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De Doha a Cancn: una perspectiva latinoamericana de la agenda de comercio multilateral

Jos Antonio Ocampo
Secretario Ejecutivo
de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
1.
En la Declaracin Ministerial de Doha se reconoci que la mayora de los
miembros de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) son pases en desarrollo y que sus
necesidades e intereses ocupan un lugar central en el programa de trabajo aprobado. En el cuarto
perodo de sesiones de la Conferencia, los Ministros se comprometieron a realizar esfuerzos
positivos destinados a garantizar que los pases en desarrollo, y especialmente los menos
adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional acorde con las
necesidades de su desarrollo econmico. Los beneficios del aumento de las oportunidades y los
progresos del bienestar que trae aparejados el sistema multilateral de comercio deberan
extenderse a todos los miembros de la OMC, mediante un mayor acceso a los mercados, normas
equilibradas y programas de asistencia tcnica y de fortalecimiento de la capacidad
correctamente orientados y que cuenten con financiacin sostenida. La agenda de negociaciones
de Doha tena por objeto la materializacin de estas metas, dando prioridad a los temas
relacionados con los intereses de los pases en desarrollo. stos incluan, entre otros, abordar los
asuntos de aplicacin pendientes, garantizar el cabal cumplimiento de las disposiciones sobre el
trato especial y diferenciado, corrigiendo y evitando asimismo las restricciones y distorsiones en
los mercados agrcolas mundiales; reducir o eliminar las crestas arancelarias, los aranceles
elevados y la progresividad arancelaria, as como las barreras no arancelarias a los productos
cuya exportacin interesa a los pases en desarrollo; aplicar e interpretar los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Acuerdo sobre los ADPIC) a
fin de apoyar la salud pblica y fomentar tanto el acceso a los medicamentos existentes como la
investigacin y el desarrollo de nuevos medicamentos.
2.
Asimismo, los miembros de la OMC decidieron analizar i) los temas identificados
con miras a la mayor integracin de las economas pequeas y vulnerables en el sistema
multilateral de comercio, ii) la relacin entre el comercio, la deuda y las finanzas, y iii) la
relacin entre el comercio y la transferencia de tecnologa. Estos temas debern recibir la misma
atencin que la formulacin de nuevas disciplinas en las reas de inters de los pases
desarrollados entre los que se cuentan la relacin entre el comercio y la inversin, la interaccin
entre el comercio y las polticas de competencia, la transparencia en las compras del sector
pblico y la facilitacin del comercio.
3.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe se unieron a otros pases en desarrollo
para formular, apoyar y avanzar en la agenda de Doha. La formulacin de la mayor parte de las
propuestas altamente tcnicas que fueron presentadas ante los rganos de negociacin de la
OMC desde el proceso preparatorio de la Conferencia Ministerial de Seattle estuvo a cargo de
pases en desarrollo. Los pases de Amrica Latina y el Caribe han contribuido plenamente en el

proceso en sus diversas capacidades: a ttulo individual de pases, de miembros de esquemas de

