La Administracin Pblica y sus clientes:

Moda organizativa u opcin ideolgica?

Q. Brugu, M. Amors y R. Goma*
"La necesidad de mejorar estas relaciones
[entre los ciudadanos
y la Administracin] se considera hoy
en todos los pases como una obligacin
inexcusable. Por esta causa,
los gobiernos vienen acometiendo
desde hace varios aos actuaciones
de reforma de sus Administraciones
pblicas, presididas
por la idea de que la creencia clsica
en unas relaciones descompensadas
entre Administracin y administrados debe
dejar paso a una nueva concepcin
de carcter igualitario
en la que la Administracin
no es sino un servicio
y el pblico, su clientela."
(OCDE, 1991:9)

GAPn. 1. Sept.-dic. 1994

on estas palabras se expone una de las ideas que

ms ha influido en la reestructuracin de la Administracin Pblica moderna: la clientelizacin de las
relaciones entre la Administracin y sus administrados. A
travs de experimentos organizativos dispares y bajo la
tutela intelectual de una abundante literatura, se ha impulsado y asumido la bondad del proceso. Este amplio acuerdo, sin embargo, no ha llegado acompaado de argumentos coincidentes. Desde espacios ideolgicos distintos se
aplaude a aquellas organizaciones que se han mostrado
ms cercanas a sus consumidores, que satisfacen mejor las
demandas de sus clientes, o que son capaces de identificar
con ms precisin las necesidades de su pblico. Pero en
este aplauso generalizado cada observador destaca matices
diferentes. Existe unanimidad en relacin a la idea marco,
pero su articulacin especfica es objeto de un debate que
suele sorprender, precisamente, a los que la defienden con
ms entusiasmo. Y suele sorprenderles porque la definicin ms rudimentaria de este enfoque destaca la objetividad de sus planteamientos: una vez razonada la idoneidad
de las propuestas, cualquier discusin est de ms.
Esta aureola de neutralidad y de inevitabilidad ha provocado, como mnimo, dos dificultades. En primer lugar,
se ha trasladado a un segundo plano la tarea de conceptualizar tericamente el propio enfoque, dejando sus trminos poco definidos y sus argumentos sumidos en cierta ambigedad. En segundo lugar, se trata de un debate
que ha nacido en el seno de las organizaciones y que se
ha vanagloriado en todo momento de su apoliticidad. La
Administracin Pblica, sin embargo, no slo produce
determinados bienes y servicios, sino que lo hace en
defensa de unos valores colectivos y de unos planteamientos poltico-ideolgicos especficos. Marginar estos
elementos puede generar importantes lagunas, que slo
recientemente estn empezando a ser abordadas.
El objetivo de este artculo es precisamente dar respuesta a las dos dificultades a las que acabamos de referirnos. Por un lado, pretendemos resumir y ordenar las
principales aportaciones al debate. Por otro lado, queremos nacerlo de forma crtica, es decir, sealando sus
lmites e introduciendo aquellos elementos valorativos

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33

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

Cuadro 1
Cambio de modelo: variables explicativas e impactos
Crisis del modelo keynesianoy burocrtico

Cambios en el entorno

ni

(0

Variables econmico-sociales

Impacto sobre la dimensin sustantiva

Impacto sobre la dimensin operativa

1. Cada tasas de crecimiento.

Crisis fiscal del Estado.

Crisis fiscal del Estado.

2. Transformacin modelo
productivo.

Erosin capacidad reguladora

del keynesianismo.

Colapso de las rigideces burocrticas.

3. Fragmentacin estructura
social.

Nuevos actores y nuevas

demandas colectivas.

Colapso del monopolio burocrtico.

FtieiUe: Elaboracin propia.

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que, en nuestra opinin, son necesarios para entender el

potencial y los peligros de los enfoques que analizamos.
Con este fin, hemos estructurado el trabajo en cuatro
apartados. En primer lugar, repasamos las recientes transformaciones que han experimentado las Administraciones Pblicas occidentales, dedicando una especial atencin a sus relaciones con las personas. En segundo lugar,
agrupamos y analizando los elementos tericos de la llamada corriente consumerista. En tercer lugar, destacamos
los lmites y las alternativas de este enfoque. Finalmente,
tras introducir la variable poltico-ideolgica, vinculamos
el debate sobre el rol de los individuos con una discusin sobre las diferentes formas de entender la organizacin y la naturaleza del Estado. Recogemos algunas de
las propuestas tericas elaboradas y exponemos nuestro
propio punto de vista.

sociales ha sido la crisis estructural del Modelo Clsico de

Bienestar, construido en las democracias capitalistas
avanzadas despus de la segunda guerra mundial. Muy
en sntesis, el Estado de Bienestar Keynesiano (EBK)
supuso una rearticulacin de las relaciones Estado-mercado, sobre la base de un amplio consenso socio-poltico,
expresado en tres direcciones: el compromiso pblico
con el pleno empleo estable, por medio de polticas econmicas expansivas; la reproduccin masiva de la poblacin ocupada, a travs de sistemas pblicos de sanidad,
enseanza, transporte y vivienda; y el mantenimiento de
los segmentos excluidos del mercado de trabajo, por
medio de mecanismos pblicos de seguridad social y
garanta de rentas1.
El colapso del EBK se explica a partir de un conjunto
de factores econmico-sociales que presionan sobre la
esfera pblica (Cuadro 1). En concreto: la cada de las tasas
sostenidas de crecimiento, la quiebra del modelo de produccin fordista y la fragmentacin de la estructura social.
Dichos procesos se trasladan al sistema poltico en forma
de tensiones fiscales, erosin de la capacidad reguladora
del keynesianismo y eclosin de nuevos actores y demandas colectivas al margen de los partidos tradicionales.
As pues, las variables econmico-sociales explican la
crisis del modelo y generan las presiones iniciales de
cambio. Sin embargo, son los componentes poltico-ideolgicos los que van a determinar el alcance, la naturaleza
y la orientacin de fondo de las transformaciones poste1. Cambio de Modelo y Giro Ideolgico: de la Redis- riores. En concreto, el consenso social-reformista es destribucin Burocrtica al Neoliberalismo Excelente plazado, de forma progresiva, por la hegemona ideolgiA lo largo de las dos ltimas dcadas, una de las ideas ca neoliberal, la cual cristaliza en dos grandes campos de
ms ampliamente aceptadas en el campo de las ciencias la praxis poltica sustantiva. En el econmico, por medio

