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Hacia una nueva definicin
del concepto "poltica

pblica"*
RAL VELASQUEZ GAVILANES**
Artculo recibido: 24/01/2009
Evaluacin par interno: 20/02/2009
Evaluacin par externo: 20/02/2009
Resumen
Este artculo contribuye al entendimiento de las polticas pblicas a travs de la
propuestay anlisis de una nueva definidn del concepto poltica pblica. Esta
deflnin es el resultado de un ejero acadmico liderado por su autor en el
que participaron diversos estudiantes de universidades de Bogot j el cualfue
complementado por una revisin de las deflniones existentes en la bibliografa
espeali^da. El artculo se divide en tres partes. En la primera sejustiflca la
necesidad de buscar una nueva deflnin del concepto depolticapblica aludiendo
a los vacos encontrados en las deflniones de otros autores. En la segunda se
presenta la deflnin propuesta, se hacen algunas consideraones sobre la naturaletâ de la misma y se alude a los diversos tipos de polticas pblicas que son
recogidospor la deflnin. Finalmente, en la terceraparte se anali^n los elementos
constitutivos de la deflnin, menonando los prinpales afustes introdudos
graas a los debates de clase.
* El autor agradece las contribuciones que recibi para producir la versin final de este
artculo, en particular los comentarios realizados por los evaluadores de la Revista Desafos
y las sugerencias de los doctores Eduardo Barajas Sandoval y Dolly Murcia Borja. Correo
electrnico: raul.velasquezga@urosario.edu.co
** Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana con Maestra en Pob'ticas Pblicas y Doctorado en Estudios Polticos de la Universidad de Oxford. Se desempea como profesor de
carrera de las Facultades de Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la
Universidad del Rosario, donde dicta los cursos PoUcas Pblicas y Liderazgo Poltico. Es miembro del Centro de Estudios Pob'ticos y Relaciones Internacionales de la misma Universidad.
Desafios, Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre i de 2009
150 / RAL VELASQUEZ GAVILANES
Palabras
clave: polticas pblicas, anlisis de polticas pblicas, definicin
de poltica pblica.
Proposing a new "Public Policy"

definition
Abstract
This article contributes to the understanding of public polides through the
proposal and analysis of a new definition of public policy. This definition
resulted from an academic exerdse led by its author with the partidpation of
various university studentsfrom Bogot, complemented by a review of definitions
existing in spedali^d literature. It is divided into three parts. It first justifies
the need to provide a new definition that alludes to gaps found in definitions by
other authors. Secondly, it outlines theproposed definition, presents considerations
about the nature of said definition, andpoints out some public policy typologies
for advandng in understanding the definition. Finally, it analytês the elements
that constitute the definition, pointing out major adjustments introduced from
class debates.
Key
words:
public policy, public policy analysis, public policy definition
Desafios, Bogot (Colombia), (20): 149-187, semestre I de 2009
HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLTICA PBLICA" / 1 5 1
Introduccin y justificacin
Al hacer una revisin bibliogrfica de textos especializados en el anlisis
de pob'ticas pblicas encontr veintinueve defitiiciones del concepto.
La pregunta que surge es: Se justifica una definicin adicional? Mi
respuesta es s, y la justifico con dos razones. La primera razn surge
de las fallas que encontr en tales definiciones, divididas en tres
tipos, de las cuales se citan algunos ejemplos a continuacin. En el
anexo 1 se presenta la relacin completa de las definiciones y las fallas
que a mi juicio presenta cada una de ellas.
Falla tipo I. Definiciones que por ser muy especficas dejan por fuera
fenmenos que deben ser considerados como poUtica pblica. Aqu
encontramos aquellas definiciones de naturaleza normativa, que
le exigen a las pob'ticas pbbcas la bsqueda del inters comn para
que sean consideradas como tales, dejando por fuera del concepto
las que se apartan de este deber ser.
En el mundo real de las pob'ticas, encontramos algunas que se alejan de
lo pblico o del inters comn, porque grupos particulares permean
las esferas de poder para obtener a travs de la pob'tica una ventaja
en desmedro de los intereses de una colectividad. Por repudiables
que sean, este tipo de pob'ticas son pblicas, y deben ser objeto de
estudio del anbsis de las pob'ticas. Por eso las definiciones deben ser
de corte descriptivo y no normativo.
Algunas de las definiciones que presentan este problema son la de
Kraft y Furlong; segn ellos, la pob'tica pbbca es un "curso de accin
o inaccin gubernamental en respuesta a problemas pblicos".'
Tambin la de Jos Antonio Ocampo, para quien pob'tica pbbca es
"toda forma de accin organizada, encaminada al logro de objetivos
de inters comn (...)"}
' Michael E. Kraft and Scott R. Furlong, Public Policy: Politics, analysis, and alternatives, 2"'' edition, Washington D.C., CQ Press, 2007, p. 5.
^ Jos Antonio Ocampo, Reconstruir el futuro. Globali^dn, desarrollo j democracia en America
Latina, Bogot, Editorial Norma, 2004, p. 171.
Falla tipo II. Definiciones incompletas que no incorporan todo los

elementos que constituyen a la poltica pblica. Basta ilustrar aqu este
tipo de falla con la definicin de Jean Claude Thoenig "La poltica
pblica se presenta bajo la forma de un programa de accin, propio
de una o varias autoridades pblicas o gubernamentales"; definicin
que ignora elementos esenciales de la poltica pblica como su finalidad, sus instrumentos para alcanzar los fines previstos y la posible
participacin de los particulares en la formacin de la poltica.-*
Podemos decir lo mismo de la definicin de David Easton: "Asignaciones autoritarias de valores para toda la sociedad", pues no
permite reconocer las polticas que se producen bajo procesos de
dilogo y concertacin con los particulares y las que son dirigidas
a grupos particulares, como los adultos mayores o los desplazados
por la violencia.''
Falla tipo III. Definiciones que por ser muy generales e incompletas
permiten que se considere como poltica pblica decisiones o actividades que no lo son. El ejemplo ms representativo de esta falla
se observa en la definicin de Thomas Dye: "[poltica pblica es]
lo que los Gobiernos escogen hacer o no hacer";^ y en el concepto
de Hugh Heclo, quien establece que poHtica es un "curso de accin
adelantado bajo la autoridad de los Gobiernos".''
Estos conceptos no solo dejan por fuera elementos importantes de
la definicin, como lafinalidadde la poltica y los instrumentos para
cumplir los objetivos, sino que no permiten distinguir entre gestin
y poHtica pblica. La definicin de Dye tambin deja por fuera los
momentos de implementacin y evaluacin de la poHticas, pues se
reduce a la sola escogencia.
'Jean Claude Thoenig, "El anlisis de las Polticas Pblicas," en Rvisa Universitas, nm. 93,
diciembre de 1999, p. 75.
'' Definicin citada en Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 12th ed., New Jersey,
Prentice Hall, 2008, p. 9. Encontramos una nocin similar en David Easton, Esquema para
el anlisis poltico, Buenos Aires, Amorrortu editores S.A., 1979, p. 79.
^ Thomas R. Dye, op, cit., p. 1.
' Hugh Heclo, "Policy Analysis", in British journal of Political Science, vol. 2, num. 1, enero
d e l 9 7 2 , pp. 83, 108.
HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLITICA PBLICA"
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En la revisin bibliogrfica, adems de encontrar que las definiciones existentes tienen fallas y estn incompletas, tambin es evidente
que pocos autores construyeron sistemticamente una definicin
de poltica pblica.^ Los textos revisados se pueden agrupar en
cuatro grupos:
Textos cuyos autores no proponen ni citan ninguna definicin; tal
es el caso de Wayne Parsons, WiUiam Dunn, Eugene Bardach, Charles Lindblom y Theodore J. Lowi.^ Hacen parte de este grupo los
textos fundadores de la disciplina del anlisis de polticas pblicas
producidos en 1951 y 1971 por Harold LassweU, y Yehezkel Dror
en 1970.'
Textos cuyos autores se limitan a citar definiciones de otros autores sin proponer una definicin, como los escritos por Howlett
y Armes y Luis E Aguilar.'"
' De hecho, hasta el momento no he encontrado un texto dedicado expresamente a definir

