cumplimento de la ley
siguiendo algunos mtodos propuestos por la literatura econmica.
En concreto, para estimar el beneficio de la reforma de la Corte Suprema
peruana se emple el ndice de Rule of Law medido por el Banco Mundial
para 209 pases y propuesto por Kaufmann et al. (2011). Luego, se simul el
efecto de las reformas de la Corte Suprema sobre dicho ndice y se estim su
impacto en el crecimiento econmico del pas siguiendo la metodologa
propuesta por Haggard y Tiede (2010).
Los beneficios econmicos de las medidas propuestas pueden ser identificados
a travs de varios mecanismos. En primer lugar, la mayor duracin del mandato
del Presidente de la Corte Suprema implica un mejor planeamiento e
implementacin de reformas, as como un aumento de las probabilidades de
xito de dichas reformas, lo que conlleva a mejorar la administracin de justicia
en trminos de mayor celeridad, cobertura y transparencia de los casos, y
menor corrupcin, entre otros factores que se traduciran en menores costos
de transaccin para la sociedad.
En segundo lugar, la limitacin de las causas de casacin de la Corte Suprema
permite una reduccin de la carga procesal, que a su vez implica una reduccin
de la duracin de los procesos y con ello menos costos para los litigantes y para
la economa en su conjunto. Por tanto, se facilita los acuerdos e intercambios
entre agentes privados, dado que en caso de un conflicto se podr tener una
resolucin oportuna de los mismos.
En tercer lugar, la uniformizacin de criterios de jurisprudencia dentro de las
distintas salas de la Corte Suprema, permite incrementar la predictibilidad y
proporcionalidad de las sentencias, evitando resoluciones contradictorias y
promoviendo una adecuada aplicacin de la ley en todas las instancias
judiciales.
Todos estos efectos implican una mejora en el sistema de justicia y con ello en
el marco institucional peruano relativo al cumplimiento de la ley. Por ello existe
138

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un alto nivel de complementariedad entre las medidas propuestas y de darse


en su conjunto podran tener un mayor impacto en la eficiencia y calidad del
sistema judicial y, con ello, un mayor beneficio para la poblacin.
Para medir los efectos de la reforma propuesta se asume que esta implicar un
mayor valor del ndice ROL del Per y una mejora de su posicionamiento en el
ranking del indicador. Para ello se realiz un ejercicio de simulacin en tres
etapas. En primer lugar, se tom como referencia algunos pases de la regin
similares a Per. Luego, se dispone como meta que el pas ascienda posiciones
en el ranking para llegar a la posicin que ocupa alguno de estos pases
actualmente. Como medida realista se plantea alcanzar a Mxico, que se
encuentra en una posicin media entre Per y Colombia respecto al ndice ROL.
La meta es realista en el sentido que supone solo un incremento de 10
posiciones en el ranking a su vez que se mantiene por debajo de la media
(cero). Es decir, la reforma ayuda a mejorar la institucionalidad del Per, pero
aun no es suficiente para situar al pas en el promedio internacional.
Luego, se inserta un comportamiento probabilstico al efecto de la reforma; es
decir, el resultado esperado es que en el mediano plazo el ROL de Per pase de
-0.55 a -0.45, pero existe la posibilidad de que la reforma de la Corte Suprema
no sea suficiente y no genere cambios en el indicador ROL aunque con menor
probabilidad. Por otro lado, la reforma puede generar efectos ms all de los
esperados y lograr que el Per obtenga un puntaje similar al de Colombia,
aunque, nuevamente, la probabilidad de que ello suceda es baja. Para medir el
efecto de la reforma de la Corte Suprema en el indicador ROL se utiliza una
distribucin normal que puede apreciarse en la Figura 1.
Figura 1. Impacto esperado de la reforma en el ndice de Rule of Law (ROL)
Probabilidad

Paraguay
[151]

Per
[140]

Meta
(Mxico)
[130]

Colombia
[121]

Chile
[26]

-0.68

-0.55

-0.45

-0.34

Finlandia
[1]

1.43

2.12

ndice Rule of Law del Banco Mundial

Elaboracin: APOYO Consultora

139

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Una vez simulado el impacto de la reforma de la Corte Suprema en el indicador


de cumplimiento de la ley (ndice ROL) se procede a estimar los beneficios
econmicos de esta mejora institucional. Para ello, se toma los resultados del
estudio de Haggard y Tiede (2011) que encuentran una relacin positiva y
significativa entre el ROL y el crecimiento econmico. Los autores estiman que
un incremento de un 0.10 puntos en el indicador ROL implica un incremento de
0.11% en la tasa de crecimiento de largo plazo de un pas. En el caso peruano,
esto se traducira en pasar de un crecimiento potencial de 4% al ao a un
crecimiento de 4.11%. En trminos monetarios implicara un PBI adicional de S/
680 millones por ao, a soles constantes del 2015.

