Rica 72-3

Volumen 72
Nmero 3
Septiembre 2006
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges
(francesa, inglesa, rabe y espaola)
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas es la revista oficial no slo del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, sino tambin
del Grupo Europeo de Administracin Pblica y de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin, los cuales forman parte del
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 72, nmero 3, septiembre de 2006
La Modernizacin del Gobierno: un Simposio

Introduccin del redactor
Christopher Pollitt
325
Resumen ejecutivo
327
Comentarios:
Donald F. Kettl
M. Shamsul Haque
Geert Bouckaert
Rune Premfors
Colin Talbot
331
337
345
351
355
Reformas presupuestarias en dos ciudades-estado: impacto en la Agencia

Central Presupuestaria en Hong Kong y Singapur
Anthony B. L. Cheung
361
La difcil combinacin entre un instrumento de poltica territorial

y la tradicin industrial centralizada de las polticas agrcolas francesas
Franois Lger, Dominique Vollet y Ghislaine Urbano
385
Formas de gobierno y de gasto en los Servicios Municipales:

un acercamiento longitudinal
Changhoon Jung
401
Trayectoria del diseo institucional de redes de polticas pblicas.

Intervenciones europeas en la red holandesa de la industria
pesquera como ejemplo
Arwin van Buuren y Erik-Hans Klijn
417
Anlisis econmico de la formacin en gestin pblica.

Un acercamiento a las opciones reales
Giuseppe Pennisi
441
324 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 72 (3)
Direccin y gestin en el Gobierno Local britnico:

un papel para los alcaldes electos?
John Fenwick, Howard Elcock y Janice McMillan
457
Libros comentados
477
Crnica del Instituto enero-marzo 2006
481
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Christopher Pollitt
Cuando la OCDE publica una revisin de las reformas de la gestin pblica en sus
Estados miembros, sta debe ser una cuestin de importancia para profesionales
y acadmicos por igual. Durante la ltima dcada y media de la OCDE, el servicio
de la gestin pblica ha sido un protagonista esencial en la creciente red global
de reformadores y estudiosos de la gestin pblica. La OCDE ha sido un suministrador capital de ideas sobre la gestin (Sahlin-Andersson y Engwall, 2002),
aunque hay distintas opiniones sobre si lo que se ha difundido ha sido acertado o
errneo.
Ciertamente, para la RICA una revista de Administracin internacional y
comparada, dirigida a un pblico de acadmicos y de profesionales, el reciente
informe de la OCDE La Modernizacin del Gobierno (OCDE, 2005) es un hito que
merece nuestra atencin. Aparece apenas diez aos despus del conocido informe El Gobierno en transicin (OCDE, 1995) y aspira a realizar una revisin global
semejante. Qu hemos aprendido? Tenemos pruebas slidas? Estn bien diseadas las ideas dominantes? Ha cambiado la propia OCDE su postura anterior
caracterizada (mucho o poco) por un entusiasmo desmedido por el camino nico
de la Nueva Gestin Pblica (NGP)?
Para profundizar en estas y otras preguntas nos complace haber podido contar con un equipo de profesores de primera lnea de cinco pases y de tres continentes. En lo que supone una nueva publicacin para la RICA, se solicit a cada
uno que escribiera un breve comentario sobre el informe de la OCDE. El resultado, y espero que los lectores estn de acuerdo, es un fascinante compendio de
acercamientos y enfoques. Para completar la coleccin, tambin hemos reproducido, con el beneplcito de la OCDE, el texto del resumen ejecutivo del informe
(aunque recomendamos a nuestros lectores que todava no lo tengan que consigan hacerse con un ejemplar del informe detallado).
Nuestros colaboradores no necesitan que resuma sus artculos; stos hablan
por s mismos. Por lo tanto, me limitar a hacer tres breves observaciones. PrimeCopyright 2006 IISA - Vol. 72 (3): 325-326
326 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)
ro, para los acadmicos est en juego aqu una cuestin verdaderamente fundamental. Es la cuestin de cmo y de hasta dnde puede uno generalizar en gestin pblica. El tenor general del informe y de los comentaristas reconoce la importancia de las influencias del contexto. Si ste es el nuevo consenso, cmo
pueden los distintos contextos ser analizados y clasificados, de modo que las generalizaciones puedan tener fundamento?
Una segunda observacin sera que hoy, despus de un cuarto de siglo intensivo en reformas de la gestin pblica en muchos pases, seguimos contando con
una evidencia comparada asombrosamente carente de solidez y fiabilidad. A su
favor, la propia OCDE (sin cuyos esfuerzos a lo largo de los aos tendramos menos datos empricos an) reconoce que hay lagunas importantes, y que algunos
de los datos empricos disponibles pueden no ser de alta calidad. Para los acadmicos, acostumbrados a estndares estrictos de validez y de fiabilidad, a veces
parece que la reforma de la gestin pblica es ms una cuestin de fe que de razn (Boyne y otros, 2003; Pollitt y Bouckaert, 2003). Desde esta perspectiva, los
obstinados profesionales pueden parecer religiosos entusiastas de otro mundo
(Hood, 2005).
Finalmente, una cosa que ha cambiado definitivamente desde los prometedores primeros das del Comit PUMA de la OCDE es la comunidad internacional de
expertos. El PUMA fue pionero, pero ahora el mercado internacional de ideas
de la reforma de la gestin est abarrotado. Hay ms gobiernos, ms consultores,
ms acadmicos, ms revistas y ms redes implicados que antes. Es en este contexto ms competitivo donde emerge el ltimo informe de la OCDE. Es una situacin que tiene ventajas y riesgos. Una ventaja obvia es que una comunidad ms
grande, ms diversa, con intercambios ms intensos, debe producir ideas ms slidas. Una desventaja menos obvia es que mediante la creacin de una comunidad internacional sustancial de personas que viven de crear y comentar las reformas de la gestin pblica, tambin hemos despertado un inters en el cambio
constante y continuo. Para muchos participantes de esta comunidad, los costes
de tal cambio, incluyendo las interrupciones y las distracciones ocultas de la reorganizacin constante, son costes que recaen en otras personas, en otra parte,
mientras que los beneficios de la novedad constante los acumulan ellos mismos.
No puedo ms que agradecer a nuestros distinguidos colaboradores (Geert
Bouckaert, Shamsul Haque, Don Kettl, Rune Premfors, Colin Talbot) su rpido trabajo, y al personal de la OCDE (especialmente Nick Manning) su abierta cooperacin. Debemos tambin reconocimiento indudable a Alex Matheson, hasta hace
poco tiempo en la OCDE, por sus hercleos trabajos a la hora de aportar cuantioso material al informe que revisamos aqu.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Resumen ejecutivo*
Las ltimas dos dcadas han sigo testigo de una afluencia de nuevas ideas e iniciativas en el campo de la gestin pblica en los pases miembros de la OCDE.
Esta revisin pretende contribuir a una comprensin ms profunda de cmo algunas de estas nuevas ideas han operado en la prctica examinando mbitos pblicos clave seleccionados de reforma de la gestin. Partiendo de estos resultados, esta revisin trata, en trminos ms generales, la cuestin de cmo ha
cambiado a lo largo de dicho perodo la comprensin de la gestin pblica y la
gobernabilidad con el objeto de ayudar a que aquellos que estn implicados en la
gestin pblica se preparen para el futuro.
El motor del cambio vino de la mano de los progresos sociales, econmicos y
tecnolgicos acaecidos en la ltima mitad del siglo XX. Mientras que en muchos
pases la presin fiscal actu de incentivo para la reforma, las presiones que subyacen al cambio vinieron del hecho de que los gobiernos estaban cada vez ms
alejados de una sociedad en cambio que tena nuevas y diversas expectativas.
El gobierno tiene un papel mayor en las sociedades de los pases de la OCDE
que hace dos dcadas. Pero la naturaleza de los problemas de orden pblico y los
mtodos para tratarlos todava estn experimentando cambios profundos. Los
gobiernos estn pasando de la provisin directa de servicios a otorgar un mayor
papel a las entidades privadas y no lucrativas y a una creciente regulacin de los
mercados. El alcance regulador de los gobiernos tambin se est extendiendo a
nuevas reas socioeconmicas. Despus de dcadas en las cuales las nuevas iniciativas del gobierno se podran financiar mediante ingresos extraordinarios, la
presin fiscal actual indica que los pases miembros de la OCDE han alcanzado los
lmites en capacidad de gasto. A pesar de aos de reforma del sector pblico, sigue existiendo la presin creciente del gasto de gobierno; los gobiernos deben
continuar adaptndose a las necesidades cambiantes de la sociedad al tiempo
que se mantienen dentro de los lmites del gasto. En los ltimos veinte aos, los
* Publicado originalmente por la OCDE en ingls y en francs con los ttulos Modernising
Government: The Way Forward y Moderniser ltat: la route suivre.
Copyright 2006 IISA - Vol. 72 (3): 327-330
gobiernos han modificado de forma importante la manera de gestionar el sector

pblico. La mayora de las Administraciones Pblicas de la OCDE se han tornado
ms eficientes, ms transparentes y receptivas al cliente, ms flexibles, y ms centradas en los resultados. Sin embargo, las modificaciones administrativas estn
inextricablemente ligadas a las instituciones fundamentales para la gobernabilidad. Los reformadores necesitan ser conscientes de los posibles efectos de reformas en valores ms amplios de la gobernabilidad.
Lecciones aprendidas de los mbitos pblicos clave

seleccionados para la reforma
Un gobierno abierto: En todos los pases miembros de la OCDE, los gobiernos se
estn convirtiendo en gobiernos ms abiertos y ms transparentes, ms accesibles y consultivos. Este fenmeno se ha expresado en nueva legislacin e instituciones y en una amplia gama de medidas polticas. Hoy, el 90% de los pases de
la OCDE cuenta con una ley reguladora de la libertad de informacin y con una
oficina del Defensor del Pueblo, y ms del 50% dispone de estndares del servicio de cliente.
Es todava un desafo para los gobiernos responder a las ms altas expectativas de los ciudadanos por lograr servicios e informacin ms accesibles y de mayor calidad. Actualmente, otro desafo importante para los pases de la OCDE
frente a la amenaza del terrorismo es preservar la apertura del gobierno al tiempo
que se garantiza la seguridad nacional y la efectiva aplicacin de la ley.
Fortalecer los resultados del sector pblico: Los gobiernos se centran mucho
ms en los resultados. La corriente basada en los resultados ha aumentado la planificacin formal, los informes de seguimiento y el control en muchos gobiernos.
La mayora de los pases de la OCDE ha introducido la gestin y la presupuestacin por objetivos: el 72% incluye datos no financieros de resultados en su documentacin presupuestaria. As, la informacin disponible para los gestores y los
responsables del diseo de las polticas pblicas ha mejorado.
Los gobiernos deben, sin embargo, ser cautos a la hora de sobrevalorar la capacidad que los enfoques centrados en los resultados tienen a la hora de modificar el comportamiento y cambiar la cultura. Deben entender las limitaciones de
los enfoques basados en los resultados. Estos enfoques basados en los resultados
requieren mayor flexibilidad de los directivos. Sin embargo, el desafo fundamental es el de equilibrar esta flexibilidad con el control e integrar sistemas de medida
de los resultados dentro del sistema tradicional de responsabilidad de cada pas.
Demasiada flexibilidad poda conducir al abuso y a la mala gestin; el riesgo que
entraa poca flexibilidad es el de contar con un servicio pblico ineficaz e irresponsable. Es necesario hacer ms hincapi en mantener controlados los costes de
transaccin de los resultados y en hacer un uso ptimo de los motivadores y de
los controles sociales e internos.
Modernizar la responsabilidad y el control: La forma en que los gobiernos
controlan las operaciones de magnitud y complejidad ha cambiado durante los
ltimos quince aos debido a innovaciones tecnolgicas, a cambios en el tamao
Resumen ejecutivo 329
y la estructura del gobierno, y a la introduccin de la presupuestacin y la gestin

por objetivos. Las tendencias principales en control de los pases miembros de la
OCDE han pasado del control ex ante al ex post, y al desarrollo de procesos de
control interno ms intenso. Hay en la prctica un cambio que determina el trnsito de un sistema de control basado en la ineficiente pero relativa certeza de
comprobar la regularidad y la legalidad de transacciones individuales a una ms
eficiente pero relativa incertidumbre de verificar el correcto funcionamiento de
los sistemas. El desafo es mantener el control de los sistemas que son ms descentralizados, con agencias ms autnomas y terceras partes como proveedores.
Reasignacin y reestructuracin: La necesidad del gobierno de fijar lmites externos al gasto y de reasignarlos dentro de esos lmites ha cambiado la presupuestacin a nivel nacional, pasndose de una funcin de apoyo a ser el medio
principal de la gestin estratgica. El proceso presupuestario tambin se utiliza
con frecuencia como una va para alcanzar una ms amplia reforma de la gestin.
La capacidad de cambiar las estructuras organizacionales es esencial para un
gobierno moderno. Sin embargo, el cambio estructural ya sea el desmantelamiento de organizaciones existentes o la creacin de nuevas no debe tomarse a
la ligera. Desmantelar organizaciones puede conducir a una prdida de continuidad, de memoria institucional y de capacidad a largo plazo. La proliferacin de
cuerpos ms o menos autnomos como prolongacin de otros dificulta la accin
colectiva y la coordinacin. Los gobiernos deben entender las fortalezas y debilidades estructurales de los sistemas existentes y construir sobre sus fortalezas.
El uso de mecanismos de Mercado: El uso de mecanismos de Mercado de distintos tipos ha llegado a ser ms comn en los pases miembros de la OCDE, aunque su utilizacin difiere segn los pases. Estos mecanismos tienen el potencial
de aumentar significativamente la eficacia. La decisin de utilizar este tipo de mecanismos requiere ser adoptada, sin embargo, caso por caso, y el diseo especfico de estos instrumentos es crtico para lograr un uso acertado. Sigue siendo importante proteger los principios clave de la gobernabilidad, no confundir
ganancia privada con inters pblico ni obstaculizar la responsabilidad pblica.
Los gobiernos deben proteger su libertad para la accin futura en caso de que las
prioridades cambien.
Modernizacin del empleo pblico: La naturaleza del empleo pblico en los
pases de la OCDE ha evolucionado perceptiblemente. En muchos pases, las modificaciones de las condiciones de empleo de los servidores pblicos les han aproximado a los del sector privado mediante la modificacin del rgimen jurdico y
de las condiciones laborales. Las polticas de empleo de cada pas se han ido asemejando; stas incluyen la introduccin de contratos y de salarios por resultados,
estos ltimos en marcha en las dos terceras partes de los pases de la OCDE. La
puesta en prctica de estas polticas tiende a dificultar el logro de una cultura colectiva. Los primeros reformadores subestimaron la complejidad que entraaba
introducir tcnicas del sector privado en el servicio pblico. Sin embargo, mantener los sistemas tradicionales del empleo pblico no es una opcin viable para la
mayora de los pases.
Conclusiones ms amplias sobre la gestin

y la gobernabilidad
La modernizacin depende del contexto. Mientras que todos los gobiernos estn siendo afectados por tendencias globales, no hay panaceas de la gestin pblica susceptibles de aplicacin general. La historia, la cultura y la etapa del
desarrollo en que se encuentre cada pas determinan las diversas caractersticas
y prioridades que los gobiernos han de considerar. Puede contribuir a la adaptacin aprender de otros gobiernos, pero, a menos que los pases sean muy similares, aprender funcionar mejor al nivel de la dinmica del sistema que al nivel
instrumental y de prcticas especficas.
El problema actual es el de cmo organizar el sector pblico de modo que
pueda adaptarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, sin perder la coherencia de su estrategia o la continuidad de los valores de la gobernabilidad. A los
gobiernos modernos se les exige ser ms receptivos a los diversos grupos de ciudadanos. Pero hay un coste en trminos de capacidad para la accin colectiva
cuando el sector pblico se divide y se fragmenta. Los nuevos enfoques de la gestin deben ir ms all de reducir y controlar y han de otorgar una atencin renovada a la labor de conectar el inters pblico con la motivacin individual y los valores.
Los gobiernos deben adaptarse a las sociedades constantemente cambiantes.
No se trata de llevar a cabo reformas puntuales, sino de contar con una capacidad de gestin del conjunto del gobierno que permita hacer ajustes teniendo en
mente el sistema en su totalidad. Las polticas de gestin pblica eficaces requieren un diagnstico claro de los problemas y una evaluacin de los resultados. Las
expectativas de los ciudadanos y las demandas de los gobiernos estn creciendo,
no disminuyendo: esperan mayor apertura, niveles ms altos de calidad de los
servicios, soluciones a problemas ms complejos, y el mantenimiento de los derechos sociales existentes. Las reformas del sector pblico en los ltimos veinte
aos han mejorado perceptiblemente la eficiencia, pero los gobiernos de los pases de la OCDE ahora hacen frente a un desafo capital como es el de encontrar
las nuevas formas de incrementar la eficiencia que les permitan financiar estas
demandas crecientes en el gobierno del siglo XXI. Para los prximos veinte aos,
los responsables de polticas pblicas debern hacer frente a decisiones polticas
complicadas. Incrementar su porcentaje de gasto pblico sobre el PIB, presionar
las polticas pblicas de muchos pases. Estas nuevas demandas que se plantearn a los responsables de la puesta en marcha de los sistemas de gestin pblica
exigirn el liderazgo de funcionarios con reforzadas capacidades tcnicas, directivas y polticas individuales que reflexionen y planifiquen en equipo y que sean capaces de trabajar bien en cooperacin con otros actores.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Modernizacin del Gobierno
Donald F. Kettl*
Este magnfico libro no slo enmarca el estado de la cuestin de la gestin pblica
internacional, sino que tambin determina la sutil, y sin embargo esencial, paradoja de este movimiento. En la primera etapa del movimiento de reforma de la gestin pblica los progresos fueron dubitativos, pero las ideas motrices estaban meridianamente claras. En la actual segunda etapa la accin es animada y vibrante, y
prcticamente todos los pases estn haciendo algo. Pero a medida que el movimiento se expande las ideas motrices se vuelven ms confusas. La paradoja est
profundamente enraizada en la tensin existente entre la claridad terica y la accin directa. Y esto plantea el problema central que trata el libro: podemos predecir cul ser el siguiente paso?
En los aos setenta el movimiento de reforma de la gestin sufri una profunda transformacin. Los pases ms desarrollados del mundo dejaron de intentar
modernizar a los pases menos desarrollados para pasar a tratar de transformarse
a s mismos. La Nueva Gestin Pblica facilit un diagnstico fundamental de los
problemas emergentes en el mundo desarrollado: la creciente demanda de servicios pblicos por parte de los ciudadanos se contrapona a una decreciente voluntad de pagar por ellos. La NGP tambin proporcion una receta clara: la sustitucin del modelo de autoridad jerrquico por otro basado en incentivos de
mercado.
La NGP trajo consigo un enrgico programa de reformas en un conjunto de
pases del mbito anglosajn. Pero a medida que su experiencia iba creciendo, resultaba ms difcil seguir las recetas de la propia NGP. En concreto, las medidas
basadas en resultados no pudieron satisfacer las necesidades basadas en resultados de los decisores polticos. En respuesta a esto surgi un debate en la literatura acadmica en torno a la posible muerte de la NGP. La realidad no fue tanto
que la NGP estuviera en peligro por sus propios errores. Ms bien se produjo un
* Donald F. Kettl es Director del Fels Institute of Government, University of Pennsylvania,
USA. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Modernizing Government.
estmulo general para flexibilizar sus estrictas frmulas. La NGP no muri, sino
que alent un gran nmero de nuevas reformas que este libro detalla.
Esto llev a la segunda etapa de reformas. Su caracterstica principal es su
gran universalidad. La NGP provoc una reforma global, pero las reformas que
gener fueron alejndose progresivamente de sus principios inspiradores. sta
es la paradoja esencial de la NGP. De hecho, el hallazgo principal del libro es que
la modernizacin es dependiente del contexto en que se desarrolle, ya que las
estrategias deben disearse a medida para el contexto, necesidades y circunstancias concretos de un determinado pas. Por un lado, los crticos podrn sugerir que la conclusin es evidente. Cualquier reforma debe necesariamente adecuarse a las circunstancias del pas en que se lleve a cabo. Pero, ms importante
an, esta conclusin plantea dos importantes y, por desgracia, complejas cuestiones.
La primera: existe realmente un ncleo terico consistente que respalde este
movimiento? La virtud ms evidente de la NGP era su aguda y clara definicin del
problema del gobierno moderno y de la solucin al mismo. Adems, debido a
que surgi del anlisis de las pautas ms bsicas de comportamiento humano, la
NGP no estaba culturalmente determinada. Su poder, tanto como concepto terico como impulsor de la accin de gobierno, se apoya en gran medida en su visin clara y en sus agudas recomendaciones. Segn los defensores de la NGP, lo
nico que faltaba era el coraje poltico necesario para adoptar las reformas.
Sin embargo, si hemos aprendido algo de la fascinante historia de la NGP es
que sus recomendaciones no eran adecuadas para todos los pases. De igual forma que ningn enfoque determinado es adecuado para un pas durante un perodo largo de tiempo. Como seala acertadamente La Modernizacin del Gobierno, la reforma es continua. Los problemas y las polticas cambian y, a medida
que las sociedades van evolucionando, los gobiernos deben adaptarse. Esto, de
hecho, es una vuelta de tuerca ms en la paradoja esencial de la NGP. El movimiento que la NGP instig se ha distanciado cada vez ms de sus fundamentos.
No es que los incentivos de mercado no funcionen, sino que existen desincentivos, especialmente si reconocemos el impacto de los programas pblicos en toda
su amplitud, que deben tenerse en cuenta.
Todo esto conduce a la siguiente cuestin. Si la NGP ayud a impulsar un movimiento global de reforma de la gestin, y si ese movimiento se ha distanciado
de las ideas que lo impulsaron, existe un ncleo terico identificable a nivel internacional tras los esfuerzos de reforma? La Modernizacin del Gobierno ha hecho un excelente trabajo al definir el estado de la cuestin, pero la conclusin inevitable es que en el movimiento de reforma hay mucha menos coherencia entre
la teora y la prctica que haba en los primeros das de la NGP, cuando sta estaba ms concentrada geogrficamente y definida tericamente.
En segundo lugar, ya que la modernizacin es culturalmente definida, existen patrones de variacin que podamos identificar? Ciertamente, debemos aceptar retirarnos de la claridad terica de la NGP. Pero si no podemos mantener firmemente el fundamento de la fuerza motriz de la NGP, podemos sustituirla, con
motivos tanto prcticos como tericos, por un entendimiento complejo de unos
patrones bsicos y repetibles?
Kettl La Modernizacin del Gobierno 333
La Modernizacin del Gobierno identifica las grandes tendencias de reforma:

transparencia, resultados, mecanismos de seguimiento, reestructuracin, mecanismos de mercado, gestin estratgica de recursos humanos, y el imperativo de
un enfoque omnigubernamental. Si aadimos el nuevo desafo de la gestin de
las tecnologas de la informacin, tendremos el orden del da de los movimientos de reforma de la gestin en el mundo actual. Adems, el libro concluye con
perspicacia que gran parte de las reformas del sector pblico han tratado a las
polticas, las personas, el dinero y las organizaciones como si fueran componentes independientes de la gestin pblica. Por el contrario, stos estn estrechamente relacionados, como seala el libro, y las estrategias de reforma deben
tener en cuenta esa naturaleza interdependiente de los componentes del
gobierno.
Esta lista de componentes es la correcta. Lo que no est tan claro es si constituyen mbitos de actuacin o si son patrones que podemos identificar y de los
que podemos aprender. Por ejemplo, los sistemas federales estn actuando de
forma distinta a los Estados unitarios? Los pases que apoyaron ms agresivamente la NGP estn abandonndola o transformando sus esfuerzos? Los pases
en desarrollo, cuentan con enfoques que les ayuden a reducir la distancia en su
nivel de desarrollo con los pases desarrollados?
sta es una de las dos grandes cuestiones no resueltas en La Modernizacin
del Gobierno. Si la reforma es dependiente culturalmente, como muy probablemente ocurre, cmo afectan las variaciones de la cultura nacional a las grandes
tendencias de reforma? La Modernizacin del Gobierno, como muchos otros trabajos punteros sobre la reforma gubernamental, se esfuerza en enfrentarse al inevitable dilema: por un lado, la bsqueda de patrones esenciales y, por otro, la
necesidad de reconocer las grandes variaciones entre pases. Existen claramente
tendencias bsicas, y tambin es cierto que se dan realidades culturales especficas en cada pas. Cmo interactan unas y otras?Pueden establecerse patrones
bsicos que nos ayuden a avanzar en el plano terico y prctico? Esto no es tanto una crtica a la utilidad e importancia de este libro, sino un desafo planteado a
aquellos que buscan entender la reforma de la gestin pblica. El libro, de hecho,
establece un programa muy til para identificar las grandes tendencias entre las
modalidades diversas de cada pas.
La otra gran cuestin no resuelta es la de por qu, pese a los inciertos y a menudo decepcionantes resultados de las reformas de la gestin, siguen los agentes
pblicos intentndolo. La Modernizacin del Gobierno admite con franqueza que
en muchos pases las reformas no han alcanzado las expectativas o han tenido
consecuencias inesperadas, como efectos negativos en los valores y capacidades
del gobierno. En muchos pases, las prcticas gubernamentales bsicas son incuestionablemente ms abiertas y orientadas a la obtencin de resultados. Pero
la promesa de utilizar las reformas para reducir el tamao del gobierno a menudo
se ha visto cumplida. La desconfianza de los ciudadanos en el gobierno se mantiene como problema sin resolver, y los agentes elegidos democrticamente siguen luchando frente al desafo de enfrentarse a crecientes demandas de servicios con unos ingresos limitados. Por un lado, no sorprende que las reformas de
la gestin pblica no hayan producido soluciones rpidas a problemas polticos
profundos y duraderos. Por otro lado, la distancia entre la audaz retrica del movimiento y sus mucho ms sobrios resultados no tiene visos de reducirse.
Sin embargo, los actores elegidos democrticamente siguen intentndolo. En
parte, esto se debe a que la reforma de la gestin pblica tiene un componente
simblico importante. Anunciar reformas puede darles algo de tiempo mientras
centran sus esfuerzos en otros asuntos. En parte tambin, esto se da porque la
reforma, de hecho, ha producido el cambio, aunque raramente ha sido tan drstico como el que prometieron los reformadores. Y, aunque los resultados son
modestos, seguramente son mejor que nada, y los polticos, a menudo presionados, se alegran de cualquier apoyo que puedan conseguir. De hecho, si las primeras dos generaciones de la reforma de la gestin han demostrado algo es que
no es probable que el movimiento se agote. No importa que los resultados sean
modestos, los problemas polticos y de gestin continan exigiendo la accin.
Para los reformadores, esto significa que los nuevos esfuerzos se aaden a
los viejos. A pesar de sus cambios radicales, la NGP no era una solucin definitiva. Las reformas subsecuentes han agregado nuevos ajustes y algn cambio
importante a las estrategias de la NGP. Esto hace siempre ms difcil clasificar
los elementos fundamentales de las reformas de cada pas. Y para los reformadores del gobierno, atrapados entre las demandas ineludibles de ms cambios y
la crtica constante de que sus reformas han producido resultados decepcionantes, los riesgos de cansancio por la reforma han llegado a estar muy presentes.
Todas estas cuestiones combinadas dan lugar a la pregunta que ser esencial
para la prxima etapa de reforma del gobierno, a saber: a partir del atrevido
movimiento de reforma de la NGP y teniendo en cuenta las variaciones significativas que la reforma adoptaba a medida que se extenda por el mundo, tenemos probabilidad de asistir a una convergencia de una serie de conceptos principales tiles?
sta es una pregunta que ser quiz an ms fascinante que el destino de la
NGP. Hay razones para pensar que la convergencia de enfoques puede tener lugar. El ritmo del cambio ha aumentado, y ms naciones descubren que estn haciendo frente a problemas muy similares a pesar de sus diferencias culturales. De
la Unin Europea, al trepidante ritmo de empresas globalizadas, surgen presiones enormes para adoptar enfoques comunes a las grandes cuestiones y evitar
que los procesos nacionales especficos obstaculicen el comercio internacional.
Por otra parte, los funcionarios del gobierno y la doctrina estn cada vez ms en
sintona con estas cuestiones e intercambian informacin sobre las soluciones
posibles.
Si hay convergencia, la pregunta intrigante ser: en torno a qu? Algunos
observadores de todo el mundo han contemplado cuidadosamente la experiencia
americana en busca de posibles pistas. Aunque empezaron a jugar a la reforma
del gobierno con retraso, los Estados Unidos han desarrollado algunos enfoques
interesantes: basados en resultados, en vez del enfoque basado en resultados de
la NGP; informacin en tiempo real del rendimiento que conecta a los funcionarios superiores con los encargados de primera lnea (como el CompStat de Nueva
York y los sistemas de SchoolStat de Philadelphia), en vez de las herramientas de
evaluacin peridica de la NGP; gestin horizontal en red, en vez del enfoque je-
Kettl La Modernizacin del Gobierno 335
rrquico vertical de la NGP; y servicio al ciudadano por Internet, en vez del enfoque basado en el mercado de la NGP. Las crisis recientes, desde los ataques terroristas del 11-S a la pobre respuesta del gobierno al huracn Katrina en 2005, estn alejando a los Estados Unidos de la NGP para acercarlos a una nueva etapa
de colaboracin basada en redes dirigida a la obtencin de resultados. La cuestin intrigante es si otras naciones, azuzadas por otros problemas que desafan
los lmites de las organizaciones y los programas existentes, se vern forzadas a
seguir el mismo camino en caso de que la reforma de la gestin converja en
nuevas estrategias y tcticas o si el movimiento de reforma de la gestin se dividir en enfoques distintos para cada nacin.
Llevar cierto tiempo establecer una respuesta clara a este rompecabezas.
Pero La Modernizacin del Gobierno hace una defensa convincente de que esto
podra probar la cuestin ms importante. La reforma ha llegado a ser menos una
cuestin de mejorar la gestin y ms una cuestin de integrar la gestin ms eficazmente con la gobernanza. De hecho, si hay alguna leccin importante de cara
al futuro en este libro es que la gestin slo tiene significado en su vida poltica.
Los defectos ms grandes de la NGP eran sus esfuerzos de separar la poltica de
la gestin y de dividir el proceso directivo en elementos separados y poco relacionados. Los elementos del proceso directivo estn ahora mucho ms interconectados, y la gestin mucho ms integrada con la poltica (como los residentes de la
costa del Golfo de Amrica descubrieron en las horribles consecuencias del poder
de destruccin del Katrina). El punto fuerte de La Modernizacin del Gobierno se
encuentra en sealarnos las formas por las que la gestin se liga a la poltica a
la gobernanza y cmo la mejora de la gestin puede consolidar la capacidad
del gobierno de enfrentarse a los desafos de la vida moderna.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Modernizacin del Gobierno: contribucin y crtica
M. Shamsul Haque*
Introduccin
En las ltimas dcadas la gestin pblica ha sufrido profundas reformas. Han surgido
nuevas orientaciones tales como la reinvencin del gobierno, el enfoque de la reingeniera, la construccin de la Nueva Gestin Pblica, entre otras. Estas recientes iniciativas constituyen actualmente un modelo alternativo o un paradigma de gestin pblica que tiende a adoptar los enfoques de mercado y a menudo se vale de los principios
de la gestin empresarial (Hood, 1991; Osborne y Gaebler, 1993). Sin embargo, frente a las crticas realizadas por algunos defensores del modelo universal de los resultados concretos y su convergencia a nivel mundial, existen estudios crticos que resaltan
sus implicaciones negativas y sus variaciones entre naciones (Haque, 2001; Pollitt,
2001; Terry, 1998). Cada vez est ms claro que existe cierta discrepancia entre la teora y la prctica o cierta distancia entre la retrica y la realidad en el nuevo modelo de
gestin pblica. La tesis de la convergencia, Pollitt (2001: 938) hace hincapi en que
debe hacerse distincin entre la convergencia de discursos, decisiones y acciones.
Para comprender el desajuste entre los discursos sobre la reinvencin y sus crticas y las prcticas actuales de reforma y sus efectos, se necesitan estudios empricos que abarquen diferentes pases y regiones, que cuenten con un marco temporal ms amplio y comprensivo de mltiples dimensiones de la gobernabilidad.
Ello permitir examinar las similitudes entre las principales tendencias de reforma
nacionales, sus lgicas, contextos, efectos, etc. En este sentido, La Modernizacin
del Gobierno: el camino a seguir (OECD, 2005) es una contribucin oportuna,
sobre todo porque realiza una revisin de algunos de los principales mbitos de
reforma que han abordado durante las dos ltimas dcadas los 30 miembros de
la OCDE. Algunos de los documentos relacionados incluyen una serie de infor* M. Shamsul Haque es Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Singapore. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo
Modernising Government: Its Contribution and Critique.
mes de polticas en materia de modernizacin del sector pblico publicadas por

la OCDE entre octubre de 2003 y abril de 2005. De hecho, los contenidos y subttulos de estos informes son muy similares a algunos de los que pueden encontrarse en sus captulos (ver OECD, 2003-2005). En resumen, este libro representa
ms bien un esfuerzo compilador basado en documentos previos sobre gestin
pblica realizados por algunos expertos de la OCDE.
Sin embargo, debe resaltarse que La Modernizacin del Gobierno se distingue
de otras publicaciones de la OCDE por su objetivo mucho ms amplio, su marco
temporal ms extenso, su enfoque ms global (gobierno en su globalidad) y por
contar con anlisis que tienen en cuenta en mayor medida los contextos de cada
pas. De los muchos documentos listados y accesibles en la pgina web de la
OCDE incluidos estudios de casos, encuestas por pases, informes sobre polticas, documentos de trabajo, medidas e informes se observa que la mayora trata aspectos especficos (por ejemplo, reforma regulatoria, e-gobierno, corrupcin, finanzas pblicas, resultados, etc.) antes que del sistema global de
gobernabilidad (http://www.oecd.org/publication). Del mismo modo, estudios
centrados en casos de pases determinados y aspectos especficos se han llevado
a cabo o encargado por otros autores o instituciones (ver Aucoin y Jarvis, 2005;
McDonagh, 2004; Kettl, 1998).
Sin embargo, existen algunos libros e informes de reciente publicacin que
son parecidos a La Modernizacin del Gobierno en el sentido de que cubren mltiples dimensiones de las reformas del sector pblico en distintas regiones y pases, incluyendo La reforma de las instituciones pblicas y el reforzamiento de la
gobernanza (Banco Mundial, 2000), el Informe sobre el Desarrollo Mundial de
2004: conseguir que los servicios trabajen para los pobres (Banco Mundial,
2004), La reinvencin del gobierno para el siglo XXI (Rondinelli y Cheema, 2004)
y el Informe Mundial sobre el Sector Pblico 2005 (Naciones Unidas, 2005). Estas
publicaciones, que no son de la OCDE, se utilizan en este ensayo para evaluar las
fortalezas y debilidades de este libro. Ms concretamente, el resto de este ensayo
analiza La Modernizacin del Gobierno en lo relativo a sus puntos fuertes y limitaciones a la hora de articular conceptos y modelos, de presentar las tendencias
de reforma y sus efectos, y de prestar atencin a los factores de cada contexto
para formular generalizaciones.
Conceptos y modelos
La Modernizacin del Gobierno presenta bsicamente una revisin de las experiencias de reforma y sus efectos en los pases de la OCDE durante las dos ltimas
dcadas en lo relativo a seis mbitos principales de la gestin pblica (palancas), como son la provisin de un gobierno abierto, el desempeo, la responsabilidad y el control, la reasignacin y reestructuracin, los mecanismos de mercado, y la organizacin y motivacin de los empleados pblicos. Se han realizado
intentos de clarificar estos conceptos. El concepto de gobierno abierto se ilustra de forma adecuada identificando sus tres principios esenciales (transparencia,
accesibilidad y receptividad), sus indicadores operacionales y las medidas de implementacin (pp. 28-30).
Haque La Modernizacin del Gobierno: contribucin y crtica 339
El libro define el concepto de desempeo como la medida en que los resultados de las actividades del gobierno satisfacen sus objetivos, lo que se entiende
como una cuestin de eficiencia y eficacia, que se consigue mediante la adopcin
de medidas como gestin por resultados o presupuestacin por resultados, descentralizacin de la adopcin de decisiones, agencias ejecutivas, contratos de resultados y prestacin de servicios adoptando mecanismos de mercado (pp. 5759). De la misma manera, la idea de la prestacin de servicios mediante
mecanismos de mercado se lleva a la prctica mediante tres estrategias principales (por ejemplo, externalizando, mediante acuerdos pblico-privado y bonos), y
stos se especifican detalladamente (pp. 130-131). Sin embargo, el concepto de
responsabilidad no se ilustra sino brevemente. Esto podra desarrollarse ms
para dar cabida a una discusin oportuna sobre los aspectos formales e informales y las formas de responsabilidad relativas a las esferas legales, polticas, administrativas, profesionales y culturales de la gestin pblica. Estos aspectos se discuten de manera ms completa en otros libros, informes y artculos (por ejemplo,
Haque, 1998; Naciones Unidas 2005; OECD, 1997).
Un aspecto an ms decisivo, sin embargo, es la cuestin de si las cuestiones
mencionadas ms arriba y los conceptos incorporados en este libro constituyen
un modelo alternativo de gestin pblica o no. Existen algunos datos concretos
planteados por los defensores de los modelos recin creados que se mencionan
ms arriba. Por ejemplo, el modelo de la reinvencin del gobierno enumera
diez principios de un gobierno empresarial que es cataltico, propiedad de la comunidad, proactivo, descentralizado y orientado al mercado (Osborne y Gaebler,
1993). El modelo de la Nueva Gestin Pblica presenta estndares de resultados, controles de produccin, desagregacin, competencia, austeridad y gestin
empresarial (Hood, 1991). Frente a ello, la idea de este libro de La Modernizacin
del Gobierno no puede ser calificada de modelo porque no presenta una serie de
datos concretos propios de un modelo y porque carece de un marco adecuado
que muestre los vnculos entre las seis dimensiones tratadas. De hecho, el libro
apenas menciona modelos que han sido extensamente debatidos, tales como la
Nueva Gestin Pblica o la reinvencin del gobierno, que atrajeron en mayor medida la atencin de otras recientes publicaciones de Naciones Unidas
(2005: 7-14) y del Banco Mundial. No obstante, el libro utiliza de manera apropiada un enfoque multidimensional y global a la hora de realizar una revisin
completa de las reformas del sector pblico o de la modernizacin experimentada por los pases de la OCDE.
Principales conclusiones y anlisis

Mediante los seis mbitos mencionados de la gestin pblica, La Modernizacin
del Gobierno analiza las principales tendencias comunes y las divergencias existentes en las reformas adoptadas por los pases de la OCDE. Asimismo, analiza
las causas principales o las fuerzas que subyacen a estas reformas del sector pblico, destacando sus retos y sus limitaciones. Esta seccin evala estas principales conclusiones y anlisis.
Tendencias en las reformas del Gobierno

Primero, por lo que respecta a la consecucin de un Gobierno abierto, en La Modernizacin del Gobierno puede observarse que la mayora de los pases de la
OCDE han adoptado legislacin sobre la libertad de informacin, as como legislacin relativa al derecho de intimidad, con el objeto de asegurar el acceso de sus
ciudadanos a la informacin y a la proteccin de la intimidad (pp. 28, 36-38). El
acceso pblico se facilita mediante el uso creciente de las tecnologas de la informacin, la publicacin de informes y evaluaciones, la adopcin de cartas de servicios y oficinas del Defensor del Pueblo, etc. (pp. 40-44). Segundo, y en lo que atae al proceso de gestin y presupuestacin basado en resultados, el libro subraya
que todos los pases de la OCDE han acogido este proceso, si bien se encuentran
en distintas fases de dicho proceso. A pesar de que estos pases cuentan con objetivos de resultados en sus documentos presupuestarios, muchos de ellos no tienen
en cuenta esos objetivos a la hora de determinar las asignaciones presupuestarias
ni las recompensas o sanciones de agencias e individuos (pp. 60-65).
En tercer lugar, en relacin con el control y la responsabilidad, la mayora de
los pases de la OCDE han pasado de controles ex ante a controles ex post y han
introducido un ms firme control interno de la gestin y asignacin de los recursos. Tambin existe una mayor autonoma de los inspectores respecto del ejecutivo, mientras que su vnculo con el legislativo se ha reforzado (pp. 84, 90-94). En
cuarto lugar, al examinar la direccin que sigue la reestructuracin organizativa,
La Modernizacin del Gobierno descubre que, en diversos grados, los gobiernos
de la OCDE han abandonado actividades que son transferibles a entidades privadas, delegado funciones en las autoridades locales, creado estructuras de mercado, reducido el nmero y las funciones de los ministerios y creado rganos de
stos o agencias dotados de mayor autonoma (pp. 106-111). En quinto lugar, y
por lo que respecta a la adopcin de mecanismos de mercado en la gestin pblica, los pases de la OCDE han adoptado distintas formas de externalizacin,
acuerdos pblico-privado, bonos y pago por parte de los usuarios (pp. 133-146).
En sexto lugar, en cuanto al empleo y la motivacin, el libro seala que los gobiernos de la OCDE han adoptado iniciativas para reducir la dimensin del sector
pblico, descentralizar la gestin de recursos humanos y adoptar medidas de tipo
empresarial tales como el empleo por contrato o la evaluacin de los resultados
individuales (pp. 158-173).
Al examinar las tendencias mencionadas en el sector pblico, La Modernizacin del Gobierno ha aportado importantes datos empricos que han suscitado
diversas crticas. Tambin proporciona una serie de ejemplos prcticos que validan estas crticas. Sin embargo, en el tercer captulo, sobre el control y la responsabilidad, podra haberse ido ms all de la mencin de las diversas medidas de
control y haberse desarrollado otras formas de responsabilidad (debates legislativos, supervisin ejecutiva, escrutinios de los medios, audiencia pblica, etc.)
como las que pueden encontrarse en otras publicaciones (por ejemplo, Naciones
Unidas, 2005; Aucoin y Jarvis, 2005). Del mismo modo, el captulo sexto, sobre
empleo y motivacin, presenta de forma satisfactoria las prcticas en el empleo,
aunque podra haber discutido y aportado datos de forma ms adecuada relati-
vos a los cambios en la motivacin, el compromiso y la moralidad que traen consigo las actuales reformas en el sector pblico.
Causas, efectos y retos
En sus diversos captulos y secciones, La Modernizacin del Gobierno subraya los
factores causales, las implicaciones y los retos de las reformas del sector pblico
en los pases de la OCDE. Las causas principales o fuerzas que estn detrs de estas reformas incluyen la presin fiscal y de otro tipo que afrontan los gobiernos,
las crecientes demandas de los ciudadanos por servicios de mayor calidad y la
emergencia de una economa globalizada (pp. 10-18). Otros factores causales
son el incremento de una masa informada y crtica de ciudadanos que demandan
apertura y participacin; la decreciente confianza de la ciudadana en las instituciones pblicas que requieren mayor responsabilidad; la creciente complejidad
organizacional motivada por el uso de nuevas tecnologas y la incorporacin de
nuevos actores que afecta al control y responsabilidad del gobierno, entre otros
(pp. 30-31, 88).
Por lo que respecta a los efectos de las reformas, el libro destaca que los sistemas administrativos de los pases de la OCDE se han vuelto ms eficientes, ms
transparentes y orientados al cliente, ms flexibles y ms centrados en los resultados (p. 10). Adems, en estos pases, los gobiernos se vuelven ms abiertos y
transparentes, accesibles y consultivos (p. 11). Han pasado a otorgar mayor importancia a los resultados y a ser ms conscientes del gasto. En el lado negativo,
una mayor apertura permite actividades antisociales y debilita la seguridad nacional; un nfasis excesivo en resultados inmediatos puede menoscabar la obtencin de resultados a largo plazo; la conformidad con los contratos por resultados
puede descuidar la misin del gobierno como conjunto; el proceso de la negociacin del contrato, informe y seguimiento puede ser costosa y lenta; y la externalizacin y el partenariado pblico-privado pueden crear ms problemas de
coordinacin, control y responsabilidad (pp. 35, 63, 136).
El libro destaca tambin los siguientes retos importantes que han originado las
reformas del sector pblico en los pases de la OCDE: cmo mantener la apertura
del gobierno sin debilitar la aplicacin de la ley y de la confidencialidad, cmo inculcar los principios de la empresa en el sector pblico y mantener al mismo tiempo la distincin entre lo pblico y lo privado, cmo medir resultados no tangibles
difcilmente cuantificables, cmo reconciliar la responsabilidad sobre el procedimiento con la responsabilidad basada en resultados, y cmo motivar a los polticos a utilizar la informacin basada en resultados para la adopcin de decisiones
(pp. 47-75). Se plantean tambin retos a la hora de mantener la informacin sobre los resultados que es fiable pero ilimitada y cara, de crear una cultura organizacional basada en los resultados, de equilibrar la flexibilidad con el control y la
responsabilidad, de coordinar a los cuerpos descentralizados y dotados de mayor
autonoma, as como de reducir las estructuras sin perder memoria institucional y
capacidad.
Las explicaciones mencionadas en el libro sobre las causas, impactos y retos de
las reformas del sector pblico son unas contribuciones valiosas que apenas se
tienen en cuenta en otras publicaciones o informes similares (por ejemplo, Banco

Mundial, 2000, 2004). Sin embargo, estas explicaciones son relativamente escasas en el libro y podran presentarse de una manera ms sistemtica y coherente.
Adems, a pesar de que algunos de estos anlisis estn bien respaldados por datos empricos (por ejemplo, aquellos relacionados con la obtencin creciente de
eficiencia y el descenso de la confianza pblica), hay muchas afirmaciones dogmticas (como que la presin fiscal motiv las reformas, que la apertura conduce
a actos antisociales, reformas para mejorar la transparencia y la accesibilidad,
etc.) que requieren anlisis ms profundos y evidencia emprica. A pesar de estas
limitaciones, una discusin tan crtica sobre estos asuntos hace de La Modernizacin del Gobierno una publicacin bastante equilibrada.
Conclusiones y recomendaciones
La Modernizacin del Gobierno no defiende la validez universal de sus resultados
y argumentaciones, aunque procura identificar algunos principios comunes. De
hecho, destaca cierta divergencia entre Estados en lo relativo a experiencias de
reforma, incluso entre pases de la OCDE. Seala las diferencias entre estos pases
en trminos de su prioridad entre los tres componentes de gobierno abierto, es
decir, transparencia, accesibilidad y receptividad. Hay tambin diferencias en las
fases, los enfoques y los modos de usar objetivos basados en resultados de gestin, el presupuesto y la evaluacin del personal; en cmo se han practicado controles ex ante y ex post de la responsabilidad; en el uso de mecanismos basados
en el mercado, externalizacin y sociedades pblico-privadas; y en el modo en
que se ha reducido el tamao del sector pblico y se han gestionado los recursos
humanos. As, de este libro es difcil extraer conclusiones a favor de la idea de la
convergencia global de reformas, que tambin se trata en otras publicaciones
(e.g., CLAD, 1998; Knill, 2001).
Es tambin difcil establecer generalizaciones debido al mayor nfasis que el libro hace en las diferencias de los contextos de las reformas entre los pases de la
OCDE, que incluyen las formas de gobierno, el sistema de partidos polticos, los patrones demogrficos, las relaciones entre las ramas del gobierno, etc. Como tal, el
grado y el resultado de las seis palancas principales de las reformas del sector pblico incluyendo apertura, responsabilidad, estructura, resultados, presupuesto y
empleo son dependientes en estos factores del contexto (pp. 193-196). Se sugiere en este sentido que ante una valoracin de estas diferencias de contexto es necesario evitar caer en el error de intentar recomendar respuestas de validez universal a las cuestiones del gobierno (p. 16). Esta observacin acerca de los contextos
de la reforma y la ausencia de recomendaciones de carcter universal constituyen la
principal fortaleza del libro, puesto que esta preocupacin se pasa por alto a menudo en otras publicaciones de gestin pblica (e.g., Naciones Unidas, 2005; Banco
Mundial, 2000).
Sin embargo, las categoras de los factores del contexto que afectan a la gestin pblica se podran discutir ms sistemticamente. Una discusin ms coherente sobre este asunto se puede encontrar en otras fuentes (e.g., Knill, 2001).
Adems, algunas de estas variables de contexto requieren estudios ms profun-
dos para demostrar empricamente cmo cada uno de esos distintos contextos
polticos, culturales e histricos afectan a la intensidad de la reforma y a los efectos de las reformas del sector pblico no slo entre los pases de la OCDE, sino
tambin entre pases en desarrollo, segn se recoge en otros estudios (e.g., Naciones Unidas, 2005; UNRISD, 1999). Puede que la limitacin de espacio no permita que el libro emprenda un estudio tan extenso como el requerido para explicar cmo esos importantes factores del contexto que merecen un estudio
independiente determinan la naturaleza, la direccin y el resultado de las reformas del gobierno.
La Modernizacin del Gobierno ofrece algunas recomendaciones que podran servir como valiosas lecciones. Ms all de las sugerencias relacionadas especficamente con las palancas antedichas de la gestin pblica, el libro hace
algunas recomendaciones generales: a) es mejor adoptar un enfoque global del
gobierno en su conjunto que realizar las reformas con enfoques fragmentarios;
b) las reformas se deben tratar como un proceso continuo ms que como un
proceso en s mismo, de manera que se adecuen a la naturaleza siempre cambiante de las sociedades; c) mientras que las reformas guiadas por el mercado
podran tener ventajas, seguira siendo esencial mantener los principios claves
de gobierno, como el inters pblico y la responsabilidad; d) los contextos y las
necesidades de cada pas deberan considerarse cruciales para reformar la gestin pblica, y e) mientras que el aprendizaje mutuo es importante, mimetizar las tcnicas de gestin de otros tiene poco valor (pp. 12, 22-23, 203). stas son observaciones muy significativas que se hacen en este libro, y que
deberan explorarse seriamente tanto por los acadmicos como por los responsables de la elaboracin de polticas pblicas encargados de las reformas
del sector pblico. Aunque el subttulo del libro (el camino a seguir) parece demasiado ambicioso como han observado tambin otros autores (Bouckaert,
2006; Talbot, 2006), su nfasis en las principales trayectorias de las reformas, las diferencias entre Estados, los resultados crticos de las reformas y los
determinantes del contexto deben recibir la atencin debida a la hora de continuar investigando sobre la gestin pblica.
Referencias
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Modernizacin del Gobierno: qu camino seguir?
Geert Bouckaert*
La OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) es un
foro en el que los gobiernos de 30 pases democrticos trabajan conjuntamente
para hacer frente a los retos econmicos, sociales y medioambientales de la globalizacin. La OCDE trata de comprender y ayudar a los gobiernos a responder a
nuevos desarrollos y preocupaciones, tales como la gobernanza corporativa, la
economa de la informacin o los retos que ha de afrontar una poblacin envejecida. Finalmente, la OCDE proporciona una sede donde los gobiernos pueden
acudir para conocer y comparar experiencias en polticas pblicas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prcticas y trabajar en la coordinacin de polticas nacionales e internacionales.
Por ello, y como es evidente, la OCDE presta atencin al funcionamiento de la
Administracin Pblica. En una importante publicacin de 2005 (La Modernizacin del Gobierno: el camino a seguir), la OCDE lleva a cabo una revisin de la
modernizacin del sector pblico operada en los pases miembros de esta organizacin a lo largo de los ltimos veinte aos con el objeto de lograr una mejor
comprensin de las implicaciones prcticas que han tenido los esfuerzos de reforma (p. 14).
Mis comentarios sobre esta importante revisin se estructurarn en tres partes. En primer lugar, realizar algunas observaciones introductorias acerca del
contexto en que el estudi se llev a cabo. En segundo lugar, analizar la estructura analtica del texto y discutir los mecanismos causales empleados, as como
los resultados asociados a los mismos. Finalmente, y en tercer lugar, esbozar algunos comentarios sobre las conclusiones y los prximos pasos.
* Geert Bouckaert es Profesor de la Universidad Catlica de Lovaina (Blgica). Traduccin

del artculo publicado en ingls con el ttulo Modernising Government: which way
forward?
Algunas observaciones introductorias para situar

el estudio en su contexto
En primer lugar, y aunque el estudio se refiere a los ltimos veinte aos, las referencias a las publicaciones de la OCDE se remontan nicamente diez aos
atrs. Datos fundamentales como puedan ser, por ejemplo, los del empleo en el
sector pblico se remontan a los ltimos quince aos (desagregados para los 20
pases). Esto es muestra de la dificultad que entraa, incluso para la plataforma
mejor informada del mundo occidental, establecer una base slida para la investigacin comparada.
La mayora de los datos empleados tampoco estn contrastados como puedan estarlo los datos de tipo econmico. En algunas notas se advierte claramente
al sealar que las respuestas proceden de sus propios informes (p. 81). Las encuestas son fuentes valiosas de informacin: la encuesta conjunta OCDE/Banco
Mundial (www.oecd. org/gob/budget), por ejemplo, es una valiosa fuente de datos. Sin embargo, debemos ser prudentes a la hora de interpretar esos datos. Algunos pases probablemente hayan interpretado las preguntas como una lista de
medidas adoptadas ms que como un reflejo de la situacin que se ha alcanzado.
Para Holanda, por ejemplo, a la hora de responder a la pregunta de la encuesta
sobre si adoptan los grupos enumerados resultados de actividad a la hora de
adoptar cualquiera de las siguientes decisiones se sealaron todos los casilleros,
lo cual parece estar incluso ms all de un pensamiento cargado de buenas intenciones. Por tanto, debe recomendarse una cierta dosis de prudencia (especialmente en los captulos 2 y 3).
En segundo lugar, durante los ltimos veinte aos la sede de esta investigacin ha variado dentro de la propia organizacin de la OCDE. Inicialmente, el Comit de Gestin Pblica (PUMA) era el responsable de la investigacin. Actualmente, este cometido corresponde al Comit de Gobernanza Pblica de forma
conjunta con el Comit de Polticas de Desarrollo Territorial, dentro de la Divisin
para la Gobernanza Pblica y el Desarrollo Territorial. Una consecuencia de esta
divisin de tareas parece ser que muchos importantes desarrollos no se incluyen
en la revisin, entre ellos: el movimiento de poder entre niveles de gobierno, el
papel cambiante del centro (p. 14), pero tambin las nuevas redes y relaciones
entre los actores para la prestacin de servicios, de los que no se comenta nada
en el informe. Sera estimulante que los dos Comits realizaran una revisin comn conjunta.
En tercer lugar, el estudio tiene un componente descriptivo importante. Aunque aporta una dimensin explicativa, es ms destacable la agenda de recomendaciones que recoge. El ttulo de esta publicacin no se refiere a la reforma del
gobierno, sino a su modernizacin, lo cual es una ambicin normativa. Adems,
se titula el camino a seguir. No se da cabida al mantenimiento del status quo,
o a las diferentes trayectorias (a pesar de que se reconozca la variabilidad de contextos).
El ttulo en francs es elocuente, diferente e incluso ms claro: Modernizar el
Estado: el camino a seguir. Para los pases francoparlantes de la OCDE el programa consiste en modernizar el Estado, no simplemente el gobierno o la Adminis-
Bouckaert La Modernizacin del Gobierno: qu camino seguir? 347
tracin. De hecho, en el caso francs, sta es la posicin que se ha adoptado.