a la pob'tica pblica.
' Wayne Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Polig Analysis, Aldershot, Edward Elgar Publishing Limited, 1995. pp. 2-16; William Dunn N. Public Polig Analysis:
An introduction, 3"^ ed.. New Jersey, Pearson Prentice Hall, 2004; Charles E. Lindblom, The
Policj Making Process, 2"^ edition, New Jersey, Prentice Hall Inc., 1980; Eugene Bardach, Los
ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas, Mxico, CIDE-Edicin Miguel ngel Porra,
segunda reimpresin, 2001. Antes de presentar su categorizacin de las polticas pblicas
en redistributivas, distributivas y regulatorias, Lowi manifiesta que ha decidido "definir" las
pob'ticas en "los trminos de su impacto o de su impacto esperado en la sociedad". Su aporte
es invaluable, pero esta aseveracin no alcanza a ser una definicin sino una expbcacin
del criterio de clasificacin. Vase, Theodore J. Lowi, "Pob'ticas pbbcas, estudios de caso y
teora pob'tica", en: Luis E Aguilar, (ed.). El estudio de laspolticas pblicas Colecn Antologas de
Politica Pblica, Segunda Antologa, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992, [1964], p. 100.
' Harold D. Lasswell, "La orientacin hacia las pob'ticas", en: Luis E Aguilar (ed.), El estudio de
laspoliticaspblicas Coleccin Antologas de Poltica Pblica, Primera Antologa, Mxico: Miguel ngel
Porra, 1992 [1951], pp. 79-103; Harold D. Lasswell, "La concepcin emergente de las ciencias
de pob'ticas," en Ibd, [1971], pp. 105-117; Yehezkel Dror, "Prolegmenos para las ciencias de
poHticas", en Lus E Aguilar (ed.), El estudio de las polticas pblicas Colecdn Antologas de Poltica
Pblica, Primera Antologa, Mxico: Miguel ngel Porra, 1992, [1970], pp. 119-147.
'" Michael Howlett y M. Ramesh, StudyingPublicPolig: Policy gcles and polig subsystems, Ontario,
Oxford University Press, 1995, pp. 4-7; Lus E Aguilar, "Estudio introductorio", en Lus
E Aguilar, (ed.). El estudio de las polticas pblicas Coleccin Antologas de Poltica Pblica, Segunda
Antologa, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992, pp. 22-28.
Desafios. Bogot (Coiombia). (20): 149-187, semestre I de 2009
Textos cuyos autores citan otras definiciones pero deliberadamente

se abstienen de producir una definicin para evitar un significado
restrictivo; tal es el caso de Stella Theodoulou y Birkland."
Textos cuyos autores citan las definiciones de otros tratadistas y
luego proponen su propia definicin pero sin hacer un ejercicio
encaminado a proponer una definicin completa. Encontramos
aqu a Andre-Noe Roth, Alejo Vargas y Carlos Salazar Vargas.'^
Entre los textos mencionados, slo encontr tres autores que hacen
un esfuerzo particular por definir el concepto. Brian Hogwood y
Lewis Gunn explican con cierto detalle los elementos de la poHtica
pblica y luego se aventuran a una definicin. Lamentablemente, lo
que proponen no es una definicin, sino una larga enunciacin desarticulada de los elementos que previamente han explicado, dejando
por fuera componentes esenciales de las polticas, como sus instrumentos para el cumplimiento de los objetivos propuestos.'-* Hugh
Heclo, hace un breve pero interesante anlisis de lo que podra ser
poltica pblica. Lastimosamente, termina enunciando una definicin
incompleta que no incorpora elementos esenciales, por ejemplo los
instrumentos y el ambiente de la poltica.'"* Por ltimo, Ivs Meny y
Jean Claude Thoenig muestran un interesante anlisis de los elementos de la poUtica pblica. Sorprendentemente, los autores terminan
enunciado cuatro definiciones diferentes en distintos apartes de su
texto, ninguna de ellas completa, y reduciendo las posibilidades
pedaggicas para ilustrar el concepto de poltica pblica.'^
" Stella Theodoulou, "The Nature of Public PoUcy", en: S.Z. Theodoulou y M.A. Chan,
Public Policy: The EssentiatRealmgs, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995, pp. 1-9; Thomas
Birkland,^ introduaion to the policy process: theories, concepts, and model of public poticy making.
New York, M.E. Sharpe Inc., 2005, pp. 17-18.

'^ Andre-Noel Roth Deubel, Polticaspblicas:formulacin, implementanj evaluan, Bogot,
Ediciones Aurora, 2002, pp. 25-27; Alejo Vargas Velasquez, Notas sobre el estado y las politicas pblicas, Bogot, Almudena Editores, 1999, pp. 55-60; Carlos Salazar Vargas, Polticas
pblicas & think tanks, Bogot, Konrad Adenau Stiftung, 2008.
" B.W. Hogwood y L.A. Gunn, Polig Analysis for theReal World, Oxford, s.e., 1984, pp. 19-24;
Ivs Meny y Jean-Claude Thoenig, L.aspolticaspblicas, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1992.
La definicin aparece en el anexo 1 de este artculo.
" Hugh Heclo, op. cit., pp. 84-85. La definicin aparece en el anexo 1 de este artculo.
'^ Ivs Meny y Jean-Claude Thoenig, op. t. La definicin aparece en el anexo 1 de este
artculo.
Mi crtica a las definiciones y a los textos de los autores citados as

