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PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA

GESTIN DE GOBIERNOS REGIONALES


Y MUNICIPIOS
MEJORAR LA GESTIN DESCENTRALIZADA
DESDE LA INNOVACIN
EN PARTICIPACIN CIUDADANA
DIAGNSTICO SITUACIN ACTUAL
PROPUESTAS DE INSTRUMENTOS
DOCUMENTO DE TRABAJO
NOVIEMBRE 2004

SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL


Y ADMINISTRATIVO
DIVISIN DE POLTICAS

NDICE
RESUMEN......................................................................................................................................... 3

PRIMERA PARTE: DIAGNSTICO SITUACIN ACTUAL ............................................5


I.

MARCO GENERAL.................................................................................................................... 6
1.2.3.-

II.

FUNDAMENTOS POLTICO-PROGRAMTICOS...............................................................6
CONTEXTO SOCIAL E INSTITUCIONAL..........................................................................11
ACCIONES: FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD MEDIANTE LA
PARTICIPACIN................................................................................................................ 13

TIPOS Y MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA...............................................15

III. DIAGNSTICO SOBRE NIVELES E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN


CIUDADANA............................................................................................................................ 19
1.2.-

DIAGNSTICO DEL NIVEL REGIONAL...........................................................................19


DIAGNSTICO DEL NIVEL MUNICIPAL...........................................................................43

IV. PRIMEROS FUNDAMENTOS DE PROPUESTAS SOBRE MODALIDADES E


INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN EN LA GESTIN DE GOBIERNOS
REGIONALES Y MUNICIPALIDADES.....................................................................................55

SEGUNDA PARTE: PROPUESTAS DE INSTRUMENTOS ..........................................58


FUNDAMENTOS DE UNA PROPUESTA........................................................................................ 59
PARTICIPACIN CIUDADANA, DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA...............................59
PARTICIPACIN CIUDADANA Y MEJORAMIENTO DE LA GESTIN.......................................60
PRINCIPIOS QUE DEBEN REGIR LA INCOPORACIN DE LA PARTICIPACIN
CIUDADANA A LA GESTIN DEL ESTADO................................................................................61
PARTICIPACIN CIUDADANA Y LEGITIMIDAD DE LA AUTORIDAD.........................................62
PARTICIPACIN CIUDADANA Y DECISIONES PBLICAS PERTINENTES..............................63
PARTICIPACIN CIUDADANA Y CONTROL DE LA GESTIN PBLICA...................................64
LA INSTITUCIONALIDAD QUE QUEREMOS FORTALECER........................................................65
LA MUNICIPALIDAD..................................................................................................................... 65
EL GOBIERNO REGIONAL.......................................................................................................... 65
MEJORAR LA GESTIN DESDE LA INNOVACIN EN PARTICIPACIN: PROPUESTAS DE
INSTRUMENTOS............................................................................................................................. 67
ANEXO............................................................................................................................................ 75

RESUMEN
La incorporacin de la participacin ciudadana en la gestin pblica
descentralizada es un elemento que condiciona el avance del proceso
descentralizador y, junto a l, el de profundizacin de la democracia. En trminos
ms especficos e instrumentales, asociados a su funcin institucional, la
SUBDERE asume la participacin como un elemento clave del proceso de
descentralizacin, pues ella provee de legitimidad a la autoridad, garantiza una
superior pertinencia de las decisiones y permite el control ciudadano de los
asuntos pblicos.
Los gobiernos de la Concertacin han impulsado distintas medidas relacionadas
con participacin ciudadana, en pro de diferentes objetivos como el acercamiento
entre el Gobierno y las personas, la modernizacin del Estado, el mejoramiento de
la calidad de los servicios que ste entrega y, finalmente, la dotacin de mayor
poder a la ciudadana para que ella influya en y controle los procesos de toma
de decisiones pblicas.
El diagnstico detecta que no existe incentivo ni espacios institucionalizados para
la participacin en el nivel del Gobierno Regional, salvo a travs del CESPRO
rgano provincial, el que no opera debido a un mal diseo. S hay experiencias
de cooperacin pblico-privada, tanto en gobiernos regionales como en
gobernaciones, pero su existencia y xito depende del liderazgo de la autoridad o
de la realidad especfica del territorio. Adems, suelen presentar sesgos gremiales
lo que las refiere a la defensa de intereses de grupos limitados. Tambin hay
experiencias de colaboracin GORE-universidades, pero stas suelen asimilarse a
consultoras ms que a relaciones verdaderamente estratgicas. Por su parte, las
corporaciones regionales de desarrollo encuentran trabas legales para constituirse
y operar.
Con todo, los GORE an requieren consolidar su legitimidad social y poltica. A la
vez, no hay suficientes actores regionales en capacidad de trabajar
estratgicamente con los ellos, en un objetivo de desarrollar el territorio y su
comunidad. No obstante esto, s existe un tejido social importante en los territorios
el que, sin embargo, no ha sido adecuadamente acogido por la institucionalidad
pblica.
En el nivel municipal, si bien se ha avanzado en materia de participacin
ciudadana y existe una relativamente amplia batera de instrumentos disponibles,
ello se encuentra con algunas dificultades relacionadas con las capacidades
municipales para implementar y llevar adelante los diferentes mecanismos y
espacios de participacin. Se detecta una cierta correlacin (an discutible por
razones metodolgicas) entre estas capacidades y la fortaleza de los municipios,
medida en trminos de tamao, disponibilidad de recursos y grado de ruralidad.

Destaca en el anlisis municipal, el hecho que el presupuesto sea uno de los


instrumentos de gestin municipal menos conocidos y sobre el cual la ciudadana
tiene muy poca injerencia (segn manifiestan las propias autoridades
municipales). Considerando que es un instrumento utilizado en todos los
municipios del pas, sin excepcin, tambin llama la atencin el uso ms bien
propagandstico que se hace de la Cuenta Pblica anual, la que por lo dems no
incorpora todos los contenidos que la ley exige. La formulacin de la Ordenanza
de Participacin, por su parte, el instrumento rector de los procesos participativos
comunales, mayoritariamente respondi a la urgencia legal de implementarla, lo
que redund en una al menos variable calidad de la misma.
Al momento de formular propuestas en materia de participacin ciudadana en la
gestin de GOREs y municipios, deber tenerse en cuenta que los primeros son
esencialmente coordinadores y articuladores territoriales, en tanto los segundos
son principalmente ejecutores y prestadores de servicios. El diseo y
mejoramiento de mecanismos de participacin deber estar orientado a fortalecer
esos caracteres institucionales, ayudando a consolidar el proceso de
descentralizacin.
Las propuestas se estructuran en torno a las distintas fases del proceso de gestin
de Gobiernos Regionales y Municipios, basndose en algunos principios: 1) la
sociedad civil es autnoma respecto de la organizacin del Estado y del Gobierno;
2) principio de subsidiariedad; 3) nocin de flexibilidad.
La propuesta quiere resultar en un sistema de instrumentos a disposicin de las
instituciones descentralizadas, de manera que las dos escalas territorialadministrativas se complementen entre s, cumpliendo los objetivos que orientan
este trabajo. Se plantean innovaciones en relacin con los instrumentos de
planificacin y de gestin (incluido el presupuesto), la estructura institucional, la
formacin de actores y de cultura ciudadana participativa, la coordinacin pblicoprivada, etc.

PRIMERA PARTE
DIAGNSTICO SITUACIN ACTUAL

I.

MARCO GENERAL

1.- FUNDAMENTOS POLTICO-PROGRAMTICOS


a)

Premisas

La funcin de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo es


fortalecer el buen gobierno en el territorio, aumentando la capacidad de gobernar
con adhesin poltica, participacin ciudadana y disposicin de recursos, y
mejorando la gestin y coordinacin interinstitucional; todo ello en coherencia con
el impulso, viabilizacin y acompaamiento del proceso de descentralizacin.
El robustecimiento y consolidacin de dicho proceso pasa por el fortalecimiento de
la institucionalidad poltica descentralizada, esto es aquella que administra el
poder poltico en el territorio: los gobiernos regionales, las gobernaciones y los
Municipios.
La descentralizacin es "un proceso de carcter global que supone, por una parte, el
reconocimiento de la existencia de un sujeto - una sociedad o colectividad de base
territorial- capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y dotado a la vez de
personalidad socio-cultural y poltico-administrativa, y, por otra parte, la transferencia
a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos,
materiales) (...) y que podr gestionar autonmicamente en el marco de la legalidad
vigente."1 La descentralizacin, tiene como fin ltimo, el reforzamiento de las
capacidades de autonoma e independencia en la toma de decisiones de los
Gobiernos Regionales, Provinciales y en la Administracin Local.2
En esta funcin, la SUBDERE entiende la descentralizacin, en tanto elemento
fundamental de la democratizacin, como un proceso eminentemente poltico,
que apunta a la redistribucin del poder entre los distintos entes territoriales del
Estado. A travs de este proceso, compatible con el Estado Unitario, se reconoce
el legtimo derecho de los habitantes de las comunas y regiones para que
directamente, o a travs de sus representantes, gestionen autnomamente los
asuntos relativos al desarrollo de sus respectivos territorios... La decisin de
avanzar hacia un Estado descentralizado proviene, fundamentalmente, de la
necesidad de perfeccionar, profundizar y consolidar la democracia como sistema
poltico y como la forma ms civilizada de convivencia humana... Si se quiere un
Estado que responda efectivamente a las demandas de las personas, debemos
reconocer que stas son diferenciadas segn el territorio y que las respuestas
1

Borja, J.: Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid,
l987, Pg.23.
2
Friedmann, R.: Mecanismos de participacin a nivel local e Chile. Proyecto de Investigacin para anlisis
comparado entre los pases del Mercosur, Universidad Central, Otoo l997, pp. 9ff.; Fundacin Friedrich
Ebert/Centro de Estudios Socioeconmicos para el Desarrollo/Instituto para el Nuevo Chile (Eds.): Manual para la
Gestin Regional, Fundacin Friedrich Ebert, l995, Santiago de Chile, Pg.3.

sern ms efectivas y legtimas en la medida que las acciones emprendidas por el


Estado sean tomadas por autoridades territoriales representativas y en un
contexto que estimule la participacin e inters de las mismas personas. 3
En sntesis, si lo que se persigue es vivir en un pas an ms democrtico, se
requiere de una distribucin del poder en el territorio y entre sus habitantes. Para
lograr esa distribucin se necesita contar con una institucionalidad territorial
fortalecida mediante la efectiva Participacin Ciudadana en los asuntos pblicos.
En este sentido, la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo,
entiende a la participacin como un elemento clave del proceso de
descentralizacin, pues ella provee de legitimidad a la autoridad, garantiza
una superior pertinencia de las decisiones y permite el control ciudadano de
los asuntos pblicos. 4
b)

Antecedentes

Existen antecedentes institucionales5 en relacin con la Participacin Ciudadana.


En los inicios de los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia,
el gobierno encabezado por el presidente Patricio Aylwin implement reformas en
la institucionalidad del Estado tendientes a acercar el gobierno y la gente.
Ejemplos de ellas son: en el Gobierno central se crean Servicios como FOSIS,
Instituto Nacional de la Juventud, Servicio Nacional de la Mujer, entre otros; en el
mbito regional se modifica la Ley Orgnica sobre Gobierno y Administracin
Regional, impulsando la desconcentracin y descentralizacin de la Administracin
del Estado, a travs de la creacin de las figuras del Gobierno Regional y los
Consejos Econmicos y Sociales Provinciales, entre otros; en el mbito local se
reforma la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, establecindose la
eleccin popular de Alcaldes y Concejales y crendose mecanismos de
participacin de la sociedad civil en el gobierno local.
Durante el segundo gobierno de la Concertacin, encabezado por el Presidente
Eduardo Frei Ruz Tagle, la Participacin Ciudadana se vincula al concepto de un
Proyecto de Modernizacin del Estado, que contempl un financiamiento especial
gestionado con el BID. En este proyecto se impulsa una revisin y una reforma de
los servicios pblicos, tendientes a mejorar su eficiencia y la calidad del servicio
directo a la gente. Asimismo, se promueven normativas para los diversos servicios
pblicos que incluyen participacin de los ciudadanos en sus procesos de toma de
decisiones sobre polticas y programas que les son de inters. El ejemplo ms
destacado es la ley 19.300, de CONAMA. En el mbito local se produce una
nueva modificacin a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades,
agregndose un captulo especial sobre participacin, que establece la
obligatoriedad de los Municipios de dictar Ordenanzas de Participacin ciudadana,
3

El Chile Descentralizado que Queremos, un Proyecto de Todos, SUBDERE, 2001.


El Chile Descentralizado que Queremos, un Proyecto de Todos, SUBDERE, 2001.
5
Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno.
4

las que deben establecer los mecanismos de participacin adecuados a cada


realidad local.
El impulso actual al tema, a partir de las propuestas y compromisos del Presidente
Ricardo Lagos y de este tercer gobierno de la Concertacin, seala la necesidad
de establecer una nueva alianza entre el Estado y la Sociedad Civil y reconoce el
derecho de sta a participar en los asuntos pblicos de su inters 6. Esto implica un
compromiso de entregar mayor poder a la sociedad civil, para que decida en las
cuestiones que le ataen.
En su primera Cuenta a la Nacin (1 de mayo, 2000), el Presidente Lagos
confirma la voluntad del Gobierno de fortalecer la Participacin Ciudadana en la
gestin pblica, comprometiendo cinco lneas de accin gubernamental para
hacerla efectiva: (i) generar iniciativas hacia una gestin pblica participativa; (ii)
incorporar la Participacin Ciudadana en el diseo y evaluacin de las polticas y
programas pblicos; (iii) promover acciones para el fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil; (iv) promover la articulacin permanente entre
sociedad civil y Estado; (v) promover los vnculos regionales y locales para la
promocin de los derechos ciudadanos. 7
Con lo anterior, el actual gobierno expresa la voluntad y el compromiso de ampliar
la Participacin Ciudadana, bajo el concepto gobernar con la gente. Este
concepto expresa una realidad compleja que conlleva una ampliacin del concepto
de Participacin Ciudadana entendida slo como el hecho de sufragar para ser
representado por los gobernantes, a una participacin entendida como la
incorporacin de la sociedad civil en la gestin de las polticas y programas
pblicos. Asimismo, implica que la sociedad civil y quienes actan en la
Administracin del Estado establezcan una relacin de cooperacin distinta a la
que se ha practicado por aos, lo que se ha llamado nuevo contrato social 8.
Para confirmar las propuestas en marcha, el Presidente de la Repblica expresa,
en el Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 2002: ...descentralizacin sin
participacin no es posible. Por ello, se ha propuesto al Congreso Nacional la
eleccin directa de los Consejeros regionales y la Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo estudiar aquellas modificaciones a la Ley Orgnica
Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional que permita que los
gobiernos regionales creen instancias de Participacin Ciudadana ms
extendidas.
En coherencia con lo anterior, entre las polticas del Ministerio Secretara General
de Gobierno, el mismo Mensaje plantea: Lograr una creciente Participacin
6

Documento Propuestas del Tercer Gobierno de la concertacin, Septiembre 2000.


Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno.
8
El nuevo contrato social tiene como caractersticas una interlocucin de un Estado que ya no tiene todas
las soluciones y una sociedad civil que adquiere capacidades y protagonismo en la solucin de sus problemas
y consecucin de sus necesidades. Definicin Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin
Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria General de Gobierno.
7

Ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas y


programas que desarrollan los distintos ministerios y servicios pblicos.
c)

Conceptos de la poltica de participacin del actual gobierno

Actualmente, a travs del Ministerio Secretara General de Gobierno, se est


trabajando en una propuesta de Ley denominada Bases de Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica, que se inserta en el contexto de una Poltica
Nacional y Transversal de Participacin Ciudadana. Esta poltica se fundamenta
en el mencionado principio de gobernar con la gente.
Para su formulacin, el proyecto de Ley se respalda en una serie de conceptos
que han sido consensuados en las distintas instancias de gobierno y en los
mbitos centrales y regionales, permitiendo a las instituciones del Estado contar
con un marco bsico para la operacionalizacin de esta poltica.
La revisin de algunas de las definiciones acuadas en este marco de trabajo
para el concepto de Participacin Ciudadana, nos facilitar el anlisis y las
propuestas de una Poltica de Participacin Ciudadana para los gobiernos locales
y regionales:

La Participacin9 Ciudadana es una actividad que intenta, o tiene por efecto,


influir sobre la accin del gobierno; ya sea directamente, afectando la formulacin
o implementacin de las polticas o, indirectamente, influyendo sobre la eleccin
de las personas que hacen esas polticas."10
La Participacin ciudadana representa la relacin entre Estado y Sociedad
Civil; la intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto
portadores de intereses sociales.11
As tambin, se concibe como "el conjunto de actividades voluntarias mediante
las cuales los miembros de una sociedad participan en la seleccin de sus
gobernantes y, directa o indirectamente, en la elaboracin de la poltica
gubernamental"12
Otro concepto similar es: Participacin ciudadana en la gestin pblica: rol del
ciudadano (partcipe y usuario) en las decisiones y gestiones asociadas a la
implementacin de acciones pblicas.13

Las anteriores definiciones nos permiten aproximarnos a este nuevo


planteamiento de Poltica Pblica. Sin embargo, es necesario revisar con mayor
9

Participacin: est en el centro de la ciudadana, es tomar parte activa. Conjunto de actividades voluntarias
mediante las cuales los miembros de una sociedad toman parte activa en las cosas de inters pblico.
Definicin Documento DOS. 2002.
10
Brnner, J.J.: Ciudadana y Participacin, en: Revista Avance, 28, diciembre de l997, Santiago de Chile,
Pg 20
11
Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno
12
Benedicto, J.; Morn, M.L.: Sociedad y poltica, Alianza Madrid, l995,Pg 321
13
Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno

profundidad la elaboracin del concepto de ciudadana, ya que en la


heterogeneidad reconocida desde el proceso de descentralizacin, se constatan
diversas aproximaciones a la realidad y a los conceptos en los distintos mbitos de
accin el Estado.
Al referirnos al concepto de Ciudadana, estamos definiendo al ciudadano en su
relacin con el Estado y con la comunidad poltica, relacin mediada a travs de
una codificacin de derechos y deberes. En la actualidad se reconocen tres tipos
de ciudadana, relacionados con tres tipos de derechos: ciudadana civil;
ciudadana poltica y ciudadana social.
La propuesta global de una poltica de Participacin Ciudadana y los compromisos
asumidos por el gobierno en la materia, se basan en el reconocimiento de que
existe una crisis de la representatividad poltica y, como consecuencia de ella, el
rgimen poltico se encuentra alejado de los ciudadanos y de sus demandas. 14 Es
por ello fundamental, y un deber del Estado, fomentar la participacin ms amplia
y decisiva de la sociedad civil en los aspectos de carcter pblico que le ataen.
La Participacin Ciudadana, adems de fortalecer la democracia y la
gobernabilidad, lleva a la creacin de una identidad nacional ms autntica, a
partir de la incorporacin en el quehacer pblico, de aquello que identifica a la
gente.
Por otra parte, la Participacin Ciudadana mejora la calidad y eficiencia de la
gestin pblica, porque i) es un mecanismo de expresin e integracin de las
demandas ciudadanas en materias de inters pblico; ii) es una instancia para la
entrega e incorporacin de la capacidad propositiva e innovativa de la gente; iii) es
un instrumento para el aporte de los ciudadanos en la consecucin de sus
demandas; y iv) es un instrumento de control ciudadano.
En ese contexto se define que la Administracin del Estado garantizar el derecho
de la sociedad civil a participar en la gestin pblica de sus rganos. Se entiende
a la sociedad civil como las personas naturales y los grupos de ciudadanos,
organizados o no, que gocen o no de personalidad jurdica, y que residan en el
territorio nacional. Por otra parte, la gestin pblica (independiente del mbito en
que se ejecute: central, regional o local) es el conjunto de polticas, programas y
acciones que realiza el Estado para satisfacer las necesidades pblicas.
Desde las orientaciones de la actual Poltica de Participacin Ciudadana, se
establece que la participacin de la sociedad civil en la gestin pblica debe
fundarse en los siguientes principios15:

Principio de la universalidad, que asegura a todos los ciudadanos el derecho a


participar en la gestin pblica de los rganos de la Administracin del Estado.

14

Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES.
Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno
15

10

Principio de la reciprocidad, que establece el deber del Estado de facilitar la


Participacin Ciudadana como recproco al derecho ciudadano a participar.
Principio de la voluntariedad, que garantiza que la participacin ser voluntaria
y que el Estado no puede coercionar a los ciudadanos a la participacin
Principio de la no discriminacin, que reconoce a todos los ciudadanos, sin
distinciones de ningn tipo, igual derecho a participar en la gestin pblica de
los rganos de la Administracin del Estado. Incluye a las personas naturales,
como a los ciudadanos organizados o no organizados y a las organizaciones
con o sin personalidad jurdica, en cuanto partcipes y usuarios de las
decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de acciones pblicas.
Principio de pluralismo, que establece el deber del Estado de escuchar y
atender las distintas opiniones de la sociedad civil con igual grado de
diligencia.
Principio de la transparencia, que establece el deber de la Administracin del
Estado de entregar a la sociedad civil la ms amplia informacin sobre la
gestin de sus rganos.