Pero el subttulo recomienda claramente a la comunidad francoparlante (dado
que el informe est escrito en ingls y traducido a partir de ste al francs)
que ste es el camino a seguir, no simplemente el camino hacia delante.
No hay ambigedad en esta posicin normativa. El contexto de reforma es
cultural. En los noventa, uno de los programas de investigacin clave del
PUMA se titul Resultados, Responsabilidad y Control (PAC de las siglas en
ingls Performance, Accountability and Control) y esto se tradujo al francs como Performance, Responsabilit et Contrle, que tiene un significado
un poco distinto pero que probablemente refleje mejor el distinto hincapi
que realizaban los francoparlantes.
Seis mbitos (palancas) para Modernizar el Gobierno:

el marco analtico y causal empleado para la obtencin
de resultados
Se han realizado hiptesis para seis apartados (p. 14) especialmente importantes
para el comportamiento del sector pblico (palancas): gobierno abierto (cap. 1),
rendimiento (cap. 2), responsabilidad y control (cap. 3), reasignacin y reestructuracin (cap. 4), mecanismos de mercado (cap. 5), y organizacin y motivacin de
los empleados pblicos.
Reconociendo que stos son temas importantes tratados por muchos pases,
no existe una motivacin real que justifique ni estos seis apartados, ni su relacin
o jerarqua, ni el nexo causal con los resultados. Habra sido de utilidad que la
OCDE demostrara y explicara la estrategia de investigacin seguida en este terreno, especialmente porque la OCDE se involucra en las agendas y en el establecimiento de las mismas y tiene una gran influencia a la hora de determinar las polticas de reforma en los Estados miembros.
Algunos de estos mbitos (palancas) relevantes no parecen haber sido
agrupados de la mejor manera posible. Reasignacin (cap. 4) versa realmente
acerca de la utilizacin de presupuestos de resultados (cap. 2) como un instrumento de asignacin de recursos. Y reestructuracin (cap. 4) y organizacin de
los empleados pblicos (cap. 6) estn, lgicamente, muy prximos a las cuestiones de fragmentacin, coordinacin e identidad.
Es evidente que hay una tendencia general hacia las organizaciones pblicas
ms transparentes, accesibles y con capacidad de respuesta. Los anexos proporcionan una revisin exhaustiva y convincente de las medidas adoptadas para el
establecimiento de marcos legales que den paso a gobiernos y sectores pblicos
abiertos. Tambin es un novedoso y capital elemento de la agenda poltica el de
colocar a estas reformas en un contexto de confianza. No es una coincidencia
que la OCDE elija la confianza como el tema de la reunin ministerial del Comit de Gobernanza Pblica en noviembre de 2005.
La confianza y sus niveles son una forma de capital social determinado culturalmente (Yang y Holzer, 2006; Van de Walle, Roosbroek y Bouckaert, 2005). Los
gobiernos no deberan esforzarse por conseguir una confianza mxima, sino por
alcanzar los niveles ptimos de confianza en su sociedad o en sus comunidades.
Este nivel ptimo de confianza ciudadana en el gobierno es variable en funcin

de la cultural poltica y administrativa del pas, y es por tanto diferente en cada
pas. Obviamente, un cierto nivel de desconfianza en el gobierno es tambin saludable y puede ser funcional porque acta como garante de responsabilidad. De
hecho, los equilibrios de poder y el control son expresiones institucionales de la
desconfianza. Las referencias al control (cap. 1, cap. 3) y ombud (cap. 1) son por
tanto tiles, incluso a pesar de que el background de estas instituciones sea considerablemente distinto. Evidentemente, la confianza del sector pblico en sus
ciudadanos y clientes tambin influye en el hincapi de las reformas. Los sistemas
de control basados en resultados deben por ello complementarse con sistemas de
control basados en la confianza, y esta combinacin variar de acuerdo con el
contexto.
En cuanto al rendimiento, se ha plasmado en la prctica en presupuestacin por resultados y gestin por resultados. Hay una cierta vaguedad en el uso
de estos importantes trminos. Por rendimiento el informe entiende que se
trata de un trmino que engloba muchos conceptos diferentes (p. 57) y proporciona lo que parece ser una definicin: rendimiento significa el germen o resultado de actividades llevadas a cabo en relacin con los objetivos que se persiguen (p. 57).
Por gestin por resultados, la definicin que en 1995 dio la OCDE se refera a
un ciclo de gestin bajo la cual los resultados de un programa y los objetivos estn determinados, los gestores tienen flexibilidad para alcanzarlos, los resultados
actuales estn medidos y recogidos en un informe, y esta informacin alimenta
las decisiones sobre los programas que se financian, el diseo, las operaciones o
recompensas o las sanciones (OECD, 1995). Esta definicin de ciclo inverso es
coherente y clara y podra haberse utilizado como un marco para otros aspectos
comentados en el informe.
En cuanto a la presupuestacin por resultados, pueden hacerse tres comentarios: Primero, se aconsejan definiciones en sentido amplio y estricto y existe un
desplazamiento hacia una presupuestacin basada en resultados generales que
se define someramente como aquella que incluye informacin sobre componentes de informacin sobre resultados. Se trata de una definicin muy amplia que
probablemente incluya todos los presupuestos existentes. En segundo lugar, se
hace escasa mencin al segundo cambio principal operado en la presupuestacin, como es la presupuestacin basada en valores devengados. Obviamente, se
trata de un cambio ms controvertido, costoso y ambiguo. En tercer lugar, la presupuestacin es slo una parte de la historia de la gestin de finanzas. La contabilidad y la auditora tambin deberan formar parte de la presupuestacin y la
gestin, y por lo tanto del Presupuesto por Resultados y del ciclo de gestin por
resultados. Es importante subrayar la coherencia de la informacin presupuestaria, contable y de los sistemas de auditora como parte de un proceso de reforma
coherente. En este contexto, la referencia comn al ejemplo canadiense del ciclo
de control interno, auditora y responsabilidad muestra la relevancia de una poltica de reforma coherente (Box 3.1).
El estudio es muy voluntarista y optimista, lo cual no es un problema en s mismo. El informe seala: durante las dos ltimas dcadas se han producido cam-
Bouckaert La Modernizacin del Gobierno: qu camino seguir? 349
bios significativos en el modo en que los gobiernos gestionan sus sectores pblicos. Estos cambios han trado consigo efectos positivos: hoy, los gobiernos de la
mayora de los pases de la OCDE son ms eficientes, ms transparentes, orientados al cliente, y ms centrados en los resultados que hace veinte aos (p. 21).
La debilidad del estudio radica en que no siempre proporciona evidencia emprica, cualitativa, contrastable, que avale estos resultados referidos (eficiencia,
transparencia, orientacin al cliente), ni el nexo causal de estos resultados con las
reformas.
La fortaleza radica en que es un informe bien documentado, con cautelas y
advertencias como por ejemplo la ausencia de coordinacin, riesgos de daar el
control democrtico o la responsabilidad, o riesgos de una capacidad improvisada o una reorganizacin deficiente por razones equivocadas.
Algunas recomendaciones se enuncian ms condicionalmente por ejemplo,
los cambios en la estructura organizacional no aseguran, por s mismos, cambios en la gestin (p. 120) y tienen en cuenta los contextos las mismas estructuras organizacionales en distintas sedes institucionales producen resultados
distintos (p. 120).
Algunas observaciones finales y posibles medidas

a adoptar
Tres tipos de estudios son importantes para las posibles medidas a adoptar:
Primero, la investigacin emprica y analtica slida sobre las causas de los resultados en organizaciones pblicas se est incrementando (Boyne y Walker,
2005). Esta investigacin cambia en sus variables independientes: por ejemplo,
grado de burocracia representativa (Rhys et. al., 2005), el funcionamiento de los
supervisores de primera lnea (Brewer, 2005), el grado de ambigedad en los objetivos (Chun y Rainey, 2005) y sus variables dependientes una variedad de operacionalizaciones de los resultados gubernamentales o de gestin (Pollitt, 2006).
Estos estudios son minuciosos y profundos pero a veces limitados en su objetivo.
Segundo, hay estudios black box. El estudio de 2004 sobre los resultados del
sector pblico de la Oficina holandesa de Planificacin Social y Cultural es un excelente ejemplo de esto (SCP, 2004). Se compilan y analizan por pases datos estadsticos sobre inputs (y a veces outputs o efectos, en este caso), pero tambin
sobre confianza. Esto permite vincular coste y efecto, efecto y confianza y coste y
confianza. Lo cual permite, a su vez, a un pas realizar benchmarking y analizar
clusters y posiciones.
Tercero, hay estudios amplios y estudios sintticos que consideran tendencias
generales y relaciones como este estudio.
Este estudio de la OCDE considera los componentes clave de un programa de
reforma dentro del contexto ms amplio del gobierno. Este tipo de estudio es necesario e indispensable por su complementariedad con los estudios analticos y
black box. Este informe es lo que podramos llamar, de acuerdo con la terminologa de las innovaciones tecnolgicas medioambientales, un BATNEEC-report (Best
Available Technology Not Exceeding Excessive Cost, o la mejor tecnologa disponible sin exceder coste excesivo).
Sin embargo, tambin es importante considerar los aspectos futuros de una

agenda de reforma desde un punto de vista dinmico.
Este estudio parece sugerir que los prximos pasos consistirn principalmente
en ms de lo mismo, a pesar de que se acepta una mayor variedad de contextos que en otros informes previos de la OCDE. Por otro lado, existen indicios de
una vuelta a una burocracia neoclsica, incluso neoweberiana (Olson, 2006;
Bouckaert, 2004; Pollit y Bouckaert, 2004). Esto contrasta en gran medida con el
informe de la OCDE la visin de la burocracia centralizada tradicional como
algo pernicioso en s mismo (p. 110).
La modernizacin parece convertirse en una opcin entre una actualizacin
dialctica y una vuelta a un sistema slido tradicional como el del Estado neoweberiano, o una expansin de la lgica de los resultados a la jerarqua, el mercado
y una sociedad basada en redes in toto (gobernanza por resultados), o una extrapolacin e institucionalizacin de las tendencias existentes en el sector pblico
actual. Cualquiera que sea la realidad resultante, este estudio ayudar a entender
estos cambios.
Referencias
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Empirical Analysis of English Local Government, en JPART, 15: 489-504.
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Van de Walle, Steven; Roosbroek, Steven, y Bouckaert, Geert (2005): Trust in the public sector.
Report for the OECD meeting of the Public Governance Committee, 28-29 November
2005, OECD, Paris.
Yang, Kaifeng, y Holzer, Marc (2006): The Performance-Trust Link: Implications for Performance Measurement, en PAR, Jan/Febr: 114-126.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir
Rune Premfors*
Comentario
Durante al menos una dcada y media, la OCDE ha contribuido de forma ambiciosa e influyente al debate internacional sobre la reforma del sector pblico. El
primer intento exitoso de esta organizacin culmin a mediados de los noventa
con la publicacin del informe El Gobierno en transicin. Reformas de la gestin
pblica en los pases de la OCDE (OCDE, 1995). El informe fue generalmente
apreciado entonces por la abundancia de informacin que proporcion sobre las
experiencias de los pases miembros. Pero bastantes autores, especialmente cientficos sociales interesados en el estudio comparado de la reforma del sector pblico, fueron crticos con la interpretacin y el anlisis de los datos y el sesgo ideolgico general del informe. En resumen, el informe se caracteriz para muchos
esencialmente como una declaracin en la tradicin de la Nueva Gestin Pblica,
adhirindose a las caractersticas tambin discutibles del racionalismo y el universalismo (para mi propia versin de la crtica, ver Premfors, 1998).
Ahora la OCDE ha llevado a cabo un segundo intento importante de revisin
de las polticas de reforma del sector pblico de los pases miembros. Comenzando en 2002, aquellos de nosotros con un cierto inters en este campo hemos podido seguir, a travs de una gran cantidad de publicaciones intermitentes, lo que
pareci ocasionalmente ser un reposicionamiento importante del punto de vista
de la organizacin y de las opiniones sobre la reforma del sector pblico. Con la
publicacin del informe La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir
(OCDE, 2005), estamos finalmente en posicin de juzgar si, y en qu medida y en
qu aspectos, ha ocurrido tal cambio en la poltica del sector pblico de la OCDE.
Se han satisfecho las expectativas de una cambio radical?
* Rune Premfors es Profesor de Ciencia Poltica y Director del Centro de Investigacin para
la Organizacin de la Universidad de Estocolmo, Suecia. Traduccin del artculo publicado
en ingls con el ttulo Modernising Government. The Way Forward.
La respuesta no es sencilla. O, ms bien, si hay una respuesta corta a la pregunta, sta debe ser: la opinin total de la OCDE sobre la reforma del sector pblico ha cambiado, pero no tanto como sugiere una primera impresin. Indudablemente, hay un cambio fundamental en el marco bsico empleado para
entender los progresos de la reforma. El informe acepta incondicionalmente el
debate de los crticos de que el contexto importa e importa mucho. A lo largo
del informe se indica en varias ocasiones que las reformas del sector pblico se
deben entender en sus contextos histricos, nacionales y culturales. La modernizacin depende del contexto. Mientras que todos los gobiernos se estn viendo
afectados por tendencias globales, no hay panaceas en gestin pblica. La historia, la cultura y la etapa de desarrollo determinan las diversas caractersticas y
prioridades a los gobiernos (p. 13).
Quiz an ms importante en un marco poltico como el de la OCDE, estos
contextos traen aparejados valores especficos importantes que deben ser respetados. La falta de respeto de la tradicin de la NGP a tantos valores pblicos legtimos, obviando la existencia de metas y objetivos polticos absolutamente diversos en la reforma en distintos pases miembros y en distintos momentos, ya
no es defendido por la OCDE, por lo menos no a nivel retrico. Algunas de las
partes ms satisfactorias del informe son, en mi opinin, las discusiones sobre
las muchas situaciones donde los valores estn en conflicto fundamental. Cualquier reforma conocida incluye tales dilemas. Es inevitable, cuando se gana algo
tambin se pierde algo. As, las metas y los objetivos de las reformas pueden no
servir ya en el nuevo marco como criterios indiscutibles para juzgar el xito o fracaso de la reforma. Dicho de otra forma, hay varios caminos a seguir puesto que
no hay un nico destino comn, sino varios diversos e igualmente legtimos.
sta, en resumen, parece ser la nueva y muy modificada posicin de la OCDE
respecto a la reforma del sector pblico. Los crticos han ganado. O no?
En un anlisis ms detallado, en efecto, hay formulaciones en el informe que
parecen revelar reminiscencias considerables de la vieja posicin. Pueden darse
varios ejemplos, pero ninguno parece ser ms evidente que el captulo 2, Fortalecer los resultados del Sector Pblico. Una vez ms, uno puede leerlo esencialmente como una mera narracin descriptiva de los progresos de la reforma, y
tengo poco en contra de la mayor parte de lo que se dice a este respeto. Parte
del anlisis es tambin claramente realista al identificar los muchos caminos de la
reforma, as como algunos de los importantes efectos imprevistos que de forma
inevitable surgen como consecuencia de los esfuerzos de la reforma por mejorar
los resultados (para una lista comprensiva, cf. De Bruijn, 2002). Pero en realidad
el captulo ilustra la historia bsica del PUMA y el pensamiento de los verdaderos
defensores de la NGP. El nuevo nfasis en la medicin del rendimiento se considera as inevitable y necesario para todos los pases miembros. No hay que darle
ms vueltas, y hay lderes y rezagados en el nico camino a seguir. La retrica ms
detallada sobre la reforma sigue un patrn muy distinto, analizada de forma ptima por Gran Sundstrm en su estudio de la forma en que fue concebida la reforma sueca y su puesta en prctica. De forma caracterstica, su estudio demuestra que los defensores de la reforma han explicado durante varias dcadas el
error recurrente de poner en marcha una reforma extensa centrndose en proble-
Premfors La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir 353
mas de puesta en prctica, sin ni siquiera considerar los problemas del modelo
ms fundamentales. Las soluciones que han sugerido (y que continan proponiendo) son de cuatro clases (Sundstrm, 2004: 22):
1.
2.
3.
4.
Definir y especificar los mtodos y las tcnicas.

Aumentar y mejorar la educacin y la informacin.
Aumentar el compromiso entre polticos y burcratas.
Mostrar paciencia - la reforma es algo nuevo...
Todo este conjunto de proposiciones se puede encontrar fcilmente en el captulo 2 del nuevo informe de la OCDE. El autoproclamado contextualismo de la
nueva lnea de la OCDE parece haberse dejado a un lado aqu y en algunas otras
reas. ste es, por ejemplo, tambin el caso del captulo 3, Modernizar la responsabilidad y el control. Aqu la gestin moderna se describe como una
meta inevitable y un mecanismo necesario en la poltica de gestin pblica. Lo
que esto quiere decir implcitamente es que los pases miembros pueden elegir
racionalmente ser lderes o rezagados en el nico camino a seguir, sin referirse a
los contextos altamente variables, mantenindose fieles a modelos de gestin
opuestos (e igualmente modernos). No hay que darle ms vueltas.
A pesar de estas expectativas incumplidas de un contextualismo ms profundo, que revelan un anlisis ms detallado, considero que el nuevo informe de la
OCDE supone un cambio importante que se distancia de la historia del PUMA,
orientndose hacia la posicin del pluralismo estructurado que reivindiqu
como ideal mejor casi hace una dcada (Premfors, 1998). Y como cientfico poltico comparativo estoy tan agradecido esta vez como lo estuve hace diez aos a
la ambicin continua de la OCDE por proporcionar documentacin valiosa sobre
la reforma del sector pblico.
Referencias
De Bruijn, H. (2002): Managing Performance in the Public Sector, Rouledge.
Premfors, R. (1998): Reshaping the democratic state: Swedish experiences in a comparative
perspective, Public Administration, vol. 76, n. 1, Spring, pp. 141-159.
Sundstrm, G. (2004): Management by Measurement. Its Origin and Development in the
Case of the Swedish State, Stockholm University, Score: Report 8.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir
Colin Talbot*
Un comentario
Djenme comenzar diciendo que esta publicacin es muy bienvenida. Mientras
que hay (y siempre ha habido) ciertas limitaciones importantes en las encuestas
de la OCDE sobre las reformas de la gestin pblica, stas, sin embargo, siempre
han proporcionado al menos un punto de partida que permite agrupar en un
mismo lugar la historia oficial de los procesos de reforma. Los informes sobre las
polticas de reforma han proporcionado un material valioso para los analistas, a
pesar de que son oficialmente sancionadas y por ello a veces no estn completas,
sobre todo en lo que se refiere a la implementacin. Como este informe demuestra claramente, la decisin de finales de los noventa de poner fin a las encuestas
regulares de la OCDE fue muy miope. Todava hay mucho que aprender a partir
de las comparaciones internacionales entre las democracias avanzadas, y organismos como la OCDE deben proporcionar la materia prima para tal anlisis. No es
posible tratar todas las cuestiones que este informe planea, por lo que quiero
concentrarme en cuatro:
la fundamental interrelacin de todo (en reforma de la Administracin Pblica);
la maquinaria pesada de los cambios estructurales;
los resultados;
los costes y beneficios de las reformas.
* Colin Talbot es Profesor de Polticas Pblicas y Gestin y Co-Director del Centro para las
Polticas Pblicas y la Gestin, en la Escuela de Negocios de Manchester, Universidad de
Manchester, Reino Unido. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Modernising Government: The Way Forward.
Reforma integral de los sistemas

Comencemos con un tema muy importante que se repite un reconocimiento
incluso en el informe: que los aspectos cambiantes de la Administracin Pblica en un rea casi siempre, e inevitablemente, tienen consecuencias en otras
reas. stos pueden ser beneficiosos, perjudiciales o incluso positivos, pero suceden casi siempre. Y, dada la complejidad de los sistemas de gobernabilidad, sucede la mayora de las veces de maneras inesperadas e imprevisibles. Esto es un reconocimiento importante porque muchos reformadores de la gestin pblica
pasaron la mayor parte de los aos noventa discutiendo que se poda por
ejemplo cambiar fundamentalmente la estructura de la funcin pblica mediante la creacin de las agencias ejecutivas (como en Gran Bretaa) sin que ello
tuviera ningn impacto sobre los procedimientos de responsabilidad. Tales argumentos aislacionistas estaban muy extendidos y condujeron a un dilogo de sordos muy infortunado entre los reformadores y los crticos. Los ltimos decan que
no haba que preocuparse por las consecuencias en la gobernabilidad, que o no
existen o, en cualquier caso, no importa si lo hacen, hay que tener en cuenta las
ganancias de eficiencia, los logros en la mejora de la calidad. Mientras, sus opositores se centraban casi exclusivamente en los cambios reales en la responsabilidad o la gobernabilidad e ignoraban totalmente los cambios en la gestin. En
realidad, ambos tienen que considerarse juntos y los informes que enfatizan estos aspectos sern bienvenidos. En muchos aspectos reflejan una preocupacin
creciente en el anlisis acadmico por las cuestiones relativas a la Administracin
Pblica, algunas tradicionales y otras no (ver, por ejemplo, Moore, 1995; Denhardt y Denhardt, 2003). El informe de la OCDE precisa correctamente que no es
posible realizar cambios significativos de la gestin pblica sin la consideracin
de las cuestiones de gobernabilidad (de organizacin y polticas). Sin embargo, va
incluso ms all: afirma que solamente los enfoques de cambio que consideran el
sistema en su conjunto tienen la oportunidad de perdurar.
Hay un texto secundario no escrito aqu del que probablemente solamente algunos cognoscenti estarn enterados. Otras organizaciones internacionales
notablemente el FMI y el Banco Mundial han estado promoviendo de hecho
una poltica de reforma de las islas de la excelencia en pases en desarrollo y en
transicin. Han tenido muchas malas experiencias de intentos de reforma global.
Esto les ha llevado a la conclusin de que crear paquetes de reforma aislados
a menudo bajo la forma de organizaciones especficas (e.g., agencias, o incluso
ONGs) o que reformar sistemas aislados (e.g., el sistema de gestin financiera del
gobierno, el favorito del FMI) es el mejor camino a seguir. Este argumento
emerge a menudo en pases desarrollados tambin bajo la forma de lo que a veces se llama piloto y corriente principal. Donde se han llevado a cabo reformas piloto limitadas, a veces cuasi-experimentales, que aparentemente han tenido xito, el problema ha surgido a la hora de traducir esto al sistema en su
conjunto. Mientras que esto se interpreta a menudo como un problema de
puesta en prctica, la insinuacin del informe de la OCDE es que en realidad es
un problema poltico. El fracaso a la hora de considerar los efectos del sistema
en su conjunto en experiencias piloto limitadas desmiente su utilidad.
Talbot La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir 357
Por tanto, la doctrina del solamente funciona la reforma del sistema en su

totalidad promovida aqu por la OCDE es una refutacin de las polticas de la reforma del FMI, del Banco Mundial y de muchos esfuerzos bilaterales de reforma
en pases en desarrollo y transicin, as como de algunos esfuerzos de reforma en
pases desarrollados tambin. sta es una discusin importante e interesante y
que se ha tratado mejor a nivel terico y emprico. No es necesariamente el caso
en que las alternativas sean o lo uno o lo otro puede haber una forma de poltica basada en un enfoque ms de investigacin. El informe no entra suficientemente en explorar estas cuestiones.
Cambio estructural
Las reformas estructurales de las agencias pblicas que el informe llama la
maquinaria pesada de la reforma en muchos casos han sido casi sinnimo
de reforma entendiendo reforma principalmente como cambio estructural y no
mucho ms.
El primer cambio es apenas una reforma el continuo cambio de puesto
entre los ministerios y las oficinas dentro del gobierno. El informe presenta
este hecho como un cambio de las prioridades polticas cuando a menudo la
causa real son maquinaciones polticas. ste es un proceso que se ha venido
dando desde hace dcadas (vase, por ejemplo, Pollitt, 1984) y no se puede
realmente considerar parte de la reforma de la gestin pblica, en el sentido de
este informe excepto en una cuestin. Hay un ciclo definido, si no preciso,
en lo que se refiere al tamao de los ministerios, entre el tamao grande favorece la poltica de coordinacin y lo pequeo es bueno para polticas especializadas. La poltica de gestin pblica reciente ha tendido a favorecer esto
ltimo, pero puede estar cambiando (vase tambin ms abajo re agencies). Un
buen ejemplo es la Comisin Volcker en los EE.UU., que recientemente realiz
su primera recomendacin reorganizando la burocracia federal en un nmero
ms reducido de departamentos ms grandes (Comisin Nacional en el Servicio
Pblico, 2003: x y 14).
El segundo cambio y el ms grande es bien conocido: el Estado se retira de
la produccin industrial y de la propiedad de bienes. En el ltimo caso, sin embargo, muchos de stos siguen siendo monopolios de hecho (o casi) y el Estado
ha tenido que adquirir un papel regulador fuerte un aspecto que el informe
menciona pero pasa por alto los aspectos ms polmicos de tal regulacin.
El tercer aspecto de la reorganizacin a mencionar y que forma el verdadero ncleo de esta seccin del informe es la creacin de agencias. Aqu el informe ofrece una cuenta muy equilibrada y asombrosamente crtica. Hay que dar la
bienvenida a la correccin del enfoque de la agencializacin de los aos noventa
que a menudo la considera como la panacea exenta de problemas y cura para todos, tanto para los pases desarrollados como para los pases en desarrollo (vanse Pollitt y Talbot, 2004; Pollitt, Talbot y otros, 2005).
Sin embargo, ste es uno de los puntos donde el carcter oficial del informe le lleva a fracasar. Cita el tpico caso emblemtico las agencias Next Step de
Reino Unido y repite la queja (todava hecha en las estadsticas oficiales de Rei-
no Unido) de que alrededor del 75% de los funcionarios trabajan en agencias.

Desafortunadamente, esto es simplemente falso. Se deca que el Inland Revenue
y HM Customs & Excise (ahora fusionados) trabajaban segn las directrices de las
agencias Next Step, pero en realidad ambos dejaron de lado tal descentralizacin
hacia el ao 2000 y en la actualidad es una agencia centralizada multifuncional
(que emplea una quinta parte de todos los funcionarios). Esto reduce el nmero
real de los funcionarios que trabajan en agencias alrededor del 50%, y de este
porcentaje casi la mitad trabaja solamente en dos cuerpos HM Prisons y Jobcentres Plus.
El informe de la OCDE se queja de que alrededor del 50% del gasto pblico y
del personal proviene de las agencias u rganos similares. A partir del ejemplo
britnico mencionado, esto debe en cierto modo cuestionarse, si bien es cierto
que ha habido indudablemente un aumento en estos organismos a lo largo de
las ltimas dos dcadas. Los problemas que el informe identifica son la falta de
adaptacin de los ministerios matriz a la propia gestin de estos organismos; problemticos ajustes del gobierno; y pobre coordinacin entre las agencias con
competencias muy especializadas.
El informe hace un llamamiento a la necesidad de reducir lo que llama el parque zoolgico de la organizacin, con una gama limitada de formas organizacionales basadas en la legislacin y con cambios establecidos en el gobierno.
Resultados
La mayora de los pases de la OCDE han introducido algn tipo de gestin por
resultados y el 72%, segn el informe, incluye algn dato de resultados no financieros en su documentacin presupuestaria. Esto suena impresionante, pero profundizando ms se pone de manifiesto que es ms una medida aislada y que raramente se encuentra integrado de forma completa en otros sistemas de control.
Por otra parte, parece haber limitaciones inherentes, que a menudo la retrica sobre el potencial de la gestin por resultados ignora.
El informe pone fuertemente de relieve que la informacin acerca de los resultados es slo una dimensin de la responsabilidad y que centrarse excesivamente
en esta herramienta puede causar distorsiones y falta de control en otras reas.
ste es tambin un caso donde es vital un enfoque global del gobierno: agentes
clave, incluyendo empleados pblicos y gestores, en los ministerios y las agencias;
en finanzas y otros ministerios centrales; polticos en el Ejecutivo y en el legislativo;
es necesario que todos cambien su comportamiento para que la gestin por resultados funcione. Agregaramos las instituciones superiores de la intervencin; los
juzgados; los usuarios y el pblico en general; y otros que tambin han de cambiar
(Talbot, Johnson y otros, 2005). El informe concluye que la mayora de los pases
luchan contra estos cambios del comportamiento, incluso donde se produce informacin extensa sobre los resultados. En general, la informacin publicada de la
responsabilidad en forma pasiva es la ms comn un comportamiento activo
basado en la elaboracin de polticas y la gestin es mucho menos frecuente.
La medicin de los resultados no tiene marcha atrs ya, como concluye el informe, pero en qu manera debe seguir tratndose. No sabemos an si podr
Talbot La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir 359
ser correctamente integrada tanto en los procesos de gestin como polticos, incluyendo la responsabilidad. Hasta ahora hay poca evidencia de verdadero xito.
Por otra parte, y esto se relaciona con mi ltima cuestin, hay una tendencia de
que se pierda el control sobre los costes de transaccin de producir informacin
sobre los resultados.
Coste y ventajas
Una cuestin brevemente para terminar: qu ha conseguido la reforma del servicio pblico de los ltimos veinte aos y cunto ha costado? Hay cierta evidencia
sobre logros en este informe y absolutamente ninguna sobre costes leyendo
sus pginas uno pensara que la reforma es un proceso libre de costes. La realidad es, por supuesto, que millones, quiz miles de millones, de euros, de dlares
o lo que sea se han gastado en reformas. Ha merecido todo esto la pena? Dado
el nfasis otorgado a los datos, nos deja perplejos la ausencia de informacin sobre resultados y evaluacin en muchas de las reformas. Subtitular este informe
el camino a seguir parece un poco presuntuoso careciendo de dichos datos.
Referencias
Comisin Nacional en el Servicio Pblico (2003): Urgent Busines for America - Revitalizing the
Federal Government for the 21st Century, Washington DC, Brookings Institute.
Denhardt, J. V., y Denhardt, B. D. (2003): The New Public Service, London, M. E. Sharpe.
Moore, M. (1995): Creating Public Value, Cambridge (Mass.), Harvard University Press.
Pollitt, C. (1984): Manipulating the Machine, Hemel Hempstead, Allen and Unwin.
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Talbot, C.; Johnson, C., et al. (2005): Exploring Performance Regimes - A report for the National Audit Office, Centre for Public Policy and Management, Manchester Business School.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Reformas presupuestarias en dos ciudades-estado:
impacto en la Agencia Central Presupuestaria
en Hong Kong y Singapur
Anthony B. L. Cheung*
Resumen
Este artculo compara las reformas presupuestarias en Singapur y Hong Kong. A pesar de
las medidas similares de reforma que han emprendido conforme a las tendencias globales de la reforma segn la Nueva Gestin Pblica, se constata que tales reformas no han
alterado por s mismas la configuracin institucional fundamental de los regmenes presupuestarios respectivos. Mientras que la mayor autonoma y flexibilidad financieras se
han dado a los departamentos y a los ministerios, dando por resultado la Agencia Central del Presupuesto (CBA), a la que se entrega el control micropresupuestario, este ltimo contina desempeando un papel macropresupuestario estratgico en el nivel gubernamental. Ni unos ni otros tienen relaciones presupuestarias orientadas hacia el
control por resultados de acuerdo con el objetivo presupuestado por resultados. A pesar de sus coincidencias, Hong Kong ha mostrado ltimamente una CBA ms dbil que
Singapur, en gran parte debido a los factores extrapresupuestarios arraigados en su distinto contexto gubernamental e institucional.
Notas para los profesionales
La mayora de los pases desarrollados y en vas de desarrollo estn llevando a cabo reformas presupuestarias en forma de delegacin de funciones fiscales y de gestin financiera
flexible. Bajo presupuestos one-line, los ministerios y los departamentos tienen discrecionalidad sobre el uso de recursos asignados. Se discute en la literatura acadmica que
esto est en conflicto con la funcin tradicional de la Agencia Central del Presupuesto
(CBA) (a saber, el Ministerio de Finanzas, Departamento de la Hacienda Pblica o el equivalente) como pilar central de mando y control dentro del gobierno, que ejerci histricamente el control detallado sobre los conceptos de gasto, para hacer cumplir la conformidad y la ejecucin del presupuesto con reglas y procedimientos. Algunos esperan que las
relaciones presupuestarias cambien, al tiempo que las relaciones entre la CBA y los departamentos se mueven hacia un rgimen basado en el presupuesto por objetivos.
* Anthony B. L. Cheung es Profesor del Departamento de Administracin Pblica y Social,
Universidad de Hong Kong. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Budgetary
Reforms in Two City States: Impact on Central Budget Agency in Hong Kong and Singapore.

Examinando el caso de Hong Kong y de Singapur, que son los pioneros de tales reformas
en Asia, se encuentra que las reformas tienen un impacto mixto, en cierto modo dando
lugar a departamentos ms autnomos y menos dependientes de la CBA, pero que por
otro lado todava dependen del poder de la CBA a travs del principio de unidad del presupuesto. A pesar de las semejanzas de la reforma entre ambos, Hong Kong ha mostrado una CBA ms dbil que Singapur, en gran parte debido a los factores extrapresupuestarios arraigados en su distinto contexto institucional y gubernamental.
Introduccin
La delegacin presupuestaria y la gestin financiera flexible (en adelante, reformas presupuestarias) se han convertido en un camino comn en los pases desarrollados y en vas de desarrollo que intentan reformar su sector pblico y mejorar
su eficacia econmica, como parte de una Nueva Gestin Pblica (NGP) movimiento global de reforma (Hood, 1991; Pollitt y Bouckaert, 2000; Lane, 2000).
El nuevo modo de la contabilizacin de los recursos defendido ha diferenciado el
tradicional control detallado de concepto-captulo por el mtodo de la Agencia
Central del Presupuesto (CBA) (el Ministerio de Finanzas, el Departamento de la
Hacienda Pblica o el equivalente) con reglas y procedimientos engorrosos y el
escrutinio del proceso en los distintos niveles de la jerarqua de organizacin.
Ahora, los contratos de resultados y los acuerdos bsicos son utilizados por las
agencias centrales para la supervisin y la evaluacin del resultado ejecutivo de la
agencia. Las estrategias inspiradas por la NGP para el presupuesto por objetivos (Schick, 1990) han seguido perodos de adaptaciones macro y micropresupuestarias en algunos gobiernos en respuesta a la tensin y a las incertidumbres
fiscales (Schick, 1986, 1988).
En la prctica presupuestaria tradicional, las relaciones eran de arriba hacia
abajo y centralizadas, con un proceso presupuestario conducido segn un pacto
burocrtico y poltico de naturaleza incremental (Wildavsky, 1964, 1986; Helco y
Wildavsky, 1974). Helco y Wildavsky (1974) identificaron una ciudad presupuestaria donde las polticas fueron desarrolladas en relaciones dicotmicas
agente de gasto-agente de control, as como en reglas formales e informales rutinarias basadas en poltica de estrategias de cada agente a lo largo del tiempo. En
la era de reformas presupuestarias inspiradas por la NGP, ahora funciona un nuevo rgimen presupuestario basado en la relacin del principal-agente (Lane,
2005: cap. 1), con procesos presupuestarios que son sobre todo negociaciones
de contratos (Meyers, 1999: 90, de la tabla 4.1). Schick (2001: 10) vio la nueva
cultura de la reforma en conflicto con la funcin tradicional de la CBA como pilar
central del mando y de control dentro del gobierno, que especificaba los conceptos de gasto, supervisaba el cumplimiento de la regulacin, haca cumplir la conformidad del presupuesto e impona intervenciones apropiadas de arriba hacia
abajo (top-down). Este autor insiste en que lo que ha convertido a la oficina
central del presupuesto en el centro de poder del gobierno no es que aconseje a
las agencias sobre buenas prcticas, sino que asigna los recursos (ibid.: 13). Las
reformas presupuestarias son, por lo tanto, no slo una cuestin de relajar una u
otra restriccin, sino de reformar las operaciones de instituciones pblicas y el
comportamiento de los que trabajan en ellas (tanto como conservadores del
Cheung Reformas presupuestarias en dos ciudades-estado 363
presupuesto, o como demandantes y ejecutores de gasto del presupuesto). Ya

antes incluso de que tales reformas tuvieran lugar, Wildavsky (1986: 346) hizo
una observacin similar sobre la transformacin de normas presupuestarias,
aunque dentro de un contexto anterior y distinto. l advirti que el control del
gasto se haba relajado junto con el principio de exhaustividad porque uno no
puede maximizar simultneamente siguiendo direcciones opuestas (p. 350)
como intervenir en la economa, redistribuir rentas privadas y mantener la disciplina de gasto. Pero la prdida de exhaustividad tambin debilit el control,
y el deterioro de la previsibilidad basada en el principio de la anualidad del presupuesto disminuy la capacidad de la Hacienda Pblica de mantener la exhaustividad (p. 351).
La mayor parte de la literatura acadmica se ocupa del proceso y del impacto
de reformas en los pases desarrollados occidentales. Este artculo estudia el caso
de Hong Kong y Singapur, que podra decirse que estn entre los ms avanzados
en cuanto a reforma del sector pblico en Asia, en parte porque son bastante pequeos para intentar muchas nuevas vas de reforma. Son tambin altamente
comparables debido a que ambos son ciudades-estado con poblacin china predominante, y gozan de un rpido desarrollo econmico basado en la exportacin
desde los aos setenta. Su impresionante desarrollo econmico y riqueza constituyeron parte del milagro asitico de los aos noventa (Banco Mundial, 1993). Ambos fueron colonia del Reino Unido y, por tanto, heredaron el legado institucional
britnico como el sistema de la funcin pblica, el sistema judicial, el Derecho
comn ingls, procedimientos y prcticas administrativas, as como el sistema de
control del presupuesto y del gasto pblico. Sus CBA (la Oficina de Finanzas1 en
Hong Kong y el Ministerio de Finanzas en Singapur) han sido primeros entre iguales dentro del ncleo de gobierno, conforme a la tradicin britnica, donde la Hacienda Pblica goza de un estatus predominante en el gobierno (Chapman, 1997).
Nuestros resultados sugieren que mientras que las reformas presupuestarias han
dado ciertamente mayor autonoma financiera y flexibilidad a los ministerios y
centros de gasto, dando por resultado una CBA que entrega el control micropresupuestario, este ltimo contina conservando un papel macropresupuestario en
el nivel gubernamental y estratgico. Tampoco han cambiado sustancialmente las
relaciones presupuestarias ni se orientaron hacia el control por objetivos de los resultados segn el presupuesto por objetivos. Ahora hay negociaciones menos
detalladas entre la CBA y las agencias del gasto, pero sta todava ejerce la autoridad para delimitar el bloque de los presupuestos (en Singapur) o los paquetes de
gasto (en Hong Kong). A pesar de tales coincidencias, sin embargo, Hong Kong ha
mostrado una CBA ms dbil que Singapur, en gran parte debido a los factores
extrapresupuestarios arraigados en su distinto contexto gubernamental e institucional.
La Oficina Financiera se conoca como Finance Branch en la Administracin colonial britnica

antes de 1997, como parte de la Secretara del Gobierno.
Trayectoria similar de las reformas presupuestarias

en Hong Kong y Singapur
Desde el final de los ochenta, Hong Kong y Singapur han seguido una letana similar en las reformas del sector pblico (Cheung, 2004), incluyendo la delegacin
de las funciones de la gestin de recursos humanos y financieros. Hong Kong lanz su programa de reforma del sector pblico en 1989 (Servicio Financiero, 1989)
y de reforma de la funcin pblica en 1999 (Oficina de la Funcin Pblica, 1999),
mientras que Singapur introdujo el programa PS21 (Servicio Pblico en el Siglo
XXI) en 1995 (Oficina PS21, sin fecha). Estas reformas se producen no tanto debido a una percepcin de ineficacia del sector pblico, al revs que en alguno de
los pases pioneros de la NGP donde haba un derrumbamiento del viejo rgimen
de Administracin pblica (Hood, 1996). Por el contrario, los gobiernos de Hong
Kong y de Singapur han sido admirados tanto a nivel local como desde el extranjero por su eficiencia2 y limpieza en la gestin (Transparencia Internacional,
2004)3. En ambos Estados, las reformas del sector pblico se han perseguido
principalmente para fortalecer la burocracia (Cheung, 2004). Aun as, debido a
las secuelas de la crisis financiera asitica de 1997, ambas economas, anteriormente prsperas, han encontrado nuevos desafos econmicos y fiscales, que hacen las reformas ms apremiantes.
Hong Kong
Las reformas de la gestin presupuestaria y financiera en Hong Kong pueden revisarse desde los aos ochenta, cuando medidas sucesivas de delegacin y de flexibilidad limitadas fueron introducidas gradualmente. stas incluyeron:
Delegacin parcial de la autoridad para crear pilares no directivos desde el
Servicio Financiero a los funcionarios de control (es decir, los responsables
de divisiones polticas y de departamentos ejecutivos) bajo el consejo de un
comit departamental del establecimiento, conforme a un techo sobre el
nmero total del personal y del terico sueldo anual medio (notional annual mid-point salary, NAMS).
Delegacin de la autoridad desde el Servicio Financiero y el Departamento
de Hacienda Pblica a los funcionarios que controlan la aprobacin del desvo de fondos entre conceptos de un mismo ttulo dentro de los lmites del
presupuesto.
Homologacin de los conceptos de cada ttulo para dar a los departamentos mayor autoridad y flexibilidad en la reutilizacin de recursos dentro de
su responsabilidad presupuestaria.
La abolicin de acuerdos de voto en bloque (block vote) a travs de los
cuales departamentos de abastecimiento interno (como la Editorial del Go2
Sin embargo, Hong Kong ha experimentado recientemente dudas y escepticismo sobre la