I. Polticas pblicas
(3 y Administracin:
alcance y orientacin
de las transformaciones
recientes

34

GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

de una combinacin de monetarismo, polticas de oferta

y desregulaciones laborales, orientadas a la recuperacin
de las tasas de beneficio como motor de la reactivacin
global'. En el social, a travs de la remercantilizacin de
bienes y servicios pblicos y la correlativa residualizacin
de los roles redistributivos del Estado (KL\G, 1987; MUOZ
DE Busnuo, 1989).
Todo lo anterior tiene lugar en la esfera sustantiva de
la poltica, es decir, en las estrategias de regulacin del
conflicto social. No puede obviarse, sin embargo, la
estrecha conexin entre dicho terreno y los modelos de
Administracin Pblica que se configuran. En definitiva,
los sistemas de gestin y organizacin pblica reciben
fuertes presiones externas y tienden a adaptarse -de
forma lenta y contradictoria- a las funciones asumidas
por el Estado y a las bases de legitimacin poltico-cultural que lo sostienen.
As pues, la crisis del EBK comporta, en la esfera operativa, el colapso del modelo socioburocrtico, expresado en
tres dimensiones fundamentales: la necesaria superacin de
sus rigideces organizativas, de su carcter monopolista y de
sus relaciones de prestacin, basadas en una concepcin
pasiva y dependiente de los usuarios de servicios. Sobre
estas dimensiones se dibujan los grandes ejes del paradigma posburocrtico emergente (ELCOCK, 1991; BARZELAY, 1992). Estos, en la prctica, tienden a concretarse en:
a) una organizacin flexible, capaz de apoyar nuevos principios de gestin pblica de raz empresarial, enmarcados
en el concepto de excelencia; b) un sistema de prestacin
pluralista, basado en relaciones competitivas de carcter
mercantil; y c) una tendencia hacia la clientelizacin de las
relaciones de la Administracin con sus pblicos3.

2. Hacia una Reinterpretacin Politolgica Crtica

Lo desarrollado en el punto anterior, intenta reflejar
de forma analtica las tendencias predominantes en los
terrenos de la regulacin y la gestin pblica a lo largo
de la dcada de los ochenta. En ese contexto, cabe sealar el hecho de que gran parte de los anlisis politolgicos sobre dichas cuestiones ha adoptado planteamientos
acrticos. Ello ha conducido a una doble concepcin, ms
o menos explcita, segn la cual la praxis neoliberal prefigura la nica alternativa de reestructuracin sustantiva
del EBK, y los elementos de administracin posburocrtica predominantes revisten un carcter ticamente neutro,
ligado de forma exclusiva a racionalidades funcionales de
tipo eficientista.
En los noventa, esta doble concepcin ha empezado a
ser revisada. En primer lugar, se pone de manifiesto el
carcter no necesariamente unidireccional del proceso de
redefinicin sustantiva del Estado de Bienestar. Ello permite la introduccin de una variable de tipo poltico-ideolgico que dicotomiza la esfera sustantiva: frente a las
opciones mercantilizadoras, se sita, como estrategia
alternativa, la extensin y profundizacin de la regulacin pblica4. El cuadro 2 lo expresa grficamente. El
desplazamiento en el eje horizontal hacia el pluralismo
posburocrtico, permite, de forma simultnea, diferentes
ubicaciones en el eje vertical (BRUGU, 1993; GOMA, 1992).
En segundo lugar, se pone de manifiesto la conexin
normativa entre el enfoque neoliberal y la posburocracia
basada en la excelencia, el pluralismo competitivo y la
clientelizacin. Se destruye as la supuesta neutralidad
valorativa del paradigma posburocrtico y se abre un

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Cuadro 2
Transformaciones sustantivas y operativas.
Un modelo analtico
Estado
(estrategia de mantenimiento/extensin)
Tipos integral
corporativo
del EBK
y
Monopolio burocrtico
Tipo residual
del EBK

Diferentes tipos
de Estado de Bienestar
pluralista
Pluralismo posburocrtico
Estado Neoliberal
pluralista

Mercado
(estrategia de residualizacin)
Fuente: Elaboracin propia.

GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

35

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

Cuadro 3
Escenarios alternativos en el marco del nuevo modelo
de Administracin Pblica
Modelo mercantil

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Q.

Flexibilidad.

Excelencia.

Servicio.

Pluralismo.

Relaciones competitivas.

Relaciones cooperativas.

Nuevas relaciones de prestacin.

Clientelizacin.

Participacin.

fiterue: Elaboracin propia.

nuevo espacio, en la esfera operativa, para un modelo de

administracin basado en el servicio, el pluralismo cooperativo y las relaciones de participacin (BRUGU, 1993).
Este, adems, afirma su propia vinculacin normativa con
el enfoque de profundizacin de los roles redistributivos
del Estado. El cuadro 3 perfila los dos posibles escenarios alternativos de carcter posburocrtico, diseados a
partir de las tres dimensiones fundamentales inscritas en
el cambio de paradigma.

II. La transformacin de las

relaciones de prestacin5:
55 emergencia y desarrollo
del nuevo modelo
c consumerista
2
+3
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36

Modelo pblico

1. La realidad de partida: insensibilidad administrativa y dominacin burocrtica

Tras desarrollar una panormica analtica general,
este apartado centrar la linea argumental en uno de los
aspectos centrales y ms ampliamente tratados del cambio de modelo administrativo a lo largo de los ochenta:
el carcter de las relaciones que se establecen entre la
Administracin y las personas en el proceso de prestacin de servicios. Dichas relaciones pueden revestir
caractersticas muy diversas. El tipo de relacin depender del modelo predominante de regulacin y gestin
pblica, y se definir, ms en concreto, en cada uno de
los mbitos de relacin que ese modelo establezca con
las personas.

La produccin y recepcin de servicios pblicos en el

contexto socioburocrtico debe entenderse a partir de su
insercin en una doble coordenada: el avance del rol
social del Estado, expresado en la extensin y profundizacin de campos de actividad pblica; y el predominio
simultneo de una cultura poltico-administrativa cerrada tanto a la diferenciacin personal de las necesidades, como a la interaccin, individual o colectiva, en los
procesos de prestacin. Ello genera, en primer lugar, un
sistema administrativo tendente a la estandarizacin, fuertemente insensible e introvertido, con poca o nula capacidad de recepcin, aprendizaje y adaptacin (STOKER,
1989). Y, en segundo lugar, el predominio del componente tecno-profesional, el cual induce a procesos de
prestacin unidireccionales, donde los ciudadanos juegan
roles pasivos de simples receptores de servicios, sometidos a relaciones desiguales de dominacin burocrtica
(DUNLEAVY, 1980). En sntesis, la experiencia vital de las
personas pasa a depender, progresivamente y en multitud de campos, de la actividad de la Administracin6. Al
mismo tiempo que sta les trata como ciudadanos menores de edad, que se limitan a recibir pasiva y obedientemente la amplia gama de servicios que les son ofrecidos.
La Administracin burocrtica genera unas relaciones
de prestacin marcadas por la pasividad, la dependencia y
la sumisin de los administrados. Dichas relaciones se
desarrollan en mbitos diversos, en los cuales pueden
adquirir matices y configuraciones especficas. ROSENBLOOM
(1986) distingue tres mbitos: el econmico-fiscal, el
social y el poltico. En la Dimensin Econmico-Fiscal, el
Estado keynesiano asume una capacidad sin precedentes
de gestin y direccin pblica. Las relaciones que se
establecen con las personas en ese contexto se inscriben
plenamente en la lgica general. Los administrados se
convierten en sujetos pasivos y atenazados del doble
juego imposicin-proteccin. Imposicin pblica cuando
GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