Por ltimo y en trminos ms prcticos, se puede asumir que mediante la apertura


de mayores espacios de participacin, se podrn generar polticas ms acordes
a las necesidades de la poblacin, autoridades responsables frente a las
decisiones que toman y asuntos que prometen, as como transparencia en la
gestin de los recursos pblicos. Paralelamente, a travs de la Participacin
Ciudadana se perfeccionan y complementan las maneras con que el Estado
regula las dinmicas del mercado en direccin a los intereses generales de la
comunidad. Asimismo, puede suponerse que una mayor participacin de la
sociedad civil contribuye a la equidad en el gasto y la inversin pblica. 16
2.- CONTEXTO SOCIAL E INSTITUCIONAL
La Participacin Ciudadana requiere de impulsos tanto desde la institucionalidad
como desde la ciudadana misma (desde arriba y desde abajo respectivamente)
No se pretende, para los efectos de incorporar a la ciudadana en la gestin del
Estado, cambiar sustancialmente la estructura institucional y de autoridades que
est vigente. En efecto, no se est poniendo en cuestin la existencia ni la forma
esencial de los Gobiernos Regionales, las Gobernaciones Provinciales o los
Municipios, aunque stas son siempre perfectibles y sern sometidas a los ajustes
que sean requeridos para abrir los canales necesarios para hacer efectiva la
Participacin Ciudadana en los niveles territoriales correspondientes (Regin,
Provincia y Comuna). Sin embargo, el nfasis del presente informe se pondr en
el anlisis de los vigentes y la propuesta de perfeccionamiento o diseo de nuevos
instrumentos de Participacin Ciudadana, puestos al servicio de la comunidad por
parte de las estructuras del Estado.
16

El Chile Descentralizado que Queremos, Hacia un Nuevo Municipio, Dpto. Estudios


Municipales, Divisin de Polticas, SUBDERE 2003.
11

Por otro lado, ms all de lo que la realidad ofrece en cuanto a organizacin


social, no corresponde a la SUBDERE, como institucin, pretender modificar la
estructura organizacional de la sociedad civil. Simplemente, se asume la
existencia de una sociedad civil que tiene un derecho natural a (y un anhelo por)
participar, y que slo espera la adecuada implementacin de las oportunidades
(institucionales) para hacerlo.
Se asume que la descentralizacin, en coherencia con la profundizacin de la
democracia, requiere de una realidad que le entregue viabilidad social y poltica.
Esto es, la descentralizacin slo se har sostenible y tendr impacto real y
positivo (democratizador, entre otros efectos) en la medida que encuentre una
contraparte en todos los sectores del quehacer nacional y en la ciudadana y sus
organizaciones17. Especial inters adquieren, en este sentido, las comunidades
subnacionales (regionales, provinciales y locales), en las cuales se manifiesta ms
evidentemente la organizacin social, y en donde esta ltima resulta ms
accesible dada la escala territorial a la que se ajusta.
El anlisis se enfoca entonces desde lo que plantea el Instructivo Presidencial del
ao 2000: que el sector pblico tenga la apertura, genere la informacin y
establezca espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones, necesidades y
propuestas provenientes de la ciudadana. Por otra parte, la participacin necesita
de una ciudadana que se involucre en las cuestiones pblicas, con
organizaciones fuertes que representen toda su diversidad. Entendida as, la
participacin tiene la virtud de contribuir a generar una relacin de colaboracin y
respeto mutuo entre el Estado y la ciudadana. Asimismo, favorece el
fortalecimiento de la sociedad civil y permite una mayor legitimidad de las polticas
pblicas.18
Igualmente, se concibe a la Participacin Ciudadana como un medio o recurso
que permite ampliar las capacidades de accin del aparato pblico del Estado. Y
como la influencia o incidencia de la ciudadana en la toma de decisiones,
especialmente, en lo relativo a la definicin de la agenda pblica. 19

17

Trminos de Referencia Programa Difusin y Generacin


Descentralizacin, documento de trabajo, SUBDERE 2001.

de

Consensos

sobre

18

Instructivo Presidencial 2000 Pg. 1


SAEZ, V., Primer seminario conceptual sobre Participacin Ciudadana y evaluacin de polticas
publicas. Gestin pblica y Participacin Ciudadana. 2000, Pg 7
19

12

3.- ACCIONES: FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD MEDIANTE


LA PARTICIPACIN
a)

Participacin para el fortalecimiento del GORE

Los Gobiernos Regionales corresponden a una de las instituciones territoriales


que se hacen cargo de la descentralizacin entendida en trminos polticos. An
se trata de una institucionalidad pblica en proceso de consolidacin, pero que ya
est instalada y, con mayores o menores condicionamientos, decide sobre un gran
porcentaje de los fondos pblicos nacionales (52%, segn el Gobierno) y cuenta
con ciertos grados innegables de representatividad democrtica, aunque la
magnitud y la legitimidad de esta representatividad puedan ser an discutibles. El
fortalecimiento de los GORE en relacin con esta ltima materia es, entonces, un
requisito indispensable para la consolidacin del proceso de descentralizacin.
Tambin es un requisito para aproximarse a la forma de democracia a la que
aspiramos, en coherencia con el discurso gubernamental antes expuesto.
Es necesario que el Gobierno Regional, como la instancia de administracin
territorial supralocal, acte como intermediario entre los requerimientos
localizados, defendidos por los Alcaldes, y las decisiones polticas superiores, esto
es aquellas de inters regional o nacional. Una forma de fortalecer a los GORE, es
que sus decisiones estn respaldadas por la ciudadana, y esto se logra por medio
de la participacin. En efecto, los GORE son instituciones de representacin
indirecta, por una parte en lo que se refiere a su autoridad mxima, el Intendente,
quien es designado por el Presidente de la Repblica elegido por voto popular; por
la otra parte en lo referido al Consejo Regional, elegido indirectamente por los
Concejales de la Regin, quienes s son definidos por el voto popular. El Consejo
tiene, entre sus tareas establecidas por la Ley 19.175, asegurar la participacin de
la ciudadana. Aunque esta funcin sea hoy slo nominal, su consagracin en una
Ley Orgnica Constitucional impone el mandato de desarrollarla y hacerla efectiva.
Paralelamente, los Consejos son la gran instancia de participacin institucional de
los partidos polticos en el nivel regional. Aunque las candidaturas a este cuerpo
colegiado sean decididas de manera centralizada, siempre queda la posibilidad, al
igual que en el caso anterior, de corregir esta condicin, de manera de conseguir
que en l participen los intereses polticos de la Regin que deberan ser, al
menos parcialmente, diferentes de los nacionales-centrales.
b)

Participacin para el fortalecimiento del Municipio

En Chile la descentralizacin, entendida como un proceso eminentemente poltico


que dice relacin con la posesin y administracin del poder poltico, se ha
concretado, desde 1990 en adelante, principalmente a travs de la consolidacin
del Municipio como un rgano que, siendo parte del Estado, ha logrado grados de
autonoma poltica, administrativa y financiera muy superiores a aquella del resto
de la institucionalidad pblica.

13

Probablemente los Municipios puedan ser considerados como la parte del aparato
pblico que mejor o ms directamente se hace cargo de la democratizacin de la
sociedad chilena y como la institucin pblica ms prxima al ciudadano y de ms
fcil acceso para las personas esto ha sido confirmado por encuestas
independientes, lo cual posiblemente responde a razones de escala y cercana,
entre otras. Luego, es en la comuna donde se encuentra el mejor contexto social,
institucional y territorial para el ejercicio de la Participacin Ciudadana en su forma
ms directa. Es entonces all donde sta puede operar ms efectivamente, por lo
cual se requiere mejorar los canales existentes de Participacin Ciudadana en las
cuestiones pblicas, si no crear nuevos canales, de manera de fortalecer a esta
institucionalidad, logrando coordinarla de manera pertinente y oportuna con la
comunidad receptora de su gestin y demandante de su apoyo.
Se asume que la participacin de la comunidad local es crucial para la construccin
y el funcionamiento de la democracia local. La Participacin Ciudadana es, a la vez,
un medio y un objetivo democrtico.20
Hoy, sin embargo, una visin como la anterior se da en un contexto de predominio
del concepto de representatividad por sobre el de participacin. Esto resulta en un
contrasentido, por cuanto es en la escala local en la que los ltimos gobiernos han
pretendido robustecer la organizacin social mediante las estructuras formales
(principalmente las juntas de vecinos), lo cual no ha tenido una contrapartida en el
nivel de la institucionalidad; de all, quizs, el escaso xito en el fortalecimiento de
las mencionadas estructuras sociales. En efecto, el problema de la escasa
relacin entre las organizaciones sociales y el Estado, particularmente en el nivel
local, pareciera no estar en la sociedad civil en s misma, la que cuenta
efectivamente con un capital organizativo, sino en la acogida que ofrece el aparato
pblico a esa sociedad y sus formas de organizacin, segn se ver en el
diagnstico y sus conclusiones.

20

Borja, J.: Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Instituto de Estudios de Administracin


Local, Madrid, l987, Pg.169

14

II.

TIPOS Y MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Existen, en la teora, varias posibles modalidades de participacin, las que pueden


darse en la definicin de problemas (motivacin de deficiencia) como en la
definicin de aspiraciones (motivacin de desarrollo) 21. En un territorio
heterogneo como el nuestro, en que los niveles de desarrollo son muy dispares,
tanto problemas como aspiraciones adquieren valor en la discusin. Otra
denominacin con la que se trabaja es la de niveles de Participacin Ciudadana,
que se refiere a los distintos grados de participacin, segn una escala progresiva
de involucramiento en las posibilidades de influencia en la gestin pblica 22.
Dentro de las modalidades, existen diversos instrumentos y herramientas
potencialmente aplicables.
En una sntesis de las distintas clasificaciones podemos enumerar las siguientes
modalidades de participacin23:
1. INFORMACIN: Esta modalidad es sealada como una dimensin que no
corresponde exactamente a un nivel de participacin, sin embargo se incluye
siempre ya que constituye una condicin bsica para la existencia de los
siguientes niveles. El objetivo de esta modalidad es proveer informacin sobre
el tema en cuestin. En este nivel el flujo de informacin es unidireccional y no
existe posibilidad de retroalimentacin o negociacin por parte de la
ciudadana; sin embargo, la autoridad pblica debe asegurar que la
informacin tenga una difusin adecuada, sea oportuna, completa y
ampliamente accesible a la poblacin.
Un ciudadano formado e informado constituye la contraparte ideal para que la
institucionalidad descentralizada lo incorpore en la formulacin, gestin y
evaluacin de los asuntos pblicos. Es ms, si los niveles de informacin que
desde la institucionalidad descentralizada fluyen a los usuarios, fueran
suficientes para formarse y educarse, esto provocara una tendencia natural a
involucrarse ms en los asuntos pblicos.
Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas:
Educacin cvica.
Internet (sistemas de informacin estructurados)
Infocentros (centros electrnicos automticos de consulta instalados en
instituciones y otros lugares pblicos).
Cuentas pblicas de la autoridad.

21

Documento de trabajo sobre participacin en el nivel local elaborado para la Ilustre Municipalidad de
Vitacura, Mara Ignacia Jimnez.
22
Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES
23
Basada en la Presentacin Participacin Ciudadana en Polticas y Programas Pblicos.

15

2. OPININ: Este tipo de participacin busca que la opinin ciudadana se


incorpore, en algn grado predefinido por la institucin, en el diseo de las
polticas, los instrumentos de planificacin, en la definicin de las formas de
gestin y en el control social de sus compromisos pblicos.
En otras propuestas se denomina Consultivo-Propositivo 24, cuyo objetivo es
recibir opinin y posturas respecto de un tema a travs de preguntas,
sugerencias e ideas que se establecen en una relacin bidireccional entre
quien efecta la consulta y quien responde. La sociedad civil tambin puede
formular propuestas a los diferentes mbitos del gobierno. En este nivel se
destacan dos sub-modalidades: (i) Consultivo-Propositivo sin respuesta
obligatoria, cuyo objetivo es recibir opiniones y posturas respecto de un tema;
estas opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin mediar consulta
explcita; en este nivel no se establecen otros pasos que vinculen al
participante y sus opiniones con quien las recibe. (ii) Consultivo-Propositivo
con respuesta obligatoria, cuyo objetivo es recibir opiniones y posturas
respecto de un tema; estas opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin
mediar consulta explcita. Lo distintivo de la modalidad vinculante es que la
opinin y postura de los consultados ingresa formalmente al proceso y, por lo
tanto, debe ser respondida por quienes la solicitan o reciben.
Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas:
Consultas pblicas (no vinculantes)
Organizaciones de demanda poltica (grupos de presin)
Organizaciones de consulta (ejemplo: CESCO)
Oficinas de reclamos en las instituciones pblicas.
3. PARTICIPACIN VINCULADA A UN BENEFICIO: Este tipo de participacin
convoca a organizaciones comunitarias, funcionales y territoriales, a presentar
proyectos, logrando que el ciudadano se organice y participe como usuario
activo de beneficios sociales. En general, tiende a extinguirse su participacin,
luego de obtenido el beneficio.
Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas:
Fondos pblicos concursables para iniciativas comunitarias; apoyo y
fortalecimiento de las organizaciones que s operan: juntas de vigilancia, clubes
deportivos, etc. (FONDEVE)
Programas como los de postulacin a vivienda y pavimentos participativos.
4. PARTICIPACIN DECISORIA-IMPUGNATORIA: Este tipo de participacin se
enfoca en la posibilidad que los ciudadanos sean parte en la toma de
decisiones respecto de un tema especfico. Los acuerdos establecidos entre
las partes involucradas tienen carcter vinculante. La modalidad ms comn es
a travs de una consulta que solicita una opinin con carcter resolutivo. De
24

Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES

16

esta manera, quien hace la consulta se obliga no slo a ingresar las opiniones
y responderlas, sino a ejecutarlas, segn el reglamento establecido para la
misma.
Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas:
Consultas comunales o barriales en relacin con la ocupacin de espacios
pblicos, modificacin de reas verdes, etc.
5. DECISIN: Este nivel busca que la participacin del ciudadano sea
incorporada directamente en la ejecucin y gestin de las polticas y
programas. Lo anterior se materializa en que la decisin ciudadana es
vinculante en el asunto o materia que la institucionalidad pone a disposicin de
la Participacin Ciudadana; o bien, que el ciudadano u organizacin forma
parte del equipo que toma la decisin sobre algn proyecto.
En este tipo de participacin se puede incorporar la modalidad denominada
Coparticipativa, que se expresa en el dar parte a los ciudadanos en la
ejecucin y/o la gestin de programas o servicios pblicos a travs de un
proceso de negociacin. Se pueden distinguir dos modalidades de
coparticipacin: (i) Coadministracin. El objetivo es involucrar a los ciudadanos
en la toma de decisiones estratgicas y de amplio alcance sobre programas o
servicios pblicos, as como en la ejecucin de los mismos. (ii) Alianza
Estratgica. El objetivo es el involucramiento de los ciudadanos como socios
de los programas, participando en condiciones equivalentes de poder y
tomando decisiones de manera negociada y consensuada con representantes
del Estado. Esta modalidad es ms factible en la medida que la ciudadana
presente actores sociales organizados y permanentes (por ejemplo: juntas de
vecinos, etc.).
Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas:
Participacin en el diseo tcnico de las soluciones (por ejemplo, profesionales
de la comunidad incorporados a los equipos tcnicos de la institucin pblica).
Presupuestos participativos (priorizacin de proyectos por parte de la
comunidad).
Rescate, apoyo y ampliacin del aporte que hacen las organizaciones de la
sociedad civil en ayuda de los grupos ms vulnerables, a los que las polticas
pblicas no llegan25.
FONDEVE.
Plebiscitos.

25

El Chile Descentralizado que Queremos, Hacia un Nuevo Municipio, Dpto. Estudios


Municipales, Divisin de Polticas, SUBDERE 2003.
17

6. CONTROL O FISCALIZACIN 26: Esta modalidad busca que la participacin


del ciudadano controle, fiscalice y evale los compromisos y gestin de la
institucionalidad descentralizada.

26

Documento de trabajo sobre participacin en el nivel local elaborado para la Ilustre Municipalidad de
Vitacura, Mara Ignacia Jimnez.

18

Algunos Ejemplos de Instrumentos y Herramientas:


Accountability: poltica (control poltico sobre funcionarios e instituciones,
mediante instituciones representativas, referenda y elecciones directas);
administrativa (control no partidista desde el derecho administrativo); pblica
(deber de los funcionarios ante la ciudadana en general: informar, justificar
decisiones, recibir demandas, etc.).
Cuentas pblicas y evaluacin de las mismas por la ciudadana.
Revocatoria de mandato por decisin popular.
Adems, existen instrumentos jurdicos e institucionales, los que pueden estar
presentes en las modalidades de participacin antes descritas:
a)
b)
c)

Ordenanzas o reglamentos (municipales, regionales, nacionales) de


participacin.
Encargados institucionales de participacin.
Defensor Ciudadano.

Estas modalidades de participacin podran darse: en diferentes grados; en forma


exclusiva para cada asunto, desafo o problema a resolver por la institucionalidad;
o bien, coexistir en la institucionalidad segn el asunto o materia a tratar.

19

III.

DIAGNSTICO SOBRE NIVELES E INSTRUMENTOS DE


PARTICIPACIN CIUDADANA

Con el fin de realizar un diagnstico ms claro y profundo, se analizarn por


separado el nivel regional y el nivel municipal, identificando as las distintas
particularidades y diferencias fsicas, econmicas, sociales, polticas e
institucionales entre ambos niveles.
1.- DIAGNSTICO DEL NIVEL REGIONAL
a)

Estado de la asociatividad en Chile

El informe Desarrollo Humano en Chile, ao 2000, del Programa de Naciones


Unidas para el Desarrollo (PNUD), se centra en el estudio de la situacin de las
organizaciones sociales en Chile, comenzando por observar que no existen
fuentes de informacin confiables y completas que permitan obtener con facilidad
un catastro nacional del estado actual de la asociatividad. Luego, el primer
ejercicio del estudio PNUD corresponde a la elaboracin de dicho catastro.
Segn esta fuente, se entiende a una organizacin social como la organizacin
voluntaria y no remunerada de individuos o grupos que establecen un
vnculo explcito, con el fin de conseguir un objetivo comn. Se excluye, por
motivos metodolgicos, a las organizaciones religiosas.
De acuerdo con el criterio anterior, al ao 2000 exista un total de 83.386
organizaciones sociales, de acuerdo con la distribucin regional y densidad
regional de la asociatividad que se muestra en el Cuadro N1:

20

CUADRO N1
Distribucin Nacional y Densidad Regional de las Organizaciones
N Organizaciones Org./10.000 Hab.
Tarapac
3.132
Antofagasta
2.206
Atacama
1.672
Coquimbo
4.253
Valparaso
8.456
Metropolitana
25.497
O'Higgins
4.697
Maule
5.210
Biobo
10.035
Araucana
6.363
Los Lagos
6.874
Aysn
882
Magallanes
837
S/I
3.272
Pas
83.386
Fuente: Desarrollo Humano en Chile, PNUD, 2000.

