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HACIENDA PBLICA (ULPGC)


CONCEPTOS HACIENDA
, RONAL (RODOLFO)

15-16

lOMoARcPSD

Conceptos que son objeto de examen

hacienda pblica (Universidad de Las Palmas de Gran Canaria)

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TEMA 1. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA HACIENDA PBLICA.


Hacienda Pblica
La Hacienda Pblica es la parte de la Ciencia econmica que estudia la actividad del Sector
pblico. La Hacienda Pblica utiliza el mismo mtodo que el resto de la Economa Poltica, pero
su objeto de estudio lo constituyen la organizacin, funciones, instrumentos y efectos de la
actividad del Sector pblico.
La expresin "Hacienda Pblica" tiene otras acepciones no econmicas. El concepto legal en
Espaa se encuentra en el artculo 5.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, que dice que "La Hacienda Pblica estatal, est constituida por el conjunto de
derechos y obligaciones de contenido econmico cuya titularidad corresponde a la
Administracin General del Estado y a sus organismos autnomos". Adems de ese sentido
objetivo o patrimonial, se denomina tambin Hacienda Pblica en sentido subjetivo o
institucional al conjunto de organismos pblicos encargados de la gestin y recaudacin de los
ingresos y gastos pblicos.
El estudio del comportamiento del Estado desde una perspectiva econmica puede realizarse
mediante dos enfoques cientficos complementarios: la hacienda positiva y la hacienda
normativa.
La Hacienda positiva (o el enfoque hacendstico positivo) se caracteriza porque pretende
analizar y predecir la realidad de la actividad del Sector pblico sin introducir de forma
explcita juicios de valor sobre la misma; por tanto, estudia el "ser" del Sector pblico (lo que
es, fue o ser).
Por contra, la Hacienda Pblica normativa (o el enfoque hacendstico normativo) se caracteriza
porque examina la actividad del Sector pblico estableciendo criterios valorativos acerca de
cul debiera ser su comportamiento ptimo o ideal para cumplir debidamente sus funciones;
es decir, estudia el "deber ser" del Sector pblico.
En sus inicios, los estudiosos de la Hacienda Pblica se ocuparon casi en exclusiva de analizar la
actividad financiera (actividad presupuestaria pblica). Sin embargo, en las ltimas dcadas,
los especialistas en esta disciplina han ampliado su campo de estudio para abarcar, adems,
las actuaciones de poltica monetaria, de poltica de empresa pblica y de poltica reguladora
(regulacin de la actividad econmica privada).
De ah que, recientemente, la Hacienda Pblica (Public Finance) ha pasado a denominarse
tambin "Economa del Sector pblico" (Economics of the Public Sector) o "Economa Pblica"
(Public Economics). Las tres expresiones pueden entenderse como sinnimas y el cambio de
denominacin obedece a la voluntad de poner nfasis en esa ampliacin actual del objeto de
estudio de esta disciplina respecto a pocas anteriores.
Generalmente se admite que la Hacienda Pblica, como la Economa Poltica, surgi como
disciplina cientfica con la publicacin en 1776 del tratado escrito por Adam Smith titulado Una
investigacin sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones. El reconocimiento
como ciencia se debe a que en dicho texto se present, por primera vez, una exposicin
rigurosa, sistemtica y para sus das coherente acerca del funcionamiento del sistema
econmico y, dentro de l, de la actividad del Sector pblico.

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Como disciplina universitaria, en Espaa la Hacienda Pblica se estableci como asignatura en


1852, dentro de los estudios de Administracin, en la Facultad de Filosofa. Posteriormente, al
crearse las Facultades de Derecho en 1857, las materias de Hacienda Pblica fueron incluidas
dentro del Derecho Administrativo e inmediatamente despus, en 1858, se cre como
asignatura independiente denominada inicialmente "Instituciones de Hacienda Pblica de
Espaa".

Adam Smith
Adam Smith (1723-1790) fue un filsofo, profesor universitario y funcionario de aduanas
escocs que, tras la publicacin de su obra La riqueza de las naciones (1776), se convirti en el
principal idelogo de la doctrina del Liberalismo econmico, en el primer economista
acadmico para muchos, en el fundador de la Ciencia econmica y en el maestro y
referente fundamental de la Escuela clsica del pensamiento econmico.
Adam Smith se form en las universidades de Glasgow (1737-1740) y Oxford (1740-1746).
Entre 1748 y 1751 fue profesor ayudante de Retrica y Literatura en la Universidad de
Edimburgo, en 1751 ocup la ctedra de Lgica en la Universidad de Glasgow y entre 1752 y
1764 se encarg de la ctedra de Filosofa moral en esa misma universidad, donde tambin se
gradu como Doctor en Derecho (1762).
En 1759 public La teora de los sentimientos morales, un anlisis de la conducta humana en el
que explicaba la existencia de un equilibrio u orden natural en la sociedad que como
resultado del juego de contrapesos entre los sentimientos naturales de las personas operaba
como gran conductor del universo. En este primer libro, Adam Smith introdujo la idea de la
mano invisible como explicacin de un mecanismo transformador de los vicios privados en
virtudes pblicas propio de las sociedades libres.
El prestigio ganado por Adam Smith gracias a la calidad de su actividad docente y al inters
despertado por las reflexiones ticas de su primer libro unido a su condicin de soltero, de
tertuliano ameno y de persona responsable aunque despistada y excntrica, hizo que a
finales de 1763 se le ofreciera y que aceptara la posibilidad de ser contratado como
preceptor del joven duque de Buccleuch y de acompaarle durante tres aos como tutor en un
viaje formativo por Francia y Suiza, a cambio de una pensin anual vitalicia cifrada en el doble
de sus ingresos en la Universidad.
Durante su estancia en la Europa continental, el doctor Smith tuvo la oportunidad de conocer,
conversar y polemizar con la lite ms relevante de su tiempo y representativa de la Ilustracin
(como Voltaire, Denis Diderot o Jean le Ron DAlembert), adems de reencontrarse con su
amigo el filsofo David Hume y relacionarse con A.R.J. Turgot y Franois Quesnay, entre otros
muchos intelectuales. En ese contexto y ambiente, comenz a redactar La riqueza de las
naciones.
En 1766 el viaje finaliz prematuramente (debido a la muerte del hermano de su pupilo) y
Adam Smith regres a Escocia donde gracias a contar con una pensin esplndida que le
liberaba de asumir responsabilidades laborales, pudo dedicarse en exclusiva a escribir sus
reflexiones acerca del funcionamiento del sistema econmico de su tiempo.
La primera redaccin de La riqueza de las naciones le cost diez aos de trabajo a Adam Smith.
El resultado fue un tratado compuesto por cinco libros agrupados en dos volmenes que

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contena una exposicin rigurosa, sistemtica y para sus das coherente acerca del
funcionamiento del naciente sistema econmico que l llamaba Sistema de la libertad natural
(y que, posteriormente, Karl Marx llamara Capitalismo y otros autores Economa de mercado).
La obra es una sntesis extraordinaria entre sus propias ideas como la metfora de la mano
invisible y el pensamiento de otros muchos autores, como David Hume (17111776), Richard
Cantillon (1680?1734), los fisicratas A.R.J. Turgot (17271781) y Franois Quesnay
(16941774) y otros escritores mercantilistas.
Frente a la idea mercantilista de la riqueza concebida como acumulacin de metales preciosos
creencia denominada bullonismo o bullionismo (del ingls bullion, lingote), Adam
Smith asumi la tesis fisicrata de la riqueza entendida como capacidad de trabajo y de
produccin de mercancas y la profundiz para explicar que la riqueza nacional se encuentra
en esas capacidades y no en la acumulacin de oro y plata derivada del comercio internacional.
En consecuencia, frente a la interpretacin mercantilista de la riqueza de los pases como el
excedente de su balanza comercial el saldo entre las exportaciones y las importaciones de
mercancas, y a su defensa de la intervencin del Estado (por ejemplo, estableciendo
aranceles a la importacin y reglamentos que otorgaban privilegios en forma de monopolios
oficiales) para fomentar y proteger la produccin local en los mercados frente a la
competencia exterior, Adam Smith critic los monopolios y defendi la supresin o
moderacin de los aranceles, segn los casos.
Y contrariando a la mayora de los fisicratas que interpretaban que la agricultura era la nica
actividad productiva capaz de generar riqueza y que la riqueza nacional se asimilaba al
excedente de la produccin agrcola, Adam Smith argument la conveniencia de apoyar la
actividad industrial, estimular la investigacin y el desarrollo de los ingenios aplicados a la
actividad manufacturera, fomentar la divisin y especializacin del trabajo que se corresponde
con el sistema fabril y abolir la esclavitud el trabajo de los esclavos resultaba ms caro y
menos productivo que el de los trabajadores libres, escribi Adam Smith.
La hiptesis o teorema fundamental sobre el que Adam Smith elabor su concepcin de la
actividad econmica consisti en lo que entonces se denominaba Ley de los mercados y,
muchos aos despus de la publicacin de La riqueza de las naciones, pas a denominarse
como Ley de Say, en honor al economista Jean Baptiste Say.
Conforme a la Ley de Say que puede resumirse en la expresin "toda oferta crea su propia
demanda", en el Sistema de la libertad natural las crisis econmicas siempre son pasajeras o
temporales porque, en el medio plazo, la mano invisible pone de acuerdo a todos los posibles
contratantes y restablece el equilibrio en todos los mercados (de productos y de trabajo).
Como consecuencia de esta creencia, Adam Smith propuso que la funcin econmica del
Estado deba consistir en establecer un marco institucional para proteger y facilitar la iniciativa
de los agentes privados en sintona con el lema fisicrata laissez faire, laissez passer,
asumido por Adam Smith y, en consecuencia, que las actividades econmicas del Soberano o
de la Repblica deban reducirse a la defensa exterior, la administracin de Justicia o Gobierno
civil, el establecimiento y sostenimiento de ciertas obras e instituciones de inters pblico no
atendidas por los agentes privados, la financiacin de los gastos de representacin para
sostener la dignidad del Soberano o de la Repblica y la recaudacin de los ingresos pblicos
necesarios para costear esas mnimas actividades.

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Las tesis y el programa de investigacin de Adam Smith fueron bsicamente compartidas y


completadas por otros economistas que aceptaron su magisterio y formaron la que dio en
llamarse posteriormente a partir de una propuesta realizada por Karl Marx como escuela
clsica del pensamiento econmico o Economa clsica.
El pensamiento de Adam Smith y su escuela acerca de las funciones econmicas del Estado (es
decir, la Hacienda clsica) fue sintetizado por John Stuart Mill, en su obra Principios de
Economa Poltica (1848), mediante la formulacin de un conjunto de dogmas econmicos,
polticos y contables denominados principios presupuestarios clsicos.
En 1778 Adam Smith fue designado Comisario de Aduanas de Escocia en Edimburgo
(continuando una tradicin familiar), en 1787 fue nombrado Rector de la Universidad de
Glasgow y falleci en 1790.