Reducir la carga procesal


El correcto funcionamiento de las instancias judiciales como la Corte Suprema y
los juzgados de paz generar una descarga procesal relevante, facilitando la
eficiencia y celeridad en los procesos judiciales. Concretamente, la limitacin
en el acceso a la Corte Suprema a travs del recurso de casacin y la ampliacin
de las competencias de los juzgados de paz favorecern los niveles de carga
procesal.
Cabe resaltar que en el Per existen 2,912 jueces, es decir, un solo juez por
cada 10,697 habitantes, encontrndonos por debajo del promedio de la regin.
De los 2,912 jueces, 40 son Magistrados Supremos, 552 son Jueces Superiores,
1,523 son jueces especializados y 797 son jueces de paz letrados. Lima y Callao
concentran al 30% de los magistrados judiciales del pas (884 jueces)80.
En base a ello, las medidas propuestas tambin pueden generar una reduccin
de la carga procesal de los Jueces de Paz Letrados, que bajo la normativa actual,
deben atender los asuntos patrimoniales por montos mayores a 10 URP.
Asimismo, las medidas planteadas promueven un uso racional de los recursos,
siendo que se otorga competencia a los Jueces de Paz para conocer asuntos
sobre administracin e inventario de bienes, respecto de los cuales basta con
aplicar criterios lgicos que no exigen contar con estudios de Derecho.
Como sealamos, esta descarga procesal repercutir en una reduccin de
dilaciones indebidas de un proceso judicial, con lo cual los ciudadanos
obtendrn una atencin ms rpida y oportuna (dentro de un plazo razonable),
y ms econmica, para la resolucin de sus conflictos.

80

Reduccin de costos
De acuerdo a lo sealado en el presente proyecto de ley, los conflictos
patrimoniales de hasta 30 URP podrn ser atendidos por el Juez de Paz,
conllevando a que los ciudadanos puedan utilizar ese acceso gratuito a la
justicia en una mayor cantidad de los conflictos que se les puedan presentar.

En:http://www.gacetajuridica.com.pe/laley-adjuntos/INFORME-LA-JUSTICIA-EN-EL-PERU.pdf.
pp. 72.

140

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Adicionalmente, se ahorrarn los costos de transporte y tiempo que implicara


tener que trasladarse a las instalaciones del Juez de Paz Letrado.
El fomento de la conciliacin, reducir los costos econmicos en los que tiene
que incurrir un ciudadano en el desarrollo de un proceso judicial (Juez de Paz
letrado y dems instancias), evitando la dilatacin del mismo y reduciendo el
peligro en la demora de proteccin de los derechos, y por ende preservando el
derecho fundamental a la igualdad ante la ley.

Mejorar la calidad de la justicia


La prohibicin de prrroga de competencia implica una mejor calidad y justicia
en la sentencia o conciliacin, toda vez que el Juez de Paz conoce a cada uno de
los miembros de su comunidad, por lo cual encausar correctamente la
resolucin de los conflictos, considerando las costumbres de esta. Por ese
motivo, podramos sostener que el acuerdo conciliatorio o la sentencia sern
obtenidos de manera ms equitativa, aplicando el mismo mtodo de resolucin
para un mismo problema jurdico. As, la comunidad podr elevar el grado de
confianza en el Poder Judicial, ya que percibirn un servicio ms especializado
por parte del Juez de Paz.

Mejorar la imagen y la confianza ciudadana


Un beneficio adicional producto del impacto de la implementacin de estas
propuestas radica en la elevacin de los ndices de confianza ciudadana en el
Sistema de Justicia. El mejor funcionamiento de este sistema, incentivado por
la implementacin de estas medidas contribuir en la elevacin de los
estndares de aprobacin por parte de la ciudadana en el trabajo de las
instituciones que integran este sistema.