81,1
48,4
63,2
75,7
55,4
43
61,1
58
53
74,4
66,1
95,6
53,9
56,3

De la observacin del Cuadro N1, cabe destacar que es la Regin Metropolitana


la que presenta el mayor nmero de organizaciones sociales, lo que podra estar
relacionado con la proporcin de poblacin que concentra respecto del total
nacional. En efecto, el cuadro muestra una tendencia a la existencia de una
relacin entre nmero de habitantes y cantidad de organizaciones sociales, que se
puede apreciar con cierta claridad en la Metropolitana, Biobo, Valparaso, Los
Lagos y Araucana. Sin embrago, en el caso de la Regin Metropolitana, la
cantidad no se condice con una densidad de organizaciones que es la menor en
relacin con el resto de las regiones. En contraposicin, la Regin de Aysn, la
menos poblada de Chile, es la que mayor proporcin de organizaciones contiene
en relacin con el nmero de habitantes. Es decir, la densidad regional de la
asociatividad estara relacionada inversamente con el nmero de habitantes.
Del total de organizaciones registradas en el catastro, 98.17% (81.863
agrupaciones) corresponde a organizaciones de primer nivel (cuyos miembros
son personas individuales), un 1.70% (1.421 unidades) al segundo nivel
(representan los intereses de un grupo de formas asociativas de base), de las
cuales se encuentran ejemplos en prcticamente todas las formas asociativas que
se describen ms adelante, y un 0.12% (102 unidades) al tercer nivel (buscan
coordinar a todas las organizaciones de una misma rea de accin).
En cuanto a la clasificacin de las organizaciones por grupos temticos
predominan, en trminos de su cantidad relativa, las de origen econmico
(21.7% entre sindicatos, colegios profesionales, empresariado, etc.); aquellas
vecinales (21.1% entre juntas de vecinos, comits de seguridad, etc.); las que
operan en torno a las necesidades sociales bsicas como vivienda, educacin
y salud (20.4% entre cooperativas de vivienda, centros de padres, etc.); las de

21

tipo recreativo-culural (17.9%); y las que renen a grupos etreos y mujeres


(12.0%).
Los objetivos perseguidos por el grupo de asociaciones catastradas (total de
83.386), permiten agrupar a la mayora de ellas en los siguientes:

Potenciacin estratgica: 21.006 (25,2%). Se entiende por tal al


aprovechamiento de las capacidades del colectivo con miras a mejorar una
posicin de negociacin frente a grupos o personas; o bien como una manera
de aprovechar mejor las oportunidades y enfrentar las amenazas del entorno...
se trata de una orientacin estratgica hacia fuera.
Sociabilidad: 18.459 (22,1%). Abarca las instancias de encuentro social para
la recreacin y el desarrollo de vnculos de amistad. Rene a los diversos tipos
de clubes registrados (deportivos, sociales, hobbies)... Centros de Madres, los
grupos scout y los clubes de adultos mayores.
Adelanto-mejora calidad de vida: 15.179 (18,2%). Dentro de este objetivo las
asociaciones ms importantes son las Juntas de Vecinos.
Fomento-Promocin: 11.386 (13,7%)

Con menores participaciones aparecen: apoyo mutuo; administracin-gestin;


asistencia; expresividad artstico-cultural; informacin-difusin-formacin; estudiosinvestigacin; reconocimiento social-defensa de los derechos.
La predominancia de los grandes grupos temticos vara de Regin en Regin.
Los primeros lugares, sin embargo tienden a ser ocupados por el tema
econmico y por salud, vivienda y educacin, es decir, temas esenciales
asociados al mejoramiento de las condiciones bsicas de vida.
Cabe agregar a la informacin anterior que la mayor cantidad de asociaciones de
segundo nivel se observa en las distintas formas de asociatividad econmica. El
30% de las organizaciones de segundo nivel y el 56% de las de tercer nivel son
asociaciones gremiales, sindicatos y/o cooperativas.
En cuanto a la distribucin geogrfica de la asociatividad segn niveles,
indica el informe PNUD que para el segundo y el tercer nivel, sta es coincidente
con la concentracin de las instancias de decisin tpica de la estructura
centralista de Chile. De hecho, 84 de las 102 formas de asociatividad de tercer
nivel registradas en el Mapa se ubican en la Regin Metropolitana (esto equivale
a un 82.4%).
Sobre la antigedad de las asociaciones, PNUD dispone de datos sobre el 43% de
los casos. De los 35.419 registros correspondientes, un 57%, es decir 20.337
fueron creadas de los aos 90 en adelante.
Algunas observaciones y conclusiones de inters que expresa el PNUD en su
informe son las siguientes:

22

Debe destacarse, aunque slo corresponda al 0,3% del total, las


organizaciones destinadas al reconocimiento social y la defensa de los
derechos, por cuanto, segn Martinic (1996, citado en el informe PNUD
2000), su accin es similar a las caractersticas de los llamados
movimientos sociales los que... se distinguen de otros tipos de
asociatividad porque dinamizan la sociedad, elaboran una crtica
reformista y cultural, generan alternativas, producen y administran
discursos, poseen capital cultural. En este grupo aparecen los
siguientes intereses: defensa de derechos de los nios, de la igualdad de
gnero, conciencia ecolgica, reivindicaciones en materia de derechos
humanos, familia, respeto a las minoras sexuales.
La importante densidad asociativa indica que la accin colectiva es una
capacidad instalada en la sociedad chilena. Sobre la base de ella (la
capacidad de asociarse), tambin es posible avanzar en el logro de
desafos de mayor envergadura, como la profundizacin y estabilidad de
la democracia y el aumento del Desarrollo Humano Sustentable.
El registro muestra la importancia del Estado y de los Municipios en el
despliegue de la asociatividad. Se trata de una relacin ambivalente: en
algunas ocasiones el Estado representa una traba (por ejemplo, las
exigencias formales de la ley), y, en otras, se le valora como soporte y
fomento de nuevas formas (por ejemplo, mediante la capacitacin y los
proyectos locales).
El capital social de tipo informal debe tambin ser tomado en cuenta
dado que representa el nuevo modo privilegiado de relacionamiento de
un grupo importante de personas.

Por parte de la Subdere y en coherencia con estos ltimos puntos, se pueden


hacer las siguientes afirmaciones sobre el tema de las organizaciones sociales y
su actuar en el nivel regional, en relacin con la teora sobre participacin que
se expuso en la primera parte de este texto:

Las organizaciones sociales participan de la gestin del Estado en cuanto


emiten opinin, sobretodo en tanto, en la prctica, constituyen grupos de
presin ante las decisiones tomadas por las estructuras de poder formales
(autoridades pblicas) y fcticas (agentes econmicos y poltico-sociales no
pblicos).
Se mueven, igualmente, en el terreno de la participacin vinculada a un
beneficio, en cuanto usan los servicios y beneficios que ste ofrece, al
postular a los distintos fondos pblicos concursables, al adquirir personalidad
jurdica cuando eso les reporta ventajas, etc.
Mayoritariamente no intervienen directamente en las decisiones pblicas,
salvo en lo referido a las organizaciones de ayuda a los grupos ms
vulnerables, que pueden actuar sin relacionarse necesariamente con el Estado.
Recogiendo las afirmaciones anteriores, podemos decir que el perfil general de
las organizaciones sociales en Chile, salvo excepciones, contribuye
23

mnimamente a los objetivos que asume SUBDERE al buscar mejorar los


procesos de participacin en la gestin pblica descentralizada: an de manera
discutible, podemos asumir que esas organizaciones ayudan a lograr mayor
pertinencia de las decisiones de la administracin pblica; en efecto, tomando
las conclusiones de los puntos anteriores no se puede decir que haya control
ni, mucho menos, que se legitime a la autoridad.
b)

El Consejo Regional: encargado de hacer efectiva la Participacin


Ciudadana en la Regin27

Segn la mitad de los Intendentes, el CORE cuenta con una alta validacin entre
la poblacin, est compuesto por personas que representan a diversos sectores
sociales y polticos y se encuentra comprometido con su papel de rgano de
participacin. En algunos de estos casos se seala, no obstante, la necesidad de
incorporar metodologas que permitan aumentar el componente participativo.
La otra mitad de los Intendentes tiene una opinin regular o mala del Consejo, la
que se justifica en reconocer a los Consejeros como pasivos o poco
comprometidos con su labor, carentes de una mirada regional global (actan
proyecto a proyecto) e incluso defienden intereses propios o responden a una
lgica clientelista, lo que deriva en una ciudadana que no se siente representada
por ellos.
Un dato de inters que indirectamente ilustra el nivel de participacin que se da a
travs del CORE, es el bajo reconocimiento que los Consejeros (encuestados en
tres regiones del pas) dan a la influencia de la ciudadana en la toma de
decisiones del GORE y, particularmente de aquellas materias en que el Consejo
tiene alta injerencia: en el caso de las decisiones presupuestarias, un 43% de los
Consejeros encuestados considera que es nula, otro 43% que es baja, mientras
un 14% la considera media y ninguno de los consultados reconoce una alta
influencia. En tanto, en relacin con la influencia de la sociedad civil en el proceso
de decisiones acerca de la priorizacin de los proyectos de inversin, un 54%
manifiesta que sta es baja, un 25% que es media y un 4% que es alta.
En la figura actual, la representatividad del CORE e incluso el conocimiento del
mismo por parte del grueso de la ciudadana son temas discutibles, por lo que
fortalecerlo en cuanto a su rol constitucional-legal (el de rgano de participacin)
ayudara a legitimarlo en este sentido. Por otro lado, los Consejeros no rinden
cuenta de su gestin ante la ciudadana y su contacto diario con ella es escaso,
por lo que no puede afirmarse con un mnimo de seguridad que se ejerza control
ciudadano sobre su desempeo. En cuanto a la pertinencia de las decisiones del
Consejo, sta resulta tambin discutible a la luz de la apreciacin de que sus
integrantes pueden llegar a defender intereses propios o responder a lgicas
clientelistas.
27

Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de


Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.

24

c)

Los Consejos Econmicos y Sociales Provinciales (CESPRO)

El Consejo Econmico y Social Provincial es una instancia establecida por la Ley


N19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional. Es
un rgano consultivo de participacin de la comunidad provincial
socialmente organizada. Estar integrado, segn la Ley, por el Gobernador,
quien lo convoca y preside; 24 miembros elegidos en representacin de las
organizaciones sociales de la provincia; y miembros por derecho propio (FF.AA. y
Carabineros, universidades e institutos).
Cabe destacar que esta estructura de miembros se aplica uniformemente en
las 50 provincias de Chile.
Las atribuciones del CESPRO son: absolver las consultas del Gobernador y emitir
opinin sobre los anteproyectos de plan regional de desarrollo y presupuesto del
GORE; realizar estudios y opinar en relacin con el desarrollo provincial; absolver
toda otra consulta del Gobernador; requerir informacin de las autoridades
comunales, provinciales y regionales, sobre los planes de desarrollo que afecten a
la provincia.
De acuerdo a una encuesta realizada por la Subsecretara de Desarrollo Regional
y Administrativo en el ao 2001 a todas las Gobernaciones del pas, de las 50
provincias de Chile slo 14 contaban con CESPRO, unos pocos constituidos
legalmente, otros operando parcialmente, de acuerdo al detalle siguiente:
De los datos anteriores se puede extraer la siguiente informacin:
CUADRO N2
Situacin de los CESPRO a nivel nacional: CESPRO Existentes, Cantidad de
Miembros y Periodicidad de Reuniones
REGIN
Tarapac
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaso
OHiggins
Maule
Araucana
Los Lagos

Magallanes y la Antrtica
Chilena

CESPRO
Arica
Iquique
Antofagasta
Huasco
Limar
San Felipe
Colchagua
Talca
Linares
Cautn
Osorno

INTEGRANTES
24
12
28

Valdivia
Palena
ltima Esperanza

23

16
44
15
14

12

REUNIONES
Mensuales.
Trimestrales
Mensuales
Permanece en receso
Nunca sesion
Sin informacin
Semestrales
Anuales
Anuales
Trimestrales
En proceso de constitucin
Trimestrales
En receso
Funcionamiento espordico

Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos de Encuesta SUBDERE 2001.

25

Al ao 2001, slo se registraba informacin positiva sobre 14 CESPRO dentro de


las 51 provincias del pas, lo que representa poco ms del 27% del universo
potencial. Adems, uno de ellos nunca sesion y perdi su constitucin.
El nmero de Consejos no constituidos formalmente, se explica en que algunas
gobernaciones se relacionan con grupos parciales de personas habilitadas por ley
para constituir CESPRO. Sin embargo, no lo constituyen oficialmente debido a la
inexistencia en la provincia del nmero mnimo de organizaciones a ser
representadas. Las provincias que no aparecen en el listado anterior, un 73% de
las 51 provincias del pas, no cuentan con ningn tipo de organizacin
institucionalizada de representacin de la sociedad civil ante la Gobernacin.
Aunque el resultado de la encuesta no ofrece informacin fidedigna acerca de la
efectiva constitucin legal de los Consejos (con 24 miembros electos ms los
miembros por derecho propio, de nmero variable), la informacin proporcionada
verbalmente por el Jefe de la Unidad responsable del sondeo en la SUBDERE,
indica que slo 3 CESPRO estn plenamente constituidos. De hecho, si se
observa el listado presentado aqu, solamente Arica, Antofagasta y Colchagua
registran el mnimo de integrantes necesarios para un CESPRO oficialmente
constituido.
Segn la misma fuente, la principal causa de la prcticamente nula operacin de
esta figura legal de participacin, no estara en el carcter simplemente consultivo
que la ley otorga a los Consejos Econmicos y Sociales. El motivo real de la
inoperatividad del CESPRO estara en que se trata de una institucin mal
diseada en relacin con la realidad territorial y de organizacin social del
pas. Es un hecho que, en muchas provincias, varios de los miembros que la Ley
19.175 establece para los CESPRO simplemente no existen, por lo que no se
cumple con los requisitos mnimos para su constitucin. No resulta del todo
razonable que, para una realidad de territorios regionales y provinciales altamente
dismiles, tanto o ms diversos que las comunas, se pretenda establecer una
norma indiferenciada sobre la constitucin del Consejo Econmico y Social. En
efecto, las regiones del pas presentan diferencias fsicas y sociales como el
carcter ms o menos rural del territorio, la mayor o menor extensin del mismo,
las mejores o peores condiciones de conectividad entre sus centros poblados, la
mayor o menor dispersin de su poblacin, etc., que en muchos casos resultan en
caractersticas incompatibles con el diseo de los CESPRO, particularmente ante
las altas exigencias que establece la ley para su constitucin.
En sntesis, en su escassima operacin, los CESPRO constituyen un
instrumento de participacin en que se recoge exclusivamente opinin. Cabe
destacar, sin embargo, que estas instituciones tienen, al menos potencialmente,
un privilegiado acceso a la informacin sobre la gestin del aparato pblico
provincial y regional. Pero a eso se limita su posibilidad de intervencin en dicha
gestin.

26

Es importante mencionar, aunque ste no corresponde a un instrumento de


Participacin Ciudadana propiamente tal, que supliendo en parte la labor de un
CESPRO ms bien inexistente, se ha fortalecido, por instruccin del Presidente de
la Repblica, la figura del Comit Tcnico Asesor que opera en todas las
provincias del pas y que tiene una funcin relacionada con diferentes materias,
como la coordinacin de la gestin pblica, la planificacin de las inversiones, la
resolucin de conflictos, el impulso o creacin de mecanismos de participacin
comunitaria, etc. Este Comit es coordinado por el Gobernador y est conformado
por los jefes y directores provinciales de los distintos servicios pblicos que operan
en la provincia.
Cuando se consulta a las autoridades regionales (Intendentes y Consejeros)
acerca de los mecanismos de participacin del nivel provincial 28, aparecen
mencionados mecanismos no normados de participacin, como las mesas de
coordinacin pblico-privadas, el contacto de las Gobernaciones con las
organizaciones sociales y su rol de intermediacin entre stas y el gobierno
regional o central, entre otros, pero en ningn caso (no obstante estar establecido
por ley) se destaca al CESPRO como una instancia de alguna relevancia.
Cabe destacar, por ltimo, que el nivel regional propiamente tal no cuenta con
ninguna atribucin constitucional o legal que le permita crear instrumentos de
participacin, ni siquiera del perfil consultivo de los CESPRO. Sin embargo, en
ciertas regiones existen instancias particulares de encuentro y colaboracin,
constituidas por grupos especializados de la comunidad regional, que interlocutan
con el GORE en mbitos muy especficos. stas instancias se mencionan ms
adelante, en los puntos referidos a las Corporaciones Regionales de Desarrollo y a
las Estrategias Regionales de Desarrollo.
d)

Las Corporaciones Regionales de Desarrollo 29

MIDEPLAN caracteriza a las Corporaciones de Desarrollo como organismos


privados sin fines de lucro (pues no tienen apropiacin personal de patrimonio ni
ganancias), que emergen de la sociedad civil, autnomos en su funcionamiento,
que persiguen metas de bien pblico con permanencia en el tiempo, pero que no
son parte de la institucionalidad estatal (incluyendo la regional y la municipal).
Para efectos de este documento, las Corporaciones Regionales de Desarrollo se
pueden definir como iniciativas colectivas que buscan abordar programas y
proyectos de diversa naturaleza, mediante variados mecanismos de operacin y
financiamiento. Sus objetivos se vinculan con el bien comn, el desarrollo de
un territorio o el bienestar de una comunidad.
28

Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de


Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.
29
(fuente: Jos Antonio balos Knig: Corporaciones Regionales de Desarrollo, Antecedentes Realidades y
Desafos)

27

Entre sus caractersticas destacan la formulacin de propuestas de desarrollo


social y promocin humana, el uso de metodologas de trabajo innovativas y de
carcter participativo, con una gran capacidad de adaptacin y articulacin con los
diferentes actores de la sociedad.
Se pueden financiar por aportes de redes internacionales, por cuotas de sus
afiliados, por obtencin de fondos concursables nacionales o internacionales, por
financiamiento de sus asociados, por fuentes pblicas nacionales, regionales o
municipales para financiar proyectos especficos.
En Chile, estas corporaciones no son tan fuertes ni numerosas como en
otros pases, pues conviven, segn balos K., con una sociedad civil que
normalmente espera que las soluciones a sus problemas vengan del poder
ejecutivo o del legislativo, es decir con una lgica de sumisin de la sociedad civil
al Estado. Lo mismo sucede en Chile con otras formas de iniciativa ciudadana,
como las ONG, que tampoco han tenido un desarrollo comparable con el de otras
naciones como Argentina o Brasil. Sin embargo el escaso desarrollo de stas tiene
que ver tambin con que Chile tiene condiciones econmicas que lo sitan en un
nivel intermedio entre el tercer mundo y los pases desarrollados, situacin que
bloquea, en la prctica, el ingreso de fondos de ayuda internacional al pas.
No obstante, en los 70 y 80 surgieron algunas corporaciones privadas
impulsadas por entidades de la Iglesia o por agrupaciones de profesionales e
instituciones locales. Ejemplos son CIDERE Biobo, CORPRIDE, FIDE XII,
FUNDESA entre otras. En la ltima dcada se han sumado varias ms por
iniciativa de gremios productivos, universidades o de empresas privadas o
estatales. Ejemplos de ellas son: Corporacin de Desarrollo Arica-Parinacota,
CorpAraucana, Pro OHiggins entre otras.
Por su parte, la legalidad limita tanto la constitucin de corporaciones con
participacin del sector pblico, que slo existe una con participacin
municipal, la Corporacin para el Desarrollo de Santiago, y una ms con
participacin de la Gobernacin, de la que se hablar ms adelante. Cabe
sealar que la Corporacin para el Desarrollo de Santiago se constituy al amparo
de una legislacin que ya no est vigente, por lo que la posibilidad de formar
nuevas corporaciones municipales de desarrollo, en asociacin con privados, es
nula. Para el caso de los Gobiernos Regionales, sencillamente no existen
ejemplos y la legislacin resulta tanto o ms obstaculizante que para el caso
de los Municipios.
An as, si bien los Gobiernos Regionales no tienen permitido, por ley,
constituir Corporaciones de Desarrollo, han buscado otros mecanismos de
cooperacin pblico-privada interesantes de destacar: financiamiento de
proyectos universitarios de inters pblico regional, a travs del FNDR;
financiamiento de proyectos o programas de trabajo presentados por
Corporaciones de Desarrollo Regional o Local en que el GORE no participa.