Mercantilismo
El mercantilismo fue una corriente de pensamiento econmico desarrollada entre los siglos
XVI y XVIII en los nuevos Estados nacionales de Europa y sus colonias, tras el final de la Edad
Media y en la poca de transicin entre el Feudalismo y el Capitalismo. Como mercantilistas
ms destacables pueden citarse el espaol Toms de Mercado (15231575), el francs Antoine
de Montchrtien (1575?1621) y los ingleses Thomas Mun (15711641) y William Petty
(16231687).
La proliferacin del comercio y el ascenso de la clase mercantil frente a las clases feudales
terratenientes acaecida tras los viajes de descubrimiento a Amrica y al Lejano Oriente,
unidas a la aparicin y el fortalecimiento de los Estados modernos, signific que los grandes
mercaderes se hicieron con el gobierno y lo utilizaron en beneficio de sus intereses
particulares. Mediante panfletos, libros, cartas y discursos, los mercaderes directamente o
mediante funcionarios, banqueros, magistrados y estadistas que actuaban como sus
portavoces buscaban influir en la opinin pblica y en la accin oficial para que se facilitara y
estimulara la produccin local y el comercio.
Los escritores mercantilistas no llegaron a formar una escuela de pensamiento pues no
contaron con un maestro o referente generalmente reconocido entre ellos, ni tuvieron como
oposicin una escuela rival, ni su doctrina fue homognea. No obstante, entre las
caractersticas ms relevantes que conforman el pensamiento y la prctica mercantilista se
encuentran:

Su concepcin de la riqueza entendida como la acumulacin de metales preciosos,


singularmente el oro y plata creencia denominada bullonismo o bullionismo (del
ingls bullion, lingote).
Su interpretacin de la riqueza nacional como el excedente de la balanza comercial (el
saldo entre las exportaciones y las importaciones de mercancas) de los pases.
Su defensa de la intervencin del Estado (por ejemplo, estableciendo prohibiciones y
aranceles a la importacin, promoviendo la exportacin y aprobando reglamentos que
otorgaban privilegios en forma de monopolios oficiales) para fomentar y proteger la
produccin local en los mercados frente a la competencia exterior.
Su apoyo al establecimiento de industrias, mediante subvenciones o concesiones de
patentes de monopolios, o incluso mediante su creacin como empresas pblicas.
Su apoyo al crecimiento de la poblacin, factor importante para mantener reducidos
los salarios y mejorar la competitividad en precios de la produccin local.

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La denominacin de mercantilismo o sistema mercantil fue introducida por el fisicrata Victor


de Riquetti (17151789), marqus de Mirabeau, y popularizada por Adam Smith en La riqueza
de las naciones (1776), obra que supuso el ocaso del pensamiento mercantilista.
En Espaa se les conoci con el nombre de arbitristas personas que escriban memoriales al
rey proponiendo la creacin de arbitrios para regular la actividad econmica y en Francia
con el de colbertistas en referencia a la doctrina del ministro de finanzas JeanBaptiste
Colbert (1619-1683). En Alemania se desarroll durante los siglos XVII y XVII una corriente
mercantilista conocida con el nombre de cameralismo del vocablo alemn kammer, referido
a la cmara o sala donde se guardaba el tesoro del Estado y a los cuartos donde se discutan
los asuntos del Gobierno, que inicialmente consisti en un conjunto de doctrinas y prcticas
orientadas a fortalecer las finanzas reales y que lleg a constituir una disciplina universitaria.
Su representante ms destacado fue el catedrtico Johann Heinrich Gottlob von Justi
(17171771).

Fisiocracia
La fisiocracia fue una escuela de pensamiento econmico desarrollada a mediados del siglo
XVIII fundamentalmente en Francia y liderada por el mdico Franois Quesnay (1694-1774) y el
jurista Anne Robert Jacques Turgot (17271781).
Los fisicratas crean en la existencia de un orden o derecho natural capaz de asegurar por s
mismo el buen funcionamiento de la economa sin la intervencin del Estado y, en coherencia,
rechazaban el pensamiento mercantilista respecto a la participacin pblica en el sistema
econmico mediante el establecimiento de aranceles a la importacin y la concesin de
monopolios oficiales; tambin frente al mercantilismo, los fisicratas argumentaron que la
riqueza de una nacin depende de su capacidad de trabajo y de produccin de mercancas y no
de la acumulacin de metales preciosos derivada del comercio internacional (bullonismo).
Continuando las ideas de Richard Cantillon (1680?1734), para la mayora de los fisicratas la
agricultura era la nica actividad productiva capaz de generar riqueza mientras que la
industria y comercio eran estriles, de manera que la riqueza de una nacin se asimilaba al
excedente de su produccin agrcola.
Otro escritor importante cercano a la fisiocracia fue el comerciante Jacques Claude Marie
Vicent de Gournay (17121759), autor de la expresin Laissez faire et laissez passer, le monde
va de lui mme "Dejad hacer y dejad pasar, el mundo va solo" que resume la doctrina de
esta escuela y que fue posteriormente asumida y popularizada por la escuela clsica.
Aunque ellos se llamaban a s mismos economistas, a finales del siglo XIX se generaliz el uso
de ese trmino para referirse a quienes estudiaban o ejercan la Ciencia econmica y, desde
entonces, se les denomina impropiamente como fisicratas -fisiocracia significa gobierno
de la Naturaleza en referencia a su defensa del valor de la agricultura y a su doctrina
favorable a la concordancia entre las leyes humanas y las leyes de la Naturaleza.

Ley de Say
La Ley de Say es la hiptesis o teorema fundamental de la escuela clsica del pensamiento
econmico, a partir de la cual se elabor su concepcin de la actividad econmica.
Segn la Ley de Say, "toda oferta crea su propia demanda", queriendo con esa expresin
sealar que toda oferta de bienes genera su propia demanda porque cada coste de produccin

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que se paga constituye un ingreso para alguien que lo cobra (en forma de salarios, intereses,
alquileres o beneficios), con lo que (considerando el conjunto de la sociedad) siempre existir
alguien que dispondr de renta para comprar las mercancas.
Como consecuencia de esta hiptesis de funcionamiento ("si todo lo que se ingresa,
finalmente se gasta; y si todo lo que se produce, al final se vende"), las situaciones de
sobreproduccin de mercancas y de desempleo de los recursos sern causadas por los propios
oferentes de recursos en paro (por pretender cobrar rentas ms altas que las que los
demandantes pueden pagar) y las crisis econmicas nicamente podrn acontecer de forma
pasajera o temporal (a corto plazo), porque a medio plazo la mano invisible del mercado
pondr de acuerdo a todos los posibles contratantes y har que se recobre el equilibrio del
sistema econmico en todos los mercados (de productos y de trabajo).
En definitiva, conforme a este teorema, a medio plazo las crisis econmicas son tericamente
imposibles en el Sistema de la libertad natural (denominacin del Capitalismo o Economa de
mercado para Adam Smith), pues todos los oferentes de mercancas tienen garantizadas sus
ventas antes o despus, bastando para ello simplemente con moderar sus pretensiones de
precios o de salarios, respectivamente.
En la medida en que consideraban que el sector privado sera capaz de autorregularse y de
corregir los desequilibrios en el funcionamiento del mercado, los economistas clsicos
atribuyeron al Sector pblico un papel residual dentro del sistema econmico (limitado a
establecer el marco institucional de la actividad econmica, conforme al principio de gestin
pblica mnima), siguiendo el criterio fisicrata de laissez faire, laissez passer a los agentes
privados en los mercados.
Inicialmente, este teorema fue conocido como "Ley de los mercados" y debe su nombre actual
al economista clsico francs Jean Baptiste Say (1767-1832), quien trabaj especialmente
sobre esta idea en su Tratado de Economa Poltica (1803) aunque nunca pronunci la
expresin con la que, abreviadamente, se conoce dicha hiptesis de comportamiento.
La creencia en la validez de la Ley de Say fue compartida por los economistas clsicos, con la
notable excepcin de Thomas R. Malthus.
La reinterpretacin del funcionamiento de la actividad econmica que realiz John Maynard
Keynes en su Teora general (1936) consisti, precisamente, en negar la validez emprica
universal de la Ley de Say y en remitirla exclusivamente, en todo caso, al medio y largo plazo.
La superacin de la creencia en la Ley de Say hizo necesaria la formulacin de nuevas hiptesis
acerca del funcionamiento de los mercados y de la Economa de mercado en su conjunto; las
nuevas hiptesis de comportamiento econmico (sobre las cuales se construy a lo largo del
siglo XX la sntesis entre la tradicin ortodoxa neoclsica y las nuevas ideas keynesianas) se
denominaron teoremas fundamentales de la Economa del bienestar.

Hacienda clsica
Se denomina Hacienda clsica al pensamiento de los economistas clsicos acerca de las
funciones econmicas del Estado.
La concepcin clsica de la actividad del Sector pblico fue sintetizada por John Stuart Mill, el
ltimo de los grandes economistas clsicos, en su obra Principios de Economa Poltica (1848)
mediante la formulacin de un conjunto de dogmas o principios presupuestarios clsicos
agrupados en tres categoras: econmicos, polticos y contables.

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Los principios presupuestarios econmicos clsicos fueron cinco: el principio de gestin pblica
mnima, el principio de equilibrio econmico presupuestario anual, el principio de
autoliquidacin de la deuda pblica, el principio de neutralidad impositiva y el principio de
equidad tributaria.
Los principios presupuestarios polticos clsicos fueron ocho: el principio de competencia, el
principio de universalidad o integridad, el principio de unidad, el principio de claridad, el
principio de especialidad, el principio de publicidad, el principio de exactitud y el principio de
anticipacin.
Los principios presupuestarios contables clsicos fueron cuatro: el principio de presupuesto
bruto, el principio de unidad de caja, el principio de especificacin y el principio de ejercicio
cerrado.
El pensamiento hacendstico clsico goz de una aceptacin casi generalizada entre los
acadmicos y los polticos desde finales del siglo XVIII hasta comienzos del siglo XX, recibiendo
en ese tiempo muchas aportaciones de los economistas llamados neoclsicos y muchas crticas
de otros autores, como los llamados socialistas utpicos, los historicistas y, muy en especial, de
Karl Marx (1818-1883) co-autor del Manifiesto del Partido Comunista (1848) y de El Capital.
Crtica de la Economa Poltica (1867) y los continuadores de su obra.
El ocaso poltico y acadmico de la doctrina de la Hacienda clsica comenz en 1936 con la
publicacin por John Maynard Keynes de su Teora general de la ocupacin, el inters y el
dinero, un ensayo escrito con la intencin de ofrecer un diagnstico y una terapia que
permitieran salir de la crisis econmica acaecida desde 1929 y que hoy es generalmente
conocida como la "Gran Depresin".

Escuela clsica
Se denomina escuela clsica del pensamiento econmico a un conjunto de autores que, entre
los aos 1776 y 1848, reconocieron como maestro a Adam Smith y compartieron bsicamente
su metodologa cientfica, su inters y esfuerzo por explicar el funcionamiento de las
actividades econmicas de su tiempo y su concepcin liberal acerca del papel econmico del
Estado. A su vez, se denomina Economa clsica al pensamiento de los economistas clsicos y
Hacienda clsica a la doctrina clsica acerca del papel econmico del Estado.
Los principales economistas clsicos fueron Adam Smith (17231790), David Ricardo
(17721823), Thomas Robert Malthus (17661834), James Mill (17731836), Jean Baptiste Say
(17671832), Nassau William Senior (17901864), Robert Torrens (17801864), John Ramsay
McCulloch (17891864) y John Stuart Mill (18061873). La expresin economistas clsicos fue
una denominacin inventada por Karl Marx (18181883).
Generalmente se considera que la escuela clsica se inici con la publicacin por Adam Smith
de La riqueza de las naciones (1776) y que el ltimo texto relevante de la escuela fue el libro
Principios de Economa Poltica (1848), una obra de sistematizacin del pensamiento clsico
publicada por John Stuart Mill.

Principio de gestin pblica mnima


El principio de gestin pblica mnima (o principio del laissez faire econmico) es uno de los
cinco principios presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.