3.2. OTROS BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS


Esta subseccin presenta un anlisis de los beneficios de estas medidas en el
largo plazo y a nivel agregado. Se procura la cuantificacin de los beneficios en
trminos econmicos sobre la base de revisin de literatura y evidencia
emprica. Es importante mencionar que ms all de los beneficios econmicos
esperados, los beneficios de esta medida incluyen aspectos como el respeto de
libertades y derechos ciudadanos, y la igualdad ante la ley, elementos
difcilmente cuantificables pero que representan grandes ventajas para la
poblacin. No obstante, en ambos casos se espera que el proyecto de ley
impacte positivamente al crecimiento del PBI y nivel de inversin a travs de
una mayor independencia de poder, menor corrupcin y mayor confianza en
las instituciones judiciales.
(i) A mayor independencia de poder, mayor el crecimiento del PBI
La teora econmica generalmente apoya la idea de que la independencia
judicial favorece el desarrollo econmico debido a que promueve el
cumplimiento de los contratos y el derecho de propiedad, lo cual fomenta la
inversin. La independencia judicial es importante debido a que sirve como un
mecanismo del gobierno para que sus compromisos sean crebles por tres
141

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razones. En primer lugar, porque se supone que los tribunales deben resolver
los conflictos de acuerdo a los compromisos preexistentes legales que estn
previstos en los contratos, estatutos o constituciones. En segundo lugar, debido
a la publicidad y la transparencia de las decisiones judiciales, los tribunales que
son percibidos como independientes pueden ser una seal til para que otras
partes supervisen la adhesin del gobierno a sus promesas y que coordinen sus
respuestas a las transgresiones percibidas. En tercer lugar, la necesidad de
aprobacin judicial y la amenaza de litigio pueden hacer ciertas acciones ms
costosas, lo que reduce su atractivo.
As, por ejemplo, si el gobierno no cumpliera con un compromiso frente a un
inversionista, este podra acudir a una corte, e incluso el gobierno podra
perder el caso. Asimismo, la independencia judicial contribuye a la mayor
predictibilidad de las decisiones. De esta forma, en la medida que los
inversionistas perciban que el sistema judicial es imparcial, sern ms
propensos a cambiar su comportamiento de inversin, y al aumentar la
inversin, tambin se incrementa el PBI.81
Feld y Voigt (2003), por ejemplo, examinaron la relacin entre crecimiento e
independencia judicial en cincuenta pases, diferenciando por tipo de
independencia (de facto y de iure82). Se encontr que la independencia judicial
de iure no tiene efectos significativos en el crecimiento econmico, mientras
que la independencia de facto lo incrementara. La evidencia para 66 pases
mostr que un cambio de un sistema totalmente dependiente a uno
independiente incrementara el crecimiento econmico entre 1.5 a 2.1 puntos
porcentuales. Sin embargo, este efecto podra estar subestimado considerando
que el anlisis considera diversos pases con distintos niveles de independencia.
En el Per, un incremento de la tasa de crecimiento del PBI de 1.5 a 2.1 puntos
porcentuales equivale a un aumento del PBI entre S/.23,000 y S/.25,400
millones en el largo plazo, tomando como base el ao 2015. Es decir,
actualmente el Per deja de producir este monto por no tener una adecuada
independencia judicial.
(ii) A menor corrupcin, mayor inversin
En general, la corrupcin adems de generar prdidas al Presupuesto Pblico
en trminos de eficiencia y efectividad del gasto pblico, afecta el contexto
econmico debido a que debilita el clima de negocios y distorsiona los
incentivos. As, en contextos con altos niveles de corrupcin no existen
garantas para el cumplimiento de mecanismos de mercado y los negocios se
rigen por las influencias polticas. Esto se debe a que se afecta la eficacia
empresarial, los costos y los beneficios, las estrategias y las ventajas
81

Daniel Klerman (2006). Legal infrastructure, judicial independence, and economic development.

82

La independencia de iure puede ser derivada de la ley, mientras que la independencia de facto
se refiere a la independencia con la que en realidad cuentan los jueces, que puede ser medida
por su efectividad en trminos de duracin y el grado de impacto de los juicios en el
comportamiento gubernamental.

142

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competitivas, se generan beneficios por razones distintas a la eficiencia, la