como mi convencimiento de que todava es posible aportar una
denicin ms completa del concepto poUtica pblica, no ponen en
entredicho la calidad de los trabajos revisados. El inters de la mayora de ellos era diferente al que me motiva para dedicar un artculo
a proponer una definicin integral de poHtica pblica. Los autores
mencionados pretendan y lo logran de manera acertada abordar
el estudio de otros aspectos de las polticas pblicas, como el sentido
y el contenido del campo de conocimiento conocido como anlisis
de polticas pblicas o su estudio y momentos particulares.
La segunda tazn para proponer una nueva definicin de poltica
pblica es de carcter pedaggico: una definicin completa y actualizada del concepto contribuir a que acadmicos, estudiantes, profesionales, funcionarios pblicos y lderes sociales y polticos cumplan
con cuatro objetivos: a) adquirir un conocimiento integral de lo que
significan las polticas pblicas y los elementos que las conforman;
b) reconocer aquellos casos que no constituyen poltica publica; c)
ganar consciencia sobre las posibilidades para contribuir al bienestar
ciudadano a travs del estudio y la formacin de poUticas pblicas
particulares; y d) identificar aquellas poHticas pblicas que son defectuosas, ya sea por su inadecuada concepcin o por circunstancias
ajenas a la responsabilidad de sus autores.""
El deseo de hacer pedagoga con una defitiicin completa es motivado
por Edgar Morin cuando nos invita a producir macro-conceptos que
nos pertnitan enfrentar un mundo complejo, concentrndonos en
la definicin del ncleo de las cosas y alejndonos de sus fronteras
borrosas y superpuestas con las fronteras de otros conceptos.'^
No comparto las afirmaciones de Stella Theodoulou y Thomas
Birkland, quienes consideran que al definir las poUticas pblicas
" Sobre un interesante caso de la importancia de una clara definicin y sus efectos en las
pobticas pblicas, vase Mark Friedgan y Alex Friedgan, "Importance of Definitions," in:
The Data Administration Newstetter, LLC, www.TDAN.com, octubre de 2003, disponible
en: http://www.tdan.com/view-articles/5161.
" Edgar Morin, "El paradigma de la complejidad", en: Introduccin al pensamiento complejo,
Barcelona, Gedisa, 2001, p.lO5.
Desafios, Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre I de 2009
se est restringiendo la posibibdad de anbsis, pues las diversas definiciones obedecen a distintas formas de ver el mundo.'^ Creo que
hay que asumir el riesgo acadmico de producir una definicin que,
a manera de macro-concepto, y en lo posible neutra y libre de valores, comprenda la esencia de lo que es la pob'tica pbbca y permita su
comprensin. De eso se trata este artculo.
1. La definicin propuesta y su naturaleza
Con la esperanza de haber persuadido al lector sobre la necesidad
de una nueva definicin de pob'tica pbbca a continuacin presento
la que yo propongo:
Poltica pblica es un proceso integrador de decisiones, acciones,
inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades
pblicas con la participacin eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situacin definida como problemtica. La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado
del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener.
Antes de anabzar esta definicin, unas precisiones acerca de su

naturaleza.
a) La definicin propuesta es descriptiva y no normativa. Es decir,
con ella no se define el deber ser de la pob'tica pbbca, por el contrario, se reconoce lo que en cualquier sistema pob'tico, sea democrtico
o incluso autoritario, puede ser considerado como poltica pblica.
Por este motvo, esta definicin recoge a las de Kraft y Furlong y
Ocampo como especies.''
Proponer una definicin descriptiva fue uno de los aspectos que
gener ms polmica en clase. Un buen nmero de estudiantes
reclamaban una definicin de corte normativa, siguiendo as una tendencia hacia el ideabsmo. Esta posicin fue asumida particularmente
por aquellos que se desempeaban como consultores o funcionarios
' ' Stella Theodoulou, op. cit., pp. 1 -9; Thomas Birkland, An introduction to thepolig process: theories,
concepts, and modet of public polig making. New York, M.E. Sharpe Inc., 2005, pp. 17-18.
" Aunque Lindblom no da una definicin de politica pblica, coincide en que en sistemas
autoritarios existen polticas. Vase Charles E. Lindblom, The Polig Making Process, 2"^ edition. New Jersey, Prentice Hall Inc., 1980, p. 6.
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HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POTICA PBLICA" / 1 5 7
pbHcos y que participaban en la formulacin e implementacin

de polticas pbHcas con la esperanza de producir un impacto positivo en la sociedad.
Les manifest a mis estudiantes que si adoptbamos una definicin
exclusivamente normativa dejaramos por fuera aquellas poHticas
pbHcas que fracasan por circunstancias imputables o no imputables
a sus agentes; tambin que pasaramos por alto aqueHos casos en
los que las autoridades pbHcas, con el posible apoyo de particulares, se valen de poHticas pbHcas para favorecerse en desmedro
del inters colectivo. As mismo, les aclar, para su tranquiHdad,
que ser descriptivos y reconocer la existencia de la negHgencia y la
corrupcin no impHca tolerar estos fenmenos; reconocerlos es el
primer paso para combatirlos, y esto debe hacerlo un buen anaHsta
de poHticas pbHcas.
Por tratarse de una definicin descriptiva, solo basta con que el
anaHsta descubra los cinco elementos de la definicin para encontrar una poHtica pbHca. En este sentido, una poHtica puede ser
desde una poHtica de Estado hasta un programa o un proyecto del
orden municipal; no es necesario que estn consignadas en un plan
de desarroHo para garantizar su existencia.
La definicin abraza entonces como sus especies a diversos tipos
de poHticas pbHcas. Por ejemplo, aqueHas virtuosas que persiguen
el bien comn y aqueHas deplorables por haber sido capturadas por
un grupo de agentes que pretende beneficiarse a costa de los intereses colectivos; las del orden nacional y las de orden municipal; las
econmicas y las sociales; las de Estado y las de Gobierno, etc. El
anexo 2 presenta una completa recoleccin de tipologas de poHticas
pbHcas, todas recogidas por la definicin propuesta.
b) La definicin de poHticas pblicas que propongo cont con el apoyo
de mis alumnos, quienes durante varios semestres, en las primeras
sesiones de mis cursos, revisaron y discutieron el texto preHminar
presentado por m.
En muchas ocasiones, ellos fueron incisivos y me convencieron de