eficiencia del sector pblico, como explicamos seguidamente.
De acuerdo con el ndice Internacional de Percepcin de Corrupcin 2004, Singapur y Hong
Kong puntuaron un 9,3 y un 8,0 sobre 10, respectivamente (10 = sin corrupcin).
bierno o el Departamento de Suministros del Gobierno) tuvieran previamente asignados dotaciones presupuestarias para resolver necesidades de servicios del gobierno en sentido amplio, de forma que los departamentos usuarios tuvieran ahora control directo sobre recursos presupuestarios y acciones
de compra.
Carga interdepartamental de modo que los departamentos individuales tuvieran ms control sobre sus gastos e ingresos.
Tras los programas de reforma del sector pblico de 1989, fueron introducidos en los aos noventa seis fondos de comercio autocontabilizado (Cheung,
1998). stos obtienen autonoma de actuacin dentro de los permetros financieros y de resultados fijados por la secretara poltica pertinente en forma de acuerdo bsico. Mientras tanto, se ha animado cada vez ms a los departamentos a
que hagan el mayor uso de distribuidores privados a travs de contratos de servicios y de outsourcing (Hayllar, 2005). El proceso presupuestario fue mejorado
para convertirse en un nuevo estilo de ejercicio de asignacin de recursos basado en el presupuesto de lnea de fondo, baseline budgeting (conocido como
baseline plus), es decir, los recursos necesarios para mantener el nivel actual de
servicios ajustado al menor gasto, ms (plus) consecuencias recurrentes de proyectos de inversin recin terminados y de la disposicin de iniciativas o mejoras
para llevar a cabo la agenda poltica del gobierno (Servicio Financiero, 1995).
Desde principios de los aos noventa, adems de las estimaciones anuales del
gasto, el Informe Oficial de Control deba ser presentado por los jefes de oficinas
y departamentos para precisar las reas del programa, los recursos asignados a
cada rea del programa, los objetivos de actuacin, los indicadores de resultados
y los resultados reales.
El proceso de reforma del sector pblico anterior a 1997 tuvo continuidad en
conjunto despus de que Hong Kong volviera a someterse a la soberana china.
En su primera agenda poltica en 1997, el ejecutivo anterior de Tung Chee-hwa
acentu la importancia de la gestin basada en resultados dentro del gobierno
con el objetivo de gestionar para los resultados y por los resultados (Tung,
1997: prrafo 151). En 1998-99, debido al dficit financiero que sigui a la crisis
asitica, se llev a cabo un nuevo Programa de Fortalecimiento de la Productividad (PFP) para exigir a los departamentos el objetivo de alcanzar un aumento de
la productividad del 5% en el gasto de explotacin antes de 2002-03. Las medidas incluan permitir mayor flexibilidad en la obtencin y transferencia de fondos,
el uso de una Cuenta de Ahorro e Inversin y eficiencia en la distribucin de dividendos para dar a los departamentos incentivos para trabajar con eficiencia en
al ahorro. Cualquier supervit se comparta con la Oficina de Finanzas segn una
frmula determinada centralizadamente, manteniendo la parte correspondiente
al departamento en una cuenta especial controlada por la Oficina, de la cual se
podan retirar fondos para financiar proyectos de aumento de la productividad.
En 1999-2000 se realiz la experiencia piloto del presupuesto de una-lnea (oneline budget). Posteriormente, se implement completamente en todo el gobierno
bajo un nuevo sistema de paquetes de gasto de explotacin, a partir de 200304 en adelante, por el que se otorgaba mayor flexibilidad a los ministerios para
poder utilizar recursos dentro de cada paquete, y conservar para el futuro parte
de los ahorros obtenidos (Leung, 2003: prrafo 69). ste fue en gran parte un
medio de facilitar la limitacin del gasto, la disciplina fiscal y la presupuestacin
del gasto en trminos monetarios, ms que en trminos verdaderos. Como medida de salvaguardia contra la prdida de control, sin embargo, los cambios del techo del NAMS y los pilares de direccin continuaron estando sometidos a la aprobacin del Consejo Legislativo del Comit de Finanzas (LegCo), y los funcionarios
de control deban explicar en su informe al LegCo de qu forma seran utilizados
los fondos solicitados, segn la naturaleza de gasto as como en relacin a los objetivos y a los resultados esperados del programa. Los gastos efectivos continuaron siendo registrados con el mismo nivel de detalles que antes, y el gobierno todava analizaba el gasto en funcin de sus partidas principales, de modo que la
tendencia a gastar en distintas partidas de gasto en un cierto plazo pudiera ser
supervisada.
Los distintos tipos de subvenciones a las organizaciones de servicio educativo
y social subvencionadas tambin fueron mejorados. Las concesiones de Lumpsum (Lump-sum grants) (similares al presupuesto de una lnea) fueron introducidas en 2001 para las agencias de asistencia social (limitando sus techos de financiacin y liberndoles en el uso detallado de recursos). En el presupuesto de 2002
se adopt un acercamiento ms riguroso para la gestin de las finanzas pblicas
(Leung, 2002: prrafos 70-71). Bajo el denominado concepto 3R + 1M (repriorizacin, reorganizacin, reingeniera y mercado-amigable), se requiri a los departamentos que hicieran ms eficientes los procedimientos, simplificaran las estructuras y economizaran en mano de obra para liberar recursos para resolver
necesidades adicionales, as como hacer un mayor uso de instrumentos de mercado bajo la forma de sociedades pblico-privadas para prestacin de servicios.
La Contribucin de la Comunidad bajo la forma de una sociedad social tripartita
que abarcaba el gobierno, el conjunto de las empresas y el sector del bienestar
fue promovida con iniciativa de financiacin del gobierno, y se anim a las empresas a que participaran ayudando al perjudicado (H. Tang, 2004: prrafo 68).
En resumen, el hacer ms con menos se ha convertido en la norma para todas
las oficinas y departamentos.
Singapur
En Singapur, la mayor parte de las reformas de gestin presupuestaria y financiera tuvieron lugar durante el perodo del anterior Ministro de Hacienda, Richard
Hu (1985-2001), que vea las reformas como medio para animar la iniciativa de
gestin y promover la importacin de las tcnicas y la esencia de la gestin privada al sector pblico (Hu, 1991: 14). La primera reforma importante fue la introduccin del Sistema de Asignacin del Presupuesto de Voto en Bloque (Block
Vote Budget Allocation System) en 1989. Con este sistema, el objetivo de gasto
total para cada ministerio se fijaba como porcentaje del PIB. Despus de la aprobacin del presupuesto de cada ministerio por el Parlamento, el ministerio obtena flexibilidad y la autonoma para gastar los fondos asignados segn sus objetivos indicados y gestionar la asignacin de tales fondos entre los distintos
programas y actividades, sin requerir ningn permiso del Ministerio de Hacienda,

como ocurra anteriormente. Las fortalezas del presupuesto del voto en bloque
suponan una contencin ms eficaz del gasto pblico como proporcin del PIB
para asegurar mejor un presupuesto equilibrado, y al mismo tiempo ayudaba a
los ministerios a responder ms rpido a las prioridades cambiantes y a hacer a
los funcionarios ms responsables del presupuesto del gasto (Neo, 2000). Coincidiendo con la llegada de los presupuestos de bloque se produjo la introduccin
del Sistema de Activo Fijo (Fixed Asset System, FAST) para el registro y valoracin
de activos, como parte de un cambio gradual hacia el presupuesto y la contabilidad segn el principio del devengo. De acuerdo con el Sistema de Contabilidad
de Gestin del Gobierno de Singapur (Singapore Government Management Accounting System, SIGMA), los programas y las actividades fueron valorados detalladamente para proporcionar un anlisis completo del gasto en distintos conceptos tales como mano de obra, edificios, bienes de equipo, suministros y servicios
de soporte, de modo que los encargados pudieran comprobar su rentabilidad y
los ministerios pudieran saber si su externalizacin o outsourcing representara un
mejor uso de los recursos asignados. La Carga Interdepartamental de los servicios
internos fue puesta en ejecucin sobre una base de recuperacin total de costes
(incluyendo costes de capital, costes de depreciacin y gastos no monetarios) en
octubre de 1997, como extensin de una versin ms suave introducida al final
de los ochenta, donde solamente los costes de explotacin financiados con gastos de efectivo fueron utilizados para fijar las cargas (Jones, 2005: 115).
La segunda reforma principal era la puesta en prctica del presupuesto por
objetivos (Budgeting for Results, BFR) en 1994. Con el BFR, se requiri a los ministerios y a los consejos directivos que fijaran objetivos precisos y mejoraran la
actividad en lo referente a costes y a resultados de sus programas y actividades.
Estos objetivos determinaran sus asignaciones del presupuesto y formaran la
base para la evaluacin de actividad. Conjuntamente con el BFR se hizo nfasis
en el uso de indicadores de costes y resultados de actividad. El papel de la Oficina
General de Intervencin tambin se reforz con la puesta en prctica de revisiones de base-cero (zero-based) cada cinco aos de cada ministerio, utilizando la
informacin de indicadores del SIGMA y de indicadores de actividad. Coherentemente con esta filosofa basada en resultados, el complemento de productividad
del sistema de remuneracin de los funcionarios fue ampliado significativamente
(Jones, 2001b). Antes de 1997, la mayora de los departamentos se haban convertido en agencias autnomas (Autonomous Agencies, AAs), con autonoma
sustancial para dar prioridad a determinados programas, reparto de recursos financieros y otros recursos, y toma de decisiones de distribucin. Podan financiarse o bien mediante el sistema de ndice (piece-rate funded) segn volumen de resultados mesurables, o bien mediante el sistema macro (macro-funded) segn el
movimiento en la actividad macroeconmica, principalmente en los casos de
agencias de soporte administrativo y de elaboracin de polticas con resultados
difcilmente cuantificables (Jones, 2001a: 144-150).
Desde agosto de 1999 se ha llevado a cabo una mayor delegacin presupuestaria dentro del marco de BFR, por el que cada ministerio recibe una asignacin
del lump-sum (es decir, presupuesto de una-lnea). Un incentivo importante in-
cluido en los acuerdos de financiacin AA es la provisin para la retencin de supervit, hasta el 5% del presupuesto para costes corrientes, para supervit acumulados que no excedan en ningn momento del 25% del presupuesto corriente anual. Asegurar supervit no es el resultado de no alcanzar los objetivos o de
sobrepresupuestacin, la retencin slo se permite si se alcanza el 85% de todos
los objetivos de actividad, incluyendo objetivos de la calidad de resultados. De
acuerdo con la normativa de la funcin pblica, hasta un mximo del 50% del
supervit puede gastarse en bienestar del personal y actividades recreativas, excepto las primas y los otros gastos en funcin del sueldo (Jones, 2001a: 150). El
presupuesto restante deba dedicarse a mejoras organizacionales. Dos clases de
lmites del presupuesto operan para facilitar la gestin financiera flexible: el bloque de presupuesto corriente, que permite que los departamentos muevan fondos entre gastos de personal y otros gastos de explotacin, y el bloque de presupuesto total, que permite la libre circulacin de fondos entre el gasto de
actividad y el gasto de desarrollo de inversiones (Lim, 2003).
El nuevo sistema de contabilizacin de recursos puesto en marcha comprende
tres componentes principales depreciacin y costes de capital de activos fijos,
la carga interdepartamental y la retencin de beneficios, de modo que los ministerios tengan que fijarse en el coste total de provisin de los servicios y no slo
en el coste efectivo (Hu, 2000). A pesar del uso de la contabilizacin de recursos, las asignaciones del presupuesto a los ministerios continan basndose en el
efectivo, para coexistir con el nuevo concepto del presupuesto de recursos. La retencin del beneficio, designada comnmente como presupuesto neto (net
budgeting), fue introducida en 2001 (Jones, 2001b: 9). Se da a los ministerios un
presupuesto especial de beneficio (conocido como la estimacin del beneficio
que puede retenerse) basado en una estimacin de los ingresos y un presupuesto
convencional adicional (el presupuesto neto) para cubrir los costes de los programas y de las actividades que no exigen establecer impuestos u otras cargas. Si el
beneficio obtenido es menor que el estimado, el ministerio podr gastar solamente el presupuesto del beneficio hasta la cantidad recaudada, pero si hay renta de sobra se conceder un presupuesto suplementario. Cuando un ministerio
gasta por encima del beneficio obtenido al prestar servicios financiados con tasas, incurre en un descubierto por el que se le cargar un tipo de inters. Tanto el
descubierto como el inters se deducirn del presupuesto de beneficio del ao siguiente.
Segn el actual programa Presupuesto 21 del Mof, se ejercer ms macrocontrol en los ministerios que se espera que hagan una mejor previsin del gasto.
Sus caractersticas dominantes son:
lmites presupuestarios totales y sectoriales predeterminados;

presupuestos corrientes garantizados para los ministerios;
distincin entre financiacin y oportunidad de un proyecto;
productividad de dividendos creando fondos para subastar entre los ministerios;
financiar por prioridad dentro del ministerio y entre los ministerios (Neo,
2000).
Vistos en conjunto, los objetivos de las distintas reformas son: limitar el dao,
maximizar la discrecin, medir los costes y perseguir la excelencia (Lim, 2003). Las
demandas presupuestarias de los ministerios se contienen limitando su financiacin en un porcentaje fijo del PIB, y extrayendo de su presupuesto un dividendo de productividad asociado a la tasa de crecimiento de la productividad nacional, para acumularse en un fondo de reinversin por el que pueden pujar
para obtener financiacin para nuevos proyectos (ibid.).
Semejanzas
Puede advertirse que, desde los aos ochenta, Hong Kong y Singapur han aplicado una extensa serie de reformas de gestin presupuestaria y financiera, dando
por resultado la mayor desconcentracin de competencias financieras hacia los
ministerios/las oficinas y los departamentos y ms flexibilidad en la gestin en los
niveles de actividad de prestacin de servicios pblicos bajo los lmites de macrofinanciacin. Las semejanzas abundan, segn lo destacado en la tabla 1.
Tabla 1. Semejanzas en las reformas presupuestarias entre Hong Kong y Singapur

Hong Kong
Singapur
De amalgama de artculos al presupuesto

de una lnea.
Hacia presupuesto por objetivos, con presentacin indicadores de funcionamiento.
Abolicin de acuerdos de voto en bloque
y descentralizacin de carga interdepartamental.
Descentralizacin de competencias presupuestarias de la Oficina de Finanzas a
oficinas polticas y departamentos.
Autofinanciacin y contabilizacin del
fondo de comercio.
Presupuesto de una lnea.
Programa de productividad y eficacia reforzado; Contabilidad de Ahorro e Inversin.
Limitacin del gasto total a travs de paquetes de gasto de operativo.
Sistema de voto en bloque y asignaciones

lump-sum.
Presupuesto por objetivos y evaluacin de
resultados.
Carga interdepartamental.
Descentralizacin de la contabilidad de
recursos del Mof a los ministerios y agencias.
Presupuesto de una lnea.
Retencin de supervit y beneficios, presupuesto neto, fondo de reinversin.
Budgeting 21 - lmites presupuestarios
globales y sectoriales, bloques de presupuesto operativo y total.
Fuente: Autor.
Tales concordancias habran podido dar lugar a un impacto similar en las CBAs
respectivas, convirtindolas en guardianes del erario pblico, ya que la creciente
autonoma de los ministerios y de los departamentos las hace menos predominantes que antes. Sin embargo, ste no ha sido el caso. Por una razn, las relaciones presupuestarias parecen menos dependientes en el nuevo modo de ges-
tin contractual de presupuesto por objetivos, que en la prctica no ha despegado. La asignacin de recursos es determinada en gran parte por una estrategia
de limitacin presupuestaria, con la CBA optando por un macrocontrol en lugar
del microcontrol, que en el mejor de los casos tiene solamente un efecto marginal en el equilibrio de poder entre los agentes de control presupuestario y los
agentes de gasto presupuestario.
Impacto en las relaciones presupuestarias

Segn los exmenes de oficinas/departamentos en Hong Kong y de los ministerios
en Singapur que este autor dirigi durante 2004, las agencias estatales, casi sin excepcin, dieron la bienvenida a los cambios presupuestarios introducidos hasta
ahora. Bajo tal entusiasmo, sin embargo, existen sutiles variaciones a esta reaccin.
El poder de la CBA y su relacin con los agentes de gasto presupuestario
La mayora de oficinas/departamentos de Hong Kong encuestados pensaban que
los Servicios Financieros y la Oficina del Tesoro Pblico (Financial Services & the
Treasury Bureau, FSTB), o ms especficamente la rama del Tesoro, la CBA, todava llevaba a cabo un papel importante en la gestin y la coordinacin general de
las finanzas pblicas y en la recomendacin a ministerios en la asignacin de recursos entre sus rganos. Algunos, sin embargo, sugirieron que FSTB hubiera llegado a ser menos importante que el Servicio Financiero en el sentido de autoridad directa y de influencia sobre los departamentos. La mayora no detectaron
ningn cambio significativo en el papel y la autoridad de la Secretara Financiera
(FS), pero convinieron que la autoridad de la CBA era compartida ms fcilmente
con oficinas/departamentos, con la implicacin de que esto requera ms esfuerzos de coordinacin entre ellos. La mayora era de la opinin que el presupuesto
de una-lnea y los acuerdos de los paquetes de gasto haban dado ms flexibilidad y autonoma en la asignacin de recursos, pero todava estaban sometidos a
varios lmites presupuestarios y a restricciones referentes al tamao de la funcin
pblica y a requisitos de procedimiento.
En cuanto a la determinacin de los paquetes de gasto, las opiniones estn divididas. Algunos opinaron que era un ejercicio de asignacin del presupuesto de
arriba hacia abajo (top-down), mientras que otros sentan que haban participado
en el proceso. La mayora convinieron que el principio de arriba hacia abajo
(top-down) se haba seguido en gran parte. Segn un participante, el proceso
presupuestario es un proceso interactivo entre el Ministerio de Hacienda y las oficinas/los departamentos. Los paquetes se resuelven en base al ejercicio de baseline-plus y la asignacin de recursos del ejercicio del ao anterior con las actualizaciones para tomar en cuenta cambios despus del ejercicio y los resultados
recurrentes de los proyectos de capital aprobados....
Otros comentaron que en la prctica el paquete de gasto se determina en
base a ajustes de baseline-plus decididos por el FSTB. Hasta el punto de que el
patrn histrico del gasto es resultado de negociaciones incrementales entre las
Oficinas de Finanzas/FSTB y las oficinas/los departamentos, aunque podra discutirse que el paquete fuera esencialmente algo no fijado unilateralmente por el
primero. Algunos dijeron que ahora haba poca negociacin con el Ministerio de
Hacienda, puesto que las estimaciones detalladas slo se preparaban a posteriori
en funcin del paquete determinado, pero otros sugirieron que todas las decisiones importantes sobre los recursos son el resultado de la negociacin poltica y
que las negociaciones con los funcionarios de la CBA se hacen normalmente a
travs de la oficina poltica... y a los departamentos se les pide que asignen un orden de prioridades entre las distintas necesidades.
En Singapur existe un acuerdo general entre los ministerios/departamentos que
respondieron a la encuesta en que, a lo largo de los aos, el Mof haba delegado
lentamente algunas de sus funciones anteriores a los ministerios y a los departamentos y que ya no controlaba tan firmemente el manejo del dinero de estos ltimos en comparacin al pasado, aunque an era responsable del control global
del sistema de presupuesto. Sin embargo, en el marco del bloque presupuestario,
el Mof todava conserva la autoridad para reconsiderar el bloque presupuestario
lmite de los ministerios y de los departamentos al final cada perodo de cinco
aos. Algunos tambin consideran al Mof como promotor de la excelencia en el
servicio pblico, distinguindose como una organizacin de primera clase (en
palabras de un departamento). Muchos expresaron que el Mof todava fija varios objetivos y pautas centrales para alcanzar ciertos resultados deseados.
Un ministerio indic que el Mof todava tiene [sic] una influencia grande en
los ministerios. Publica constantemente pautas/instrucciones a travs de Circulares Financieras (FCMs)... La forma ms crucial de control que el Mof ejercita en
nuestra organizacin es el presupuesto adicional, que es requerido por nosotros
para cubrir proyectos y acontecimientos inesperados.
Otro departamento observ que el Mof est reduciendo su actuacin en
cierto sentido pero el control es multifactico, as que el control total se mantendr con [l]. La autoridad de la CBA es muy prominente, segn el nfasis con
que lo subraya un departamento: el papel del Mof es avanzar en bienestar y en
desarrollo para Singapur a travs de las finanzas. Es decir, su naturaleza va ms
all del mbito fiscal.
Todos los participantes indicaron que dentro del marco del bloque presupuestario no haba necesidad de que los ministerios negociaran con el Mof, ya que el
bloque presupuestario anual se alinea con un porcentaje preacordado del PIB, y
los ministerios son libres de decidir cmo su presupuesto total debe subasignarse
a los diversos programas y actividades. Sin embargo, debe celebrarse la reunin
de revisin del presupuesto con el Mof para poner al da la actividad del presupuesto del ao en curso y para considerar los programas y las iniciativas que se
pondrn en ejecucin en el ejercicio presupuestario prximo. Los participantes no
vieron la necesidad de negociacin poltica, puesto que el Mof se centra solamente en el uso eficiente de recursos. Algunos observaron que el Mof adopta un
acercamiento consultivo en la resolucin de desacuerdos, pero un ministerio importante coment: se hace lo que el Mof dice. De hecho, el Mof sigue siendo
una CBA de gran alcance que fija el porcentaje del PIB que determina las asignaciones presupuestarias de los ministerios, y tal porcentaje no es objeto de discusin. Con la introduccin del fondo de reinversin, al recogerse los recursos reunidos de todos los ministerios como dividendo de la productividad, basado en
una tarifa global (ahora en el 5%) fijada por el Mof, los ministerios tienen que
presentar planes detallados de programa y negociar con el Mof para obtener
otras asignaciones de este fondo. Reasignando recursos del fondo a los ministerios segn las prioridades relativas de sus nuevas iniciativas segn lo determinado
por el Mof, hay una cierta redistribucin de recursos a travs de los ministerios,
haciendo sus presupuestos menos directos que lo que implicara el concepto de
bloque presupuestario.
El presupuesto por objetivos no termina de despegar
La mayora de participantes de la encuesta en Hong Kong apoy inicialmente la
idea del presupuesto por objetivos, pero haba bastantes escpticos que alegaron que los resultados que realmente contaban eran los objetivos de reduccin
de los costes. Mientras que el Informe de la Oficina de Control que acompaaba
las estimaciones anuales del gasto proporcion la informacin de actividad, ste
tena un propsito ms de presentacin formal, pero raramente se utilizaba para
ayudar a determinar las decisiones anuales centrales de la asignacin de recursos
tomadas por el FS segn lo aconsejado por el Ministerio de Hacienda. Comprensiblemente, cualquier deficiencia importante en alcanzar los objetivos de actividad se considerara negativamente por parte de las secretaras polticas, por afectar la asignacin real del presupuesto en el nivel departamental, pero tal impacto
era, en el mejor de los casos, integral. No haba una relacin clara entre la composicin de las asignaciones presupuestarias y los distintos indicadores de actividad de los departamentos. Los paquetes del gasto fueron introducidos con el fin
de limitar los presupuestos departamentales en un momento de tensin fiscal,
con el equilibrio presupuestario como objetivo principal del gobierno. En la prctica, el FS haba utilizado los niveles histricos del gasto de oficinas/departamentos para determinar un paquete provisional, segn lo ajustado por tarifas de reduccin, y la disposicin complementaria requerida para cualquier nuevo servicio
principal aprobado para ponerse en marcha.
En Singapur, a pesar de la retrica, el presupuesto por objetivos (BFR) nunca
despeg a nivel gubernamental. Como seal un ministerio: cuando los ministerios haban ganado experiencia en la gestin de actividad, el Mof deleg el
marco de BFR a los ministerios y comenz a centrarse en la asignacin de los recursos financieros basados en prioridades nacionales. Los presupuestos anuales
fueron determinados en base a ndices preestablecidos y a porcentajes del PIB
ms que en funcin de cualquier evaluacin detallada de los resultados de actividad. Varios participantes comentaron que el marco de BFR ya no funcionaba.
Uno explic que el concepto de BFR fue eliminado eventualmente pues era demasiado incmodo determinar una cifra de coste para cada tarea. Tampoco era
factible porque la carga de trabajo sigui aumentando y sera contraproducente
seguir analizando tareas con una cifra de coste asociada a cada una. Se requeriran gran cantidad de recursos para manejar el proceso de BFR.
El concepto de bloque presupuestario asume que todas las agencias estatales
habran contribuido directamente a la actuacin econmica de la nacin y, por lo
tanto, deben compartir el fruto del desarrollo econmico o asumir la culpa de la
desaceleracin. El hecho de que Singapur no haba experimentado el mismo

grado de revs econmico que Hong Kong, en la crisis asitica (tabla 2), le
hizo ms fcil utilizar el acercamiento del bloque presupuestario sin causar demasiado agravio a los ministerios, porque generalmente podran en la prctica
continuar consiguiendo crecimiento positivo en sus bloques de presupuestos
anuales.
Tabla 2. Cambios de ao a ao del PIB en trminos nominales en Hong Kong y Singapur (en
porcentaje)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Hong Kong
4,8
2,6
3,2
0,7
0,8
2,2
5,1
Singapur
3,1
1,5
14,2
4,0
2,9
1,8
13,4
Fuente: Information Services Department, Hong Kong (2001-2004); Department of Statistics,

Singapore (2006).
Como admiti el Secretario Permanente del Mof, Lim Siong Guan, no hay
ninguna necesidad de considerar la presentacin detallada de las estimaciones de
los ministerios o sus resultados de actividad porque las asignaciones se indician
segn el PIB y, una vez hechas stas, los ministerios son libres de utilizar los recursos de la manera que consideren mejor para optimizar resultados (entrevista, 27
de enero de 2006). A nivel ministerial, sin embargo, todava se da al BFR un cierto nfasis ya que se espera que genere el valor y optimice el uso de los fondos del
presupuesto.
Factores extrapresupuestarios
Puede entenderse que las reformas presupuestarias en Hong Kong y Singapur tienen un impacto mixto en la autoridad de la CBA; en cierto modo, hacen a los ministerios/departamentos ms autnomos y menos dependientes de la CBA, pero
de otra manera todava mantienen la ltima autoridad en la asignacin de la CBA
a travs del mecanismo del lmite del presupuesto, con diversos acercamientos
que son utilizados por los dos gobiernos. Sin embargo, la autoridad de la CBA
como institucin no queda determinada por las cambiantes normas y relaciones
presupuestarias. Tambin depende de la trayectoria de evolucin institucional de
la CBA segn la pauta marcada por el rgimen del papel y de la poltica del Estado, del cual la CBA constituye una parte clave, que podra explicarse por la teora
del institucionalismo histrico (Peters, 1999: 19).
Distinto gobierno y ambiente poltico
Hong Kong ha aspirado siempre a una filosofa oficial del gobierno del no intervencionismo positivo, mientras que Singapur, como los otros dragones asiticos
(Corea del Sur y Taiwn), persigue un acercamiento dirigista al desarrollo indus-
trial y al desarrollo econmico (Wade, 1990). Aunque la discusin de la excepcionalidad de Hong Kong fuera un desafo Schiffer (1983), por ejemplo, argument que, en el modelo del crecimiento de Hong Kong, las manos del gobierno
seguan siendo visibles en polticas reguladoras y provisin de servicios sociales.
En las ltimas dos dcadas, como dos Estados maduros social y econmicamente,
ambos gobiernos se haban movido hacia la adopcin de una estrategia hbrida
de mezclar intervenciones econmicas con el acercamiento del libre-mercado, y
ms despus de la crisis financiera asitica para estabilizar la economa y estimular las actividades econmicas (Lam, 2000b). La poltica posterior a 1997 tambin
haba inducido ms intervenciones de la poltica por el gobierno (Cheung, 2000).
No obstante, la orientacin fundamental es diferente en los dos Estados.
Singapur tiene un gobierno elegido, aunque el mismo partido el Partido de
la Accin del Pueblo (Peoples Action Party, PAP) ha estado en el gobierno desde la independencia en 1965, mientras que Hong Kong tena un gobierno de burcratas como colonia britnica hasta junio de 1997. Hasta hace poco tiempo,
ambos compartieron la misma caracterstica de tener un rgimen favorable a la
administracin. La agenda burocrtica original de la reforma pareca satisfacer
bien la agenda poltica del momento: un gobierno del PAP en Singapur trabajando para situar la ciudad-estado de nuevo en el camino de aumentar la competitividad internacional, por lo tanto requiriendo un estilo visionario y proactivo de la
gestin de la funcin pblica; y una Administracin colonial saliente en Hong
Kong, impaciente por adoptar un estilo ms directivo y orientado al cliente del
gobierno para satisfacer las crecientes expectativas pblicas, que no seran satisfechas de otra manera por la carencia de oportunidades para la reforma constitucional (Cheung, 1996).
Tras la crisis asitica, ha llegado a estar claro que una agenda de reforma polticamente impulsada est tomando gradualmente forma en Hong Kong, encabezada por polticos hechos ministros en el nuevo sistema ministerial de los nombramientos polticos introducido a mediados de 2002. En Singapur, la coalicin
que gobernaba, del servicio PAP-civil, ha persistido en perseguir las reformas del
sector pblico con los objetivos de gestin y econmicos. El Hong Kong postcolonial, al contrario que Singapur, tiene motivos polticos adems de econmicos,
por complacer a un pblico cada vez ms escptico de la eficacia de la funcin
pblica y por reformar el negocio del servicio pblico (Hood, 2002) con la burocracia. Tales cambios institucionales y las incertidumbres podan haber dividido al
ncleo de gobierno e incluso desunirlo. Schick (2001: 15) ha encontrado que en
regmenes democrticos el xito en mantener la disciplina fiscal depende de la
fuerza de la CBA y de la cohesin del gobierno. Como la CBA trata con materias
del ncleo del gobierno, esto es importante, como tambin han demostrado las
distintas trayectorias de la CBA en las dos ciudades-estado.
La evolucin institucional de la CBA
Hong Kong y Singapur han tenido histricamente una CBA dominante. Durante
el mandato colonial britnico, la autoridad fiscal en Hong Kong estaba altamente
concentrada en manos de la Secretara Financiera (FS) y del Servicio Financiero
(dirigido por un diputado que ms adelante ostentara el ttulo de Secretario de

Hacienda). ste tena poder exclusivo sobre las ramas polticas responsables de
servicios fiscales, econmicos y de asuntos monetarios. Se deca que John Cowperthwaite, que era FS desde mediados de los aos sesenta, rechaz ser el Secretario Principal (CS) (entonces conocido como Secretaria Colonial) porque el CS no
tena mucha autoridad, mientras que el FS desempeaba un papel4 mejor definido e independiente. El Servicio Financiero era de hecho el recaudador de recursos
financieros y la agencia central del Primer Ministro en el gobierno. Philip HaddonCave, el poderoso FS de los aos setenta, dict bsicamente el diseo y las reglas
del sistema de presupuesto, sin hacer frente apenas a interferencia de otros funcionarios superiores o del gobernador. Sus sucesores coloniales siguieron esencialmente sus pasos. Despus de la entrega de la soberana, se dieron cambios
institucionales importantes en el ncleo del gobierno en julio de 2002, con la introduccin de un nuevo sistema ministerial por el que los funcionarios mayores
anteriores que dirigan oficinas polticas se convirtieron en secretarios permanentes, mientras que un nuevo nivel de personas designadas polticamente asumi el
control de asuntos ministeriales varios. Las oficinas polticas tambin fueron modificadas, la Oficina de Finanzas se combin con la Oficina de Servicios Financieros (que se ocup del mercado financiero y materias relacionadas) para formar el
nuevo FSTB dirigido por una sola secretara. Mientras todava existe una Oficina
del Tesoro separada dentro del nuevo esquema, conducida por una secretara
permanente, la anterior posicin predominante de la CBA se ha debilitado algo,
ya no cuenta con el mismo grado de importancia o de atencin poltica que antes5. Todas las secretaras son ahora directamente responsables ante el ejecutivo y
el FS tiene solamente un papel coordinador de materias financieras y econmicas, segn lo delegado por ste. Mientras el ejecutivo asume un estilo ms presidencial de direccin, el discurso presupuestario ya no forma parte de la agenda
fiscal, sino que cada vez est ms integrado en la agenda poltica anterior que
preestablece prioridades del gasto.
En Singapur, la historia de la organizacin del Mof ha reflejado en cierto sentido la evolucin de la poltica econmica del gobierno. Su papel crucial tiene que
ser entendido dentro del contexto ms amplio de cmo el gobierno de Singapur
utiliza las polticas econmicas y fiscales para promover el desarrollo econmico y
alcanzar una sociedad del bienestar construida en torno al Estado. Comenzando
como la Hacienda de un principio postcolonial, el Mof era inicialmente responsable financiero y en materias econmicas y de funcin pblica. Su Divisin de Desarrollo Econmico fue suprimida en 1961, durante la poca del autogobierno,
siguiendo la fundacin de un nueva Comisin de Desarrollo Econmico de carcter estatutario que jug posteriormente el papel fundamental de dar forma al desarrollo econmico de Singapur y la creacin de varias corporaciones del Estado
4
Segn Leo Goodstadt, anterior jefe de la Unidad Poltica Central del gobierno colonial, en
un seminario de presentacin sobre Secretaras Financieras: intentos y triunfos, 29 noviembre 2005, en el Centro de Estudios Asiticos, University of Hong Kong.
El nuevo Secretario del FSTB combinado, Frederick Ma, proceda del sector financiero privado y pareca ms interesado en materias de servicios financieros (tales como reestructuracin
del mercado financiero) que en la agenda de Hacienda en s misma.
en las dcadas siguientes (Comisin de Desarrollo Econmico, 2002). En 1979, su

Divisin de Desarrollo fue reconstituida como nuevo Ministerio de Industria y Comercio, y en 1984 la Divisin de Servicio Pblico se inscribi en el Ministerio de la
Presidencia. El primer Ministro de Finanzas era Goh Keng Swee, uno de los hombres de confianza del gobierno del Primer Ministro, Lee Kuan Yew, y reconocido
como el arquitecto econmico del Singapur moderno (Doshi y Coclanis, 1999:
24-44). Despus de Goh, el Mof continu dirigido por los pesos pesados del PAP,
como Hon Sui Sen, Richard Hu y Lee Hsien Loong (hijo de Lee Kuan Yew), que sirvieron concurrentemente como ayudantes del Primer Ministro. El Lee ms joven
lleg a Primer Ministro en agosto de 2004, pero todava conserva el puesto de
Ministro de Hacienda. La actual Secretaria Permanente del Mof, Lim Siong Guan,
tambin sirve como Jefa de la Funcin Pblica y, concurrentemente, Secretaria
Permanente para los Asuntos Especiales en la oficina del Primer Ministro. La CBA
ha seguido siendo as el primus inter pares dentro del ncleo de gobierno6.
La evolucin del rgimen de poltica econmica y fiscal

Antes de que el gobierno colonial de Hong Kong emprendiera una expansin a
gran escala de los servicios pblicos y el desarrollo de infraestructuras en los aos
setenta, despus del desafo poltico ms serio a su legitimidad por los alborotos
comunistas de 1967 (Scott, 1989), se haba mantenido esencialmente la regla de
la prudencia fiscal para mantener la estabilidad financiera (Rabuska, 1976). Su filosofa fiscal inicial era de autofinanciacin y presupuesto equilibrado, de manera
que no haba necesidad de que el Ministerio de Hacienda del Reino Unido subvencionara la colonia (Lam, 2000a: 5-7). El control britnico de la Hacienda de
Hong Kong fue eliminado en 1948; y antes de 1958, el gobierno colonial obtuvo
la autonoma financiera casi completa debido a su gestin financiera prudente
(Tang, 1997: 548). Heredando una poltica del laissez-faire de su precursor, Haddon-Cave refin el sistema para adecuarlo a las nuevas circunstancias sociales y
polticas de los aos setenta y pronunci un nuevo principio del no intervencionismo positivista que, aunque reiterando no tener intencin de planificar la asignacin de los recursos disponibles al sector privado o frustrar la accin de las
fuerzas del mercado, reconoca la responsabilidad del gobierno de responder y de
intervenir cuando las industrias con obligaciones sociales tuvieran problemas y
cuando una institucin necesitara regulacin para prevenir prcticas no equitativas (Haddon-Cave, 1984). Las pautas presupuestarias dictadas por Haddon-Cave
tenan, a pesar de ser siempre conservadoras, que asegurar un suficiente nivel de
beneficios recurrentes y un nivel satisfactorio de reservas fiscales, aunque en aos
siguientes, bajo la presin de los acontecimientos, esas pautas fueron aplicadas
de forma flexible a veces y revisadas posteriormente para reflejar mejor las realidades econmicas y financieras (Tang, 1997: 550-552). Las relaciones entre la
CBA y los departamentos se caracterizaron por negociaciones aburridas y ocasionalmente mordaces (Lo, 1990).
6
Cuando se entrevist a Lim (27 de enero de 2006), dijo que el Primer Ministro conservaba
solamente la agenda de las finanzas por continuidad y conveniencia, y que esto no confera
en s mismo ninguna posicin privilegiada al Mof.
Las tensiones internas, sin embargo, emergieron en los aos ochenta, cuando
se consider que la alta concentracin de poder sobre los recursos (y sobre la poltica) dentro del Servicio Financiero difuminaba la responsabilidad de obtener el
valor para el dinero y retrasaba el proceso de aprobacin de las variaciones del
presupuesto (Yaxley, 1988). La posicin predominante del Servicio Financiero durante las pocas coloniales supuso un estrecho control fiscal sobre el gobierno sin
necesidad. Cuando las arcas del gobierno crecieron en la era de oro de 1980-90,
el proceso presupuestario fue objeto de crecientes presiones externas. Mientras
que la Administracin colonial opt gradualmente por un papel expansionista, el
Servicio Financiero se sobrecarg y tuvo que devolver competencias financieras
horizontalmente (a las divisiones polticas) y verticalmente (a los departamentos)
libres de imperativos burocrticos. Como poltica legislativa intensificada en los
primeros aos noventa, el entonces FS, Hamish Macleod, concluy que la frase
no intervencionismo positivista agot su utilidad hace aos (Macleod, 1992)
y abog por un capitalismo de consenso al estilo de Hong Kong (Macleod, 1995).
Despus de la revisin del Servicio Financiero en 1994, la delegacin se aceler
dando autoridad a los jefes de las divisiones polticas (es decir, las secretaras polticas), hacindolos responsables concurrentemente de controles polticos y de recursos. Tal incremento de autoridad era tambin parte de la agenda del anterior
gobernador britnico, Chris Patten, de ministerializar el grado superior de la
funcin pblica (Cheung, 1997). La CBA ya no era un controlador tan poderoso
de las finanzas pblicas como antes. Sus poderes de asignacin tuvieron que ser
compartidos con las oficinas de polticas administrativamente y en funcin de la
legislatura poltica elegida.
Las reformas financieras y de gestin presupuestaria tras 1997 han sido motivadas por la misma agenda poltica, fiscalmente orientada, no obstante, de manera opuesta debido al dficit fiscal prolongado y los crecientes sentimientos antiburocracia hostiles al gasto del gobierno.
Mientras que se limit la mano libre del FS colonial a travs de la disciplina fiscal autoimpuesta y las pautas histricas que se podran cambiar en funcin de
las circunstancias, despus de 1997 el FS debe seguir la ley orgnica aun cuando
las provisiones se podran estirar hasta donde fuera posible. En trminos de filosofa econmica haba habido muestras de desviacin del rgimen anterior nointervencionista (Cheung, 2000), aunque la direccin poltica era titubeante: de
un cumplimiento estricto del papel del gobierno como liberalizador del mercado
(Leung, 2002: prrafos 42-43) a una expresin posteriormente atenuada de la
expresin mercado grande, gobierno pequeo (Tung, 2003: prrafo 16). Al
enfrentarse a un dficit fiscal persistente y reservas financieras menguantes como
secuelas de la crisis financiera asitica de 1997, se anunciaron medidas severas en
el presupuesto 2003-04 para alcanzar una cuenta de explotacin equilibrada y
mantener el gasto pblico en el 20% o menos del PIB hasta 2006-07 (Leung,
2003: prrafo 57)7. El gobierno tambin decidi reducir la funcin pblica en un
10% antes de 2006-07 (Tung, 2003: prrafo 50).
7
Henry Tang, sucesor de Leung, pospuso la fecha de consecucin de objetivos para restablecer el equilibrio fiscal por dos aos a 2008-09.
Mientras el gobierno de Singapur haba adoptado una poltica de desarrollo

econmico fuertemente intervencionista, usando el Fondo Central de Provisin
para asistir a la inversin del Estado y el establecimiento de varias corporaciones
estatutarias y comits para encabezar una amplia gama de actividades econmicas y desarrollos de infraestructuras (1991: 50 Lo - 1), en lo que se refiere a la poltica presupuestaria, siempre se haba hecho hincapi en la prudencia y la disciplina fiscal. A partir de los aos del Mof, Goh Keng Swee, conocido como gran
escptico de la economa keynesiana que aceptaba dficits presupuestarios e inflacin como vas de gestin econmica, adopt un acercamiento conservador a
las finanzas pblicas. El rdito y el gasto de explotacin haban permanecido por
debajo o en torno al 20% del PIB en los aos posteriores a la independencia
(Jones, 2001a: 133, tabla 1), reflejando un nivel modesto de impuestos y control
sobre el gasto directo del gobierno.
Se impusieron ms restricciones sobre el gasto de explotacin, que haba sido
limitado aproximadamente al 10% del PIB, mientras que el gasto de desarrollo
(apoyar proyectos de inversin de los ministerios y las subvenciones de capital a
las comisiones estatutarias) haba aumentado desde un 3-5% del PIB en los primeros aos noventa a un 7-8% de PIB a finales de la dcada (ibid.: 139). La disciplina fiscal y la gestin financiera prudente han dado lugar a supervit presupuestarios regulares. A pesar de tal conservadurismo fiscal, haba un nfasis cada vez
mayor en la consecucin de un Singapur ms competitivo y de un servicio pblico
ms eficaz en la obtencin de resultados polticos y de liderazgo social y econmico. Por lo tanto, las reformas haban sido motivadas econmicamente en gran
parte para promover competitividad global y un valor ms alto de la productividad, ms que slo para el control y la reduccin del gasto.
Evaluando el contraste de Hong Kong-Singapur

Segn hemos sealado, existen algunas diferencias significativas en el poder de
la CBA entre Hong Kong y Singapur, como se destaca en la tabla 3.
Podra decirse que la trayectoria de reforma de Singapur es ms directa que la
de Hong Kong. El Mof y la CBA han sido siempre los ministerios predominantes,
dirigidos tradicionalmente por un ministro con peso poltico. Sin un desafo verdadero de una oposicin poltica formidable o de una legislatura exigente, la mayor parte de la poltica de reformas en Singapur es intragubernamental, reflejo
del cambio en la filosofa del gobierno en poltica econmica y fiscal, as como la
forma en que la direccin del PAP considera que es la mejor para llevar adelante
el gobierno de Singapur. Los mundos polticos y burocrticos del presupuesto estn altamente integrados y la jerarqua poltica se incluye dentro de la jerarqua
burocrtica por lo tanto, el gobierno es la poltica8. Las reformas presupuestarias se conciben como de naturaleza ms instrumental y tcnica, para ayudar a
promover los resultados globales del gobierno, y han hecho menos por alterar la
relacin institucional de poder entre la CBA y los ministerios. La reduccin del go8
Segn Mauzy y Milne (2002: 49) comentaron sobre la naturaleza de la poltica del PAP,
el PAP est en todas partes, pero slo la parte que est en el gobierno, no todo su aparato.

Tabla 3. Diferencias en las reformas presupuestarias de Hong Kong y Singapur
Hong Kong
Singapur
De administracin burocrtica a administracin poltica, con tensiones entre ambos componentes

Acercamiento de Estado
dbil
Administracin poltica y
burocrtica combinada
Rgimen de poltica
econmica y fiscal
Conservador en materia fiscal; no intervencionismo

positivista como filosofa
social y econmica
Fiscalmente conservador
pero social y econmicamente intervencionista
Agenda de reforma presupuestaria
Administrativa y, ms tarde,
parcialmente poltica
Econmica siempre
Evolucin de la institucin presupuestaria
Signos de debilitamiento
institucional de la CBA
CBA predominante
Habilidad de provisin
de la CBA
Debilitamiento
Mantiene su poder
Modelo de Estado
Estado dirigista
Fuente: Autor.
bierno o del gasto pblico y la inversin no es necesariamente lgica en s misma.

El Mof no se debilitar institucionalmente por estas reformas, porque es ms que
una institucin presupuestaria. Tal resultado es similar a lo que Wanna et al.
(2003: 269) tambin observaron en otros pases:
Detrs de toda la nueva jerga de la gestin pblica, algunos aspectos fundamentales de la vida de la CBA siguen siendo evidentes. Los Caballeros del Tesoro de la
Hacienda Britnica todava mantienen su sitio; su situacin e influencia sigue siendo
una caracterstica perenne del Estado britnico. En Dinamarca, las camisas azul claro estn vivas y coleando, mientras que los trajes en Canberra actan como gallos
del gallinero.... Por lo tanto, las CBAs siguen siendo organizaciones con gran autoridad... [Su] poder deriva cada vez ms de sus opiniones y la calidad de sus consejos.
Es decir, ha habido un proceso de reinvencin del poder de la CBA.

Lo mismo le habra podido suceder a la CBA de Hong Kong, que gozaba de
poder incomparable, si no hubiera sido por la aparicin de polticas legislativas y
el impulso de las oficinas de polticas, conforme a los cambios institucionales y
polticos ms amplios desde la transicin antes de 1997, que haban servido conjuntamente para reducir su posicin previamente predominante. La poltica del
gobierno de Hong Kong haba estado influida histricamente por lo fiscal, conforme a la disponibilidad de recursos financieros, y moldeada por una burocracia
colonial conservadora cuyo lema era si no est roto, no lo arregles. La dominacin por parte del anterior Servicio Financiero del proceso de elaboracin de pol-
ticas pblicas no era completa por defecto. Era uno de los mecanismos burocrticamente incorporados para contener las demandas polticas y fiscales. Puesto
que las reformas presupuestarias haban sido demasiado influidas por lo fiscal, dirigidas principalmente hacia el control del gasto, una vez que la CBA hubiera optado por paquetes de gasto y no pudiera ofrecer ninguna otra asignacin en
tiempos de restriccin fiscal, no podra asumir imponer tanto control e influencia
sobre las oficinas y departamentos como antes.
En gran parte de la literatura sobre la reforma, la CBA se ha descrito como una
institucin con relaciones confusas con los departamentos operativos (Schick,
1997: 34). Esencialmente est siendo empujada en dos direcciones: por un lado,
para integrar la presupuestacin en la gestin financiera a travs de una mayor vinculacin con la contabilidad, la auditora y el anlisis de resultados, y, por otro, para
que la CBA se convierta en el centro de elaboracin de polticas del gobierno (ibid.:
35). La CBA de Hong Kong parece en riesgo de salir derrotada en ambas funciones.
Si en el futuro el ejecutivo asume un estilo de liderazgo presidencial sin tapujos, la
posibilidad de que el FS y el FSTB se debiliten institucionalmente no podra evitarse.
Conclusin
En Hong Kong se ha perseguido una agenda de reformas fiscalmente orientada
por motivos administrativos (o burocrticos), mientras la autoridad de la CBA se
ha visto ltimamente algo erosionada en parte por su cada vez menor capacidad
de provisin de recursos debido a las restricciones fiscales surgidas recientemente, y en parte por interrupciones polticas a la trayectoria institucional previamente dominada por los burcratas. En Singapur, la administracin poltico-burocrtica integrada del Estado ha estado funcionando sin interrupcin desde la
independencia; as, la reforma no ha afectado la agenda a largo plazo de reformas econmicas que intenta consolidar el poder de la agencia central (particularmente del Mof) en una estrategia de desarrollo econmico dirigida por el Estado.
En Hong Kong, la primera etapa de la descentralizacin presupuestaria y dems
reformas relacionadas en los aos ochenta se dirigi burocrticamente cuando el
Servicio Financiero encontr cada vez ms difcil corregir el desequilibrio institucional en la toma de decisin financiera y de hacer frente a crecientes expectativas de provisin de servicios por parte del gobierno. La segunda oleada de cambios en los aos noventa fue motivada por una mezcla de consideraciones
polticas y administrativas, con una agenda poltica cada vez ms prominente en
la era posterior a 1997. Con decisiones macropresupuestarias a nivel ministerial
hechas en base a consideraciones polticas (en ltima instancia tomadas entre el
ejecutivo y sus secretaras ms que dictadas por el FS y sus burcratas de la CBA
como en los das coloniales), y las decisiones micropresupuestarias cada vez ms
descentralizadas en los jefes de servicio, lo que queda para el Ministerio de Hacienda parece escaso para mantener un CBA fuerte.
Al evaluar el papel de la CBA en medio de las reformas presupuestarias,
Wanna et al. (2003: xxxiv-xxxvii) se preguntan: qu grado de cambio ha experimentado la CBA en su papel y responsabilidad? Cmo se estn renegociando
las polticas del nuevo proceso presupuestario? Ha habido un cambio de cultu-
ra en la CBA? Se demuestra en nuestra discusin que las reformas presupuestarias no han disminuido la importancia de la CBA en Singapur como agencia
guardiana del presupuesto, mientras que han ocurrido algunos cambios visibles
en la CBA de Hong Kong, pero stos han resultado de reconfiguraciones polticas e institucionales no relacionadas realmente con las reformas por s mismas.
Las reformas han alterado ciertamente el modus operandi de las relaciones presupuestarias y polticas (de forma que la cultura tradicional de la CBA es menos
relevante), pero lo que ha permanecido es el papel de la CBA anclado en una
continuacin del rgimen de poltica econmica y fiscal, que explica las diferentes agendas de reforma de las dos ciudades-estado ms influidas fiscalmente
en el caso de Hong Kong, y ms influidas econmicamente en el caso de Singapur, con impacto distinto al interconectarse con las polticas pblicas.
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Reconocimientos
El trabajo descrito en este artculo fue financiado completamente por una
concesin del Consejo de Becas de Investigacin de la regin administrativa especial de Hong Kong, China (Project No. City U 1063/02H). El autor agradece tambin los valiosos comentarios hechos por los dos revisores de este artculo en la
etapa prepublicacin.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La difcil combinacin entre un instrumento de poltica
territorial y la tradicin industrial centralizada
de las polticas agrcolas francesas
Franois Lger, Dominique Vollet y Ghislaine Urbano*

Resumen
Entre 1999 y 2002, el programa del LMC era el mecanismo principal puesto en ejecucin
por Francia en respuesta a las demandas de la regulacin rural europea de desarrollo. Fue
presentado como instrumento de poltica territorial al servicio del desarrollo sostenible,
que se puso en marcha para incentivar la multifuncionalidad de la agricultura. Sin
embargo, la evaluacin realizada a medio camino del programa revel que sus condiciones de puesta en prctica no permitan alcanzar completamente estos objetivos.
Mientras que pudo haber ayudado a hacer el principio de contratacin de subsidios
ms generalmente aceptado y a legitimar la nocin de medio ambiente como criterio
en la definicin de polticas agrcolas, a menudo, los marcos de definicin de estos
contratos fueron restringidos a la esfera agrcola, y su pblico objetivo al relativamente limitado grupo de granjeros que estaban ya al corriente del trabajo de las instituciones departamentales a cargo del desarrollo agrcola. Este artculo se propone no
slo describir algunas de las limitaciones de este programa, sino tambin sus repercusiones positivas. Ambos son factores importantes si deseamos acercar la poltica agrcola nacional y europea en trminos de territorializacin y con la consideracin debida para las cuestiones rurales del desarrollo. El Contrato de Gestin de la Tierra (Land
* Franois Lger es Director de UMR INRA/INAP-G Sciences for action and development Activities, Products, Territoires. Agrnomo y doctor en Ecologa, desde 1990 est llevando
a cabo investigaciones sobre temas relacionados con la aplicacin de polticas agroambientales, tanto tcnicas como vinculadas a la ejecucin de esta poltica. Dominique Vollet es
economista en el Cemagref (Agricultural and Environmental Engineering Research Institute)
en Clermont-Ferrand, en un equipo dedicado a la economa de las reas rurales. Tras un
Ph.D. en economa regional y reconocimiento para la supervisin de investigacin en la
creacin de modelos a nivel regional y la evaluacin de polticas pblicas, est dirigiendo en
la actualidad la aplicacin de la investigacin en la evaluacin de las diferentes polticas territoriales. Ghislaine Urbano dirige el proyecto de evaluacin de polticas pblicas en el
Ministerio de Agricultura francs. Es responsable de asuntos relacionados con las polticas
de desarrollo rural en sentido amplio (objetivo 3 de la futura Reglamentacin de Desarrollo
Rural). Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo The difficult match between
a territorial policy and the industry-centred tradition of French agricultural policies.