28

En este tipo de alianzas tienen gran importancia dos actores: los gremios
empresariales y las universidades.
Debe hacerse mencin tambin a la experiencia de Agenda Pactada llevada a
cabo en la Provincia de Valdivia, gestada a comienzos de la dcada de 1990. All,
por iniciativa de un sector privado histricamente fuerte y bien organizado, y
gracias a la existencia de un sector pblico ms consolidado que en otras
provincias del pas, con mayor capacidad de gestin y mayor acceso directo a los
recursos sectoriales, se logr una coordinacin en torno a un plan de inversiones.
Esta coordinacin fue encabezada por la Corporacin de Desarrollo de la
Provincia de Valdivia (CODEPROVAL, completamente privada) y la Gobernacin.
Adems, la identidad histrica de Valdivia y el anhelo de recuperar el estatus de
Regin, permitieron que poco a poco se fueran sumando a la iniciativa la
Universidad Austral de Chile y organizaciones sociales que fueron dando
legitimidad poltico-social a un plan que requera apoyo econmico del Gobierno
Central (que los sectores financiaran a sus direcciones y servicios provinciales). El
resultado de la Agenda Pactada correspondi, en lo concreto, al mencionado plan
de inversiones, el que se ejecut con efectividad hasta el ao 2000 a lo menos y
que debe renovarse quinquenalmente.
En vista de los buenos resultados que se vean en la Provincia de Valdivia, se
intent impulsar un proceso con algunas caractersticas semejantes en la
Provincia de Arica, teniendo en cuenta las diferencias prcticas y socio-polticas de
ese territorio. En este caso, el Gobierno Central puso nfasis en consolidar al
sector pblico provincial, de manera que ste estuviera en condiciones de
impulsar la actividad privada y su organizacin. El xito de este proceso, que
nunca pretendi tener la magnitud de lo ocurrido en Valdivia, fue slo parcial. No
obstante, se constituy la Corporacin de Desarrollo de Arica-Parinacota, la
segunda corporacin pblico-privada a la que ya se haba hecho mencin en
este documento, en la que el aporte de recursos fiscales y la participacin del
sector pblico (la Gobernacin) en la gestin de esta asociacin, resultan
fundamentales.
Algunos de los xitos de estas experiencias intentan ser impulsados hoy, aunque
de forma bastante menos ambiciosa, en las provincias de Palena y Chilo.
Si bien, sobretodo en la experiencia de Valdivia, s hay una participacin que
cubre tanto la opinin y la decisin como un acceso a la informacin
especialmente facilitado, debe establecerse una salvedad: los grupos que
participan en estas experiencias, en particular los agentes econmicos privados
del territorio, no necesariamente tienen objetivos de desarrollo regional entendido
ntegramente. Se trata, ms bien, de grupos de inters econmico, que actan
bsicamente en funcin del aumento de la rentabilidad privada de sus
actividades productivas. Luego, queda por cubrir en la experiencia valdiviana
todo el resto del espectro de agentes sociales que existen en el territorio. An as,
este mecanismo, perfeccionado, podra llegar a cumplir con los objetivos que
SUBDERE se establece para mejorar los mecanismos de participacin en la
29

gestin pblica descentralizada: mejorar la pertinencia de las decisiones pblicas,


asegurar ciertos niveles de control sobre la gestin y legitimar a la autoridad, al
menos en cuanto a asegurar un mnimo de gobernabilidad.
Para cerrar esta seccin del informe, debe mencionarse que la reforma a la Ley
19.175 que actualmente se encuentra en trmite en el congreso, incorpora un
Captulo denominado Del Asociativismo Regional, mediante el cual se
posibilita a los GORE la constitucin de corporaciones o fundaciones de
derecho privado sin fines de lucro, que propendan al desarrollo regional en los
mbitos social, econmico y cultural de la Regin. Para formarlas, se requerir el
apoyo de los dos tercios del Consejo Regional, el que adems designar a dos
directores de tales instituciones. Adems se establece el lmite de aporte
presupuestario que podr efectuar el GORE a estas entidades.
La iniciativa descrita permitir, por una parte, flexibilizar y hacer ms eficiente la
gestin de los Gobiernos Regionales y, por la otra, abrir un campo para la
incorporacin de la sociedad civil a dicha gestin.
e)

La Participacin Ciudadana en las Estrategias Regionales de


Desarrollo (ERD)

En el presente apartado se revisan nueve Estrategias Regionales de Desarrollo


del pas, seleccionadas de acuerdo con la disponibilidad de los documentos en la
SUBDERE y MIDEPLAN. Se identifican los elementos relacionados con
Participacin Ciudadana que se encuentran en sus procesos de formulacin y
evaluacin (segn lo que indican los textos de las ERD), as como al interior de las
propuestas de polticas, programas y proyectos que contiene cada ERD.

ERD Regin de Antofagasta (para el perodo 2000-2006):


Dentro de lo que define como Estrategia de Desarrollo Regional, Nuestra
Opcin, establece que en la formulacin del instrumento, la comunidad
regional tiene responsabilidad de participar en las decisiones estratgicas que
la ataen y debe ser comprometida para aportar a la concrecin de las
mismas. Se tratara de una Estrategia Participativa y Descentralizada en
cuanto al compromiso de la comunidad organizada en su generacin.
Incorpor en su formulacin el trabajo con la comunidad regional a travs de la
creacin de una comisin ad-hoc.
Dentro del lineamiento estratgico Poltica Social de Infancia y Adolescencia,
propone el eje temtico Promocin y Articulacin de la Participacin
Ciudadana, dentro del cual se proyecta intervenir a travs de una poltica
comunicacional gubernamental y de la generacin de procesos de
Participacin Ciudadana.

30

Dentro del lineamiento Modernizacin de la Gestin Pblica hay un eje


temtico de Participacin Ciudadana que propone: diseo de una poltica de
Participacin Ciudadana cuya responsabilidad de seguimiento y gestin est
claramente definida; capacitacin y apoyo a los miembros de las
organizaciones comunitarias en aspectos de participacin. Se incluye tambin
un eje temtico de Comunicaciones de la gestin pblica hacia la comunidad.

ERD Regin de Coquimbo (2000-2006):


Es fruto de un proceso que incorpor la visin de los ms diversos actores,
desde los distintos lugares de la Regin y desde los quehaceres ms
variados... Fue diseado a partir de los principios de participacin y
diversidad... Se entiende la participacin como ser parte de, estar inserto en,
ser considerado para.
Entre las potencialidades regionales se identifica el fortalecimiento de la
integracin social y participacin, dentro de las cuales se pretende fortalecer
las instancias de participacin y generar espacios de dilogo regional.
En el mbito del fortalecimiento de la seguridad ciudadana se sugieren
mecanismos participativos, sin entrar en detalle de acciones asociadas. En el
mbito educativo se pretende lograr que en 10 comunas se constituyan
Asociaciones Comunales de Centros de Padres. En el rea de la atencin en
salud, se pretende recoger la opinin ciudadana anualmente. En el mbito
cultural, se propone la implementacin de 4 encuentros anuales culturales e
instancias de dilogo, promover la asociatividad juvenil, promover la
participacin de la empresa privada en el financiamiento de actividades
culturales. En el rea de la ciencia y la tecnologa se pretende crear el Foro
Cientfico Regional, abierto a la comunidad. En el mbito del mejoramiento de
la gestin pblica regional, se ejecutarn experiencias piloto de incorporacin
de la Participacin Ciudadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de
programas sociales. Adems, hay un objetivo general de fortalecer estructuras
de la comunidad para una participacin comprometida y activa, en el que se
incorporan compromisos diversos de informacin, capacitacin y consulta a la
ciudadana.

ERD Regin de Valparaso (no especifica perodo de alcance):

31

Segn la Presentacin del documento, la formulacin de la Estrategia fue


producto de un ejercicio amplio y participativo, coordinado por la SEREMI de
Planificacin y Coordinacin, consistente en doce seminarios organizados por
las universidades regionales, seis temticos y seis territoriales, en las capitales
provinciales continentales de la Regin, ms dos seminarios organizados por
SERNAM y la SEREMI de Gobierno.
Se trat de un proceso participativo y de una bsqueda de consenso entre los
diferentes actores sociales. Un punto central y recurrente para el xito de la
Estrategia es la articulacin entre los sectores pblico y privado, manifiesta el
documento. Adems, la Estrategia estara concebida de modo intersectorial.
En el objetivo de promover la sustentabilidad ambiental del proceso de
desarrollo se manifiesta que la Regin deber estar caracterizada, entre otras
cosas, por la participacin comprometida de la ciudadana en el resguardo del
medio ambiente.
Para el objetivo de la integracin social e igualdad de oportunidades se
pretende reforzar la cohesin social necesaria para garantizar una mayor
eficiencia en la implementacin de las iniciativas pblicas y privadas.
Uno de los factores del equilibrio territorial del desarrollo de la Regin sera la
concertacin de los actores involucrados pblicos y privados en los territorios
mediante el desarrollo de espacios de Participacin Ciudadana. En general,
en los mbitos de la produccin, tiene entre sus objetivos la creacin de redes
de cooperacin entre la administracin pblica, el sector privado y la sociedad
civil.
En el apartado de Medio Ambiente, incorpora un objetivo que dice relacin con
el compromiso ciudadano y de otros actores en la gestin ambiental y con la
educacin ambiental. Entre los proyectos, programas y acciones asociados al
objetivo menciona: difusin de la normativa y estmulo a la participacin en el
control que ejerce el Estado; capacitacin de la poblacin en busca de su
compromiso con el tema; plena divulgacin de los proyectos de inversin
sometidos al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, para fortalecer las
instancias de Participacin Ciudadana; incentivo a la creacin de consejos
ambientales comunales.
Adems contiene objetivos relacionados con el fortalecimiento y promocin de
la asociatividad juvenil, y de generacin, fomento y difusin de procesos de
participacin que permitan a las personas involucrarse efectivamente en las
decisiones y acciones que las afecten, en el control y en la evaluacin de la
gestin estatal: creacin de Consejo de Organizaciones Sociales (regional) que
interacte con el GORE; Programa de Foros de Discusin de la ciudadana.
Propone, por ltimo, promover la Participacin Ciudadana y facilitar las
condiciones para que la cultura se exprese a travs de sus distintas formas.

32

ERD Regin de OHiggins (para el perodo 2000-2010):


El principal concepto utilizado en el proceso de elaboracin de la estrategia
fue el de Participacin Ciudadana, la que se aplic mediante: encuestas de
opinin (560 personas en una muestra variada de la poblacin regional); taller
sobre imagen de futuro (90 personas tambin diversas); talleres especficos
sobre temas estratgicos (130 personas); ms un foro regional de desarrollo
productivo (250 personas), un seminario de innovacin tecnolgica (120
personas), etc.

33

Dentro de la visin regional, entre las condiciones para el desarrollo humano


de la Regin, se plantea que los jvenes participen de sus propias
organizaciones comunitarias. Dentro del lineamiento manera de conducirnos,
en el rea productiva, se afirma que el sector pblico debe mantener una fluida
interaccin con el sector privado. Llama la atencin, en este mismo punto, para
el rea del desarrollo social, que las organizaciones sociales representan un
espacio de participacin de la comunidad... y ellos operan desde el espacio
local.
No obstante esto ltimo, se plantea el siguiente objetivo estratgico: la
institucionalidad regional interacta con la comunidad a travs de un dilogo
eficaz, promueve el sistema institucional de participacin y desarrolla espacios
complementarios de dilogo. Dentro de las polticas generales, se incluye un
apartado Participacin Ciudadana, la que ser, segn se afirma, un
ingrediente fundamental en todo el quehacer derivado de la ERD, y se
incorporar an a riesgo de ineficacia de planes y programas. Se incluye
tambin un apartado La Articulacin y Comunicacin entre el Mundo Pblico y
el Mundo Privado, referido a la generacin de alianzas.
Entre las opciones estratgicas definidas para el mbito econmico, se
trabajar en la consolidacin de referentes empresariales (asociaciones)
slidos por rubros, al menos en las actividades de generacin de divisas y de
masa crtica adecuada. Dentro de las acciones incluidas en las lneas
programticas de este mbito, se sugiere la incorporacin de la comunidad en
acciones de defensa del medio y la puesta de recursos orientados a este fin; el
apoyo a la coordinacin pblico-privada para la promocin de actividades
productivas emergentes; se pone nfasis en la informacin y su intercambio; se
sugiere la reflexin participativa y la consulta ciudadana para la identificacin
de potenciales y aptitudes productivas del territorio.
Entre las opciones estratgicas del mbito del desarrollo social, se propone
promover y fortalecer el sistema regional institucional de participacin, y el
desarrollo de espacios complementarios para el dilogo regional; en este
sentido, las instituciones de la Regin promovern la participacin de las
personas en las organizaciones.
Asimismo, se propone financiamiento de las actividades sociales destinadas a
la integracin y mejoramiento de condiciones de vida de los grupos
vulnerables; se apoya la participacin juvenil en organizaciones; se enfatiza la
participacin social y de la empresa privada en la interaccin con la
institucionalidad regional.

ERD Regin del Maule (para el perodo 2000-2006):

34

Para caracterizar la Regin se utiliz un anlisis tipo FODA que permiti


identificar y consensuar, a travs de un proceso participativo, las principales
fortalezas y debilidades en el plano interno y las amenazas y oportunidades en
el mbito externo.
Entre las tendencias nacionales detectadas, identifica Creciente Participacin
Ciudadana y articulacin del tejido social... (se) requiere de mayor expresin
ciudadana, informada, pertinente y continua, que d origen a movimientos
sociales que vayan ms all de los conflictos, y que permitan el mejoramiento
del tejido social, el reforzamiento de una cultura local y una mayor participacin
poltica.
Entre las tendencias regionales identifica debilidad en el funcionamiento,
niveles de gestin y capacidad de negociacin del tejido social regional;
adems, se valoriza la asociatividad en el mbito productivo.
Entre las fortalezas de la Regin identifica Participacin ciudadana creciente,
incremento de organizaciones comunitarias de jvenes, mujeres, adultos
mayores y otros segmentos de la comunidad maulina.
Entre los cuatro ejes que desarrolla, hay uno denominado La tarea estratgica
de promocin del recurso humano y el tejido social, dentro del cual se propone
fortalecer las organizaciones sociales y productivas (recursos, canales y
promocin de participacin, incentivos a la asociatividad, capacitacin).
Para el proceso de evaluacin propuesto, al disponer de la informacin
precisa de cada una de las iniciativas que conforman el Convenio (Marco), la
primera autoridad de la Regin, establece un compromiso pblico de gestin...
con resultados concretos a alcanzar... compromiso que deber tener una vasta
difusin. Al final del perodo, se rinde una Cuenta Pblica... lo que permitir la
Participacin Ciudadana en el control y seguimiento de la ERD.

ERD Regin del Biobo (para el perodo 2000-2006):


Contiene un apartado metodolgico que muestra el mtodo por el cual se
construy la ERD y que se resume en lo siguiente: un equipo tcnico
conformado por profesionales del sector pblico condujo el proceso, el que se
realiz en etapas que involucraron encuestas tanto al mismo sector pblico
como a otros agentes del desarrollo social, as como talleres en los que
participaron esos mismos actores. El proceso abarc a las cuatro provincias de
la Regin.
Entre los principios orientadores de la ERD est la generacin de espacios
que enriquezcan el desarrollo integral de las personas y la participacin de los
distintos grupos de la sociedad civil, en especial los grupos prioritarios
definidos, lo que se resume en el principio de desarrollo humano integral y
participativo.
35

En general esa participacin se refiere tanto a la incorporacin de las personas


como de las instituciones regionales no pblicas (universidades, agrupaciones,
etc.). La ERD presenta ms iniciativas concretas para stas ltimas que formas
de participacin ms directa del ciudadano. stas son ms bien generales y,
cuando no lo son, no se establecen, en gran parte de las propuestas, los
mecanismos ni los recursos por los cuales se harn efectivas. Cabe mencionar,
no obstante, la presencia de un captulo sobre promocin social y Participacin
Ciudadana.
Por otro lado, hace bastantes propuestas sobre implementacin de sistemas
de informacin a la comunidad y los usuarios de los distintos servicios
regionales.
En el mbito del desarrollo tecnolgico, plantea la creacin de un Consejo
Regional de Ciencias y Tecnologa que, articulado por el Estado, incorpore a
oferentes y demandantes de ciencia y tecnologa.
En el rea de la gestin pblica, propone la elaboracin de una propuesta
regional de perfeccionamiento de la Ley de Gobiernos Regionales para hacer
efectivas las ideas planteadas. Propone tambin la implementacin de
mecanismos para fomentar y fortalecer las relaciones entre aparato pblico,
sector privado y comunidad.

ERD Regin de Aysn (para el perodo 2000-2006):


Corresponde a una actualizacin.
Plantea que fue elaborada con la participacin de organizaciones sociales y
otros actores, de manera que corresponde a una visin compartida y de
respeto obligado en los planes, programas y proyectos que se ejecuten en la
Regin.
Pretende generar un proceso de Participacin Ciudadana en el origen,
validacin, control y evaluacin de los proyectos pblicos en la Regin... ser
elaborado un plan de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil
y de Participacin Ciudadana.

36

De lo que muestra su apartado metodolgico, es interesante anotar que


consider una sntesis evaluativa de los PLADECO, y la realizacin de una
fase de Participacin Ciudadana que incluy 10 talleres de actualizacin de la
ERD, adems de una consulta para validar la propuesta de ERD. A los talleres
fueron invitadas unas 800 personas, de las cuales participaron unas 300, entre
dirigentes sociales, gremiales, polticos y autoridades. En la coordinacin
participaron activamente las Gobernaciones Provinciales.
Entre los lineamientos estratgicos para el logro de ciertos objetivos
econmico-productivos, promueve la integracin del sector privado al
desarrollo de iniciativas en conjunto con el sector pblico. Dentro de los
objetivos sociales se propone una poltica de barrio seguro en las ciudades de
mayor poblacin que requiere un componente ciudadano. Adems hay un
lineamiento en el rea de la cultura y la recreacin, dentro del cual se pretende
fomentar la Participacin Ciudadana (sin mayor desarrollo del tema). Tambin
propone el fomento a la participacin en el mbito de la integracin y la
creacin de arraigo en localidades aisladas.

ERD Regin de Magallanes (para el perodo 2000-2010):


Presentacin de la Intendenta indica: Esta Intendenta... ha asumido esta tarea
en conjunto con... y la importante participacin de trabajadores, empresarios,
funcionarios pblicos, jvenes, mujeres, comunidad en general...
En el apartado Modernizar el Estado en la Regin una de las acciones
propuestas es: Legitimar culturalmente el proceso de descentralizacin, con la
participacin efectiva de toda la ciudadana. Uno de los Objetivos Especficos
es: Gestionar como si fuera patrimonio comn de la ciudadana, con la
participacin de la ciudadana en sus procesos de planificacin y control, con
difusin y comunicacin de su gestin, y un permanente monitoreo,
seguimiento y evaluacin de sus polticas pblicas, planes de inversin y de
gestin y fundamentalmente los instrumentos verticales... De fundamental
importancia avanzaron (sic) el presupuesto regional como el principal
instrumento de gestin. Entre las acciones asociadas a este objetivo est:
Profundizar la Participacin Ciudadana, con participacin en la ERD y de otros
instrumentos; con conocimiento de la gestin.

ERD Regin Metropolitana (para el perodo 2000-2006):


Aunque presenta un apartado destinado a la Participacin Ciudadana y
Consolidacin Democrtica, en que se plantean objetivos relacionados con el
fortalecimiento de las organizaciones y grupos sociales y con la apertura de
espacios de participacin, no incluye un apartado metodolgico, ni destaca en
ninguna otra seccin de sus contenidos la Participacin Ciudadana en la
elaboracin de la Estrategia en s misma.

37

En el anlisis general del grupo de estrategias revisadas, se identificaron


referencias a la Participacin Ciudadana en tres grandes reas: en la formulacin
de las estrategias, como parte o fundamento de los lineamientos estratgicos, y en
el rea de las polticas y las acciones propuestas en las estrategias. El detalle de
lo hallado es el siguiente:
i)

Participacin ciudadana (y sus formas) en la formulacin de la ERD:


Mediante constitucin de comisin ad-hoc: Antofagasta
Simple declaracin en cuanto a que hubo participacin en el proceso de
formulacin: Coquimbo, Magallanes, Metropolitana
Mediante el uso de seminarios y talleres: Valparaso, OHiggins, Biobo,
Aysn
Mediante el uso de encuestas de opinin: OHiggins, Biobo

ii)

Participacin incorporada dentro o como fundamento de los lineamientos


estratgicos de la ERD:
Como un lineamiento en s mismo: OHiggins, Maule, Metropolitana
Dentro de las polticas sociales: Antofagasta
Dentro de la gestin pblica: Antofagasta, OHiggins, Aysn, Magallanes
Dentro de la sustentabilidad ambiental: Valparaso
Como fundamento de la integracin y el desarrollo social: Valparaso,
OHiggins, Maule, Biobo
Como fundamento de la creacin de arraigo y cultura local: Maule
Como requerimiento para el desarrollo productivo: Valparaso,
OHiggins, Maule, Aysn

iii)

Participacin ciudadana en el rea de las polticas y las acciones


propuestas en la ERD:
Poltica de Participacin Ciudadana en la gestin pblica: Antofagasta,
Magallanes
Comunicaciones e informacin hacia la ciudadana: Antofagasta, Maule,
Biobo, Aysn
Control y evaluacin de la gestin: Valparaso, Maule
Mecanismos participativos en seguridad ciudadana: Coquimbo, Aysn
Apoyo a organizaciones en distintos mbitos: Antofagasta, Coquimbo,
OHiggins, Biobo, Aysn
Mecanismos de participacin como instrumento para la creacin de
arraigo: Aysn

En general, si bien virtualmente todas las ERD declaran intenciones en materia de


Participacin Ciudadana, sta se traduce, en cuanto a propuestas prcticas
(cuando las hay), en declaraciones generales respecto a la implementacin de
polticas, normalmente sin acciones precisas asociadas. En efecto, en cuanto a los
procesos de participacin en la formulacin de proyectos, programas y planes (a
excepcin de la Estrategia misma, entendiendo a sta como un plan), as como en

38

instancias de evaluacin de las autoridades y su gestin, no aparecen


herramientas concretas.
Se puede suponer que lo anterior se debe sobretodo a que no hay recursos
financieros especficos destinados a la Participacin Ciudadana, ni equipos
humanos capacitados y/o dedicados a ella dentro de los Gobiernos Regionales, lo
que hace que las ERD denoten cierta incomodidad en el manejo del tema y que
ste aparezca ms como una obligacin polticamente correcta que como una
intencin real. Esto se ve corroborado por lo manifestado por los Intendentes en
2004, segn los cuales el sometimiento de la ERD a la opinin ciudadana es una
experiencia que slo se ha practicado en 3 regiones: en Atacama la sociedad civil,
a travs de una red de ONG, evala y da su opinin respecto de las metas
propuestas por la Estrategia; en Maule, la ciudadana cumple un rol de
acompaamiento en las acciones de algunas reas; en Magallanes, la ERD se ha
ido diseando en forma participativa hasta el punto de privilegiar este criterio por
sobre el de la calidad tcnica 30. Los Intendentes, a la vez, manifiestan que los
Gobiernos Regionales no estn en las mejores condiciones para abrir procesos
participativos dentro de su gestin, pues no cuentan con metodologas adecuadas
ni equipos tcnicos capacitados en el uso de ellas.
Volviendo a la revisin de los textos, aunque en trminos de intenciones existe
una mayora de estrategias que incorporan todo el espectro terico de
opciones y niveles de participacin, llama la atencin que algunas
(Antofagasta, Maule, Biobo, Aysn) pongan nfasis en la comunicacin y la
informacin hacia la ciudadana, las que, tomadas aisladamente, podran tener
ms que ver con transparencia de la gestin pblica que con participacin real.
Asimismo, es en stas reas en las que se proponen los instrumentos ms
precisos, de los cuales cabe mencionar los centros automticos de informacin
(infocentros) y las Cuentas Pblicas.
Ms all de cunta participacin han incorporado las ERD en cualquiera de sus
etapas de formulacin o puesta en prctica, los Consejeros aquellas autoridades
que podran considerarse, en funcin de su rol establecido por ley, las
representantes de la ciudadana en el Gobierno Regional en el 50% de los
casos estn poco satisfechos y en un 18% nada satisfechos con los contenidos
del instrumento. En tanto, ante la afirmacin de que la ERD es suficientemente
legtima para adaptar la accin de los Municipios a lo establecido en ella, los
Alcaldes encuestados en 2004 se declaran en desacuerdo en un 32%,
medianamente de acuerdo en un 57% y totalmente de acuerdo slo en un 11%. 31
Todo lo anterior abre un frente de discusin, no slo en cuanto a la calidad y
magnitud del aspecto participativo de las ERD, sino tambin en relacin con su
30

Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de


Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.
31
Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de
Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.