incluir nuevos elementos, cambiar algunas palabras o ajustar sus sentidos; en otras, me resist a incorporar sus sugerencias, pues hubiera
terminando definiendo algo distinto de lo que hasta este momento
considero como poltica pbca. A lo largo de este artculo me referir
a los casos que suscitaron ms debate.^"
Durante el desarrollo del ejercicio fui consciente del riesgo de afectar
la definicin con mis enfoques e ideologas;^' por ello, trat de ser lo
ms descriptivo posible del fenmeno considerado como pob'tica
pblica, articulando sus elementos esenciales. No privilegi un
enfoque particular basado en la toma de decisiones, en el ejercicio del
poder o en los efectos de las instituciones; me esforc por producir
una definicin que recogiera las ya revisadas y que complementara
sus aspectos dbiles o faltantes.
c) La definicin propuesta reconoce el aspecto poUtico de las polticas
pblicas, pero no confunde estos dos fenmenos. En la lengua espaola, la palabra poltica expresa, por una parte, el arte y la ciencia de
gobernar, de adquirir el poder en la toma de decisiones, de producir
consensos; por otra, la poUtica como proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, conducido por
autoridades pblicas con el fin de solucionar o prevenir situaciones
definidas como problemticas. Esta diferenciacin no se presenta
en la lengua inglesa, pues para referirse a cada caso se emplea una
palabra diferente: "politics" para el arte y la ciencia de gobernar;
"policy" para el proceso que busca intervenir en las situaciones definidas como problemticas.^^
^ Me refiero a los estudiantes que he tenido en la carrera de Ciencia Politica y Gobierno, en
los diplomados en Altos Estudios en Gerencia, Pob'ticas y Gobernabilidad, Gobierno Electrnico y en el Programa en Alta Gerencia en Inteligencia y Seguridad del Estado ofrecidos
por la Universidad del Rosario; en la Especializacin en Gobierno y Polticas Pblicas de la
Universidad de los Andes; en el Doctorado en Sociologa Jurdica y Maestra en Gobierno
y Polticas Pblicas de la Universidad Externado de Colombia; y en la Carrera en Ciencia
Politica y Relaciones Internacionales, Carrera en Derecho y Especializacin y Maestra
en Poltica Social de la Pontificia Universidad Javeriana. Aprovecho para dedicarles este
artculo que finalmente nace a la luz pblica.
^' Michael Howlett y M. Ramesh, op. cit., p. 7.
^ Iain McLean (ed.). The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford, Oxford University
Press, 1996, pp. 388-389.
Desafios. Bogot (Colombia), (20): 149-187, semestre I de 2009
Pese al esfuerzo por concentrarnos en el proceso integrador a cargo

de autoridades que intervienen situaciones definidas como problemticas, la definicin que propongo reconoce los aspectos polticos
de la poltica pblica. Las situaciones a intervenir no estn dadas de
manera objetiva y a priori. Los que estn en el poder o cerca de l
son quienes las "definen" como problemticas. Lo mismo se predica de la definicin de objetivos e instrumentos de intervencin.
A continuacin nos concentraremos en el anlisis de la definicin y
volveremos sobre estos temas con ms detalle.
2. Anlisis de ia definicin propuesta

El concepto de poltica pblica y las polticas pblicas son fenmenos
complejos; sus elementos estn interrelacionados y su agregacin
genera una realidad que va ms all de la simple sumatoria de sus
partes. La frase que Morin cita de Pascal es muy ilustrativa aqu: "No
puedo concebir el todo sin concebir a la partes y no puedo concebir
a las partes sin concebir al todo".^-' Hecha esta precisin, la definicin
se puede dividir en los siguientes cuatro elementos:
1. Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos
e instrumentos.
2. Proceso adelantado por autoridades pblicas con la participacin
eventual de los particulares.
3. Proceso encaminado a prevenir o solucionar una situacin definida
como problemtica.
4. La pob'tica pblica hace parte de un ambiente determinado del
cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener.
A continuacin profundizaremos en cada uno de ellos, sin perder la
nocin integral de poHtica pblica.
1. Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones,
acuerdos e instrumentos
"Proceso" significa que la poUtica pblica no es un hecho simple ni

inmediato, sino un fenmeno complejo que se extiende en el tiempo
" Citado en Edgar Morin, op. cit., p.lO7.
gracias a la existencia de unas autoridades pblicas que hacen la

poHtica de manera permanente. No hablamos de un ciclo de la poltica
pblica compuesto por unos momentos de agendacin, formulacin, implementacin y evaluacin que se suceden y se agotan en el
tiempo, sino de la formacin de la poltica a travs de la interaccin
permanente de todas estas actividades.
Al entender la poltica como proceso, comprendemos con ms claridad que sus elementos como las situaciones, los objetivos y los instrumentos, cambien con el tiempo segn las necesidades emergentes.^'*
Tambin podemos entender por qu se implementan evaluaciones,
se agendan reformulaciones y se evalan formulaciones.^^
El proceso es "integrador" porque articula los diversos elementos
esenciales e interrelacionados de la poHtica pbHca: las autoridades
pbHcas y los particulares que pueden Hegar a intervenir durante la
formacin; sus decisiones, acciones, inacciones y acuerdos; los objetivos, instrumentos y resultados de la poHtica, y el ambiente en el cual
esta se surte. Al ser posible esta integracin, consideramos la poHtica
como un sistema propio que llamamos subsistema para distinguirlo
de los sistemas mayores de los que hace parte, de los que afecta y a
los que puede egar a afectar.^^ Volveremos sobre este tema cuando
expHquemos el cuarto elemento de la definicin.
La definicin que se propone hace expHcitos dos tipos de elementos
esenciales en cualquier poHtica pbHca, generalmente ignorados en
^^ Brian W. Hogwood y Lewis A., Gunn, op. cit., p. 24.
^^ Vase Carlos Gerardo Molina, "Modelo de formacin de polticas y programas sociales". Notas de clase. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para
el Desarrollo Social (INDES), Diseo j gerencia depoiiticasjprogramas sociales, Washington,
D C , 2002.
^ Gracias al enfoque sistmico podemos entender estas realidades de partes autocontenidas, interrelacionadas y que se afectan recprocamente, reconociendo y construyendo "las
tramas invisibles de sus elementos interrelacionados, que a menudo tardan aos en exhibir
plenamente sus efectos mutuos". Vase, Peter M. Senge, La quinta displina: elartey laprctica
de la organi^rn abierta alaprendi^je, Buenos Aires, Ediciones Granica S.A., 2005, pp. 15-16,
77-90. Howlet y Ramesh emplean tambin el enfoque sistmico para el entendimiento
de la pobdca pblica y aluden a un subsistema. Sin embargo, ellos restringen el concepto de
subsistema a los actores y no consideran como elementos del subsistema a la pobtica pblica
misma y sus otros elementos; vase, Michael Howlett y M. Ramesh, op. cit., p. 51.
las definiciones que fueron revisadas. El primero son los acuerdos. La