Management Contract, LMC) era el instrumento principal de la Ley Marco de la Agricultura de 1999, que incorpor un nuevo acercamiento a la gestin de la accin pblica a travs de una poltica que tiene en cuenta las funciones econmicas, ambientales y sociales de la agricultura y participa en la gestin de la tierra con objeto
del desarrollo sostenible, segn lo estipulado por el primer artculo de la Ley Marco
de la Agricultura de 9 de julio de 1999.
La creacin de una poltica innovadora, como el Contrato de Gestin de la Tierra (LMC)
en Francia, revel los aspectos importantes que necesitan tenerse en cuenta en el cambio
de dinmica de las polticas pblicas en general y de las polticas agrcolas particularmente. De hecho, el LMC demostr ser un programa innovador en muchos aspectos: las dimensiones territoriales y contractuales, consideracin para las funciones econmicas,
ambientales y sociales de la agricultura. Hablando en trminos generales, la experiencia
del LMC destac el papel de los procesos de aprendizaje y la dificultad (para los beneficiarios y las autoridades) de apropiarse de un instrumento que era innovador no slo en
trminos de sus objetivos, sino tambin en trminos de su codificacin bajo la forma de
contrato. Por lo que a la poltica agrcola se refiere, el LMC subray las tensiones entre los
acercamientos industriales centralizados y territoriales, entre las dimensiones analticas
de las medidas de la regulacin rural del desarrollo y las dimensiones globales del LMC.
Su fallo se puede explicar, por un lado, por el hecho de que los objetivos iniciales del
LMC, que eran de naturaleza territorial y global, eran sin duda difciles de aplicar rpida y globalmente a una gran cantidad de granjas y de reas rurales. Por otra parte, las
condiciones de puesta en prctica (particularmente su financiacin por el RDR, la presin de apuntarse) se caracterizaron por su ambigedad y discrepancia con los objetivos proclamados.
Introduccin
En el marco de la Agenda 2000, el desarrollo rural se ha convertido en el segundo pilar de la poltica agrcola comn para acompaar la gestin de los mercados y la ayuda para los rditos de los granjeros que estn bajo el primer pilar
(que todava representa ms del 80% de los presupuestos comprometidos). La
poltica agrcola nacional ha cambiado su nfasis, conforme a ciertos objetivos introducidos por la Agenda 2000: promocin de una agricultura multifuncional,
sostenible, mejora de los ingresos y de la calidad de vida. Este cambio del nfasis
fue particularmente pronunciado en la Ley Marco de la Agricultura de 1999, de la
cual el Contrato de Gestin de la Tierra (LMC) era uno de los principales factores
innovadores. Un componente esencial del uso de la Regulacin del Desarrollo Rural (RDR) por Francia, represent la versin francesa del uso de las polticas de desarrollo agrcolas y rurales europeas. De hecho, mientras que la RDR se basa en
un acercamiento analtico (medida por medida), el LMC fue diseado como acercamiento global a la granja (Urbano y Vollet, 2005).
El LMC fue suspendido en agosto de 2002, tras el cambio en la mayora parlamentaria, y despus suprimido en octubre de 2003. Sin embargo, es retomado
en gran parte por el programa del Contrato de Agricultura Sostenible (Contrat
dAgriculture Durable, CAD), que es el instrumento principal utilizado hoy por
Francia para ejecutar las medidas adoptadas por la regulacin rural europea del
Lger, Vollet y Urbano La difcil combinacin entre un instrumento... 387
desarrollo (RDR). Sin embargo, todava hoy podemos aprender de las lecciones de
este programa, pues era el primer instrumento a gran escala basado en una lgica contractual para considerar todas las dimensiones de la actividad agrcola, incluyendo su dimensin territorial (Berriet-Solliec y otros, 2003).
La evaluacin realizada a nivel nacional revel tensiones generadas por el
cambio fundamental de objetivos e instrumentos de la poltica (Muller, 2005),
que implicaron una transicin de una agricultura de venta y alimentacin exclusivamente a una agricultura multifuncional requerida para resolver las expectativas variadas, y a veces contradictorias, de la sociedad en trminos de sostenibilidad econmica, ambiental y social del desarrollo rural (Hervieu, 1999;
Bristow y otros, 2001).
En trminos ms generales, las condiciones de puesta en prctica de esta poltica industrial centralizada especfica revelan los mecanismos generales que operan en los procesos del cambio de poltica. Su estudio permite explicar la autonoma de los responsables pblicos frente al cambio. Esta cuestin est en el
corazn de la discusin poltica actual, de la redefinicin de polticas industriales
conforme a las evoluciones de las opciones educativas, as como polticas sociales
y de defensa.
Cules son los mrgenes de maniobra de los agentes con respecto a las limitaciones que surgen del cambio? Convenimos con Muller (2005) cuando dice
que para entender los cambios en el trabajo es imprescindible combinar un anlisis de las estructuras y de los sistemas sociales con un anlisis de los agentes implicados, que estn en una posicin para especificar sus mrgenes de la autonoma. Como cualquier poltica pblica, la creacin del LMC supuso lo que Mny y
Tehonig (1989) llamaron una teora del cambio social. Ms exactamente, el
LMC consagr la transicin del referente modernizador y productivista o estndar
de produccin del perodo de la posguerra a un nuevo estndar de produccin
que es ms difcil de calificar, un estndar multifuncional de produccin sostenible bajo la interaccin de una gama de lmites muy distintos (ambiental,
econmico, social, financiero). Tuvo este cambio introducido por el responsable
pblico las consecuencias previstas? Si no, por qu los mrgenes de maniobra
de los distintos agentes fueron reducidos? sas son las preguntas a las que intentaremos contestar. Son especialmente interesantes porque plantean otras ms
generales sobre una gran cantidad de polticas industriales centralizadas previamente mencionadas.
En base al informe del Comit Nacional de Evaluacin del LMC, examinaremos primero este programa y sus objetivos. Posteriormente presentaremos la informacin principal que permite que alcancemos una interpretacin sobre sus
efectos. Una vez que hayamos comentado los frenos y los obstculos principales
a la puesta en prctica de este programa que pueden explicar esta interpretacin,
echaremos una ojeada ms detallada a las implicaciones y los desafos del LMC
para los granjeros y sus organizaciones. Para concluir, examinaremos ciertas situaciones donde la puesta en prctica del LMC parece haber llegado hasta los objetivos iniciales de este programa, lo que permite generar teoras interesantes para
alimentar las discusiones actuales y futuras sobre el desarrollo agrcola y rural.
I.
El programa del LMC
El programa del LMC tena dos objetivos principales. Propona, en primer lugar,
considerar todas las funciones econmicas, ambientales y sociales de la agricultura en respuesta a las diversas demandas hechas por la sociedad con respecto a los
productos agrcolas (calidad, seguridad, seguimiento, etc.), el medio ambiente
(gestin sostenible de recursos naturales y de herencias rurales), la utilizacin del
suelo y el desarrollo del rea rural. La diversidad del alcance del programa fue resumida por la frase promocin de la multifuncionalidad de la agricultura para el
desarrollo sostenible de los territorios rurales. El segundo objetivo era contribuir
a la cohesin econmica y social, asegurando una distribucin ms justa de subsidios pblicos entre los distintos tipos de granjas, los sistemas de produccin y
los territorios rurales. El impacto en el empleo era el punto comn entre estos dos
objetivos que podran, a primera vista, parecer contradictorios (Simantov, 1995;
Diez, 2002).
El programa del LMC tambin propone transformar los mecanismos de la accin
pblica dentro del sector agrcola, para reforzar su coherencia y legibilidad. Optando por un formulario individual, voluntario, y contractual durante un perodo de
tiempo dado, el objetivo era animar a los granjeros a que asuman ms responsabilidad y aseguren la eficacia de los subsidios. Colocando este contrato dentro de un
marco territorial, el objetivo era favorecer la coherencia de la accin pblica dentro
de los territorios y desarrollar un instrumento de incentivo para las acciones colectivas del desarrollo que resolvan los objetivos generales del programa.
En trminos concretos, se propuso a los granjeros que presentaran un proyecto global de desarrollo que fuera coherente con los objetivos definidos para
el territorio en donde realizaban su actividad. Este proyecto deba tomar forma
poniendo en marcha las medidas seleccionadas de entre las propuestas para ese
territorio. Estas medidas fueron divididas en dos categoras. La primera, denominada territorial y ambiental, se relacion con la adopcin de las prcticas consideradas como favorables con el medio ambiente que podran incurrir en costes
adicionales o prdidas de rditos que seran compensados por subsidios pblicos.
La segunda categora, econmica y relativa al empleo, cubri los subsidios
para las inversiones materiales e inmateriales probablemente para mejorar la viabilidad econmica y para salvaguardar el empleo en la granja. Esto signific que
una evaluacin de esta poltica requera un juicio hecho sobre la importancia, la
coherencia y la eficacia de los proyectos que fueron traducidos a contratos individuales y, al mismo tiempo, de los marcos que inscriban estos proyectos en el nivel territorial relevante, la unidad departamental o infradepartamental (regin
agrcola pequea, territorio del proyecto, etc.).
II.
Los resultados principales del programa del LMC
El 26 de julio de 2003 se haban firmado 49.368 contratos individuales. Su distribucin sobre el territorio (figura 1) demuestra que estas firmas ocurrieron principalmente al sur de una lnea imaginaria dibujada entre Nancy y Bayonne, especialmente en reas montaosas y menos favorecidas. El nmero de contratos es
mucho ms bajo al norte de esta lnea, en los departamentos considerados como
los beneficiarios principales de las medidas de la regulacin de mercado del primer pilar de la PAC (Poltica Agrcola Comn). Un anlisis de la distribucin de los
contratos segn orientacin productiva explica, en parte, este fenmeno: el
LMC se hizo sentir ms en la mayora de las producciones ms caractersticas
de los departamentos que obtenan menos subsidios (figura 2).
Figura 1. Densidad de firmas de contratos LMC por regiones

Porcentaje de granjas que firmaron un LMC
> 15%
Entre 10 y 15%
Entre 5 y 10%
Entre 0 y 5%
(19)
(29)
(31)
(13)
57,9%
39,4%
38,3%
26,5%
22,3%
15,6%
Desfavorecida Montaa
LMC
Plana
Francia
Figura 2. Proporcin de granjas que firmaron un LMC en el OTEX principal

(tipo de empresa principal de una granja)
15,1
Vacas lecheras
17,9
Francia
15,0
Ganados vacunos
LMC
10,9
13,7
15,3
Cereales y cosechas de la protena-aceite

11,0
Ovejas, cabras y otros herbvoros
5,7
Ganados de doble finalidad

(leche y ganados vacunos)
7,5
3,0
5,8
Cultivos en campo y herbvoros
9,6
Vinos de calidad e indicaciones

geogrficas de los vinos
6,8
9,2
25,2
Otros
28,4
10
15
Porcentaje
20
25
30
Un estudio de la distribucin de las cantidades medias de los contratos, sin

embargo, genera un distinto mapa geogrfico, que es casi opuesto (figura 3). Por
lo que se refiere a este criterio, de hecho parecera que los departamentos con
una industria agrcola que cultiva a gran escala parecen ser los beneficiarios principales. Esta observacin se debe comparar con la estrecha relacin que existe
entre el volumen financiero del contrato y el tamao de las granjas: a excepcin
de granjas muy pequeas de menos de 1 ha, la relacin es directamente proporcional (tabla 1), destacando el peso de las medidas agroambientales, cuyos contratos se realizaron conforme al tamao de la parcela de tierra.
Figura 3. Distribucin de LMC segn su montante y montante medio por departamento

< 38.000
38.000 a 42.000
42.000 a 50.000
> 50.000
0 a 12.000
12.000 a 24.000
24.000 a 36.000
36.000 a 48.000
48.000 a 60.000
60.000 a 72.000
72.000 a 84.000
84.000 a 96.000
96.000 a 108.000
108.000 a 120.000
Ms de 120.000
8
25
27
17
9
5
3
2
1
1
3
5 10 15 20 25 30
Porcentaje
Tabla 1. Cantidad en euros del LMC y rea agrcola til

Superficie entre
Tamao medio
Menos de 1 ha
18.657
1 a 4 ha
14.384
4 a 20 ha
21.880
20 a 50 ha
29.814
50 a 100 ha
38.284
100 a 250 ha
52.109
Ms de 250 ha
81.725
Media de todas las superficies
40.000
En conclusin, parece que el LMC no pudo cumplir totalmente su afn declarado de imparcialidad (Vollet y Lger, 2004). Un anlisis ms detallado refuerza
esta observacin: el perfil tpico de los signatarios del LMC es el de un granjero
profesional, cultivando una estructura perceptiblemente ms grande que el granjero francs medio, sin importar el tipo de produccin, relativamente joven (alrededor de 40 aos), ms moderno (como testimonia el gran nmero de compaas, casi el 44%) y bien integrado en la red de consulta de los granjeros.
El estudio de los contratos individuales tambin nos conduce a preguntar de
qu manera los elaboraron. El principio, previsto por el legislador, de un contrato individual al servicio de un proyecto de cultivo global reconciliando los objetivos especficos del granjero y los objetivos del territorio en donde se basa su actividad parece haber sido ms la excepcin que la regla. La mayora abrumadora de los
contratos parece, de hecho, ser una gama de medidas independientes (particularmente aquellos entre la categora ambiental y territorial y los de la categora
econmica y social). Sin duda, pueden contribuir al logro de los objetivos previstos para el territorio: despus de todo, estas medidas fueron propuestas para este
propsito. Sin embargo, no se puede obviar el hecho de que el acercamiento a menudo fuera conducido por el deseo de optimizar la relacin entre los lmites y la financiacin ms que por la intencin de acompaar los cambios que eran necesarios para tener en cuenta las expectativas locales en el proyecto agrcola.
El bajo nmero de contratos individuales que pueden considerarse para ser
parte de un proyecto territorial colectivo (menos del 15%) confirma esta interpretacin. La entrada vertical, si no a travs de las industrias (en el sentido estricto
del trmino), por lo menos a travs de las categoras de los sistemas de produccin, elimin claramente el acercamiento horizontal, territorial y del multiagente
considerado por el legislador. En la mayora de las situaciones, el carcter innovador propuesto inicialmente para la puesta en prctica del LMC se perdi de alguna manera en un instrumento de desarrollo industrial centralizado, relativamente
habitual. Segn sealaron la mayor parte de las evaluaciones regionales, los paquetes de medidas propuestos (los contratos modelo) mantuvieron en gran parte
el modelo industrial centralizado y raramente eran el trabajo de autoridades locales o estructuras implicadas en cuestiones territoriales. Como ilustracin, en Auvergne y en Borgoa, de 74 y 88 contratos modelo, respectivamente, solamente
15 y 36 correspondieron verdaderamente a cuestiones locales territorializadas.
Esto perjudica claramente el logro de los dos objetivos, de la imparcialidad y de la
eficacia de funcionamientos mltiples.
III.
Los orgenes del abuso
La evaluacin del LMC permiti identificar algunos frenos y obstculos que condujeron al abuso observado en el programa del LMC. Algunos fueron creados por
las actitudes de los agentes implicados (Peyrefitte, 1998).
El escepticismo de los granjeros y de sus organizaciones profesionales con respecto al programa. Este escepticismo fue alimentado en ocasiones por reservas
polticas mezquinas con respecto a un gobierno socialista (de trabajo) y por la
oposicin a la modulacin de los subsidios directos destinados a financiar parte
del programa del LMC. La mayora temi que pusiera en peligro la autonoma de
decisin de los granjeros, que los pusiera bajo el control de la demanda social.
Estas organizaciones tambin temieron que la solicitud territorial prevista condujera a una ruptura con el principio de la igualdad de acceso a los subsidios. Finalmente, la prescripcin para poner en marcha una agricultura multifuncional implic evoluciones significativas en comparacin con la estndar de produccin
modernizadora y productivista (Mller, 1992; Smith, 1995). Los granjeros y sus
organizaciones no estaban preparados en absoluto para esta redefinicin del funcionamiento de la granja. Volveremos a estas preguntas ms detalladamente en
la cuarta parte de este artculo.
Las preocupaciones de las autoridades. La complejidad de la interaccin entre
los niveles territoriales, departamentales, nacionales y europeos, y la necesidad,
de beneficiarse de la cofinanciacin, de integrar el programa del LMC en los instrumentos europeos de la RDR (Regulacin del Desarrollo Rural), signific que los
procedimientos llegaron a ser ms rgidos y complicados. Ni el acercamiento global de la granja ni la insercin en la dinmica colectiva eran proporcionados por
la RDR, que se basa en una lgica analtica, que slo tiene como objetivo la agregacin de instrumentos. Esto condujo a la burocracia administrativa, reforzada a
veces por el miedo de posibles abusos de un instrumento que puesto en prctica
sera objeto de las negociaciones legales, que pueden explicar la tendencia observada a veces de privilegiar un acercamiento departamental en cooperacin con
los socios habituales de la profesin agrcola.
La movilizacin limitada de agentes no agrcolas. En trminos generales, las
comunidades locales no demostraron mucho inters por el programa del LMC.
Algunas sin embargo eran ms activas, particularmente en aquellas reas donde
los problemas de la industria agrcola tienen un impacto obvio y fuerte (el caso de
Bretaa y la calidad del agua, de Lemosn y de la declinacin agrcola) o cuando
ha existido una tradicin establecida de reflejo en la posicin de la agricultura en
el desarrollo local (LMCs territoriales llevados por los sindicatos de parques naturales regionales). Para las asociaciones ecologistas, el programa LMC poda representar una oportunidad excelente para pasar de un papel a menudo demasiado
limitado a la observacin de problemas ambientales y a la gestin de la conservacin de la naturaleza excepcional a una intervencin ms activa para promover
el conocimiento ambiental de la naturaleza ordinaria. Una minora son las autoridades decisoras departamentales (Commissions Dpartementales dOrientation de lAgriculture, CDOA); estas asociaciones encontraron especialmente difcil
comunicar su punto de vista, pues su accin estaba limitada por su carencia de
recursos materiales y humanos. Las organizaciones del consumidor tambin se
enfrentaron con los lmites de sus posibilidades de accin en la CDOA por las mismas razones.
Dado que es imposible negar la influencia de la interaccin de agentes en la
puesta en prctica del LMC, no debemos sin embargo descuidar las consecuencias de este mtodo de construccin poltica y administrativa, adems de las dificultades ya mencionadas de la interaccin entre la lgica analtica de la RDR y la
lgica ms global del LMC. El programa del LMC atestigu un primer ao de
aplicacin tempestuoso, con la publicacin de numerosos y copiosos, a veces
contradictorios, documentos y circulares. Para los implicados en proyectos locales, este lanzamiento catico era algo desestabilizador. Por lo tanto, adoptaron
una actitud de esperar a ver qu pasa, dejando la iniciativa a las redes agrcolas, que estaban mejor informadas y en una mejor posicin para interpretar los
textos.
La opcin poltica de una lgica cuantitativa tambin aparece como uno de
los elementos que facilitaron el abuso del modelo industrial centralizado que hemos mencionado ya. Cuando lleg al Ministerio de Agricultura en el otoo de
1998, Jean Glavany descubri un bosquejo del instrumento LMC que era hasta
entonces incierto y discutido. Convencido del valor de este programa, consideraba sin embargo que solamente podra convertirse en una caracterstica estndar
de la poltica agrcola francesa una vez que hubieran sido firmados una gran cantidad de contratos. Tan pronto como la Ley fue aprobada, l impuls constantemente la firma de tantos contratos como fuera posible. La solucin ms simple
con el efecto ms inmediato era movilizar los recursos humanos disponibles, concretamente aquellos de las redes profesionales departamentales, estandarizar los
procedimientos de elaboracin, incluso conseguir librarse de la complejidad de
un proyecto de construccin (territorial e individual), y sustituirlos por la mentalidad contraria, de la cual el programa LMC quiso alejarse al mximo en un primer
momento.
El programa LMC fue al fin aplicado urgentemente por la presin del ministro, y por la presin de la mayora de las Organizaciones Agrcolas Profesionales
(Organisations Professionnelles Agricoles, OPA), que demandaron llegar a todos los granjeros y que se propusieron mantener el control del instrumento, a
veces con la ayuda de las autoridades. El programa LMC se puso en marcha en
un contexto de incertidumbre y de contradicciones entre la lgica sistmica, sugerida por los libros, y la lgica analtica de la RDR. Esto hizo complicado establecer los contratos modelo y los contratos individuales y condujo a la movilizacin privilegiada de las redes departamentales de desarrollo (Asociacin
Departamental para la Ordenacin de las Estructuras de Explotaciones Agrcolas), a veces de los centros de gestin y de los centros de economa rural junto
al gobierno.
Debido a estas tensiones y a los conflictos internos de la profesin agrcola,
generalmente los tcnicos agrcolas no disponan del tiempo, los medios o del
deseo de modificar sus mtodos de funcionamiento habituales para acompaar a los granjeros en la elaboracin de sus contratos. Sin embargo, estos mtodos no resolvieron necesariamente el acercamiento exigido por el LMC, que
estableca elaborar un proyecto individual global y hacer coincidir las cuestiones
colectivas.
Por otra parte, los tcnicos intentaron naturalmente llegar a los granjeros ms
cercanos, cuyas estructuras, trabajos e incluso proyectos les resultaban familiares.
Encontramos as entre los signatarios del LMC las caractersticas del pblico general del desarrollo agrcola: estructuras que son relativamente ms grandes que
la media; una gran parte de compaas; granjeros relativamente jvenes integrados en sus industrias. Las herramientas de informacin establecidas tambin
apuntaban a este pblico: reuniones, prensa agrcola, documentos. Es este pbli-
co informado el que era ms probable que apreciara las oportunidades ofrecidas

por el LMC.
Nos proponemos terminar este anlisis volviendo a los puntos de vista y a las
actitudes de los granjeros y de sus redes frente al LMC y demostrar el progreso
que esto hizo posible.
IV.
Los granjeros y las organizaciones agrcolas

profesionales frente al LMC
Una gran cantidad de granjeros y sus representantes compartan, en todo o en

parte, una visin del estado de la agricultura francesa que apoyaba las opciones
del gobierno:
El aumento de nuevas demandas de calidad, seguridad y medio ambiente.
La consideracin de estas demandas pareca ser especialmente imprescindible por el hecho de que la situacin demogrfica prcticamente dejaba a
los granjeros en una situacin de minora en la comunidad rural.
La legitimidad discutible de ciertos subsidios agrcolas, o por lo menos una
legitimidad que era cada vez ms difcil de defender ante los dems ciudadanos.
Las limitaciones del modelo productivista para asegurar el futuro a largo
plazo de una gran cantidad de granjas.
Durante muchos aos, los granjeros se haban cuestionado su identidad, su legitimidad y su reconocimiento frente a la sociedad francesa (Hervieu y Viard,
1996). Para ciertos gestores agrcolas, el desarrollo de las formas contractuales
para la gestin de los subsidios pblicos, permitiendo recuperar una legitimidad
social completa, pareca ofrecer una solucin a esta crisis. Adems, las discusiones sostenidas sobre este tema por la Unin de Jvenes Granjeros Nacionales
(Centre National des Jeunes Agriculteurs, CNJA) fueron una de las fuentes reconocidas de inspiracin del CTE. Sin embargo, este programa dio lugar rpidamente a preocupaciones serias.
IV.1.
El miedo a la prdida de independencia
Con el LMC, la Ley Marco invit a los granjeros a entrar en un proyecto colectivo
elaborado a nivel territorial. El papel y la ventaja de los acercamientos colectivos
son reconocidos por los granjeros. Las mutuas y organizaciones cooperativas han
marcado la historia del desarrollo agrcola. Sin embargo, la cooperacin propuesta era de otro tipo. No era una cooperacin entre los granjeros, sino que implicaba acciones concertadas y colectivas con los no-granjeros. Este nuevo desarrollo
era preocupante en una comunidad rural donde los granjeros vean una decadencia constante de su condicin. El miedo a la tutela se senta muy claramente.
En un nivel ms profundo, esta dinmica de desarrollo rural y sostenible pareci a
muchos granjeros contradictoria con la idea del granjero familiar que actuaba
como un agente econmico autnomo, ya que seguan unidos al modelo de
identidad del hombre de negocios agrcola omnipresente en el estndar de
produccin productivista (Muller, 2000). Este modelo era el que estaba en la raz
del desarrollo agrcola entre 1960 y 1990 y que contina siendo considerado
como una de las llaves del xito de la agricultura francesa. Muchos granjeros creyeron que dar la espalda, incluso parcialmente, a este modelo los reducira a una
situacin poco envidiable de jardineros de la tierra al servicio de la poblacin
urbana. Su dignidad tiene sus races en el acto de la produccin, al igual que
su capacidad de intervenir en la discusin pblica. La perspectiva de ver desaparecer estas referencias de su identidad y la dificultad de definir los contornos del
nuevo estndar de produccin propuesto (multifuncionalidad y sostenibilidad de
la agricultura, acercamiento horizontal y gestin mltiple a nivel territorial) estn,
sin duda, en el origen de cierta forma de retraso profesional en la puesta en
prctica del programa del LMC.
IV.2.
La aplicacin en igualdad del acceso a los subsidios
El instrumento del LMC dio lugar a una preocupacin de otra naturaleza: la de la

diferenciacin del acceso a los subsidios segn las situaciones locales, una diferenciacin que era contradictoria con el principio de igualdad entre los granjeros.
La adhesin a este principio se liga directamente al modelo de identidad del
hombre de negocios, listo para localizar todas las distorsiones a la competencia
entre los agentes econmicos. Estas clases de distorsiones, sin embargo, haban
sido deseadas y aceptadas cuando hubo que corregir desigualdades naturales o
histricas, como en el caso de las polticas establecidas para compensar desventajas o que ofrecieron ayuda a las reas subdesarrolladas. A travs de un acercamiento local determinado por las cuestiones referentes a reas dadas, el LMC se
inspiraba en otra lgica. Cmo aceptar que un granjero se beneficie de ciertos
subsidios porque su granja se sita dentro del rea de aplicacin de un proyecto
mientras que su vecino inmediato, que est fuera de este rea, no puede beneficiarse de los mismos subsidios aun cuando l puede llevar a cabo acciones comparables? Esta cuestin de la igualdad era uno de los temas principales de discusin entre el ministro y los representantes de las organizaciones agrcolas
profesionales (por lo menos la mayor parte de ellas), segn lo demostrado por las
discusiones en el CSO (reunin nacional) antes de julio de 1999 y las posiciones
del FNSEA (unin principal de los granjeros) en este mismo perodo. El deseo de
salvaguardar la igualdad de acceso a los subsidios condujo, en las negociaciones
con el Ministerio, al principio de la libre eleccin de medidas. A menudo parece
estar en el origen de la opcin, tomada por numerosos departamentos, de privilegiar un acercamiento centrado en la industria o la produccin para llevar a cabo
el LMC.
La cuestin del pago por existir es solamente, en ciertos aspectos, una variante de este problema. El LMC fue presentado como instrumento que debe favorecer el cambio, particularmente el cambio hacia las prcticas agrcolas que son
ms ambientalmente favorables (vase la circular de noviembre de 1999). Esto
signific que un granjero que estuviera listo para adoptar prcticas ambientalmente favorables podra beneficiarse de los subsidios, mientras que su vecino
que haba llevado a cabo ya estas mismas prcticas, voluntariamente y sin subsi-
dios, no tendra acceso a ellos. Para alguno, sta era otra fuente de desigualdad.
La Confdration Paysanne (unin menor de los granjeros) estaba particularmente atenta a este problema. Quiz porque juzgaba que una gran cantidad de sus
miembros que, por propia iniciativa, haban evitado el modelo intensivo dominante, en favor de sistemas de produccin alternativos, ambientalmente amistosos, seran la primera vctima de tal regla. De hecho, el pago por existir en el campo de acciones ambientales era, sin embargo, algo general. La clasificacin de los
criterios para la seleccin de medidas por los beneficiarios revela sistemticamente, lo primero de todo, el laxo carcter de las medidas (vase, por ejemplo, p. 34
del informe de Poitou-Charentes: Orade, 2003).
IV.3.
El miedo a la fragmentacin de la unidad de cultivo
El programa LMC, afirmando dar a los territorios la prioridad para la elaboracin

de un proyecto para la agricultura, ofreci un nuevo foro de expresin para los
grupos de granjeros dentro de estos territorios, estuvieran organizados o no. Para
ciertos gestores, esto abri la puerta a una expresin ms diversa del mundo agrcola, que podra comprometer la unidad de cultivo que haba creado el equilibrio de poder entre la profesin agrcola y las autoridades pblicas, nacionales y
europeas, y poner en peligro las redes profesionales establecidas. En ciertas regiones, el LMC cristaliz en conflictos entre las tendencias profesionales, convirtindose as en una cuestin poltica (el caso de la regin de Hrault es un buen
ejemplo de esto).
IV.4.
La cuestin de las referencias intelectuales
Las organizaciones agrcolas profesionales han defendido durante ms de cincuenta aos un modelo de desarrollo industrial centralizado que se basa en la
mejora de la eficacia productiva y la competitividad de las granjas en los mercados. Sin importar el grado de apoyo a las perspectivas abiertas por la Ley Marco
de la Agricultura, considerar las funciones econmicas, sociales y ambientales de
la agricultura desde el punto de vista del desarrollo sostenible no iba a ser fcil. El
acercamiento horizontal a los territorios supona sustituir el acercamiento vertical
industrial centralizado. La entrada exclusiva va produccin implicaba dar una
consideracin global para la multifuncionalidad de la actividad de cultivo. La cogestin centralizada entre la profesin agrcola y el Estado deba ser abandonada
a favor de una gestin mltiple a nivel territorial. Esta clase de cambios de representacin, de modelos de actuacin y de estndares de produccin eran naturalmente difciles (Duran y Thoenig, 1996; Smyrl, 2002). En muchos casos, las referencias intelectuales y tcnicas necesarias para esta clase de reorientacin no
estaban disponibles. Todos los evaluadores regionales insisten as en la dimensin
de la historia anterior (las Operaciones Locales Agro-Ambientales u OLAE, el Plan
de Desarrollo Sostenible o PDD, etc.) presente en casi todos los casos donde la
puesta en prctica del LMC fue operada a un nivel verdaderamente territorial.
Este fenmeno tambin haba sido precisado ya desde la fase del proyecto (Lger,
1999).
IV.5.
IV.5.1.
El LMC tuvo repercusiones positivas a pesar de estas

preocupaciones y los rechazos
Abrindose al mundo no agrcola
A pesar de las CDOA o las estructuras locales que se han establecido a veces para
preparar el LMC territorial, el programa del LMC era una oportunidad de abrir
la profesin agrcola hacia los otros agentes del mundo rural. Naturalmente, ya se
haban dado anteriormente otras acciones concertadas (OLAE), pero con el LMC
y la apertura de la CDOA esta forma de accin adquiri una nueva dimensin. No
hay duda que la profesin agrcola no se abri en el mismo grado en unos departamentos (regiones) y otros. Nunca implic abandonar las prerrogativas. Eso, por
lo menos, no puede negarse. Es ms, en muchos casos, no fue retrasada ni impuesta, sino que result de un deseo profesional verdadero. Es, por supuesto, difcil medir los efectos. Pero el nuevo dilogo que se ha activado tendr muy probablemente consecuencias para la percepcin que los granjeros tienen de su
profesin y de sus funciones dentro de la sociedad francesa. Varios ejemplos
atestiguan la evolucin de esta percepcin, particularmente cuando se da el conocimiento de las sinergias posibles entre la preservacin del medio ambiente y la
produccin agrcola de alta calidad. Los ejemplos ms marcados se refieren a
reas donde es ms fuerte la demanda residencial y/o recreativa. se es el caso
del modelo de contrato de Pays dAubagne, en un rea periurbana, que persegua objetivos econmicos (integracin hacia la marca de fbrica colectiva Les
Jardins du Pays dAubagne, que propone especificaciones basadas en la frescura
de los productos y de su origen) y objetivos ambientales (gestin en reas bajo
una fuerte presin urbana y mantenimiento de terreno de cultivo) (Eureval C3E,
INRA: 55-61).
IV.5.2.
Una aceptacin casi general del principio de contratacin
El principal progreso logrado por el programa LMC es quiz la aceptacin del

mismo principio del contrato por la profesin agrcola. Esto no era necesariamente una tarea fcil. El contrato no es un principio fundacional de la identidad
poltica francesa. Una cosa es admitir que el contrato gobierna transacciones comerciales y otra cuestin absolutamente distinta es aceptar que desempea un
papel significativo en la poltica agrcola. De hecho, la poltica agrcola era considerada hasta entonces como un medio de proteger al ciudadano que produca
por parte de la autoridad pblica, en el marco de un contrato social, asegurndose de que el modelo profesional cumpla con las necesidades de la sociedad, segn lo definido por los profesionales mismos. Con la aparicin del contrato en la poltica agrcola comn, en la regulacin rural del desarrollo (RDR) y
en la Ley Marco de la Agricultura, de alguna manera se produce una inversin
de la relacin entre la nacin y los granjeros. Hoy el Estado nacional y la Unin
Europea son los que definen qu se espera de los granjeros y establecen las condiciones marco que deben cumplir a cambio de los subsidios pblicos. El nmero de contratos firmados, aunque no siempre bajo los cnones de la Ley, marca la rpida y amplia transformacin de los modelos que hasta ese momento
fundaron la identidad profesional de los granjeros y testimonian la capacidad de

reaccin de este sector.
IV.5.3.
Experiencias interesantes en territorios especficos
Los testimonios recogidos y los estudios de campo demuestran que, en una gran
cantidad de casos, la puesta en prctica del programa del LMC proporcion una
oportunidad de establecer contratos que se basaron eficazmente en un acercamiento de proyecto, combinado con un acercamiento de calidad vase que los
ejemplos proporcionados por Kphaliacos y Robin (2004) referentes a los granjeros implicados en las indicaciones geogrficas acercan al vino de Melon du
Quercy y AOC Cahors. Los informes de las evaluaciones regionales resaltan los
contratos de modelo territorial como el caso de Causses du Quercy o del Haut
Astarac (Solagro, 2003), pero la mayor parte de los evaluadores regionales subrayan la creacin de estos contratos territoriales hacia el final del programa. Los
ms exigentes en trminos de tiempo, de coordinacin y aprendizaje de procesos
aparecieron ms adelante. Sobre todo destacan las iniciativas relativamente numerosas que, finalmente, provocaron una discusin profunda sobre el futuro de
la agricultura y las trayectorias hacia el desarrollo sostenible dentro de territorios
especficos. Por supuesto, pueden encontrarse a travs del territorio nacional distintos grados y diversas etapas del progreso. La mayor parte tena la ventaja de la
experiencia anterior de discusin y proyecto, adquirida en planes del tipo desarrollo sostenible (PDD) o acciones del tipo Operacin AGCI-Ambiental Local (OLAE).
Todos estos acercamientos no condujeron al modelo de contrato territorial, particularmente cuando dieron lugar a ms o menos conflictos abiertos entre los
agentes locales o departamentales. Pero, sin duda, una gran cantidad de proyectos que acababan de ser sometidos o que estaban en pleno desarrollo fueron bloqueados por la abolicin del programa del LMC antes de que vieran la luz del da.
se es el caso de los proyectos de Pas Mellis y Pas de Patine precisados por el
evaluador regional a cargo de la regin de Poyitos-Carente (Orade, 2003). Esta
continuacin de reflexiones territorializadas, generalmente ms ambiciosas,
tendera a demostrar que los efectos de los procesos de aprendizaje comenzaban
a sentirse, permitiendo la transicin de una aplicacin estndar basada en una
contralgica a una verdadera lgica de proyecto capaz de atraer cada vez
ms a granjeros mejor informados, enterados de los desafos y de las posibilidades abiertas por el LMC.
Conclusin
Tanto el deseo de los agentes como la pertinencia de la idea original, explican las
diferencias observadas entre el espritu inicial y la aplicacin concreta del LMC as
como tambin la carencia del tiempo necesario para los procesos de aprendizaje,
para una construccin administrativa slida y estable y la apropiacin de los
agentes de un procedimiento que quiz sea ms innovador de lo que pensaron
inicialmente sus promotores (vase el acercamiento profundizado de los procesos
de aprendizaje entre las organizaciones profesionales y las administraciones agr-
colas: Brun, 2003). Sin embargo, no podemos negar el verdadero esfuerzo hecho
para aceptar los nuevos criterios particularmente los ambientales en la elaboracin de los contratos. Aunque, como hemos subrayado, la opcin de las medidas conduce a menudo a que se elijan solamente las menos restrictivas posibles, esto marca una reorientacin significativa, destacando que haba sido
emprendida ya en los aos noventa (estandarizacin). En conclusin, la pregunta
que debemos hacernos es si habramos podido esperar algo ms, un movimiento
ms marcado de cambio en el acercamiento al desarrollo agrcola. La evaluacin
demostr un relativo confinamiento del modelo industrial centralizado (ligado
en s mismo al confinamiento cognoscitivo de los agentes agrcolas, subrayado a
menudo por los anlisis cognoscitivos de las polticas pblicas: Brun, 2003), que
al mismo tiempo fue deseado y soportado, en la puesta en prctica del LMC. Para
contestar a nuestras preguntas iniciales, los mrgenes de maniobra del responsable pblico muy probablemente apenas permitieron ir ms lejos o, por lo menos,
dirigirse rpidamente en la direccin de un estndar de produccin ms claramente multifuncional. Aqu necesitamos volver a la cuestin de la ausencia generalizada de la nocin del territorio, a pesar de que ste era un trmino central del
programa LMC. En ausencia de proyectos territoriales, traducir los desafos a que
haca frente la agricultura segn lo expresado y compartido por los agentes locales de origen diverso, los departamentos, es decir, los territorios de las instituciones agrcolas generalmente, constituyeron la escala de la puesta en prctica del
LMC. Aqu nosotros, sin duda, encontramos la paradoja sobre la que Bertrand y
Moquay (2004: 91) llamaron nuestra atencin de que los rdenes pblicos intentan conducir artificialmente la dinmica territorial de desarrollo: en base a experiencias locales con xito, es muy difcil poner en ejecucin mtodos sistemticos
de reforzar la proximidad entre los agentes. En otros trminos, la experiencia del
LMC ha demostrado que la dependencia de la trayectoria de la poltica agrcola
parece ser fuerte.
Aqu llegamos a la debilidad principal de la Ley Marco de la Agricultura de
1999: el hecho de que estableci poner en marcha una poltica territorial innovadora sin hacer lo suficiente para asignar, gestionar o siquiera estar enterado de los recursos necesarios. Sin embargo, aunque la territorializacin eficaz
del LMC era limitada, este programa demostr ser un mecanismo prometedor
para el futuro. De hecho, el LMC tiene un fuerte potencial para la territorializacin comparado con las otras interpretaciones nacionales de la RDR, exceptuando quiz la iniciativa alemana de Lokale (vase la conclusin del estudio
comparativo 2002 de CNASEA, del CLAN). A este respecto, su evaluacin tiene cierto inters debido a lo que revela en trminos de dificultades y obstculos, pero tambin en trminos de potencial y avances en la trayectoria hacia
una territorializacin de la accin pblica en el campo de la poltica agrcola
nacional y europea.
Concluiremos acentuando que, para alcanzar esta clase de objetivo, es imprescindible combinar la flexibilidad necesaria de las acciones que se precisan
para resolver la diversidad de los desafos ambientales, sociales o econmicos con
un mnimo de estabilidad institucional, que es el nico medio de asegurar la continuidad que es imprescindible para la puesta en prctica de la accin pblica. La
resolucin de este deseo contradictorio, sin duda, requerir un proceso de aprendizaje largo. En trminos ms generales, este anlisis del cambio de la poltica
agrcola francesa revela:
Para todas las polticas pblicas, dependencias fuertes de la trayectoria debido al papel importante de los procesos de aprendizaje y el peso del confinamiento cognoscitivo de los agentes implicados (en este caso, los de las
estructuras de gestin agrcolas y no slo los granjeros).
Desde un punto de vista heurstico, el inters de la nocin del estndar de
produccin que permite dar cuenta tanto de las limitaciones de las estructuras institucionales como del resultado del trabajo realizado por los agentes para hacer que se desarrolle.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Formas de gobierno y de gasto en los Servicios Municipales:
un acercamiento longitudinal
Changhoon Jung*
Resumen
Este estudio analiza si las ciudades reformadas (en forma de Consejo Gestor) gastan menos que las ciudades no reformadas (en forma de Alcalde-Consejo y de Comisin), examinando el gasto per cpita en los Servicios Municipales de una muestra de 504 ciudades americanas con poblaciones por encima de los 50.000 habitantes durante los aos
1980-2000. Frente a los estudios realizados con anterioridad, ste emplea un modelo de
efectos fijos sobre una serie temporal de la muestra transversal representativa del diseo
de la investigacin para captar mejor los efectos cambiantes de la estructura municipal
en su nivel del gasto. Los resultados indican que el gasto per cpita de los Servicios Municipales en ciudades reformadas no es estadsticamente diferente de los de ciudades no
reformadas. Sin embargo, cuando se examinan los dos Servicios Municipales ms limitados (polica y bomberos), el gasto en ciudades con Consejo Gestor es perceptiblemente
menor que en las ciudades sin Consejo Gestor para la funcin de polica, pero no para
los bomberos. Los resultados sugieren que los estudios ms detallados se desarrollen
considerando el tamao de la poblacin, el alcance de cada funcin (responsabilidades),
las formas de gobierno municipal (por ejemplo, ciudades de estructuras hbridas nuevas),
la regin, el tipo de ciudad y otras variables para una comprensin mejor de los efectos
de la estructura municipal en el nivel del gasto. Adems, se debe desarrollar un acercamiento conceptual elaborado para captar mejor los factores que afectan el nivel municipal del gasto.
Un grupo de cientficos sociales sostena la fuerte creencia de que las instituciones formales afectan a la interaccin social y poltica, a la representacin poltica y, por tanto, a
los resultados de la poltica. De acuerdo con esta idea, la cuestin de si las formas alternativas de gobiernos municipales afectan a los resultados de las finanzas municipales
* Changhoon Jung es Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Auburn, EE.UU. Sus intereses en investigacin incluyen el presupuesto y las finanzas
pblicas, el servicio urbano de correos y el desarrollo de la economa estatal y local. Ha publicado sus artculos en Public Budgeting & Finance, State and Local Government Review y
Asian Affairs, entre otras. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Forms of
Government and Spending on Common Municipal Functions: A Longitudinal Approach.