se redaman recursos y se prescriben sacrificios; protec- la exclusin de la dimensin poltica lo que vendr a
cin paternalista cuando se reciben beneficios. En su adquirir centralidad en nuestra argumentacin posterior,
Dimensin Social, la Administracin del EBK recoge el y lo que nos permitir reubicar el proceso de clientelizal U t r v u^. 10 lanujia, ta \.uinuiuuau, laj uigauu.av.ii'iii.o

religiosas y el mercado en un amplio abanico de actividades relacionadas con la reproduccin social de la poblacin. Las personas se relacionan con el sector pblico
para recibir asistencia, rentas mnimas, bienes bsicos o
incrementar su bienestar. Tal como observa HUMMEL
(1977), el modelo organizativo jerrquico, formalista y
profesionalizado que caracteriza a d1Cha dimensin admirustrativa se traduce en unas relaciones unidtfeccionales,
impersonales y estantes con sus administrados. La gesnon socioburocratica acaba adoptando una lgica tendente no a solucionar necesidades sino simplemente a
procesar problemas. Finalmente, en la Dimensin Potoca, las relaciones entre las personas y a esfera publica
vienen cruzadas por nuevas tensiones. MOSHER lo formula
en es os errrunos.
"Cmo puede organizarse un servicio pblico para
operar de forma compatible con los principios democrtieos ? Cmo se puede asegurar que un cuerpo tan diferenciado como el de los empleados pblicos actuar en
inters de toda la comunidad, ser un instrumento para el
conjunto de la colectividad?" (1968, p.4).
Observando lo que ha sucedido en la prctica, resulta
fcil concluir que se ha producido un desequilibrio en
favor de la racionalidad administrativa: el proceso de
burocratizacin ha debilitado la capacidad de actuacin
de los polticos electos. El tecno-profesionalismo ha
generado despolitizacin en la esfera representativa y
ello se ha traducido en una fuerte prdida de control de
los ciudadanos sobre su sistema poltico.
2. Qu cambia y hacia dnde?: alcance y caracterticas del paradigma consumerista.
r

A lo largo de los ochenta el modelo pre-existente de

relaciones entre la esfera pblica y las personas entra en
crisis en todas y cada una de sus dimensiones. Como se
ver ms adelante en profundidad, GYFORD (1990 centra
el cambio en la nocin terica de activacin de roles, lo
cual le permite sostener la necesidad de redefinir los
papeles clsicos pasivos de "contribuyente, receptor y
votante" (1991: 8-21) en los nuevos de "accionista, consumidor y ciudadano" (1991: 153-179), vlidos para cada
una de las dimensiones tratadas anteriormente. Sin
embargo, durante los aos ochenta, la praxis de la reactivacin de roles se ha situado de forma casi exclusiva en
el terreno de la prestacin de servicios -la dimensin
social de ROSENBLOOM-, excluyendo sistemticamente las
dimensiones econmico-fiscal y poltica. Es precisamente
GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

civil, u t i miupu uL lao iiiuud!) uikauiiaiiva ai vjC ido

opciones ideolgicas. Ahora, sin embargo, el anlisis se

centrar en la transformacin de las relaciones de prestacin. Veremos, en ellas, como el nuevo paradigma consumerista se abre paso. Ms tarde, al explicitar sus lmites, se retomar la crtica poltico-ideolgica.
^ fadores
i i c a t v o s d d aniia d e raiz c o n s u m e .
^ e n |as r e | a d o n e s d e
n SQn m h , es C o m o
e | e m e m o habitador c a b e destacar la traslacin al sector
b | i c o d e , as transformaciones teCnolgicas recientes,
o n e| , s e H i t a |a d e s e s t a n d a r i z a c i | n y , as MeK.
c j o n e s CQn e f b | c o 0 ekmem
determinante sin
emb
h ^ simQ gn g|
soc i O cu]tural. La
H
ngJm
de |a estructura soca| traslada a ,a esfe .
n \ cmsumo m e||a> se empjezan a afifmar va|ofes
^ cjjvers}cjacj y pluralismo, as como la activacin de Q
roles individuales y colectivos. En la medida en que una '
parte importante de las relaciones de consumo sigue Q
teniendo lugar en el sector pblico, la personalizacin y Q)
las actitudes de afirmacin de roles pasan a tener uno de .
sus principales frentes de expresin en la reaccin contra 2!
l o s m o d o s estatistas y burocrticos de provisin pblica \ g
En consecuencia, se abre paso a cambios que van dando (/)
lugar a un enfoque global consumerista, en el campo de ^
las Administraciones Pblicas.
^
El modelo consumerista se ha ido configurando en la =".
prctica a partir de un abanico amplio de iniciativas pun-
tuales, cuyo nivel concreto de xito ha permitido diferen-
J
tes grados de generalizacin y solidez en las AdministraW
clones Pblicas. Dos notas definitorias enmarcan y
o l o r n coh n
^
^
^ P ^ 1 al conjunto de estas iniciallvaS: En
lu ar su
F ^
> * m t o se ca l ^ " *>
prestacin de servicios; el proceso de diseo de polticas
_\a ^a sustantiva- queda pues al margen. En segundo
i ugar) su origen se encuentra, mayoritariamente, en las
tcnicas desarrolladas en el sector privado; se da, por
tanl0) u n proceso de mimetismo que tiende a difuminar
las hipotticas diferencias entre gestin privada y pblica.
.
,
, f. . . . . . .
. . E n el d e esas notas definitorias las principales
fT, del m ( \ d e l consumensta pueden ser ordenadas b a d o s r a n d e s c a t e o n a s
l
8
8
apolgicas8:
- El getting closer (iniciativas de dentro hacia fuera),
Es decir, la aproximacin de la Administracin a sus
pblicos reales y potenciales, en una lnea de mayor sensibilidad y receptividad a una estructura individualizada
de necesidades. En este marco, toman sentido iniciativas
y experiencias tales como la descentralizacin funcional,
37

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

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plasmadas en procesos de coproduccin o cogestin a

implicaciones elementales o roles pasivos. Los niveles de
consumerizacin vendrn expresados por el alcance del
desplazamiento en la direccin marcada por ambos vectores del cuadro. En sntesis, la transformacin de unas
relaciones de prestacin pasivas, introvertidas y de dominacin en otras coproductivas, sensibles e igualitarias
expresaran el cambio hacia el paradigma posburocrtico
en su concrecin consumerista.

los nuevos roles de los front-line (tcnicos de base), la

priorizacin de las reas de contacto9, el conocimiento
de necesidades o la mejora de las estrategias de comunicacin, accesibilidad y receptividad.
- El learningfrom (iniciativas de fuera hacia dentro).
Es decir, el impulso a una implicacin ms activa y
directa de los propios usuarios en los procesos de servuccin. Aparecen aqu las prcticas de coproduccin de
servicios, de implicacin de los clientes en tareas especficas, los mecanismos deliberativos y de consulta, y los
sistemas de peticin, queja y reclamacin.
Podemos afirmar que ambos aspectos configuran el
ncleo del modelo consumerista, construido como aproximacin global al conjunto de cambios en las relaciones
de prestacin10.