poltica pbbca no es solo decisiones, acciones e inacciones; tambin
impbca la necesidad de celebrar acuerdos en las organizaciones pbbcas y en ocasiones con los particulares. Si la definicin aludiera solo a
decisiones, haramos invisible este aspecto esencial y de carcter pob'tico de la pob'tica pbbca. El segundo son los instrumentos o medios
con los cuales se pretenden cumpbr los objetivos de la pob'tica.^^
Dichos instrumentos pueden ser diversos. Para ilustrarlos me baso en
la clasificacin de Howlett y Ramesh, quienes los agrupan en tres tipos
segn el nivel de intervencin del Estado: a) Instrumentos exclusivamente estatales: como las regulaciones, las organizaciones del Estado,
las empresas pblicas; b) Instrumentos mixtos: como los subsidios, los
impuestos, las contribuciones, las campaas y las exhortaciones; y c)
Instrumentos privados: como las famibas, las organizaciones voluntadas, la sociedad, el mercado.
A esta clasificacin aadira dos categoras de instrumentos adicionales:
por una parte, instrumentos neutros que pueden pertenecer tanto al
Estado y a los particulares, como las tecnologas de la informacin y
la comunicacin, los medios de transporte, las maquinarias y las obras
de infraestructura por ejemplo represas, construcciones, autopistas
y puentes; por otra, la poltica pbbca misma cuando es considerada
como tal por una pob'tica mayor o megapob'tica. En este caso se genera una especie de "matrioskas" o "muecas rusas", en donde unas
polticas pbbcas mayores albergan unas menores. El anabsta escoger
si se concentra en todos los niveles o si estudia exclusivamente una
pob'tica en particular.
La consideracin de los instrumentos enunciados como elementos
esenciales de la pob'tica pbbca deja en claro que esta es ms que una
norma jurdica. En su mbito, las regulaciones pasan a ocupar el lugar
de instrumentos para cumpbr, junto con otros medios, los objetivos
^' Por este motivo me identifico con Meny y Thoening cuando expresan que una politica
est constituida por un conjunto de medidas concretas que conforman su verdadera "sustancia". Citado en Pierre Muller, Las polticas pblicas, Bogot: Universidad Externado de
Colombia, 2006, p. 52.
de la poHtica. Con esta afirmacin no le restamos importancia a la

ley, le damos su justo lugar. Tambin podemos entender por qu
algunas leyes no se ejecutan: porque carecen de una poHtica pbHca
efectiva que las anteceda y las acompae con otros instrumentos
para su eficiente ejecucin.
La poHtica pbHca, como proceso y subsistema, es producida por
anaHstas, sean los funcionarios responsables de su formacin o control
o las personas que la estudian o tratan de incidir en eHa.^^ Por tratarse
de una construccin social, la concepcin de la poltica estar
afectada por las ideologas, enfoques y experiencias de los anaHstas;
as, es muy probable que un anaHsta al servicio del Gobierno produzca
una versin de la poHtica diferente a la de su opositor.
Quien construye la poHtica pbHca lo hace a travs de la produccin de
los instrumentos escogidos y de la institucionaHzacin de decisiones,
acciones, inacciones y acuerdos; quien la estudia, har su anHsis por
medio de la investigacin e interpretacin de las decisiones, acciones,
inacciones, acuerdos e instrumentos escogidos e implementados por
los anteriores. Este ltimo tipo de anaHsta tendr que tener cuidado
al considerar las inacciones de las autoridades para no caer en imprecisiones.^^
En ocasiones la tarea de los anaHstas de la poHtica es ms senciHa
debido a su relativa simpHcidad, a la caHdad de sus documentos,
a la disponibiHdad de evidencias y a su grado de estructuracin. En
otras, tendrn que esforzarse ms para recoger los elementos interrelacionados de la poHtica, pues, de acuerdo con Thoenig, no todas
las poHticas pbHcas "estn fundamentadas sobre perspectivas expHcitamente definidas, racionalmente articuladas entre sus elementos,
ni permanentes en el tiempo".^
^ Varios autores aluden a que la poltica pblica es una construccin del analista. Vase Pierre
Muller, LaspoHticaspblicas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2006, pp. 52-53;
Hugh Heclo, op. cit., p. 85; Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, op. cit., pp. 91-92.
^' Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, op. cit., p. 92.
'"Jean-Claude Thoenig, op. at., p. 75.
HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLTICA PBLICA"
/163
2. Proceso adelantado por autoridades pbiicas con ia

participacin eventuai de ios particulares
Para que una poUtica sea pblica tiene que contar necesariamente
con la participacin de autoridades pblicas, esto es, con personas
e instituciones facultadas expresamente por el ordenamiento jurdico
para hacer parte del proceso de formacin de las polticas.^'
Las pob'ticas pblicas no son exclusivamente las que el presidente
de la Repblica y sus ministros, con la participacin del Congreso,
implementan a nivel nacional. La definicin propuesta permite
entenderlas como aquellas que se toman en otras reas de gobierno,
por ejemplo en el sector descentralizado de servicios en el nivel departamental o municipal. As mismo, el Congreso, los organismos de la
Rama Judicial, los organismos de control y la Banca Central producen
sus propias poHticas pblicas, en la medida en que el ordenamiento
jurdico les permite definir situaciones relevantes o problemticas
para ser enfrentadas.
Cada poltica tendr un concierto diferente de actores segn su
tipo, las competencias establecidas por el ordenamiento jurdico y el
momento en que se encuentre su proceso. Durante la formulacin
es posible que los cuerpos colegiados de eleccin popular, como
el Congreso, las asambleas departamentales, los concejos municipales, tengan un papel preponderante; durante la implementacin
de los instrumentos cobrarn mayor importancia las oficinas de
la rama ejecutiva, los ministerios, las secretaras y departamentos
administrativos.
Los particulares pueden participar de la poUtica pbca, por ejemplo
promoviendo la agendacin de una nueva poltica o dando sus aportes
en la definicin de las situaciones, objetivos e instrumentos cuando
son convocados por una disposicin legal o por la voluntad de los
gobernantes. Tambin pueden convertirse en los implementadores
^' Kingdon, para distinguir quin esta adentro y afuera del gobierno, emplea un criterio
similar. Vase John W Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Polies, 2nd Edition, New
York, Longman, 2002, p. 45.
Desafios. Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre I de 2009
de la poltica cuando esta misma llegue a contemplarlo o cuando se

organicen para evaluar sus efectos con el fin de introducir ajustes.
Sin embargo, la participacin de los particulares no es un requisito
fundamental en todas las polticas pblicas; Por tal motivo, la definicin propuesta emplea la expresin "con la participacin eventual
de los particulares".
Las consideraciones anteriores generaron la reaccin de algunos estudiantes, quienes consideraban que la participacin de los particulares
en el proceso de las polticas es fundamental, pues, de lo contrario,
estas no son efectivas ni pblicas. Citaban estudios que demuestran la
participacin ciudadana como un factor que contribuye a la efectividad en la formacin de polticas pblicas, y apelaban a los principios
de la Constitucin de 1991 as como a los espacios de participacin
creados por
Es cierto que la participacin activa de los ciudadanos puede contribuir a definir mejor los problemas y seleccionar los instrumentos
ms adecuados; sin embargo, la definicin propuesta pretende recoger
todos los tipos de polticas, por lo que no es posible dejar por fuera a
las pob'ticas creadas sin la consulta o el apoyo de los particulares.
Sumado a lo anterior, una definicin descriptiva permite reconocer
aquellos casos en los que la participacin de los particulares se da a
travs del empleo de mtodos poco transparentes, apelando a veces
a la intimidacin para obtener un beneficio directo en desmedro de los
intereses colectivos. Surgen entonces las pob'ticas pbbcas deplorables,
sobre las que volvemos en el anexo 2 de este articulo, que consigna
una relacin de las principales tipologas de pob'ticas pbbcas.
3. Proceso encaminado a prevenir o solucionar una situacin
definida como problemtica
La poHtica pbbca no es un acto reflejo; es un proceso intencional mediante el cual las autoridades pblicas, con la eventual participacin de
32
Bernardo Kliksberg, "Seis tesis no convencionales sobre partcipacin", en: B. Kliksberg
y L. Tomassini, (comp.). Capital socialj cultura: claves estratgicas para el desarrollo, Washington
D.C., BID, 2000, pp. 167-195.