innovacin y la competitividad. Sumado a esto, la corrupcin puede inducir a
que las autoridades tomen decisiones guiadas por sobornos en lugar de buscar
el bienestar de la poblacin (Argandoa, 2007).
De acuerdo con la informacin del Fondo Monetario Internacional (FMI), un
pas podra incrementar en 5% su inversin privada si se orienta a fortalecer el
marco institucional que protege a los inversionistas. Por otro lado, segn la
Universidad de Londres, para los pases de ingresos medios y bajos un punto
adicional (estandarizado desde 0 para el pas ms corrupto y 12 para el menos
corrupto) en el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia
Internacional, aade 0.59 puntos porcentuales a la tasa de crecimiento del
PBI.83
En el caso especfico de la corrupcin en el sistema judicial, Coase (1960)
menciona que un sistema judicial que funciona bien84 puede mejorar el
desempeo econmico corrigiendo las fallas de mercado. Por ejemplo, la
imposicin judicial de la responsabilidad legal por ciertos tipos de dao puede
inducir a las partes privadas a internalizar externalidades negativas asociadas
con su conducta. Este autor plantea adems que este tipo de sistema judicial
puede asignar la responsabilidad de tal manera que los costos sociales
(incluyendo los costos de transaccin asociados con la negociacin de derechos
legales) se reduzcan al mnimo.85
Diversos estudios han mostrado que, en promedio, el incremento de la
corrupcin disminuye las tasas de inversin en 3 puntos porcentuales y
disminuye el crecimiento promedio anual en 1 punto porcentual (Mauro,
1995).86 Al aplicar los datos mencionados, se estima que el Per pierde cerca de
S/9,000 millones de soles en inversin debido a la corrupcin. Asimismo, a nivel
agregado, el Per deja de producir alrededor de S/23,500 millones. Sin
embargo, es importante recalcar que estas prdidas corresponden al impacto
de la corrupcin total e incluye diversas instituciones pblicas diferentes al
sistema de administracin de justicia.
(iii) A mayor confianza, mayor el crecimiento del PBI
La confianza en la institucionalidad resulta crucial para el funcionamiento de la
economa. Un ambiente caracterizado por un bajo nivel de confianza
83

Tomado
del
portal
web
del
Instituto
Peruano
http://www.ipe.org.pe/documentos/el-costo-de-la-corrupcion

84

Se podra considerar que un sistema judicial funciona bien si cumple con criterios de celeridad,
acceso, imparcialidad, predictibilidad, proporcionalidad, ejecutabilidad de la sentencia y
transparencia.

85

Abdulkarim (2012). Socio-Economic effects of judicial corruption in Nigeria.

86

P. Mauro (1995). Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics.

de

Economa

(IPE)

143

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institucional reduce el ratio de inversin, y por lo tanto reduce el crecimiento


del PBI a travs de mayores costos de transaccin. Por ejemplo, Zak et al.
(2001) encontr que la participacin de la inversin en el PBI se incrementa
cerca de 1% si la confianza en las instituciones se incrementa en 7%.87 Por su
parte, Schmidt (2003) encontr que la confianza promueve el crecimiento y el
desarrollo econmico debido a que favorece la acumulacin de la eficiencia de
capital fsico y humano, acelera la difusin de tecnologas e incrementa el buen
funcionamiento legal, poltico, social e institucional. Los resultados de este
estudio indicaron que el incremento del nivel confianza en la institucionalidad
en una desviacin estndar, incrementa el crecimiento econmico en 0.91%.
De esta forma, asumiendo que el Per implementa las medidas propuestas en
el presente proyecto de ley, se podra incrementar en crecimiento de la
economa en cerca del 1 punto porcentual, lo cual equivale a S/20,000 millones.
Hasta este punto, se han examinado los beneficios generales de las reformas en
el sistema de justicia en su conjunto. Sin embargo, las medidas evaluadas en el
presente reporte solo abarcan al Ministerio Pblico, al Poder Judicial y al
Consejo Nacional de la Magistratura. Por ello, el beneficio total asciende a
S/54,400 millones (S/25,400 por independencia judicial, S/9,000 millones por
corrupcin, y S/20,000 millones por confianza). En el caso especfico de la
independencia judicial, se asume que la propuesta impactara en gran parte del
sistema de administracin de justicia debido a que la seleccin de jueces y
fiscales tambin implica un impacto en el Poder Judicial y en Ministerio Pblico.
En este sentido, el mximo beneficio que puede esperarse es S/25,400
millones. En el caso de la corrupcin, se asume que como mximo el beneficio
de reducir la corrupcin en general es de S/9,000 millones. Por ltimo, se
estima que la confianza en la institucionalidad traera un beneficio de S/20,000
millones. Ntese, adems, que estos beneficios no sern percibidos en el corto
plazo, ya que se harn tangibles al terminar la implementacin de la ley y
despus de un periodo de maduracin gradual. Por ello, asumiendo que estos
beneficios sern percibidos en un periodo de 10 aos, es decir, anualmente se
considerarn solo S/5,440 millones como beneficio.

3.3. COSTOS DE LAS PROPUESTAS

87

Costos de la nueva composicin del Consejo Nacional de la Magistratura


Los principales costos monetarios asociados con esta medida son el gasto de
ejecucin de un concurso pblico de mritos para designar a tres consejeros del
CNM, adems de los costos asociados a la asuncin de funciones por parte del
Tribunal Constitucional, la Defensora del Pueblo y el Banco Central de Reserva
para encargarse de la designacin de algunos de los consejeros que integran
este rgano del Sistema de Justicia.

Zak, P. y Knack, S. (2001). Trust and growth.