(por ejemplo, el nivel de gasto, de beneficio y de deuda) ha sido investigada por distintos
expertos desde los aos setenta. Este estudio encontr que la forma reformada de gobierno municipal (ciudades con Consejo Gestor) no da lugar a un gasto per cpita ms
bajo en el gasto en Servicios Municipales, aunque puede bajar el gasto per cpita para
funciones especficas tales como la funcin de polica. Sin embargo, ya que un nmero
cada vez mayor de artculos plantea distinciones entre las ciudades tradicionales con
Consejo Gestor y las ciudades con Alcalde-Consejo, en parte debido a la contratacin de
gestores profesionales en muchas ciudades con Alcalde-Consejo, los estudios futuros deben investigar si estas distinciones tienen efectos en los resultados polticos municipales
tales como el nivel de gasto en formas alternativas de gobierno. En parte debido a las dificultades metodolgicas, no hay casi estudios empricos en este rea. As, el estudio emprico futuro sobre esta cuestin de investigacin ayudara a polticos y profesionales a disear sus formas preferidas de acuerdos de gobierno.
I.
Introduccin
El nivel del gasto de las ciudades reformadas (forma de Consejo Gestor) frente a
las no reformadas (formas de Alcalde-Consejo y Comisin) ha sido el tema central de varios estudios en la Administracin pblica y la literatura sobre polticas
pblicas. Algunos de estos estudios plantearon y probaron empricamente que
las ciudades reformadas tienen ms probabilidad de tener gastos ms bajos que
las ciudades no reformadas, porque los gestores profesionales en las ciudades reformadas (gobierno del Consejo Gestor) tienen ms probabilidad de reducir al
mnimo el coste de producir servicios municipales que sus contrapartes en las ciudades no reformadas (Booms, 1966; Lineberry y Fowler, 1967; Clark, 1968;
Stumm y Corrigan, 1998). De acuerdo con sus resultados empricos, estos estudios incluso apoyaron la proclamada eficacia de las ciudades reformadas frente a
la de las ciudades no reformadas. Puesto que el nivel de gasto en una comunidad
se relaciona con numerosos factores tales como la riqueza, la estructura impositiva, las preferencias de los ciudadanos y la sensibilidad del gobierno, usar el nivel
del gasto como criterio nico de medir la eficacia relativa puede ser insuficiente
(French, 2004) y se debe utilizar muy cuidadosamente. Especficamente, como
Boyne (1998a, 1998b) seala acertadamente, puesto que la eficacia tcnica
(relacin de recursos-resultados o coste por unidad de los resultado) y la eficacia
asignativa (la sensibilidad de los resultados a las preferencias y a las necesidades
pblicas) tienen distintas implicaciones en la medida total de la eficacia, debe
usarse con precaucin extrema el nivel del gasto del gobierno como indicador
nico de la eficacia relativa. A pesar de su debilidad conceptual, el nivel del gasto
del gobierno se ha utilizado como uno de los indicadores ms frecuentes en la literatura para medir la eficacia relativa de la provisin del servicio municipal (Booms, 1966; Lineberry y Fowler, 1967; Clark, 1968; Deno y Mehay, 1987; Stumm
y Corrigan, 1998). Esto pudo ser en parte debido a la facilidad relativa en la disponibilidad de los datos del nivel del gasto del gobierno, combinado con la dificultad conceptual de desarrollar una medida de eficacia que abarcara la eficacia
tcnica y asignativa en un solo indicador. Aparte de la debilidad conceptual de
usar la medida como representativa de la eficacia directiva, los estudios empricos
siguen siendo en gran parte poco concluyentes en referencia a los efectos de las
Jung Formas de gobierno y de gasto en los Servicios Municipales 403
formas de gobierno en el nivel del gasto municipal. Esto es debido en gran parte
a los defectos metodolgicos encontrados en estudios anteriores. Dado que las
formas de gobierno local tienen impactos importantes en los resultados de la poltica en gobiernos locales americanos (Lineberry y Fowler, 1967; Liebert, 1974;
Dye y Garca, 1978), la clarificacin de esta importante cuestin emprica garantiza an ms su anlisis en profundidad.
Este estudio examina los gastos per cpita en los Servicios Municipales para
504 ciudades de la muestra de los Estados Unidos durante 1980-2000 para probar si las ciudades reformadas (forma de Consejo Gestor) gastan menos que las
ciudades no reformadas (formas con Alcalde-Consejo y Comisin). Este estudio
es uno de los primeros anlisis que examinan la muestra de datos longitudinal
para una gran cantidad de ciudades, y se espera que proporcione una visin conceptual y metodolgica adicional en el asunto objeto de investigacin.
II.
Estudios anteriores
Varios estudios han examinado si la estructura del gobierno de un municipio

afecta a su nivel de gasto. Como French (2004) seala convenientemente, algunos estudios sugieren que los gobiernos municipales reformados (con Consejo
Gestor) gastan menos que las ciudades no reformadas (con Alcalde-Consejo y
Comisin) (Booms, 1966; Lineberry y Fowler, 1967; Clark, 1968; Stumm y Corrigan, 1998). Otros, sin embargo, afirman que las ciudades reformadas gastan ms
que las no reformadas (Sherbenou, 1961; Nunn, 1966; Cole, 1971; French,
2004). Sin embargo, otros concluyen que las distintas formas de gobierno no
afectan al nivel de gasto local (Liebert, 1974; Lyon y Morgan, 1977; Dye y Garca,
1978; Morgan y Pelissero, 1980; Deno y Mehay, 1987; Hays y Chang, 1990;
Morgan y Watson, 1995). Ms bien, estos estudios defienden que factores tales
como las caractersticas socioeconmicas, inclusividad funcional y otros son los
que influyen en los niveles municipales de gasto (French, 2004).
Dos posibles razones pueden contribuir a los resultados empricos en conflicto
sobre si las ciudades reformadas gastan menos que las ciudades no reformadas.
Primero, distintos estudios utilizan distintas definiciones de gastos municipales.
Por ejemplo, algunos estudios examinaron el gasto per cpita municipal total
(Farnham, 1986; Stumm y Corrigan, 1998; French, 2004), mientras otros analizaban solamente el gasto per cpita en Servicios Municipales (tales como polica,
proteccin contra incendios, saneamiento y salud pblica) o el gasto general
(Booms, 1966; Morgan y Pelissero, 1980; Deno y Mehay, 1987). Puesto que las responsabilidades funcionales de los municipios varan mucho y sus efectos sobre el
nivel del gasto son muy influyentes (Liebert, 1974; Dye y Garca, 1978; Farnham,
1986), es necesario un control apropiado de responsabilidades funcionales al
comparar y poner en contraste los niveles municipales de gasto. En segundo lugar, el uso de distintos mtodos estadsticos puede tambin contribuir a resultados contradictorios (French, 2004). Debe observarse que la mayora de estudios
existentes han examinado los datos seccionados transversalmente de un solo ao
para un nmero limitado de ciudades de la muestra (Sherbenou, 1961; Booms,
1966; Clark, 1968; Lineberry y Fowler, 1967; Dye y Garca, 1978; Deno y Mehay,
1987; Hays y Chang, 1990; Stumm y Corrigan, 1998; Morgan y Watson, 1995;
French, 2004). Ya que examinar distintos perodos tambin puede cambiar los resultados, la dimensin temporal debe ser considerada cuidadosamente en el anlisis. Hasta la fecha, solamente algunos estudios emplearon siempre diseos de
investigacin de serie temporal longitudinal (Morgan y Pelissero, 1980), y ningn
estudio ha empleado muestras de datos de serie temporal seccionados transversalmente para un nmero grande de muestras a nivel nacional para captar los
efectos cambiantes de las formas de gobierno municipal en el nivel de gasto local. Puesto que el diseo de investigacin seccionado transversalmente no puede
captar las variaciones a travs del tiempo, y el diseo de la investigacin de serie
temporal no puede captar con eficacia variaciones a travs de unidades seccionadas transversalmente (Baltagi, 1995; Greene, 1997; Kmenta, 1997), el uso de
muestras de datos seccionados transversalmente de serie temporal para muestras
nacionales grandes es necesario para captar mejor las variaciones en el nivel de
gastos municipales.
En un intento por superar previamente los problemas metodolgicos en la
prueba de los efectos de la estructura municipal en el nivel del gasto municipal,
este estudio analiza el gasto per cpita de los Servicios Municipales para 504 ciudades americanas con poblaciones sobre 50.000 personas (con base en la poblacin del ao 2000) durante 1980-2000.
III.
Datos y mtodos
Datos
Sera ideal emplear todos los tamaos de ciudades de los EE.UU. para probar la
hiptesis de la investigacin. Sin embargo, debido a la indisponibilidad de los datos para todos los tamaos de ciudades durante el perodo de estudio, este trabajo emplea 504 ciudades que han presentado a la Oficina del Censo de forma
constante su encuesta anual sobre las Finanzas de la Ciudad (1980-2000) y la encuesta sobre Formas de Gobierno Municipal (1981, 1986, 1991, 1996, 2001) a la
Asociacin Internacional de la Gestin de Ciudades/Condados (International
City/County Management Association, ICMA) por un perodo al menos de tres
aos de encuestas. Debe observarse que algunas ciudades pequeas y medianas
no presentaron siempre su encuesta anual sobre las Finanzas de la Ciudad a la
Oficina del Censo durante los veintin ltimos aos, y estas ciudades no se consideran en el estudio pues no se puede construir con ellas una muestra de datos
equilibrada adecuada. Un examen de los datos de la encuesta de ICMA tambin
demuestra que muchas de las ciudades pequeas (ciudades con poblacin de
10.000-49.999 personas) no siempre devolvieron su examen para la mayor parte
del perodo de cinco aos de la encuesta. Dado que cada municipio elige participar o no en la encuesta de ICMA, es muy difcil recoger las muestras de datos
para todo el perodo de cinco aos de la encuesta (1981, 1986, 1991, 1996,
2001), especialmente para ciudades pequeas con poblaciones por debajo de
25.000 personas. Por otra parte, la mayora de las ciudades con poblaciones sobre 50.000 personas tienden a proporcionar siempre su encuesta anual sobre las
Finanzas de la Ciudad a la Oficina del Censo y la encuesta sobre Formas de Go-
bierno Municipal para la mayor parte de los cinco aos del perodo de la encuesta a ICMA. Por lo tanto, este estudio emplea datos de la muestra a partir de 504
ciudades con poblaciones sobre 50.000 (con la poblacin base del ao 2000) cuyas muestras de datos financieros e institucionales estn siempre disponibles durante 1980-2000.
La tabla 1 presenta la distribucin de la muestra de 504 ciudades por regin,
tamao, tipo de ciudad y estructura del gobierno para los aos 1980 a 2000 basada en las encuestas sobre Formas de Gobierno Municipal de ICMA. Como con
otras encuestas de ICMA, la tasa de respuesta de la encuesta sobre Formas de
Gobierno Municipal en la regin nordeste tiende a ser relativamente ms baja
que en otras regiones en el perodo de cinco aos de la encuesta. Muchas ciudades en la regin no presentaron consecutivamente la encuesta para la mayor parte de los cinco aos del perodo de la encuesta. Por lo tanto, el nmero de muestras utilizables en la regin nordeste es relativamente bajo y la regin est algo
infrarrepresentada en el estudio. No obstante, a excepcin de las variables regionales, que no varan a lo largo del tiempo (nordeste, centro-norte, sur, oeste), la
tabla indica claramente que ha habido algunos cambios en el tamao de la po-
Tabla 1. Distribucin por regin, tamao, tipo de ciudad y estructura de gobierno para las
504 ciudades de la muestra entre 1980 y 2000
1980
2000
Regin
Nordeste
Centro-Norte
Sur
Oeste
66 (13,1%)
129 (25,6%)
152 (30,2%)
157 (31,2%)
66 (13,1%)
129 (25,6%)
152 (30,2%)
157 (31,2%)
Tamao
Ms de 1 milln
500.000-1 milln
250.000-500.000
100.000-250.000
50.000-100.000
25.000-50.000
6 (1,2%)
17 (3,4%)
34 (6,7%)
112 (22,2%)
215 (42,7%)
120 (23,8%)
9 (1,8%)
21 (4,2%)
38 (7,5%)
162 (32,1%)
274 (54,4%)
0 (0%)
Tipo de ciudad
Central
Suburbana
Independiente
328 (65,1%)
157 (31,2%)
19 (3,8%)
354 (70,2%)
146 (28,9%)
4 (0,8%)
Formas de gobierno
Alcalde-Consejo
Consejo Gestor
Comisin
Otras
181 (35,9%)
310 (61,5%)
12 (2,4%)
1 (0,2%)
187 (37,1%)
307 (60,9%)
9 (1,8%)
1 (0,2%)
Nota: Los nmeros entre parntesis indican porcentaje sobre el total (504) de ciudades de la
muestra.
Fuente: International City/County Management Association, Municipal Form of Government
Survey (1981, 2001).
blacin, el tipo de ciudad y las formas de gobierno durante los veintin aos
transcurridos (1980-2000). En trminos de poblacin, las 120 ciudades que tenan poblaciones entre 25.000-50.000 personas en 1980 aumentaron su poblacin sobre 50.000 habitantes y ms durante los veinte aos del estudio. El nmero de ciudades grandes con poblacin de ms de 500.000 habitantes tambin
creci de 23 a 30 ciudades. Con la tendencia urbanizadora cada vez mayor, las
ciudades ms independientes resultaron ser ciudades suburbanas o centrales en
el perodo. As, cerca del 70,2% de las ciudades de la muestra fueron clasificadas
como ciudades centrales antes de 2000. Asimismo, el nmero de ciudades con
Alcalde-Consejo sufri un aumento leve, mientras las ciudades con Consejo Gestor vieron una disminucin leve.
Puesto que un anlisis exhaustivo de las 504 ciudades de la muestra indica
que 15 municipios han cambiado su forma de gobierno durante el perodo de estudio, se espera que el uso de la regresin capte mejor los efectos posibles del
cambio de forma de gobierno en el nivel del gasto municipal. De las 15 ciudades
que cambiaron su forma de gobierno durante el perodo de estudio, cinco cambiaron de un Consejo Gestor a una forma con Alcalde-Consejo, cuatro pasaron
de una Comisin a una forma con Alcalde-Consejo, tres de Alcalde-Consejo a
Consejo Gestor, una de Comisin a Consejo Gestor, y otra de Consejo Gestor a
una forma de gobierno de Comisin1. Adems, una ciudad cambi su forma de
Alcalde-Consejo a Comisin y de nuevo a una forma con Alcalde-Consejo.
En referencia a la fuente de datos, las muestras de datos fiscales anuales
(1980-2000) se recogen de la encuesta anual sobre las Finanzas de la Ciudad de
la Oficina del Censo. Las variables institucionales tales como forma de gobierno
y tipo de ciudad2 (central, suburbial e independiente) de las ciudades de la
muestra se recogen de la encuesta sobre Formas de Gobierno de ICMA (1981,
1986, 1991, 1996, 20001). Las variables sociales, econmicas y demogrficas
fueron recogidas de tres muestras de datos decenales del Censo (1980, 1990,
2000).
La mayora de gobiernos municipales de los Estados Unidos funciona con alguna de las siguientes tres estructuras: en forma de Comisin, en forma de Alcalde-Consejo y en forma
de Consejo Gestor. En las ciudades con forma de Consejo Gestor, un Consejo de la ciudad
contrata un administrador profesional para encargarse de la gestin diaria de la ciudad. Este
gestor contrata jefes de departamento y es responsable frente a la Administracin. Por tanto, las ciudades con Consejo Gestor subrayan la separacin entre polticos y administradores,
considerndose sta como una forma reformada de gobierno.
A su vez, las ciudades con Alcalde-Consejo y las ciudades con Comisin se consideran como
menos reformadas o no reformadas, ya que stas no contratan un gestor profesional.
La oficina de la gerencia y del presupuesto es responsable de desarrollar los estndares para
definir el rea estadstica metropolitana (MSA). El MSA contiene un ncleo de poblacin reconocido y comunidades adyacentes que tienen un alto grado de interaccin con el ncleo. Las
definiciones oficiales del rea metropolitana sealan a menudo ms de una ciudad central
para un rea del metro. Los municipios con la poblacin mayor a 50.000 habitantes en un
MSA se sealan generalmente como ciudades centrales, y las de menos de 50.000 se denominan como las ciudades suburbanas. Las ciudades independientes estn situadas fuera de
las ciudades de MSA.
Modelo de investigacin y variables

Los estudios realizados demuestran que las variaciones en la asignacin de responsabilidades funcionales (el nmero y el alcance de los servicios), en las necesidades y demandas de gasto, en las caractersticas socioeconmicas y en las variables institucionales afectan al nivel de gasto municipal (Liebert, 1974; Dye y
Garca, 1978; Farnham, 1986). De stas, las variaciones en las asignaciones funcionales son las ms determinantes al afectar al nivel de gasto municipal (Liebert,
1974; Dye y Garca, 1978; Farnham, 1986). Mientras que la mayora de las ciudades proporcionan los medios para los Servicios Municipales, tales como polica,
bomberos, carreteras, saneamiento y salud pblica, hay gran variacin entre ciudades en el abastecimiento de los servicios para las funciones opcionales, tales
como parques y ocio, bienestar pblico, hospitales, edificacin y renovacin urbana y educacin. Aunque estas funciones opcionales son los servicios menos
proporcionados comnmente, son algunas de las responsabilidades funcionales
ms costosas de los gobiernos municipales tpicos (Dye y Garca, 1978; Farnham,
1986) y explican una proporcin importante del gasto local (Liebert, 1974; Dye y
Garca, 1978). El patrn general es que las ciudades centrales grandes y viejas
tienden a asumir ms responsabilidades funcionales (funciones opcionales costosas, incluyendo educacin, hospitales, edificacin y renovacin urbana, y bienestar) que las ciudades suburbanas pequeas nuevas (Dye y Garca, 1978). Sin embargo, puesto que las responsabilidades funcionales varan extensamente de
ciudad a ciudad y de Estado a Estado (Dye y Garca, 1978; Farnham, 1986), debe
considerarse para el estudio una medida alternativa de gasto municipal que pueda captar la responsabilidad funcional.
Para hacer cada ciudad ms comparable en trminos de funciones del gobierno local, solamente los gastos que son comunes a la mayora de las ciudades son
objetivo primordial del anlisis. Siguiendo a Booms (1966), este estudio emplea la
definicin de Servicios Municipales que es utilizada por la Oficina del Censo de
los EE.UU. Incluye como tales polica, bomberos, tipo de inters de la deuda local,
gastos no financieros en carreteras, saneamiento y salud pblica. Debe observarse
que incluso algunas de estas funciones comunes varan en el grado de responsabilidad municipal entre ciudades y entre Estados. Un anlisis de las 504 ciudades
de la muestra para el ao 2000 demuestra que 500 ciudades (99,2%) gastaron
por lo menos 1 dlar per cpita en polica, 483 ciudades (95,8%) en la proteccin
contra incendios, 498 ciudades (98,8%) en el inters de la deuda local, 500 ciudades (99,2%) en gastos no financieros en carreteras, 438 ciudades (86,9%) en
saneamiento y 351 ciudades (69,6%) en salud. Hubo solamente cambios leves en
el nmero de ciudades que proporcionaban cada uno de los Servicios Municipales
mencionados durante 1980-2000. As, los datos de la muestra demuestran que la
mayora de las ciudades proporcionan servicios de polica, bomberos, pago de intereses de la deuda local, gastos no financieros en carreteras y saneamiento. Sin
embargo, solamente el 70% de las ciudades de la muestra proporcionaron servicios mdicos. Cerca del 30% de las ciudades de la muestra no proporcionan servicios de salud, y esto podra ser porque muchos condados descentralizan el servicio mdico en los municipios. En trminos de gasto promedio de dlar per cpita
para estos Servicios Municipales, la polica marc el nivel ms alto (179 dlares),
seguida por gastos no financieros en carreteras (108 dlares), bomberos (105 dlares), pago de intereses de la deuda local (93 dlares), saneamiento (47 dlares)
y salud (22 dlares). Por supuesto, hay algunas variaciones en el nivel del gasto
para cada una de las funciones comunes entre ciudades. Sin embargo, las ciudades no parecen cambiar drsticamente su nivel relativo de gasto para cada funcin comn a lo largo del tiempo.
Para probar los efectos de las formas de gobierno municipal en el nivel de gasto, se analizar el gasto agregado en seis Servicios Municipales. Sin embargo,
puesto que el servicio mdico es el servicio comnmente menos prestado (solamente el 70% de las ciudades lo prest), un anlisis suplementario examinar si
la exclusin de esta funcin de los Servicios Municipales supone alguna diferencia. Adems de analizar los Servicios Municipales comunes, se examinan las funciones de polica y bomberos (que se clasifican a menudo como la definicin ms
resumida de funciones comunes) tambin por separado, para determinar si hay
diferencias en el nivel de gastos para estas dos funciones respectivas entre ciudades reformadas y no reformadas (Deno y Mehay, 1987). Por otra parte, el gasto
municipal total tambin se examina. El gasto total del gobierno se define como el
gasto en funciones comunes ms el gasto en funciones opcionales tales como
parques y ocio, bienestar pblico, edificacin, educacin, gastos de establecimiento para todas las categoras, y otros gastos que no se incluyen en las funciones comunes. Debe observarse que la exclusin de las funciones opcionales del
gobierno puede conducir a una conclusin incorrecta en el anlisis del efecto real
de la estructura del gobierno en los gastos municipales (Deno y Mehay, 1987).
Por ejemplo, los resultados de relaciones estadsticas irrelevantes entre la estructura del gobierno y el gasto en funciones comunes no se deben interpretar para
determinar que no hay efecto total de la forma del gobierno en el gasto municipal, puesto que los gobiernos locales pueden gastar relativamente ms en las
funciones opcionales que en las funciones comunes (Deno y Mehay, 1987). Para
explicar esta compensacin presupuestaria posible, el gasto total per cpita del
gobierno (funciones comunes ms funciones opcionales) tambin se examina en
el estudio.
La variable independiente principal es la forma de gobierno municipal. La
forma reformada de gobierno (con Consejo Gestor) se codifica como 1 y las
formas no reformadas (con Alcalde-Consejo y Comisin) se codifican como 0.
Varias variables de control que afectan al nivel de gasto municipal se incluyen
en el modelo, siguiendo a Booms (1966) y Deno y Mehay (1987). Las variables
socioeconmicas, tales como renta per cpita, tamao de la poblacin, densidad demogrfica, porcentaje de poblacin de color y porcentaje de hogares
ocupados por el dueo, tienden a influir en las necesidades y las preferencias
de los gastos municipales (Booms, 1966; Liebert, 1974; Dye y Garca, 1978;
Farnham, 1986; Deno y Mehay, 1987), y se incluyen en el modelo. Para captar
la influencia de las concesiones federales y estatales en el gasto municipal, las
concesiones federales y estatales combinadas per cpita para las ciudades tambin se incluyen en el modelo, como ocurre en otros estudios (Booms, 1966;
Stumm y Corrigan, 2000).
Modelo estadstico
Segn lo indicado anteriormente, los estudios ms antiguos examinaban un conjunto de datos seccionado transversalmente de un solo ao para probar si diversas formas de gobierno dan lugar a diversos niveles de gasto. Uno de los problemas asociados a confiar en los diseos de investigacin de seccin transversal o
de serie temporal es su incapacidad de captar variaciones a lo largo del tiempo y
el espacio (Stimson, 1985; Kmenta, 1997). Puesto que las formas de gobierno de
15 ciudades de la muestra han cambiado durante el perodo de estudio, es ms
apropiado emplear una muestra de serie temporal para captar sus efectos sobre
el nivel de gasto municipal. Adems, ya que el anlisis de muestras de serie temporal puede controlar con eficacia la heterogeneidad individual, cosa que no hacen los diseos de seccin transversal o de serie temporal, se recomienda este
modelo (Stimson, 1985; Kmenta, 1997). Adems, el diseo tiene la ventaja de
aumentar el nmero de observaciones disponibles.
Dependiendo de diversas hiptesis sobre la parte sistemtica de la ecuacin y/o
sobre los trminos de error, estn disponibles varios modelos de regresin, y la opcin de un modelo apropiado es determinante en los resultados del anlisis de los
trminos del error (Johnston, 1984; Sayer, 1989; Baltagi, 1995; Greene, 1997).
Dos modelos empleados con frecuencia en la literatura de las finanzas estatal y
local son los de diseo de serie temporal que incluyen efectos fijos y modelos
de efectos al azar. Si una ecuacin de regresin se expresa como yit = i + xit +
uit--- (1), donde i representa la intercepcin y el uit representa los trminos del
error, el acercamiento de efectos fijos toma i como trmino constante del grupoespecfico (variable simulada del grupo) en el modelo de regresin. Mientras, el
acercamiento de los efectos al azar especifica que el i es un disturbio grupoespecfico, similar a uit, salvo que para cada grupo, slo hay una opcin que incorpore la regresin idnticamente en cada perodo (Greene, 1997: 615). Matemticamente, el modelo de los efectos fijos se puede expresar como la diferencia entre
la ecuacin original de regresin (1) y su media del grupo, yi = i + xi + ui--- (2).
Es decir, la diferencia expresada en la ecuacin (1) menos la ecuacin (2) ahora se
puede representar por el yit yi = (xit XI) + uit ui--+, - (3).
La ecuacin (3) representa desviaciones de la media del grupo, y se incorporan
como variables en el modelo del efecto fijo (Greene, 1997). Dependiendo de las
caractersticas de los trminos del error, estn disponibles dos tipos de modelos
de efectos fijos (Baltagi, 1995). El modelo unidireccional de efectos fijos (tambin
conocido como de variables simuladas de mnimos cuadrados, o least squares
dummy variables, LSDV) se prefiere cuando un efecto individual unitario inobservable (vi) existe a travs de las unidades seccionadas transversalmente (Kmenta,
1997). El modelo de los efectos fijos se ajusta donde la unidad inobservable (vi) y
los efectos del tiempo (et) estn presentes en los trminos del error (uit). La ventaja del modelo de los efectos fijos es que protege frente al error de especificacin causado por la correlacin posible entre las caractersticas seccionadas
transversalmente y las variables explicativas (Stimson, 1985). Sin embargo, el modelo sufre una prdida grande de grados de libertad. Asimismo, este modelo de
efectos fijos no puede estimar los efectos de ninguna variable constante en el
tiempo, tales como sexo, raza o religin, puesto que estas variables que no varan
a lo largo del tiempo se eliminan en el curso de la transformacin, segn lo considerado en la ecuacin (3).
Un anlisis del conjunto de la muestra y de la prueba estadstica subsecuente
(prueba estadstica de Hausman) sugiere que el modelo unidireccional de efectos
fijos (modelo de las variables simuladas del mnimo cuadrado) de anlisis de la regresin es un mtodo estadstico apropiado para este estudio, y por tanto es el
que se emplea. Puesto que cada ciudad tiene su propia cultura poltica y fiscal,
ajustes institucionales y preferencias del servicio, e influyen a menudo en el nivel
de gastos locales, el modelo de los efectos fijos se recomienda emplearlo para
captar los efectos especficos de tal unidad (ciudad) que no se pueden controlar en la regresin seccionada transversalmente o de serie temporal (Shadbegian,
1998).
Por otra parte, debe observarse que el modelo de los efectos fijos puede
controlar parcialmente los efectos de algunas variables (por ejemplo, la tasa
de crimen puede influir en el gasto en polica, las condiciones de estructuras
que afectan el gasto de bomberos) que influencian el nivel de gasto de funciones especficas (por ejemplo, polica y bomberos) en los Servicios Municipales,
a menos que haya cambios drsticos en un cierto plazo en estas variables.
IV.
Resultados de la investigacin
La tabla 2 presenta el resumen estadstico, que muestra grandes variaciones entre

ciudades, lo que justifica el uso del modelo de efectos fijos para captar los efectos
de la forma de gobierno en el nivel de gasto.
Tabla 2. Resumen estadstico
Variables
Gasto total per cpita
Media
Desviacin
tpica
Mximo
Mnimo
1.160
828
10.332
90
Gasto en servicios comunes per cpita
360
181
1.864
38
Gasto en polica per cpita
116
62
1.185
73
39
325
13.111
6.279
63.015
3.714
166.251
410.487
8.008.278
20.525
Gasto en bomberos per cpita

Ingresos per cpita
Poblacin
Porcentaje casas ocupadas por dueo
56,9
11,9
94,8
18,2
Porcentaje ciudadanos de color
22,9
17,6
96,2
0,5
Densidad (por milla cuadrada)

Porcentaje beneficio
Subvenciones combinadas federales y
estatales per cpita
3.959
79,6
248
3.604.7
13,2
309
51.606
100
3.443
101
4,9
0
La tabla 3 presenta los resultados del modelo de efectos fijos, y la tabla 4

exhibe el modelo de los efectos al azar de la regresin con afn comparativo.
El estadstico de Hausman es significativo en las cuatro ecuaciones (campo comn, polica, bomberos, total) mostradas en el modelo de los efectos al azar
(tabla 4), lo que sugiere con fuerza que existen efectos fijos unidad-especficos
en las ciudades de la muestra, y que el empleo del modelo de los efectos fijos
es una tcnica estadstica mejor para probar la regresin (Greene, 2002). Se
prueban cuatro variables dependientes para determinar si la forma reformada
de gobierno (ciudades con Consejo Gestor) da lugar a menos gasto per cpita
que las formas de gobierno no reformadas empleando el modelo de efectos
fijos en la tabla 3.
Tabla 3. Modelo de efectos fijos

Variables
Comn
Polica
Bomberos Total
Ingresos per cpita
0,014
0,005
0,003
(60,60)*** (58,38)*** (59,34)***
Poblacin (ln)
1,48
(0,02)
12,18
(4,71)***
2,57
(1,70)*
Densidad (%)
0,02
(9,79)***
0,01
0,01
(9,39)*** (12,70)***
Ciudadanos de color (%)
1,76
1,28
(8,31)*** (17,29)***
0,31
(7,24)***
0,04
(54,90)***
62,70
(2,73)***
0,26
(4,38)***
0,59
(0,89)
Casas ocupadas (%)
5,55
(14,80)***
0,87
0,85
(6,65)*** (11,14)***
7,19
(6,19)***
Subvenciones per cpita
0,20
0,06
0,04
(32,05)*** (27,96)*** (30,84)***
1,55
(80,68)***
Gobierno Consejo Gestor

R-cuadrado
6,09
(0,46)
0,80
16,41
(3,54)***
0,78
2,91
(1,07)
19,02
(0,46)
0,82
0,91
Nota: Los nmeros entre parntesis son valores absolutos de t.

*** Significa al 99%. ** Significa al 95%. * Significa al 90%.
El coeficiente del gobierno con Consejo Gestor en el modelo comn (primera columna de la tabla 3), que prueba los efectos de la forma de gobierno con
Consejo Gestor (forma reformada de gobierno) en el gasto per cpita en seis Servicios Municipales, es el principal punto de inters del estudio. Aunque el coeficiente de la forma de gobierno con Consejo Gestor en el modelo comn se asocia
negativamente a la variable dependiente (gasto per cpita en Servicios Municipales), esto no es estadsticamente significativo. Aunque no se incluy en el artculo,
no hubo cambios en la significacin estadstica ni en la direccin de ninguna variable en el modelo cuando la regresin se aplic solamente a los cinco Servicios Mu-

Tabla 4. Modelo de efectos al azar
Variables
Comn
Polica
Intercepcin
165,77
(2,90)
Ingresos per cpita
0,015
0,005
0,003
(72,85)*** (76,76)*** (69,32)***
0,04
(58,79)***
Poblacin (ln)
18,67
(4,05)***
7,11
(4,79)***
2,75
(2,60)***
14,17
(0,81)***
Densidad (%)
0,012
(11,49)***
0,002
0,003
(4,54)*** (10,50)***
0,03
(7,20)***
Ciudadanos de color (%)
20,72
(1,12)
Bomberos Total
1,63
1,01
(9,70)*** (18,06)***
120,53
(9,29)
0,23
(6,30)***
738,03
(3,44)
0,10
(0,17)
Casas ocupadas (%)
4,26
(15,10)***
0,75
0,95
(8,06)*** (15,24)***
8,97
(8,96)***
Subvenciones per cpita
0,20
0,06
0,04
(34,03)*** (29,09)*** (33,27)***
1,58
(84,85)***
Gobierno Consejo Gestor

R-cuadrado
Estadstico de Hausman
8,12
(1,07)
2,04
(0,83)
0,80
0,79
84,62*** 136,68***
9,28
26,22
(5,26)***
(0,88)
0,82
77,84***
0,91
44,98***
nicipales (excepto a la funcin menos comn salud municipal). Esto es debido

en parte a que es el gasto medio ms bajo (22 dlares) en las seis funciones habituales municipales. Adems del gasto en los Servicios Municipales, el coeficiente
del gobierno con Consejo Gestor en el modelo total (cuarta columna en la tabla 3)
tambin da como resultado que las ciudades con Consejo Gestor no son estadsticamente diferentes de las ciudades sin Consejo Gestor con respecto al gasto municipal total per cpita. Sin embargo, puesto que el modelo total no controla
con eficacia otras variables importantes que afectan al nivel municipal de gasto,
como la inclusividad funcional y regional, se debe tener especial cuidado en su interpretacin. No obstante, los resultados sealados sugieren claramente que el
gasto per cpita en los Servicios Municipales en la forma reformada de gobierno
(ciudades con Consejo Gestor) no es estadsticamente diferente del de las formas
no reformadas de gobierno (con Alcalde-Consejo y Comisin).
Aunque el gasto combinado en Servicios Municipales no es estadsticamente
significativo con las ciudades con Consejo Gestor, el gasto en funciones comunes
consideradas individualmente sugiere que las ciudades con Consejo Gestor pueden gastar menos que las ciudades sin Consejo Gestor para ciertos Servicios Municipales. Esto se refleja en el gasto per cpita relativamente ms bajo para la proteccin policial, que es uno de los dos Servicios Municipales ms parecidos, junto
con la proteccin contra los incendios, respecto a las ciudades con Consejo Gestor.
El coeficiente estadstico significativo del gobierno con Consejo Gestor en el mo-
delo de polica (segunda columna en la tabla 3) indica que las ciudades con Consejo Gestor gastan 16,41 dlares menos que las ciudades sin Consejo Gestor. Sin
embargo, el coeficiente del gobierno con Consejo Gestor en el modelo de bomberos (tercera columna en la tabla 3) indica que las ciudades con Consejo Gestor
no son estadsticamente diferentes de otras formas de gobierno con respecto a
gasto per cpita para la funcin de bomberos. Son interesantes los distintos resultados en diversas funciones municipales, y futuros estudios se podran dirigir a tratar por qu las ciudades con Consejo Gestor gastan menos que las ciudades sin
Consejo Gestor en ciertas funciones como la proteccin policial y no en otras.
En general, los resultados de este estudio contradicen los de Booms (1966). Confirman en parte los resultados de Deno y Mehay (1987), que encuentran que las ciudades con Consejo Gestor no gastan menos que las ciudades sin Consejo Gestor en
el gasto en funciones habituales y funciones totales (funciones habituales ms opcionales), aunque las muestras y el perodo empleado en el estudio son diferentes a los
de Deno y Mehay (1987). Segn lo discutido anteriormente, la parte de la explicacin de los distintos resultados empricos se pudo atribuir al empleo de distintas
muestras y de tcnicas estadsticas. Mientras Booms (1966) y Deno y Mehay (1987)
analizaron solamente 73 ciudades con poblaciones entre 25.000 y 100.000 habitantes en dos Estados (Ohio y Michigan) por diversos aos seccionados transversalmente, este estudio examina 504 ciudades americanas en 50 Estados con poblaciones
entre 25.000 y 100.000 habitantes durante 1980-2000 (21 aos).
Los efectos de algunas variables de control merecen una breve reflexin. Segn los
resultados de la mayora de los estudios que examinan los efectos de la forma del gobierno en el nivel de gasto municipal, el modelo de los efectos fijos empleado en el estudio indica que la renta per cpita, el porcentaje de ciudadanos de color y la concesin
per cpita estn asociados positivamente al gasto per cpita en general (Liebert, 1974;
Lyon y Morgan, 1977; Dye y Garca, 1978; Morgan y Pelissero, 1980; Deno y Mehay,
1987; Hayes y Chang, 1990; Morgan y Watson, 1995). Los resultados de la asociacin
negativa entre el nivel de gasto, la densidad y porcentaje de casas ocupadas por el dueo en el estudio tambin coinciden con la literatura existente.
V.
Resumen y conclusiones
Este estudio examin si las ciudades con Consejo Gestor gastan menos que las
ciudades sin Consejo Gestor, examinando el gasto per cpita en seis Servicios
Municipales (polica, bomberos, intereses de la deuda local, gastos no financieros
en carreteras, saneamiento y salud pblica) y dos Servicios Municipales ms limitados (polica y bomberos) de una muestra de 504 ciudades americanas durante
1980-2000. Los resultados demuestran que el gasto per cpita en Servicios Municipales en ciudades con Consejo Gestor no es estadsticamente diferente del de
ciudades sin Consejo Gestor. Sin embargo, los resultados indican que las ciudades con Consejo Gestor, en promedio, gastan 16,1 dlares menos que las ciudades sin Consejo Gestor en polica, que es uno de los Servicios Municipales ms limitados. Al contrario que la funcin de polica, sin embargo, el gasto per cpita
en proteccin contra incendios no es estadsticamente diferente en ciudades sin
Consejo Gestor. Los resultados sugieren que aunque las ciudades con Consejo
Gestor no dan lugar a un gasto per cpita ms bajo para los Servicios Municipales
combinados, resultan tener un gasto ms bajo para una categora funcional especfica tal como la proteccin policial.
Puesto que el gasto per cpita en una comunidad se relaciona con otros factores tales como la riqueza, la estructura impositiva, la sensibilidad del gobierno y la
puesta en prctica de sistemas alternativos de prestacin de servicios (por ejemplo,
privatizacin, cooperacin interlocal), debe realizarse un estudio detallado del gasto del gobierno y de las responsabilidades funcionales, tamao de la poblacin, regin, tipo de ciudad y otros dirigido a descubrir una explicacin mejor de la influencia de las formas del gobierno en el gasto municipal. Adems, la doctrina
destaca cada vez ms distinciones entre las ciudades tradicionales con Consejo
Gestor y las ciudades con Alcalde-Consejo, en parte debido a la contratacin de
gestores profesionales en muchas ciudades con Alcalde-Consejo (DeSantis y Renner, 2002; Frederickson, Logan y Wood, 2003). Los estudios futuros podran investigar si estas distinciones tienen efectos en los resultados polticos municipales tales como un distinto nivel de gasto entre formas alternativas de gobierno.
Debe tambin observarse que puesto que el gasto per cpita no es una medida completa de eficacia directiva en la provisin de servicios municipales
(Kodrzycki, 1998; Boyne, 1998a, 1998b; French, 2004), deben interpretarse con
extrema precaucin los resultados de este estudio, especialmente al determinar la
eficacia relativa de las ciudades reformadas frente a las no reformadas. Los estudios futuros deberan desarrollar con mayor profundidad una medida mejor de la
eficacia directiva, incorporando variables tericas apropiadas en el modelo.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Trayectoria del diseo institucional de redes de polticas
pblicas
Intervenciones europeas en la red holandesa de la industria
pesquera como ejemplo
Arwin van Buuren y Erik-Hans Klijn*

Resumen
Este artculo se centra en las estrategias y los procesos del diseo institucional. Comienza
reconociendo que los polticos intentan a menudo cambiar las estructuras institucionales
de redes y, por lo tanto, es necesaria una atencin ms terica y ms emprica para estas
estrategias. En primer lugar, el artculo proporciona un breve marco terico para entender cambios institucionales e identificar estrategias de diseo institucional. Posteriormente ilustra este marco terico a travs de una investigacin emprica profunda de los cambios institucionales en la red holandesa de la industria pesquera como resultado de las
intervenciones de la Unin Europea. El artculo en primer lugar examina las intervenciones estratgicas de la UE y despus analiza los cambios de reglas segn lo construido y
reconstruido por los agentes en la red. El artculo termina determinando no slo la influencia de las intervenciones de la UE, sino tambin presentando algunas reflexiones sobre el concepto del diseo institucional.
En el desarrollo de polticas pblicas hacemos frente a una paradoja. Aunque se reconoce generalmente que las instituciones son reacias al cambio, muchos polticos inician intervenciones
institucionales para cambiar los resultados y procesos de las polticas pblicas. Puesto que estos cambios tienen por objeto sobre todo cambiar redes complejas de agentes que estn comprometidos en producir resultados polticos o prestar servicios pblicos, esto hace que la reali* Arwin van Buuren, candidato a Ph.D. en el Centre of Public Management, Departamento de Administracin Pblica, Erasmus University Rotterdam. Erik-Hans Klijn es Profesor
Asociado en el Departamento de Administracin Pblica en la Erasmus University Rotterdam
y Profesor Visitante en la School of Public Policy en la Universidad de Birmingham. Sus actividades de enseanza e investigacin se centran en la toma de decisiones y redes de gestin, en el diseo institucional y la asociacin de lo pblico y privado principalmente en el
rea de infraestructuras y remodelacin urbana. Traduccin del artculo publicado en ingls
con el ttulo Trajectories of institutional desing in policy networks. European Interventions
in the Dutch Fishery Network as an example.

zacin de estas intervenciones sea incluso ms dura. Este artculo en primer lugar proporciona
no slo una manera de identificar y entender estrategias de diseo institucional, sino tambin
una visin interna de cmo las intervenciones de la Unin Europea, en este caso en los campos
de las polticas pblicas pesqueras, se resuelven en dominios nacionales de las polticas pblicas, en este caso la red nacional holandesa de la industria pesquera. Pero el artculo tambin
contiene una advertencia. Las estrategias de diseo institucional interrumpen las estructuras
institucionales que se han creado a lo largo de los aos. Esto afecta al capital social existente y,
lo que es ms importante, crea incertidumbre. Porque una vez que las reglas institucionales de
redes se estn cambiando, el camino de vuelta es largo y tortuoso si las intervenciones resultan
finalmente no ser adecuadas.
Introduccin: diseo institucional como estrategia

de gobierno
Aunque raramente se cita en el debate poltico, el diseo institucional es una de
las estrategias de gobierno ms prominentes usadas por los polticos y los administradores. Es un medio de alcanzar resultados mejores, de prevenir resultados
indeseables o de cambiar resultados de las polticas pblicas. De hecho, los polticos estn constantemente ocupados en cambiar y ajustar las estructuras de
acuerdos institucionales cuando sus resultados no les satisfacen. Los ejemplos
son fciles de encontrar. Existe una tendencia internacional a crear organizaciones gubernamentales autnomas en casi todos los pases occidentales (Pollitt y
otros, 2001), lo cual ha cambiado el espacio de toma de decisiones de estas organizaciones, as como sus relaciones con departamentos de origen. Puede decirse que las reglas de autoridad y las reglas de interaccin en las redes en las que
funcionan han cambiado.
A pesar de la importancia prctica del diseo institucional, no existe mucho
material en trminos de marco conceptual o anlisis detallado sobre esta cuestin. Donde existe, la mayor parte del trabajo conceptual es abstracto y centrado
ms en analizar instituciones que el diseo institucional. Aunque podemos encontrar varios anlisis institucionales que van desde una perspectiva neoinstitucional a trabajos ms orientados a la ciencia poltica pblica (Scott, 1995; March
y Olsen, 1989), no encontramos muchos anlisis detallados de los cambios en reglas como las ven y crean los agentes. Este artculo pretende presentar un esquema conceptual para analizar estrategias de diseo institucional y para proporcionar un anlisis detallado de los cambios en las reglas creadas que los agentes
utilizan en una red concreta, la red holandesa de la industria pesquera. Con este
objetivo, el artculo intenta contribuir a la teorizacin de la idea del diseo institucional, as como a determinar la manera en que puede aplicarse la investigacin
emprica sobre esta cuestin.
El foco del anlisis es la relacin entre la Unin Europea y sus redes nacionales
separadas. La Unin Europea, con sus numerosos proyectos de cambiar la forma
de desarrollo de polticas pblicas de los gobiernos nacionales a travs de nueva
legislacin y otras medidas, es seguramente uno de los agentes pblicos ms importantes comprometidos con el diseo institucional. Segn la investigacin de
los ltimo decenios (Hanf y Scharpf, 1978; Richardson y Jordan, 1979; Marin y
Mayntz, 1991; Marsh y Rhodes, 1992), que indica que los procesos de implemen-
Buuren y Klijn Trayectoria del diseo institucional de redes... 419
tacin y desarrollo en polticas pblicas se dan en redes de agentes, las medidas

de diseo institucionales de la Unin Europea puede interpretarse que pretenden
influir en las redes que funcionan en el nivel nacional. Centrndonos en la red
holandesa de la industria pesquera, este artculo contribuye al anlisis de los efectos de las intervenciones de las polticas pblicas de la UE sobre redes nacionales.
Qu es diseo institucional?
Como la propia palabra indica, el diseo institucional se refiere a caractersticas
institucionales cambiantes en nuestro caso de redes. El diseo institucional
se puede describir como intervenciones que intentan cambiar la estructura institucional, es decir, el sistema de reglas usadas en redes polticas pblicas (Klijn y
Koppenjan, 2006). No est dirigido directamente al proceso de interacciones o de
resultados concretos, sino al sistema de reglas que regulan estas interacciones y
la manera en que se producen los resultados. Como tal, el diseo institucional es
una manera indirecta de gobierno, aunque ciertamente importante. La bsqueda
del diseo institucional se relaciona indudablemente con la visin defendida por
muchos polticos y administradores de que los resultados de las polticas pblicas,
as como la forma en que las cadenas de agentes se ocupan de problemas sociales, han sido insatisfactorios. Tambin, sin embargo, se relaciona con la importancia creciente de ocuparse de problemas complejos. Cuanto ms necesitamos soluciones innovadoras, que requieren la cooperacin de muchos agentes de
diversos sectores, y cuantos ms problemas enfrentamos, que parecen ser difciles de tratar en las redes existentes, mayor es la tendencia a reestructurar redes o
a iniciar las operaciones a gran escala. Los problemas acuciantes de la poblacin
decreciente de peces en el Mar del Norte son un ejemplo de un problema que,
desde la perspectiva de la Unin Europea, requiere medidas radicales. La UE intenta intervenir activamente y cambiar redes nacionales de la industria pesquera
para cambiar ideas y comportamientos a largo plazo.
Contenido de este artculo

Hay as razones importantes para estudiar el fenmeno del diseo institucional,
por razones tericas y empricas. En primer lugar exploraremos el fenmeno desde un punto de vista terico. Nos apoyaremos en la teora de la red (Hanf y
Scharpf, 1978; Koppenjan y Klijn, 2004) para resolver un esquema conceptual
con el cual podemos analizar intervenciones en las caractersticas institucionales
de redes. Con este esquema conceptual analizamos las intervenciones de diseo
institucional de la Unin Europea en las redes nacionales de la industria pesquera.
En este caso analizamos la influencia de estas intervenciones en la red holandesa
de la industria pesquera entre 1990 y 2000. Presentaremos un anlisis detallado
de los cambios en reglas dentro de la red e intentaremos determinar el impacto
que las intervenciones de la UE tienen en ese cambio. Las reglas y los cambios en
reglas se tratan como la variable dependiente en este anlisis, mientras que los
cambios en las estrategias de los agentes (en parte) como reaccin a las intervenciones de la UE se tratan como la variable independiente. Como se ha mencionado ya, la segunda seccin de este artculo se centrar en el marco conceptual que
hemos desarrollado. En la seccin 3 discutimos la red holandesa de las industrias

pesqueras y su relacin con la Unin Europea. A continuacin se muestra un bosquejo de las intervenciones de la UE y los progresos en la red holandesa de la industria pesquera. Luego analizamos los resultados del proceso de reajuste institucional (seccin 6) comparando los sistemas de reglas institucionales en 1990 y
2000. Finalmente, tratamos las consecuencias y el impacto de la intervencin de
la UE especialmente para el conjunto de productos, un caso tpicamente holands (seccin 7), y reflejamos el potencial de utilizar el diseo institucional como
estrategia de gobierno (seccin 8)1.
Diseo institucional en redes: una perspectiva analtica

Las instituciones estructuran el comportamiento de los agentes. Establecen condiciones determinadas para las interacciones, las opiniones formales de los agentes, limitan sus acciones estratgicas y crean su mecanismo de evaluacin y de
apreciacin. Analizar caractersticas institucionales de redes es esencialmente
analizar una explicacin supraindividual para el comportamiento de los agentes
(Scott, 1995). No se trata de que los agentes o sus acciones no sean relevantes,
sino que los agentes actan dentro de los lmites formados por las instituciones.
Las instituciones ordenan principios en una realidad compleja.
Las instituciones como reglas: formacin y cambio

Las instituciones y los acuerdos institucionales a menudo se analizan como sistemas de reglas formales e informales (vanse Ostrom, 1986; March y Olsen, 1989;
Klijn, 1996, 2001; Scharpf, 1997; Jentoft, 2004). Scharpf (1997: 38) define las instituciones como sistemas de reglas que estructuran las lneas de conducta que un
sistema de agentes pueda elegir. Las instituciones son as sistemas de reglas y,
por lo tanto, las redes se deben tambin considerar instituciones. Cada red no slo
tiene su propia historia, en la cual se va formando y cambiando, sino tambin puede distinguirse de otras redes por su sistema de reglas nico. Dentro de las redes,
los agentes obran recprocamente en una serie relacionada de interacciones que
podemos definir como juegos. En estos juegos, los agentes y las reglas de la red (y
a veces ms de una red) estn activados alrededor de una cuestin en concreto
(para una elaboracin, ver Bueren et. al., 2003). Las reglas, sin embargo, tambin
se aplican, se reinterpretan y, en el funcionamiento a largo plazo, se cambian.
1
Es importante observar que en este perodo la red holandesa de las industrias pesqueras
tambin fue influenciada por progresos nacionales, otras estrategias del gobierno nacional,
el alza de organizaciones de proteccin de la naturaleza y la profesionalizacin de las organizaciones del sector privado. Estos progresos fueron consolidados por intervenciones europeas. Es difcil separar estos dos tipos de acontecimientos. Sin embargo, en este artculo intentamos aislar el impacto de las medidas europeas en las caractersticas institucionales de la
red. En la descripcin del caso especificaremos lo que vemos como influencia de intervenciones europeas y de progresos nacionales en la red holandesa de las industrias pesqueras.
Analizamos cmo las intervenciones europeas amplifican o dificultan los progresos nacionales. En la parte final del artculo reflexionamos sobre la cuestin de hasta dnde los cambios
institucionales que hemos considerado eran efecto de intervenciones europeas o de progresos nacionales.
Por supuesto, aun as hay situaciones donde las reglas se forman conscientemente en los juegos, que se han ideado para ese propsito (pensemos en el establecimiento de leyes, e.g.). Las reglas se forman generalmente como subproducto
durante las interacciones (Knight, 1992; Klijn, 2001). Es decir, las reglas pueden ser
el producto del comportamiento consciente del diseo de un agente generalmente agente pblico, pero entonces son solamente reglas si los otros agentes
en la red las reconocen como tales y las respetan. Las reglas que rompen los agentes, consciente o inconscientemente, o no se cumplen, pierden su validez (Duintjer,
1977; Burns y Flam, 1997). Esto tambin clarifica bajo qu condiciones pueden
cambiar las reglas (Koppenjan y Klijn, 2004). Identificamos tres posibilidades.
En primer lugar, las reglas cambian como resultado de una accin consciente
(diseo/intervencin) de un agente, a condicin de que esta intervencin se perciba como legtima por otros agentes en la red y, por lo menos, se cumpla (advirtase que esto no tiene necesariamente un sentido literal; volveremos a esto
ms adelante).
En segundo lugar, pueden cambiar como resultado de la reinterpretacin de
los agentes; si un nmero de agentes comienzan a interpretar reglas existentes
de una manera distinta (en trminos de un juez que intenta aplicar reglas abstractas a las faltas concretas podramos decir: crear una jurisprudencia distinta),
las reglas cambiarn (March y Olsen, 1989; Burns y Flam, 1996).
Finalmente, las reglas cambian a veces como resultado de incumplimiento o
de romperlas conscientemente. Si los agentes dejan de cumplir las reglas o las
rompen conscientemente y esta postura es adoptada por otros agentes y no va
seguida por sanciones negativas eficaces, las reglas perdern su significado. Este
proceso ser acompaado generalmente por la formacin simultnea de nuevas
reglas (vase Buuren y Klijn, 2004).
Las condiciones para el cambio de reglas pueden, por supuesto, tambin ocurrir simultneamente. La Unin Europea intenta generalmente influir en redes nacionales por la accin consciente, pero como resultado de esto los agentes pueden reinterpretar reglas existentes. Esto tambin muestra que los efectos del
diseo institucional son percibidos en un proceso complejo de interaccin entre
la intervencin consciente y las interacciones despus de la intervencin, en la
cual los diversos agentes desempean su papel. Los efectos de intervenciones
son a menudo una combinacin del diseo consciente y la articulacin de acciones estratgicas y las reinterpretaciones de los agentes. La esencia es, sin embargo, que las reglas en red cambian y estos cambios pueden ser analizados examinando de cerca la construccin y el proceso de reconstruccin de las reglas de los
agentes en la red. Esta reconstruccin de las reglas que aceptan los agentes, y sus
cambios, tambin proporcionan al analista la informacin sobre el impacto de intervenciones en el diseo institucional.
Diseo institucional: cmo se cambian las reglas

Las distintas estrategias de gestin, que se basan en cambiar reglas, pueden clasificarse en tres categoras (Koppenjan y Klijn, 2004).
La primera categora de estrategias se refiere a la composicin de la red. stas
son las estrategias que se centran en cambiar o influir la composicin de la red.