Desafios. Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre i de 2009
los particulares, definen una situacin como problemtica que

debe ser intervenida, establecen ciertos objetivos y seleccionan e implementan determinados instrumentos para alcanzarlos.''^ Cualquier
definicin que ignore la vocacin teleolgica de la poHtica pblica
ser incompleta. En el mismo sentido, cualquier accionar del Estado
en donde el anaHsta no pueda reconocer este elemento, no podr ser
considerado como poHtica pbHca.
Los actores, pblicos y privados, lucharn por incidir en la forma
como se definan los problemas, objetivos e instrumentos. Sus ideologas, enfoques conceptuales e intereses afectarn el resultado de este
ejercicio, y si hay un descuido, podrn aparecer poHticas deplorables
en desmedro de lo colectivo.
Los funcionarios pbHcos responsables del proceso de formacin de la
poHtica podrn acudir a diferentes tipos de racionaHdades para lograr
sus cometidos, entre otros, valerse del mtodo cientfico y entregar la
elaboracin de la poHtica a los expertos; fomentar la negociacin o la
imposicin de interpretaciones, dejando la estructuracin de la poHdca en manos de los poHticos; o propiciar un dilogo de saberes entre
tctiicos, poHticos y ciudadanos bajo una racionaHdad pragmtica.'''* Tal
seleccin depender no solo de su voluntad, sino de la dispotiibiHdad
de los recursos, de la naturaleza de los problemas y del momento por
el que atraviese la formacin de la poHtica
Si la poHtica busca prevenir situaciones que se definen como problemticas, reflejar la existencia de autoridades con visin estratgica;
lamentablemente, estas se ven, con mucha frecuencia, en la tarea de
reaccionar ante hechos inminentes que demandan rpidas definiciones
^^ Helen Ingram y Anne Schneider han escrito un interesante texto donde estudian cmo
las polticas pblicas construyen realidades, en el caso particular, grupos beneficiarios.
Anne L. Schneider, Helen M. Ingram, Deserving and Entitled: Social Constructions and Public
Policy (Suny Series in Public Policy), 2005, p. 13. Disponible en http://www.sun}'press.edu/

pdf/61060.pdf.
^ Sobre tipos de racionalidad en la hechura de la pob'tica pblica vase Brian W Hogwood
y Lewis A., Gunn, op. cit., pp. 42-64 y 82-107; y Andr-Noel Roth Deubel, op. cit., pp.
87-105.
'' Para este modelo contingente del empleo de la racionalidad, vase Brian W Hogwood y
Lewis A., Gunn, op cit., pp. 42-64
Desafos, Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre I de 2009
de problemas, objetivos e instrumentos, comprometiendo en ocasiones la cabdad de la pob'tica.

La pob'tica pbbca ser exitosa cuando logre producir los resultados
previstos por sus autores, contribuyendo a la reduccin del problema
o a su prevencin; sin embargo, esto no siempre ocurre, pudiendo
fracasar total o parcialmente, incluso agravando la situacin considerada inicialmente. El fracaso total o parcial no niega la existencia de
la pob'tica pbbca.
Los anabstas de las pob'ticas establecern si las causas del fracaso obedecieron a errores presentados durante su proceso de formacin o a
circunstancias que eran imprevisibles en el momento de formacin
de la pob'tica. El resultado del anbsis motivar que se inicie o no un
juicio de responsabibdad.
Finalmente, la necesidad de definir una situacin como problemtica
nos permite distinguir a la pob'tica pbbca de los actos normales de
gestin o funcionamiento del Estado. En estos no hay tal definicin
sino el cumpbmiento de procedimientos previamente establecidos.
Sin embargo, no descartamos que estos procedimientos se conviertan
en objeto de pob'tica pbbca cuando logran captar la atencin de las
autoridades para ser intervenidos de manera especial, por ejemplo,
cuando el Gobierno decide adelantar un programa de modernizacin
de la gestin pbbca y reduccin de trmites. Este programa recoger
los elementos de la pob'tica que hemos repasado en esta seccin.
4. La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado
del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener
La pob'tica pbbca, como proceso integrador y como subsistema

mismo, no se forma en el vaco; hace parte de un ambiente con el
que se interrelaciona y sin el cual no puede existir. El ambiente afectar a la pob'tica, esta buscar incidir en l, tratando en ocasiones de
mantener las cosas en su estado actual.^''
" Como lo menciona Roth, la solucin del statu quo es una de las posibilidades en materia
de polticas pblicas. Vase Andr-Noel Roth Deubel, op. cit., p. 74.
/167
El ambiente de la poltica pbHca est conformado por diversos

elementos; entre ellos, el sistema poHtico dentro del cual se forma
y que est integrado por el ordenamiento jurdico, por las organizaciones pbHcas y por las comunidades que se benefician o se ven
afectadas por la poltica misma. De este sistema poltico, en particular de su ordenamiento jurdico, las autoridades pbHcas derivan
su poder para participar en el proceso de formacin de la poHtica.
Por eHo, un concepto completo de poHtica pbHca tiene que integrar
al ambiente como elemento esencial.
Otros sistemas tambin hace parte del ambiente de la poHtica pbHca;
los ms destacados son los sociales, naturales y econmicos del orden
local, nacional o internacional, y los susbsistemas de otras poHticas
pbHcas.^^ El anaHsta deber establecer las conexiones de doble va
que se presentan, o que se pueden presentar, entre la poHtica y los
componentes que integran su ambiente, reaccionando oportunamente
ante las ventajas y las restricciones. As tnismo, tendr que prestar mucha atencin a los intereses de los actores, a los efectos de la cultura, a
los comportamientos sociales, a las ideologas y a las representaciones
sociales en el proceso de formacin de la
Conclusin
Con la esperanza pedaggica de la redundancia, reitero el concepto
de poHtica pbHca propuesto en este artculo:
Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos
e instrumentos, adelantado por autoridades pblicas con la participacin eventual de los particulares, y encaminado a solucionar
^' Me baso aqu en los planteamientos de David Easton expuestos en su libro Esquema
para el anlisis poltico, Buenos Aires, Amorrortu Editores S.A., 1979. Giandomenico
Majone nos alerta sobre la creciente interrelacin de las polticas pblicas, llegando a
conformar lo que hoy se conoce como "espacios de polticas". Vase Giandomenico
Majone, Evidencia, argumentacin j persuasin en la formulacin de polticas, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1997.
'* Sobre la relacin de las autoridades y su ambiente he venido construyendo un modelo
que est expuesto en Ral Velasquez, hogot: poHticas pblicas de gobierno local, Bogot, Centro
Editorial Javeriano, 2003; y Ral Velasquez et ai, "El acuerdo 13 y su incidencia en la planeacin y presupuestacin local en Bogot: recomendaciones de poltica pblica", en Renista
Universitas, no. 108, diciembre de 2004, pp. 449-599.
o prevenir una situacin definida como problemtica. La poltica