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Costos de evaluacin permanente de magistrados


De acuerdo al Reporte de la Magistratura (2014), el CNM ha destinado un
promedio de S/3.5 millones anuales, entre el periodo 2010-2014, en la
evaluacin de magistrados. Este monto corresponde a la evaluacin de 1,175
jueces y 1,040 fiscales, quienes culminaron los siete aos en el ejercicio de la
funcin jurisdiccional.
Sobre la base de este promedio, se estima que una evaluacin anual podra
costar S/24.7 millones por ao. Es decir, la implementacin de esta medida
requerira un presupuesto adicional de S/21.2 millones por ao.
Costos de reformas al funcionamiento de la Corte Suprema
La estimacin del costo se ha calculado a partir del incremento en el
presupuesto de la Corte Suprema que implicara la implementacin del
proyecto de ley. En particular, se tom como insumo el presupuesto incurrido
por la Corte Suprema para la administracin de sus salas y los gastos
administrativos que recaen sobre la responsabilidad de su presidente. Al 2015,
los costos de gestin y operacin de la Corte Suprema ascendieron a S/ 270
millones de acuerdo al portal de transparencia del Ministerio de Economa y
Finanzas.
Se asume que el costo de la reforma de la Corte Suprema implica un
incremento de su presupuesto del 100%; es decir equivalente a 270 millones de
soles anuales88. Se considera que esta cifra es realista en la medida que se
requiere que las reformas sean exitosas y que el mandato ampliado del
presidente de la Corte Suprema disponga de los recursos necesarios para
implementar sus planes de mejora.
Costos asociados a la ampliacin de funciones de jueces de paz
En el caso de las modificaciones planteadas respecto de las competencias de los
jueces de paz, se considera que estas medidas no generarn mayores costos
ms all de la adecuacin de los jueces y la capacitacin mnima que debera
llevarse a cabo para que puedan resolver de acuerdo a la nueva normativa
eficientemente.
3.4.

CONCLUSIN
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente los costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable
argumentar que los beneficios estimados en este documento estn
subestimados y que los costos estn sobre estimados, bajo supuestos
razonables.

88

El anlisis beneficio costo toma en cuenta soles constantes del 2015; es decir, en trminos
nominales el presupuesto crece al ritmo de la inflacin.

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO

En el caso de las propuestas planteadas para la reforma del funcionamiento de


la Corte Suprema, dado que se estn considerando distintos escenarios con
diferente probabilidad de ocurrencia para la estimacin del impacto, el balance
final entre los costos y beneficios depender de la efectividad del proyecto de
ley para incidir en el cumplimiento de las leyes. As, se espera beneficios
esperados de S/ 680 millones anuales, pero con cierta probabilidad que estos
ingresos superen los S/ 1000 millones. De manera anloga se estima que el
costo de la reforma de la Corte Suprema asciende a 270 millones de soles
anuales. Sin embargo, este estimado puede variar. En caso se produzcan
eficiencias en la gestin de la Corte Suprema el costo podra disminuir e incluso
no implicar mayor desembolsos al presupuesto actual. De otro lado, los costos
podran ser mayores a los previstos. Se establece como un lmite mximo
razonable que una reforma exitosa demande un incremento en el presupuesto
del orden de 200%; es decir, 540 millones de soles anuales.
En vista de los supuestos asumidos y la incertidumbre frente a una reforma
futura, se cree conveniente utilizar un enfoque probabilstico. As, en lugar de
estimar un nivel de beneficio costo monetario, se estima la probabilidad que los
beneficios superen a los costos. Se obtiene una probabilidad de 70% de que los
beneficios de la reforma de la Corte Suprema superen un nivel de costos
mximos de 540 millones de soles anuales (ver Figura 2).
Figura 2. Beneficios y costos esperados de la reforma
Probabilidad

Probabilidad
de costos
mayores a
beneficios

Probabilidad de
beneficios
mayores a
costo mximo

70%

Costo
esperado

Beneficio
esperado
270

Costo mximo
esperado (540)

680

Costos y beneficios anuales estimados


(en millones de soles)

En vista de las estimaciones realizadas se propone la implementacin de la


reforma de la Corte Suprema propuesta dado que existe una alta probabilidad
que los beneficios superen a los costos de la reforma. En el largo plazo,
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producto de las reformas a la Corte Suprema se esperara un crecimiento


adicional de 0.11% sobre el nivel del producto equivalente a 680 millones de
soles anuales, a soles constantes del 2015.