integracin regional, en particular el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad
del Caribe (CARICOM) o a travs de grupos dedicados a problemas especficos (como el Grupo
de Cairns, el Grupo de pases en desarrollo, los Pequeos Estados insulares en desarrollo, entre
otros). En la regin, se consideraba que las negociaciones posteriores a Seattle seran una
instancia histrica que debera aprovecharse para corregir las considerables asimetras que
caracterizaron los resultados de la Ronda Uruguay.
4.
Prcticamente todos los pases de Amrica Latina y el Caribe son miembros de la
OMC y respaldan el suministro de bienes pblicos, entre los que se cuentan la transparencia de
los procedimientos y el respeto de las normas, reglamentos y principios reconocidos como
pilares del orden internacional, que brindan garantas a todos los pases y especialmente las
economas ms vulnerables frente al uso arbitrario del poder por terceros.
5.
A lo largo de todo el proceso de gestin de la liberalizacin comercial, en el
marco, inadecuado pero bastante flexible, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), las partes contratantes de Amrica Latina aunaron esfuerzos con otros pases
en desarrollo para demostrar que la nivelacin del campo de juego, si se mantienen las
diferencias desproporcionadas entre los jugadores, no haca sino contribuir a ampliar estas
diferencias. Un juego en el que los equipos estn separados por asimetras econmicas e
institucionales profundas puede ser justo slo si se establecen reglamentos y procedimientos para
superar estas asimetras. La creacin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD) fue la respuesta a estos argumentos. En 1964, Ral Prebisch, con quien
tanto la CEPAL como la UNCTAD tienen una enorme deuda intelectual, seal que en los pases
industrializados se haba excluido a algunos sectores, a saber, la agricultura y los textiles de
algodn, de los beneficios del libre comercio por los que tanto se abogaba. De este modo, los
gobiernos de esos pases reconocan que haba ciertos objetivos nacionales que podan tener
prioridad por sobre la asignacin eficiente de recursos. Indudablemente, para alcanzar los
objetivos sociales, en ocasiones se prefera la mano visible del gobierno al ciego accionar de las
fuerzas del mercado. En la apertura del primer perodo de sesiones de la UNCTAD, Prebisch
solicit que el mismo razonamiento se aplicara para mejorar la integracin de los pases en
desarrollo a la economa mundial, lo que requera polticas compensatorias y un entorno
internacional ms favorable a estos esfuerzos.
6.
Mientras que la comunidad internacional tomaba gradualmente conciencia de los
aspectos del proceso de desarrollo especficamente vinculados con el comercio, otros factores
ganaban terreno e impulsaban el sistema multilateral en otra direccin. Por una parte, los
problemas estructurales en los pases industrializados socavaban el apoyo a la accin afirmativa
en favor de los pases en desarrollo en el marco de la cooperacin internacional En los pases
industrializados, el comercio pas a ser parte importante de la actividad nacional. En los pases
de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), tanto el porcentaje de la
produccin nacional correspondiente a las exportaciones como la participacin de las
importaciones en la demanda final e intermedia estn en aumento. Por otra parte, la naturaleza
del debate sobre la liberalizacin comercial ha ido cambiando paulatinamente y se han
incorporado nuevas reas relacionadas con el comercio en la agenda comercial. Por lo tanto, la