pblica hace parte de un ambiente determinatael cual se nutre
y al cual pretende modificar o mantener.
il\
Espero que lo que he presentado aqu contribuya al desarrollo del

campo de conocimiento y ejercicio profesional que hoy conocemos
como anlisis de polticas pbcas, y que la definicin propuesta cumpla con los objetivos pedaggicos previstos al inicio de este artculo.
Invito a los lectores a mantener vivo el debate, hacindome conocer
sus observaciones sobre la definicin.^^ As mismo, los motivo a
procurar la formacin de polticas pblicas virtuosas y exitosas por
su impacto relevante en la sociedad.
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Desafios, Bogota (Coiombia), (20): 149-187, semestre i de 2009
Anexo 2
Tipologas de polticas pblicas
Con el propsito de profundizar en la definicin propuesta en este
artculo, a continuacin se presenta una serie de tipologas de polticas
pblicas que se consideran especies de la definicin.
Ntese que estas tipologas no son excluyentes; una misma poltica
puede responder a varias de ellas. Igualmente, una misma pob'tica puede
contener elementos que respondan a ms de una categora de la misma
tipologa. Por ejemplo, una poltica pude tener elementos substantivos y
procedimentales, o puede intentar la distribucin, la redistribucin y la
regulacin, etc. Esto depender de los objetivos y de los instrumentos
seleccionados por sus autores.
1) Segn el inters que se busque materializar:
Polticas virtuosas: aquellas que buscan la satisfaccin de los
intereses colectivos de la sociedad.
Polticas deplorables: aquellas que son capturadas por los
intereses de grupos particulares en desmedro de los intereses
colectivos.
2) Segn su resultado:
PoHticas exitosas: aquellas que logran cumplir los objetivos
planteados.
PoHticas inacabadas: aquellas en las que fracasa el cumpHmiento
de sus objetivos, ya sea por las deficiencias presentadas durante
su formulacin o implementacin o por la ocurrencia de circunstancias imprevisibles o no imputables a sus agentes.
3) Segn la naturaleza de los problemas que se intervienen:*"
PoHticas complejas: aquellas que renen una o ms de las siguientes caractersticas: a) Participan muchos agentes durante
su formulacin, implementacin y evaluacin; b) Buscan la
solucin de problemas multicausales o cuya solucin implica
* Ral Velasquez, Bogot: polticas pblicas de gobierno local, Bogot, Centro Editorial Javeriano,
2003.
la materializacin de objetivos ideales de difcil consecucin;

c) Comprenden varias polticas pblicas.
Pob'ticas simples: aquellas que buscan intervenir una situacin
problemtica cuyas causas son fcilmente identificabas e intervienen pocas autoridades en su ejecucin.
4) Segn su grado de configuracin:
Concretas: aquellas que son reconstruidas con relativa facilidad
por el analista y se vislumbra una clara interrelacin entre sus
componentes.
Difusas: aquellas que no se presentan de manera evidente
requirindose un gran esfuerzo de investigacin para definirlas
y establecer las relaciones entre sus componentes.
5) Segn su grado de permanencia:
Polticas de Estado: aquellas que desarrollan los acuerdos
colectivos y fundamentales de los miembros de un Estado,
relacionados con sus formas de vida y de organizacin como
nacin, siendo por tanto inmunes al cambio de los gobiernos.
Similar tipo de polticas pueden presentarse en sistemas polticos subnacionales, como las ciudades, y dentro de los temas
de su competencia.'"
Polticas de Gobierno: aquellas susceptibles de cambio de un
Gobierno a otro, ya sea por el acceso de un nuevo partido
poUtico al poder o por la presencia de un nuevo b'der que introduce una nueva manera de concebir las situaciones relevantes o
problemticas, los objetivos e instrumentos de intervencin.
6) Segn el grado de acuerdo societal:'*^
Hegemnicas: "aquellas que reflejan con claridad los intereses
del proyecto poltico dominante en cada momento. Tambin
" Me baso en una definicin dada por Ricardo Lagos en Una poUtica de Estado para la agricultura chilena, Perodo 2000-2010. Ministerio de Agricultura, Gobierno de Chile. Disponible
en
http://www.agricultura.gob.cl/politica/politic2000-2010.pdf
''^ Tomada del libro de Carlos Salazar Vargas, quien se refiere al enfoque estructuralista.
Carlos Salazar Vargas, Laspolticas pbacas: actuali^day complementada con los think tanks, Bogot,
Javegraf, 1999, pp. 47-48.
Desafios. Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre I de 2009
. son conocidas como "megapolcas o polticas bsicas (...)

llevan toda la importancia, la mayor cantidad de recursos y
sobre las cules es difcil negociar".
Transaccionales: aquellas "que son producto de negociaciones
entre sectores con poder e inclusive con sectores subordinados
de la sociedad".
De dominacin: "aquellas que van desde la figura de la cooptacin hasta los intentos de represin. Dentro de este rango se encuentran las polticas de marginacin y las de neutralizacin".
7) Segn el propsito que se busca:'*^
Polticas substantivas: Aquellas que se refieren a lo que "el
Gobierno intenta hacer y proveen a individuos ventajas, desventajas, costos y beneficios".
Polticas procedimentales: aquellas que se refieren a "cmo
hacer algo y a quin lo har".
8) Segn la naturaleza de su contenido:'''*
PoUticas materiales: aquellas que dan recursos tangibles o poder
a sus beneficiarios; o aquellas que imponen costos a las personas
que son afectadas con la poltica.
Pob'ticas simblicas: aquellas que afectan poco a los individuos
y no imponen ventajas o desventajas tangibles. Por el contrario,
estas polticas se refieren a los valores de la sociedad como
justicia social, igualdad, patriotismo.
9) Segn su impacto en la sociedad:''^
Polticas redistribudvas: aquellas que buscan conferir beneficios a
algunos grupos mediante la imposicin de una carga a otros grupos. Se trata de polticas que distribuyen recursos ya existentes.
" Tipologa de James Anderson tomada y traducida de Stella Theodoulou, "The Nature
of Public Policy", en: S.Z. Theodoulou y M.A. Chan, Public Poticy: The Essentiat Readings,
Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1995, p. 7.
" Wayne Parsons, Pubtic Poticy: An Introduction to the Theory and Practice of Poticy Analysis, Aldershot, Edwar Elgar Publising Limited, 1995.
^ Tipologa de T.J. Lowi, "PoUticas pblicas, estudios de caso y teora poltica", en: L.F.
Aguilar Villanueva, (ed.). La Hechura de tas polticas. Coleccin Antologas de Pob'tica Publica,
Segunda Antologa, Madrid, 1992, pp. 89-117.
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Por esta razn, presentan un nivel alto de conflicto durantie su