Basndose en la premisa de que la composicin de la red tiene una influencia sobre las interacciones que ocurren dentro de ella, el objetivo es introducir los cambios que afectan a esta composicin y, de este modo, estimular diversos patrones
y resultados de la interaccin. Hay varias maneras por las cuales la composicin
de la red puede cambiarse. Por ejemplo, estrategias dirigidas a la consolidacin o
cambio de la posicin de los agentes, o a aadir nuevos agentes. Sin embargo,
las estrategias se pueden dirigir tambin a cambiar las reglas de acceso para
los agentes o influenciando la red en su totalidad, promoviendo la formacin, la
autorregulacin o modificaciones del sistema.
El segundo grupo de estrategias tiene por objeto los resultados de la red. Estas estrategias intentan influir en los estndares o la lgica de costes y beneficios
de una manera sostenible, de modo que los juegos dentro de redes se desarrollen
de una manera distinta. Esto es debido a que se realizan otras elecciones estratgicas. As, el punto de la intervencin no son los agentes, como en el sistema anterior de estrategias, sino sus opciones. Esto significa influir tanto en las elecciones estratgicas de los agentes como en los resultados que son consecuencia de
stas, de manera sostenible. Las estrategias de diseo institucional ms importantes en esta categora son estrategias para cambiar la estructura de la rentabilidad,
tales como cambiar cdigos profesionales, normas morales y estrategias, y de tal
modo cambiar los criterios de la evaluacin de agentes.
La categora final de estrategias se dirigen a las interacciones en la red. Estas
estrategias intentan influir en las interacciones entre los agentes de una manera
sostenible. Tienen por objeto influir en las reglas que regulan el proceso en redes
y, de esta manera, intentan facilitar las interacciones, ponerlas en un marco o
crear vnculos. Las estrategias en esta categora incluyen el desarrollo de mecanismos de establecimiento de conflictos o introducir ciertos procedimientos en las
interacciones. Tambin entran en esta categora la certificacin o influencia en las
relaciones de supervisin.
Estas estrategias pretenden directamente cambiar reglas bien por la intervencin directa sobre las reglas, bien afectando las percepciones de los agentes y de
sus estrategias. En este artculo nos centramos en las intervenciones de diseo
institucional de la UE en la red holandesa de las industrias pesqueras, por una
parte, y los efectos, que son los cambios en reglas, por otra parte. Vemos la red
de las industrias pesqueras en un sentido relativamente limitado. Los agentes
centrales son la Direccin de las Industrias Pesqueras del Ministerio de Agricultura, la Comisin Holandesa de Productos Pesqueros, las organizaciones de las industrias pesqueras (las organizaciones del sector) y (desde los aos ochenta) la
Unin Europea (es decir, su Direccin General para las Industrias Pesqueras). Recientemente, la naturaleza y los grupos de inters medioambientales desean unirse a la red, un deseo apoyado por las polticas verdes de la UE.
Tipos de reglas: el objeto de anlisis
Para estudiar la estructura institucional de una red y los cambios en esa estructura, necesitamos analizar y describir los tipos de reglas y su contenido. Dispone-
mos de distintos ejemplos en la literatura (vanse, e.g., Kiser y Ostrom, 1982; Ostrom, 1986; Burns y Flam, 1987; Klijn, 1996; Scharpf, 1997). Para alcanzar el propsito de este artculo, es decir, estudiar los cambios en la red holandesa de la industria pesquera como resultado de las intervenciones de la Unin, y dada su
complejidad (los cambios en la red de las industrias pesqueras en los ltimos diez
aos), limitamos el anlisis a tres categoras de reglas (vase tambin Klijn, 2001).
Primero distinguimos las reglas de dominio. stas determinan la divisin de tareas
en el sistema institucional. Las leyes y las regulaciones determinan las tareas de la
Comisin de Productos (vase la seccin 3). Lo mismo ocurre para las tareas de
los gobiernos. Los estatutos de organizaciones privadas tambin definen objetivos y tareas. Los acuerdos informales de dominio pueden tambin tener el estatus de la regla. La posicin de los agentes se determina tanto por reglas implcitas
y compartidas sobre posiciones mutuas en el sistema institucional como por la divisin formal de tareas.
En segundo lugar, hay reglas de interaccin. stas, entre otras cosas, determinan qu informacin se intercambia y cmo se intercambia, el modelo de consulta entre los agentes, y cmo se toman las decisiones colectivas.
Finalmente, centramos nuestra atencin en las reglas de evaluacin. stas son
las reglas por las cuales los agentes evalan los resultados de sus acciones, de los
procedimientos que se seguirn y de los productos realizados. En esta red especfica se preocupan especialmente por lo que se considera una buena poltica pesquera y cmo se lleva a cabo.
Estas reglas estructuran la red. El diseo institucional tiene por objeto cambiar
estas reglas. Podemos especificar estrategias de diseo institucional teniendo en
cuenta los diversos tipos de reglas. Las reglas del dominio son las principales afectadas por el diseo de estrategias que se centran en la composicin de la red. Por
el contrario, las reglas de interaccin se ven afectadas principalmente por el diseo de estrategias que se centran sobre las interacciones en la red, y el diseo institucional centrado en los resultados de la red pretende, por supuesto, cambiar
las reglas de evaluacin.
El mtodo de investigacin
Una dificultad de la investigacin en la reconstruccin de reglas es que no vienen
dadas, sino que son diseadas por los agentes y, consecuentemente, son una
construccin social. Por necesidad, una reconstruccin de reglas es por lo tanto la
reinterpretacin del investigador (vanse Klijn, 1996; Scharpf, 1997). La reconstruccin de reglas formales es, obviamente, mucho ms fcil. Para este artculo las
reglas se han reconstruido con entrevistas con 28 agentes en la red de las industrias pesqueras, como asociados de la Comisin de Productos (vase la seccin 3),
funcionarios del Ministerio y representantes de las organizaciones de las industrias
pesqueras (Buuren, 2002). stos estaban entre la gente ms influyente de la red y
todos tenan posiciones prominentes en una de las organizaciones principales en
la red. En estas entrevistas, animamos a los entrevistados a explicar todas las clases de acuerdos formales e informales sobre la divisin de tareas, tipos de interaccin y de mtodos de evaluacin. Especialmente importante era la cuestin de
por qu vean ciertas acciones como evidentes en s y desaprobaban otras. Los denominados implcitos de comportamiento legtimo fueron as descubiertos. Como
prueba de control, preguntamos si los entrevistados podran identificar y reconocer las reglas reconstruidas. Adems, se examinaron gran cantidad de documentos de la poltica. De stos deducimos el impacto de las intervenciones europeas
de la poltica en los acuerdos institucionales de la red de industrias pesqueras. Finalmente, se envi un breve examen a todos los miembros de los grupos de cogestin (67 personas). De stos, 36 respondieron (53,7%). Las preguntas se referan principalmente al funcionamiento de estos grupos cuasi-autnomos de
pescadores (vase la seccin 3) y a las relaciones de la organizacin de las industrias pesqueras con la Comisin de Productos (Buuren, 2002). Los datos de esta
encuesta examen apenas se han utilizado.
Europa y el sector pesquero holands
En este artculo tratamos el impacto de las intervenciones europeas sobre cambios institucionales dentro de la red holandesa de las industrias pesqueras. El estudio se centra en las intervenciones europeas en los ltimos diez aos. Despus
de todo, con su poltica pesquera activa, la UE ha tenido directa e indirectamente influencia sustancial sobre las posiciones y las relaciones dentro de redes
nacionales de las industrias pesqueras. Para centrar nuestro anlisis, estudiamos
especialmente la posicin cambiante de la Comisin de Productos como consecuencia de esta implicacin europea.
Caractersticas de la red holandesa de las industrias pesqueras
Hay pocos sectores de la poltica holandesa que, estos ltimos aos, hayan estado sometidos a la clase de presiones experimentadas en el sector pesquero. Al
principio de los aos ochenta, la red de las industrias pesqueras se poda caracterizar como comunidad de poltica pesquera. El Ministerio de Agricultura, Gestin
de la Naturaleza e Industrias Pesqueras funcion como departamento de atencin al cliente y desarroll la poltica en el inters de las industrias pesqueras. Las
consultas con el sector se institucionalizaron a travs de una corporacin pblica:
la Comisin Holandesa de Productos Pesqueros. Esta Comisin es caracterstica
de Holanda, aunque en otros pases europeos hay organizaciones intermediarias
comparables. La Comisin de Productos Pesqueros fue creada en los aos cincuenta junto con otras Comisiones de Productos (Product Boards, PBs) con la promulgacin de la Ley de Asociacin Corporativa. La esencia de esta Ley era la
creacin de las organizaciones que estaran implicadas en la elaboracin de polticas pblicas dirigidas a un sector especfico. La gestin de estas organizaciones
dependa de representantes de organizaciones del sector y observadores de los
ministerios relevantes y del Consejo Econmico y Social (un organismo consultivo
para el gabinete en poltica socioeconmica). La tarea de la corporacin es apoyar al sector en cuestiones de promocin, investigacin y administracin. Tambin tienen que apoyar al gobierno en la puesta en prctica de la poltica y de la
regulacin y estn implicadas en la elaboracin de las polticas pblicas. Proporcionan una plataforma para las discusiones entre el sector y el gobierno sobre
planes de polticas. La corporacin tambin tiene autoridad reguladora y puede

imponer regulaciones obligatorias a las compaas. El PB proporciona as un
vnculo entre el sector (principalmente las organizaciones de la industria pesquera) y el gobierno. Personificadas en sus presidentes, las organizaciones de las industrias pesqueras, a saber, la Asociacin Holandesa de la Industria Pesquera y la
Federacin de Asociaciones de las Industrias Pesqueras, contaron con abogados
fuertes con presencia pblica sustancial (Kroon, 1994). Juntos, han buscado lo
mejor para el sector.
La UE y la red holandesa de las industrias pesqueras en los aos ochenta
Esta imagen de un sector de poltica corporativista fue desafiada seriamente
en los aos ochenta. En 1977 se establecieron las regulaciones de las cuotas
europeas y, repentinamente, requirieron a los pescadores disminuir sus retenes. El cambio de la pesca al control procedi con dificultad, y la regulacin
fue mayoritariamente incumplida. Despus de una evaluacin europea en
1983, se estableci un comit parlamentario de investigacin. Este comit
concluy que los funcionarios y los responsables polticos haban trabajado
demasiado a favor de los intereses de los pescadores y de su industria. El inters de las industrias pesqueras fue rpidamente percibido como sinnimo del
inters nacional (Hoetjes, 1993).
Las estrictas medidas politizaron las relaciones. Se dieron verdaderas batallas
fsicas entre los pescadores y la polica (Kickert, 2002). En 1989 forzaron la dimisin del Ministro de Agricultura porque las regulaciones todava no se cumplan
suficientemente. Su sucesor esperaba solucionar estos problemas. Con su iniciativa, y junto con la Comisin Holandesa de Productos Pesqueros y la industria pesquera, se hizo un esfuerzo por establecer un sistema de cogestin para consolidar el control de las cuotas de la pesca, el Sistema Biesheuvel. Los pescadores
recibieron la responsabilidad del control de las cuotas. Formaron grupos entre los
que se distribuyeron y controlaron las cuotas. En principio, la vigilancia y la sancin eran responsabilidad del grupo de gestin por s mismo. La confianza se restableci lentamente y el control de las cuotas se despolitiz cada vez ms. El sector pesquero sigue siendo un sector independiente, cerrado.
Con las estrategias nacionales especficas de la puesta en prctica para las regulaciones de las cuotas, los impactos institucionales de las intervenciones de la
UE en la red holandesa siguen siendo limitados. El efecto principal era la prdida
de poder del Ministerio de Agricultura holands. Pero las relaciones internas no
cambiaron significativamente.
Intervenciones y progresos de la UE en la red holandesa

de industrias pesqueras, 1990-2000
Desde principios de los aos noventa, la posicin de la Unin Europea en las
polticas pesqueras nacionales era cada vez ms fuerte. En cuatro acciones se presion la red considerablemente, cambindola de forma relevante. Resumimos estas cuatro intervenciones y su contexto en la tabla 1.

Tabla 1. Caractersticas de las intervenciones de diseo institucional de la UE
Principales reglas
afectadas (ver
secciones 4 y 6)
Intervencin
de diseo
institucional
Tipo de
intervencin
1. Cuota
pesquera y
reduccin
de las
capturas
Principalmente dirigida a resultados de

la red y un poco a la
composicin de la
misma
Reglas de evaluacin
que cambian (lo cual
es provechoso y bueno en la red). Indirecto: acentuar la regla
del dominio de la UE
Medidas top-down
unilaterales para la
limitacin de las
capturas pesqueras.
Pasando por encima
del Ministerio de
Agricultura
2. Incentivos
medioambientales
Principalmente dirigida a la composicin

de la red (incentivando el acceso de tres
grupos)
Introducir a nuevos
agentes debilita reglas existentes del
dominio del PB, del
sector y del Ministerio
Estmulo para tomar

cuestiones ecolgicas en consideracin
en la poltica pesquera
3. Fortaleciendo
las
organizaciones
privadas y las
organizaciones
de productores
Dirigida a la composicin de la red (fortaleciendo a los actores y cambiando

las relaciones entre
ellos en la red)
Reglas del dominio

que cambian: consolidado para las organizaciones privadas, debilitado para
el PB
Estimulando a las
organizaciones privadas, la UE ignora
explcitamente la
Comisin de Productos
4. Poltica
de mercado
libre
Principalmente dirigida a las interacciones en la red e indirectamente a la

composicin de la
misma
Reglas de dominio y
de interaccin que
estaban a favor del
PB debilitadas. Regla del dominio de
organizaciones privadas consolidada
sta es una poltica

general de la UE, no
especficamente dirigida a la red de la
industria pesquera.
Sin embargo, incluye no ignorar la organizacin holandesa tradicional de la
Comisin de Productos. Esto forma
un mpetu adicional
para la discusin nacional sobre la estructura PB
1.
Comentarios
La UE y la regulacin de las cuotas
La regulacin de las cuotas europeas, en parte resultado de datos alarmantes

sobre la disminucin de los bancos de peces, se consolid sustancialmente en
los aos noventa. Adems, la UE desarroll un paquete extenso de polticas
auxiliares, por ejemplo medidas tcnicas (sobre la anchura permitida de las redes de pesca) y regulaciones del mar por das (el nmero de das que los pes-
cadores pueden pescar en el mar), para reducir la cantidad de pesca. Su mtodo de administracin de arriba hacia abajo (top-down) con poca atencin a
la cultura administrativa nacional no era popular. La Comisin est actuando de forma confusa. Un asociado del PB seal: Los pescadores oyen, pero
nadie escucha.
La UE obvi al gobierno nacional y no cont con el acercamiento de consenso
holands. Su acercamiento de arriba hacia abajo y el poder de obligar al cumplimiento (debido a la actitud algo dcil del gobierno nacional, despus del trauma
de los aos ochenta) dieron a la UE una posicin de gran alcance dentro de la red
holandesa.
2.
Nuevas cuestiones en la red de las industrias pesqueras:

naturaleza y medio ambiente
Un avance importante en la poltica pesquera europea, y por tanto en la poltica nacional, es la atencin creciente a la cuestin de la naturaleza y medio
ambiente. En los informes anuales del PB es evidente un aumento constante
en el nmero de iniciativas nacionales de polticas en este rea (Buuren,
2002). La atencin europea a los valores ecolgicos en la poltica pesquera
fuerza tambin a los ministerios a prestar a esto atencin estructural. Se crean
as reas especficas sobre naturaleza, as como indicadores ecolgicos, objetivos de ecosistema, un plan de accin de biodiversidad y el principio preventivo.
No se trata tanto de que una ecologizacin de la poltica pesquera
aumente la presin en las relaciones mutuas, sino ms bien la forma como se
ejecuta. El sector percibe la corriente de iniciativas, tales como la nota Mar e
industrias pesqueras costeras (vase LNV, 1993a, 1993b), el establecimiento
de los objetivos del ecosistema y el escrito de la poltica sobre el bienestar de
los peces, como sobredosis administrativas. Un participante comenta: el sector se enfrenta con demasiadas iniciativas [...]. Por ejemplo, tal sector se enfrenta a objetivos ecolgicos (iniciativa del Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente, AvB y EHK) y al da siguiente con la quinta nota del plan (iniciativa del
Ministerio de la Vivienda, de AvB y de EHK) que tambin contiene toda clase
de previsiones con respecto al Mar del Norte. Y entonces alguien aparece y
dice: Tambin tengo Objetivos de la Calidad Ecolgica (plan de la poltica del
Ministerio de Asuntos Econmicos, de AvB y de EHK). No saben qu hacer con
todo ello.
3.
Relaciones cambiantes en la red: profesionalizacin del sector
Puesto que los agentes privados tambin estuvieron implicados, el PB tambin

hizo frente a desafos del sector privado. En los aos noventa, las organizaciones de las industrias pesqueras experimentaron una mayor profesionalizacin.
En gran parte, esto fue consecuencia de la poltica europea con respecto a organizaciones de productores. La UE, en la Poltica de Mercado Comn, dio a
estas asociaciones voluntarias de pescadores la autoridad de organizacin del
mercado. As, algunas tareas del PB llegaron a ser superfluas y fueron suprimi-
das. La profesionalizacin tambin se dio en los grupos de Biesheuvel. Junto

con las organizaciones de productores, podan llevar a cabo la regulacin de
las cuotas y la organizacin del mercado. El sector inici por s mismo la consulta entre organizaciones de productores, de modo que otros comits, conducidos por el PB, dejaron de existir o perdieron sus funciones. Consecuentemente, el PB perdi parte de su influencia sobre determinadas cuestiones.
Adems, debido a estos progresos, el PB ya no poda coordinar con eficacia el
Sistema Biesheuvel. Las reuniones de grupo, presididas por el PB, se convocaron con menos frecuencia. Las propias organizaciones de las industrias pesqueras adquirieron los medios de ampliar su funcin de secretara, de modo
que sus representantes (algunos individuos con posiciones importantes) tuvieron ms tiempo para construir y para ampliar el grupo de presin de las industrias pesqueras.
Los resultados de nuestra encuesta apoyaron estas conclusiones. Los participantes no estn satisfechos con la manera en que el PB defendi sus intereses. Se
ve a la Organizacin de Productores ganando cada vez ms importancia. En sus
acciones concretas, advertimos un uso creciente de organizaciones propias y
vigilancias del PB pesquero (vase figura 1).
Figura 1. Opiniones del sector sobre el PB de la pesca y las organizaciones de productores

(n=36)
100
No del todo
de acuerdo
Porcentaje
80
Ni de acuerdo,
ni en desacuerdo
Totalmente
de acuerdo
60
40
20
0
La Corporacin de la Pesca
debe defender los intereses
del sector pesquero
Las Organizaciones de
Productores han llegado
a ser cada vez ms
importantes
Muchos en el mundo de las industrias pesqueras vieron la Organizacin de

Productores como la organizacin del futuro y desearon invertir en sta, a costa
del PB. Las reuniones conjuntas de organizaciones de productores ganaron importancia. El PB, por otra parte, se perfil cada vez ms como instituto a la vanguardia que dese satisfacer un papel significativo para el sector y el Ministerio.
Intent facilitar la transformacin a un sector pesquero ms duradero. A tal efecto desarroll varias iniciativas, pero el escepticismo en el sector inhibi esto en
gran medida.
El PB procur dinamizar las negociaciones entre el sector y el gobierno e integrarlas a travs de sus propios canales. Pero no siempre tuvo xito puesto
que se encontr con la resistencia del sector y con el pragmatismo del Ministerio. En el desarrollo del Sistema Biesheuvel, podemos reconocer ciertamente
que el PB fue marginado y forzado a abandonar su papel casi enteramente.
4.
La Comisin Holandesa de Productos Pesqueros en un mercado libre
La batalla a la que hizo frente el sector pesquero se intensific por la discusin

poltica sobre el sistema de corporacin pblica en los aos noventa. Un tema de
discusin importante a favor de revisar el sistema era la relacin del PB y la regulacin europea. La preocupacin era que las Comisiones Holandesas de Productos se adaptaron a la poltica europea, que favoreci objetivos de libre mercado y
organizaciones de mercado a travs de organizaciones de productores privadas.
Una organizacin pblica no tena ningn sentido. Consecuentemente, se redujeron las competencias del PB.
El PB no cabe dentro de la doctrina europea sobre el papel del gobierno en
lo referente al libre mercado. Es una mezcla de elementos pblicos y privados
y de una asociacin no permitida de negocios privados. En su poltica la UE
abandon obviamente a los PBs. El presidente del anterior PB de la pesca participa en los procesos de la poltica europea como representante de la organizacin privada de las industrias pesqueras unidas. Si no, no se le permita participar!
Este cambio era parte de una discusin (nacional) mucho ms amplia sobre
la manera de enmarcar las relaciones entre el gobierno y el sector privado. En
parte como consecuencia de esta discusin, el sistema del PB fue cuestionado
durante los denominados Gabinetes Prpuras (1994-2002; perodo en que
partidos socialistas, liberales y democrticos gobernaron juntos). Por lo tanto,
el PB pesquero tuvo que reivindicarse a s mismo repetidamente (SER, 2000).
El sector haba criticado ya la forma en que las industrias pesqueras del PB
cumplieron sus obligaciones (vase ms abajo), y esta crtica lleg a ser ms
vehemente como resultado de este desarrollo. Debido a la discusin sobre el
PB y las limitaciones de su funcionamiento, perdi gradualmente su valor aadido para las industrias pesqueras. Por ejemplo, la obligacin del Ministerio
de solicitar consejo sobre la poltica prevista del PB fue suprimida y se consolid la reduccin de su capacidad reguladora. Los patrones informales de contactos y de intercambio de informacin mutuos entre la direccin de las industrias pesqueras y el PB continuaron, pero la discrecionalidad de este ltimo
disminuy.
Conclusin: una red bajo presin

Una consecuencia importante de la implicacin europea en las industrias pesqueras holandesas fue que la red fue puesta bajo presin en los aos noventa.
En parte debido a los progresos existentes (la discusin sobre la posicin de la
corporacin pesquera y la profesionalizacin del sector), pero tambin en parte
por los progresos autoimpuestos (regulacin de las cuotas, ecologizacin),
las intervenciones de la UE afectan gravemente las relaciones institucionales en
la red.
Analizaremos las consecuencias en el prrafo siguiente.
5.
Reglas cambiantes en la red de las industrias pesqueras
Segn lo indicado en la seccin 5, la UE estimul un proceso de cambio en la

red holandesa de industrias pesqueras. La red se abri de forma eficaz y la
posibilidad de ocuparse de las cuestiones internas de una manera discreta
disminuy. Algunas intervenciones fueron realzadas ms a fondo por los progresos internos de la red (profesionalizacin del sector, discusin sobre el PB).
Las reglas clsicas del corporativismo en la red fueron eliminadas, como resultado de todos estos progresos. Las consecuencias de las intervenciones (directas e indirectas) de la UE en la estructura institucional de la red de las industrias pesqueras, es decir, las reglas bsicas de la red, se analizan en esta
seccin.
Reglas de dominio en 1990: vive y dejar vivir
Las reglas de dominio ms importantes de los primeros aos noventa expresaron una actitud en las industrias pesqueras de vive y dejar vivir. Cada uno
conoca su lugar en la red corporativista, y las regulaciones nacionales fueron
hechas en consulta. El papel del PB como plataforma tuvo una posicin ventajosa de influencia sobre la poltica. Sus puntos de vista fueron desarrollados en
la consulta intensiva con el sector. A pesar de esto, el PB no fue precisamente
valorado en el sector pesquero. Los pescadores estaban en contra de cualquier
tipo de interferencia gubernamental. No podan sortear al PB o influenciarlo,
pero podan organizarse entre ellos. En su opinin, era una institucin costosa. La doctrina vive y deja vivir culmin en la siguiente regla: lo que pueda
hacer el sector privado debe hacerlo el sector privado. Inicialmente la UE se
contuvo, a excepcin de la regulacin de las cuotas y de la organizacin del
mercado. El Ministerio de Agricultura ostent el liderazgo poltico, pero lo utiliz cautelosamente porque valor la ayuda para sus polticas (vase tambin
Bekke y otros, 1994).
Cambios en reglas de dominio
Los progresos varios en la red de las industrias pesqueras durante los aos
noventa tuvieron grandes consecuencias para los dominios de los distintos
agentes en la red. La UE pudo ampliar unilateralmente su dominio. El Ministerio, por consiguiente, perdi mucha de su discrecionalidad poltica. El sec-
tor y el PB se quejaron, pero no fueron capaces de cambiar esta tendencia.

Mientras que la polarizacin prpura y la ecologizacin ascendieron bsicamente a una estrategia intervencionista del lado del Ministerio de Agricultura, la UE fue quien tuvo la ltima palabra. Como consecuencia del debate del PB, ste perdi influencia: cuando llegu [hace unos veinte aos,
AvB/EHK], la Comisin Industrial y de Productos eran caballeros con gran autoridad. Tenan verdadera influencia debido a su autoridad formal. Esto era
una organizacin corporativa pblica. Ellos definan lo que suceda. Pero todo
esto acab.
La fuerte implicacin de Bruselas forz a la direccin de las industrias pesqueras a transformarse de lder del sector a una direccin ms polticamente neutral.
Consecuentemente, las relaciones con el sector llegaron a ser menos estrechas, y
el sector fue forzado a aprender a ocuparse de sus propios problemas, tales como
cuestiones de las industrias pesqueras tratadas por otros ministerios (e.g., cuestiones socioeconmicas).
La regla lo que pueda hacer el sector privado, lo debe hacer el sector privado se mantuvo, y en especial obviamente por los agentes privados. Se las arreglaron para realzar su dominio con la ayuda de la UE y dejar de ser dependientes
del PB:
Por lo tanto, podemos tambin conseguir la financiacin a travs de las Organizaciones de Productores de cara a profesionalizar la organizacin. As la discusin del PB [que ellos son los nicos que tienen los medios de hacer posible la
accin comn, AvB/EHK] ya no es tan fuerte.
Los cambios ms importantes de las reglas de dominio se proporcionan en la
tabla 2.

Tabla 2. Cambios en las reglas de dominio
Reglas de dominio:
1990
Dentro de la discrecin de la poltica definida por gobiernos nacionales, la UE fija el marco para las polticas pesqueras nacionales. Esto est especialmente relacionado
con la organizacin del mercado, la reduccin de la capacidad y la regulacin del retn.
Fortalecido
2000
Dentro de la discrecin de la poltica definida por el gobierno nacional, la UE determina la poltica pesquera nacional.
1990-2000
El Ministerio de Agricultura es responsable de la poltica

pesquera nacional dentro del marco fijado por la EU.
No ha cambiado
1990-2000
El PB representa los intereses del sector, tomando el inters general en consideracin, apoya al sector donde lo
considera necesario y coopera en la puesta en prctica de
la poltica del gobierno.
No ha cambiado, pero ha recibido protestas
1990-2000
Las organizaciones del sector se ocupan de los intereses de

sus miembros, los pescadores.
Muy reforzado
1990-2000
El pescador es rey en su nave y no desea recibir rdenes

cuando es innecesario. Es necesario convencerlo del uso
de medidas previstas.
No ha cambiado
1990-2000
Lo que puede hacerse en el sector privado lo debe hacer el

sector privado. Solamente cuando una tarea no se puede
realizar por los agentes privados puede ser responsabilidad
del PB.
Muy reforzado
1990-2000
Las organizaciones tienen una voz decisiva en las actividades del PB (poder de veto).
No ha cambiado
1990-2000
El PB prepara puntos de vista comunes del sector y los representa. La Comisin de Productos determina el contenido ms detallado de la poltica.
No ha cambiado
1990-2000
Las organizaciones ostentan el derecho de tener su propio

punto de vista independiente.
No ha cambiado
1990
Dentro del marco fijado por el gobierno, el PB tiene autoridad reguladora autnoma.
2000
Dentro de los lmites fijados por el gobierno nacional, el PB

tiene autoridad reguladora autnoma.
1990-2000
Primaca pblica: el gobierno nacional determina hasta

qu grado acepta la responsabilidad del contenido y de la
puesta en prctica de su poltica.
1990
La direccin de las industrias pesqueras se preocupa de

los intereses de las mismas dentro del gobierno nacional.
2000
La direccin de las industrias pesqueras se centra en la poltica general; el sector se ocupa del inters de las industrias pesqueras en el Ministerio y en cualquier otra parte.
1990
El PB puede aconsejar el gobierno sobre la poltica y la regulacin previstas.
2000
Cuando se considere necesario, el Ministerio solicitar

consejo del PB.
1990-2000
Las organizaciones de productores funcionan como organizacin de mercado y gestionan la regulacin de las
capturas junto con el grupo.
Interpretacin
restrictiva
Fortalecido
Cambiado
Cambiado
Nuevo
Reglas de interaccin: el corporativismo en buena forma

La reglas de interaccin gobiernan las relaciones entre los agentes en la red de las
industrias pesqueras. El PB ofreci una plataforma de consulta para el sector (el
Comit para Asuntos Internacionales para las cuestiones referentes a la organizacin del mercado y el Comit para los barcos con aparejos). El PB tambin proporcion una plataforma para la consulta entre el ministro y el sector en la Encuesta peridica de Consulta. La relacin entre el Ministerio y el PB tom la
forma del ltimo, teniendo el derecho de aconsejar con respecto a la poltica y a
la vigilancia prevista por el Ministerio sobre la regulacin.
Cambios en reglas de interaccin
El debate poltico sobre la organizacin de la representacin de los intereses privados por el PB cambi las relaciones entre el Ministerio y el PB, especialmente
porque la obligacin de consulta fue suprimida. La peticin de consejo se convirti en voluntaria: Actualmente no es ms que un servicio amistoso. Es ms bien
del tipo no empecemos con mal pie con esta regulacin, pidamos consejo.
Pero debo decir que esto no es lo normal, segn un funcionario del Ministerio
de Agricultura.
La profesionalizacin del sector dio lugar a que la preferencia se daba a las
interacciones internas del sector en lugar de interacciones a travs del PB. El sector consideraba la consulta a la Organizacin de Productores suficiente para regular sus asuntos (respecto a cuotas de pesca y a la regulacin de mercado) en
la direccin de Bruselas. El PB fue marginado cada vez ms como plataforma
para el sector.
Tabla 3. Reglas de interaccin en la red de industrias pesqueras

1990
En el Comit para Asuntos Internacionales del PB se discute la organizacin del mercado. Los PO se representan all.
Juntos determinan el punto de vista con respecto a Europa. En el Comit de guardacostas del PB, el sector determina sus puntos de vista en cuestiones referentes a guardacostas.
Cambiado
2000
En las reuniones de productores el sector regula hasta

donde puede en materia de guardacostas.
1990-2000
El Comit de cuestiones de suministro se encarga de todas

las cuestiones referentes a suministros.
Debilitado
1990-2000
En la reunin regular de suministros con el ministro, el sector discute toda la situacin con el gobierno.
No ha cambiado
1990
El acuerdo con las ordenanzas del Ministerio implicado es

suficiente para que una ordenanza sea aprobada.
2000
El acuerdo con el Consejo Social-Econmico, la Comisin

de las Comunidades Europeas y el Ministerio implicado es
necesario antes de que se decrete una regulacin.
Cambiado
Reglas de evaluacin: los intereses de las industrias pesqueras son intereses

generales
Las reglas relevantes de evaluacin (con las cuales los implicados evalan los resultados del tipo interacciones de la poltica en la red de las industrias pesqueras)
asumen fuertemente que la poltica pesquera y los intereses de las industrias pesqueras son sinnimos. Adems, los agentes ven como evidente en s que los resultados de los procesos de la poltica son buenos solamente cuando son aceptados por el sector.
Estas reglas seguan siendo casi implcitas hasta que su validez se convirti en
el tema de la discusin. El caso ms claro se dio con la regla de ayuda. No dar
importancia a esta regla determin los problemas en los aos ochenta (gestin de
la cuota) y la solucin en los aos noventa (cogestin). Un participante coment:
Al final, el gobierno tiene la autoridad para dar prioridad a determinadas cuestiones, pero en gran medida valorar qu apoyos tiene. Generalmente sigue
cumplindose esta regla en la red de las industrias pesqueras (Dorren, 1996).
Los problemas de los aos ochenta eran principalmente una consecuencia de
las opiniones de los pescadores sobre la carencia de legitimidad de las regulaciones europeas. Adems, la poltica no sirvi al inters del pescador a corto plazo.
Uno de sus lderes dijo para resumir: Si no entra en la cabeza de los pescadores,
necesitas supervisores encima de cada pescador. Si no simplemente no va a funcionar.
Cambios en reglas de evaluacin
La evidencia de la nocin de que la poltica pesquera debe servir al inters de las
industrias pesqueras disminuy claramente, como resultado de las intervenciones
de la UE y de las discusiones sobre el medio ambiente. El estndar de la buena
poltica pesquera cambi claramente, aunque no haba acuerdo unnime sobre
qu direccin tomar. En este sentido, se puede ver un progreso desde una consideracin compartida ms o menos uniforme sobre el estndar de una buena poltica pesquera hasta un estndar distinto, algo ambiguo, que era, por lo menos,
ms amplio. La regla del apoyo segua siendo relevante, ciertamente, a los ojos
del sector, pero no a cualquier precio. En suma: la UE agrega algunos criterios de
evaluacin importantes al discurso de la poltica nacional.
La tabla 4 proporciona una descripcin de los cambios en estas reglas de evaluacin.

Tabla 4. Cambios en las reglas de evaluacin
1990
La poltica es para y por las industrias pesqueras. La poltica pesquera sirve al inters de las industrias pesqueras.
Una explotacin eficiente de las fuentes del mar es el
objetivo.
2000
La poltica pesquera sirve a los intereses de las industrias

pesqueras y de la naturaleza. Se intenta reconciliar intereses de las industrias pesqueras con valores ecolgicos. Una
industria pesquera sostenible es el objetivo.
1990-2000
El apoyo del sector a las intenciones polticas se debe dar

siempre que sea posible. Para conseguir esto se consulta
regularmente con el sector.
1990
La poltica es legtima cuando el sector pesquero y las polticas estn de acuerdo.
2000
La poltica es legtima cuando el sector, las polticas, la sociedad e intereses de la naturaleza estn de acuerdo.
Cambiado
No ha cambiado, ambiguo
Cambiado
Conclusin
En general, vemos cmo la red de la industria pesquera se ha visto cambiada totalmente por las intervenciones de la UE. La posicin de la Comisin de Productos
ha sido desafiada seriamente por un sector profesionalizado y la ms amplia
orientacin de las funciones del Ministerio. Las intervenciones de la UE han cambiado drsticamente las posiciones y reglas de la interaccin. En el ltimo punto
analizamos la dinmica especfica del diseo institucional y destacamos algunas
conclusiones generales.
6.
El impacto del diseo institucional
De una comparacin de los dos sistemas de reglas, los efectos de la intervencin

de la Unin Europea llegan a estar claros. Muchas de las reglas de dominio, de interaccin y de evaluacin cambiaron durante el perodo 1990-2002. Sin embargo, los patrones por los cuales ocurrieron los cambios institucionales no fueron
siempre iguales. Algunas reglas cambiaron muy claramente, otras se volvieron
ambiguas. Hubo muchas complicaciones cuando la UE intent reestructurar la
red holandesa de las industrias pesqueras.
Patrones del cambio
A veces es fcil: la profesionalizacin de las organizaciones privadas es un ejemplo de una intervencin bastante acertada, que apoy progresos ya en curso en
la red. Pero la discusin sobre la cuota levant graves protestas por parte de la
red holandesa de la industria pesquera. Solamente tras un largo proceso de tira y
afloja (tenemos que considerar la primera fecha de intervencin a partir de los
primeros aos ochenta), se logr que la UE alcanzara el xito al conseguir la posicin que necesitaba para llevar a cabo sus objetivos polticos con eficacia. Y esta
posicin no es discutida todava. As, si observamos las experiencias en la red holandesa de las industrias pesqueras podemos ver una distincin importante en la
dinmica del diseo institucional. Cuando la intervencin institucional se engancha a un proceso de progreso ya presente dentro de la red, puede verse cmo
ste se acelera. Cuando una intervencin se opone a tal progreso, es necesaria
mucha ms energa para la reestructuracin de la red.
La segunda observacin sera que los resultados de un proceso de diseo
institucional no se pueden saber por adelantado. Los agentes reaccionan estratgicamente ante estos proyectos, intentan hacer una interpretacin de la
intervencin y, de tal modo, dar forma y cambiar las intervenciones de diseo
institucional. La evaluacin de estrategias de diseo institucional requiere una
mirada cuidadosa sobre los progresos y cambios en las reglas de las redes y los
patrones estratgicos que son el resultado de las intervenciones de diseo institucional. Tambin necesitamos una imagen de la trayectoria a lo largo de la
cual se dan los cambios. En este artculo esto se intenta estudiando los cambios en las reglas en un cierto plazo. Por supuesto, podra ser deseable ampliar
este anlisis con una opinin ms dinmica y de ms largo alcance de las estrategias de los agentes y los patrones que la que hemos podido hacer aqu.
Previsto o involuntario?
Algunas de las estrategias de diseo institucional no son siempre una estrategia
de poltica prevista. Un objetivo clave de la UE es alcanzar un mercado interior libre. Las Comisiones de Productos no caben en esta imagen y la UE abandon a
los PBs a su suerte. Fueron descuidados. Pero cuando se present la discusin
poltica en Holanda, los argumentos de europeizacin y de un mercado libre
fueron utilizados para disminuir la posicin de los PBs. Es decir, los argumentos
europeos se utilizaron para mostrar ambiciones de polticas nacionales. En la tabla 5 resumimos las diferencias en los tipos de proyectos de diseo institucional
y en su eficacia.
Buuren y Klijn Trayectoria del diseo institucional de redes 437

Tabla 5. Efectos de las intervenciones institucionales de la UE
Intervencin
de la UE
A favor o contra
la tendencia
de la red
Efectos
institucionales
Efectivo?
Cuota
pesquera y
reduccin
de las
capturas
Contra la tendencia
Sobre un perodo
largo (1970-2003)
se abre la red cerrada de las industrias
pesqueras y se cambian las posiciones
clsicas
S, pero solamente
despus de un perodo largo de tira y
afloja. Y los efectos
siguen siendo inciertos
Incentivos
medioambientales
Ms o menos con la
tendencia (tambin
estimula el desarrollo interno de la red)
En una dcada, el
criterio de la evaluacin verde se
convirti en el nico
estndar vlido para
la poltica pesquera
de evaluacin
El esfuerzo comn
de las organizaciones de la UE y de la
naturaleza conduce
a la apertura de una
red sector-ministerio
cerrada
Fortaleciendo
las
organizaciones
privadas
en la red
de industrias
pesqueras
Con la tendencia
Importante: las organizaciones privadas se vuelven jugadores poderosos en

la red, mientras la
posicin del PB se
debilita
S, el PB tiene un
problema serio en
encontrar nuevas
tareas con valor
aadido para el sector
Poltica
de mercado
libre
Ninguna de las dos,

utilizada en la prctica para legitimar el
desarrollo interno
de la red
Nuevos
agentes
(PO), posicin disminuida para el PB y el
Ministerio de Agricultura
S, una poltica fuerte de intervencin

de la UE da lugar a
cambios grandes
7.
Diseo institucional: algunas reflexiones
Hemos visto que las intervenciones europeas en la red holandesa de las industrias
pesqueras han reestructurado la red de una manera importante. Han reforzado
progresos existentes, trado nuevas tendencias y reorientado otras existentes en
diversas direcciones. Haciendo esto, la red de las industrias pesqueras se ha renovado de una manera relativamente duradera. Cristalizan las relaciones nuevas o
cambiantes, se han desarrollado otras dependencias energticas, nuevos agentes
se han incorporado a la red, y se introducen otros criterios con respecto a las interacciones entre los agentes y el resultado de sus acciones colectivas. En esta
conclusin reflexionamos sobre nuestros resultados empricos y la idea de diseo
institucional.
Adaptar ms que cambiar radicalmente las reglas: trayectorias
Las intervenciones de diseo institucional tienden a ocurrir dentro de los sistemas
de reglas existentes de redes y no conducen a un nuevo sistema de reglas, que no
es por supuesto sorpresivo (Jentoft, 2004). Las instituciones son relativamente

duraderas porque son expresin de ideas subyacentes y la consolidacin de stas
(Skogstad, 1998). Normalmente, esto establece algunas limitaciones y estrecha
las posibilidades de estrategias de diseo institucional. Especialmente los polticos
no siempre parecen tener suficientemente claro este punto. Pero tambin los medios se centran mucho en las medidas evidentes de los polticos en lugar de en la
larga trayectoria que siguen.
La otra cara de la moneda de los largos procesos de puesta en prctica es que
las dependencias de la trayectoria son fuertes, pero tambin significa que los
cambios, una vez que se han puesto en ejecucin, no se pueden deshacer de
una manera instrumental. Los sistemas de reglas pasados simplemente ya no
existen. Es por ello muy inverosmil que la nueva relacin entre las organizaciones
de la industria pesquera y la Comisin de Productos vuelva a la vieja situacin.
Implicaciones de las trayectorias en la normativa y en la investigacin
Estas conclusiones tienen dos implicaciones: una implicacin normativa y una
implicacin en la investigacin. La implicacin normativa supone que el impulsor
del diseo institucional debe estar muy al tanto de lo que est haciendo. Despus de todo, el diseo institucional no slo destruye la infraestructura social
existente y la sustituye por una nueva, sino que tambin es un camino unidireccional. Si uno se arrepiente de los cambios realizados no es posible volver a viejas posiciones (vase Koppenjan y Klijn, 2004), como refleja el anlisis emprico
de este artculo. Esto puede ser la razn de una cierta vacilacin en cuanto a
desarrollar estrategias de diseo institucional. Dado el renombre del diseo institucional entre los polticos y, a veces, la confusin creada por iniciar direcciones
opuestas en un perodo de tiempo relativamente corto, puede que esto no sea
malo necesariamente.
Descubrir que las estrategias de diseo institucional alcanzan su efecto completo lentamente a lo largo de una extensa trayectoria tiene como consecuencia
que la investigacin sobre los efectos del diseo institucional solamente se puede
examinar a travs de un anlisis concienzudo. Si uno desea analizar efectos de
intervenciones de diseo institucional, un examen minucioso de los progresos
dentro de las redes y una buena reconstruccin de las reglas y de sus cambios son
esenciales para conseguir una visin realista. Las estrategias de los agentes y su
reinterpretacin de las reglas existentes, as como los resultados de ese proceso,
deben ser el foco del anlisis si deseamos entender algo del diseo institucional.
Pensamos que hemos demostrado el valor de tal anlisis concienzudo en este
artculo.
Diseo institucional: una estrategia eficaz?
Si observamos las estrategias de diseo usadas por la UE, est claro que se utilizan diversos tipos de estrategias (composicin, interacciones o resultados dirigidos) al mismo tiempo. Esto tiene la consecuencia de que la investigacin sobre el
diseo institucional exitoso debe analizar la mezcla acertada de las estrategias de
intervencin, ms que una nica estrategia acertada. Esto no es tan extrao si
uno considera que el impulsor intenta realzar sus cambios tanto como sea posible
y, por lo tanto, utiliza probablemente ms de una estrategia a la vez. Esto, por supuesto, hace difcil determinar la influencia de cada estrategia en s misma. Pero
el esquema conceptual sugerido en este artculo permite por lo menos identificar
varios tipos de estrategias y la forma que adoptan en la realidad.
Dejando esto a un lado, uno puede observar que las estrategias de la Unin
Europea son ciertamente acertadas, aunque tambin se apoyan en progresos nacionales. Aunque es, por supuesto, difcil deducir el xito a partir de un caso, la
persistencia de la direccin, la fuerte autoridad de la Unin Europea, y el hecho
de que algunos de los cambios se identificaban claramente con la lnea de progresos ya existentes en la red holandesa de la industria pesquera, contribuyeron
al xito. En este sentido, parece claro que los proyectos del diseo institucional
pueden ser acertados, aunque necesitan tiempo y consistencia para generar los
efectos deseados. El diseo institucional es posiblemente ms eficaz a largo plazo
que intervenciones polticas directas. Puesto que un diseo institucional acertado
causa cambios en las estructuras de pensamiento, en las relaciones de poder y en
los marcos de referencia, su efecto es mucho ms importante que optimizar el
comportamiento de agentes gubernamentales dentro de redes de polticas pblicas. Esto tambin significa que el diseo institucional podra hacer mucho dao si
su sentido y puesta en prctica fueran incorrectos. Por lo tanto, volvemos a una
anterior observacin de precaucin en este artculo: los impulsores del diseo institucional deben considerar cuidadosamente las direcciones y los efectos de sus
proyectos porque stos podran ser muy perjudiciales y slo quedara un difcil camino de vuelta.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Anlisis econmico de la formacin en gestin pblica
Un acercamiento a las opciones reales
Giuseppe Pennisi*
Resumen
Este artculo explora el uso del anlisis coste-beneficio ampliado a las opciones reales (ECBA)
en el rea de la formacin en gestin, y ms especficamente de la formacin en gestin pblica. Aunque es metodolgica, la presentacin est en forma no matemtica y en lenguaje accesible a gestores y administradores. Despus de una seccin introductoria sobre las caractersticas principales del ECBA, el artculo se ocupa de su importancia en la formacin en gestin,
as como de las opciones principales, a favor (call options) o en contra (put options), que
encontramos normalmente en el diseo de la formacin en gestin pblica. Repasa el potencial del ECBA en un determinado nmero de anlisis recientes de la formacin y planea una
agenda de investigacin que podra ser paralela o complementar lo que se est poniendo en
marcha en varias agencias por ejemplo, la Escuela Italiana Avanzada de la Gestin Pblica
(Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, SSPA), algunas universidades holandesas, el
Banco Mundial en infraestructura y en otros sectores.