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Segn este principio, las funciones econmicas del Estado deberan consistir en fijar el marco
institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada y en limitarse a desarrollar el
listado de actividades sealado por Adam Smith en el libro V de La riqueza de las naciones y
aquellas otras actividades que los dems economistas clsicos haban acordado incorporar a
esa lista.
Las actividades econmicas del Soberano o de la Repblica que Adam Smith relacion en La
riqueza de las naciones fueron las siguientes:

Defensa exterior ("proteger la sociedad de la violencia e injusticia de las dems


sociedades"), lo que comprenda el mantenimiento de una fuerza militar, el dictado de
leyes de navegacin y la produccin de armamento y tiles militares; asimismo, cabra
aadir aqu el mantenimiento de embajadas y representaciones diplomticas, si bien
Adam Smith incluy esta actividad dentro de otros apartados, como el de las
instituciones pblicas dirigidas a promover y facilitar el comercio y el de los gastos de
representacin del Estado.
Administracin de Justicia o Gobierno civil ("proteger, hasta donde sea posible, a los
miembros de la sociedad contra las injusticias y opresiones de cualquier otro
componente de ella"), lo que comprenda no slo los tribunales de justicia sino las
actividades de polica (la proteccin de la propiedad y la seguridad de las personas).
Obras e instituciones de inters pblico no atendidas por los agentes privados
("establecer y sostener aquellas instituciones y obras pblicas que, aun siendo
ventajosas en grado sumo a toda la sociedad, son, no obstante, de tal naturaleza que
la utilidad nunca podra recompensar su costo a un individuo o a un corto nmero de
ellos, y que, por lo mismo, no debe esperarse que stos se aventuren a fundarlas ni a
mantenerlas"), entre las cuales mencion:
o Las que sirvieran para facilitar el comercio. En este apartado Adam Smith
incluy la regulacin bsica de los contratos; el establecimiento de los
patrones de pesas y medidas; la acuacin de monedas; la construccin y el
mantenimiento de carreteras, caminos, canales de navegacin, puentes,
puertos, diques, faros, boyas de navegacin, muros para evitar los incendios,
etc.; el mantenimiento de los servicios de correos, la pavimentacin y limpieza
de las calles, el alumbrado pblico, el alcantarillado, el abastecimiento de
agua...); y
o Las educativas o que promovieran la instruccin del pueblo. En concreto, esto
inclua el crear escuelas para ensear a toda la poblacin a leer, escribir y
contar; el "instituir una especie de examen hasta en las ciencias ms sublimes
y difciles", al cual debera sujetarse toda persona antes de poder ejercer una
profesin liberal; y el estimular las actividades de diversin y entretenimiento
del pueblo como la danza, la poesa, la pintura, la msica, el teatro y las dems
artes.
Gastos de representacin para sostener la dignidad del Soberano o de la Repblica.
Recaudar ingresos pblicos para afrontar las actividades de gasto del Soberano o de la
Repblica. Entre esos recursos para la financiacin pblica, incluy las contribuciones
coactivas (los impuestos y las tasas, utilizando la denominacin actual) y excluy con
carcter general la emisin de deuda pblica. Adam Smith argument que la deuda
pblica nicamente poda ser emitida cuando fuera utilizada para financiar inversiones
pblicas (y no para gastos corrientes o de funcionamiento ordinario) que generasen
por s mismas rendimientos suficientes como para que, con esos beneficios, se

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pudieran devolver posteriormente el capital y los intereses del propio prstamo


solicitado por el Sector pblico.
Las otras actividades que los dems economistas clsicos acordaron incorporar a esa lista de
Adam Smith fueron la regulacin de la jornada laboral y de las condiciones de trabajo de los
nios y los jvenes; el socorro a los pobres y necesitados; el mantenimiento "en algunas
pocas y lugares" de hospitales o imprentas; y la financiacin de los viajes de exploracin
geogrfica o cientfica y, en general, "los servicios de los investigadores cientficos y tal vez de
alguna otra clase de sabios".
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y consider que, adems de establecer el marco
institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada como haban defendido los
economistas clsicos, el Estado debera participar activamente en el sistema econmico
asumiendo como funciones propias la correccin de las ineficiencias en el comportamiento de
los agentes privados (funcin de asignacin eficiente de los recursos), la reparacin de los
desequilibrios en el funcionamiento de los mercados (funcin de estabilizacin de la actividad
econmica) y la compensacin de las desigualdades sociales (funcin de redistribucin de la
renta y la riqueza). Este planteamiento de un Estado funcional frente a un Estado de gestin
mnima defendido por los economistas clsicos propici que, tras la Segunda Guerra
Mundial, se formalizara el llamado pacto social keynesiano y se desarrollara el moderno
Estado del bienestar (Welfare State).

Principio de equilibrio econmico presupuestario anual


El principio de equilibrio econmico presupuestario anual es uno de los cinco principios
presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, el gasto pblico debera financiarse normalmente cada ao con ingresos
ordinarios (es decir, tributos) y no emitiendo deuda pblica, pues este ltimo es un recurso
extraordinario al que slo debera acudirse excepcionalmente y siempre que se cumpliera
tambin con el principio de autoliquidacin de la deuda pblica.
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y lo sustituy por el principio de equilibrio
presupuestario a medio y largo plazo, segn el cual la deuda pblica emitida durante los aos
de depresin econmica debera ser amortizada durante los aos de auge, aprovechando el
previsible supervit presupuestario derivado de la bonanza econmica.

Principio de autoliquidacin de la deuda pblica


El principio de autoliquidacin de la deuda pblica es uno de los cinco principios
presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, la deuda pblica adems de ser un recurso excepcional segn el
principio de equilibrio econmico anual de las cuentas pblicas solamente debera emitirse
para financiar aquellos gastos que fueran capaces de generar recursos suficientes como para
que, con esos ingresos, se pudiera autoliquidar el prstamo (es decir, devolver el capital
principal y los intereses de la deuda pblica emitida).
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y consider la deuda pblica como un recurso
extraordinario pero no excepcional, que se fundamenta en la necesidad de implicar a las
generaciones futuras en la cofinanciacin de las inversiones pblicas realizadas en el presente

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y en la conveniencia de movilizar el ahorro privado ocioso para reactivar la actividad


econmica en situaciones de depresin.

Principio de neutralidad impositiva


El principio de neutralidad impositiva es uno de los cinco principios presupuestarios
econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, los impuestos no deberan frenar el crecimiento econmico y deberan
establecerse sin discriminar entre agentes de condiciones similares; por tanto, para los
economistas clsicos deberan evitarse los impuestos que gravasen los fondos disponibles para
la inversin (por ejemplo, los impuestos sobre los beneficios empresariales) y no deberan
concederse exenciones fiscales o tratos de favor a unos particulares o empresas discriminando
a otros (ya que eso alterara la libre competencia en los mercados).
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y lo sustituy por el principio de poltica
econmica, segn el cual el Sector pblico debera compensar y corregir las deficiencias,
desequilibrios y desigualdades derivados del funcionamiento normal o anormal de los
mercados mediante la aplicacin de instrumentos reguladores (dictar normas estableciendo
derechos y obligaciones en materia econmica), monetarios (actuar sobre la cantidad de
dinero en circulacin), presupuestarios (realizar ingresos y gastos pblicos) y de empresas
pblicas. As, frente al principio clsico de neutralidad impositiva, la doctrina keynesiana
plante la utilizacin de las inversiones pblicas, las subvenciones financieras y las exenciones
fiscales como incentivos para propiciar y dirigir el crecimiento y el desarrollo econmico y
social.

Principio de equidad en el reparto de las cargas tributarias


El principio de equidad en el reparto de las cargas tributarias es uno de los cinco principios
presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, toda la ciudadana debera contribuir equitativamente al sostenimiento
de los gastos pblicos, para lo cual los tributos deberan establecerse atendiendo a criterios
justos. Con carcter general, para los economistas clsicos deberan aplicarse dos criterios de
equidad diferentes, segn la naturaleza de los tributos: en los impuestos, el criterio de la
capacidad de pago (es decir, que cada persona debera aportar al Estado segn la riqueza o
capacidad econmica que manifieste); y en las tasas y dems contribuciones, el criterio del
beneficio (es decir, que cada cual debera aportar en funcin del provecho o beneficio
particular que reciba del Estado).
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y lo sustituy por el principio de progresividad
impositiva, segn el cual la equidad en la imposicin se corresponde con el criterio de que
cuanta mayor sea la capacidad econmica, mayor debe ser el tipo de gravamen en los
impuestos directos. Y en la medida en que los impuestos indirectos no son progresivos, la
financiacin pblica debera realizarse preferentemente mediante impuestos directos.

Hacienda keynesiana
Se denomina Hacienda keynesiana al pensamiento de los economistas keynesianos acerca de
las funciones del Sector pblico.
El cambio de paradigma econmico impulsado por John Maynard Keynes con la publicacin en
1936 de su Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero (y que es conocido

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generalmente como "revolucin keynesiana"), supuso la formulacin de nuevos principios


acerca del papel econmico del Estado, que conformaron la doctrina de la Hacienda
keynesiana.
En contraposicin a los principios econmicos clsicos, los elementos bsicos de la Hacienda
keynesiana fueron, en sntesis, los siguientes:
1. El Estado funcional y el Estado del bienestar. La doctrina keynesiana cuestion el
dogma clsico de la gestin pblica mnima y consider que, adems de establecer el
marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada como
haban defendido los economistas clsicos anteriormente, el Estado debera
participar activamente en el sistema econmico asumiendo como funciones propias la
correccin de las ineficiencias en el comportamiento de los agentes privados (funcin
de asignacin eficiente de los recursos), la reparacin de los desequilibrios en el
funcionamiento de los mercados (funcin de estabilizacin de la actividad econmica)
y la compensacin de las desigualdades sociales (funcin de redistribucin de la renta
y la riqueza).
Este planteamiento de un Estado funcional frente a un Estado de gestin mnima propici,
tras la Segunda Guerra Mundial, la formalizacin del llamado pacto social keynesiano y el
desarrollo del moderno Estado del bienestar (Welfare State).
2.

La consideracin de la deuda pblica como un recurso extraordinario pero no


excepcional. La doctrina keynesiana revis el dogma clsico de la deuda pblica
excepcional y autoliquidable, y consider que este ingreso pblico se fundamenta en la
necesidad de implicar a las generaciones futuras en la cofinanciacin de las inversiones
pblicas realizadas en el presente y en la conveniencia de movilizar el ahorro privado
ocioso para reactivar la actividad econmica en situaciones de depresin.
3. El principio de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo. El pensamiento
keynesiano cuestion el principio clsico de equilibrio econmico presupuestario anual
y plante que la deuda pblica emitida durante los aos de depresin econmica
debera ser amortizada (a medio plazo) durante los aos de auge, aprovechando el
previsible supervit presupuestario derivado de la bonanza econmica.
4. El principio de poltica econmica, segn el cual el Sector pblico debera compensar y
corregir las deficiencias, desequilibrios y desigualdades derivados del funcionamiento
normal o anormal de los mercados mediante la aplicacin de instrumentos
reguladores (dictar normas estableciendo derechos y obligaciones en materia
econmica), monetarios (actuar sobre la cantidad de dinero en circulacin),
presupuestarios (realizar ingresos y gastos pblicos) y de empresas pblicas. As,
frente al principio clsico de neutralidad impositiva, la propuesta keynesiana plantea la
utilizacin de las inversiones pblicas, las subvenciones financieras y las exenciones
fiscales como incentivos para propiciar y dirigir el crecimiento y el desarrollo
econmico y social.
5. El principio de progresividad impositiva, segn el cual la equidad en la imposicin se
corresponde con el criterio de que cuanta mayor sea la capacidad econmica, mayor
debera ser el tipo de gravamen en los impuestos directos. Y en la medida en que los
impuestos indirectos no son progresivos, la financiacin pblica ordinaria debera
realizarse preferentemente mediante impuestos directos.