III. Lmites y alternativas

al modelo consumerista

3. El proceso de consumerizacin de las relaciones

de prestacin: una propuesta de interpretacin
analtica.
A partir de estas categoras, puede desarrollarse una
propuesta de interpretacin analtica, que posibilite ubicar
a las Administraciones Pblicas en funcin del nivel de
plasmacin real de los principios consumeristas. La
Dimensin I del Cuadro 4 -eje horizontal- propone la
divisin de los principios del getting closer en dos variables operativas. Por una parte, el nivel de extroversin o
sensibilidad alcanzado por el proceso de servuccin
pblica, medido a travs de indicadores de capacidad de
aprendizaje y respuesta. Por otra, la naturaleza de la relacin entre gestor, pblico y clientes, en trminos de posiciones de poder relativo; desde relaciones de dominacin
de base tecno-profesional a relaciones simtricas o de
igualdad. La Dimensin II, por su parte, indica el nivel de
implicacin, y por lo tanto de desarrollo de roles activos,
por parte de los clientes (priorizando, pues, el aspecto
central del learningfrom); desde interacciones intensas,

Al inicio del apartado anterior, se enmarcaba conceptualmente el consumerismo en la dimensin administrativa y en la recepcin de tcnicas gestoras del sector privado. Ambos aspectos marcan con toda precisin los
lmites del modelo consumerista y perfilan los ejes argumntales sobre los cuales se han construido, en la dcada de los noventa, las principales crticas a ste.
1. La especificidad de la gestin pblica.
Un primer eje de crtica al consumerismo de los aos
ochenta se desarrolla al filo de su carcter mimetizador
de las iniciativas de la gestin privada. En opinin de
HAMBLETON (1988), las importaciones organizativas y gestoras del mundo de los negocios generan dificultades de
adaptacin a las peculiaridades del sector pblico, las
cuales se manifiestan en dos direcciones.
En primer lugar, los clientes del sector privado disfrutan de un poder de eleccin que no tiene equivalente en
el mbito pblico. Las instituciones pblicas descansan
sobre unos fundamentos polticos que condicionan sus
relaciones con los administrados": sus servicios no han

Cuadro 4
Un modelo analtico del proceso de consumerizacin
Nivel de sensibilidad
de la A.P.
Bajo

Nivel de implicacin ALTO

de los clientes BAJO
RP Burocrticas.

Alto

RP Consumeristas.
~" --

Naturaleza de la relacin gestor

pblico-clientes
Domina

RP Burocrticas.

Igualdad

RP Consumeristas.
-

Fuvnle: Eiboracitt pwpiu.

38

GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

de satisfacer nicamente demandas individuales sino,

sobre todo, intereses colectivos. Adems, muchos de
estos servicios se ofrecen en rgimen de monopolio y,
y

1/"\r

ni 10/i

de control que le brinda el sistema electoral, pero no una

eleccin investida de poder real como la que permite el
mercado (MENDOZA, 1990). En palabras de SUBIRATS
(1989), nos trasladamos de la lgica "una decisin-un
actor" a una situacin donde las decisiones se toman a
travs de interacciones entre individuos, grupos e instituciones. Este ltimo punto nos conduce al segundo problema: las opciones estrictamente empresariales tratan a
sus clientes como personas aisladas con las que establecen relaciones mercantiles puntuales, mientras que el
sector pblico ha de tratarles como grupos con necesidades colectivas. Los modelos de relacin, consecuentemente, son ms complejos y requieren de unos instrumentos que no ofrece el marketing privado.
A travs del reconocimiento de estas dificultades ha
aparecido un grupo de autores que reivindican la necesidad de superar el mimetismo acrtico que ha dominado
los aos ochenta, reivindicando la "sustitucin de la imitacin por la innovacin" (METCALFE, 1993) o la necesidad
de integrar la dimensin colectiva en las relaciones que
se establecen entre la Administracin y sus administrados
(CIARKE y STEWAKT, 1987; STEWART, 1988).
De este modo, en la voluntad de construir una gestin
pblica (GP) independiente de las experiencias privadas,
se reafirma la necesidad de una direccin poltica que no
sirva nicamente para optimizar el funcionamiento de
instituciones concretas, sino tambin para orientarlas en
el entramado de organizaciones que conforman el complejo mundo de la GP actual. La Administracin Pblica
moderna, en palabras de OSBORNE y GAEBLER (1994), no
puede limitarse a "remar", es decir, a implementar correcta pero aspticamente una batera de polticas pblicas,
sino que tambin debe "llevar el timn", conducir la nave
hacia la consecucin de unos objetivos que slo pueden
ser definidos polticamente. METCALFE (1993) utiliza trminos distintos para proponer una distincin similar. Existe,
en su opinin, un nivel de micro gestin donde lo prioritario es mejorar la mecnica de funcionamiento de cada
organizacin, y un segundo nivel de macro gestin
donde la preocupacin no se centra en los medios sino
en los objetivos. Durante los ochenta, la micro gestin
pblica ha aprendido del sector privado, pero esto ya no
parece suficiente para los noventa. En un entorno que
tiende a la dispersin y al cambio, es necesario desarrollar habilidades estratgicas que nos permitan dirigir y
controlar la incertidumbre. Estas habilidades pueden
tomar formas diferentes pero con un denominador
GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

comn: la repolitizacin de la gestin pblica, es decir, la

introduccin de unos valores y de un diseo estratgico
de las actuaciones que faciliten timonear la nave en una
r\iro^Pto nrorlorini/io
uu^vviuii pivuciuuuu.