tolerancia frente a una amplia gama de polticas nacionales, de capital importancia para el
consenso internacional que era el origen y sustento del sistema de comercio multilateral, se fue
erosionando irremisiblemente.
7.
Estos cambios en la naturaleza de la agenda comercial, que se iniciaron en la
Ronda de Tokio, determinaron que, en las negociaciones, se atribuyera progresivamente menor
importancia a las reducciones arancelarias recprocas, para concentrarse en la negociacin de
normas, polticas y leyes, cuyos costos y beneficios son difciles de evaluar, y que tienen una
injerencia cada vez mayor en las normas e instituciones nacionales. Muchos analistas recalcan
que el xito de la arquitectura econmica de la posguerra se fund, precisamente, en que las
normas internacionales permitieran un amplio margen de autonoma nacional.
8.
En la Ronda Uruguay se materializ la demanda, cada vez ms fuerte, de una
mayor convergencia entre las polticas, las instituciones y la legislacin. Una tendencia comn a
varios temas de la agenda comercial -a saber, las barreras tcnicas, sanitarias y fitosanitarias, el
comercio de servicios, los derechos antidumping y compensatorios, los subsidios, las medidas de
inversin relacionadas con el comercio y la proteccin de los derechos de propiedad intelectuales que todos afectan la infraestructura institucional de las economas nacionales.
9.
Los gobiernos de la regin perciben un serio desequilibrio entre los costos y
beneficios del cumplimiento de los compromisos de la Ronda Uruguay para los diferentes grupos
de pases. El mayor peso de los pases ms ricos en la economa y comercio mundiales bastara
por s solo para explicar la correspondiente concentracin de los avances en trminos de
bienestar, resultado de la Ronda Uruguay. Los pases de Amrica Latina, y sobre todo las
pequeas islas del Caribe, enfrentan problemas estructurales internos para transformar las
condiciones potenciales de acceso a los mercados en oportunidades comerciales reales. Junto con
su situacin de pases ricos, la mayor capacidad negociadora de los pases industrializados les ha
permitido defender sus intereses nacionales de manera eficaz, as como reformular las normas
multilaterales de acuerdo con sus propias polticas e instrumentos comerciales. A la inversa, en
los pases de Amrica Latina y el Caribe, las polticas e instrumentos se han debido adaptar a un
nuevo conjunto de normas y obligaciones, al mismo tiempo que las opciones y el margen de
autonoma relativos a las polticas de desarrollo se redujeron drsticamente.
10.
En primer lugar, los pases industrializados incorporaron al sistema de comercio
multilateral aquellas reas en las que tienen una slida hegemona tecnolgica, y hacia las que se
orientan cada vez ms sus economas y empresas. En segundo lugar, el alcance de las normas del
GATT, que originalmente se limitaba a los productos, se ampli para abarcar los derechos de los
inversionistas privados, y de este modo se increment la legitimidad de la exposicin a la libre
competencia de los mercados de bienes y servicios nacionales, en beneficio de las empresas
transnacionales. Esto determin limitaciones muy importantes a la capacidad de los gobiernos
para cuestionar las prcticas de las empresas transnacionales que operan dentro de sus fronteras.
En tercer lugar, los pases industrializados obtuvieron perodos prolongados para la
reestructuracin interna de los sectores de inters para los pases en desarrollo, como el
agropecuario, el textil y del vestuario, caracterizados por un empleo intensivo de recursos
naturales, mano de obra no calificada y tecnologas establecidas. En consecuencia, se aplicaron

distintos grados de flexibilidad a las disciplinas relativas a las medidas de apoyo a sus productos
agrcolas e industriales nacionales.
11.
Si se examinan los compromisos asumidos por los pases industrializados con la
OMC y las modificaciones de las polticas comerciales resultantes, se advierte que la apertura de
los sectores de inters para las exportaciones de los pases de la regin no slo avanz con
lentitud, sino que a menudo ha ido acompaada de medidas que socavan obligaciones asumidas
con anterioridad. Esto es particularmente cierto en el sector agrcola, pero lo mismo sucede con
el empleo de mecanismos de proteccin de contingencia e incluso la reanudacin de la
"limitacin voluntaria de las exportaciones" en sectores en los que los pases de la regin haban
logrado conquistar los mercados de los pases industrializados.
12.
An ms preocupantes fueron el hecho de retirar de la lista de pases menos
adelantados a los pases en desarrollo de medianos ingresos y la restriccin de las necesidades de
desarrollo de trato especial y diferenciado a los casos ms extremos en esta categora de pases.
De Amrica Latina y el Caribe, slo Hait fue clasificado como pas menos adelantado, aunque
todos enfrentan graves problemas para integrarse de manera competitiva en la economa mundial
y necesitan tiempo, recursos y un entorno internacional favorable a los esfuerzos por crear
empleo y fomentar la expansin de sus economas.
13.
La falta de resultados concretos durante los ltimos veinte meses en Ginebra
redujo considerablemente las expectativas de que los desequilibrios actuales del sistema de
comercio multilateral se puedan corregir de manera efectiva. Ya han caducado varios de los
plazos acordados en Doha para avanzar en temas de inters para los pases en desarrollo. El
primero fue a fines de julio de 2002, fecha para la cual se esperaba haber adoptado medidas
concretas para la eliminacin de las cuotas en los mercados textil y del vestuario, as como
recomendaciones precisas para aumentar la eficacia de las disposiciones de trato especial y
diferenciado. Esta fecha se posterg sin que los miembros de la OMC pudiesen conciliar sus
diferentes interpretaciones de ciertos aspectos del mandato de Doha. Aunque todos los pases
reconocieron la importancia que los Ministros asignaron al programa de trabajo sobre trato
especial y diferenciado, y admitieron que era necesaria una revisin de estas disposiciones,
destinada a hacerlas ms estrictas, precisas, eficaces y operativas, persistieron diferencias
significativas sobre la manera de lograrlo. Algunos pases en desarrollo consideraron que, para
que estas disposiciones sean ms precisas, eficaces y operativas, se deben hacer obligatorias,
modificando la redaccin de algunas de las clusulas de mximo empeo, mientras que otros
no deseaban enmendar el texto del Acuerdo ni alterar de forma alguna el equilibrio que en su
opinin exista entre derechos y obligaciones.
14.
A pesar de la adopcin de reformas positivas de la poltica agrcola comn de la
Unin Europea por parte de los ministros del rea, en el ltimo informe del Presidente de las
negociaciones sobre la agricultura, del 7 de julio, se sostena que el fracaso en la adopcin de
modalidades para los nuevos compromisos dio una mayor precedencia a la realizacin de
progresos en los trabajos tcnicos esenciales, que se caracteriz por los avances en varias de las
reas vinculadas con la normativa. Sin embargo, no se puede decir lo mismo respecto de los
temas bsicos en lo que respecta a las modalidades de los nuevos compromisos... Dadas las