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A lo largo del siglo XX la interpretacin keynesiana del funcionamiento de la actividad


econmica y su propuesta de una Hacienda funcional anticclica o compensatoria de las
deficiencias, desequilibrios y desigualdades econmicas se mantuvo como referencia bsica
del pensamiento hacendstico ortodoxo y como doctrina inspiradora de las polticas
econmicas en la mayora de los pases desarrollados, si bien con desarrollos tericos y
experiencias prcticas muy distintas en los sistemas comparados y con muchas resistencias
doctrinales desde las escuelas de pensamiento neoliberal.
En la actualidad, el pacto social implcito en la Hacienda keynesiana se encuentra quebrado y
estamos en una situacin de crisis y ante una etapa de transicin con destino incierto.

Estado del bienestar


El Estado del bienestar (Welfare State) es una concepcin del Estado en la cual la sociedad
asume colectivamente la responsabilidad del bienestar socioeconmico de todos sus
miembros de manera que, a travs de los poderes pblicos, se asegura a la poblacin el acceso
a ciertos bienes y servicios considerados esenciales:
La cobertura de riesgos por fallecimiento, vejez, maternidad, accidentes, enfermedad,
desempleo, discapacidad, exclusin social y otras situaciones de necesidad (mediante
pensiones de jubilacin, viudedad, orfandad, enfermedad y accidentes laborales; prestaciones
por desempleo y por maternidad; ayudas a personas con discapacidad; rentas de integracin
ante estados de pobreza y exclusin social).
La garanta del acceso a ciertos niveles mnimos de bienes y servicios considerados preferentes
(como la educacin, la salud y la vivienda).
El establecimiento de normas de proteccin de los trabajadores en las relaciones laborales.
La promocin de la igualdad de derechos econmicos de la ciudadana con independencia de
su edad, su sexo, su orientacin sexual y su etnia (polticas de proteccin de la infancia y de la
tercera edad, de promocin de la juventud, de la mujer y de la igualdad de oportunidades).
La asuncin de la consecucin del pleno empleo como uno de los objetivos estratgicos del
Sector pblico (implementacin de polticas activas de creacin y mantenimiento del empleo).
Estos derechos econmicos y sociales se incluyeron en la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos de 1948, conformando parte de lo que luego se ha denominado Derechos
humanos de segunda generacin (Karel Vasak, 1977).
Aunque el nacimiento del Estado del bienestar suele datarse en torno al final de la Segunda
Guerra Mundial (1945) y apoyarse de manera inmediata en el pensamiento keynesiano,
tambin es cierto que cuenta con numerosos antecedentes histricos, como las leyes de
pobres inglesas y galesas (Poor laws) vigentes desde el siglo XIV, la Constitucin espaola de
19 de marzo de 1812 (La Pepa) cuyo artculo 13 estableca que "El objeto del Gobierno es la
felicidad de la Nacin, puesto que el fin de toda sociedad poltica no es otro que el bienestar
de los individuos que la componen", o la Ley alemana que cre la Seguridad Social en 1883.
El Estado del bienestar es una construccin social e histrica que ha sido objeto de
experiencias muy diferentes en los distintos pases en los que se ha desarrollado, por lo que
pueden encontrarse muchos modelos en los sistemas comparados, con distintos grados de
participacin pblica en cuanto a la regulacin de sus componentes, al gasto pblico dedicado
a los mismos y a los mecanismos de control de su eficacia y eficiencia.

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TEMA 2. INTRODUCCIN AL SECTOR PBLICO.

Sector pblico
Se denomina Sector pblico al conjunto de agentes del sistema econmico cuyas decisiones se
toman a travs del proceso poltico, se ejecutan al amparo del poder de coaccin del Estado y
se dirigen, en los pases democrticos, a procurar la mxima satisfaccin eficiente de las
preferencias de la mayora ciudadana respecto a la provisin de bienes y servicios pblicos.
El Sector pblico es uno de los dos sectores que componen el sistema econmico, junto al
Sector privado; se diferencian por su composicin, sus mecanismos para tomar decisiones y
sus pautas de comportamiento racional.
El Sector pblico est formado por las Administraciones pblicas y las sociedades e
instituciones pblicas; es decir, por todas las unidades institucionales que estn controladas
por las Administraciones pblicas. El control se define como "la capacidad para determinar la
poltica general o el programa de una unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores
adecuados en caso necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).
El subsector de las Administraciones pblicas o Sector pblico administrativo est compuesto
por "entidades jurdicas establecidas mediante un proceso poltico que disponen de autoridad
legislativa, judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un rea
determinada. Su funcin principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la comunidad y a los
hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta y el patrimonio" (SEC 2010, regla
20.06). Estas reas institucionales y organismos pblicos, cuyas fuentes de financiacin
ordinarias consisten en pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado, son las
siguientes: los Altos rganos institucionales (Corona o Presidencia de la Repblica, Parlamento,
Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del Pueblo, etc.), la Administracin del
Gobierno (integrada, a su vez, por ministerios, consejeras, concejalas o departamentos
anlogos, por organismos autnomos y por fundaciones que sean productoras no de mercado
y estn controladas por alguna administracin pblica) y la Administracin gestora de la
Seguridad Social.
El subsector de las sociedades e instituciones pblicas o Sector pblico empresarial est
compuesto por entidades, organismos, sociedades, cuasisociedades (sin personalidad jurdica)
y fundaciones cuya actividad principal es la produccin de bienes y servicios siguiendo criterios
de mercado y que estn controladas por alguna administracin pblica. Segn su estatuto o
naturaleza jurdica, pueden ser: entes pblicos (organismos empresariales sujetos al Derecho
pblico), entidades pblicas empresariales (dependientes de un ministerio o similar, con
personalidad jurdica propia y sujetas al Derecho pblico y privado), agencias estatales
(entidades de Derecho pblico sujetas a una normativa especfica), sociedades pblicas
mercantiles (sometidas al Derecho privado y al pblico) y fundaciones pblicas (organizaciones
sujetas al Derecho privado con carcter general y al Derecho pblico especficamente en lo
relativo a su presupuesto, contabilidad y auditora de cuentas).
En todos los pases el Sector pblico cuenta con, al menos, dos niveles de gobierno: el general
y el local, que gestionan las competencias relativas a la prestacin de bienes y servicios
pblicos de mbito general (por ejemplo, las relaciones exteriores) y local (por ejemplo, los
servicios de alcantarillado), respectivamente. En los pases descentralizados o federales, el

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Sector pblico cuenta con ms de dos niveles de gobierno, segn el mbito territorial de
actividad de sus unidades: el Sector pblico general o Administracin general, central o federal
del Estado; el Sector pblico subcentral o Administracin intermedia o subcentral
(autonmica, regional, provincial, cantonal, etc.) del Estado; y el Sector pblico local o
Administracin local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. A su vez, en cada uno de
los niveles de gobierno puede establecerse la separacin entre Sector pblico administrativo y
Sector pblico empresarial.
En los Estados democrticos modernos se atribuyen al Sector pblico tres funciones dentro de
un modelo de Economa mixta de mercado: asignacin eficiente de los recursos, crecimiento
estable de la actividad econmica y redistribucin equitativa de la renta y de la riqueza. Dentro
de esas funciones, los objetivos del Sector pblico son muy diversos, as como los instrumentos
o polticas econmicas a desarrollar para atenderlos.
Existen muchos indicadores econmicos para medir la actividad del Sector pblico y evaluar
sus efectos; todos ellos presentan importantes limitaciones, por lo que conviene examinarlos
conjuntamente y observar su evolucin en el tiempo.
El estudio de la organizacin, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del Sector
pblico constituye el objeto de la Hacienda Pblica.

Funciones del Sector pblico


En los Estados democrticos modernos se atribuyen al Sector pblico tres funciones dentro de
un modelo de Economa mixta de mercado:

Asignacin eficiente de los recursos: corregir las deficiencias en el comportamiento de


los agentes privados (funcin de asignacin).
Crecimiento estable de la actividad econmica: corregir los desequilibrios econmicos
en el funcionamiento de los mercados (funcin de estabilizacin).
Redistribucin equitativa de la renta y de la riqueza: corregir las desigualdades sociales
asegurando una red de proteccin a la ciudadana ante las adversidades (funcin de
redistribucin).

En las ltimas dcadas se ha consolidado en los pases ms desarrollados el consenso social


respecto a que las tres funciones del Sector pblico deben ser aplicadas con el criterio de
procurar que el desarrollo econmico sea perdurable, sustentable o sostenible.
Para el ejercicio de estas funciones y los objetivos asociados a las mismas, el Sector pblico
cuenta con una batera de instrumentos denominados polticas econmicas.

Desarrollo sostenible
Pgina en construccin!
El desarrollo sostenible es una concepcin de equidad intergeneracional en el desarrollo
econmico y social que plantea que la asignacin de los recursos, el crecimiento econmico y
la distribucin de la renta y la riqueza, adems de ser eficientes, estables y equitativas,
respectivamente, en el momento presente, deben conducirse sin perjudicar el legtimo
derecho de las generaciones futuras a disfrutar de un medio ambiente de calidad (esto es, sin
contaminacin) y a disponer de reservas suficientes de recursos naturales para atender sus
necesidades.

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La expresin sustainable development fue utilizada por primera vez en 1987 en el Informe
Brundtland, Nuestro Futuro Comn, dentro de los trabajos de la Comisin Mundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, creada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1983.
En las ltimas dcadas se ha consolidado en los pases ms desarrollados el consenso social
respecto a que las tres funciones del Sector pblico deben ser aplicadas con el criterio de
procurar que el desarrollo econmico sea perdurable, sustentable o sostenible.

Polticas econmicas
Las polticas econmicas son los instrumentos desarrollados por el Sector pblico para atender
a sus objetivos y cumplir con sus funciones.
Las polticas econmicas pueden clasificarse atendiendo a muy diversos criterios
(instrumentales, sectoriales, espaciales, temporales, etc.).
Segn el tipo de operaciones que les dan contenido, pueden clasificarse en las cuatro
siguientes polticas instrumentales:

Poltica monetaria, que abarca todas las actividades dirigidas a influir directamente
sobre la oferta monetaria (la cantidad de dinero en circulacin en un sistema
econmico).
Poltica presupuestaria, que engloba toda actividad de las Administraciones pblicas
desarrollada mediante el presupuesto pblico; suele desagregarse en poltica de gasto
pblico, poltica fiscal en sentido estricto y poltica de deuda pblica.
Poltica de empresa pblica, que comprende todas las actividades desarrolladas
mediante el Sector pblico empresarial.
Poltica reguladora (tambin llamada poltica de regulacin econmica, regulacin
econmica o regulacin), que incluye toda actividad pblica en materia de regulacin
de los derechos de propiedad, reglas de la contratacin y reglas de eleccin colectiva.

Tipologa de las operaciones no financieras de ingresos y gastos pblicos


Las operaciones presupuestarias no financieras (las que no estn directamente asociadas a
activos financieros) se clasifican en:

Operaciones por cuenta de renta (tambin llamadas operaciones corrientes), que


significan actividades pblicas de consumo.
Operaciones por cuenta de capital (tambin llamadas operaciones de capital), que
significan actividades de inversin.
Operaciones bilaterales u onerosas (tienen contraprestacin).
Operaciones unilaterales o gratuitas (no tienen contraprestacin).

Cruzando ambos criterios de clasificacin se obtienen los distintos tipos de operaciones


presupuestarias no financieras que figuran en las tablas que se anexan.

Indicadores pblicos presupuestarios


Los indicadores pblicos presupuestarios son indicadores econmicos utilizados para medir la
actividad financiera. Los ms utilizados en comparaciones internacionales son los siguientes
cocientes: Gasto pblico/PIBpm, Impuestos/PIBpm, Saldo presupuestario/PIBpm y Deuda
pblica/PIBpm.