Creemos que las relaciones entre la Administracin y

los administrados deben replantearse a partir de la comprensin de este proceso de repolitizacin. Si nicamente
nos ocupamos de la micro gestin -de tensar los msculos para "remar" mejor-, es muy probable que una relacin mercantil como la que establece una empresa con
sus clientes sea el camino ms adecuado para su mejora.
Sin embargo, la GP est obligada a operar a un nivel
macro, a "llevar el timn" haca el logro de unos objetivos polticos que, en una sociedad democrtica, han de
definirse a partir de la participacin de los ciudadanos.
El trmino "participacin" se relaciona con la reactivacin del rol de los administrados a la que antes nos referamos, pero desborda el mbito estrictamente prestacional que normalmente se asocia al proceso de
mercantilizacin de la relacin Administracin-administrados. Ya no se trata nicamente de satisfacer las demandas
de unos consumidores, sino de relacionarse con unos ciudadanos que deben adherirse a un determinado proyecto
ideolgico, expresar su visin del inters colectivo y legitimar activamente los objetivos propuestos por los responsables polticos. Estas afirmaciones nos conducen a la
segunda crtica al modelo consumerista.
2. La unidimensionalidad del modelo consumerista.
En otro plano argumental, GYFORD (1991) pone sobre
la mesa un segundo interrogante en relacin al modelo
consumerista: el carcter aparentemente avalorativo
derivado de su inscripcin en la esfera operativa (prestacional) del Estado.
En el enfoque crtico de GYFORD se reconoce la
dimensin administrativa como uno de los terrenos de
relacin de las personas con el Estado. En ste, se pueden llevar a cabo estrategias de cambio tendentes a promover roles personales activos en los procesos de prestacin; adquiere aqu sentido el concepto de cliente y,
por extensin, el modelo consumerista. Sin embargo,
GYPORD propone otras dos dimensiones en las cuales los
roles tradicionales son tambin susceptibles de transformacin. En concreto, la expresin de preferencias personales en la esfera poltica ha quedado ceida tradicionalmente al comportamiento electoral. La activacin de
roles polticos pasara por la expresin sistemtica de
dichas preferencias en los procesos de diseo de polticas pblicas; el concepto de ciudadano adquiere as su
mxima significacin. Por ltimo, existe una dimensin

c
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o)

3
O

o
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39

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

Cuadro 5
Modelos de relacin entre el sector pblico
y las personas

0)
(0

Esfera poltica

Esfera administrativa

Esfera fiscal

Modelo ciudadano

Modelo consumerista

Modelo accionarial

Nuevos roles personales activos. Ciudadano.

Cliente.

Accionista.

Concepcin de las personas.

Individual.

Individual.

Consultivo reclamatorio.

Reclamatorio.

Reformistas.

Nueva derecha.

Colectiva.

Carcter de la implicacin perso- Participativo.

nal.
Valores poltico-ideolgicos.

Nueva izquierda.

Fuente: Elaboracin propia.

0)
(0

en la cual el cambio actitudinal consistira en el de la ciudadana, y b) el desarrollo de unas relaciones de

o fiscal
paso de contribuyentes pasivos -simples fuentes de prestacin circunscritas a la dimensin individual de clien-

Q.

0)
(0

c
0)

40

recursos fiscales- a accionistas o acreedores del Estado,

con derecho a reclamar de ste la proteccin efectiva de
sus intereses (ver cuadro 5).
La triple distincin de GYFORD es relevante en la medida que:
i) La opcin por uno de los tres modelos -accionarial, consumerista o ciudadano- determina el carcter y
los lmites de las nuevas relaciones entre las personas y el
Estado. nicamente la opcin por el modelo ciudadano
como estrategia de cambio conduce a procesos de naturaleza plenamente participativa. En cambio, el modelo
consumerista limita los procesos de implicacin personal
en la relaciones de prestacin a un estadio predominantemente consultivo-reclamatorio.
ii) La opcin por uno u otro modelo reviste carcter
normativo; es, en definitiva, el correlato deposiciones de
carcter poltico-ideolgico. As, el modelo ciudadano
viene a corresponder a los valores de la nueva izquierda,
el consumerista estara conectado a orientaciones reformistas, y el accionarial, por ltimo, sera consistente con
la cultura de la nueva derecha.
En sntesis, GYFORD vuelve a situar el modelo consumerista ante sus contenidos y sus lmites poltico-ideolgicos.
Se argumenta que la ubicacin explcita de ste en la esfera operativa no prescribe un carcter normativamente neutro del modelo. Su naturaleza valorativa, en cambio, se
desvela en dos aspectos: a) la plena desconexin del consumerismo respecto de valores polticos de profundizacin

te con implicaciones activas de alcance limitado. En la

siguiente seccin repasaremos el desarrollo de este debate
en el contexto britnico, donde se origin.
3. El debate britnico.
Tal como hemos indicado en el segundo apartado, en
el proceso de construccin del EBK, la Administracin
Pblica se ha basado en la articulacin de enormes y
profesionalizadas estructuras burocrticas. Este tipo de
organizacin ha facilitado la universalizacin de los servicios pblicos, pero tambin ha propiciado la aparicin
de una serie de problemas que hemos condensado en las
ideas de insensibilidad administrativa y dominacin burocrtica: en breve, el conocido paternalismo burocrtico.
El paternalismo burocrtico puede interpretarse como
la perversin del modelo de prestacin de servicios
pblicos tpico del EBK y, simultneamente, como un
punto de partida comn para la serie de alternativas que
se fueron edificando a lo largo de la dcada de los
ochenta. Un diagnstico comn, sin embargo, no implica
un tratamiento igual del problema.
Analicemos, pues, el origen y evolucin de estas alternativas en el contexto poltico de Gran Bretaa.
La primera opcin est ntimamente asociada a las
propuestas de la Nueva Derecha (ND) y empez a concretarse a partir de 1979, cuando Margaret Thatcher fue
elegida Primera Ministra. La ND se caracteriza por rechazar la notoriedad de los grupos sociales organizados que
representan intereses colectivos y por adoptar una visin
GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

racional-egosta de las personas. Consecuentemente, ha

impulsado procesos mercantilizadores y ha introducido la
competencia entre las diversas Administraciones Pblicas
involucradas en la prestacin de servicios pblicos
(FORSYTH, 1980; BTCHER et al., 1990). Se trata de una
posicin ideolgica que niega la existencia del inters
colectivo (siempre que no sea interpretado como la suma
de intereses individuales) y que sita las relaciones
Administracin-administrados en un contexto estrictamente econmico-prestacional. En otras palabras, el tipo
de relacin entre la Administracin y sus administrados
debera ser la misma que se establece en el sector privado entre clientes y proveedores.
c
i
J i Mn A i
-J
A ,
A las formulaciones de la ND -de claro contenido
potoco conservador- se les opuso una segunda alternanva ideolgica la cual pretenda tanto defender la provision publica de los servicios como promover formulas de
prestacin mas democrticas. Segn los partidarios de
esta alternativa, agrupados bajo el rtulo de Nueva
Izquierda Urbana (NIU)12, la solucin al paternalismo
burocrtico sera una extensin de la democracia hasta
nuevos mbitos de decisin (por ejemplo, los barrios). La
NIU pone el acento en la capacidad de decisin y de
actuacin de los propios administrados en tanto que ciudadanos y no nicamente como clientes. En este sentido,
sus propuestas tienden a delegar y descentralizar el
poder que monopoliz la Administracin en el EBK. El
inters pblico no slo existe, sino que adems puede
ser promocionado por los propios interesados sin la
intervencin directa y constante de los representantes
polticos o de las autoridades administrativas (GYFORD,
1985; BODDY y FUDGE, 1984). No se trata slo de escuchar
a los ciudadanos sino de involucrarlos en la solucin de
sus propios problemas (empowerment).
r

La tercera gran opcin tuvo su origen en las dificultades reales que sufra la prestacin de servicios pblicos
bajo la presin del modelo thatcherista ya establecido.
A partir de mediados de los aos ochenta, emerge progresivamente la alternativa conocida bajo la etiqueta de
consumerism. Debemos ser cautelosos en la conceptualizacin de este enfoque, puesto que bajo su manto se
encasillan iniciativas muy diferentes: la plasmacin britnica del consumerismo propiamente dicho y la denominrMRSqW
Onentation (PSO)
CLOMD UOO, UOJ).