IV.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA


ADMINISTRACIN PBLICA
4.1. BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS
Mejorar los ndices de acceso a la informacin en los gobiernos subnacionales
El primer beneficio esperado del proyecto de ley en relacin con este eje, es
que su aprobacin facilitar el acceso a la informacin por los miembros de los
consejos regionales y regidores, al bajar el nivel de miembros necesarios para
solicitar informacin. Esto permitir mejorar la transparencia en la gestin
pblica de las administraciones sub-nacionales. Luego, dado el riesgo de
sancin, los gobernadores regionales y alcaldes tendrn el incentivo de
responder efectivamente a las solicitudes de informacin. Este mecanismo
facilitar el ejercicio de fiscalizacin por los consejeros y, consecuentemente,
reducir los riesgos de corrupcin y de mal uso de los fondos pblicos.
Finalmente, esto traer beneficios en trminos polticos pero tambin
econmicos, particularmente en cuanto a la creacin de un ambiente
institucional favorable a la inversin y al desarrollo del sector empresarial
peruano.
Mejor fiscalizacin y rendimiento de cuentas en gobiernos subnacionales
La reduccin del porcentaje de los consejeros necesarios para solicitar
informacin sobre la gestin de los gobiernos subnacionales aumentar la
transparencia de la gestin de los fondos pblicos y, en ese sentido, mejorar el
rendimiento de cuentas. En efecto, esta medida aumenta el poder de
fiscalizacin de los regidores de oposicin sobre el Gobernador Regional o el
Alcalde.
Elevar los estndares de transparencia y reducir incentivos a la corrupcin
De acuerdo con lo sealado, el proyecto de ley facilitar las solicitudes de
informacin por parte de los consejeros de oposicin en gobiernos
subnacionales. Pero, adems, el establecimiento de fuertes sanciones
constituye un mecanismo efectivo para asegurar que tales solicitudes sean
atendidas. En efecto, el riesgo de vacancia para los gobernadores o alcaldes
aumentar la probabilidad que ellos respondan a las solicitudes de informacin
de los consejeros o regidores.
La mejor fiscalizacin de la gestin regional permitida por las dos medidas
propuestas podr facilitar la reduccin de la corrupcin en el largo plazo, a
travs de dos mecanismos. Primero, la informacin solicitada y las respuestas
son pblicas, lo que mejorar la transparencia fiscal y la capacidad de control
de los regidores, consejeros y de los ciudadanos en general. Segundo, es

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razonable pensar que los gobernadores o alcaldes tendrn menos incentivos


para realizar actos ilegales, al ser mejor fiscalizados.
En el mismo sentido, introducir la regulacin de gestin de intereses dentro de
la poltica de transparencia del Estado fortalece la rendicin de cuentas
respecto de estas actividades y permite reducir los espacios que puedan
generarse para favorecer la corrupcin. As, la regulacin propuesta permitir
facilitar la trazabilidad en relacin con las interacciones que se generan en la
dinmica propia entre el sector pblico y el sector privado.
El hecho de que todas las actividades de gestin de intereses queden
debidamente registradas y sean de acceso pblico de acuerdo con el rgimen
general de informacin pblica, constituye una poltica de transparencia que
indudablemente favorecer la relacin Administracin-administrado.
Una regulacin funcional de la gestin de intereses
Es razonable pensar que las medidas planteadas tendrn dos beneficios
directos principales: reducir los costos administrativos de cumplimiento y
aumentar los costos o sanciones por incumplir con la norma relativa a la
gestin de intereses. Primero, reducir los costos de cumplir con la norma
aumentar los incentivos para los gestores de intereses de realizar sus
actividades de manera formal. Si esto se cumple, se generar informacin
valiosa para mejorar la transparencia y el rendimiento de cuentas de las
acciones de los funcionarios. Segundo, al aumentar el costo de incumplir con la
norma, las medidas planteadas reducirn los actos ilegales de gestin de
intereses, lo que complementar los beneficios mencionados anteriormente.
Favorecer la democratizacin del acceso a la autoridad
La regulacin de actividades de gestin de intereses propuesta reconoce una
va para que cualquier ciudadano pueda presentar una solicitud de gestin de
intereses, aun cuando sea considerada una peticin graciable por la propia
naturaleza de la misma. Esto permite que exista un canal permanente para
hacer escuchar propuestas ciudadanas y, adems, legitima la actividad de
gestin de intereses, al permitir que cualquier ciudadano que no pueda tener
contacto directo con las autoridades pueda solicitar gestionar intereses ante
ella.
Mejores recursos humanos
La precisin sobre la aplicacin de la Ley del Servicio Civil a todos los
funcionarios de los gobiernos subnacionales, adems de los funcionarios del
Congreso de la Repblica, y su sujecin a las disposiciones emitidas por la
Autoridad del Servicio Civil, favorecer la mejorar de los recursos humanos en
estas instituciones. Este hecho a su vez favorecer el mejor funcionamiento de
estas organizaciones en general.