Aunque es de naturaleza metodolgica, este artculo se dirige a los profesionales porque:
a) muy probablemente por primera vez, el acercamiento de las opciones reales a la evaluacin se discute en lengua no tcnica y no matemtica; b) se ocupa de la formacin en gestin
(especialmente la formacin en gestin pblica), que es un rea crtica en todos los procesos
de mejora y reforma de la gestin pblica en pases en vas de desarrollo y desarrollados. Su
punto de vista principal es que, en un mercado de trabajo altamente flexible y altamente mvil
para los gestores (en varios pases incluso dentro de la gestin pblica), el anlisis coste-beneficio ampliado a las opciones reales (en el artculo llamado ECBA) es una herramienta significativa para el desarrollo de polticas, programas y proyectos, a lo largo de la secuencia de la
poltica, el programa o el proyecto. Aunque se requiere una investigacin y experimentacin
adicionales para afinar la metodologa y desarrollar tcnicas y procedimientos pertinentes,
puede no ser siempre necesario cuantificar completamente las opciones reales especficas y
* Giuseppe Pennisi es Profesor de Economa de la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione la institucin del gobierno italiano para la formacin de la funcin pblica de
nivel medio y alto. Ha desempeado cargos de gestin en el Banco Mundial y en la funcin pblica italiana. Sus intereses principales de investigacin se centran en el anlisis de inversin pblica y economa de las pensiones. Ha escrito y coescrito veinte libros. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo Public Management Training Economic Analysis.
A real options approach.

su valor. Hace unos cuarenta aos se defendi la necesidad de pensar en trminos de anlisis
coste-beneficio (el CBA) para la valoracin y la evaluacin de la formacin (Blaug, 1969;
Coombs y Hallak, 1972; Becker 1975), incluso sin cmputos detallados de indicadores estimados descontados del valor del proyecto. De manera semejante, hoy en da, al desarrollar y evaluar programas pblicos de formacin en gestin, los profesionales encontrarn til pensar en
trminos de ECBA con el propsito de apreciar completamente la diversidad de oportunidades
(incluyendo oportunidades negativas) abiertas y/o agotadas por programas y proyectos pblicos de la formacin en gestin.
A.
Introduccin: caractersticas principales del anlisis

coste-beneficio extendido
El trabajo analtico reciente ha ampliado el anlisis coste-beneficio (el CBA) para

tomar en consideracin, y explicar, las opciones reales a los participantes implicados en los programas especficos y los proyectos y la riqueza limitada relacionada (Pennisi y Scandizzo, 2003, 2006); en la jerga profesional, el nuevo acercamiento se llama Extended CBA (ECBA). El ECBA se ampla al sector pblico y a la
toma de decisiones pblicas de forma que la teora de las opciones reales se
aplique extensamente en la planificacin estratgica y el proceso de toma de decisiones de empresas, tanto como la teora de las opciones financieras se utiliz en gran parte de los mercados comerciales y financieros (Dixit y Pindyck,
1994). La teora de las opciones reales es relevante en la toma de decisiones
pblicas porque ayuda a definir la incertidumbre, especialmente la incertidumbre
dinmica (a diferencia del riesgo segn lo percibido por los agentes y participantes econmicos), y la riqueza limitada (a diferencia de los flujos de liquidez), as
como para examinar y para cuantificar decisiones de las oportunidades dadas (o
quitadas) a una pluralidad de participantes. Esto puede ser absolutamente significativo cuando las decisiones son irreversibles, o en parte tan irreversibles, como
es el caso de la formacin en gestin. Este artculo explora el uso del ECBA en la
elaboracin de polticas pblicas en el rea de la formacin en gestin. El trabajo
en curso experimenta el ECBA como herramienta para evaluar programas y proyectos en una variedad de reas; por ejemplo, la transicin de la televisin analgica al vdeo de Digital de difusin-terrestre (Dvb-T) (Cioffi, Palombini y Pennisi,
2006), transportes (Scandizzo, 2006; Smit y Trigeorsis, 2006) y medio ambiente y
recursos naturales (Knudsen y Scandizzo, 2006). Un programa de investigacin
importante est siendo realizado por el Banco Mundial; los artculos pertinentes
estn disponibles en el web site http://www.esd.worldbank.org/researchPapers/
index.htm.
El uso del ECBA est comenzando a referirse a decisiones polticas importantes tomadas por los responsables pblicos: segn lo discutido en Cioffi, Palombini y Pennisi (2006), un caso reciente se refiere a cambios en el programa italiano
para la transicin a Dvb-T cuando el plazo legal para pasar la televisin analgica
a Dvb-T estaba pospuesto debido en gran parte a un estudio de viabilidad del
ECBA.
Desde los aos setenta, el CBA, segn establecen los principales manuales
(OECD, 1972; Dasgupta, Sen y Margling, 1972; Litle y Mirlees ,1974; Squire y
Van der Tack, 1975; Drze y Stern, 1987; Frey y Stuzter, 2002), era considerado
Pennisi Anlisis econmico de la formacin en gestin pblica 443
til para determinar los mritos de la formacin en gestin desde el punto de vista de: i) los que experimentaban la formacin; ii) los establecimientos/las empresas que los emplean, y iii) la sociedad en su totalidad (Zymelman, 1973 y 1976).
Obviamente, para i) y ii), el instrumento principal era el CBA financiero a precios
de mercado actual, pero para iii) era el CBA econmico a precios sombra en base
a una funcin explcita o (con ms frecuencia) implcita de bienestar social. Tambin se desarrollaron las metodologas convenientes para determinar el riesgo
(Pouliquen, 1970; Hazell y Scandizzo, 1974) segn lo percibido por los participantes, as como para incorporar estndares sociales (Scandizzo y Knudsen,
1996), y se derivaron y aplicaron procedimientos para explicar las implicaciones a
ms largo plazo y entre generaciones (Kula, 1997; Yaffey, 1997; Martelli y Pennisi, 2000). El anlisis del riesgo ha sido siempre un aspecto importante de la valoracin de la formacin en gestin porque tal formacin implica con frecuencia un
nmero de caractersticas no comprobadas y experimentales; tambin, en un
mercado de trabajo flexible, el grado de aversin al riesgo es un elemento significativo en la decisin de los gestores bien formados para aprovecharse de los establecimientos y/o las empresas que los forman y/o que llevan el coste de la formacin. En el sector pblico normalmente los altos costes de formacin recaen en el
Ministerio de Hacienda, mientras que el individuo obtiene los beneficios y puede
trasladarlos a un empleo privado1.
Sin embargo, hasta hace poco no se haba desarrollado ninguna metodologa
para considerar la incertidumbre independientemente de actitudes subjetivas
frente al riesgo. Con el ECBA se pretende tener en cuenta la incertidumbre, as
como incorporar al anlisis instrumentos no econmicos tales como el marco lgico, la tcnica del SWOT y el anlisis multicriterio, derivados sobre todo de
disciplinas sociolgicas y de organizacin muy acentuadas por la Unin Europea
(Comisin Europea, 1999).
Las conclusiones principales de la investigacin reciente sobre la metodologa
del ECBA son las siguientes:
a)
En el ECBA, los programas y los proyectos se consideran no slo como inversiones fsicas y financieras, as como instrumentos de poltica, sino
tambin como ventanas de oportunidades, consideradas opciones
reales (incluyendo oportunidades negativas, como las opciones de obligaciones) para sus participantes. Esto exige el anlisis del participante
desde el punto de vista econmico y financiero; durante aos, tal anlisis
del participante ha sido un elemento dominante de acercamientos no
econmicos a la evaluacin (Bezzi, 2003; Stame, 1998; Palumbo, 2001),
pero no del anlisis financiero y econmico.
b) Mientras que las tentativas anteriores de dibujar una trayectoria convergente hacia la evaluacin de organizacin, sociolgica y econmica (Picciotto, 1999), se han basado sobre todo en consideraciones cualitativas,
la teora de las opciones reales prev un marco econmico cuantitativo
del anlisis.
c) El anlisis financiero y econmico del participante no est pensado para
explorar solamente el punto de vista de los participantes y/o de la ordena-
cin de preferencias, sino que tiene como objetivo el identificar activos y

pasivos de sus participantes, es decir, las oportunidades creadas por el
proyecto (las opciones, incluyendo las opciones de obligaciones)
como forma de riqueza limitada.
Metodolgicamente hablando, el ECBA aboga por un profundo anlisis financiero consolidado. Se presta ms atencin que en el CBA estndar a las ventajas
financieras y a los beneficio acumulativos de los diversos participantes en un contexto incierto. La teora de las opciones reales proporciona una herramienta
fuerte para valorar el stock de riqueza limitada, no slo los flujos de caja descontados.
B.
El ECBA y la formacin en gestin.

Caractersticas generales
Mantener tus opciones abiertas es una frase tpica que los padres dicen a sus
hijos antes de que elijan su carrera (especialmente, a nivel universitario); que sugiere que al estimar el valor y el crecimiento del valor en el desarrollo de recursos
humanos, el concepto de opciones reales es considerado por los agentes econmicos individuales aunque no de una manera formalizada. Se incorpora a su
toma de decisiones individual. Tambin moldea las decisiones polticas de quienes
elaboran las polticas pblicas. En el rea de la educacin y la formacin, durante
dcadas, las reformas han tenido como objetivo alejarse de corrientes de especializacin limitada para tender hacia planes de estudios de base amplia. Aunque el
debate pedaggico sobre las ventajas y las desventajas comparativas de la educacin general frente a la educacin especializada y de la formacin de habilidades
se remonta a la filosofa griega, lleg a ser un pilar de la reforma de la educacin
y la formacin en gestin desde los aos sesenta. Los planes de estudios de base
amplia y los puntos de entrada y de abandono en varios niveles en la estructura
de la educacin y la formacin fueron concebidos como un sistema de fundamentos sobre los cuales los graduados podran obtener experiencia sobre la marcha y una preparacin mucho ms enfocada a las habilidades, as a como una
educacin continua de por vida, incluyendo la formacin en gestin (ISFOL,
2006). Las reformas se refirieron inicialmente a la educacin secundaria y eran,
normalmente, definidas segn el modelo de las escuelas secundarias britnicas y
americanas. Tambin exigieron la formacin profesional y la educacin universitaria, proporcionando un camino comn inicial para aprender los fundamentos y
una opcin posterior para especializarse o perfilar el currculum, incluyendo cada
vez ms frecuentes programas de intercambio de conocimiento entre universidad
y empresa (Hanberger y Schild, 2004). Un estudio realizado por el Instituto Mayor
Italiano de Formacin en Gestin para la Funcin Pblica (SSPA) se centra en este
mismo punto como mecanismo de reforma del gobierno y la funcin pblica
(Sgroi y otros, 2005).
El apoyo para el cambio surgi sobre todo de progresos en pedagoga y en
planificacin educativa (Faure y otros, 1972; Delors, 1996) en base a criterios
educativos, ms que en consideraciones financieras y/o econmicas. Analizndo-
lo a posterirori, el enfoque interno de los educadores tena una base econmica

slida en trminos de flexibilidad y del abanico de oportunidades, es decir, de
opciones reales de ser creadas y/o destruidas en todos los niveles de la escala
educativa y de la formacin; dentro de un contexto de movilidad vertical y horizontal creciente del mercado de trabajo, se crearon opciones por un aplazamiento cuidadoso de la seleccin de una corriente especializada. Al mismo tiempo, sin embargo, las opciones reales podran ser destruidas posponiendo la
eleccin hasta la edad en que ciertos temas son difciles de dominar completamente. La flecha del tiempo es crtica en la evaluacin basada en las opciones
reales.
En la formacin en gestin, las opciones que se crearn y las opciones
que se destruirn, as como las opciones de obligacin, dependen del escenario futuro dentro del cual se desarrollan la poltica, el programa y/o los proyectos.
Un escenario es un sistema de acontecimientos fuera del lmite de una poltica o
de un programa, pero es significativo caracterizar su marco histrico, econmico
y poltico. Bajo este aspecto, la formacin comparte caractersticas con los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente: su tecnologa de produccin
trata con un producto intermedio (persona formada); la inversin y los costes
operativos asociados tienen un perodo muy largo de gestacin; bastante a menudo, no son fcilmente reversibles (Pennisi, 1989). Ms importante an, sus objetivos son capacidades de desarrollo ms que capacidades o habilidades concretas. Las capacidades, ms que las habilidades, estn en la raz de la teora
de las opciones reales (Dixt y Pyndick, 1994), pero el desarrollo completo de
capacidades en habilidades y aptitudes depende en gran parte de los mercados de trabajo; por contra, los mercados de trabajo se regulan explcitamente
(con leyes y regulaciones formales) e implcitamente (con arreglos institucionales
informales que moldean el comportamiento de los agentes econmicos) (North,
1990; Pennisi, 1996). Los contratos y las regulaciones implcitas son bsicos en la
naturaleza de la empresa (Coase, 1988); por ello son crticos para cualquier escenario de formacin en gestin que tome en cuenta la movilidad vertical y/u horizontal dentro y fuera de la organizacin del empleo del gestor, supuesto gestor.
Sin embargo, la construccin de los escenarios tanto de escenarios de desarrollo de polticas, programas y proyectos de caso base como (para la evaluacin a
posteriori) de escenarios opuestos a los hechos pivota sobre un montn de variables difciles de predecir.
C.
Los puntos en comn del ECBA para la formacin

en gestin con el CBA tradicional
El ECBA tiene muchos puntos en comn con el acercamiento tradicional del CBA
al anlisis de la formacin en gestin. Conforme a ese acercamiento, la formacin se trata como inversin o como sistema de oportunidades para el crecimiento privado y social, ms que como consumo de satisfaccin personal. Tambin se asume que la inversin en formacin incluye una exterioridad en trminos
de cohesin social y participacin al desarrollo de la sociedad.
Analticamente, se pueden distinguir dos fases en el acercamiento tradicional.
Ambas son relevantes para la formacin en gestin del ECBA. La primera fase,
que se extendi hasta los ltimos aos setenta-primeros ochenta, se llam acercamiento de planificacin de mano de obra y consista en el dibujo de una descripcin a largo plazo (20-25 aos) de los requisitos de la mano de obra de alto
nivel; el anlisis de la rentabilidad fue aplicado para disear el patrn que reducira al mnimo el coste total (Blaug, 1968). Se utilizaron cuatro metodologas principales, a menudo en varias combinaciones, como mtodo de construir escenarios. Cada una de ellas tena defectos serios; pero se crea, sin embargo, que el
estado de la tcnica no podra proporcionar mucho ms, a menos que los planificadores de la poltica y los evaluadores del programa estuvieran dispuestos a experimentar los altos costes sociales de la investigacin (Pennisi, 1991). Adems,
las estimaciones de los requisitos a largo plazo de la mano de obra raramente tuvieron en cuenta adecuadamente la demanda efectiva, dependiente de los arreglos institucionales del mercado de trabajo. Finalmente, la minimizacin del coste
se realiz generalmente slo desde el punto de vista del gobierno, ms que de
los participantes implicados. As, el resultado no era ni un CBA financiero hecho y
derecho ni un CBA econmico (Coombs y Hallak, 1972). Ms bien, a menudo era
simplemente un anlisis fiscal, es decir, un anlisis financiero desde el punto de
vista del Ministerio de Hacienda. La planificacin de mano de obra segn los
avances de los aos sesenta y setenta ahora generalmente se desacredita, especialmente teniendo en cuenta las necesidades de educacin y de formacin continua (Wolff y De Moura Castro, 2004). Sin embargo, est ganando terreno la hiptesis de que algunas de sus tcnicas y prcticas pudieran ser herramientas
tiles para construir los escenarios requeridos para realizar un anlisis de la opcin real segn lo discutido en la seccin B.
En una segunda fase, el nfasis se centr en capturar las seales del mercado
de trabajo (Psacharopoulos y Woodhall, 1985); lo que exigi gran atencin al
CBA financiero y econmico. Se conoci generalmente como tasa de acercamiento de retorno, ya que se bas en el indicador del valor del proyecto ms
usado del CBA. Las principales hiptesis subyacentes son que la formacin est
relacionada con la productividad del trabajo (Chevalier, Harmon, Walker y Zu,
2004) y que las elecciones de formacin se realizan por los individuos en base a
expectativas a muy largo plazo de empleo y salario. Los diferenciales de renta a
muy largo plazo son la herramienta principal para determinar las ventajas financieras, despus de que los ajustes apropiados para tener en cuenta los arreglos
del mercado, del salario y los diferenciales del sueldo de trabajo se toman como
referencia para los diferenciales de la productividad del trabajo como elemento
dominante para el anlisis econmico. El CBA financiero y econmico se realiz
principalmente separando costes privados y sociales. As prosper abundante literatura sobre las compensaciones privadas y sociales a la educacin.
La metodologa del CBA aplicada a la formacin en gestin requiri muchos
atajos operativos. La mayor parte de la literatura nunca procur estimar, de una
manera rigurosa, niveles salariales a muy largo plazo y los diferenciales pertinentes. Tales estimaciones obviamente altamente difciles implicaran la construccin de los escenarios alternativos a largo plazo del mercado de trabajo como
en el ECBA. Pero pocos mercados son tan inciertos como los mercados de traba-
jo: las tasas de participacin de la mano de obra reaccionan a los ciclos de negocio reales y previstos; incluso en mercados de trabajo locales, las condiciones pueden variar drsticamente debido a progresos econmicos y financieros en apariencia menores, incluso debido a las noticias (Choi, De Filippi y Pennisi, 2004).
Las incertidumbres provienen de regulaciones formales cambiantes, as como de
ramificaciones de estos cambios en arreglos institucionales informales entre las
empresas y los trabajadores. Tambin se relacionan con el progreso tcnico y la
geopoltica.
Los mercados de trabajo son especialmente inciertos para los gestores; por un
lado, ellos confan en contratos implcitos, y a menudo bastante incompletos, as
como en relaciones fiduciarias, y, por otro, el coste de seleccin, de contratacin,
de formacin y de despido es bastante alto (Daz Vzquez, Snower y Arjona-Bjar, 2005; Ichino, 2002). As, los escenarios a largo plazo del mercado de trabajo
para los gestores son altamente especulativos. Haciendo frente a estas cuestiones, el ECBA es superior porque capta la incertidumbre y la volatilidad que el CBA
tradicional no capta.
D.
Tipologas principales de las opciones a favor

(call options) y en contra (put options)
en el anlisis de la formacin en gestin
Segn lo discutido en la seccin B, la incertidumbre crea y destruye oportunidades y obligaciones. Esto es altamente relevante para el anlisis financiero y econmico de la formacin en gestin. En anlisis financiero, el cmputo del beneficio privado o del valor actual neto privado (para el individuo y los
establecimientos/empresas que lo emplean) depende en gran medida de cmo
los agentes econmicos perciben la opcin de flexibilidad, es decir, la oportunidad de cambiar de trabajo en distintos sectores, as como entre el empleo pblico
y privado. Esto, a cambio, depende de las capacidades obtenidas con la formacin. En el ECBA, el beneficio social o el valor actual neto social incluye la
riqueza limitada que resulta de los contratos explcitos e implcitos entre todos
los participantes implicados en el proceso de formacin, en primer lugar, y en el
mercado de trabajo, ms adelante. stos pueden incluir el gobierno, las instituciones de formacin, las empresas y otros tipos de organizaciones (patronales),
as como los hogares (estudiantes, alumnos, padres) y la sociedad civil.
En el ECBA, los participantes hacen frente a las cinco opciones principales:
a) de aplazamiento; b) de ampliacin; c) de abandono; d) de suspensin; e) de reduccin. De estas cinco, las opciones a) y b) son opciones a favor, pues se
refieren al derecho a emprender ms adelante el programa de la formacin o a
ampliarlo. Las opciones c), d) y e) son opciones en contra, pues se refieren al
derecho a abandonar, suspender o reducir los programas de formacin. Estas
opciones se aplican a los individuos, a su empleadores pblicos y/o privados y a
quienes elaboran las polticas pblicas con respecto al sistema educativo y a las
caractersticas de la formacin en gestin. As, se refieren a la formulacin de polticas pblicas y a la toma de decisin individual del consumidor, as como a proveedores de gestin. En cada uno de estos casos, el lmite de los participantes
cambia, as como el abanico de opciones que se analizarn. Las opciones

son secuenciales; una vez que se ejercite una opcin especfica, se agota, pero
otras se abren. Por ejemplo, en el diseo de una estructura de formacin en gestin con varios puntos de entrada y de abandono, antes del servicio y durante el
servicio, una opcin de suspensin puede abrir un abandono y una opcin
de reduccin (el aprendiz no persigue el curso de estudio completo) o, alternativamente, un aplazamiento (obtener ms informacin sobre sus propias capacidades y las opciones educativas disponibles) y una opcin de ampliacin.
As, las opciones en contra (abandono, suspensin, reduccin) o las opciones
a favor (aplazamiento y ampliacin) se pueden crear como consecuencia del
programa. En un primer momento es esencial decidir sobre qu opciones centrarse y en qu nivel de la secuencia. Las opciones pertinentes de analizar cambian en el curso de la secuencia. Tambin, en diversos momentos de la secuencia,
ciertas opciones pueden ser relevantes para diversos grupos de participantes o
diversas cuestiones. Por ejemplo, si, en un programa de formacin pblica, la
cuestin principal en juego es el equilibrio entre la formacin de pago y la subvencionada y/o gratuita (Wolff y De Moura, 2001) o el grado de reglas obligatorias, la opcin de aplazamiento (obtener una mayor y mejor informacin) podra muy bien ser la opcin que se explorar ms cuidadosamente en las
etapas muy preliminares de la secuencia por los alumnos potenciales; mientras
que, en fases ms posteriores de la secuencia, las opciones de suspensin, de
reduccin y de ampliacin podran muy probablemente ser las que merecieran
el ms atento escrutinio de otros grupos de participantes, posiblemente sus contratadores del sector pblico (en el caso de la formacin en gestin del sector pblico).
En todos los casos de anlisis financieros y econmicos se enfrentan a dos
principales desafos relacionados entre s: a) la definicin de los lmites de los participantes pertinentes; b) las construcciones del escenario a largo plazo del mercado de trabajo tanto el escenario basado en el caso como escenarios contrarios a los hechos.
El primer desafo es relativamente fcil de hacer frente: normalmente, en el
sector pblico los gestores de formacin en gestin y sus contratadores el gobierno y sus agencias son las categoras principales de participantes. Las tcnicas estndares del anlisis financiero (Pennisi, 1991) son la base sobre la cual
construir el anlisis financiero de las opciones reales; las tcnicas operativas implican modelos presupuestarios comparativamente simples para cada categora de participantes. Extender los modelos estndares del presupuesto al acercamiento de las opciones reales puede requerir el uso de la tcnica de la
evaluacin contingente (Nuti, 2001) para determinar qu opcin a favor o en
contra especfica es susceptible de ser elegida por las categoras principales de
participantes y en qu paso deberan elegirse las opciones. De nuevo nos estamos ocupando de una secuencia de opciones (incluyendo opciones compuestas); probablemente cada categora de participantes elegira ms de una opcin, en diversos momentos del proceso.
Por otra parte, las propias opciones pivotan, en gran parte, sobre las percepciones de los participantes de hacia dnde va el barco (el mercado de trabajo).
Una posibilidad podra ser utilizar una combinacin de las tcnicas del acercamiento de planificacin de mano de obra y del CBA (conforme a la seccin C)
para construir el escenario para los propsitos del ECBA. Como en el acercamiento tradicional, se realizara una proyeccin tentativa general de la estructura de la
economa y de los requisitos relacionados de la mano de obra, siguiendo, por
ejemplo, la metodologa y el procedimiento planeados inicialmente por Parnes
(1962) para el Proyecto Regional del Mediterrneo de la OCDE (OECD, 1965). Las
proyecciones, as obtenidas, deben ser la base para las discusiones con los participantes. Estas discusiones podran seguir el sistema de los informadores Llave
(Key-informants system, KIS), y ser desarrollado, por ejemplo, por la OIT (Richter,
1986) para captar las seales del mercado de trabajo. Partiendo de esta informacin, la amplia descripcin inicial sera modificada gradualmente para desarrollar
un escenario estilizado basado en el caso y algunos escenarios contrarios a los
hechos de las opciones secuenciales alternativas que los participantes tendrn
probabilidad de disfrutar y ejercitar.
E.
Los usos posibles del ECBA de la formacin en gestin
Hasta donde yo s, no existe publicacin alguna de la aplicacin emprica del

ECBA a la educacin y al sector de la formacin en general y a los proyectos pblicos de la formacin en gestin en particular. El campo de estudio no se toma
en cuenta en el programa principal de experimentacin del Banco Mundial mencionado en la seccin A. Los planes para incluirlo en el programa experimental
del ECBA del Banco Interamericano de Desarrollo (Inter-American Development
Bank) todava no se han iniciado. Sin embargo, este campo de estudio parece tener un alto potencial para el ECBA. As, puede ser til hacer una referencia a ciertos programas especficos de formacin en gestin tratados recientemente en la
literatura donde el anlisis de las opciones se podra aplicar.
De forma algo arbitraria, he seleccionado tres esquemas para ilustrar el potencial para el anlisis de opciones reales en el rea de la formacin en gestin:
a) los esquemas para contabilizar la formacin/aprendizaje individual desarrollados en varios pases en el sector privado y pblico; b) el esquema de la formacin en gestin de la excelencia del balneario de Ferrari; c) formacin en gestin
para las empresas de tamao pequeo y medio en seis pases de la OCDE. Son
muy diversos en profundidad e impulso; pero demuestran, no obstante, cmo los
avances metodolgicos logrados pueden contribuir a un anlisis econmico ms
rico de la formacin en gestin pblica.
El esquema para contabilizar el aprendizaje individual (individual learning
accounts, ILA) proporciona al trabajador en todos los niveles (incluido el de gestin) la cuenta terica personal en la cual describir, conforme a ciertas reglas,
cmo cubrir sus necesidades de formacin. La cuenta terica personal de formacin es similar a la cuenta terica de pensin en el sistema terico definido
de contribucin en los esquemas de pensiones recientes introducidos inicialmente en Italia y Suecia y ahora puestos en prctica o estudio en gran cantidad
de pases (Pennisi, 2005). Una gran variedad de esquemas de ILAs se est poniendo en marcha, especialmente para la formacin en gestin; recientemente, por
ejemplo, se ha incorporado a las reglas y prcticas de gestin de nivel medio en

Italia y se ha desarrollado gran cantidad de programas mster, consecuentemente, en las universidades privadas y pblicas (Sgroi, Fontana y DAmbrosi,
2005). Un ejemplo interesante es la evaluacin profundizada de ILAs realizada
en Escocia (Ejecutivo escocs, 2002). En Escocia, as como en otras partes del
Reino Unido (y en otros sitios), los ILAs se han introducido para proporcionar
aprendizaje a muy largo plazo y para ampliar las capacidades de los individuos: con este objetivo en mente, no obstante el anlisis de las opciones, simplemente en trminos cualitativos, habra podido ser una herramienta muy til
para la valoracin ex ante, la revisin intermedia y la evaluacin a posteriori. El
estudio de 2002 se basa en entrevistas telefnicas con sujetos que elaboraron su
propio ILA; las entrevistas fueron realizadas entre febrero y diciembre de 2001 e
integradas por los tres seminarios con representantes de los sujetos que elaboraron su propio ILA y de 70 proveedores de formacin. En fin, el lmite de los participantes fue bien identificado y definido. Aunque las opciones reales ni se
formalizaron ni se cuantificaron, las entrevistas telefnicas, as como los seminarios, se centraron en el abanico de oportunidades hecho posible por los ILAs y
en identificar un efecto lastre significativo, es decir, los individuos (el 53% de
los entrevistados) que en todo caso habran seguido un curso de aprendizaje incluso sin los incentivos del ILA. De ah la necesidad de la ilustracin cuidadosa
del abanico de oportunidades en la etapa del diseo del programa y de una
supervisin cuidadosa de costes asociados durante su puesta en prctica. En fin,
pensar en trminos del ECBA incluso sin llevar a cabo un ejercicio completo del
mismo.
El proyecto de las trayectorias personales de formacin de Ferrari (Panagoni, 2004) de desarrollar y explotar completamente el abanico de oportunidades a travs de cuatro diversos caminos de formacin, cada uno con un nombre sugestivo: Marco Polo (para los trabajadores), Cristbal Coln (para los
profesionales jnior), Ferdinando Magellano (para los profesionales con experiencia) y Charles Lindbergh (para los gestores), afecta a una pequea cantidad de
gente: 60 en 2001, 110 en 2004, pero se concibe sobre una cultura organizativa
basada en: i) formacin constante para desarrollar y aplicar la utilidad del nuevo
modelo de aprendizaje; ii) una visin sistemtica de los patrones de comportamiento en la empresa, y iii) la necesidad de compartir experiencias entre colegas
en todos los niveles. Tambin implica la continuidad del proceso de formacin,
una nueva valoracin peridica de los requisitos de formacin y programas personalizados flexibles. Exige un asesoramiento personal sistemtico en la formacin
(cerca de una hora por ao por miembro del personal) y una gama extensa de
ofertas sobre una base mundial, conjuntada con la supervisin y la evaluacin a
posteriori. Incluye un nfasis fuerte en el anlisis implcito de las opciones reales desde el punto de vista tanto de los individuos como de las empresas para
tener en cuenta la ampliacin, la reduccin, el aplazamiento y la suspensin. Una
vez ms, un caso de pensamiento en trminos del ECBA.
El estudio comparativo reciente de la formacin en gestin en empresas de
tamao pequeo y medio en seis pases de la OCDE (Storey, 2004) aborda una
cuestin importante: cmo disear y valorar la formacin en gestin para las
empresas en las cuales por su tamao individual no pueden permitirse seguir

nada similar a los esquemas desarrollados en y para las empresas grandes. La investigacin se centra en el Reino Unido, pero describe comparaciones de otros
cinco pases de la OCDE (Canad, Finlandia, Alemania, Japn y EE.UU.). Muestra
una diferencia significativa entre las opiniones de los alumnos (buscadas con
una variedad de metodologas de evaluacin contingente) y las pruebas economtricas; mientras que los alumnos parecen recibir con satisfaccin la formacin ofrecida, la evidencia financiera no demuestra ninguna mejora significativa
en el funcionamiento de las empresas. Una explicacin posible es que el estudio
no tiene en cuenta la opcin de flexibilidad (incluyendo la movilidad a otras
empresas ms grandes) que la formacin crea o extiende a los alumnos una
opcin altamente valorada por los gestores y, probablemente, por la sociedad
tambin.
Aunque no tratan sobre la formacin en gestin pblica, estos ejemplos abarcan varios elementos que se pueden incorporar fcilmente a la formacin en gestin pblica: especialmente el concepto de los programas y de los proyectos de
formacin como abanico de oportunidades. Haciendo nfasis en: i) anlisis financieros y econmicos de una pluralidad de participantes; ii) las opciones reales, y iii) riqueza limitada, el ECBA podra convertirse en una herramienta importante para el diseo, la valoracin y la evaluacin de proyectos a travs del
programa y/o de la secuencia del proyecto.
F.
Comentarios finales
Este artculo demuestra el potencial del ECBA para ayudar a disear, a valorar y a
evaluar programas y proyectos de formacin en gestin en el sector pblico y privado. Debido a la importancia del anlisis financiero de una pluralidad de participantes, tal potencial es especialmente crtico cuando la formacin en gestin es
financiada por varias fuentes pblicas y privadas. Es tambin muy pertinente
cuando el contexto de los programas y de los proyectos es el mercado de trabajo,
con un alto grado de incertidumbre debido a los cambios tecnolgicos e institucionales. Estas caractersticas por ejemplo, la pluralidad de fuentes financieras y
el contexto incierto del mercado de trabajo aparecen hoy en da en el contexto
normal de los programas y de los proyectos de formacin en gestin. Por otra
parte, mientras que en otros sectores de inversin privada y pblica la experimentacin significativa en marcha ahora sigue el trabajo pionero de Dixit y Pindyck
(1994), no se ha hecho todava ninguna tentativa de realizar un anlisis emprico
en el campo de los recursos humanos a gran escala, y particularmente de la formacin en gestin. Consideramos que hay necesidad de esta experimentacin
emprica y de una agenda relevante de la investigacin.
Las secciones B, C y D de este artculo demuestran que una agenda de investigacin debe centrarse en los puntos siguientes: a) metodologa, tcnicas y procedimientos para desarrollar escenarios del mercado de trabajo contrarios a los hechos en el rea de la formacin en gestin; b) ventajas y desventajas relativas de
cundo, en la secuencia del programa/proyecto, realizar el ECBA; d) atajos en el
procedimiento para la identificacin y la cuantificacin de las opciones reales.
Esta agenda de investigacin debe incluir experimentacin en un nmero de proyectos y programas reales de financiacin nacional o internacional para determinar tambin los costes relacionados con el ECBA, no simplemente los mritos.
Notas finales
1
10
11
12
13
Es tambin el anlisis razonado para los acuerdos obligatorios, absolutamente frecuente en

el servicio pblico, donde requieren a los gestores servir un nmero de aos despus de haber terminado programas de formacin costosos y de alta calidad.
Como los estudiantes del CBA bien saben, el anlisis financiero, a precios de mercado actual, es el primer paso tradicional para evaluar costes y ventajas desde el punto de vista de
todas las partes participantes, para comprobar si, a precios corrientes y bajo un sistema de
incentivos, es probable que su comportamiento sea tal que se logren los objetivos totales
de la poltica, del programa y del proyecto.
Desde su inicio, una tarea importante del Instituto Internacional para la Planificacin Educativa, patrocinado por la UNESCO, era desarrollar cursos y materiales didcticos y formar a
educadores y gestores educativos en las medidas financieras del control y de la contencin
de coste (Instituto Internacional para la Planificacin Educativa, 1972).
Dentro de este contexto, conforme a Sen (1981), las capacidades son los derechos a hacer, mientras que las habilidades son poder potencial de hacer. Las capacidades son a menudo habilidades y aptitudes potenciales pero no desarrolladas.
Puesto que la atencin considerable de los estudios pioneros fue dedicada a estimar mano
de obra con capacidades directivas.
Mtodos agregados de valoracin basados en coeficientes de la mano de obra, en diversos
niveles de habilidades profesionales, y de produccin de mercancas y de servicios; mtodos
agregados basados en comparaciones internacionales; mtodos agregados basados en relaciones entre una o ms categoras de mano de obra y ciertos parmetros demogrficos.
Uno de los artculos ms extensamente distribuidos de la Comisin Europea (De la Fuente y
Ciccone, 2003) se basa enteramente en este acercamiento, y un anlisis muy reciente en
torno a la educacin y la formacin en Italia confa completamente en el CBA estndar conforme a este prrafo (Ciccone, Cingano y Cipollone, 2006).
Por ejemplo, un estudio reciente del mercado de trabajo italiano demuestra que, despus de
una fase larga de estabilidad, la curva de Beveridge (es decir, la curva que indica la relacin entre los buscadores de trabajo y las vacantes) cambia drsticamente en los ltimos
aos noventa en los sectores tradicionales y de alta tecnologa (Mandrone y Meliciani, 2004)
debido a que la demanda cambia drsticamente para las habilidades y las profesiones.
La ampliacin de la Unin Europea a 25 pases est teniendo implicaciones inesperadas en
los mercados de trabajo a todos los niveles, incluyendo el nivel de gestin pblica (Ingham
e Ingham, 2004).
Ms claramente en: i) la estructura de la educacin general; ii) el contenido del plan de estudios de cada nivel de las estructuras de la educacin general; iii) los puntos de la entrada
y de la salida entre la educacin general y la formacin profesional, y iv) el equilibrio entre
la educacin pblica y privada.
El requerimiento de servir en la Administracin pblica un nmero especificado de aos
despus de la terminacin de la formacin, segn lo indicado en la nota 1.
Las opciones compuestas son las opciones en contra y las opciones a favor que llegan a estar disponibles como resultado del ejercicio opcin a favor o en contra anterior.
Una actualizacin reciente de la obra clsica de James Tooley sobre la industria global de
la educacin (Tooley, 2005) demuestra que, en los pases estudiados (Argentina, Brasil,
China, Colombia, India, Indonesia, Per, Rumania, Rusia, Surfrica), el sector privado de
formacin responde mucho mejor que el sector pblico a los criterios de eficacia y de
equidad, especialmente en reas como educacin de gestin y formacin, donde hay necesidades de interaccin con la produccin y la distribucin de mercancas y de servicios.
Esta relacin no siempre es evidente en el sector pblico y en la formacin relacionada
con la Administracin.

14
Entre los programas principales de experimentacin son significativos aquellos realizados

por el Banco Mundial, el Ministerio italiano de Economa y Finanzas, la SSPA, la Universit di
Roma Tor Vergata, la Universidad de Erasmus en Rotterdam y la Fondazione Ugo Bordoni. Los sectores implicados iban desde infraestructuras (carreteras, ferrocarriles, alcantarillado) a distritos culturales e histricos y alta tecnologa (a saber, la poltica para introducir la
difusin del vdeo de Digital Terrestre en Italia).
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Direccin y gestin en el Gobierno Local britnico:
un papel para los alcaldes electos?
John Fenwick, Howard Elcock y Janice McMillan*

Resumen
El artculo determina el impacto del alcalde electo en la direccin y la gestin en el Gobierno
Local britnico. Despus de explorar los nuevos acuerdos ejecutivos introducidos por la Ley del
Gobierno Local de 2000, los tres temas del gobierno, la gobernabilidad y la lealtad dentro de
los consejos de ayuntamiento se discuten detalladamente. Usando principalmente los resultados de entrevistas con un grupo de alcaldes electos primero en 2002, el artculo sugiere que el
alcalde directamente electo tiene un fuerte papel individual en la direccin del consejo local,
que los alcaldes electos coordinan cada vez ms los esfuerzos de socios externos en el gobierno en sentido amplio del rea, que surgen nuevas relaciones potencialmente problemticas
con los concejales electos y con los gestores, y que actualmente existe un contexto poltico local cambiante en el que debe moverse el alcalde. El alcalde electo es percibido como lder y
como gestor. Se sugiere que los alcaldes han buscado una nueva relacin directa con el pblico, y que esto tiene implicaciones para el papel continuo de otros representantes locales. Finalmente, se examinan las perspectivas de ampliar el experimento en los ayuntamientos en el
marco de modernizacin del gobierno reelecto en mayo de 2005. Aunque esta iniciativa se ha
adoptado solamente en un pequeo nmero de consejos, se concluye que la direccin y la
gestin de la autoridad local han cambiado significativamente dentro de esas reas.

Este papel analiza el impacto del alcalde directamente electo en la direccin y la gestin en el
Gobierno Local britnico. El fuerte papel de direccin de los alcaldes individuales significa que
proporcionan un nico punto focal para la poltica y las decisiones de gestin. Los alcaldes
coordinan cada vez ms los esfuerzos de socios externos en el gobierno en sentido amplio del
rea y desarrollan nuevas relaciones con los concejales y los directivos pblicos electos. El alcalde puede proporcionar una direccin corporativa clara a los gestores dentro de su autoridad, o
puede interpretar un papel operativo teniendo en cuenta previamente la prerrogativa de los
funcionarios. Un alcalde seal que una de sus tareas clave haba sido demoler la red funcionarial establecida. Otros dijeron que el alcalde ayuda a asegurar la mejor coordinacin
* John Fenwick es Lector Principal, Newcastle Business School, Northumbria University,
Newcastle upon Tyne, UK. Howard Elcock es Profesor Emrito de Polticas, Northumbria
University, Newcastle upon Tyne, UK. Janice McMillan es Lector Principal, Newcastle
Business School, Northumbria University, Newcastle upon Tyne, UK. Traduccin del artculo
publicado en ingls con el ttulo Leadership and Management in UK Local Government:
A Role for Elected Mayors.

funcionarial y anima a los funcionarios a pensar. La coordinacin interdepartamental tambin puede mejorarse. Sin embargo, los papeles de toma de decisin y de coordinacin del alcalde pueden conducir a tensiones con los directivos pblicos, particularmente en los niveles
jerrquicos ms altos. Los funcionarios de nivel directivo han tenido que replantear sus propios
papeles teniendo en cuenta la responsabilidad ejecutiva del alcalde. Un alcalde denunci estar
luchando por el control con los funcionarios y devolvindoselo a los polticos. Apoyaramos
la evidencia de otros pases de que la relacin entre los alcaldes y los directivos de su administracin es crtica al desarrollar ambos papeles.
Introduccin
La Ley del Gobierno Local de 2000 introdujo cambios fundamentales en la gestin poltica del Gobierno Local en Inglaterra y Gales. Aprobada despus de un
intenso debate incitado por un radical Libro Blanco (White Paper DETR, 1998), la
Ley exigi a todos, salvo a las autoridades locales ms pequeas, adoptar una de
las tres opciones para su gestin ejecutiva. Estas opciones eran: un lder electo
por el consejo con un gabinete de miembros ejecutivos; un alcalde directamente
electo con un gabinete; o un alcalde directamente electo con un gestor designado del consejo. Los concejales no ejecutivos deban desarrollar una nueva funcin
de revisin y de escrutinio, proporcionando un papel activo a los diputados al llevar a cabo el liderazgo en la contabilidad y el escrutinio como las agencias externas de escrutinio, que incluiran, por primera vez, el NHS y las organizaciones del
gobierno central.
Este artculo se basa en gran parte en los resultados de entrevistas con seis de
los once alcaldes electos por vez primera en 2002. Se centra en el alcalde (ms
que el lder del consejo) debido a la naturaleza sin precedentes de esta oficina en
el Gobierno Local ingls: sus poderes, su papel y su relacin con el pblico. El artculo comenta una gama de opiniones expresadas por los propios alcaldes. Sobre
esta base intenta esbozar unas conclusiones acerca del gobierno, de la gobernabilidad y de los elementos de lealtad de este nuevo rol de liderazgo. Las entrevistas a alcaldes son el tercer y final elemento de un estudio de los nuevos ajustes
polticos de la gestin en el Gobierno Local, que ha incluido previamente una encuesta con cuestionario postal a todos los concejales electos en cuatro consejos
del norte y entrevistas semiestructuradas con los concejales seleccionados en
cada rea (vase la nota de la investigacin). Se hace referencia a los datos ms
amplios de la investigacin donde stos ayudan a esclarecer aspectos del papel
del ayuntamiento.
Para comenzar, sern expuestos algunos asuntos sobre la direccin o el liderazgo y la gestin en el Gobierno Local.
Las funciones de la direccin

Tres amplias funciones polticas de la direccin se han identificado previamente
(Elcock, 2001):
Gobernar.Perseguir un ncleo ejecutivo para mejorar la coordinacin y
para proporcionar una direccin estratgica reforzada ha sido una caracterstica
destacada de la investigacin y de la prctica acadmica en el Gobierno Local por
Fenwick, Elcock y McMillan Direccin y gestin en el Gobierno Local britnico 459
muchos aos (Stewart, 1971, 2000). Sus defensores principales han sido la creciente variedad de responsabilidades de la autoridad local y la necesidad de gestionarlas eficazmente. La respuesta del gobierno de Blair a estas cuestiones fue
encargar el desarrollo formal de las nuevas estructuras ejecutivas de la autoridad
local (DETR, 1998).
Gobernabilidad.El desarrollo de autoridades locales gubernamentales a
partir de los ltimos aos sesenta y en adelante (Greenwood y Stewart, eds.,
1974) exigi que los consejos asumieran la responsabilidad del bienestar de la
comunidad, que se extendi ms all de las funciones asignadas por el Parlamento. Esto ha ampliado las funciones de los miembros directivos y de los funcionarios sniors (Greenwood y Stewart, 1974). El crecimiento de las responsabilidades de los consejos fue ms all con el reconocimiento formal de una
responsabilidad de la direccin de la comunidad en la Ley del Gobierno Local de
2000. Esto ha aumentado las presiones sobre las autoridades locales para que
coordinen las actividades de una amplia gama de las agencias pblicas, privadas
y voluntarias que hacen frente a cuestiones perversas insuperables y transversales (Clarke y Stewart, 1997) que afectan a sus comunidades. Las funciones de
escrutinio de los concejales se han ampliado hasta abarcar organizaciones que
escapan del control del consejo, mientras que trabajar en partenariado ha ofrecido una manera de alcanzar objetivos ms all del alcance de la autoridad local
actuando por s misma.
Lealtad.El dominio de los partidos polticos en la mayora de las autoridades locales despus de la reorganizacin en 1974 trajo consigo una creciente
aceptacin de los partidos a la vez inevitable y deseable para el buen gobierno
local y para la gestin (Widdicombe, 1986). Esto dio lugar a la creacin de ejecutivos polticos poderosos de facto pero en gran parte informales de la autoridad local, que eran lderes y presidentes del comit, junto con el desarrollo de
una brecha un gap distintivo pero conocido entre el papel del ejecutivo y los
concejales de segunda fila (Elcock, 1998). La desaparicin de la autocracia municipal en varias autoridades urbanas controladas por los laboristas (Jones y
Norton, eds., 1979) cre un vaco de poder en la direccin que fue colmado por
nuevos liderazgos individuales o colectivos (Gyford, 1986). La divisin informal
entre los concejales ejecutivos y los de segunda fila se ha reforzado actualmente con la introduccin formal de la revisin y el escrutinio. Estos cambios han
trado consigo alcaldes electos, directivos del comit y concejales con una serie
de retos.
Direccin y alcaldes electos

Aunque los alcaldes ejecutivos electos han sido cada vez ms frecuentes en toda
Europa, la experiencia en Inglaterra y Gales no ha sido hasta ahora nada convincente. Se han introducido alcaldes electos en solamente doce autoridades locales
inglesas (excluyendo los procedimientos aparte para el alcalde de Londres). Ninguna autoridad de Gales ha optado por el alcalde electo. Con todo, a pesar del
reducido nmero de alcaldes electos, donde se han introducido, su impacto en el
gobierno y en la gobernabilidad ha sido significativo en varios aspectos. De las
entrevistas se evidenciaba un entusiasmo evidente hacia el papel de liderazgo individual, el rol gestor y la gestin del alcalde. Un alcalde describi esto como visin personal. Otros hablaron de proporcionar una estrategia que abarcara toda
la ciudad, al margen de intereses parciales. Como Stewart ha precisado, ... la
posicin fuerte del alcalde refleja la creencia del gobierno en la direccin individual (2003: 65). En vez de dirigir en nombre de un grupo del partido, los alcaldes vean su trabajo como el de la direccin individual: uno enfatiz el hecho de
contar con la personalidad correcta. Los alcaldes entrevistados consideraban
que su autoridad derivaba directamente de la comunidad, como el alcalde Bullock, de Lewisham: No soy slo el alcalde del consejo de Lewisham, soy el alcalde de la ciudad entera de Lewisham (citado en Copus, 2004: 582). La autoridad
no fue transmitida a travs de los concejales electos: residi en el alcalde directamente. De hecho, se haca mencin a quitar a concejales obstructores del crculo
de manera conjunta. Copus (2004: 580) informa de un alcalde que despidi a un
concejal incompetente que haba sido reelegido por su grupo de partido cada
ao solamente porque era intil... la primera cosa que hice como alcalde fue llamarlo, despedirlo y poner a alguien en el trabajo que saba que podra hacerlo.
Otra manera de evitar a concejales obstructores era estableciendo comits de la
vecindad del rea, que permiten que se desarrolle un vnculo ms directo entre el
alcalde y el pblico. As, una forma de democracia se vea como preferible a otra,
destacando la importancia de la direccin y de la influencia personales.
Adems, en la mayora de las elecciones al ayuntamiento celebradas hasta
ahora, los electores votaron por candidatos independientes o los candidatos no
propuestos por el partido dominante en el consejo (Game, 2003). Esto refleja, en
lnea con este artculo, que hay un gran nmero de alcaldes independientes (vase la nota de investigacin). Solamente en cuatro de las doce elecciones al ayuntamiento celebradas hasta 2003 (incluyendo las de Londres) el candidato ganador era propuesto por el mismo partido que el que control sus consejos:
Laborista en los cuatro casos (Game, 2003: 25). Las elecciones al ayuntamiento
ofrecieron al electorado una oportunidad de expresar su descontento con los regmenes del partido establecidos en sus reas. Un alcalde, de la oposicin poltica
a la mayora del consejo, declar que el alcalde electo haba sido la nica manera de cambiar las cosas, destacando otra vez el elemento personal del papel de
la direccin. En un rea, Tyneside del Norte, la eleccin en 2002 de un alcalde
conservador (con un gabinete conservador) con una mayora de concejales laboristas llev en 2005 a la eleccin de un alcalde laborista (con el gabinete laborista)
junto a una autoridad donde los miembros conservadores constituan el grupo
ms grande. Esto plantea algunas cuestiones fascinantes de gobernabilidad en
una autoridad que todava se recupera de su evaluacin desfavorable de una amplia Evaluacin de Resultados. En 2005, los acuerdos del ayuntamiento nuevamente instituido en Torbay dieron lugar a un alcalde conservador y un consejo
demcrata-liberal.
Ahora exploraremos las percepciones que de la direccin y de la gestin tienen los alcaldes de manera ms detallada dentro de los tres temas claves del gobierno, la gobernanza y la lealtad.
El gobierno: el ncleo ejecutivo