En Gran Bretaa, el consumerismo pasa tambin por

la introduccin en el campo de la gestin pblica de iniciativas, mtodos y mecanismos propios del mundo privado; pero, a diferencia de las propuestas de la ND,
manteniendo la preeminencia de la prestacin pblica de
GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

bienes y servicios. La caracterizacin del sujeto perceptor

de servicios como consumidor intenta resaltar el desequilibrio que existe entre los proveedores y los perceptores
de bienes y servicios en favor de los primeros. Para carnbiar esta relacin de poder es necesario, segn POTTER
(1988), fomentar cinco factores: acceso, eleccin, informacin, reequilibrio y representacin. Es decir, el Consumerismo consistira en fomentar el acceso de los consumidores a una gama de productos y servicios lo ms
amplia posible para que pudieran elegir razonablemete
entre las diversas opciones. A tal efecto, una informacin
veraz, as como la articulacin de canales de comunicacin de sus quejas hacia los productores de servicios,
seran imprescindibles. Finalmente, una adecuada repres e n t a c i ( / d e l o s meKses
d e l o s consumidores frente a
^
Uos
toman ^
afectan
$u bfenes _
^ ^
,
f
brar a re adn e n t r e p r o v e e d o r e s
c o n u m i d o r e s a g v o r d e los u l t i m o s
;

En

segundo lugar, las iniciativas del PSO conllevan un

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esfuerzo, desde el propio sector pblico, por desarrollar -
una sene de
mecanismos propios para mejorar la gestin.
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Es decir al
>
'^ Q ue e n el c a s o del Consumerismo en QJ
sentido estrict0 se
> mantiene la preeminencia de la pres- Q.
tacion
P ublica > P e r o s e reconoce que el sector privado g>
no
P u ^ s / r la nica fuente de inspiracin modernizag
dor a d e b l d o al c a r a c t e r
'
cualitativamente
distinto
entre
L
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ambos
^ S O N Y STMT, 1988). A diferencia de las pro<
P u e s t a s de u la , el papel de los grupos y de los ciuda^anos no ha de comportar necesariamente la reduccin 2 .
d e l T0 d e l o s
\
representantes polticos y de las autonda0
des
administrativas, puesto que pueden desarrollar un 3
P a P el e s t r a t e ^ d e P r i m e r [ d e n A , E 1 P S 0 - P o r l o ^
<D
e s u n i n l e n t d e m c a r e n las

f
Administraciones Pubh- 0)
u n c a m b l significativo en su cultura organizativa.
Este cambio puede sintetizarse en una expresin: las
Administraciones Pblicas prestan servicios "para el
pblico" y no "al pblico" (providing servicesfor the
public and not providing services to the publie). De esta
manera, la organizacin administrativa dejara de ser
autocentrada y ensimismada -caractersticas tpicas del
paternalismo burocrtico- para pasar a ser abierta y sensible a las necesidades del pblico,
u
i n M ?$Q h a s i d o califcada c o m o t e c n o c r .
-t
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^ dferenda de lo
s u c e d a CQn , a s
M
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alternativ as a n t e r i o r e S ) s u ubicaci n poltico-ideolgica
e s e S q U j v a ^ grandes rasgos, sin embargo, las opciones
consumeristas corresponderan a los partidarios del
Gobierno Comunitario (GC)13, aunque la conexin no
sea tan clara como en los casos de la ND y la NIU. Los
partidarios del GC reconocen el papel de los grupos
sociales en la formacin de la agenda de actuacin
41

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

Cuadro 6
Tres conceptos de ciudadana
segn Walsh y Prior
Valores dominantes

Concepto de ciudadana

0)
(0

Modelo de Estado

Poseedor de derechos individuales.

Libertad, eleccin, individualismo.

Estado mnimo, protector y fuerte.

Subdito de un Estado.

Universalismo, obligacin, autoridad.

Estado centralizado, representativo y

fuerte.

Miembro de una comunidad.

Comunitarios, solidarios, colectivistas.

Estado descentralizado, participativo

y dbil.

Fuetiie.- Elaboracin propia.

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pblica y en la gestin de servicios, a la vez que se

muestran reticentes respecto a su capacidad de decisin. Prefieren que las autoridades pblicas se reponsabilicen de dirigir, impulsar y coordinar las diferentes iniciativas, aunque reivindicando siempre tanto la
vocacin de servicio a los ciudadanos como la existencia de un inters colectivo por promover (RAINE, 1981;
JONES y STEWART, 1983; STEWART, 1989).

sivamente en debates sobre modelos de Estado. Detrs

de la utilizacin de conceptos como cliente, mercantilizacin, participacin o ciudadana, encontramos valores
que afectan la manera de entender la actividad poltica,
la organizacin gubernamental y la imbricacin de ambas
con la sociedad civil y el mercado: el A-B-C de cualquier
discusin poltico-ideolgica.
Nos proponemos abordar este debate desde la perspectiva de las relaciones entre el sector pblico y las personas, considerando que el contenido y la forma de estas
relaciones condiciona nuestra percepcin de la poltica,
de la Administracin y de sus posibilidades de transformacin. Las cada vez ms frecuentes estrategias propuestas para mejorar el funcionamiento del sector pblico se
han planteado siempre en funcin de una determinada
concepcin de los individuos. Ms o menos direccin,
Los recientes debates sobre la modernizacin de la ms o menos participacin o ms o menos mercantilizaAdministracin Pblica se han ido transformando progre- cin son decisiones que se toman despus de conectar

IV. El Estado, el mercado,

la sociedad civil
y las personas

(0
0)

Cuadro 7
Tres modelos de Estado segn Jorgensen
Rol de la ciudadana

Rol de las AA. PP.

Valores dominantes

Forma gobierno

Estado supermercado.

Cliente consumidor.

Estado de servicios.

Consumidor ciudadano. Actuar receptivamente. Receptividad y servicio. Estratgico.

Actuar como una em- Competencia y eficien- Supermercado.

presa.
cia.