39

condicin de instrumentos consensuales, representativos y finalmente tiles como


guas efectivas del desarrollo regional.
f)

Las Cuentas Pblicas de los Intendentes

Aunque, en s mismo, el instrumento de la Cuenta Pblica anual de la autoridad


no constituye un instrumento de participacin mientras no incorpore una
forma de evaluacin32 de la gestin expuesta en dicha Cuenta, s es un avance
en el acercamiento de la ciudadana a las decisiones del Gobierno Regional, en
tanto constituye un instrumento de informacin.
En este contexto, cabe mencionar que, a partir del ao 2001 y por instruccin del
Presidente de la Repblica, los Intendentes deben presentar un Balance de
Gestin Integral, de conocimiento pblico, que servir de insumo para la
elaboracin de la Cuenta Pblica Regional. En la tarea, esas autoridades
regionales estn siendo acompaadas por la SUBDERE, en los objetivos de
instaurar una cultura de rendicin de cuentas hacia ciudadanos formados e
informados que ejercen sus derechos como contribuyentes ante un servicio
pblico efectivo y de contar con un Gobierno cercano, visible y accesible a la
gente, donde la entrega de informacin oportuna, pertinente y veraz fuese un
insumo importante para generar espacios de Participacin Ciudadana en torno a la
gestin que el Gobierno Regional realiza en beneficio del desarrollo integral del
territorio en el que acta directamente, segn indica el estudio Orientaciones
Metodolgicas para la Realizacin de Cuentas Pblicas Regionales (SUBDERE
2002).
Todas las regiones han ido cumpliendo satisfactoriamente con lo deseado,
que fuera estructurado en el estudio mencionado. Segn manifiestan los
Intendentes entrevistados en 2004 33, la Cuenta Pblica es una prctica que se
realiza en todas las regiones. En su estructura tradicional, es decir formal y con el
nfasis puesto en las cifras, ha ido perdiendo el inters de la gente. En la gran
mayora de las regiones se ha optado por innovar llevando la Cuenta a diferentes
comunas, presentndola en eventos al aire libre o en los medios de comunicacin.
A la vez, se est promoviendo la realizacin de Cuentas Pblicas sectoriales que,
en conjunto y realizadas en terreno, constituyen la Cuenta regional y se van
entregando en un proceso continuo que concluye en la Cuenta del Intendente
(todo este proceso ha sido acompaado y apoyado por SUBDERE y SEGEGOB).
En todo caso, manifiestan los Intendentes que este mecanismo les libera de una
carga de responsabilidad que no les corresponde, pues el GORE suele actuar
como simple ejecutor de polticas nacionales-sectoriales sin tener mucho control
sobre las decisiones de inversin de los sectores.

32

Orientaciones Metodolgicas para la Realizacin de Cuentas Pblicas Regionales, SUBDERE 2002.


Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de
Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.
33

40

Confirmando lo anterior, hoy en da se promueve, en la reforma en trmite a la Ley


N19.175, que la responsabilidad de la Cuenta Pblica se traslade del
Intendente al Gobierno Regional en su conjunto. A esto se agrega que el
Intendente deber rendir otra Cuenta Pblica anual, as como presentar una
memoria anual, referidas al cumplimiento de los objetivos regionales
programticos y financieros de los servicios pblicos que operen en la Regin, y
a la administracin desconcentrada en su conjunto, respectivamente.
g)

Sometimiento de proyectos de inversin a la opinin de la ciudadana

Segn lo que manifiestan en 2004 los Intendentes, seis regiones han


implementado como mecanismo de participacin el someter algunos proyectos de
inversin a la opinin ciudadana (Tarapac, Atacama, Coquimbo, Biobo,
Araucana y Magallanes). Aunque se trata en general de proyectos pequeos
vinculados al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), debe destacarse
una iniciativa ms global que se lleva a cabo en Atacama: Plan Maestro de
Inversin que reunir al GORE, al sector privado y a las ONG en un Comit de
Gerenciamiento Pblico-Privado; igualmente destaca lo que se pretende hacer en
Biobo donde, en el marco de una forma innovadora de gestin del territorio
(territorios de planificacin), se pretende generar formas altamente participativas
de decisin de los proyectos de cada territorio de planificacin.
No se recogi, en el estudio 2004, informacin acerca de iniciativas ms precisas
que hayan sido sometidas a la opinin o a la sancin de la ciudadana.
h)

Los Planes Regionales de Participacin Ciudadana

En el ao 2000, mediante Instructivo Presidencial, se estableci que los Gobiernos


Regionales deberan contar con Planes Regionales de Participacin Ciudadana,
los que seran incorporados a las correspondientes Estrategias Regionales de
Desarrollo.
Para cumplir con esta tarea, la SEGEGOB prepar un documento base, en el que
se contextualiza la iniciativa y se establecen el sentido del instrumento y una pauta
metodolgica para elaborarlo.
En 2004, seis de los trece Intendentes manifestaron haber implementado el Plan,
con variables niveles de xito. En general, hicieron ver que se trata de un
mecanismo de muy lenta implementacin, pero no hay mayores detalles en
relacin con una evaluacin del instrumento.
En el segundo semestre de este mismo ao, se espera difundir los Planes a las
organizaciones sociales de las Regiones, y cada GORE debera contar con un
plan de trabajo para su evaluacin.
En sntesis, la instalacin de los Planes Regionales de Participacin Ciudadana es
demasiado reciente como para sacar conclusiones sobre su mayor o menor xito.
41

i)

Algunas percepciones de las autoridades regionales en relacin con la


Participacin Ciudadana

Es interesante remarcar que, de acuerdo al estudio de 2004, los Intendentes


tienden a considerar que la capacidad de respuesta rpida de los GORE a los
requerimientos de la ciudadana es ms bien baja. En ese contexto, justifican el
desinters de sta por participar, dado que sus expectativas se ven incumplidas.
As, aunque tambin culpan a la ciudadana por su desinters en participar, se
hacen responsables de su propia incapacidad para fomentar la participacin. En
este sentido es que indican la necesidad prioritaria de capacitar a los funcionarios
del GORE en el uso de metodologas adecuadas de promocin de la participacin:
la conformacin de equipos de trabajo ad-hoc, activos, comprometidos y
duraderos.
En efecto, los Intendentes establecen una relacin directa entre el xito de los
mecanismos de participacin y el fortalecimiento del tejido social, esto es la
presencia de una sociedad civil organizada y la existencia de redes sociales.
Hoy en da, los Intendentes, al igual que los Consejeros encuestados en el estudio
(en tres regiones), tienden a considerar que la influencia de los mecanismos de
participacin en las decisiones regionales es escasa.
An en la situacin actual de escasa participacin, sin embargo, los Intendentes
consideran que los instrumentos o mecanismos existentes en el nivel regional son
los adecuados, aclarando eso s que no estn suficientemente aprovechados.
Indican que se debe potenciar estos mecanismos antes que formular nuevos.
A la vez, las mximas autoridades regionales tienden a valorar los mecanismos de
participacin, en tanto stos otorgan mayor legitimidad a su calidad de autoridades
y a las decisiones que toman, aumentando, segn los entrevistados, las
posibilidades de xito de las iniciativas del GORE en la medida que stas se
formulen de manera ms participativa y que dicha participacin se refleje
efectivamente en los resultados.
Una de las dificultades que mencionan para poder abrir espacios de participacin
es el hecho de que muchas de las decisiones que son ejecutadas por el GORE
vienen tomadas por el Gobierno Central o los sectores, por lo que se hace
imposible permitir participacin en circunstancias que ni siquiera el mismo GORE
ha tenido injerencia en esas decisiones.
j)

Observaciones generales a modo de conclusin del diagnstico del


nivel regional

En resumen, si bien el PNUD reconoce un amplio tejido social en Chile, una


capacidad instalada, reconoce tambin la importancia, en trminos cuantitativos
y cualitativos, de las organizaciones sociales de tipo informal. Aunque indica la
42

importancia del Estado y, particularmente, de los Municipios en el despliegue de la


asociatividad, no se refiere al aspecto de si el primero y los segundos incentivan
efectivamente o no la organizacin de las personas, o simplemente son un medio
para obtener ciertos beneficios ms bien pragmticos por parte de la sociedad
civil. En general, da la impresin de que es esta ltima la situacin real y que, al
no incentivarse la Participacin Ciudadana desde la institucionalidad pblica se
desarrollan, en paralelo con los mecanismos formales, otros mecanismos que no
requieren de dicha institucionalidad para su existencia: las organizaciones sociales
informales.
No obstante lo anterior, en el caso particular de los Gobiernos Regionales, y a
partir de la revisin de los diferentes puntos abordados en el presente documento,
pareciera que aqullos tienen una importancia institucional an menor que
Municipios y Estado central en incentivar y/o crear por propia iniciativa espacios
efectivos para la Participacin Ciudadana. En efecto, las mismas autoridades
regionales manifiestan una escasa accin de incentivo a la participacin, sea
porque las decisiones vienen tomadas o altamente condicionadas por el gobierno
central o los sectores (segn los Intendentes), sea porque no se hacen esfuerzos
especiales de incentivo (caso de los Consejeros). Tampoco los Gobiernos
Regionales tendran mayor relevancia en el aporte de recursos directamente
relacionados con los espacios de participacin. Entendemos aqu a la
Participacin Ciudadana en cualquiera de sus niveles, desde la intervencin
directa de la ciudadana en la toma de decisiones, hasta la participacin por medio
de la evaluacin de la gestin de la autoridad.
En efecto, no existen espacios institucionalizados, en el nivel regional, para la
Participacin Ciudadana, salvo en lo que obligan la legislacin ambiental y el
proceso de diseo de los instrumentos de planificacin territorial. Estas ltimas
instancias, sin embargo, son muy limitadas y tienen que ver con mantener a la
ciudadana informada y recoger aportes a iniciativas que nacen de la autoridad o
de los grandes agentes econmicos, mas no dicen relacin con la iniciativa
ciudadana propiamente tal.
El nico espacio que se ofrece institucionalmente es el Consejo Econmico y
Social Provincial, el que no opera por tener un diseo que no reconoce la realidad
territorial de las provincias. La existencia de otros espacios que, al parecer, se
abren especialmente desde las Gobernaciones (segn se desprende del tipo de
temticas que se tratan en los Comits Tcnicos Asesores, informadas en la
encuesta del 2001) y no desde los GORE, depende exclusivamente de la buena
voluntad de la autoridad de ese nivel.
Retomando el espacio regional, si bien existen las corporaciones de desarrollo,
stas son netamente privadas y suelen presentar sesgos gremiales y, por lo tanto,
de defensa de intereses de grupos limitados. Aquellas que no cargan con ese

La Ley N19.300, de Bases del Medio Ambiente, del ao 1994, contiene en su Ttulo II De los
Instrumentos de Gestin Ambiental un Prrafo 3 De la Participacin de la Comunidad en el
Procedimiento de Evaluacin Ambiental.
43

sesgo, son las que incorporan a las universidades; sin embargo tienden a
constituir un instrumento que simplemente ayuda a esas instituciones a cumplir
con sus objetivos naturales: aportar al conocimiento a travs de la investigacin y
cierta experiencia. En este sentido, la importancia del Estado, a travs del
Gobierno Regional, radica sobretodo en que constituye una importante fuente de
recursos econmicos. No debe negarse, sin embargo, el que el GORE aporta
tambin temticas de inters para el desarrollo del territorio regional y se beneficia
de los resultados del trabajo universitario. Pero en muchas ocasiones, la relacin
entre ambas instancias es ms bien contractual o de consultora y no de carcter
estratgico, como se podra desear. Slo existen dos excepciones notables a lo
aqu descrito: la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (municipal) y la
Corporacin de Desarrollo Arica-Parinacota (provincial).
En sntesis, pueden hacerse las siguientes afirmaciones:

Existe un tejido social importante, muy diverso, que requiere de cierta acogida
(y quizs orientacin) por parte del Estado.
La organizacin social la asociatividad creativa y ciudadana se desarrolla
y expresa sobretodo en el nivel comunal, y no en el regional.
Los espacios institucionalizados de acogida a esta organizacin tambin
existen en el nivel municipal y, en menor medida y con un carcter mucho ms
informal, en la Provincia el gran instrumento formal de participacin en el nivel
provincial, el CESPRO, falla en su diseo. La Regin no es un espacio, hoy,
de Participacin Ciudadana, aunque s acepta cierto tipo muy limitado de
participacin universitaria y de grupos de inters. S hay avances regionales en
cuanto a informacin al ciudadano.

Al amparo de este diagnstico, entonces, podra decirse que lo que falla no es la


iniciativa ciudadana en la organizacin y en el deseo de participar, sino la relacin
y el espacio que genera el Estado ante esa situacin, lo que queda expresado con
enorme fuerza en el nivel regional y, particularmente, en la instancia del Gobierno
Regional. Cobra gran sentido la inquietud manifestada por los Intendentes en
cuanto a la necesidad de mejorar las metodologas de participacin de que
dispone la institucionalidad regional, aunque previamente debe definirse el tipo de
participacin que se promover en este nivel del territorio, lo cual tiene directa
relacin con el rol de la institucin Gobierno Regional, el que tiende a perfilarse
como coordinador y articulador de institucionalidad sectorial y sub-territorial, ms
que como ejecutor directo de polticas, programas y proyectos pblicos.
Para terminar el anlisis que se ha expuesto, queda por resolver si los objetivos
generales y particulares que el Gobierno y la SUBDERE se plantean al proponer
un fortalecimiento de la Participacin Ciudadana en el nivel regional, pueden o no
cumplirse en las condiciones actuales. En este sentido, podemos afirmar lo
siguiente:

44

Los Gobiernos Regionales an no contaran con una legitimidad social y


poltica que potencialmente s podran alcanzar: no estaran haciendo uso de
sus potencialidades en cuanto institucionalidad democrtica y se estaran
manteniendo alejados de la ciudadana, resultando incluso desconocidos ante
ella y no contando, por lo mismo, con suficiente legitimidad social en la toma de
sus decisiones (tendran, adems, limitados sus potenciales en cuanto a
gestin administrativa, aunque esto no estara directamente relacionado con la
falta de instancias de participacin, sino con sus competencias, atribuciones y
funciones, establecidas por ley).
Los GORE no estaran siendo evaluados por la ciudadana en ninguna forma,
menos an cuando hablamos de un Intendente designado y Consejeros
electos de manera indirecta: es decir, ni siquiera el voto tendra valor en ese
sentido.
No existiran suficientes actores regionales sociales, organizados, de la
democracia y la descentralizacin, a excepcin de los agentes econmicos
(guiados, como se ha dicho, por intereses distintos del desarrollo regional
integral).
Los Gobiernos Regionales no estaran coordinndose estratgicamente y de
manera suficiente con las dems instancias de administracin de sus regiones,
en particular con los Municipios. No obstante, en este sentido hay algunos
avances operativizados por los instructivos presidenciales que se han
mencionado en puntos anteriores.

2.- DIAGNSTICO DEL NIVEL MUNICIPAL


El presente diagnstico tiene como objeto determinar el nivel de implementacin
de los instrumentos de participacin descritos en la ley orgnica de
Municipalidades, datos que sern complementados con la informacin obtenida en
relacin con otros mecanismos no establecidos en dicha ley. Para ello, se utilizar
principalmente la informacin obtenida de un estudio realizado durante el mes de
abril del ao 2000 por la SUBDERE, informacin que se complet, complement y
actualiz con los datos entregados por otro estudio (encuestas a Alcaldes)
realizado el primer semestre de 2004, ms los principales resultados del estudio
sobre Cuentas Pblicas de los Alcaldes, realizado el 2000.
a)

Marco legal de la Participacin Ciudadana en el nivel municipal

En 1999 se promulg la Ley N19.602 que reemplaz, en la Ley N18.695 de


Municipalidades, el Ttulo IV Del Consejo Econmico y Social Comunal, por un
nuevo Ttulo sobre Participacin Ciudadana. En estas normas destacan los
siguientes instrumentos y mecanismos de Participacin Ciudadana:
i)

La Ordenanza de Participacin:

45

La ley dispone que cada Municipalidad deber establecer en una Ordenanza las
modalidades de participacin de la ciudadana local, teniendo en consideracin las
caractersticas singulares de cada comuna, tales como la configuracin del
territorio comunal, la localizacin de los asentamientos humanos, el tipo de
actividades relevantes del quehacer comunal, la conformacin etrea de la
poblacin y cualquier otro elemento que, en opinin de la Municipalidad, requiera
una expresin o representacin especfica dentro de la comuna y que al Municipio
le interese relevar para efectos de su incorporacin en la discusin y definicin de
las orientaciones que deben regir la administracin comunal.
La Ordenanza de Participacin Ciudadana se entiende como un conjunto de
mecanismos que permiten a los ciudadanos de la comuna intervenir, tomar parte y
ser considerados en las decisiones que apunten a la solucin de los problemas
que los afectan directa e indirectamente; ello en los distintos mbitos y niveles de
actividad de la Municipalidad y de desarrollo de la comuna.
De este modo, la Ordenanza debe tener el objetivo general de promover la
participacin de la comunidad local en el progreso econmico, social y cultural de
la comuna, dando especial nfasis a los siguientes aspectos:
Facilitar la interlocucin entre el municipio y las distintas expresiones,
organizadas y no organizadas, de la ciudadana local.
Impulsar y apoyar variadas formas de participacin ciudadana en la comuna,
orientadas a la solucin de problemas tanto del nivel local, como del regional y
del nacional.
Fortalecer a la sociedad civil, la participacin de los ciudadanos, y amparar el
respeto a los principios y garantas constitucionales.
Desarrollar acciones que contribuyan a mejorar la relacin entre el municipio y
la sociedad civil.
Impulsar y fomentar la educacin y formacin ciudadana desde la infancia,
considerando mecanismos de participacin y recepcin de opinin de los
distintos niveles etreos, de acuerdo con su grado de madurez y desarrollo.
Constituir y mantener una ciudadana activa y protagnica en las distintas
formas y expresiones que se manifiestan en la sociedad.
Impulsar la equidad, el acceso a las oportunidades y la revitalizacin de las
organizaciones comunitarias, con el objeto de promover la cohesin social.
Ejecutar acciones que fomenten el desarrollo local, a travs de un trabajo en
conjunto con la ciudadana.
ii)

El nuevo Consejo Econmico y Social Comunal (CESCO):

La ley establece que en cada Municipalidad existir un consejo econmico y social


comunal, compuesto por representantes de la comunidad local organizada, que
ser un rgano asesor de la Municipalidad y tendr por objeto asegurar la
participacin de las organizaciones comunitarias de carcter territorial y funcional y
de actividades relevantes en el progreso econmico, social y cultural de la
comuna. Este consejo tiene carcter consultivo. Los Consejeros durarn cuatro
46

aos en sus funciones. El consejo ser presidido por el Alcalde y, en su ausencia,


por el vicepresidente que elija el propio consejo de entre sus miembros. Sin
perjuicio de lo anterior, las Municipalidades deben reglamentar su integracin,
organizacin, competencias y funcionamiento. Los CESCO debern quedar
instalados dentro de los 60 das siguientes a la fecha de publicacin del
reglamento correspondiente.
iii)

Las Audiencias Pblicas:

Cada Municipalidad deber regular en la Ordenanza Municipal de Participacin,


las Audiencias Pblicas por medio de las cuales el Alcalde y el concejo conocern
acerca de las materias que estimen de inters comunal, como asimismo las que
no menos de cien ciudadanos de la comuna les planteen. En las comunas de
menos de 5.000 habitantes, no se requiere la peticin de cien ciudadanos, sino
que es el concejo el que determina el nmero de ciudadanos necesario.
iv)

La Oficina de Reclamos:

La ley dispone tambin que cada Municipalidad debe habilitar y mantener en


funcionamiento una Oficina de Partes y Reclamos, abierta a la comunidad en
general. La Ordenanza de Participacin debe establecer un procedimiento pblico
para el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos
en que el Municipio ha de dar respuesta a ellos los que, en ningn caso, pueden
ser superiores a treinta das.
v)

Los Plebiscitos Comunales:

Haciendo realidad el propsito de otorgar participacin a la ciudadana local en las


decisiones que le conciernen, la ley considera que el Alcalde, con acuerdo del
concejo o a requerimiento de los dos tercios del mismo o por iniciativa de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someter a
plebiscito las materias de administracin local relativas a inversiones especficas
de desarrollo comunal, a la aprobacin o modificacin del Plan de Desarrollo
Comunal, a la modificacin del Plan Regulador u otras de inters para la
comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal, de acuerdo con el procedimiento que se establece.
b)

Caractersticas de las muestras de Municipios estudiadas en 2000 y


2004

El estudio de abril de 2000 tuvo como tema central la evaluacin del proceso de
implementacin de las modificaciones legales en materia de Participacin
Ciudadana, llevado a cabo por las Municipalidades del pas. Proces datos de 100
comunas de diferentes regiones del pas. Las correspondientes encuestas fueron
contestadas en el 33% de los casos por los Secretarios Municipales, en el 28% de
los casos por los Secretarios de Planificacin, en el 11% de los casos por los
Administradores Municipales y en el 9% de los casos por los Alcaldes. En el
47

porcentaje restante, fueron otros funcionarios municipales los que respondieron.