circunstancias, el objetivo de establecer modalidades lo ms pronto posible ha permanecido fuera

de alcance... En la situacin actual, hacen falta una orientacin colectiva y la adopcin de
decisiones respecto de cierto nmero de temas clave para allanar el camino que permita alcanzar
las metas fijadas en el mandato de Doha.
15.
Ante la falta de progresos en la preparacin del quinto perodo de sesiones de la
Conferencia Ministerial, aumenta el volumen de trabajo que debern encarar los Ministros en los
escasos das disponibles para los debates en Cancn, pero se reducen las expectativas de avanzar
en el cumplimiento del Programa de Desarrollo del mandato de Doha.
16.
La evolucin en la ltima dcada, extensamente documentada por la CEPAL,
demuestra que la expansin de las exportaciones de bienes y servicios es una condicin
necesaria, pero insuficiente, para fomentar la expansin econmica en Amrica Latina y el
Caribe. A pesar de lo heterogneo de las experiencias nacionales en la regin, en todos los pases
se adopt con entusiasmo el modelo orientado a las exportaciones basado en bajos niveles de
proteccin arancelaria. En el decenio de 1990, aunque las exportaciones crecieron en gran
proporcin, se hizo evidente que un modelo de crecimiento impulsado por las exportaciones al
que no se incorporaran instrumentos capaces de convertirlo en un modelo orientado a las
inversiones no conducira a las economas de Amrica Latina y el Caribe por la senda del
crecimiento sostenible.
17.
La CEPAL ha denominado al reciente perodo, de 1997 a 2002, la "media dcada
perdida" para el desarrollo. En esos aos de crecimiento agregado neto negativo, la
vulnerabilidad del sector externo de las economas de Amrica Latina qued a la vista. El
comportamiento errtico de los inversionistas extranjeros, la volatilidad de los mercados de
capitales, la contraccin de la demanda en los pases industrializados y la baja de los precios de
los productos bsicos distintos del petrleo y los productos manufacturados dejaron a los
gobiernos con una reducida capacidad de adoptar polticas contracclicas eficaces. En cambio, en
un esfuerzo por afrontar los problemas de balanza de pagos, en la mayora de los pases se
redujeron las importaciones, lo que afect al comercio intrarregional, en una suerte de poltica
involuntaria de empobrecimiento del vecino.
18.
A lo largo de las ltimas dcadas en los pases de Amrica Latina y el Caribe se
logr una diversificacin del comercio en trminos de productos y mercados, con una orientacin
de especializacin internacional. Los patrones de produccin se transformaron mediante el
empleo de instrumentos selectivos tanto generales como especficos para ciertas ramas de
actividad industrial. Sin embargo, en los anlisis de la CEPAL se demuestra que la
competitividad de las exportaciones de Amrica Latina y el Caribe, salvo pocas pero destacadas
excepciones, depende de diferencias de precios que se originan en una ventaja comparativa
esttica. Las tres principales formas caractersticas de integracin de la regin a la economa
mundial se basan en el bajo costo de la abundante mano de obra no calificada y de los recursos
naturales. Las variadas exportaciones con uso intensivo de importaciones de Mxico,
Centroamrica y algunos pases del Caribe, y el comercio basado en los servicios de Mxico y el
Caribe, se sustentan en el reducido costo de la fuerza laboral, mientras que las exportaciones de
la mayor parte de Amrica del Sur dependen de los recursos naturales. Por aadidura, en estudios