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El ndice de gasto pblico, el nivel de imposicin, el ndice de saldo presupuestario y el ndice


de endeudamiento acumulado aportan, cada uno de ellos, una visin parcial o incompleta de
la poltica presupuestaria. Por tanto, para valorar mejor la dimensin de la actividad
presupuestaria pblica, conviene examinarlos conjuntamente, observar su evolucin en el
tiempo y, sobre todo, complementarlos con informacin adicional relativa a la estructura o
composicin interna de los gastos e ingresos pblicos, a las polticas de empresa pblica y de
gasto fiscal y a las caractersticas de la deuda pblica emitida, entre otras variables.

El modelo econmico en la Constitucin espaola de 1978


Se denomina modelo econmico a la manera particular en que se reparte el protagonismo de
los agentes del Sector privado y del Sector pblico en la toma, ejecucin y control de las
decisiones dentro del sistema econmico. Desde un punto de vista jurdico, se entiende por
Constitucin econmica aquella parte de las normas fundamentales de un Estado u
organizacin supranacional que define el marco bsico de derechos y obligaciones de los
agentes econmicos.
El modelo econmico establecido en el Constitucin espaola de 1978, o Constitucin
econmica espaola, se construye mediante diversas declaraciones que figuran diseminadas
en el articulado de esa Carta Magna y que han necesitado, en muchos casos, de un continuo y
minucioso trabajo posterior de desarrollo, especificacin y aclaracin por el Tribunal
Constitucional.
El modelo econmico constitucional espaol se caracteriza por ser abierto o flexible ya que
permite la aplicacin de polticas econmicas de signo muy diverso dentro de unos lmites
amplios que se corresponden con un sistema econmico mixto.
La Constitucin espaola de 1978 asume en su artculo 38 que el sistema econmico o modo
de organizacin social de la actividad econmica en Espaa es el Capitalismo o Economa de
mercado. A su vez, en su articulado se declara que la modalidad mediante la cual se ha de
afrontar la resolucin de los problemas econmicos consiste en un sistema de Capitalismo
mixto o Economa mixta de mercado en el que tanto el Sector privado como el Sector pblico
participan activamente.
En los artculos 33, 35, 38, 40, 128, 130, 131 y 135 de la Constitucin de 1978 se definen las
lneas maestras del modelo econmico en Espaa. A su vez, en el Ttulo VII ("Economa y
Hacienda") se establecen los principios rectores del funcionamiento del Sector pblico
espaol.
Adems, en diversos artculos de la Constitucin se atribuyen al Sector pblico diversos
objetivos econmicos; por ejemplo: regulacin de derechos de propiedad y normas de
contratacin y de eleccin colectiva (arts. 148 y 149); provisin de bienes pblicos como la
Defensa o la Justicia (arts. 148 y 149) y de bienes preferentes como la Educacin, la Salud
pblica, la Cultura, el Patrimonio histrico, etc. (arts. 27, 43, 44, 46...); correccin de los
efectos perjudiciales de la actividad de unos agentes sobre otros en materia de contaminacin
o agotamiento de recursos (art. 45); evitacin o correccin de fallos de informacin de los
agentes econmicos (art. 51) o de abusos en la posicin de dominio en casos de monopolio u
oligopolio (art. 128.2); redistribucin personal, sectorial y espacial de la renta (arts. 27, 31, 40,
47, 50, 129, 131, 158...), etc.

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Por otra parte, la Constitucin establece como Altos rganos institucionales del Estado (del
nivel general de gobierno) a la Corona, las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, el Tribunal
de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder
Judicial. Tambin son rganos de rango constitucional el Consejo de Planificacin (previsto en
el art. 131.2, aunque nunca creado) y el Consejo Econmico y Social (creado mediante la Ley
21/1991, de 17 de junio, en virtud del art. 9.2 de la Constitucin: "Corresponde a los poderes
pblicos promover [...] y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica,
econmica, cultural y social").
Asimismo, se establece la existencia de al menos tres niveles de gobierno: general, autonmico
y local, cada uno de ellos con sus propias Administraciones pblicas y empresas pblicas.

TEMA 3. LOS FUNDAMENTOS DE LA PARTICIPACIN PBLICA EN LA ACTIVIDAD


ECONMICA.
Teorema directo
El teorema directo es el primero de los teoremas fundamentales de la Economa del bienestar,
que fueron las hiptesis acerca del funcionamiento de los mercados y de la Economa de
mercado en su conjunto sobre las cuales se construy a lo largo del siglo XX la sntesis entre la
tradicin ortodoxa neoclsica y las nuevas ideas keynesianas, tras abandonarse la creencia en
la Ley de Say.
El teorema directo o primer teorema fundamental de la Economa del bienestar plantea, en
sntesis, que "bajo ciertas condiciones, una economa que sea perfectamente competitiva
alcanzar una situacin de equilibrio que ser ptima en sentido de Pareto". Es decir, cuando
se cumplan ciertos supuestos o condiciones para la validez del teorema directo, un sistema
econmico que funcione en rgimen de competencia perfecta conducir a una situacin de
bienestar social que ser estable y eficiente, si se evitan o excluyen las consideraciones de
equidad en el reparto de los recursos.
La implicacin de este teorema para la Economa del bienestar es equivalente a la Ley de Say
para la Economa clsica: si se dieran las condiciones para la validez del teorema directo y si se
cumplieran los requisitos para la existencia de competencia perfecta, el Sector pblico debera
abstenerse de intervenir en la actividad econmica (salvo en lo relativo a establecer el marco
institucional bsico y al principio de gestin pblica mnima), pues la Economa de mercado
alcanzara por s sola su mximo de eficiencia y en la asignacin de los recursos y de estabilidad
en el crecimiento de la actividad econmica.
Sensu contrario, este primer teorema fundamental de la Economa del bienestar tiene otra
lectura: cuando en la vida real no se den aquellas condiciones para la validez del teorema
directo, cuando en el mundo real no se cumplan todos los requisitos de la competencia
perfecta o cuando en la prctica se incumpla la hiptesis de equilibrio en los mercados y se
genere alguna inestabilidad en el sistema econmico, nos encontraremos con que estarn
aconteciendo fallos en el funcionamiento de los mercados en cuanto a la asignacin eficiente
de los recursos o el crecimiento estable de la actividad econmica; y, por tanto, tendr
fundamento la actividad del Sector pblico dirigida a corregir esos fallos del mercado para
conseguir la eficiencia econmica y el bienestar social que el comportamiento de los agentes
privados no es capaz de procurar.

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Adems, las comunidades polticas democrticas pueden acordar y, de hecho, generalmente


acuerdan en sus normas constitucionales y desarrollan a travs del proceso poltico unos
umbrales mximos de aceptacin de las desigualdades en el reparto de la renta y la riqueza y
pueden atribuir al Sector pblico distintas competencias en esa materia para procurar una
distribucin ms equitativa.

Fallos del mercado


Se denominan fallos del mercado los defectos o deficiencias en el funcionamiento de los
mercados que conducen a que los resultados del sistema econmico (la resolucin de los
problemas econmicos) no sean los esperados por la sociedad.
Los fallos del mercado pueden afectar a la asignacin eficiente de los recursos, al crecimiento
estable de la actividad econmica o a la distribucin equitativa de la renta y la riqueza.
Los fallos del mercado pueden tener distintas causas u orgenes:
1. Por el incumplimiento de las condiciones para la validez del teorema directo o primer
teorema fundamental de la Economa del bienestar.
2. Por el incumplimiento de los requisitos para la existencia de competencia perfecta.
3. Por el incumplimiento de hecho de la hiptesis de equilibrio en los mercados de bienes
y servicios, en los mercados de factores de produccin, en los mercados exteriores o
en el conjunto de los mercados.
4. Por el incumplimiento de hecho de las condiciones para el ejercicio igualitario de los
derechos econmicos y sociales universales.
La existencia de fallos del mercado es el fundamento moderno de la actividad del Sector
pblico, precisamente para evitarlos, corregirlos o atenuar sus efectos; un fundamento que
opera como condicin necesaria aunque no suficiente, ya que debe ponerse en conexin con
la existencia de fallos en el funcionamiento del proceso poltico (a travs del cual se toman las
decisiones en el Sector pblico) para determinar o desarrollar la conveniencia de la provisin
pblica como alternativa al mercado. En cada caso concreto habr que examinar el coste de
oportunidad de cada opcin (privada versus pblica) atendiendo a las circunstancias de cada
lugar y a la tecnologa disponible, entre otras variables.

Requisitos para la existencia de competencia perfecta


Los requisitos para la existencia de competencia perfecta son:
1. Que exista libertad de entrada y salida del mercado para cualquier agente econmico que
desee participar en el mismo, sea como oferente o como demandante.
2. Que tengan presencia en el mercado todos los agentes cuyos derechos puedan verse
afectados por las decisiones que se tomen en el mismo.
3. Que haya transparencia en el mercado, de manera que la informacin disponible por todos
los oferentes y demandantes sea completa, cierta, barata y simtrica.
4. Que el nmero de agentes presentes en el mercado sea suficiente para evitar una posicin
de dominio por cualquiera de ellos.
5. Que las mercancas objeto de intercambio sean homogneas en cuanto a sus caractersticas
bsicas relevantes para los consumidores.

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6. Que los empresarios se comporten racionalmente y desarrollen su actividad en el mercado


procurando maximizar sus beneficios.
7. Que los consumidores se comporten racionalmente y desarrollen su actividad en el mercado
procurando maximizar la satisfaccin de sus necesidades.
El incumplimiento de estos requisitos es una de las causas de la existencia de fallos del
mercado; y en el mundo real, los mercados no funcionan en rgimen de competencia perfecta
(salvo casos muy particulares de algunos mercados de productos agropecuarios y de
ttulosvalores), sino en distintos grados de competencia imperfecta o monopolstica que
suponen fallos en la asignacin de los recursos.

Bien pblico puro


Los bienes pblicos puros son una modalidad de bienes pblicos que se caracterizan por la
existencia de no rivalidad en su uso o consumo; se diferencian de los recursos comunales, cuyo
uso o consumo s es rival entre agentes econmicos.
Los bienes pblicos puros se caracterizan, adems de por la imposibilidad de exclusin (propia
de los bienes pblicos), porque su oferta se realiza conjuntamente a todos los agentes
econmicos (quieran o no quieran consumirlos o utilizarlos), de manera que su uso o consumo
por un agente econmico adicional no reduce la cantidad disponible para otros agentes: todos
consumen o utilizan simultneamente la misma cantidad del mismo bien o servicio.
El modelo de bien pblico puro es la defensa exterior: todos los agentes econmicos
nacionales consumen ese servicio, lo quieran o no; nadie puede ser excluido de recibir ese
servicio de seguridad, incluso aunque no lo quisiera; y todos lo consumen en la misma
cantidad y calidad, sin que el consumo por un agente reste servicio de seguridad a otros
agentes. Similares caractersticas renen las boyas de navegacin y otros bienes y servicios.
Segn su mbito de influencia, los bienes pblicos puros pueden considerarse globales,
generales, intermedios o locales; este criterio es relevante para determinar qu nivel de
gobierno debe asumir las competencias relativas a su provisin o garanta de suministro.
Los bienes pblicos puros plantean problemas de asignacin eficiente porque, dado que es
imposible excluir de su uso o consumo a quien no pague su precio, resulta irracional que los
agentes estn dispuestos a pagarlo (es decir, racionalmente se comportarn como free riders,
usuarios gratuitos o consumidores libres de cargas): el usuario o consumidor racional ocultar
la demanda.
Si la demanda se oculta totalmente (por todos los usuarios y consumidores), no habr oferta
por no haber demanda y se estar en un caso de ausencia de mercado. Si el comportamiento
free rider alcanza solamente a una parte de los usuarios y consumidores, la demanda de
mercado ser slo la de la otra parte y la oferta responder a esa demanda, de manera que
finalmente todos los consumidores (los que paguen y los que no) consumirn la misma
cantidad, pero esa ser una cantidad menor que la socialmente ptima.
En definitiva: existir un fallo del mercado, que podr ser suplido por el Sector pblico
garantizando la prestacin o el suministro de los bienes pblicos puros en condiciones
asequibles de cantidad, calidad y precios.
Las alternativas de provisin pblica de los bienes pblicos puros pueden consistir en la
produccin por el propio Sector pblico o en el apoyo a su produccin por agentes privados;

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en cada caso, la decisin por la produccin pblica o privada responder a criterios tcnicos y
de oportunidad, econmicos y polticos.