Se indag sobre la promulgacin efectiva de las Ordenanzas de Participacin
Ciudadana, quines participaron y apoyaron la elaboracin de stas, cules fueron
las modalidades de participacin implementadas en las Municipalidades desde la
promulgacin de la ley, y cmo stas incidieron en un aumento de la Participacin
Ciudadana en temas municipales.
El estudio de 2004 encuest a 160 Alcaldes del pas (no hay datos acerca de si
stos delegaron la tarea de responder las encuestas). El trabajo se refiri al tema
de la implementacin de los instrumentos de Participacin Ciudadana legales y no
establecidos por ley, por lo que viene a actualizar mucha de la informacin
obtenida de la investigacin del 2000.
En ambos casos, algunos resultados se clasificaron de acuerdo a las siguientes
variables generales de las comunas y Municipios:

c)

Tamao de la Poblacin
Dependencia del Fondo Comn Municipal (FCM)
Grado de Ruralidad
Principales resultados respecto a la existencia y elaboracin de las
Ordenanzas de Participacin
CUADRO N3
Existencia de la Ordenanza de Participacin Ciudadana

Total Encuestados

S 1999
(%)
69

S 2004
(%)
75

No 1999
(%)
27

No 2004
(%)
24

No resp.
1999 (%)
4

No resp.
2004 (%)
1

Tamao comuna
Pequea
73
66
22
32
5
2
Mediana
53
68
42
32
5
0
Grande
76
85
24
15
0
0
Dependencia FCM
Alta
56
54
38
28
6
18
Mediana
74
76
19
24
6
0
Baja
76
73
24
27
0
0
Muy baja
83
86
17
14
0
0
Grado de Ruralidad
Rural
69
68
29
32
2
4
Urbana
69
75
25
25
6
0
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos entregados por encuestas realizadas por
SUBDERE en 2000 y 2004

El 69% de las Municipalidades que afirmaban contar con Ordenanza de


Participacin vigente en 1999, slo creci en 6 puntos porcentuales en el perodo
de los 5 aos siguientes. Un cuarto del total manifiesta en ambos momentos no
contar con el instrumento. En 2004, un tercio de aquellos que indicaron no contar
con Ordenanza manifiesta que sta se encuentra en proceso de aprobacin por
parte del Concejo. Adems, los Municipios que no la han promulgado manifiestan
48

como principales motivos el que el instrumento no es una prioridad o que no se ha


contado con el tiempo y los recursos. En tanto, en 1999, aquellos que no contaban
con el instrumento esgriman falta de recursos humanos (20%) y que estaba en
proceso de formulacin (50%).
En 1999, en las comunas de tamao mediano y en aquellas de alta dependencia
del FCM se producan los menores niveles de implementacin de la Ordenanza
(slo 53% y 56% respectivamente contaban con el instrumento); los niveles ms
altos se daban en las comunas de muy baja dependencia del FCM (83% de ellas
contaba con el instrumento). En tanto, en 2004, los menores niveles de
implementacin se dan en las comunas pequeas (66% la tiene, versus un 85%
de las grandes); en aquellas de alta dependencia del FCM (54% la tiene versus un
86% de las comunas de muy baja dependencia del FCM); y en las rurales (68%
cuenta con el instrumento versus 75% de las comunas urbanas). Es decir, se
produce cierta correlacin (ms clara en 2004) entre comunas que podramos
llamar ms fuertes y un mayor grado de implementacin de la Ordenanza de
Participacin.
El estudio de 1999 arroja adems los siguientes resultados (informacin no
levantada en 2004, pero que puede suponerse no vari significativamente, dado
que la realidad porcentual global tampoco cambi de manera importante):

d)

En las comunas que s tenan Ordenanzas de Participacin, la elaboracin de


ellas estuvo a cargo del secretario municipal (42%), el departamento jurdico
(13%), los equipos tcnicos (20%), y los DIDECO (14%).
Con respecto a las personas que conformaron el equipo que particip en la
elaboracin de las Ordenanzas de Participacin, tenemos que stas fueron
principalmente la DIDECO (45%), seguida por funcionarios del Departamento
Jurdico (34%) y la comunidad organizada (27%).
Cabe desatacar que en el 79% de las comunas estudiadas, las Ordenanzas
Municipales de Participacin fueron desarrolladas sin la participacin de la
comunidad organizada. En resumen, de las 100 comunas encuestadas en
1999, 69 tenan Ordenanzas; de estas ltimas, 57 no consideraron en su
diseo la participacin, marginando inclusive a las organizaciones sociales de
sus respectivas comunas.
La elaboracin misma de las Ordenanzas de Participacin fue apoyada en el
68% de los casos por los patrones creados y enviados a todas las
Municipalidades para tales fines por la Asociacin Chilena de Municipalidades.
En un porcentaje menor pero tambin importante (10%) las Ordenanzas se
realizaron en forma autnoma, sin contar con ningn apoyo o patrn externo.
Principales resultados respecto a la implementacin de los dems
mecanismos e instrumentos de participacin

CUADRO N4
Implementacin de mecanismos e instrumentos de Participacin Ciudadana

49

Mecanismo

Implementado
en 1999
92%
83%
74%

Implementado
en 2004
s/i
s/i
100%

Realizacin cuenta Pblica Municipal


Entrega informacin Pblica Local
Instalacin Oficinas de partes, reclamos e informacin
Financiamiento compartido de actividades propias de la
68%
s/i
competencia local
FONDEVE
54%
s/i
Realizacin audiencias Pblicas
36%
54%
Redefinicin del CESCO
29%
40%
Realizacin de encuestas o sondeos de opinin pblica
27%
s/i
Realizacin Plebiscitos Comunales
1%
2%
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos entregados por encuestas realizadas por
SUBDERE en 2000 y 2004.

En 1999, el mecanismo que ms se haba implementado era la rendicin de


Cuenta Pblica, lo que ocurra en el 92% de las comunas, seguido por la entrega
de informacin pblica local, lo que se realizaba en el 83% de las comunas que
contestaron. Tambin presentaron porcentajes altos de implementacin las
Oficinas de Partes, Reclamos e Informacin, las que existan en un 74% de las
comunas encuestadas, y los financiamientos compartidos de actividades locales.
En el 2004 se recogi informacin acerca de algunos de los mecanismos,
obtenindose que de la muestra de 160 Municipios que respondieron las
encuestas este ao, la totalidad contaba con Oficina de Partes, Reclamos e
Informacin, producindose un aumento de 25% en relacin con 1999; las
Audiencias Pblicas pasaron de realizarse en un 36% a poco ms de la mitad de
los encuestados y los CESCO del 29% al 40%.
d.1)

Las Cuentas Pblicas Comunales

La SUBDERE realiz, en el ao 2001, un diagnstico de la ejecucin de las


Cuentas Pblicas Municipales del ao 2000. 34
Del estudio se puede establecer que, a esa fecha, slo el 56% de las comunas de
Chile aplicaban este instrumento, mostrando distintos niveles de desarrollo y
cumplimiento legal. Del total de 190 Cuentas Pblicas diagnosticadas se establece
que, en general, stas no presentan los contenidos mnimos que la ley seala
(Presupuesto, PLADECO, Inversin, Observaciones de la Contralora General de
la Repblica, Convenios, Modificaciones al Patrimonio municipal, otros hechos
relevantes). El detalle de la situacin es el siguiente:

Un 91% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido Presupuestario.


Un 45% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre el PLADECO.
Un 91% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre Inversin.

34

Diagnostico de las Cuentas Publicas Municipales; SUBDERE, Divisin de Evaluacin y


Cuentas Publicas de la Descentralizacin, Departamento de Cuentas Pblicas; Santiago
Diciembre 2001.
50

Un 58% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre


Observaciones de la Contralora General de la Repblica.
Un 64% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre los
Convenios.
Un 37% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre las
Modificaciones al Patrimonio Municipal.
Un 26% de las Cuentas Pblicas desarrollan el contenido sobre Hechos
Relevantes.

De lo anterior, se puede determinar que de la informacin a entregar en las


distintas Cuentas Pblicas Municipales (instrumento de Participacin Ciudadana
ms utilizado)35, se prioriza en gran medida la entrega de informacin y datos
monetarios. Por esta razn, se puede afirmar que la informacin entregada a la
comunidad slo est destinada a una justificacin del gasto de los recursos
municipales y de ninguna manera se refiere a mostrar el grado de avance del Plan
de Desarrollo Comunal, ni mucho menos el impacto de ste en la calidad de vida
de los habitantes de la comuna.
Luego, la informacin entregada por la Cuenta Pblica es de muy poca relevancia
y poco prctica para la generacin de participacin por parte de la comunidad,
provocando grados de desmotivacin y desinters en relacin con el instrumento.
d.2)

Las Audiencias Pblicas

Aunque ms de la mitad de los encuestados en 2004 afirma haber realizado


Audiencias Pblicas, incrementndose de manera importante el porcentaje en
relacin con 1999 (36% las haban realizado ese ao), es importante destacar
que, en opinin de los encuestados ms recientemente, ste no es un mecanismo
conveniente para los Municipios pues implica costos y trmites que se pueden
evitar por medio del uso de otros mecanismos de participacin como cabildos o
asambleas.
d.3)

Los CESCO

An en 2004, menos de la mitad de los Municipios ha conformado su Consejo


Econmico y Social Comunal. Los motivos que manifiestan los encuestados para
no implementarlo son el bajo inters de la comunidad (40%), las caractersticas de
la comuna (28%) y la falta de recursos humanos y financieros (25%). Donde
menos se han conformado los CESCO es en las comunas pequeas (un 20% de
ellas versus un 42% de las grandes y un 59% de las medianas), en las de alta
dependencia del FCM (un 28% de ellas versus un 40% en las de muy baja
dependencia y un 57% en las de baja dependencia), y en las rurales (un 23% de
35

Es importante tener presente que la cuenta pblica es un instrumento legalmente obligatorio,


teniendo el alcalde plazo hasta el 30 de abril de cada ao para presentarla en una sesin abierta
del Concejo. Por ello, su existencia en s misma no denota necesariamente una accin voluntaria
de creacin de espacio de participacin por parte de la autoridad municipal.
51

ellas versus un 55% de las comunas urbanas). Luego, as como en el caso de las
Ordenanzas de Participacin, hay un grado de correlacin entre la fortaleza del
Municipio y su capacidad para implementar el instrumento.
Podra considerarse que el Presupuesto Municipal es uno de los ms importantes
instrumentos de gestin de las administraciones locales (si no el ms importante).
Sin embargo, mientras que los CESCO (cuando existen) son informados en todos
los casos acerca del PLADECO y del Plan Regulador Comunal, slo en un 52% de
la muestra de 2004 la Municipalidad los informa acerca del Presupuesto.
Algo similar sucede en cuanto a los temas sobre los que el CESCO se pronuncia.
Mientras que este consejo se ha manifestado en ms de la mitad de los Municipios
en relacin con los PLADECO, los Planes Reguladores y la Cuenta Pblica del
Alcalde, slo en un 8% de los casos, se ha manifestado en relacin con el
Presupuesto.
Por ltimo, slo un 11% de los encuestados manifiesta que el CESCO ha hecho
uso del recurso de reclamacin que la ley le entrega, recurso que ha sido efectivo
slo en uno de estos Municipios.
d.4)

Plebiscitos Comunales

El caso de los plebiscitos vari en 1 punto sobre 1 punto, lo que slo sugiere que
se trata de un mecanismo que no acomoda a los Municipios. Los motivos que
entregan los Alcaldes encuestados en 2004 son similares a los esgrimidos para no
implementar Audiencias Pblicas: costos demasiado elevados, principalmente.
d.5)

Otros mecanismos e instrumentos

El estudio de 2004 recogi adems los siguientes datos acerca de la


implementacin de mecanismos de participacin no establecidos por ley:
CUADRO N5
Implementacin de mecanismos de
Participacin Ciudadana no establecidos por la ley
Mecanismo
Reunin de DIDECO con organizaciones comunitarias
Financiamiento compartido de actividades propias de
Competencia local
Encuestas o sondeos de opinin pblica
Programas especiales como Pavimentos Participativos
Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de
elaboracin
Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de
ejecucin
Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de
evaluacin
Sometimiento a la opinin ciudadana del Plan Regulador Comunal

Municipios que lo
han implementado
91%
88%
39%
88%
84%
55%
35%
73%

52

Sometimiento a la opinin ciudadana del Presupuesto Municipal


20%
Fuente: Encuesta realizada por Corporacin Participa para SUBDERE en 2004.

e)

Relacin entre implementacin y recursos disponibles

En 1999 se establecieron las siguientes relaciones:

De las instancias de participacin estudiadas, de acuerdo al tamao de las


comunas, solamente en una comuna grande se haban realizado plebiscitos
comunales.
De acuerdo al grado de ruralidad, se poda concluir que en las comunas
urbanas todos los mecanismos de participacin enumerados eran utilizados o
se utilizaban en mayor medida que en las comunas rurales. Slo la entrega de
informacin pblica se daba en el mismo porcentaje en ambos tipos de
comunas.
De acuerdo al grado de dependencia del FCM, se constat que slo en dos de
las comunas de muy baja dependencia del FCM se haban realizado
plebiscitos comunales.
En el caso del establecimiento del CESCO, la realizacin de Audiencias
Pblicas, la instalacin de Oficinas de Partes, Informacin y Reclamos, se dio
que las cifras disminuan en forma inversa al grado de dependencia del FCM.
Si bien es cierto que la realizacin de Cuenta Pblica se daba en un porcentaje
importante de todas las comunas, sta se realizaba ms (97%) en las comunas
de alta dependencia del FCM.
Al preguntar sobre la existencia de un reglamento vigente de los CESCO, se
constat que en un 59% de las comunas encuestadas ste exista y en un 30%
no exista (en un 11% no respondieron esta pregunta).
Si se observan los resultados en funcin de la tipologa de comunas segn
tamao, en un 100% de aquellas con muy baja dependencia del FCM exista
un reglamento de funcionamiento de los CESCO, mientras que esto slo se
daba en un 47% de las comunas con alta dependencia del FCM.

Por su parte, el estudio de 2004 agrega el siguiente anlisis:

Las reuniones de los DIDECO con la comunidad se dan sin diferencias


significativas en todas las tipologas de Municipios (tamao, dependencia del
FCM, rural-urbano).
No ocurre lo mismo con el financiamiento compartido de actividades propias de
la competencia local, ni con los programas especiales como Pavimentos
Participativos. En estos casos, los Municipios ms pequeos, con mayor
dependencia del FCM y rurales son los que menos desarrollan iniciativas. Por
ejemplo, los Municipios que menos realizan actividades de financiamiento
compartido son los pequeos (70% las hace contra un 95% de los Municipios
grandes), los de alta dependencia del FCM (75% las hace contra un 94% de
los Municipios de muy baja dependencia) y los rurales (77% las hace contra un
97% de los Municipios urbanos).

53

Es decir, en 2004 la implementacin de aquellos mecanismos de participacin


que requieren mayor disposicin de recursos se da en magnitudes
diferenciadas de acuerdo a la fortaleza del Municipio, mientras que aquellos
mecanismos que no requieren de grandes recursos se dan de manera pareja
en todas las tipologas municipales.

Lo anteriormente expuesto permite apreciar que tanto en 1999 como en 2004, las
comunas de alta dependencia del FCM, pequeas y rurales, tienen mayores
complicaciones para implementar los mecanismos de participacin. Ello evidencia
alguna relacin entre el grado de implementacin y la cantidad de recursos con
que cuenta la Municipalidad. Cabe hacer notar que estas conclusiones se refieren
en principio slo a las muestras recogidas, puesto que para establecerlas y
potencialmente proyectar los resultados al universo total de Municipios, no se ha
hecho anlisis probabilstico posterior.
f)

Con relacin a la percepcin de los resultados de la implementacin

Del total de las comunas que respondieron las encuestas en 1999, el 49%
consider que la Participacin Ciudadana haba mejorado al menos parcialmente
con las modificaciones introducidas a la ley de gestin municipal en lo que a este
tema se refiere. Un 37% afirm que las modificaciones no haban contribuido a
mejorar la Participacin Ciudadana.
De las 69 comunas que tenan Ordenanzas de Participacin en 1999, el 37%
declar que, luego de la implementacin de las mismas (y de sus instrumentos),
no mejoraron los niveles de participacin; un 34% plante que mejoraron
parcialmente y un 15% afirm que s mejoraron.
Pero slo se asign 30% de aspectos positivos, destacando el mayor acceso y la
mejora de informacin por parte del Municipio; no se asign un aumento en el
nivel de incidencia en las decisiones pblicas por parte de los ciudadanos.
El 61% correspondi a aspectos negativos, destacando la desmotivacin y rezago
de la comunidad por participar, respuesta obvia si se recuerda que, en el 79% de
las comunas estudiadas, las Ordenanzas Municipales de Participacin fueron
desarrolladas sin la participacin de, por lo menos, la comunidad organizada.
Si se analizan los datos de acuerdo a las tipologas de comunas, se obtiene que
en las comunas grandes, en las de muy baja dependencia del FCM y en las
urbanas es decir en las Municipalidades ms fuertes es donde ms se
consider que la Participacin Ciudadana haba mejorado desde la
implementacin de los mecanismos de participacin definidos en la modificacin a
la ley.
La principal razn por la cual las Municipalidades que contestaron la encuesta de
1999 consideraron que las modificaciones no haban contribuido a mejorar la

54

Participacin Ciudadana, era la desmotivacin y rezago de la comunidad para


participar (25%).
Sin embargo, slo un 20% de las Municipalidades que contestaron la encuesta
consider que con las modificaciones realizadas en el ttulo IV, De la Participacin
Ciudadana, se lograba un mayor acceso de la comunidad a las actividades
municipales.
No obstante los datos aqu expuestos, llama la atencin que los encuestados en
2004 consideran, en general, que los mecanismos de Participacin Ciudadana se
adecan al menos medianamente a las capacidades tcnico-administrativas de los
Municipios y a la realidad social, econmica y territorial de las comunas (en efecto,
slo entre un 12% dice que son inadecuados a las capacidades municipales y un
14 % los considera inadecuados a la realidad comunal). En este caso, tambin se
produce una correlacin: sta se da entre fortaleza municipal (mayor tamao,
menor dependencia del FCM y menor ruralidad) y satisfaccin con los
instrumentos.
g)

Observaciones generales a modo de conclusin del diagnstico del


nivel municipal

Hay algunos temas que vale la pena destacar del diagnstico del nivel municipal,
pues pueden iluminar la definicin de propuestas para mejorar la participacin
ciudadana (fomentada desde la institucionalidad municipal).
En primer lugar, se ha establecido cierto nivel (an discutible) de correlacin entre
la capacidad o fortaleza de las Municipalidades y sus posibilidades traducidas en
realidades concretas que se reflejan en los datos arrojados por las encuestas de
implementar los instrumentos y mecanismos de participacin que la ley les
impone. Luego, se pone en cuestin como en otras materias municipales la
racionalidad de tratar a todos los Municipios del pas con una misma poltica.
En segundo lugar, llama la atencin el escaso nivel de conocimiento e injerencia
de la ciudadana sobre el Presupuesto Municipal que, desde algn punto de vista,
podra considerarse el principal instrumento de gestin de estas instituciones. Con
esto, no slo la posibilidad de intervencin ciudadana sobre las decisiones
municipales queda altamente limitada, sino que adems se pone de relieve cierta
falta de transparencia en el tema finanzas municipales. Este ltimo comentario
no pretende asociarse necesariamente a falta de voluntad de las autoridades
locales, sino a un sistema normativo ms global que da muy pocos espacios
reales de apertura hacia la comunidad.
Otra materia de inters se refiere al uso del instrumento Cuenta Pblica que estn
haciendo hoy los Alcaldes. Claramente, no se est cumpliendo con lo que la Ley
establece respecto a los contenidos de la Cuenta y, de paso, sta pierde su
sentido esencial. Sin embargo, la Cuenta es el nico instrumento que se observa
aplicado en todos los municipios, por lo que trabajar en su perfeccionamiento,
55

aclarando su funcin, puede constituir un desafo, y sugiere formar y asesorar a


los municipios en materia de participacin ciudadana. La pregunta es cmo hacer
de ste, un instrumento que hoy tiene un efecto ms bien efectista en trminos
comunicacionales, una verdadera herramienta de participacin, al menos en
cuanto al derecho ciudadano de tener un adecuado acceso a la informacin?.
En relacin con las Ordenanzas de Participacin, como se ha dicho, stas fueron
mayoritariamente elaboradas a partir de la propuesta (tipo) que hiciera la
Asociacin Chilena de Municipalidades, institucin que, con este ejercicio, tuvo la
intencin de superar el tema de la desigualdad de capacidades institucionales
causada por la heterogeneidad municipal del pas. Lamentablemente, lo anterior
se tradujo en la falta de participacin de funcionarios y comunidad en la
elaboracin del instrumento, lo que redund en una al menos variable calidad del
mismo. Urge entonces un trabajo ms profundo por parte de la mayora de los
Municipios (probablemente con apoyo externo), que permita hacer concreta la idea
que llev a instalar la Ordenanza y a dejar su formulacin en manos de cada
institucin comunal.