de la Divisin de Poblacin de la CEPAL (CELADE) se ha revelado que, en Amrica Latina y el

Caribe, la falta de oportunidades viables determina la exportacin de trabajadores calificados a
los pases cercanos ms ricos y a las naciones industrializadas, a travs de la migracin
internacional.
19.
Para ampliar el acceso a los mercados de los productos y servicios de Amrica
Latina y el Caribe, los gobiernos se han ocupado activamente de la negociacin de una red de
arreglos preferenciales bilaterales de liberalizacin comercial con pases de la regin y fuera de
ella, mientras se continuaron las negociaciones para crear el rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA). Mxico firm acuerdos de libre comercio con la Unin Europea y con la
Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC). Chile suscribi un tratado de este tipo con
Estados Unidos, tras concluir acuerdos similares con Canad, la Unin Europea y la AELC, entre
otros. Los pases de Centroamrica estn negociando un tratado de libre comercio con Estados
Unidos. En el MERCOSUR se est estableciendo una asociacin interregional con la Unin
Europea y existen iniciativas que apuntan a Japn, Singapur, la Repblica de Corea, India y
China, entre otros.
20.
Cabe sealar aqu algunos aspectos de estos acuerdos bilaterales con los pases
industrializados. En primer lugar, tienden a consolidar el acceso a los mercados que los pases de
Amrica Latina y el Caribe ya tienen a travs del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).
Es decir que, mediante estos tratados, se consolida bilateralmente el acceso preferencial que los
pases en desarrollo adquirieron bajo la forma de concesiones unilaterales sin carcter obligatorio
en el GATT, a cambio de concesiones en otras reas, sobre todo nuevas. En segundo lugar, las
disciplinas en reas de inters para los pases industrializados trascienden los compromisos de
Doha, dado que estos tratados incluyen disciplinas sobre inversin, poltica de competencia, las
compras pblicas y la facilitacin del comercio, para las cuales no existen normas multilaterales
en vigencia. En tercer lugar, los temas que afectan a los signatarios de Amrica Latina, tales
como medidas de apoyo interno a la agricultura o las leyes antidumping, se remiten al foro de
negociaciones multilateral.
21.
Por lo tanto, el nivel multilateral de negociaciones no puede ser suplantado por
una combinacin de negociaciones bilaterales o minilaterales, dado que, por una parte, las
concesiones recprocas siguen supeditadas al "proveedor ms importante", y Estados Unidos se
concentra en Europa cuando negocia temas relacionados con el agro. Sin embargo, por otra
parte, las polticas internas basadas en instrumentos como las medidas nacionales de apoyo no
pueden negociarse a nivel regional, a menos que los pases adopten programas de subsidios
discriminados por cultivos y destinos geogrficos, o normas antidumping diferentes segn el
socio comercial, lo que atentara contra el principio de nacin ms favorecida.
22.
Otro aspecto interesante de estas negociaciones mltiples es que crean fuerzas
centrpetas y centrfugas que tienden a unificar o a fragmentar el proceso de integracin regional
en Amrica Latina y el Caribe. El MERCOSUR y la CARICOM participan en su calidad de
grupos en las negociaciones del ALCA y en la OMC. Los otros pases que forman parte de
grupos subregionales como el Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la Comunidad
Andina tienen intereses ms heterogneos en las negociaciones multilaterales, pero estn