Bien preferente
Se denominan bienes preferentes aquellos bienes y servicios cuyo consumo genera
externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la distribucin de la renta y la riqueza
y que la ciudadana, a travs del proceso poltico, valora como socialmente deseables y
demanda su provisin (garanta de suministro) por el Sector pblico. Ejemplos de bienes
preferentes son la educacin, la vivienda y la salud.
Se diferencian de los bienes indeseables, que son aquellos bienes y servicios cuyo consumo
genera externalidades negativas que son relevantes en cuanto a la distribucin de la renta y la
riqueza y que la ciudadana, a travs del proceso poltico, valora como socialmente
perjudiciales y demanda su regulacin (prohibicin o limitacin) por el Sector pblico.
Ejemplos de bienes indeseables son la herona y el tabaco.

Bien indeseable
Se denominan bienes indeseables aquellos bienes y servicios cuyo consumo genera
externalidades negativas que son relevantes en cuanto a la distribucin de la renta y la riqueza
y que la ciudadana, a travs del proceso poltico, valora como socialmente perjudiciales y
demanda su regulacin (prohibicin o limitacin) por el Sector pblico. Ejemplos de bienes
indeseables son la herona y el tabaco.
Se diferencian de los bienes preferentes, que son aquellos bienes y servicios cuyo consumo
genera externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la distribucin de la renta y la
riqueza y que la ciudadana, a travs del proceso poltico, valora como socialmente deseables y
demanda su provisin (garanta de suministro) por el Sector pblico. Ejemplos de bienes
preferentes son la educacin, la vivienda y la salud.

Monopolio natural
El monopolio natural es un tipo de monopolio que, a diferencia del monopolio legal, del
monopolio de hecho y del monopolio geogrfico o econmico, se origina por motivos
tecnolgicos y surge en actividades con costes fijos muy altos (que operan como barrera de
entrada al mercado) y costes variables relativamente reducidos. Es el caso del servicio de
suministro de agua potable a las viviendas en las ciudades y del servicio de mantenimiento de
la red bsica de transporte de energa elctrica.
El monopolio natural es un mercado con un nico oferente que obtiene rendimientos
crecientes a escala, de manera que cuanto mayor es su nivel de produccin (Q), menor es su
coste marginal (CMa). Por tanto, en el monopolio natural la curva de coste marginal es
decreciente para los niveles de produccin que pueden ser absorbidos por los consumidores.
La posicin racional de equilibrio del monopolista natural consiste en fijar su nivel de
produccin aplicando el criterio de igualar ingresos y costes marginales (IMa=CMa). Eso obliga
a la empresa a producir una cantidad inferior a la ptima social y a vender a un precio (Pm)
alto, lo que le lleva a obtener beneficios extraordinarios.
Sin embargo, si se aplica un criterio de bienestar social, es decir que los consumidores paguen
lo que cuesta producir el bien o el servicio (comprar a P=CMa), eso supone la contratacin de

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una cantidad superior a la ptima de la empresa y a un precio relativamente bajo (Ps), lo que
le acarrea prdidas a la empresa que gestiona el monopolio natural.
En definitiva, en el caso del monopolio natural los intereses racionales del empresario y de los
consumidores son radicalmente contradictorios, lo que representa un fallo del mercado y
fundamenta la intervencin correctora por el Sector pblico.
La posicin de sntesis para conciliar los intereses de la empresa y de los consumidores
consiste en la regulacin de los precios por el Sector pblico para fijarlos conforme a la regla
del coste medio: Pi=CMe. De esa manera, el nivel de produccin se marca en una posicin
intermedia y el empresario obtiene sus beneficios normales (ni beneficios extraordinarios,
como en el primer caso; ni prdidas, como en el segundo).
La poltica reguladora de monopolios naturales puede consistir en la reserva del mercado
mediante el establecimiento de una empresa pblica o en el sometimiento de la empresa
privada al control de los poderes pblicos, y en ambos casos estableciendo precios mximos de
venta de los bienes o servicios
Sea cual sea la naturaleza jurdica (pblica o privada) de la empresa que gestione el monopolio
natural, si la poltica reguladora consistiera en la fijacin de un precio mximo de venta inferior
al coste medio, eso le supondra prdidas a la empresa. Como ninguna empresa puede
mantenerse permanentemente en situacin de prdidas, las Administraciones Pblicas se
vern forzadas a complementar la regulacin de precios con una poltica presupuestaria
compensatoria (ya sea mediante subvenciones, mediante exenciones fiscales o mediante
ambas medidas) para evitar la quiebra de la empresa. Y eso implicara que, en definitiva, el
conjunto de la sociedad (que contribuye mediante el pago de impuestos) estara gastando
recursos pblicos en subvencionar a los consumidores de los productos suministrados por la
empresa monopolista natural.
Por otra parte, si el monopolio natural es gestionado por una empresa privada se pueden
plantear problemas de ineficiencia ya que sern agentes privados los que tomarn las
decisiones relativas a los costes empresariales (por ejemplo, los sueldos de los directivos), a
sabiendas de que posteriormente sern soportados por los contribuyentes (envueltos en el
dficit tarifario). Y asimismo, dado que la informacin tcnica relativa a la estructura de costes
de la empresa (informacin imprescindible para determinar el precio mximo a regular por los
poderes pblicos) solamente la tienen los propios gestores del monopolio, se pueden plantear
problemas de corrupcin.

TEMA 4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR PBLICO.


Fallos del proceso poltico
Se denominan fallos del Sector pblico o fallos del proceso poltico los defectos o deficiencias
en el funcionamiento de la actividad econmica del Estado que conducen a que los resultados
del sistema econmico (la resolucin de los problemas econmicos) no sean los esperados por
la sociedad.
Los fallos del proceso poltico pueden afectar a la asignacin eficiente de los recursos, al
crecimiento estable de la actividad econmica o a la distribucin equitativa de la renta y la
riqueza.

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Los fallos del Sector pblico pueden tener distinta naturaleza, segn cul sea el criterio de
calidad que se tome en consideracin:

Conforme al criterio de eficacia, la actividad del Sector pblico debe reflejar y


corresponderse con las preferencias mayoritarias de la ciudadana: la actividad pblica
se considerar tanto ms democrtica (es decir, eficaz) cuanto mayor sea su sintona
con las preferencias de la mayora de la ciudadana.
Conforme al criterio de eficiencia, la actividad del Sector pblico debe procurar una
gestin sobria y no derrochadora de los recursos: la actividad pblica se considerar
tanto ms austera (es decir, eficiente) cuanto mayor sea la satisfaccin de las
preferencias ciudadanas que se alcance minimizando la utilizacin de recursos.

En definitiva, constituye un fallo del Sector pblico la actividad pblica que no se ajuste a los
criterios de eficacia o de eficiencia; es decir, cuando en el Sector pblico se adopten decisiones
o se mantengan comportamientos (en materia de asignacin eficiente de recursos, de
estabilizacin de la actividad econmica o de distribucin equitativa de la renta y la riqueza)
que no sean democrticos y austeros.
Los fallos del proceso poltico pueden tener distintas causas u orgenes:

Fallos en las reglas de eleccin colectiva (las normas que regulan los mecanismos o
procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones pblicas).
Fallos en el comportamiento de la ciudadana cuando participa en la toma, ejecucin y
control de las decisiones pblicas.

La tolerancia ciudadana hacia los fallos del Sector pblico registra un umbral que, si se
traspasa, puede conducir a la deslegitimacin de la actividad pblica y a distintas formas y
grados de contestacin social.
Las alternativas ideolgicas democrticas para afrontar los fallos del Sector pblico pueden
resumirse bsicamente en tres (por definicin, la represin policial o militar de una
contestacin social mayoritaria no puede entrar dentro de la categora de alternativa
democrtica):

Controlar los fallos del proceso poltico mediante la democratizacin de las reglas de
eleccin colectiva: la mejora de los sistemas de formacin; la transparencia de la
gestin pblica; la apertura del sistema de medios de comunicacin de informacin; el
fortalecimiento de la independencia y la dotacin de recursos a los instrumentos de
evaluacin y control del Sector pblico; el establecimiento de procedimientos
sancionadores giles y disuasorios de la corrupcin, de la incompetencia en la gestin
y de los abusos del poder, etc.
Evitar los fallos del Sector pblico mediante la desregulacin, la privatizacin de la
gestin pblica y el traspaso de competencias pblicas al sector privado.
Ocultar los fallos del proceso poltico mediante la creacin de ilusin fiscal, para
aumentar la tolerancia ciudadana hacia los problemas de falta de eficacia o de
eficiencia en el Sector pblico.

Reglas de eleccin colectiva


Las reglas de eleccin colectiva son uno de los tres grupos de normas que definen el marco
jurdico-institucional bsico necesario para el funcionamiento del sistema econmico, junto a

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la regulacin de los derechos de propiedad y las reglas de la contratacin o de funcionamiento


de los mercados.
Las reglas de eleccin colectiva son las normas que regulan los procesos polticos o de decisin
colectiva; es decir, los mecanismos o procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las
decisiones relativas a la actividad o el funcionamiento del Sector pblico. Estn compuestas
por las normas de votacin establecidas para determinar cules son las preferencias colectivas
de una comunidad poltica (a partir del reconocimiento democrtico del derecho a la
diversidad de preferencias personales), las normas que regulan el comportamiento de los
agentes que participan en los procesos polticos (que en una democracia avanzada sera toda
la ciudadana en sus cuatro posibles roles de votantes, representantes polticos,
administradores pblicos y miembros de asociaciones ciudadanas o grupos de intereses
particulares); y las normas de evaluacin y control de los procesos de adopcin y ejecucin de
las decisiones pblicas (que tienen la funcin de detectar, impedir, dificultar, reparar y
sancionar los fallos del proceso poltico).
Los fallos en las reglas de eleccin colectiva pueden provocar fallos del proceso poltico de
muchas maneras.