Estado de autogobierno Ciudadano coproduc- No actuar, delegar, ca- Autodesarrollo y parti- Descentralizado.
social.
tivo.
pacitar.
cipacin.
unUe: Elaboracin propia.

42

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

las formas de organizar el gobierno de una sociedad con

la naturaleza de sus miembros.

mercado-cntrica) y el Estado autogobernado (perspectiva socio-cntrica) (cuadro 7).

En este sentido, WALSH y PRIOR (1992) nos proponen

una distincin entre tres conceptos de ciudadana y tres
modelos de Estado (cuadro 6).

Podemos reinterpretar algunas de las aportaciones

que hemos expuesto, iiitcntaiiuu combinar el concepto
de ciudadana con el debate poltico-ideolgico que
viene caracterizando la dcada de los noventa. Segn
parece, nos encontramos ante un proceso de reactivacin
del rol de los ciudadanos que pone en enormes dificultades la continuidad del modelo tradicional de Estado
representativo, burocratizado y centralizado. Al mismo
tiempo, emergen alternativas que, en cualquier caso, han
de ser capaces de dar respuesta (responsive state) a unas
personas con vocacin y capacidad para reivindicar la
satisfaccin de sus necesidades, en contextos tanto polticos como fiscales o prestacionales.

Esta tipologa resulta til para vincular los conceptos

de ciudadana y Estado con diferentes formas de participacin. Segn WALSH y PRIOR, el subdito de un Estado
asume la distancia de la representatividad, se somete al
ejercicio del poder poltico y desarrolla actitudes eminentemente pasivas y victimistas. El poseedor de derechos individuales, en cambio, acta como un comprador en el mercado; mira, escoge, paga y se somete a los
dictados de la publicidad. Finalmente, el miembro de la
comunidad reivindica su participacin activa en la definicin de objetivos polticos, as como su capacidad de
perseguir intereses no slo individuales sino tambin
colectivos.
Analizando la situacin britnica, WALSH y PRIOR llegan
a la conclusin de que el escenario dominante durante la
segunda mitad del siglo xx -donde el ciudadano era un
subdito obediente en el marco de unos Estados de Bienestar fuertes, centralizados y representativos- est siendo
sustituido por un proceso de mercantilizacin de la poltica. Es decir, el ciudadano se convierte progresivamente
en un poseedor de derechos individuales que intenta
satisfacer sus demandas en el mercado. El Estado, paralelamente, reduce su capacidad de intervencin, a la vez
que defiende con fuerza los intereses individuales de
cada uno de sus miembros. Sin embargo, tal como apuntan los propios autores, existe otra alternativa que combina la presencia de una ciudadana consciente de su pertenencia a la comunidad con un Estado ms dbil,
participativo y descentralizado. En esta tercera opcin, el
protagonismo en la regulacin de los intereses colectivos
pasa del Estado (perspectiva Estado-cntrica tradicional)
a la sociedad civil (perspectiva socio-cntrica), mientras
que en el caso anterior se trasladaba al mercado (perspectiva mercado-cntrica).

La concrecin de esta capacidad de respuesta se

puede articular en escenarios diferentes en funcin de la
primaca del mercado, de la autoridad poltica o de la
sociedad civil. Sin embargo, y ahora estamos exponiendo
nuestra opinin, consideramos que estas tres alternativas
son reducibles a dos. Por una parte, la perspectiva de
autorregulacin de la sociedad civil -ms all de los
mecanismos de mercado- requiere, en el marco de sociedades complejas, de mecanismos estratgicos de autoridad pblica. De este modo, en el espacio de encuentro
-an conflictivo y dialctico- entre el Estado y la sociedad civil podemos situar el polo de la regulacin pblica.
En el otro extremo, ubicamos la alternativa de una sociedad mercado-cntrica, en la cual se da el predominio de
los mecanismos de regulacin mercantil, por encima de
la participacin social y sin espacio para roles pblicos
directivos. As pues, creemos que la repolitizacin de
nuestras sociedades debe asumirse sin tapujos.

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El auge de la sociedad civil podra, en cambio, estar

maquillando un proceso de mercantilizacin de las relaciones sociales que no se atreve a aflorar abiertamente.
Tambin podra suceder que la alternativa socio-cntrica
estuviera configurando el espacio de consenso que ha
venido reclamando la confianza democrtico-capitalista
En opinin de otros autores, como por ejemplo JOR- en el fin de las ideologas. Esta confianza ha perdurado hasta finales de los ochenta, pero hoy en da ya se
GENSEN (1993), el debate actual sobre el modelo de Estado que se impondr tras la crisis del EBK recoge preci- acepta la necesidad de repolitizar el anlisis de nuestras
samente las tres perspectivas a las que antes nos sociedades. Y nosotros creemos que esto debe hacerse,
referamos: la Estado-cntrica, la socio-cntrica y la mer- reconociendo la necesidad de recuperar -aunque redefiniendo- conceptos clsicos como los de izquierda y
cado-cntrica. Se parte, por lo tanto, de una premisa
derecha; por mucho que lo lamenten nuestros polticos,
segn la cual la autoridad pblica, el mercado o la
sociedad civil son las tres nicas formas posible de regu- peleando durante dcadas por ocupar un centro dominalacin social. A partir de esta conviccin, JORGENSEN dis- do por la indefinicin y una apariencia casi mdica de
tingue entre el Estado de servicios (perspectiva Estado- objetividad. En el caso que nos ocupa, no se trata de
cntrica), el Estado supermercado (perspectiva
defender o de atacar los mecanismos de mercado, sino
GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

43

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

Cuadro 8
Modelos de Estado, opciones ideolgicas
y roles individuales
Perspectiva
Estado-cntrica
1. Estado de bienestar
Ciudadano subdito
y con derechos colectivos

4. Estado social participativo

Ciudadano participativo
y expresivo

Personas pasivas

Personas activas
2. Estado liberal
Ciudadano poseedor de derechos
individuales

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3. Estado supermercado
Ciudadano comprador de bienes
y servicios
Perspectiva
Mercado-cntrica

Fuente: Elaboracin propia.