56

IV.

PRIMEROS FUNDAMENTOS DE PROPUESTAS SOBRE


MODALIDADES E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN EN
LA
GESTIN
DE
GOBIERNOS
REGIONALES
Y
MUNICIPALIDADES

En primer trmino, cabe traer a mencin los principales desafos que


Municipalidades y Gobiernos Regionales deben cumplir en el respectivo territorio
de su administracin:
a)

Municipalidad36

Ha sido definida como el principal motor del desarrollo social y facilitador del
desarrollo econmico, encargado de satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico,
social y cultural de la comuna respectiva; igualmente, el municipio es la
principal puerta de entrada del ciudadano al Estado, para el ejercicio de sus
derechos. En estas tareas le son inherentes las funciones siguientes:
i)

Planificacin del territorio comunal:

ii)

Planificar el desarrollo territorial de la comuna y su regulacin urbana.


Aplicar las disposiciones y desarrollar, directamente o con otros
rganos de la Administracin del Estado, la construccin y la
urbanizacin, el transporte y el trnsito pblicos de las vas locales.

Prestacin de servicios a la comunidad:

En materia de Servicios Sociocomunitarios, promover el desarrollo


comunitario; formular polticas y desarrollar, directamente o con otros
rganos de la Administracin del Estado:
La educacin bsica y media
La salud pblica primaria
La proteccin del medioambiente
La asistencia social y jurdica
El turismo, el deporte y la recreacin
El apoyo y fomento de medidas de prevencin en materia de
seguridad ciudadana
La promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres
El desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local
En materia de Infraestructura y Medioambiente:
El aseo y ornato de la comuna

36

Las definiciones referentes a la Municipalidad son las establecidas en el documento Un


Municipio para Vivir Mejor, Lineamientos de Buen Gobierno Local, SUBDERE, 2004.
57

Desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin


del Estado, la construccin de viviendas sociales e infraestructura
sanitaria
Desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin
del Estado, la prevencin de riesgos y la prestacin de auxilio en
situaciones de emergencia o catstrofe
En materia de Fomento Productivo:
Desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin
del Estado, la capacitacin, la promocin del empleo y el fomento
productivo.
En otro mbito, el municipio debe entregar la informacin oportuna
que el ciudadano necesita para resolver sus demandas en otras
reparticiones pblicas.

b)

Gobierno Regional37

Se lo ha definido como el encargado de liderar el desarrollo territorial y


articular la gestin pblica en la regin. Para ello, debe cumplir los siguientes
desafos:
i)

ii)
iii)
iv)
v)

Hacer converger sus herramientas de gestin hacia los lineamientos


estratgicos que l mismo defini (Estrategia Regional de Desarrollo
ERD, Presupuesto Regional, asignacin del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional FNDR).
Articular la accin de su Gabinete Regional, en pro del logro de sus
lineamientos estratgicos (polticas, planes, programas, proyectos,
instrumentos y presupuestos sectoriales).
Articular la accin de los servicios pblicos que operan en la regin
(polticas, programas, planes, proyectos, instrumentos y presupuestos
sectoriales), en pro del logro de sus lineamientos estratgicos.
Articularse con las Municipalidades, en pro de la complementariedad
de los lineamientos estratgicos comunales y regionales de desarrollo
territorial.
Promover el desarrollo y la concertacin de la iniciativa privada, en el
marco de sus lineamientos estratgicos.

Las Municipalidades se convierten, entonces, en las instituciones descentralizadas


ejecutoras por excelencia de las polticas pblicas (y sus polticas propias deben
ajustarse a los lineamientos nacionales y regionales).
En este sentido, los municipios tienen una relacin directa con cada ciudadano, el
que se ver afectado por la aplicacin de cada una de las medidas de parte de la
administracin local.
37

Las definiciones referentes al Gobierno Regional son las establecidas en el documento El


Gobierno Regional que Queremos para Liderar el Desarrollo Territorial y Articular la Gestin Pblica
en la Regin; documento de trabajo, SUBDERE, Divisin de Polticas, 2004.
58

Los Gobiernos Regionales, por su parte y al menos en trminos generales, son


esencialmente coordinadores del desarrollo y articuladores de la gestin pblica
en la regin. No les corresponde sino promover, entre esta institucionalidad
pblica, el cumplimiento de ciertos objetivos y para ello la ejecucin de ciertas
polticas, programas y proyectos.
Ahora bien, la formulacin de los lineamientos estratgicos de la Regin no es,
evidentemente, resorte nicamente de la institucionalidad, por ms representativa
que sta sea, y debe contemplar en su proceso la incorporacin de la comunidad
regional en su totalidad.
No obstante limitar la relacin directa (en cuanto participacin en la gestin) entre
la ciudadana y el GORE, dado que sta queda en manos del municipio, no hay
ninguna razn que obligue a limitar tambin el control que la ciudadana en
general debe ejercer sobre la gestin de toda institucin pblica, incluido el
Gobierno Regional.

59

SEGUNDA PARTE
PROPUESTAS DE INSTRUMENTOS

60

FUNDAMENTOS DE UNA PROPUESTA

La participacin es un elemento clave


del proceso de descentralizacin, pues
ella provee de legitimidad a la autoridad,
garantiza una superior pertinencia de las
decisiones y permite el control ciudadano
de los asuntos pblicos.38
PARTICIPACIN CIUDADANA, DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA
La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo busca fortalecer el buen
gobierno en el territorio, aumentando la capacidad de gobernar con adhesin
poltica, participacin ciudadana y disposicin de recursos, y mejorando la gestin
y coordinacin interinstitucional; todo ello en coherencia con el impulso,
viabilizacin y acompaamiento del proceso de descentralizacin.
El robustecimiento y consolidacin de dicho proceso pasa por el fortalecimiento de
la institucionalidad poltica descentralizada, esto es aquella que administra el
poder poltico en el territorio: los gobiernos regionales y los Municipios.
La descentralizacin es "un proceso de carcter global que supone, por una parte, el
reconocimiento de la existencia de un sujeto una sociedad o colectividad de base
territorial capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y dotado a la vez de
personalidad socio-cultural y poltico-administrativa, y, por otra parte, la transferencia
a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos,
materiales) (...) y que podr gestionar autonmicamente en el marco de la legalidad
vigente."39 La descentralizacin, tiene como fin ltimo, el reforzamiento de las
capacidades de autonoma e independencia en la toma de decisiones de los
Gobiernos Regionales, Provinciales y en la Administracin Local.40
En esta funcin, la SUBDERE entiende la descentralizacin, en tanto elemento
fundamental de la democratizacin, como un proceso eminentemente poltico,
que apunta a la redistribucin del poder entre los distintos entes territoriales del
Estado. A travs de este proceso, compatible con el Estado Unitario, se reconoce
el legtimo derecho de los habitantes de las comunas y regiones para que
38

El Chile Descentralizado que Queremos, un Proyecto de Todos, SUBDERE, 2001.


Borja, J.: Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid,
l987, Pg.23.
40
Friedmann, R.: Mecanismos de participacin a nivel local e Chile. Proyecto de Investigacin para anlisis
comparado entre los pases del Mercosur, Universidad Central, Otoo l997, pp. 9ff.; Fundacin Friedrich
Ebert/Centro de Estudios Socioeconmicos para el Desarrollo/Instituto para el Nuevo Chile (Eds.): Manual para la
Gestin Regional, Fundacin Friedrich Ebert, l995, Santiago de Chile, Pg.3.
39

61

directamente, o a travs de sus representantes, gestionen autnomamente los


asuntos relativos al desarrollo de sus respectivos territorios... La decisin de
avanzar hacia un Estado descentralizado proviene, fundamentalmente, de la
necesidad de perfeccionar, profundizar y consolidar la democracia como sistema
poltico y como la forma ms civilizada de convivencia humana... Si se quiere un
Estado que responda efectivamente a las demandas de las personas, debemos
reconocer que stas son diferenciadas segn el territorio y que las respuestas
sern ms efectivas y legtimas en la medida que las acciones emprendidas por el
Estado sean tomadas por autoridades territoriales representativas y en un
contexto que estimule la participacin e inters de las mismas personas. 41
En sntesis, si lo que se persigue es vivir en un pas an ms democrtico,
se requiere de una distribucin del poder en el territorio y entre sus
habitantes.
Para lograr la distribucin del poder se necesita contar con una
institucionalidad territorial fortalecida, esto es que lleve adelante una mejor
gestin. Ello se consigue mediante la efectiva Participacin Ciudadana en
los asuntos pblicos.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y MEJORAMIENTO DE LA GESTIN
La gestin no es simple administracin:
Gestin no es, para nosotros, sinnimo de administracin: la gestin no es,
simplemente, administracin de recursos (tcnicos, financieros, humanos,
tecnolgicos, administrativos), sino que, en funcin del cumplimiento de objetivos,
la gestin incorpora a la administracin elementos de innovacin y flexibilidad.
Perfeccionar los procesos de la gestin pblica descentralizada al amparo de esta
idea es una de las formas de fortalecer dicha gestin y as a las instituciones
territoriales.
Un Estado limitado versus una ciudadana en libre movimiento:
La ciudadana no tiene las restricciones (legales, organizativas, de inercia histrica, etc.),
con que puede encontrarse el aparato del Estado para el cumplimiento de sus objetivos.
La ciudadana es libre de organizarse y de usar sus recursos en la forma que lo estime
conveniente para el logro de sus fines. Ella es naturalmente ms innovadora y flexible que
el Estado. Aprovechar ese capital, incorporndolo al sector pblico, es una forma de
fortalecer la gestin pblica. La participacin ciudadana en los procesos de toma de
decisiones pblicas es la forma de sumar esas ventajas de la ciudadana a la gestin
pblica.

41

El Chile Descentralizado que Queremos, un Proyecto de Todos, SUBDERE, 2001.

62

Innovacin y flexibilidad incorporadas a travs de la participacin fortalecen, de


paso, la capacidad de gestin autnoma de las instituciones territoriales.
Tanto innovacin como flexibilidad se pueden incorporar a las distintas fases del
proceso de gestin.
Una gestin en continua retroalimentacin y mejora:
Aunque existen mltiples maneras de innovar, como se ha dicho una de ellas es
incorporar a la comunidad en las distintas fases del proceso de gestin de
Gobiernos Regionales y Municipalidades. Esto permite, entre otras cosas, mejorar
el mtodo de toma de decisiones, hacindolas ms pertinentes; profundizar el
capital social, ejecutando planes y programas en conjunto con los vecinos;
retroalimentar permanentemente el desempeo de los procesos, incorporando
evaluacin y permitiendo as elaborar estndares de control y calidad
transparentes.
Polticas
adecuadas,
transparente:

autoridades

responsables,

gestin

pblica

Se puede asumir, entonces, que mediante la apertura de mayores espacios de


participacin, se podrn generar polticas ms acordes a las necesidades de
la poblacin, autoridades responsables frente a las decisiones que toman y
asuntos que prometen, as como transparencia en la gestin de los recursos
pblicos. Paralelamente, a travs de la Participacin Ciudadana se perfeccionan
y complementan las maneras con que el Estado regula las dinmicas del mercado
en direccin a los intereses generales de la comunidad. Asimismo, puede
suponerse que una mayor participacin de la sociedad civil contribuye a la equidad
en el gasto y la inversin pblica.42
PRINCIPIOS QUE DEBEN REGIR LA INCOPORACIN
DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA A LA GESTIN DEL ESTADO
De acuerdo a las definiciones anteriores, para ser coherente y consistente, la
incorporacin de la participacin ciudadana a la gestin pblica descentralizada, debe
regirse por los siguientes principios:
La sociedad civil es autnoma respecto de la organizacin del Estado y del
gobierno:
Lo establece como principio el instructivo presidencial sobre participacin
ciudadana: respeto a la autonoma y diversidad de las organizaciones de la
sociedad civil, evitando toda forma de discriminacin e instrumentalizacin. El
Estado, en su expresin de institucionalidad poltica descentralizada, jams debe
42

El Chile Descentralizado que Queremos, Hacia un Nuevo Municipio, Dpto. Estudios


Municipales, Divisin de Polticas, SUBDERE 2003.
63

cooptar en la organizacin de la sociedad civil; simplemente debe acoger en forma


adecuada la demanda, cualquiera que sta sea, de esa sociedad. An as, debe
tenerse en cuenta que cualquier iniciativa en materia de creacin de espacios de
participacin ciudadana desde la institucionalidad pblica, resulta activa (y nunca
neutra) en formar ciudadana y en apoyar la autonoma de la sociedad civil.
Principio de subsidiariedad:
As como se aplica el principio de subsidiariedad al resto de la accin del Estado
(los rganos de mayor cobertura territorial slo cumplen las acciones que los
rganos territorialmente inferiores no pueden cumplir), el mismo principio debe
aplicarse a la accin del Estado en materia de participacin, ms an asumiendo
la autonoma de la sociedad civil. Asumiendo que es la sociedad civil la que
requiere participar en la gestin del Estado, la primera puerta de acogida a esta
participacin es la administracin local, esto es el Municipio, y slo en la medida
que las demandas no puedan ser resueltas por esa institucin, pasan a ser
acogidas por el rgano territorialmente superior (cuando las decisiones se refieren
a temas ms amplios del desarrollo, cuando los actores-interlocutores
corresponden a organizaciones de mayor cobertura territorial). Por lo dems, este
principio tambin est establecido en el instructivo presidencial sobre participacin
ciudadana: orientacin al ciudadano, priorizando la participacin de los
destinatarios finales de las polticas, programas y servicios, es decir, de los
usuarios, consumidores, beneficiarios, etc.
Nocin de flexibilidad:
El territorio y las comunidades que lo habitan son heterogneos; igual
heterogeneidad existe en la institucionalidad encargada de su administracin
(Gobiernos Regionales y, especialmente, Municipalidades), particularmente en lo
relacionado con su capacidad tcnica y financiera. La poltica pblica debe, en
cualquier materia, hacerse cargo de esa heterogeneidad, mediante su propia
flexibilidad. Este corresponde a uno de los principios de la poltica de
descentralizacin y resulta adecuado a las definiciones gubernamentales en
materia de participacin, entendida como componente fundamental de la
descentralizacin y, sobre todo, de los procesos de mejoramiento de la gestin
pblica descentralizada. Igual flexibilidad deber aplicarse al diseo de los
instrumentos de participacin, en el sentido que stos podrn referirse a diferentes
instancias de interlocucin: grupos territoriales, etreos, de gnero, tnicos, etc.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y LEGITIMIDAD DE LA AUTORIDAD
En el actual contexto democrtico y democratizador, entendemos el concepto de
legitimidad, como el contar con autoridades cuyas decisiones sean
representativas del sentir de la comunidad para la cual desempaan su funcin
pblica.

64

La eleccin popular de las autoridades ofrece una promesa de


representatividad cuyo cumplimiento est ms garantizado que en el caso de
autoridades designadas. Luego, en el ptimo de los casos, la eleccin popular
de las autoridades (entendiendo a la eleccin como una primera forma de
participacin democrtica) les provee una cuota importante de legitimidad.
Una autoridad desconocida no puede ser representativa, por lo tanto no ser
legtima en los trminos democrticos que planteamos. Si queremos una
comunidad participativa, requerimos de una comunidad informada acerca de la
gestin en la cual deseamos que sta participe. El primer peldao de esa
informacin es que la ciudadana conozca a quienes la dirigen, que sepa
quines son sus autoridades. Por cierto, la eleccin popular de stas
garantiza en mayor medida el que sean conocidas.
A continuacin, ser necesario que la comunidad conozca la gestin
propiamente tal de la autoridad y su institucin.
Por ltimo, una autoridad ser legtima (es decir, sus decisiones representarn
ms adecuadamente el sentir de la comunidad), en la medida que cumpla sus
promesas, las que se expresan en su programa de gestin y/o en su
planificacin de polticas, planes y proyectos. El cumplimiento estar
determinado por cmo la ciudadana evala los resultados de la gestin.

Las premisas anteriores son vlidas para el logro de la legitimidad de cualquier


autoridad democrtica. No obstante, a las autoridades municipales, en virtud de su
cercana con la ciudadana para la que desempean su funcin pblica, se les
exige tambin:

Que desarrollen una gestin participativa. Esto se refiere a incorporar a la


comunidad organizada en la ejecucin de planes y programas: incorporarla en
los equipos tcnicos de diseo y formulacin, en la administracin de ciertos
servicios o programas, u otra forma.

Para las autoridades regionales, cabe tener presente que ellas cuentan con una
legitimidad al menos restringida debido a su origen: no son electas popularmente.
Luego, su legitimacin pasa por ser conocidas (su existencia y su rol pblico
esencial), ser conocida su gestin y ser bien evaluada dicha gestin. Los
mecanismos de participacin institucionales que pueda ofrecer el GORE abren la
oportunidad para que estas condiciones de legitimidad puedan cumplirse.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y DECISIONES PBLICAS PERTINENTES
Entendemos que la pertinencia de las decisiones de la autoridad se da cuando
estas decisiones responden a las demandas y potencialidades de la
comunidad y el territorio.

65

El conocimiento y reconocimiento (de su validez) por parte de la autoridad, de


las demandas ciudadanas es condicin necesaria para responder
verdaderamente a ellas.
Asumiendo que en la regin no se puede tener acceso a las demandas
individuales de los ciudadanos, el levantamiento de las demandas y las
potencialidades territoriales pasa por contar con buenos representantes de la
sociedad civil, interlocutores validados ante la institucionalidad y autoridad
pblica. Para ello es necesario identificar y validar, desde el Estado, a los
actores regionales que correspondern a un grupo limitado de organizaciones
de la ciudadana.
Contando con los actores (en el caso regional, las organizaciones; en el caso
municipal, los ciudadanos y las organizaciones de base), ser posible
incorporar sus demandas en las polticas institucionales, mediante un trabajo
conjunto de formulacin.
La pertinencia de las acciones finales (de la aplicacin de las polticas a travs
de programas y proyectos) depender de la existencia de control de la
ciudadana y sus actores sobre las decisiones de aplicacin de la autoridad,
control que se traducir en una evaluacin del cumplimiento de lo planificado
en conjunto.