Ilusin fiscal
La ilusin fiscal o financiera es un fenmeno que consiste en la deformacin de la
representacin de la realidad del comportamiento o funcionamiento del Sector pblico que
percibe la ciudadana.
La creacin de ilusin fiscal es una de las alternativas ideolgicas para afrontar los fallos del
proceso poltico las otras opciones democrticas seran el control de dichos fallos mediante
la democratizacin de las reglas de eleccin colectiva y el evitarlos mediante la desregulacin o
la privatizacin.
Ante la realidad de los fallos del Sector pblico, la ilusin fiscal cumple una funcin de
ocultacin de la realidad para aumentar el umbral de tolerancia social hacia los problemas de
ineficacia o ineficiencia, evitar la deslegitimacin de la actividad pblica y reducir la
contestacin ciudadana. Todos los agentes que participan en el proceso poltico (es decir, en la
toma y ejecucin de decisiones pblicas) pueden estar interesados en generar ilusin fiscal
entre la ciudadana; y tambin en oponerse a la existencia de esa ilusin fiscal, para promover
el conocimiento de dichos fallos y su control o evitacin.
Los mecanismos para generar ilusin fiscal pueden ser muy diversos. Entre ellos destacan, por
su eficacia ilusionista y su uso generalizado, el recurso al endeudamiento pblico para financiar
el gasto presente ya que el recurso a la deuda pblica permite encubrir el verdadero alcance
de las decisiones polticas que se toman en el presente, lo que resulta ms difcil si la
ciudadana tiene que afrontar su coste mediante una subida de impuestos; la concesin de
beneficios fiscales las exenciones fiscales no son transparentes en cuanto a la identidad de
sus beneficiarios, mientras que las subvenciones directas s pueden serlo; y la manipulacin
de la informacin en los medios de comunicacin (sea con ocultacin o con falseamiento de la
informacin).
Los mecanismos generadores de ilusin fiscal pueden dirigirse a exagerar los beneficios reales
de las iniciativas pblicas, a encubrir los costes reales de la actividad pblica, a ocultar o
confundir la cuanta o el destino de los programas de gasto pblico o a ocultar o confundir el

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reparto de la contribucin ciudadana a la financiacin pblica, a ocultar la corrupcin y la


incompetencia en la gestin pblica, etc.
Uno de los primeros autores que estudi el fenmeno de la ilusin fiscal fue Amilcare Puviani
(18541907), en su obra Teora de la ilusin financiera (1903).
Para lvaro Rodrguez Bereijo (Estudio premilinar, en la edicin espaola de la Teora de la
ilusin financiera de Amilcare Puviani (1972), la ilusin fiscal es el "medio de modificar la
valoracin que los sujetos hacen de la actividad financiera, alterando su coste o su utilidad, con
el fin de obtener la aquiescencia de los contribuyentes a la poltica financiera del Estado,
aunque dicha poltica est presidida por la proteccin de los intereses egostas de la clase
dominante".

TEMA 5. TEORA DEL PRESUPUESTO.


Presupuesto pblico (concepto)
El presupuesto pblico es un documento jurdico, poltico, contable y econmico que se
elabora peridicamente, se presenta formalmente equilibrado, establece con carcter general
el lmite mximo autorizado de gastos pblicos y la estimacin de ingresos pblicos a realizar
durante un ejercicio econmico y que expresa el programa de actuaciones de poltica
presupuestaria del grupo poltico gobernante para ese periodo.
El presupuesto puede definirse, siguiendo a Fritz Neumark, como "el resumen sistemtico,
confeccionado en perodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos
proyectados, as como de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir tales gastos";
para Enrique Fuentes Quintana, es "la expresin contable del plan econmico de la Hacienda
Pblica para un periodo de tiempo determinado".
Por tanto, las principales caractersticas del presupuesto pblico son las siguientes:
1. Es un documento jurdico: se aprueba mediante una norma dictada por la mxima
asamblea legislativa del correspondiente nivel de gobierno del Estado; por otra parte,
su elaboracin, aprobacin y ejecucin estn sometidas a control de legalidad.
2. Es un documento poltico: expresa el plan anual de actividades del Sector pblico
decididas por el grupo poltico gobernante lo que, en teora en una hacienda
democrtica, supone o debera suponer la plasmacin anual de su programa
electoral.
3. Es un documento contable: su confeccin est sometida a criterios contables, su
estructura es sistemtica y su contenido est cifrado.
4. Es un documento econmico: contiene la definicin de las polticas anuales de
ingresos y gastos del Sector pblico decididas por el grupo poltico gobernante (para la
asignacin de los recursos, el crecimiento de la actividad econmica y la redistribucin
de la renta y la riqueza).
5. Es un documento que se presenta formal o contablemente equilibrado: el total de
ingresos y el total de gastos deben coincidir obligatoriamente.
6. Es un documento prospectivo: contiene una previsin de los gastos e ingresos futuros;
una vez cerrado el ejercicio presupuestario y liquidados los gastos e ingresos, se
transforma en Cuenta general (un documento retrospectivo que contiene, entre otros
elementos, el detalle de los gastos e ingresos pblicos efectivamente realizados
durante un ejercicio).

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7. Es un documento que contiene, con carcter general, una previsin normativa de los
gastos a realizar: en principio, los crditos para gastos deben ejecutarse conforme
fueron aprobados por el poder legislativo, lo cual significa en teora cinco mbitos
de especificacin y vinculacin para el poder ejecutivo a la hora de realizar los gastos:
La cuanta mxima a gastar en cada crdito no debe ser sobrepasada.
El concepto en el que gastar cada crdito no debe ser alterado.
La funcin para la cual est destinado cada crdito no debe ser cambiada.
El rgano con capacidad para gastar el crdito no debe ser sustituido.
El ejercicio en el cual debe ser gastado cada crdito no debe posponerse.
8. Es un documento que contiene una simple estimacin de los ingresos esperados
(excepto para los ingresos por deuda pblica, cuya cifra constituye una previsin
normativa y no debera ser alterada durante la fase de ejecucin): con carcter
general, el estado de ingresos presupuestarios nicamente tiene valor informativo y,
por tanto, los errores al realizar las estimaciones de ingresos no provocan
responsabilidad jurdica, aunque s responsabilidad poltica.
9. Es un documento con vigencia temporal: existe un ciclo presupuestario dentro del cual
cada documento es elaborado, aprobado, ejecutado y controlado, y que generalmente
tiene una duracin aproximada de 36 meses. El presupuesto se encuentra referido a
un ejercicio presupuestario, que es el periodo de tiempo durante el cual se ejecutan o
realizan los ingresos y gastos aprobados; el ejercicio presupuestario en Espaa
coincide con el ao natural.

Presupuesto pblico (evolucin histrica)


El presupuesto pblico es una institucin histricamente reciente: surgi en Inglaterra a
principios del siglo XVIII y se generaliz durante el siglo XIX en los Estados europeos y
americanos en paralelo a la implantacin del Estado de Derecho y la democracia
parlamentaria.
En su origen, el presupuesto surgi como un desarrollo del principio medieval de "no
imposicin sin representacin" o "autoimposicin", segn el cual cualquier decisin en materia
tributaria deba ser aprobada por los representantes de los contribuyentes antes de ser
ejecutada. Los monarcas se vieron obligados a aceptar este principio que evitaba o minoraba
su discrecionalidad a la hora de crear, modificar o recaudar los tributos y que solamente
afectaba de manera indirecta a su capacidad de decisin sobre el destino de los gastos
pblicos.
Con el antecedente de la Declaracin de Derechos (Bill of Rights) de 1689, se considera que el
primer documento presupuestario moderno se aprob en Inglaterra en 1720, aunque la
prctica de la aprobacin anual del presupuesto no arraig en ese pas hasta la dcada de
1760.
En el resto de los pases, la institucin del presupuesto se demor hasta la cada de la
monarqua absoluta y la implantacin del Estado constitucional. En Francia, con la fundacin
del sistema democrtico tras la Revolucin de 1789, los constituyentes instituyeron el
presupuesto como el documento a travs del cual la representacin popular mayoritaria
decida y ordenaba anualmente al poder ejecutivo todo su plan de ingresos y gastos: la
institucin del presupuesto se considera uno de los pilares fundamentales del Estado
constitucional, junto a la separacin de poderes y el respeto a los derechos fundamentales de
las personas. No obstante, la prctica de elaborar, aprobar y ejecutar un documento

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presupuestario no se aplic en Francia hasta 1820 y no se generaliz a todos los


departamentos hasta 1860.
En Espaa, las Cortes de Cdiz incorporaron y regularon el presupuesto en la Constitucin de
1812, aunque el regreso de Fernando VII y el absolutismo hizo que se retrasara su regulacin y
establecimiento efectivo hasta despus de 1845; el primer presupuesto discutido y aprobado
por las Cortes fue el del ao 1860.
Durante el siglo XIX, la mayora de los pases desarrollados incorporaron el presupuesto a su
ordenamiento jurdico en paralelo a la implantacin de la democracia parlamentaria,
desempeando este documento la funcin de instrumento para dirigir la actividad del Sector
pblico: a travs de la aprobacin anual del presupuesto, la representacin popular
mayoritaria decida y ordenaba al Ejecutivo todo su plan de actuaciones para ese periodo.
Posteriormente, durante la segunda mitad del siglo XIX, en los pases democrticos se registr
un proceso generalizado de autolimitacin de la soberana parlamentaria en materia
presupuestaria (que condujo a la actual supremaca del poder ejecutivo frente a los otros
poderes del Estado). Una de esas autolimitaciones, que modific profundamente la naturaleza
del presupuesto, consisti en que el establecimiento y la regulacin de los ingresos pblicos se
remiti a leyes especficas y permanentes (propias de cada tributo), al margen de la ley anual
de aprobacin de los presupuestos, con lo que el ejercicio anual de la soberana parlamentaria
en materia de presupuestos ha quedado desde entonces limitado a la distribucin de los
gastos: como consecuencia, el estado de ingresos del presupuesto ha pasado a ser una simple
previsin estadstica y dej de ser una autorizacin o previsin normativa.
En la actualidad, y desde una perspectiva socioeconmica, el presupuesto contina siendo el
instrumento en el que se establecen las polticas presupuestarias anuales del grupo poltico
gobernante. Sin embargo, desde una perspectiva jurdicopoltica (y debido a las
autolimitaciones de la soberana parlamentaria en esta materia), el presupuesto ha pasado a
cumplir una simple funcin informativa de la actividad del Sector pblico, de manera que el
Parlamento utiliza (la aprobacin de) el presupuesto para orientar la labor del Ejecutivo en
cuanto al gasto pblico y a la deuda pblica y (las otras etapas presupuestarias) para conocer y
controlar su actividad.

Ciclo presupuestario
El ciclo presupuestario es el periodo de tiempo durante el cual se elabora, aprueba, ejecuta y
controla el presupuesto pblico. La duracin del ciclo presupuestario depende de la legislacin
de cada pas u organizacin y, generalmente, tiene una duracin aproximada de 36 meses.
La elaboracin del presupuesto (denominado en ese momento "proyecto de presupuesto") es
la primera etapa en la vida del presupuesto y corresponde al poder ejecutivo. Es un proceso
poltico y tcnico en el que se definen los objetivos polticos del grupo de gobierno, se
concretan los instrumentos para llevarlos a cabo y se formaliza una propuesta ante el
Parlamento (o la asamblea legislativa correspondiente) para su aprobacin.
La aprobacin del presupuesto corresponde al poder legislativo. Es un proceso poltico en el
que se discute y decide autorizar o rechazar, mediante una norma jurdica, la propuesta de
plan anual de actuaciones presentada por el poder ejecutivo en el proyecto de presupuesto. A
estos efectos, la soberana de los parlamentos y asambleas de representantes se encuentra en
la actualidad muy disminuida respecto a la poca en que el presupuesto cumpla una funcin

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de direccin de la actividad de los gobiernos por los parlamentos (1860-1960) por diversos
factores, entre los cuales se encuentran:

La elevada cuanta del gasto pblico comprometido incluso antes de ser elaborado el
presupuesto (gastos de personal, gastos por contratos plurianuales corrientes, gastos
financieros, gastos de prestaciones econmicas de la Seguridad Social, gastos de
inversiones plurianuales, etc.).
La atribucin en exclusiva al gobierno de la iniciativa legislativa cuando la misma
suponga aumentar los gastos o disminuir los ingresos pblicos.
La existencia de mecanismos de veto a favor del Gobierno frente a las iniciativas
parlamentarias en materia presupuestaria.
La previsin de prrroga automtica del presupuesto vigente mientras no se apruebe
otro que lo sustituya.
La extensin de las tcnicas para la modificacin de los crditos presupuestarios
aprobados por el Parlamento, que permiten al Gobierno durante la fase posterior de
ejecucin alterar su cuanta, su destino o su ejercicio de aplicacin.