organizados como subgrupos en las negociaciones del ALCA, dado que en stas se adoptaron a
los grupos subregionales existentes como piedra angular. Tras la conclusin de este proceso de
negociaciones, estos grupos podrn perdurar o no, dependiendo del grado de integracin relativa
que hayan alcanzado respecto del ALCA, tal como se decidi en la Reunin Ministerial de San
Jos, Costa Rica. En consecuencia, y a pesar de las dificultades por las que atraviesan los grupos
subregionales, en el proceso de integracin regional en Amrica Latina y el Caribe se sigue
avanzando hacia la construccin de instituciones de integracin, as como profundizando la
coordinacin de los procesos econmicos y sociales.
23.
Por lo tanto, las negociaciones comerciales a nivel subregional, hemisfrico,
bilateral, interregional y multilateral, con una agenda similar pero con diferentes niveles de
flexibilidad y de poder de negociacin, estn estrechamente vinculadas entre s por una red de
intereses estratgicos y de movimientos tcticos de los principales participantes.
24.
La CEPAL ha sealado que la globalizacin puede ser una fuerza desintegradora,
ante la falta de instituciones adecuadas. En el mbito nacional, hay regiones, sectores
productivos y grupos sociales "ganadores" o "perdedores" a raz del intenso proceso de
destruccin creativa descrito por Schumpeter a la que se asiste en el mundo entero en la
actualidad. Este proceso no slo acenta la heterogeneidad dentro de cada pas sino que, al
mismo tiempo, mina la capacidad del Estado para garantizar la cohesin del conjunto. Las
poderosas fuerzas centrpetas que se han manifestado en la economa mundial a lo largo de
varios siglos ahora impelen a los pases de Amrica Latina y el Caribe a labrarse un camino en
los mercados industrializados y a competir entre s para atraer inversiones susceptibles de
reubicacin. Para hacer frente a estas fuerzas, es imprescindible fomentar una
complementariedad virtuosa entre el desarrollo institucional a nivel mundial, regional y nacional.
25.
Del debate internacional surgi poco a poco un amplio consenso sobre la
influencia fundamental de las estrategias nacionales en el xito o el fracaso de los pases en su
insercin en la economa mundial. Estas estrategias tambin resultan esenciales para corregir las
fuerzas desintegradoras a las que la globalizacin da origen dentro de cada pas. De no existir un
marco internacional adecuado, reglamentado, pero que contribuya corregir las asimetras del
orden mundial, el desarrollo nacional se dificultar sobremanera. Como sucedi en el pasado, en
presencia de situaciones muy distintas como las que existen en un sistema internacional
jerarquizado, los intentos de aplicar trminos idnticos para nivelar el campo de juego slo
contribuirn a profundizar las desigualdades.
26.
La construccin de una arquitectura internacional autnticamente nueva descansa
en el efecto conjunto de las reformas institucionales a nivel mundial y regional. La transmisin
del impulso en la produccin y la tecnologa, del mundo desarrollado a los pases en desarrollo,
abarca dos procesos bsicos. El primero es la transferencia gradual de la produccin de materias
primas, las industrias establecidas y los servicios estandarizados a los pases en los que abundan
los recursos y la mano de obra. El segundo consiste en la transferencia tecnolgica con el fin de
ampliar la participacin de estos pases en los productos y servicios con uso intensivo de la
tecnologa. La agenda internacional apunta a expandir el acceso a los mercados de los productos
y servicios con uso intensivo de mano de obra y recursos naturales provenientes de los pases en

desarrollo, pero es el segundo tipo de proceso el que finalmente lograr eliminar las asimetras
internacionales.
27.
Las expectativas de Amrica Latina y el Caribe se vuelven ahora hacia el primer
perodo de sesiones de la Conferencia Ministerial que se llevar a cabo en la regin. Los
gobiernos y la sociedad civil desean que, en Cancn, el clima clido, los hermosos paisajes y la
innegable hospitalidad mexicana inspiren a los delegados de la OMC para encontrar los medios
de corregir las asimetras internacionales en el orden mundial.