existencia, en especial durante su aprobacin, pues el grupo
que se ve afectado intentar por todos los medios evitar el
gravamen.
Polticas distributivas: aquellas que reparten recursos frescos y
que no estn concediendo beneficios a costa de un grupo en
particular de la sociedad. Por su naturaleza su aprobacin tendr
un menor grado de oposicin con excepcin de la cantidad de
aportes que se den a los beneficiarios.
Polticas regulatorias: aquellas que imponen restricciones y
control a las actividades y recursos de las personas. Por esta
razn, su aprobacin est acompaada de la oposicin de los
grupos que se ven o vern afectados.
Polticas constituyentes: aquellas que organizan o reorganizan
a las entidades pblicas para el adecuado cumplimiento de sus
funciones.
Robert Salisbury aporta la siguiente nueva categoras a esta tipologa:'"'
Polticas de autorregulacin: aquellas que imponen lmites en
un grupo, pero que solo buscan incrementar, nunca disminuir,
los beneficios para ese grupo.
10) Segn la jurisdiccin poltico-administrativa que la produce:'*^
PoUticas nacionales.
Polticas regionales.
Polticas departamentales.
PoUticas distritales.
Polticas municipales.
PoHticas locales.
^ Robert Salisbury, "The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles", en:
S.Z. Theodoulou y M.A. Chan, PublicPolig: The Essential Readings, Englewood Cliffs, Prentice
HaU, 1995, pp. 34-37.
" Basada en Jorge Vianna Monteiro y tomada de Alejo Vargas, Notas sobre etEstadoy taspolticas
pblicas, Bogot, Almudena Editores, 1999, p. 66.
11) Segn las clientelas a las que se dirige (poblacionales):'*^

PoHticas para los industriales.
Polticas para los exportadores.
Polticas para los obreros.
PoUticas para los guerrilleros.
PoHticas para la infancia.
PoUticas para la mujer.
Polticas para el adulto mayor, etc.
12) Segn el rea sustantiva que atender la poltica (sectoriales):'*'
Pob'ticas urbanas.
Pob'ticas agrarias.
Pob'ticas de educacin.
Pob'ticas de salud.
Polticas de empleo.
Pob'ticas de transporte.
Donald Watson aporta las siguientes categoras segn el rea sustantiva: ^^
Pob'ticas de defensa nacional, orden pblico interno y seguridad
externa.
Pob'ticas exteriores: comprendidas todas las medidas en el
campo internacional y asociadas con las relaciones entre los
Estados o entre estos y organismos internacionales.
Pob'ticas econmicas: como las que buscan el crecimiento econmico, el fomento a la empresa, a la distribucin de bienes y
servicios dentro de la economa, fomento al turismo. Tambin
estara las pob'ticas fiscales, monetarias y cambiarias.
Poltica social: aquella que persigue el mejoramiento de la
calidad de vida de una comunidad especfica a travs de la materiabzacin de los derechos sociales, econmicos y culturales.
"" Basada en Jorge Vianna Monteiro y tomacia de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las
politicas pblicas, Bogot, Almudena Editores, 1999, p. 66.
" Basada en Jorge Vianna Monteiro y tomada de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las
politicas pblicas, Bogot, Almudena Editores, 1999, p. 66.
Tomada de Alejo Vargas, Notas sobre el Estado y las politicas pblicas, Bogot, Almudena
Editores, 1999, p. 66.

Desafios, Bogot (Coiombia), (20): 149-187. semestre i de 2009
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la proteccin de las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad, y la reduccin de pobreza mediante la redistribucin, la

inclusin social y la generacin de oportunidades. La poHtica
social ataca las fallas del mercado y de la democracia con el
propsito de lograr el bienestar y la igualdad.^'
13) Tipologa de las poHticas sociales:^^
PoHticas sociales sectoriales: aquellas que buscan la inversin
en servicios bsicos de educacin y salud, y poHticas y subsidios para vivienda, equipamiento comunitario e infraestructura sanitaria.
PoHticas de apoyo a la organizacin social y de capacitacin
para proveer de informacin para tener "voz" y participar en
la toma de decisiones.
PoHticas laborales y de remuneraciones.
PoHticas asistenciales, de empleo de emergencia o de transferencias directas de dinero y/o bienes.
'' Esta definicin es del autor.

" Dagmar Raczj'nski, "Estrategias para combatir la pobreza en Amrica Latina: diagnstico
y enseanza de polticas," mimeo, Santiago de Chile, 1998.

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Hacia una nueva definicin

del concepto "poltica

Desafios, Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre i de 2009

150 / RAL VELASQUEZ GAVILANES

Proposing a new "Public Policy"

public policy, public policy analysis, public policy definition

Desafios, Bogot (Colombia), (20): 149-187, semestre I de 2009

HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLTICA PBLICA" / 1 5 1

Desafios, Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre i de 2009

152 / RAL VELASQUEZ GAVILANES

Falla tipo II. Definiciones incompletas que no incorporan todo los

Desafios, Bogot (Coiombia), (20): 149-187, semestre i de 2009

HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLITICA PBLICA"

' De hecho, hasta el momento no he encontrado un texto dedicado expresamente a definir

Desafios. Bogot (Coiombia). (20): 149-187, semestre I de 2009

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Textos cuyos autores citan otras definiciones pero deliberadamente

New York, M.E. Sharpe Inc., 2005, pp. 17-18.

HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLTICA PBLICA" / 1 5 5

Mi crtica a las definiciones y a los textos de los autores citados as

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Antes de anabzar esta definicin, unas precisiones acerca de su

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HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POTICA PBLICA" / 1 5 7

pbHcos y que participaban en la formulacin e implementacin

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En muchas ocasiones, ellos fueron incisivos y me convencieron de

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Pese al esfuerzo por concentrarnos en el proceso integrador a cargo

2. Anlisis de ia definicin propuesta

"Proceso" significa que la poUtica pblica no es un hecho simple ni

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gracias a la existencia de unas autoridades pblicas que hacen la

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las definiciones que fueron revisadas. El primero son los acuerdos. La

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de la poHtica. Con esta afirmacin no le restamos importancia a la

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2. Proceso adelantado por autoridades pbiicas con ia

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de la poltica cuando esta misma llegue a contemplarlo o cuando se

Bernardo Kliksberg, "Seis tesis no convencionales sobre partcipacin", en: B. Kliksberg

D.C., BID, 2000, pp. 167-195.

HACIA UNA NUEVA DEFINICIN DEL CONCEPTO "POLTICA PBLICA" / 1 6 5

los particulares, definen una situacin como problemtica que

Policy (Suny Series in Public Policy), 2005, p. 13. Disponible en http://www.sun}'press.edu/

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de problemas, objetivos e instrumentos, comprometiendo en ocasiones la cabdad de la pob'tica.

La pob'tica pbbca, como proceso integrador y como subsistema

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El ambiente de la poltica pbHca est conformado por diversos

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o prevenir una situacin definida como problemtica. La poltica

Espero que lo que he presentado aqu contribuya al desarrollo del

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Primera Antologa, Mxico, Miguel Angel Porra, 1992 [1951].

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Morin, Edgar, "El paradigma de la complejidad", en: Introduccin al pensamiento

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