148

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4.2. COSTOS DE LAS PROPUESTAS


Las nuevas medidas implican que ser ms fcil para los consejeros y regidores
solicitar informacin. Adems, el riesgo de sancin aumentar la probabilidad
que los gobernadores regionales respondan a las solicitudes. Si los beneficios
de tales medidas parecen obvios, los costos pueden ser significativos tambin.
Estos costos potenciales se pueden clasificar como justificados e injustificados.
Los costos relacionados con el ejercicio normal de fiscalizacin se pueden
considerar como justificados, ya que tienen un fin deseable: la reduccin de la
corrupcin. En este caso, podemos suponer que los beneficios superan los
costos, ya que la mejor fiscalizacin permite evitar prcticas ilegales que luego
impactan negativamente sobre la poblacin y la institucionalidad del pas.
Sin embargo, las dos medidas podran tambin costos injustificados,
relacionados con un uso excesivo de solicitudes de informacin, no
conducentes a un mejor funcionamiento del gobierno, y que podran generar
vacancias, las cuales traern tambin costos polticos y administrativos
adicionales.
Es decir, con la aprobacin de las medidas analizadas, los consejeros de la
oposicin podran utilizar su mayor poder de fiscalizacin como un instrumento
poltico. La oposicin podra presentar un nmero excesivo de solicitudes de
informacin intil con el fin de afectar la capacidad del gobernador regional o
alcalde de dirigir correctamente la poltica pblica de su administracin. Esto
podra generar costos administrativos y una mala gestin que tambin son
costosas, sin generar los beneficios descritos en la seccin anterior.
A pesar de lo sealado anteriormente, el riesgo y la magnitud de los costos
descritos podran no ser tan elevados. El riesgo de un uso abusivo o ineficiente
de las solicitudes de informacin debe ser relativizado. Esto se explica por dos
razones. La primera es que, por lo general, los miembros de oposicin del
Consejo Regional o Municipal requerirn el apoyo de miembros de uno o ms
partidos para alcanzar el 30% de los votos a favor de las solicitudes de
informacin. Al respecto, es razonable pensar que el nuevo sistema no
resultar en mucho ms solicitudes de informacin. Finalmente, las solicitudes
de informacin son pblicas. Esto constituye un segundo filtro pues el uso
abusivo o ineficiente de los pedidos de informacin afectara la reputacin de
los regidores o consejeros.
La propuesta de una nueva regulacin de las actividades de gestin de
intereses, por su parte, no importa mayores costos ms all de aquellos costos
mnimos necesarios para su implementacin. As, por ejemplo, los costos que
importa organizar el correcto cumplimiento de funciones para fiscalizar y dar
lugar al cumplimiento adecuado de las funciones y deberes otorgados a
funcionarios y gestores de intereses. Asimismo, cumplir con el deber de llevar a
cabo el registro y permitir el acceso a la informacin del mismo. Por lo dems,

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en la medida que estas medidas se integran al sistema de acceso a informacin


pblica ya existente, tampoco suponen mayores costos.
4.3.

CONCLUSIN
Cuantificar los beneficios y costos de las modificaciones planteadas en estos
proyectos de ley no es sencillo. Sin embargo, el anlisis realizado permite
afirmar que las medidas planteadas pueden generar beneficios
significativamente mayores a los costos. En primer lugar porque se puede
esperar que las medidas sean efectivas en incrementar la transparencia y el
rendimiento de cuentas en los gobiernos sub-nacionales. En segundo lugar,
porque se puede esperar que los costos asociados a las medidas sean
contenidos por el cambio en los incentivos de los agentes involucrados.

V.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA


ELECTORAL

5.1.

BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS


Limitar la presencia de polticos no comprometidos con el bienestar de los
ciudadanos
El establecimiento de impedimentos para ser candidatos que se propone
establecer permitir garantizar un nivel mnimo de idoneidad del representante
para cumplir los fines del servicio pblico.
La existencia de un filtro de acceso a puestos de alto cargo pblico es
indispensable en un pas donde la democracia ha estado presente
consecutivamente durante pocos aos. La eleccin de buenos polticos est
sujeta a la disponibilidad de buenos candidatos. Besley (2005) estudia la
seleccin poltica y determina una ratio de xito (en la eleccin poltica) que
est definido por la probabilidad de eleccin de malos polticos sobre la
probabilidad de eleccin de buenos polticos e indica que en sociedades
fraccionadas (o con pocos aos de democracia) existir votantes que prefieran
candidatos de baja calidad que compartan sus propias preferencias polticas
que a candidatos de alta calidad de otros grupos. No obstante, como funcin
principal del Estado para garantizar la prolongacin de la democracia y el buen
desempeo de sus representantes se debe promover la eleccin de candidatos
de alta calidad.
Representatividad de los partidos polticos
Ganoza y Stiglich (2015) sealan que, la debilidad de los partidos polticos y la
prdida de legitimidad de los poderes del Estado son una de las trampas para el
progreso del Per, que pueden impedir que un buen plan de reformas sea
desarrollado e implementado por el gobierno. Asimismo, Muoz (2008) evala
el impacto de los factores polticos en la eficiencia de las municipalidades
peruanas para el ao 2003; y encuentra que existe debilidad en los partidos
polticos nacionales, ya que los gobiernos subnacionales son sobretodo
agrupaciones y caudillos locales. Adems, la poblacin no puede realizar un