La diferencia entre GORE y Municipio para efectos de garantizar mayor


pertinencia de las decisiones pblicas, est en el tipo de actores de la ciudadana
con los que se relacionan.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y CONTROL DE LA GESTIN PBLICA
El control ser efectivo en la medida que pueda traducirse en una evaluacin de la
gestin pblica en el territorio. Para ello, es necesario:

Que la ciudadana est informada de lo realizado y lo no realizado, sobre el


parmetro de una planificacin (que se habr hecho en conjunto).
Que existan, por lo tanto, los mecanismos de acceso a la informacin libre,
oportuna y completa.
Que existan tambin los mecanismos (canales) de acogida de la opinin
ciudadana respecto de la informacin que tiene a su disposicin.

66

LA INSTITUCIONALIDAD QUE QUEREMOS FORTALECER


LA MUNICIPALIDAD 43
Ha sido definida como el principal motor del desarrollo social y facilitador del
desarrollo econmico, encargado de satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico,
social y cultural de la comuna respectiva; igualmente, el municipio es la
principal puerta de entrada del ciudadano al Estado, para el ejercicio de sus
derechos.
El Municipio es un prestador de servicios, un administrador de programas pblicos
y un ejecutor de las polticas pblicas. En ese sentido, la esencia de su gestin
est concentrada en la fase de organizacin (ejecucin y administracin), y es all
donde deberan intervenir, principalmente, las iniciativas de fortalecimiento de la
gestin municipal.
La participacin ciudadana, como una de las herramientas para el fortalecimiento
de la gestin, deber coadyuvar a la consolidacin de dicho rol institucional:
ejecutor y administrador.
En el cumplimiento de lo anterior, la comunidad local podr incluso coadministrar y
coejecutar, lo que implica una presencia permanente y cercana al interior de la
gestin municipal. Estas condiciones, en complemento con la apertura de
espacios de control por parte del Municipio, facilitan la retroalimentacin necesaria
para procesos de mejoramiento continuo de la gestin.
EL GOBIERNO REGIONAL 44
Se lo ha definido como el encargado de liderar el desarrollo territorial y
articular la gestin pblica en la regin. Adems, ha ido adquiriendo un rol
importante en la promocin del desarrollo de la iniciativa privada en favor del
cumplimiento de un proyecto regional.
En este sentido, la esencia de su rol radica en la planificacin (diseo y
concertacin de un proyecto regional) y en la coordinacin (de la accin pblica y
concertacin pblico-privada).

43

Las definiciones referentes a la Municipalidad son las establecidas en el documento Un


Municipio para Vivir Mejor, Lineamientos de Buen Gobierno Local, SUBDERE, 2004.
44
Las definiciones referentes al Gobierno Regional son las establecidas en el documento El
Gobierno Regional que Queremos para Liderar el Desarrollo Territorial y Articular la Gestin Pblica
en la Regin; documento de trabajo, SUBDERE, Divisin de Polticas, 2004.
67

La participacin ciudadana incorporada al Gobierno Regional en tanto herramienta


de fortalecimiento de la gestin, deber apoyar la consolidacin de su rol
planificador y coordinador.
Cabe recalcar que, si bien la comunidad regional es an difcilmente identificable
como tal, s se encuentran dentro de ella organizaciones (de segundo y tercer
nivel: organizaciones de organizaciones) que pueden ser claves en la definicin
de agendas pblicas y que, por lo tanto, estn en condiciones de aportar a la
gestin del GORE en su esencia planificadora y coordinadora.

68

MEJORAR LA GESTIN
DESDE LA INNOVACIN EN PARTICIPACIN:
PROPUESTAS DE INSTRUMENTOS
A continuacin, se presenta una propuesta de instrumentos de participacin que
podran ponerse a disposicin de los Gobiernos Regionales y las Municipalidades.
Dado que se ha enfocado la profundizacin de la participacin ciudadana
pensando en el mejoramiento de la gestin pblica descentralizada, los
instrumentos que se proponen se asocian, al menos en cunto a nfasis, a
alguna(s) fase(s) especfica(s) de lo que en trminos simplificados se puede
entender por proceso de gestin (planificacin, organizacin, direccin,
coordinacin y control).
A la vez, se pretende constituir un sistema de instrumentos que se complementen
entre s al interior de cada uno de los niveles institucionales y tambin entre dichos
niveles, atendiendo a la distinta naturaleza de las funciones institucionales, de la
escala territorial y del tipo de comunidad con el que cada nivel se relaciona.

69

FASE DEL PROCESO DE GESTIN


1. PLANIFICACIN
REGIN: GOBIERNO REGIONAL
OBJETIVO EN GORE

Identificar y formar ciudadana regional


organizada.
Representar e interpretar las demandas de
la comunidad regional en los planes de
accin, de manera que stos sean la puesta
en prctica de un proyecto comn o al
menos representativo de la comunidad
regional en su totalidad.

PROPUESTA GENERAL PARA GORE

PROPUESTA

GENERAL

PARA

INSTRUMENTOS PARA MUNICIPIO

Estrategias de Desarrollo Regional


validadas, funcionales y participativas:

PLADECO validados,
participativos:

Una metodologa de formulacin de las ERD que


garantice la participacin de la ciudadana y sus
representantes.
Una matriz de contenidos y niveles de precisin
mnimos de las ERD.

Una metodologa de formulacin de los PLADECO que


garantice la participacin de la ciudadana y sus
representantes.
Una matriz de contenidos y niveles de precisin
mnimos de los PLADECO.
Un sistema de financiamiento permanente de los
PLADECO.

Unidades de Participacin Ciudadana al


interior de los Gobiernos Regionales:
Capacitar a los equipos tcnicos de los Gobiernos
Regionales en el uso de metodologas que permitan la
participacin ciudadana en la gestin pblica. Estas
metodologas sern utilizadas en la formulacin de los
instrumentos de gestin del GORE.
Se propone la creacin de Unidades de Participacin
Ciudadana dentro de la estructura administrativa del
GORE, compuestas por profesionales afines al rea.

Representar e interpretar las demandas de


los vecinos en los planes de accin y en la
oferta de servicios, de manera que stos
respondan efectivamente a las necesidades
de la comunidad local en su totalidad.

Integrar a la Comunidad Regionalmente MUNICIPIO


Organizada (CRO) en la elaboracin de Integrar a la Comunidad Localmente
polticas y planes de responsabilidad del
Organizada (CLO) y a los vecinos en la
GORE (Estrategia de Desarrollo, Plan
elaboracin de planes y polticas municipales
Regional de Participacin Ciudadana,
(Presupuesto Municipal, PLADECO, PRC).
instrumentos de inversin, otros).

INSTRUMENTOS PARA GORE

COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO

Institucionalizacin de los comits de


coordinacin pblico-privados:
Pasa por definir a los actores regionales habilitados
para participar en la constitucin de comits de
coordinacin pblico-privados, en tanto espacios de
planificacin de agendas conjuntas de desarrollo e
inversiones. Se requiere identificar las organizaciones
relevantes para el desarrollo regional, que variarn de
regin a regin en cuanto a los actores que las
constituyen y los temas o intereses que las renen.
Estos comits se fortalecern en la medida que
integren tambin a los Consejeros Regionales.
Lo anterior se hace real en la medida que se traduzca
en instrumentos especficos: convenios y contratos
entre actores pblicos y privados. Para esto deber
contarse con metodologas, definidas de acuerdo a las
particularidades regionales.
Estos comits tienen un rol que va ms all de la sola
planificacin o definicin de agendas, sino que se
proyecta en la coordinacin y organizacin de dichas
agendas, facilitando de paso el control sobre la
gestin del GORE, al menos en los temas acordados.

funcionales

Asistencia tcnica del GORE en la


inclusin de metodologas participativas
en la formulacin de los PLADECO:
Unidad Participacin Ciudadana del GORE a
disposicin de los Municipios para la inclusin de la
participacin ciudadana en los procesos de formulacin
de los instrumentos municipales de planificacin.

Presupuestos Participativos:
Aunque la realidad de las comunas y municipios es
extremadamente diversa y, en ciertos casos, limita
fuertemente la capacidad de gestin autnoma y
planificacin del presupuesto municipal, existen
experiencias interesantes en municipalidades que no
cuentan con una situacin financiera especialmente
favorable.
Considerando lo anterior, se propone la aplicacin de
metodologas de presupuesto participativo para la
disposicin de los recursos de libre disposicin con que
cuenten los municipios.

70

CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL


GORE
MUNICIPIO

A travs de una mayor representatividad de


sus diseos de polticas y planes y,
consecuentemente, de los planes de accin.

A travs de una mayor representatividad de


sus
instrumentos
de
planificacin
(PLADECO,
Presupuesto?)
y,
consecuentemente, de los planes de accin.

CMO ASEGURA PERTINENCIA DE CMO ASEGURA PERTINENCIA DE


GESTIN GORE
GESTIN MUNICIPIO

Si se ha planificado en conjunto, entonces la


autoridad ha conocido y reconocido las
demandas ciudadanas. Si la gestin
posterior responde a esa planificacin,
entonces las decisiones de la autoridad
estarn respondiendo a las demandas y
potencialidades de la comunidad y el
territorio.

Si se ha planificado en conjunto, entonces la


autoridad ha conocido y reconocido las
demandas ciudadanas. Si la gestin
posterior responde a esa planificacin,
entonces las decisiones de la autoridad
estarn respondiendo a las demandas y
potencialidades de la comunidad y el
territorio.

CMO GARANTIZA EL CONTROL CMO GARANTIZA EL


CIUDADANO SOBRE GESTIN GORE CIUDADANO
SOBRE
La existencia del parmetro de una MUNICIPAL
planificacin, conocido por la comunidad
pues sta (la CRO) particip en su
formulacin, es el primer paso para permitir
el control (mismo que estar condicionado
por la existencia de informacin libre,
oportuna y completa acerca de la gestin
efectiva).

CONTROL
GESTIN

La existencia del parmetro de una


planificacin, conocido por la comunidad ya
que sta (los vecinos) particip en su
formulacin, es el primer paso para permitir
el control (mismo que estar condicionado
por la existencia de informacin libre,
oportuna y completa acerca de la gestin
efectiva).

71

FASE DEL PROCESO DE GESTIN


2. ORGANIZACIN
(incluye la ejecucin y la administracin)

REGIN: GOBIERNO REGIONAL


OBJETIVO EN GORE

La accin conjunta entre el GORE y la


Comunidad Regional Organizada mejora la
gestin (pertinencia, legitimidad y control) y
forma continuamente ciudadana. Es un
fortalecimiento recproco.

PROPUESTA GENERAL PARA GORE

Rescatar el valor de la CLO (en cuanto a


cercana con las problemticas, experiencia
en su tratamiento, etc.) como un valor a
incorporar a la gestin municipal.

PROPUESTA

GENERAL

PARA

Instituir espacios para el potenciamiento MUNICIPIO


conjunto (pblico-privado) del desarrollo Incorporar a la CLO en la coejecucin o
regional.
coadministracin de programas o servicios
de origen e impacto municipal.

INSTRUMENTOS PARA GORE

COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO

INSTRUMENTOS PARA MUNICIPIO

Institucionalizacin de los comits de


coordinacin pblico-privada (desarrollado
en cuadro 1. PLANIFICACIN).

Aplicacin
de
metodologa
de
Pavimentos Participativos en otro tipo de
iniciativas
de
infraestructura
y
equipamiento comunitario.
Concesin de servicios comunitarios a la
misma comunidad local organizada:
Ejemplo: guardera infantil, en que el municipio
reglamenta y (co)financia y la comunidad (co)ejecuta.
Este instrumento es aplicable tanto a aquellas funciones
propias y privativas del municipio, como a aquellas
funciones centrales compartidas y administradas por el
municipio (ejemplo: prevencin del consumo de drogas
programa Previene de CONACE, aplicado por el
municipio en centros de rehabilitacin (co)administrados
por la comunidad).

Fomento productivo: coejecucin de


proyectos (como capital local para
obtener apoyo del nivel regional,
nacional, internacional).
Escuelas de ciudadana:
Uso de la prerrogativa municipal de flexibilidad curricular
en educacin para la incorporacin de materias de
formacin de ciudadana.
Este instrumento puede ser aplicado tambin en la
figura de la Concesin de Servicios Comunitarios, en
particular tratndose de formacin de adultos (donde la
flexibilidad curricular no procede).

CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL


GORE

La accin conjunta transparenta la gestin.

CMO ASEGURA PERTINENCIA DE


GESTIN GORE

La accin conjunta permite levantar de


mejor manera la demanda.

CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL


MUNICIPIO

La
ejecucin
de
iniciativas
y
la
administracin
de
servicios
sern
compartidas, por lo que el impacto de ellas
(xitos y fracasos) ser tambin compartido.

CMO ASEGURA PERTINENCIA DE


GESTIN MUNICIPIO

Permite focalizar recursos siempre escasos


en la gestin.

72

CMO GARANTIZA EL CONTROL


CMO GARANTIZA EL CONTROL
CIUDADANO SOBRE GESTIN GORE CIUDADANO SOBRE GESTIN
La accin conjunta transparenta la gestin. MUNICIPAL

La presencia permanente de la ciudadana


dentro de la gestin municipal (ejecucin de
las iniciativas y/o administracin de servicios
municipales) obliga a la transparencia por
parte del municipio y permite un mayor
control sobre su gestin.

73

FASE DEL PROCESO DE GESTIN


3. DIRECCIN
REGIN: GOBIERNO REGIONAL

COMUNA: MUNICIPALIDAD

NO PROCEDE INCORPORAR PARTICIPACIN


La responsabilidad nunca se delega.

FASE DEL PROCESO DE GESTIN


4. COORDINACIN
REGIN: GOBIERNO REGIONAL
OBJETIVO EN GORE

La accin conjunta entre el GORE y la


Comunidad Regional Organizada mejora la
gestin (pertinencia, legitimidad y control) y
forma continuamente ciudadana. Es un
fortalecimiento recproco.

PROPUESTA GENERAL PARA GORE

No procede. La ciudadana fue incorporada


en las otras fases de la gestin. La fase de
coordinacin se refiere, en este caso, slo a
las relaciones interinstitucionales.

PROPUESTA

GENERAL

PARA

Instituir espacios para el potenciamiento MUNICIPIO


conjunto (pblico-privado) del desarrollo No procede.
regional.

INSTRUMENTOS PARA GORE

COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO

INSTRUMENTOS PARA MUNICIPIO

Corporaciones
o
Fundaciones
de
Derecho Privado sin Fines de Lucro, con
participacin del GORE:

No procede.

Es materia de la reforma a la LOCGAR, en trmite en


el Parlamento.

Institucionalizacin de los comits de


coordinacin pblico-privada (desarrollado
en cuadro 1. PLANIFICACIN).

CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL


GORE

El trabajo en conjunto con organizaciones y


otras entidades de la sociedad civil, obliga a
un mayor conocimiento de la gestin pblica
por parte de sta.

CMO ASEGURA PERTINENCIA DE


GESTIN GORE

El trabajo coordinado se adecuar mejor a


los requerimientos y voluntades de los entes
que se coordinan, apuntando a resolver sus
necesidades ms eficazmente.

CMO GARANTIZA EL CONTROL


CIUDADANO SOBRE GESTIN GORE

Una sociedad civil involucrada en la gestin


pblica
tendr
mayores
bases
(conocimiento y compromisos comunes)
para controlar y evaluar dicha gestin.

74

FASE DEL PROCESO DE GESTIN


5. CONTROL
(seguimiento, evaluacin y fiscalizacin)

REGIN: GOBIERNO REGIONAL


OBJETIVO EN GORE

Mejorar la gestin a travs de la oferta de


espacios
institucionales
(instrumentos
formales) que permitan que la ciudadana
se informe oportuna y pertinentemente de
dicha gestin y pueda representar su
opinin a travs de la CRO.

PROPUESTA GENERAL PARA GORE

PROPUESTA

GENERAL

PARA

INSTRUMENTOS PARA MUNICIPIO

Cartillas de evaluacin global de la


Cuenta Pblica:
La Cuenta Pblica Regional es un resumen de
informacin, que se traduce en actos comunicacionales
breves. Por ello, diche informacin no es completa ni
suficiente para analizarla en detalle. De all que las
cartillas de evaluacin sean globales y en ningn caso
vinculantes. Seran diseadas por cada GORE, en el
marco de su Plan de Participacin.

Mejorar la gestin a travs de la oferta de


espacios
institucionales
(instrumentos
formales e/o informales) que permitan que
los vecinos se informen oportuna y
pertinentemente de dicha gestin y puedan
representar su opinin directamente o a
travs de sus representantes (CLO).

Dotar al GORE de mecanismos que MUNICIPIO


transparenten su gestin y a la CRO de Dotar al municipio de mecanismos que
instrumentos que le permitan seguir, evaluar
transparenten su gestin ante la ciudadana,
y fiscalizar dicha gestin.
y a sta y a la CLO de instrumentos que le
permitan seguir, evaluar y fiscalizar dicha
gestin (implementacin de planes y
polticas y prestacin de servicios).

INSTRUMENTOS PARA GORE

COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO

Informacin a travs de internet:


contenidos mnimos y fortalecimiento

institucional
Establecer una matriz de contenidos mnimos a
publicar y una periodicidad tambin mnima de
actualizacin de la informacin publicada. Esta
informacin, sin embargo, es completa, de manera que
la CRO, en representacin de la comunidad regional,
cuente con todos los elementos para ejercer el control
de la gestin y evaluarla. Deber incluir sistemas de
evaluacin y grados de vinculacin de ella,
determinados por el mismo GORE en el Plan Regional
de Participacin Ciudadana.

Carta ciudadana de informacin:


Permite dar a conocer los planes, programas y servicios
de responsabilidad del Municipio y mecanismos de
acceso a los mismos por parte de los potenciales
beneficiarios. Establece responsabilidades de autoridad
y ciudadana; y mecanismos de queja y sugerencia.

Carta ciudadana de control:


Establece y compromete estndares de calidad en la
ejecucin de planes, programas y servicios, y
mecanismos de queja y sugerencia. Apoya el
mejoramiento continuo de la gestin.

Cuentas Pblicas/Plan de Gobierno:


Evaluacin de la Cuenta Pblica en funcin del Plan de
Gobierno presentado por el Alcalde al comienzo de su
administracin. Esto requiere de una previa
sensibilizacin acerca de la importancia del uso Plan de
Gobierno local, a travs de talleres difusin de buenas
prcticas (Sistema SABER).

Comits de trabajo de Concejales por


rea temtica de inters intercomunal:
primer eslabn del control ciudadano.

75

CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL CMO LEGITIMA LA GESTIN DEL


GORE
MUNICIPIO

Da a conocer a las autoridades ante la


comunidad regional.
Da a conocer parte de la gestin ante la
comunidad regional.
Mayor
transparencia
otorga
mayor
confiabilidad a la autoridad.

Da a conocer a las autoridades ante los


vecinos.
Da a conocer parte de la gestin ante los
vecinos.
Mayor
transparencia
otorga
mayor
confiabilidad a la autoridad.

CMO ASEGURA PERTINENCIA DE CMO ASEGURA PERTINENCIA DE


GESTIN GORE
GESTIN MUNICIPIO

En la medida que los instrumentos de


informacin
incorporen
canales
de
retroalimentacin
con
la
comunidad,
constituirn insumo para un proceso de
mejoramiento continuo de la gestin y por lo
tanto para adecuarla cada vez ms a la
realidad territorial regional.

La incorporacin de la comunidad localmente


organizada (CLO) en la formulacin de la
Carta permite conocer y definir sus temas de
inters.
Retroalimenta la gestin del Municipio al
considerar las inquietudes de los usuarios
sobre la ejecucin (proceso de postulacin,
poblacin objetivo, etc.) de planes,
programas y servicios.

CMO GARANTIZA EL CONTROL CMO GARANTIZA EL


CIUDADANO SOBRE GESTIN GORE CIUDADANO
SOBRE
Requisito para el control ciudadano es MUNICIPAL
contar con informacin oportuna, veraz y
completa. Internet puede cumplir ese
requisito.

CONTROL
GESTIN

Compromete
ciertos
parmetros
y
estndares de calidad evaluables por los
vecinos.
Facilita la transparencia de la gestin
municipal/alcaldicia.

2004
SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO - DIVISIN DE POLTICAS

76

ANEXO
DEFINICIONES INSTRUMENTALES
CRO: Comunidad Regional Organizada
Comunidad Regional (la que se organiza en la CRO para relacionarse con el
Estado):
Se entiende compuesta por organizaciones intermedias (no Estado, no ONG, no
corporaciones privadas con fines de lucro, no organizaciones funcionales y
territoriales locales). Incluye asociaciones gremiales (empresariales, productivas,
etc.), colegios profesionales, universidades, centros de investigacin,
corporaciones privadas de desarrollo regional (sin fines de lucro).
CLO: Comunidad Local Organizada
Comunidad Local (la que, cuando se requiere, se organiza en la CLO para
relacionarse con el Estado):
Se entiende compuesta por vecinos, organizaciones funcionales y territoriales,
corporaciones privadas de desarrollo local (sin fines de lucro).

77