La ejecucin del presupuesto corresponde al poder ejecutivo y es el proceso mediante el cual


se realizan los ingresos y gastos presupuestados. Esta fase se inicia a la vez que el ejercicio
presupuestario y debera terminar al finalizar el mismo es decir, en el caso espaol, el da
primero de enero y el ltimo da de diciembre, respectivamente, pero puede extenderse a
otros ejercicios posteriores debido a la complejidad de la tramitacin de las operaciones
presupuestarias. En el caso de esa extensin a otros ejercicios, para atribuir los gastos o los
ingresos a un ejercicio determinado pueden seguirse dos criterios contables alternativos: el
criterio de devengo y el criterio de caja.
El ciclo presupuestario se cierra con la etapa de control presupuestario, que presenta varias
modalidades que pueden clasificarse atendiendo a distintos criterios:
a) Segn el tipo de control presupuestario: control de legalidad, control de eficacia y
control de eficiencia.
b) Segn el momento del control de las operaciones presupuestarias: control previo,
simultneo o posterior a su realizacin.
c) Segn el rgano controlador: control interno por el poder ejecutivo (la Administracin
autocontrola su ejecucin del presupuesto; en el caso espaol, esta modalidad de
control se realiza mediante un rgano administrativo denominado Intervencin
General), control externo por el poder legislativo (control parlamentario del
presupuesto), control externo por rganos jurisdiccionales especializados (en el caso
de Espaa, mediante el Tribunal de Cuentas y los rganos anlogos previstos en las
Comunidades Autnomas), control externo por el poder judicial (la Administracin de
Justicia) y control externo por la ciudadana.

Criterio de devengo
El criterio de devengo es uno de los dos criterios contables alternativos de imputacin de
operaciones presupuestarias a ejercicios presupuestarios, junto al criterio de caja.

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Segn el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el


cual el Sector pblico contrae la obligacin de pagar (los gastos) o el derecho a cobrar (los
ingresos).
Segn el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el
Sector pblico efectivamente liquida la obligacin (los gastos) o el derecho (los ingresos); de
ah que tambin se denomine criterio de pago o criterio de cobro, respectivamente.
En el caso de Espaa, el artculo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, establece que, como norma general, se aplicar el criterio de caja en la gestin
de los ingresos y el criterio de devengo en la gestin de los gastos; no obstante, en los artculos
34.2, 34.3, 47 y 48 de la misma Ley se establecen como excepciones los siguientes gastos: la
liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado; las obligaciones que tengan su origen en resoluciones
judiciales; las obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de
compromisos de gasto adquiridos de conformidad con el ordenamiento para los que
hubiera crdito disponible en el ejercicio de procedencia y que no hubieran sido imputadas en
el mismo; las obligaciones que correspondan a gastos plurianuales; y las obligaciones que
correspondan a adquisiciones de inmuebles y contratos de obras con pago aplazado.

Criterio de caja
El criterio de caja es uno de los dos criterios contables alternativos de imputacin de
operaciones presupuestarias a ejercicios presupuestarios, junto al criterio de devengo.
Segn el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el
Sector pblico efectivamente liquida la obligacin (los gastos) o el derecho (los ingresos); de
ah que tambin se denomine criterio de pago o criterio de cobro, respectivamente.
Segn el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el
cual el Sector pblico contrae la obligacin de pagar (los gastos) o el derecho a cobrar (los
ingresos).
En el caso de Espaa, el artculo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, establece que, como norma general, se aplicar el criterio de caja en la gestin
de los ingresos y el criterio de devengo en la gestin de los gastos; no obstante, en los artculos
34.2, 34.3, 47 y 48 de la misma Ley se establecen como excepciones los siguientes gastos: la
liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado; las obligaciones que tengan su origen en resoluciones
judiciales; las obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de
compromisos de gasto adquiridos de conformidad con el ordenamiento para los que
hubiera crdito disponible en el ejercicio de procedencia y que no hubieran sido imputadas en
el mismo; las obligaciones que correspondan a gastos plurianuales; y las obligaciones que
correspondan a adquisiciones de inmuebles y contratos de obras con pago aplazado.

Principios presupuestarios clsicos polticos


Los principios presupuestarios polticos clsicos son los criterios dogmticos que, segn la
Hacienda clsica, deberan ser observados en el ciclo presupuestario, en tanto el presupuesto
pblico es un documento poltico. Se diferencian de los principios presupuestarios clsicos
econmicos y contables.

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Los principios polticos presupuestarios clsicos son ocho: competencia presupuestaria,


universalidad presupuestaria, unidad presupuestaria, claridad presupuestaria, especialidad
presupuestaria, publicidad presupuestaria, exactitud presupuestaria y anticipacin
presupuestaria.

Principios presupuestarios clsicos contables


Los principios presupuestarios contables son los criterios dogmticos que, segn la Hacienda
clsica, deberan ser observados en el ciclo presupuestario, en tanto el presupuesto pblico es
un documento contable. Se diferencian de los principios presupuestarios clsicos econmicos y
polticos.
Los principios contables presupuestarios clsicos son cuatro: presupuesto bruto, unidad de
caja, especificacin presupuestaria y ejercicio cerrado

Presupuestos Generales del Estado


Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son los presupuestos anuales de los rganos,
entidades, empresas y fundaciones que forman el nivel de gobierno general del Sector pblico
espaol. Son los documentos en los que se establece la poltica presupuestaria anual del grupo
poltico mayoritario en las Cortes Generales.
Los PGE no son un documento nico, sino un conjunto de presupuestos que pueden reunirse
en dos grandes grupos atendiendo al principio de especialidad cuantitativa:
1. rganos y entidades con presupuesto limitativo de gastos (como norma general, sus
gastos constituyen una previsin normativa):

Sector pblico administrativo.


Sector pblico empresarial con presupuesto limitativo de gastos.

2. Entidades, empresas y fundaciones con presupuesto estimativo de gastos (la cifra de


gastos aprobada es solamente una estimacin):
Sector pblico empresarial con presupuesto estimativo de gastos.

Sector pblico
Se denomina Sector pblico al conjunto de agentes del sistema econmico cuyas decisiones se
toman a travs del proceso poltico, se ejecutan al amparo del poder de coaccin del Estado y
se dirigen, en los pases democrticos, a procurar la mxima satisfaccin eficiente de las
preferencias de la mayora ciudadana respecto a la provisin de bienes y servicios pblicos.
El Sector pblico es uno de los dos sectores que componen el sistema econmico, junto al
Sector privado; se diferencian por su composicin, sus mecanismos para tomar decisiones y
sus pautas de comportamiento racional.
El Sector pblico est formado por las Administraciones pblicas y las sociedades e
instituciones pblicas; es decir, por todas las unidades institucionales que estn controladas
por las Administraciones pblicas. El control se define como "la capacidad para determinar la
poltica general o el programa de una unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores
adecuados en caso necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).

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El subsector de las Administraciones pblicas o Sector pblico administrativo est compuesto


por "entidades jurdicas establecidas mediante un proceso poltico que disponen de autoridad
legislativa, judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un rea
determinada. Su funcin principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la comunidad y a los
hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta y el patrimonio" (SEC 2010, regla
20.06). Estas reas institucionales y organismos pblicos, cuyas fuentes de financiacin
ordinarias consisten en pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado, son las
siguientes: los Altos rganos institucionales (Corona o Presidencia de la Repblica, Parlamento,
Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del Pueblo, etc.), la Administracin del
Gobierno (integrada, a su vez, por ministerios, consejeras, concejalas o departamentos
anlogos, por organismos autnomos y por fundaciones que sean productoras no de mercado
y estn controladas por alguna administracin pblica) y la Administracin gestora de la
Seguridad Social.
El subsector de las sociedades e instituciones pblicas o Sector pblico empresarial est
compuesto por entidades, organismos, sociedades, cuasisociedades (sin personalidad jurdica)
y fundaciones cuya actividad principal es la produccin de bienes y servicios siguiendo criterios
de mercado y que estn controladas por alguna administracin pblica. Segn su estatuto o
naturaleza jurdica, pueden ser: entes pblicos (organismos empresariales sujetos al Derecho
pblico), entidades pblicas empresariales (dependientes de un ministerio o similar, con
personalidad jurdica propia y sujetas al Derecho pblico y privado), agencias estatales
(entidades de Derecho pblico sujetas a una normativa especfica), sociedades pblicas
mercantiles (sometidas al Derecho privado y al pblico) y fundaciones pblicas (organizaciones
sujetas al Derecho privado con carcter general y al Derecho pblico especficamente en lo
relativo a su presupuesto, contabilidad y auditora de cuentas).
En todos los pases el Sector pblico cuenta con, al menos, dos niveles de gobierno: el general
y el local, que gestionan las competencias relativas a la prestacin de bienes y servicios
pblicos de mbito general (por ejemplo, las relaciones exteriores) y local (por ejemplo, los
servicios de alcantarillado), respectivamente. En los pases descentralizados o federales, el
Sector pblico cuenta con ms de dos niveles de gobierno, segn el mbito territorial de
actividad de sus unidades: el Sector pblico general o Administracin general, central o federal
del Estado; el Sector pblico subcentral o Administracin intermedia o subcentral
(autonmica, regional, provincial, cantonal, etc.) del Estado; y el Sector pblico local o
Administracin local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. A su vez, en cada uno de
los niveles de gobierno puede establecerse la separacin entre Sector pblico administrativo y
Sector pblico empresarial.
En los Estados democrticos modernos se atribuyen al Sector pblico tres funciones dentro de
un modelo de Economa mixta de mercado: asignacin eficiente de los recursos, crecimiento
estable de la actividad econmica y redistribucin equitativa de la renta y de la riqueza. Dentro
de esas funciones, los objetivos del Sector pblico son muy diversos, as como los instrumentos
o polticas econmicas a desarrollar para atenderlos.
Existen muchos indicadores econmicos para medir la actividad del Sector pblico y evaluar
sus efectos; todos ellos presentan importantes limitaciones, por lo que conviene examinarlos
conjuntamente y observar su evolucin en el tiempo.
El estudio de la organizacin, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del Sector
pblico constituye el objeto de la Hacienda Pblica.

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lOMoARcPSD

Aplicacin presupuestaria
Se denomina aplicacin presupuestaria a la codificacin que permite identificar cada crdito
presupuestario e informar de sus caractersticas: qu rgano puede gastarlo (clasificacin
orgnica), para qu se puede gastar (clasificacin funcional o por programas) y en qu se
puede gastar (clasificacin econmica).
La notacin de una aplicacin presupuestaria tiene la forma siguiente: 04.01.911P.222.00
Donde los primeros dgitos (04.01) indican qu rgano est autorizado para gastar el crdito
(clasificacin orgnica): la seccin y el servicio; en este caso, se trata del Tribunal
Constitucional; debe recordarse que es posible que, en vez de cinco, sean seis los dgitos: sera
el caso de los organismos autnomos, las entidades pblicas empresariales, las agencias
estatales y los dems entes u organismos pblicos con personalidad jurdica propia y
presupuesto limitativo de gastos.
Los cuatro siguientes dgitos despus del segundo punto (911P) sealan a qu finalidad o
destino se dirige el crdito (clasificacin funcional o por programas): el programa de gasto; en
este caso, se trata del programa denominado "Control Constitucional", que se encuentra
dentro del rea de gasto "Actuaciones de carcter general" y dentro de la poltica de gasto
"Alta Direccin".
Los ltimos dgitos (222.00) concretan en qu puede realizarse el gasto (la clasificacin
econmica); en este caso, se concreta en el subconcepto "Comunicaciones telefnicas", dentro
del captulo 2 "Gastos corrientes en bienes y servicios".

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