En trminos de funcin de gobierno, los alcaldes se vieron a s mismos como
coordinadores activos e iniciados en la poltica, concienciados en conseguir efectos en sus comunidades. Sostuvieron de forma habitual que su eleccin marc
una ruptura con el pasado: las cosas son diferentes ahora. Uno sostuvo que el
xito de la propuesta para su ayuntamiento haba resultado de un reconocimiento pblico extenso de que l ofreca la nica va para el cambio. Otro dijo que la
frmula que ofreca planteaba un contraste con el antiguo sistema. Un ex alcalde fue explcito al describir una cultura de juegos de poder entre muchachos y de no decir la verdad.
Sin embargo, su satisfaccin con los cambios que haban iniciado era limitada:
uno habl de un departamento que continuaba funcionando como si el tiempo
se hubiera detenido. Los alcaldes tambin proporcionaban un nico punto focal
para las decisiones polticas y las de gestin. Un alcalde sostuvo que era capaz de
adoptar decisiones inmediatas. Otro proporcionaba la direccin poltica que
antes se deca que estaba ausente: una de las principales tareas iniciales haba
sido atravesar la red de funcionarios establecida. Otro argument que el alcalde
ayuda a asegurar una mejor coordinacin funcionarial y anima a funcionarios
que piensen por s mismos. Un tercero era ms ambicioso: He intentado crear
una visin. Un alcalde indic con franqueza: fijo la poltica corporativa y presento el presupuesto al consejo... defino los objetivos corporativos de la poltica y
aseguro su cumplimiento. El alcalde recientemente derrotado de la nica ciudad
con alcalde/consejo coment que, antes de su llegada, las administraciones anteriores no haban proporcionado a los funcionarios una direccin inteligente o coherente.
Este nfasis en la direccin individual es nuevo dentro del Gobierno Local britnico, y sugiere que un cambio de poderes est comenzando a tener lugar en las
autoridades de los ayuntamientos. Dentro de esto, el peligro radica en una excesiva concentracin de poderes. Una respuesta subray que est abierto para
que alguien sea elegido y est vido de poder, pero no ha sucedido todava.
Todos los alcaldes dijeron haber mejorado la coordinacin interdepartamental
dentro de sus autoridades, pero uno coment que si bien la coordinacin es
mejor, sigue siendo bastante pobre. Hay demasiada cultura departamental. Funcionan como compaas separadas y no se encuentran realmente unidas. Otros
eran ms optimistas. Uno destac que todos trabajamos bien juntos aqu; otro
haba dado deliberadamente a miembros del consejo responsabilidades transversales para acabar con la departamentalizacin y mejorar la coordinacin.
Inevitablemente, la toma de decisiones del alcalde y los roles de coordinacin
pueden conducir a tensiones con los directivos pblicos, particularmente el cuadro superior. Los funcionarios de nivel directivo han tenido que repensar sus propias funciones a la vista de la nueva responsabilidad ejecutiva del alcalde, o los alcaldes han tenido que hacerlo para ellos. Un alcalde destac que estaba
transfiriendo poder de los funcionarios para devolvrselo a los polticos. Otro
dijo que a muchos de cuadros superiores les gusta jugar como si fueran los jefes
de la organizacin. Este consejo est forzando un cambio del papel sustituyen-
do su anterior ejecutivo por un director general, para dar una responsabilidad

especfica de la prestacin del servicio, mientras que las polticas estratgicas
deben realizarse por el alcalde. Otro respondi aprobando esta innovacin, aadiendo que l era el director ejecutivo y que el funcionario superior tiene que
aceptar esto. Otros comentaron que debe haber una distincin clara entre la
poltica y las funciones polticas del alcalde y el papel operacional del directivo pblico; otros afirmaron, simplemente, que mi opinin debe prevalecer. As confirmaramos la experiencia evidenciada en otros pases de que la relacin entre los alcaldes y sus directivos administrativos es crtica a la hora de
desarrollar ambos roles. Los alcaldes y los ejecutivos tienen que redefinir las fronteras de sus papeles respectivos bajo nuevos arreglos operados, particularmente
clarificando la distincin entre el papel del lder poltico y el del administrador
profesional: el alcalde es el ejecutivo y el directivo tiene que comprender las implicaciones de eso para convertirse en directivo al servicio del alcalde. El papel del lder poltico se ha ido complicando ms por la postura independiente de
muchos de los alcaldes. Dentro de esta mezcla, los alcaldes son indiscutiblemente
figuras de gran poder, no slo por la autoridad que ejercitan en oficina, sino tambin, como Stewart precis, por la seguridad sin precedentes de su ocupacin: el
alcalde est en una posicin completamente diferente a la de otros ejecutivos polticos en el Reino Unido. Los primeros ministros pueden ser removidos de su
puesto o ser forzados a convocar elecciones por una cuestin de confianza planteada por la mayora simple de la Cmara de los Comunes. Incluso si un consejo
aprobara unnimemente una cuestin de confianza al alcalde, ste no tendra
que dimitir (Stewart, 2003: 65).
Puede aadirse que el mandato del alcalde puede superar al de los miembros electos del consejo, y que vara localmente. La posicin en Stoke-on-Trent
la nica ciudad de alcalde/gestor del consejo en Inglaterra es de particular
inters. Como en otras autoridades de ayuntamiento, todos los asuntos del
marco de las polticas, incluyendo el presupuesto, deben ir al consejo en su totalidad. Sin embargo, en el modelo del alcalde/gestor no hay grupo ejecutivo
de concejales y el alcalde no tiene poder ejecutivo. La autoridad ejecutiva permanece as en el gestor designado ms que en el alcalde electo. Esto tiene varias implicaciones.
En primer lugar, incluso en el caso de derrota del alcalde electo, el gestor del
consejo permanece en el puesto, dando continuidad a la gestin ejecutiva. En segundo lugar, como el gestor del consejo es nombrado por el propio consejo, no
por el alcalde, hay un input democrtico adicional: como el ex alcalde de esta localidad remarc, ste no es el sistema de los EE.UU. del alcalde fuerte en ningn
sentido. En tercer lugar, como las decisiones ejecutivas son tomadas por el gestor
del consejo (teniendo en cuenta el asesoramiento del alcalde electo), esto proporciona al funcionario del cuadro superior dentro del modelo del alcalde/gestor
considerablemente ms poder que bajo el antiguo sistema del lder del consejo.
Esto contrasta con la influencia reducida del ejecutivo en las autoridades de otros
ayuntamientos en Inglaterra que trabajan junto a alcaldes ejecutivos muy poderosos. sta es una diferencia clave. En cuarto lugar, el papel de los concejales electos dentro de este sistema puede ser problemtico. El alcalde laborista de Stoke-
on-Trent, Mark Meredith, que fue elegido en 2005, se queja de que este sistema
ha demostrado ser muy impopular con los concejales, que se sienten excluidos
totalmente del procedimiento de toma de decisin (Dhillon, 2006: 7).
Gobernabilidad: proporcionando un nuevo nfasis

a la poltica
Los alcaldes actan como puntos focales para los empresarios locales y otros socios, y se esfuerzan para asegurar la implicacin pblica en el desarrollo de la poltica. Entre nuestros encuestados exista una opinin compartida de que el consejo era ahora ms abierto y receptivo a sus ciudadanos. Un alcalde public un
libro verde y los subsiguientes libros blancos haciendo propuestas para el desarrollo futuro de polticas o de servicios especficos e invitando a los implicados afectados antes de implementar las polticas. Otro declar que, en trminos de Gobierno Local, el alcalde lidera las relaciones exteriores: ... sta es mi razn de ser,
el rol de embajador. Un ex alcalde coment igualmente que l era un vendedor para la ciudad, que era su embajador.
Un alcalde anim a los ciudadanos a que se involucraran mediante la celebracin de reuniones del gabinete en diversas localizaciones dentro de la ciudad, poniendo de manifiesto que los miembros ejecutivos estaban tambin
ocupados yendo de un lado a otro. Varios entrevistados destacaron el carcter positivo de los acuerdos estratgicos a nivel local. Uno era vicepresidente del LSP de la ciudad. Haba indudablemente entusiasmo por la funcin de
gobierno. De forma anloga, Copus (2004: 586) divulg que los alcaldes...
se estn interesando menos por la gestin del grupo poltico y ms por tratar
cuestiones ms amplias de gobierno y liderazgo poltico. Lowndes y Leach
(2004: 557-558) agregan que las visiones de los alcaldes implicaron en mayor medida un papel de direccin exterior de la comunidad. Varios alcaldes
haban lanzado iniciativas locales en un intento de involucrar nuevamente al
pblico, incluyendo las operaciones calles limpias, bajo las cuales varios departamentos ambientales se centraban en determinadas partes de la ciudad
para, por ejemplo, quitar pintadas. Iniciativas similares se han llevado a cabo
por otros alcaldes (Randle, 2004). Este alcalde tambin haba descubierto que
las rdenes de los servicios de la comunidad impuestos a sus ciudadanos no
estaban siendo tiles a la ciudad, as que estableci las fuerzas necesarias para
que lo fueran localmente. Otros de los libros polticos del alcalde ofreci la implicacin del ciudadano en un programa de descentralizacin titulado Haciendo cambiar tu vecindad. Un aspecto de esta estrategia es el nombramiento de guardianes de la seguridad de la comunidad. El alcalde lo justific
diciendo que el pblico necesita realmente ver que implicarse conduce a un
cambio de su situacin y que tiene un efecto real en su vida. La gente espera
que su participacin tenga influencia.
Lealtad: asegurando la supervivencia poltica

Los polticos de los ayuntamientos parecen permitir mayores oportunidades a
los independientes y proporcionar una ocasin para que el electorado elija una
direccin distinta para la poltica local (Stoker, 2004: 10).
Para los independientes o los principales partidos de la oposicin, asegurarse
la reeleccin puede plantear particulares amenazas, puesto que han derrotado a
las organizaciones del partido en el poder y podran contar con un fuerte desafo
en la siguiente oportunidad. Un alcalde americano que haba sido elegido entre
los jefes de los partidos establecidos de su ciudad fue rotundamente derrotado
por uno de ellos tan slo dos aos ms tarde (Elcock, 1995). Las elecciones al
ayuntamiento en cuatro ciudades inglesas en 2005 proporcionaron la primera
prueba de que los alcaldes elegidos como independientes (o donde su partido
era distinto del grupo de la mayora) podran ser derrotados por un candidato del
partido. En el suceso de Stoke-on-Trent, pareca al principio que haba un movimiento hacia la poltica tradicional de partido, con Mark Meredith (laborista), que
alcanz una victoria sustancial sobre el alcalde titular, el independiente Mike Wolfe. Con todo, hubo ms de 15.000 votos para el partido nacional britnico y una
gran cantidad de votos en blanco, dos factores que indicaban una significativa
salida de la poltica local tradicional. El resultado alimenta los miedos de algunas
personas, y sin duda las esperanzas de otras de que el sistema de ayuntamiento
pueda proporcionar una va rpida al poder. La eleccin en Doncaster tambin
dio lugar al xito de los laboristas. Reeligieron al alcalde vigente, Martin Winter,
frente a un serio desafo planteado por el independiente Michael Maye. Los factores locales siguen siendo importantes en una parte del mundo donde el Gobierno Local ha tenido una historia poco atractiva. Al final, la lealtad a los laboristas y la capacidad de hacer una campaa exitosa determinaron el triunfo. Haba
unos 7.500 votos en blanco.
En Tyneside del Norte, el sistema de votacin de ayuntamiento produjo un resultado intrigante. Aunque la alcaldesa conservadora en el poder, Linda Arkley,
tena una mayora de casi 1.500 en los primeros votos de la preferente, la redistribucin de las segundas preferencias dio la victoria al candidato de trabajo, John
Harrison, con una mayora de 1.000 votos. Una vez ms, el gran nmero de votos
en blanco sugiere la ignorancia o el hasto por el proceso.
En Hartlepool, Stuart Drummond se hizo de nuevo con el poder con una creciente mayora de ms de 10.000 votos. Aunque haba alcanzado con poco margen la victoria en 2002 en una plataforma libre de alumnos de la ciudad, su convincente reeleccin sugiere que un principiante poltico independiente puede
tener xito en ganar la confianza del electorado con un historial de trabajo decidido, directo y duro. Las cuatro elecciones al ayuntamiento de mayo de 2006 dieron lugar a la reeleccin de todos los alcaldes que se presentaban: Jules Pipe (laborista) en Hackney, Robien Wales (laborista) en Newham, Steve Bullock
(laborista) en Lewisham y Dorothy Thornhill (demcrata-liberal) en Watford. Sin
incluir al alcalde de Londres (cuyos poderes se constituyen de otro modo), ahora
hay cuatro alcaldes independientes, seis alcaldes del Partido Laborista, un demcrata-liberal y un conservador. Se pueden esbozar conclusiones cabales en lo re-
ferente a lealtad poltica? Primero, las dinmicas de las relaciones del alcalde-partido son complejas. Incluso en los casos en que los alcaldes son miembros del
partido, tienden a codiciar su independencia. Donde las afiliaciones del partido
del alcalde y del consejo son distintas, no hubo el embotellamiento anticipado
en la toma de decisiones. Se estn forjando nuevas relaciones: un alcalde dijo
que las cosas se estn haciendo y que el cambio de concejales se ha impuesto
cuando ha sido necesario.
Esto se puede relacionar con una segunda cuestin: algunos concejales eran
parte de los nuevos cambios, pero para otros el cambio segua siendo un desafo.
Esto no ocurri a lo largo de las lneas de partido. En un consejo, el alcalde seal que un nmero suficiente de concejales se percat de que la situacin haba
cambiado y actuaban en consecuencia. Otros todava se adheran a las antiguas
costumbres, luchando an las batallas de ayer. Otro alcalde dijo que algunos
miembros lo entienden [el nuevo sistema] pero otros no estn funcionando tan
rpido como deberan para adaptarse al mismo. Rao (2003: 6) ha detectado en
determinados sitios las reservas extendidas de los concejales sobre alcaldes
electos.
En tercer lugar, un alcalde previamente concejal de la oposicin consider
que haba tomado el sistema del ayuntamiento para conseguir recuperar el consejo. En consecuencia, el alcalde se convierte en un medio para lograr un fin
un vehculo que traiga consigo cambios polticos percibidos pendientes. Proporciona un medio para afrontar lo que se percibe como un fracaso poltico. En
otro consejo, el xito de un alcalde independiente ejercido en una era del control
independiente de la autoridad establecida de dominacin laborista previa. Otro
alcalde de un consejo que estaba previamente en crisis coment que valoraba la
opinin pblica de que las cosas se deben hacer de otra manera. Esto es un elemento importante a la hora de comprender las circunstancias en las cuales han
tenido xito algunos de los referndums de ayuntamiento en Inglaterra.
En cuarto lugar, la lealtad indicada de los alcaldes tiende a ser hacia la persona,
no hacia el partido o el consejo. Hay un nfasis en una fuerte direccin individual,
pero tambin en ser normal: sigue siendo el mismo tipo a los ojos del pblico segn un alcalde, y un to de la calle segn otro. Un alcalde independiente vea de
manera enftica su papel como el de mantener a la poltica fuera del Gobierno Local. Esta mezcla embriagadora un espritu independiente, un alto perfil pblico,
un liderazgo fuerte y, sin embargo, ser una persona normal parece ser la que caracteriza a muchos de estos alcaldes. Esto tiene implicaciones para la atrincherada
cultura poltica del partido en esas autoridades locales y plantea cuestiones acerca
del entendimiento convencional del fundamento del poder en la gestin.
En quinto lugar, la fuerza de la funcin de escrutinio es importante. La eficacia
del escrutinio local en todos los consejos locales se ve afectada significativamente
por el grupo poltico del partido local (Leach y Copus, 2004). En las autoridades
de ayuntamiento, dado el considerable poder de que goza el funcionario, podra
esperarse que el escrutinio debera ser ms importante que nunca. En su artculo
sobre el alcalde electo, John (2004) se refiere al dilema de la direccin: el pblico
espera que sus lderes sean eficaces, incluso fuertes, pero tambin espera que
sean responsables y receptivos. John considera la direccin de ayuntamiento jun-
to al escrutinio dentro de una tipologa cudruple donde cualquier variable puede ser dbil o fuerte. La direccin fuerte junto con el escrutinio fuerte producen una sana divisin de poderes, mientras que la direccin fuerte junto con
un escrutinio dbil generan un grado de autonoma ejecutiva posiblemente indeseable (John, 2004: 57).
Hay tambin implicaciones para esos concejales individuales de segunda fila
implicados no activamente en el escrutinio. Los concejales de segunda fila, como
todos los dems, tienen que aprender un nuevo sistema y desarrollar relaciones
nuevas (Snape, 2004). Muchos diputados sienten que estn fuera del crculo,
que preocupa tanto a los alcaldes como a los miembros ejecutivos (Fenwick, Elcock y Lilley, 2003). Un alcalde vio el papel de los concejales no ejecutivos como
si fueran a pedirle (al ejecutivo) cuentas, ya sea a travs de comits o mediante
el pblico. Otro alcalde dijo que algunos concejales todava estn denegados
en relacin al cambio de los acuerdos polticos de la gestin. Un tercero dijo que
muchos concejales lamentan que haya dejado de existir la antigua, implicando
una cierta dificultad a la hora de desarrollar los roles que deberan en el nuevo
sistema.
El alcalde y el pblico
El gobierno y las autoridades locales se preocupan acerca del escaso inters pblico y la reducida participacin en el Gobierno Local. La pregunta que se plantea es
si los alcaldes tienen un efecto sobre este problema. Randle encontr un nivel del
reconocimiento pblico relativamente alto de los nombres de los alcaldes en
57%, mientras que solamente 25% reconocieron el nombre del lder en las reas
de lder/gabinete (2004: 28), sugiriendo que los alcaldes electos por lo menos hubieran triunfado a la hora de convertirse en figuras generalmente visibles del proceso de decisiones a nivel local. Asimismo, uno encuestado por Copus declar
que la gente poda ver a una persona responsable. Otro de sus encuestados
declar que la gente conoce mi nombre y cmo ponerse en contacto conmigo
(2004: 584). Trminos tales como reforzando la democracia local fueron utilizados por los primeros abogados del sistema (e.g., Clarke y otros, 1996), pero incluso los ms firmes defensores del sistema del alcalde electo no podran decir
que los resultados del referndum o el desenlace de las elecciones en los ayuntamientos indican un respaldo pblico abrumador (Game, 2003). Por lo tanto, ahora pasamos a considerar lo que puede decirse de la relacin entre el alcalde y el
pblico.
Primero, haba evidencia de que las iniciativas en la consulta pblica haban
crecido desde la eleccin del alcalde. Esto incluy un da principal de consulta,
visto como una oportunidad de ligarlo directamente al pblico sin emplear como
recurso intermedio al concejal local. Un alcalde destac que haba resuelto un
asunto local que los lderes anteriores del consejo no haban podido solucionar
durante seis aos: la gente haba retirado su apoyo al alcalde debido a que no
era escuchado por los concejales. Otro inform de la recepcin de 20-30
e-mails al da de ciudadanos solicitando soluciones a sus problemas o compensaciones a agravios: Debera trabajar en el nivel macro, pero tengo que trabajar en
el nivel micro tambin debido a llamadas telefnicas de los ciudadanos. Copus

cita a un ex lder anterior del consejo (ahora alcalde) que dijo: Como el lder, recibo 30-40 preguntas al da. Como el alcalde, recibo entre 100-120 al da
(2004: 581).
En segundo lugar, los comits de rea o de vecindad han sido descritos en varias ocasiones como una importante oportunidad para que se involucren los ciudadanos. Estamos formando nuevos comits de rea desde la base, dijo un alcalde. Otro agreg que una mayor delegacin de las decisiones a los comits
locales de rea sera deseable. Un tercero se mostr a favor del crecimiento de los
esquemas fundamentados en las bases. Al discutir esta evolucin, este alcalde
tambin perciba este papel como de contacto directo con el pblico, en caso de
ser necesario, sin tener en cuenta a los concejales.
En tercer lugar, se plante la cuestin de las ayudas pblicas al sistema de
ayuntamiento. Un alcalde senta que haba bastantes ayudas pblicas: la poblacin local se haba percatado del hecho de que el papel del ayuntamiento era
un nuevo papel. Se sugiere que la gente se percata de lo que puede alcanzar el
alcalde particularmente, conseguir que las cosas que antes no se hacan se hagan, as que la ayuda para la oficina del alcalde aumentar. Naturalmente, los
lmites del papel del ayuntamiento sern probados, y conseguir que se hagan las
cosas se puede definir de diversas maneras. Stoker, por ejemplo, se ha referido
al alcalde como intermediario, aunando diversos intereses y haciendo que las
cosas avancen, como un cruzado, conduciendo hacia adelante una determinada visin particular (2004: 11). El alcalde anterior de la nica zona que an no ha
adoptado el modelo de gestor/alcalde agreg que la adopcin del nuevo sistema
le haba dado a la gente una sensacin de poder, y que haba sustituido al anterior enfoque de sabemos lo que es mejor. El nuevo sistema haba servido
para vincular la comunidad al consejo. Adems de los cambios organizativos, l
perciba su propio papel como el de alguien diferente, particularmente deseoso de dar ms control a la comunidad sobre sus propias identidades. Es quiz
relevante destacar que este antiguo alcalde no era un poltico de partido, sino
que se haba incorporado a la vida pblica tras una trayectoria dedicada a la realizacin de actividades en la comunidad.
En cuarto lugar, haba cierta evidencia de cambio en las estructuras del consejo para reflejar una preocupacin por volver a involucrar nuevamente a los ciudadanos. Un alcalde discuti cmo el foro del escrutinio haba aglutinado a la
ciudadana, valindose de los comits de la vecindad para implicar a la gente en
direccin de los problemas. Otro alcalde habl de la manera en que las reuniones
del gabinete se estn celebrando actualmente en diversas partes de la ciudad.
Hubo tambin referencias a los paneles pblicos, encuestas y consultas. Una vez
ms haba una propuesta favorable de que la implicacin pblica con el consejo
se derive de la experiencia: ... el pblico necesita ver realmente que estar implicado... tiene un impacto verdadero en sus vidas. La investigacin demostr apoyo general entre alcaldes y concejales para los consejos existentes de las parroquias y de la ciudad, as como para los comits de rea. Todas estas formas de
descentralizacin han tenido xito a la hora de incrementar el compromiso de la
ciudadana con las autoridades locales inglesas, que son, de acuerdo con los es-
tndares internacionales, grandes y relativamente distantes. Otras iniciativas tales

como centros de informacin, voto postal y one stop shops han tenido xito y
fueron objeto de comentarios favorables por parte de nuestros encuestados.
Los alcaldes y los consejos han recurrido, por tanto, a una variedad de estrategias para volver a involucrar al pblico. Un alcalde declar que es importante
hacer algo que sea visible al pblico: demostrar que nosotros hemos marcado la
diferencia. Todos vieron importante incrementar el inters pblico por el Gobierno Local y todos destacaron que esto entraaba algn xito. Sin embargo, hay
contraindicaciones. Los resultados en los referndums de ayuntamiento oscilaron
del 64% en Berwick upon Tweed a menos del 10% en Ealing, siendo el promedio del 28,7%. Donde las elecciones al ayuntamiento fueron celebradas en 2002,
los resultados variaron del 42% en Tyneside del Norte al 19% en Mansfield
(Game, 2003). Tampoco la experiencia del extranjero indica que los enormes aumentos del inters pblico tengan probabilidad de desarrollarse (Hambleton,
1994; Elcock, 1995; Stoker, 1996). En los cuatro consejos que celebraban elecciones al ayuntamiento en 2005, el resultado era perceptiblemente superior: 51%
en Hartlepool y Stoke, 54% en Doncaster, 61% en Tyneside del Norte. Sin embargo, haba muestras de que esto no era un desarrollo enteramente positivo:
haba una gran cantidad de votos en blanco o de votos inadmisibles (ms de
9.000 en Stoke), lo cual sugera que celebrar una eleccin de ayuntamiento el
mismo da que las elecciones generales puede que atraiga a la gente al lugar de
votacin, pero no puede asegurar la participacin en una contienda que la gente
no valora.
Retos clave
El sistema de ayuntamiento tiene varios desafos clave. El primero es el de definir
el papel del alcalde de forma ms precisa. Un encuestado sugiri que el modelo
de ayuntamiento estaba atornillado a la legislacin y que era necesario revisarlo. Tambin se dijo que haba una confusin constante en la mentalidad de la
gente con el papel del presidente del consejo que porta la cadena ceremonial del
alcalde y desarrolla responsabilidades pblicas. Otro alcalde senta que el reto del
papel del alcalde era el de cambiar la cultura del consejo del no puede hacerlo
al puede hacerlo. El desafo ms grande es el de marcar la diferencia. Sandford
sugiere que el anlisis de elecciones al ayuntamiento demuestra que el comentario de que el proceso poltico en el Gobierno Local sera revitalizado por la introduccin de alcaldes electos es parcial y fuera de lugar (2004: 2). l sostiene
que votar patrones en elecciones al ayuntamiento no fue anormal o nuevo, simplemente reflejaba la expresin de preferencias que estaban constreidas en el
sistema anterior.
Direccin o gestin?
Como alcalde, tengo que proporcionar una visin de largo alcance, prestar la
atencin al detalle e involucrar mediante la constante persuasin. Richard Daley,
alcalde de Chicago (Daley, 2005).
Aquellos entrevistados tenan interpretaciones diferentes o por lo menos em-
pleaban palabras diferentes a la hora de describir la direccin y la gestin. Una

opinin del alcalde era que actualmente los polticos en el ejecutivo piensan y actan como gestores. Efectivamente, este alcalde percibi como una muestra de
xito el hecho de que el ejecutivo (alcalde incluido) adoptara un enfoque directivo.
Se deca que el alcalde era un gestor primero y un poltico en segundo lugar.
Direccin y descentralizacin
En medio del redescubrimiento general de la organizacin del rea local dentro
del Gobierno Local, est la cuestin de hasta qu punto tal descentralizacin es
compatible con el fuerte papel de la direccin individual del alcalde. Donde los alcaldes se ven a s mismos como directamente vinculados a la comunidad local,
puede no haber conflicto entre la direccin ejecutiva del alcalde y la descentralizacin a las reas locales: los dos pueden desarrollarse juntos. La dificultad est
en el papel del concejal local, que puede percibir los vnculos del alcalde a la organizacin del rea local como desafo al papel representativo del miembro electo. La misma naturaleza del papel del concejal local dentro del sistema de ayuntamiento est an pendiente de realizarse, pero indudablemente ha cambiado.
La direccin y la gobernabilidad
La direccin en las redes de gobierno ms all de la autoridad local es un elemento significativo en el nuevo papel del alcalde electo. Un alcalde se refiri a hacerse ms visible al pblico, tanto a travs de la promocin activa de una iniciativa
local acertada nacionalmente como en el desarrollo de vnculos estrechos con
otros proveedores de servicios pblico locales. Otros sealaron reas estratgicas
tales como negocios, transporte y medio ambiente como las prioridades principales para el alcalde. El papel del alcalde era proporcionar la gestin estratgica
para estos sectores de actividad, conjuntamente con socios externos. Un ejercicio
reciente de exploracin y deteccin de necesidades en el futuro del Gobierno Local sugiri que las habilidades requeridas de los lderes seran tanto las de intermediario, como las de colaboracin y persuasin y la direccin de la puesta en
marcha de una importante organizacin de prestacin de servicios (ODPM,
2006: 26). El papel del alcalde como un fuerte lder local dentro de una coalicin
de intereses internos y externos guarda semejanza con los alcaldes del alto-perfil
de experiencia internacional. Borraz (1994) ha descrito a alcaldes franceses como
estando en el centro de un sistema extenso de actores que variaban en naturaleza y estado pero que miraban todos a l como el locus de poder y decisin locales. Ningn alcalde ingls, incluso en Londres, puede an decir que haya alcanzado tal preeminencia.
Un futuro para el alcalde electo en Inglaterra?

Direccin eficaz de la comunidad; un cambio en el grado de colaboracin entre todos los jugadores claves de una comunidad; y un compromiso ms profundo entre la poblacin local y el Estado: stas son las funciones ms importantes que se deben prestar a nivel local si el gobierno se plantea resolver los
desafos a que tendr probablemente que hacer frente en 2015 (ODPM,

2006, : 7).
En este contexto pueden ofrecerse las visiones opuestas sobre el futuro de los
alcaldes electos. Teniendo en cuenta el nmero muy reducido de consejos ingleses actualmente dirigidos por alcaldes electos, la actitud contradictoria del gobierno central y los indicadores muy variados del inters pblico, el alcalde electo
no ha demostrado hasta ahora ser un xito poltico evidente. Algunos crticos
continan teniendo reservas sobre los poderes individuales del alcalde.
Contando con mayor experiencia, quiz sea ms fcil emitir un juicio, pero no
parece que exista un caso abrumador para el grado de concentracin y poder y
seguridad del puesto propugnado por el gobierno. Irnicamente, mientras que se
defiende para las ciudades grandes, el alcalde directamente electo puede demostrar ser ms conveniente para las ciudades ms pequeas que para las grandes,
con sus cuestiones complejas y la mezcla de comunidades.
Hasta ahora, dentro de las reas que han optado por este sistema, los alcaldes
electos han comenzado a establecer perfiles caractersticos y programas de trabajo, han desarrollado nuevas iniciativas y han sido catalizadores de relaciones diferentes con los funcionarios de nivel directivo y los concejales locales, as como
con los participantes y el pblico. Un alcalde era bastante sincero al indicar que el
alcalde electo era una gran idea de los laboristas pero no cuaj como esperaron. Por lo tanto, depende de nosotros demostrar que funcionar. Este amplio tema fue mencionado por otro alcalde: el pblico juzgar al alcalde por lo
que se est consiguiendo. Otro senta que era demasiado pronto para decir si
el sistema de ayuntamiento iba a mantenerse: necesitamos darle diez aos antes de que podemos evaluar sus xitos y fracasos. Para un encuestado, cada
sistema de ayuntamiento es nico, agregando que aprendemos los unos de los
otros y proporcionamos una red de ayuda, mientras que todava estamos aprendiendo cmo trabajar en el nuevo sistema. La nueva red del Gobierno Local ha
desarrollado un foro de apoyo en el cual los alcaldes electos pueden quedar para
discutir problemas y asuntos relacionados con cuestiones referentes a su trabajo y
oficinas (Randle, 2004).
Polticamente, ahora hay otra oportunidad para que el sistema de ayuntamiento sea ofrecido a un pblico que sigue obstinadamente desvinculado de
sus procesos e instituciones polticas locales. Aunque el inters gubernamental en
extender el experimento de ayuntamiento a otros consejos se abandon rpidamente tras los referndums iniciales, los acontecimientos subsecuentes han levantado perspectivas de cambio. Particularmente, con el abandono por parte
del gobierno de los referndums en las asambleas regionales en el noroeste y
Yorkshire y Humberside, seguido por la derrota de la propuesta de establecer una
asamblea regional de nordeste en el referndum en noviembre de 2004, la opcin de ayuntamiento tiene probabilidad de volver a ser promovida por el gobierno. De acuerdo con la filosofa de un nuevo localismo, el plan quinquenal para
el Gobierno Local, publicado en 2005, antes de las elecciones generales, ofreci
una direccin local visible, representativa, receptiva y responsable ante la poblacin local, con alcaldes donde la gente los desea (ODPM, 2005a: 28). Otro documento del gobierno producido como parte de esta visin local presenta un in-
forme favorable de los alcaldes electos, agregando que el gobierno colaborara

con las autoridades locales en propuestas que puedan desarrollar ... un nuevo
enfoque para crear ms alcaldes con ms poderes para transformar nuestras principales ciudades (ODPM, 2005b: 15). El manifiesto del Partido Laborista, sobre
el que el gobierno gan un tercer mandato en mayo de 2005, se refiere a dar al
pblico una oportunidad ms directa de expresar una opinin acerca de si quisieran tener un alcalde directamente electo, y se compromete tambin a consultar con los consejos de ciudad acerca de los poderes que necesitar una nueva
generacin de alcaldes de la ciudad (Partido Laborista, 2005: 107). El alcalde
electo est de nuevo en la agenda de modernizacin del Gobierno Local, y la
creacin del nuevo Departamento de Comunidades y del Gobierno Local en
mayo de 2006 puede proporcionar un impulso adicional al cambio.
Conclusiones: el contexto internacional

Incluso como lder del consejo, siempre consciente de tener dos distritos electorales... estaba el distrito electoral real, el rea pequea que representas, y por
otro lado estaba tu grupo de partido. Ahora realmente tengo solamente un distrito electoral y se es el de todo el que vota en la ciudad. Eso cambia la forma de
mirar las cosas y de pensar. Steve Bullock, alcalde electo de Lewisham (Campbell, 2004: 21)
El experimento ingls con los alcaldes electos ha creado hasta ahora un grupo
pequeo de los lderes locales cuyas funciones individuales de gobierno son ms
fuertes y mejor definidas que dentro del sistema anterior del comit o del sistema
alternativo del lder del consejo. La funcin de la lealtad de este papel de la direccin tiene todava que concluirse: la relacin con los partidos locales, los riesgos
de una sucesin planeada y el fuerte elemento de independencia de los alcaldes
electos (incluso aquellos con afiliaciones del partido) significan que todava no
podemos sacar conclusiones definitivas sobre lealtad. Copus (2004: 577) seala
que mientras que la personalidad y la fuerza de carcter tienen sin duda impacto en la capacidad de cualquier alcalde de realizar sus polticas, la localizacin estructural del poder y la capacidad de tomar ciertas decisiones polticas es lo que
determina el equilibrio entre el alcalde o el consejo. Este equilibrio de la energa
vendr determinado por la experiencia.
La discusin contina acerca de si la constitucin formal de un ejecutivo local
representa una ruptura fundamental respecto de la prctica anterior, o si presenta las caractersticas de una trayectoria establecida, variando solamente en el grado y la intensidad (Gains y otros, 2005). Globalmente, puede decirse que los nuevos acuerdos polticos de la gestin han confirmado y acelerado los cambios
directivos, que eran ya evidentes (por ejemplo, en amplificar la diferenciacin entre el ejecutivo y los concejales), pero que el cambio verdadero ha tenido lugar
realmente en los procedimientos de toma de decisiones. Los alcaldes electos particularmente han forzado la redefinicin de los papeles y de las expectativas de
los funcionarios, especialmente de los directivos. Este cambio en la funcin de la
direccin, y la relacin redefinida con los de nivel directivo funcionario, coincide
con la experiencia del sistema de ayuntamiento en otros pases. Las lecciones es-
bozadas funcionan en diversos niveles. El sistema ingls actual ha sido influenciado por los sistemas de ayuntamiento de Alemania y de los Estados Unidos: el
Brgermeister electo de la posguerra en Alemania se bas en la experiencia
americana pero tambin en una experiencia anterior en Alemania meridional.
Ahora ha sido adoptado por la mayora de los Lnder del norte de Alemania ya
que los gobiernos locales han sido obligados a adoptar sistemas de ayuntamientos electos, en contraste con el proceso ingls, ms descuidado, en el que se puede optar por adoptar el sistema o no. Basndose en entrevistas con alcaldes en
Inglaterra, alcaldes electos (Brgermeister) y funcionarios (Gemeindedirektoren)
en Alemania, y alcaldes americanos, se ha sugerido por algunos (Elcock y Fenwick, 2006) que los resultados positivos de un sistema de ayuntamiento electo
pueden incluir, primero, un proceso de adopcin de decisiones ms rpido; en
segundo lugar, pueden mejorar la coordinacin entre funcionarios porque deben mantener al alcalde informado acerca del papel estratgico que el ayuntamiento debe desempear con eficacia; y, en tercer lugar, proporcionando una
direccin clara para los otros actores locales. Sin embargo, la concentracin de
la autoridad individual dentro del sistema de ayuntamiento entraa dos peligros
distintos: primero, puede abusarse de ese poder y el equilibrio de poderes puede
ser insuficiente; y, segundo, hay poca evidencia concluyente de la experiencia internacional de que los sistemas de ayuntamiento tengan xito a la hora de incrementar la participacin y el inters pblicos perceptiblemente crecientes en el
Gobierno Local.
A medida que diversos pases tratan de resolver aspectos comunes tales como
cmo mejorar la calidad en la toma de decisiones, cmo estimular la implicacin
pblica y, en ltima instancia, cmo asegurar la legitimidad del poder poltico local, miran hacia el alcalde electo cada vez ms como solucin a estos problemas.
Se puede aprender mucho de la experiencia de otros con vistas a esbozar lecciones para el futuro. En Inglaterra, los alcaldes han tenido xito, salvo en un reducido nmero de zonas, a la hora de reorientar la direccin local y coordinar los esfuerzos de diversos socios en nuevos patrones del gobierno. Sin embargo, el
alcalde electo ingls no ha proporcionado hasta ahora medios para resolver el
problema central del Gobierno Local, que es la apata pblica y la carencia de
compromiso de la ciudadana. Para encontrar soluciones locales a problemas que
se repiten, el gobierno modernizador sigue siendo reacio a relajar sus considerables poderes de la regulacin, evaluacin y control directo. El centro todava no
confa en la localidad. El alcalde electo puede todava suponer un desafo a aquellas relaciones de poder y autoridad establecidas.
Nota de la investigacin
Este artculo deriva en gran parte de entrevistas con seis de los once alcaldes electos en Inglaterra en 2002. La ltima entrevista tuvo lugar despus de la derrota
del candidato en las elecciones al ayuntamiento de mayo de 2005. Las reas elegidas para las entrevistas de ayuntamiento no fueron diseadas para ser representativas en el sentido de una muestra estadstica escogida al azar, ya que con
un nmero tan reducido de alcaldes electos en total, incluso una muestra del
100% no se prestara al anlisis cuantitativo. En cambio, el nfasis se hizo sobre

el contenido, no tanto en la medicin: el objetivo era recopilar informacin cualitativa de profundidad, proporcionando el suficiente detalle como para poder esbozar una serie de conclusiones interpretativas que sumar a las fuentes primarias
de cada autor y a la informacin adicional secundaria. Los alcaldes electos escogidos para la entrevista tenan la siguiente afiliacin poltica: independientes, 4; laborista, 1; conservador, 1. Esto se puede comparar con el perfil nacional de los
once alcaldes electos inicialmente en 2002: independientes, 5; laboristas, 4; conservador, 1; y demcrata-liberal, 1. La intencin principal de los alcaldes electos
como independientes en reas caracterizadas normalmente por fuertes lealtades
polticas al partido ayud a iluminar algunos de los aspectos de la direccin individual, como tal y dentro de la cultura poltica urbana de Inglaterra (vase, e.g.,
Fenwick, Grieves y McMillan, 2004). Dos mujeres fueron elegidas alcaldes en
2002. Una de ellas fue entrevistada dentro de la muestra. Una doceava parte de
los consejos locales de Inglaterra adopt el sistema de ayuntamiento en 2005.
Adems, el artculo bebi de la investigacin primaria anterior. Las entrevistas
de ayuntamiento eran la tercera y ltima parte de un estudio de los nuevos
acuerdos polticos de la gestin en el Gobierno Local, realizado entre 2002 y
2005. La primera etapa era una encuesta sobre cuestionario postal, enviada a
todos los concejales electos en una muestra de autoridades locales en el norte
de Inglaterra, distinguiendo el tipo del consejo (unitario, condado, distrito, metropolitanos), del control poltico (dos trabajos, de un conservador, un NOC), del
tipo de acuerdos polticos actuales de la gestin (tres lderes, un alcalde) y del
carcter urbano o rural. De ello se extrajo una tasa de respuesta total del 43%.
La segunda etapa de la investigacin abarc entrevistas con los miembros electos de cada una de las autoridades, generando la informacin cualitativa detallada acerca de las opiniones de los concejales sobre los nuevos acuerdos. Esto
se ha recogido en otras publicaciones (e.g., Fenwick y Elcock, 2004). Este artculo tambin recurre cuando es apropiado a este mayor cuerpo de datos de investigacin. Las fuentes secundarias citadas dentro de este artculo tambin permiten acceder a las opiniones publicadas de algunos de los primeros once alcaldes
electos.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Libros comentados
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Libros comentados 479

Moluccan en los Pases Bajos en los aos setenta. Estos y otros asuntos son tratados por renombrados estudiosos holandeses en el campo del Derecho internacional, europeo, criminal y
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JULIEN-LAFERRIERE, Franois; LABAYLE, Henri, y EDSTRM, rjan (eds.): La inmigracin y la
poltica europea de asilo: anlisis crtico cinco aos despus del Tratado de Amsterdam, Bruselas (Blgica): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 338 pp. (Coleccin de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Bruselas). ISBN: 2-8027-2082-1. 68,00.
La Red acadmica Odysseus para los estudios legales de inmigracin y asilo en Europa organiza regularmente un congreso para contribuir a la presencia a nivel europeo de un grupo de
especialistas en inmigracin y ley del asilo. Despus de los dos primeros congresos, dedicados
a la aparicin de una poltica comn de inmigracin y asilo, celebrados respectivamente en
Bruselas en diciembre de 2000 y en Lisboa en noviembre de 2002, se organiz el tercer congreso en Pars los das 10 y 11 de junio de 2004, bajo el lema Evaluacin y perspectivas de la
inmigracin y de la poltica europea de asilo: mayo de 1999 - mayo de 2004. El objetivo era
analizar la puesta en prctica de la poltica europea en estos dos campos, cinco aos despus
de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, con las reglas adoptadas por las instituciones de la Comunidad en comparacin con los plazos definidos por el Tratado y el Consejo de
Europa en sus conclusiones de Tampere. Si el actual libro incluye las actas de este congreso, las
intervenciones orales se han repasado y se han enriquecido profundamente, para elaborar un
anlisis tan actualizado y exhaustivo como sea posible de la poltica de asilo y de inmigracin
de la Comunidad.
KELLOUGH, J. Edward, y NIGRO, Lloyd G.: La reforma de la funcin pblica en los Estados
Unidos. Poltica y poltica del personal a nivel Subnacional, Nueva York (Estados Unidos):
Prensa de la Universidad Estatal de Nueva York (www.sunypress.edu), 2006, 336 pp. ISBN:
0-7914-6627-2. US$ 85,00.
Este libro examina la importancia crtica de los sistemas de funcin pblica en el gobierno moderno y los esfuerzos populares de reformar esos sistemas. El libro proporciona un anlisis actualizado de las reformas pblicas de personal emprendidas por los distintos gobiernos del Estado desde 1990 y el grado en que se han puesto en ejecucin o se han resistido a estas
reformas. Con captulos escritos por expertos nacionalmente reconocidos en la funcin pblica
y la reforma de la funcin pblica, este libro encantar a polticos, profesionales y estudiantes
por igual.
PEACHMENT, Allan: Los aos del escndalo. Comisiones de investigacin en Australia occidental 1991-2004, Crawley, Australia Occidental (Australia): Prensa de la Universidad de Australia
Occidental (www.uwapress.uwa.edu.au), 2006, 323 pp. (ediciones contemporneas). ISBN:
1-9206-9457-9. AUS$ 39,95.
Ambicioso en su objetivo, incisivo en los detalles, este vasto libro aporta puntos de vista novedosos en un rea discutible y mal entendida: el papel en poltica de las comisiones reales de investigacin y otras. Atravesando un perodo a menudo tumultuoso y amargo en la vida pblica australiana occidental de finales de los ochenta, Los aos del escndalo ofrece perspectivas
valiosas sobre la maquinaria procesal de las comisiones. Al mismo tiempo, sus autores, nueve
especialistas, analizan los aspectos clave de algunas investigaciones estratgicas bajo revisin,
cuyos diversos temas incluyen la corrupcin policial, los escndalos financieros, indecencias
mdicas, violencia familiar, abuso de nios y corruptelas del gobierno local.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Michael Duggett*
La primera parte del nuevo ao 2006 se ha dedicado a la publicacin de nuestras
prximas conferencias, en Monterrey (IIAS), en Varsovia (IASIA) y en Miln
(EGPA). Por lo que se refiere a Monterrey, el rapporteur general, Sr. Sderman, y
compaeros suyos, junto con el DG de IIAS y el director cientfico, participaron en
una reunin de planificacin en dicha ciudad, en febrero. Tambin en esa poca
el Instituto consigui finalmente resolver la cuestin de su trabajo para OLAF, la
Agencia antifraude de la Comisin de la UE, siendo nuestro informe redactado
por un equipo internacional de seis pases dirigido por Philip Langbroek, de la
Universidad de Utrecht, aceptado por los funcionarios de OLAF. El Instituto le est
muy agradecido a l y a sus colegas por su trabajo. En esta poca tambin se asisti a la firma de un nuevo contrato con los editores internacionales Palgrave Macmillan para publicar una nueva serie de libros titulados Gobernanza y Gestin Pblica, cuyos redactores eran Kenneth Kernaghan y Wim van der Donk.
Reuniones
En marzo el Instituto celebr su habitual serie semanal de reuniones estatutarias; un hito fue la quinta conferencia de Braibant, impartida por Jocelyne Bourgon, de Canad, en el Instituto HQ de la calle Defacqz. Una serie de grupos de
trabajo nuevos se han establecido y dos de ellos se reunieron en el mes de marzo
uno sobre Virtud y valores en la Administracin Pblica, dirigido por Pan Suk
Kim, y otro sobre Gobernanza global-el factor humano, dirigido por Ignacio Pichardo Pagaza. Quedamos a la espera de sus informes en los prximos aos.
Quiz asistiremos al nacimiento de un nuevo grupo que trate el tema de la Seguridad en la Administracin Pblica, bajo la direccin de Jacek Czaputowicz,
de Polonia. Los dos grupos en curso (historia de la Administracin y de la Administracin supranacional) tambin se reunirn en la primera mitad de 2006.
Otros acontecimientos donde IIAS desempe un papel fueron: China, donde
se celebr un seminario de IIAS sobre la reforma del servicio pblico en Asia, en
* Michael Duggett es el Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, mayo 2006.
Nanning, en abril de 2006, que dirigi el Viceministro y Vicepresidente de IIAS en

Asia, Dai Guanqian, y que sirvi de preparacin al Congreso de Monterrey sobre
Transparencia. Adems, el Instituto colabor con el gobierno de Qatar para poner
en marcha un panel durante el foro de Doha en abril, que tratara sobre la reforma del servicio pblico.
Finalmente, si las cosas van tal y como est previsto, firmar un contrato con
nuestros colegas en Espaa para permitir que la Revista aparezca en adelante no
slo en ingls/francs/rabe, como lo hace hasta la fecha, sino tambin en espaol. El nuevo redactor ahora est a cargo de la Revista y estamos expectantes de
ver cmo se lleva a cabo.
El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS)

El IIAS se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja a nivel global y est financiado por Estados de todo
el mundo; sin embargo, es independiente de cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin administrativa
ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe hacerse mejor. Todo esto se refleja en sus actividades. La
responsabilidad es un valor esencial para el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en nombre de
los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de
ser eficaz, eficiente y econmica en la ejecucin de sus cometidos y derechos del estado. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta administracin Pblica y creemos que esto debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir, el respeto de las identidades. Consideramos firmemente
que ello refleja el equilibrio.
Miembros
El IIAS CUENTA ENTRE SUS MIEMBROS Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria,
Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Finalandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Kuwait, Lbano, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Holanda, Omn, Polonia, Portugal, Rumana, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Sudfrica, Espaa, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido y Vaticano.
Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo rabe, la Agencia Espacial Europea, el Secretariado
de la Commonwealth, el Banco Interamericano de Desarrollo.
Comit ejecutivo (julio 2004-julio 2007)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Vicepresidentes: Francis Delpre (Blgica); Fahaad Al-Hamad (Sudfrica); Hans Peter Bull (Alemania); Alejandro Carrillo Castro (Mxico); Geraldine
Fraser Moleketi (Sudfrica); Dai Guangqian (China); David McDonal (Canad); Imre Verebelyi (Hungra)
Presidente del Comit Financiero: Hlne Gisserot
Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Sepp Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Werner Jann (Alemania)
Editor del IRAS: Christopher Pollit (Holanda)
Miembros: Essa Al-Ghazali (Kuwait); Jean-Claude Bonichot (Francia); Kimon Chalazonitis (Grecia); Giusseppe Cogliandro (Italia); Jacek Czaputowcz
(Polonia); Gavin Drewry (Reino Unido); Albert Hofmeister (Suiza); Manfred Matzka (Austria); Kim Pan Suk (Corea); Iruppattil Suvrathan Punnoli (India).
Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Turgay Ergun (Turqua)
Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Director General: Michael Dugget (Reino Unido)
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
ISSN: 0255-3635
NIPO: 329-06-014-4
Depsito legal: M-19526-1989
Imprime:
Rumagraf, S.A. Avda. Pedro Dez, 25. 28019 Madrid
Suscripciones:
Atocha (Librera del INAP)
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87
www.inap.map.es
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Precios de suscripcin:
Suscripcin anual ...... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero
(4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo ......... 26,00 euros
Gastos de envo .......... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente y, en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IISA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin
Pblica no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros
publicados en la versin inglesa de la Revista.
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Christopher Pollitt
Resumen ejecutivo
Comentarios:
Donald F. Kettl
M. Shamsul Haque
Geert Bouckaert
Rune Premfors
Colin Talbot
Reformas presupuestarias en dos ciudades-estado: impacto en la Agencia Central
Presupuestaria en Hong Kong y Singapur
Anthony B. L. Cheung
La difcil combinacin entre un instrumento de poltica territorial y la tradicin industrial
centralizada de las polticas agrcolas francesas
Franois Lger, Dominique Vollet y Ghislaine Urbano
Formas de gobierno y de gasto en los Servicios Municipales: un acercamiento longitudinal
Changhoon Jung
Trayectoria del diseo institucional de redes polticas pblicas. Intervenciones europeas
en la red holandesa de la industria pesquera como ejemplo
Arwin van Buuren y Erik-Hans Klijn
Anlisis econmico de la formacin en gestin pblica. Un acercamiento a las opciones
reales
Giuseppe Pennisi
Direccin y gestin en el Gobierno Local britnico: un papel para los alcaldes electos?
Juan Fenwick, Howard Elcock y Janice McMillan
Libros comentados
9 770255 363038

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Volumen 72

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Comit de Redaccin de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

La Modernizacin del Gobierno: un Simposio

Reformas presupuestarias en dos ciudades-estado: impacto en la Agencia

La difcil combinacin entre un instrumento de poltica territorial

Formas de gobierno y de gasto en los Servicios Municipales:

Trayectoria del diseo institucional de redes de polticas pblicas.

Anlisis econmico de la formacin en gestin pblica.

324 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 72 (3)

Direccin y gestin en el Gobierno Local britnico:

Crnica del Instituto enero-marzo 2006

326 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

328 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

gobiernos han modificado de forma importante la manera de gestionar el sector

Lecciones aprendidas de los mbitos pblicos clave

Resumen ejecutivo 329

y la estructura del gobierno, y a la introduccin de la presupuestacin y la gestin

330 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Conclusiones ms amplias sobre la gestin

332 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Kettl La Modernizacin del Gobierno 333

La Modernizacin del Gobierno identifica las grandes tendencias de reforma:

334 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Kettl La Modernizacin del Gobierno 335

338 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

mes de polticas en materia de modernizacin del sector pblico publicadas por

Haque La Modernizacin del Gobierno: contribucin y crtica 339

Principales conclusiones y anlisis

340 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Tendencias en las reformas del Gobierno

Haque La Modernizacin del Gobierno: contribucin y crtica 341

342 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

tienen en cuenta en otras publicaciones o informes similares (por ejemplo, Banco

Haque La Modernizacin del Gobierno: contribucin y crtica 343

344 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

* Geert Bouckaert es Profesor de la Universidad Catlica de Lovaina (Blgica). Traduccin

346 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Algunas observaciones introductorias para situar

Bouckaert La Modernizacin del Gobierno: qu camino seguir? 347

tracin. De hecho, en el caso francs, sta es la posicin que se ha adoptado.

Seis mbitos (palancas) para Modernizar el Gobierno:

348 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Este nivel ptimo de confianza ciudadana en el gobierno es variable en funcin

Bouckaert La Modernizacin del Gobierno: qu camino seguir? 349

Algunas observaciones finales y posibles medidas

350 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Sin embargo, tambin es importante considerar los aspectos futuros de una

352 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Premfors La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir 353

Definir y especificar los mtodos y las tcnicas.

356 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Reforma integral de los sistemas

Talbot La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir 357

Por tanto, la doctrina del solamente funciona la reforma del sistema en su

358 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

no Unido) de que alrededor del 75% de los funcionarios trabajan en agencias.

Talbot La Modernizacin del Gobierno. El camino a seguir 359

362 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (3)

Cheung Reformas presupuestarias en dos ciudades-estado 363