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control sobre sus autoridades debido a la inexistencia de un sistema de


informacin organizado sobre las mismas.
Por lo tanto, la existencia de una ley que garantice el acceso de candidatos de
calidad beneficiar a la ciudadana al percibir que el Estado funciona realmente
a su servicio y que los partidos polticos de sus localidades verdaderamente
tienen intenciones de progreso.
Institucionalidad y gobernabilidad del pas
Se evita la proliferacin de organizaciones que busquen su propio beneficio
econmico y por ende el mal uso de los recursos pblicos (desvo de fondos
pblicos). Asimismo, bajo el enfoque de la modernizacin del Estado, la
rendicin de cuentas y transparencia debe abarcar la labor de aquellas
autoridades de alto mando, as como a aquellos candidatos que pretenden
ocupar dichos cargos. La ciudadana se ver beneficiada al poseer informacin
judicial sobre los candidatos y sus autoridades y podr ejercer su voto sin
asimetras de informacin.
Al contar con una real representatividad de lo elegido por la ciudadana, se
facilita una mejor fiscalizacin del Ejecutivo, as como un adecuado proceso
legislativo que tenga como fin mejorar las polticas pblicas y un reparto
equitativo del gasto pblico.
Reduccin de posibilidades de infiltracin de dinero ilcito en organizaciones
polticas
El establecimiento de un mejor mecanismo para exigir el cumplimiento de
reportes de informacin sobre el financiamiento de las organizaciones polticas,
el compromiso de nuevos agentes y la imposicin de sanciones por eventuales
incumplimientos de obligaciones al respecto, importar un mejor nivel de
fiscalizacin sobre el financiamiento de las organizaciones polticas.
A su vez, esta fiscalizacin permitir reducir la posibilidad de infiltracin de
dinero ilcito en las organizaciones polticas con los consiguientes problemas
que esto podra generar para la institucionalidad y el sistema democrtico en
general.
Acercamiento entre las organizaciones polticas y la ciudadana
El desarrollo de elecciones primarias abiertas al interior de las organizaciones
polticas permitir no solo que exista un estndar democrtico al interior del
partido sino que, adems, favorecer el acercamiento de la ciudadana a la
clase poltica, en la medida que cualquier ciudadano estar habilitado para
participar en las elecciones de representantes de cualquier partido poltico.
Igualdad de condiciones de los ciudadanos en un proceso electoral
Las medidas referidas a favorecer la cercana de mesas de sufragio en zonas
rurales como aquella que busca reducir la restriccin para la publicacin de
encuestas de intencin de voto, favorecern las condiciones de igualdad de la
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poblacin electoral. Ello en la medida que de un lado, las poblaciones de zonas


rurales tendrn mejores niveles de acceso para poder ejercer su derecho al
sufragio, en similares condiciones a los habitantes de zonas urbanas. De otro
lado, mayor cantidad de personas podr acceder a la informacin legtima
respecto de las encuestas de intencin de voto que se generan en los das
previos a la eleccin.
5.2.

COSTOS DEL PROYECTO DE LEY


Se considera que no existen mayores costos en la implementacin de estas
propuestas ms all de costos regulares de adaptacin de los sujetos regulados.
As, por ejemplo, se generarn costos a las autoridades electorales en la medida
que debern llevar a cabo todas las acciones que resulten necesarias para
supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los deberes que se establecen a las
organizaciones polticas.
Desde el punto de vista de estas ltimas, se genera un costo razonable en el
tener que evaluar mejor a sus candidatos a cargos de representacin popular y
en la organizacin de elecciones primarias abierta. Sin embargo, se considera
que estos costos pueden ser reducidos considerando el financiamiento pblico
efectivo para estas entidades.

5.3.

CONCLUSIN
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente sus costos.

VI.

BIBLIOGRAFA
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