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55
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44

de reconocer que tras cada defensa y cada ataque hay

argumentos polticos. El proceso de mercantilizacin de
las relaciones entre la Administracin y sus administrados
no es una moda sino una opcin ideolgica, y como tal
hay que tratarla.
Proponemos, a modo de conclusin, un modelo analtico que sirva para reinterpretar el debate que hemos
presentado en este artculo. Tomamos como punto de
partida la reactivacin del rol de los ciudadanos, mientras
que empleamos la dicotoma pblico-privado (perspectivas Estado y mercado-cntricas, respectivamente) para
referirnos a las opciones ideolgicas que nos permiten
situar esta reactivacin lejos del plano estrictamente tcnico-organizativo. Situando las dos variables en un eje de
coordenadas, obtenemos cuatro escenarios ideales representados en el cuadro 8.
El Estado de Bienestar keynesiano y el Estado Liberal
resumen las dos opciones polticas ms utilizadas por las
democracias capitalistas durante el siglo xx. En ambas,
los administrados muestran una actitud pasiva frente a la
Administracin y al gobierno, mientras que sus discrepancias se sitan en el terreno poltico-ideolgico. Tal
como han apuntado diversos autores, la democracia
representativa y la organizacin burocrtica son los artfices de la pasividad ciudadana, ya que se trata de mecanismos que fomentan un estilo de relacin jerrquica,
formalista y distante: las personas se convierten en casos
sin nombre que nicamente encuentran solucin a sus
problemas a travs de procesos de generalizacin. La ciudadana no tiene preocupaciones personales, sino que

las adeca a la percepcin que de ellas tienen los representantes polticos y los responsables administrativos. El
administrado, tal como observaba ROSENBLOOM (1986), es
sujeto, no objeto, de la accin pblica.
Desde este punto de partida, el Estado de Bienestar
keynesiano y el Estado Liberal se diferencian por el contenido y el alcance de sus intervenciones, es decir, por su
mayor o menor vocacin de regulacin pblica. Esta ha
sido, precisamente, la distincin ms clara entre las
opciones polticas tradicionales: la derecha tiende a
potenciar la regulacin privada y a reducir el tamao de
la Administracin, mientras que la izquierda prefiere
impulsar la regulacin pblica e incrementar la capacidad
de intervencin sobre la sociedad. El administrado es
pasivo en ambos casos, pero en el primero es capaz de
generar inters colectivo a travs de la maximizacin de
sus preferencias individuales, mientras que en el segundo
cede a una organizacin pblica la responsabilidad
de definir y defender un inters pblico independiente
de la suma de los intereses personales. Observamos, por
lo tanto, como distintas percepciones sobre la naturaleza
de las personas generan posturas poltico-ideolgicas dispares, aun bajo un modelo institucional regido por reglas
comunes como la democracia representativa y la Administracin burocrtica.
Los aos ochenta y, en especial lo que llevamos de
los noventa, han provocado, si no la crisis, s un serio
replanteamiento de los modelos representativo y burocrtico tradicionales. Una de las manifestaciones ms destacadas de este proceso la encontramos en la reactivaGAP n. 1. Sept.-dic. 1994

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

cin del rol de las personas, tanto en el contexto poltico

como en el fiscal y el prestacional. Esta reactivacin conlleva lo que GYFORD (1991) ha calificado como la "reestructuracipi de los instrumentos oblicos de produccin
y de relacin", lo que OSBORNE y GAEBLER (1994) denominan la "reinvencin del gobierno", lo que KOOIMAN
(1993) analiza bajo la etiqueta de "nuevos modos de
gobernacin" o lo que, en definitiva, podramos resumir
como un proceso de redefirucin de las formas clsicas
de gobernar y gestionar nuestras sociedades.
Durante cierto tiempo se pens que este proceso de
cambio era unidireccional, que habamos superado las
viejas polmicas ideolgicas y que conceptos tradicionales como los de izquierda y derecha haban perdido todo
su contenido. En este artculo, sin embargo, hemos intentado argumentar que una observacin ms detallada de
estas transformaciones pone de manifiesto la existencia
de alternativas, las cuales pueden adems ser interpretadas en clave poltico-ideolgica. De este modo, la aparicin de nuevos modelos de relacin entre la Administracin y las personas puede analizarse desde diferentes
puntos de vista.
En primer lugar, y ste ha sido el observatorio ms frecuentado, puede defenderse la aparicin de un estilo de
relacin mercantil: las personas compran bienes y servicios,
mientras que la Administracin se preocupa nicamente de
satisfacer sus demandas de la forma ms econmica, ms
eficiente y ms eficaz posible. Desde esta ptica, situada en

nuestro tercer escenario, se promociona el individualismo y

la privatizacin, ya que se considera que la persecucin de
intereses privados es la mejor alternativa para generar pro2r^sn s o ^ l J-as spmpwnzas rnn ks afirmaciones clsicas
de la derecha liberal son ms que notorias,
En s e g u n d o j u g a r > existe u n escenario alternativo -que
h e m o s H a m a d o E s t a d o Social p a r t i c i p a t i v o _ d o n d e s e
subraya la necesidad d e una autoridad pblica capaz de
p r o m o v e r su propia percepcin del inters colectivo, aunq u e s i e m p r e comb inndola con el proceso de reactivacin de los roles individuales. La autoridad a la que nos
referimos, por lo tanto, no puede ser ejercida de forma
paternalista ni contando con la obediencia sumisa de sus
subditos, sino articulando mecanismos pluralistas y participativos que permitan un proceso de toma de decisiones
ms co-producido, ms receptivo, ms consensuado o, en
palabras de METCALFE (1993), que sepa combinar una clara
vocacin participativa con una aproximacin top-doum a
la definicin del inters colectivo. Se modifica as el modo
de administrar y de gobernar del EBK, pero no se abandona la perspectiva Estado-cntrica que lo caracterizaba,
Hemos identificado, en definitiva, una progresiva
transformacin del Estado que afecta a sus formas de
gobernar, de administrar y de relacionarse con las persoas. Sin embargo, en contra de lo que normalmente se
cree, tambin hemos argumentado la persistencia de
alternativas poltico-ideolgicas: alternativas que antes se
llamaban izquierda y derecha.

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Notas

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' Universitat Autnoma de Barcelona.

GALTUNG (1984), JOHNSON (1987), RODRGUEZ CABRERO (1991), MANN O99D y

Sobre las variantes tipolgicas del Modelo Clsico de Bienestar, THERBORN

(1989) distingue entre Estados universales, compensatorios, ocupacionales y
residuales, en funcin del nivel de intervencin pblica en las esferas social
y econmica. ESPING-ANDERSEN (1993), en cambio, distingue modelos integrales, corporativos y residuales en funcin de tipos de incidencia estratificadora y del nivel de desmercantilizacin.
2

La crtica a la economa keynesiana se realiza desde tres diferentes corrientes de pensamiento, las cuales comparten nicamente su creencia en la optimalidad del libre mercado como mecanismo asignador de recursos: la
Escuela Monetarista, la Escuela de las Expectativas Racionales y la Economa
de la Oferta. Ver, para una buena sntesis, NELL (1984).
3

Para cada uno de estos tres puntos, pueden consultarse, como textos de
referencia, PETERS-WATERMAN (1982), FLYNN-WALSH (1988) y OCDE (1991).

Sobre estrategias alternativas de reestructuracin sustantiva del EBK, ver,

RODRGUEZ CABRERO (1992), GARCA ROCA (1993) o GOMA (1992).

5

Por "Relaciones de Prestacin" entenderemos, en adelante, el tipo de relaciones que se establecen entre la Administracin Pblica y las personas en
los procesos de servuccin o produccin de servicios. FLYNN (1993 cap. 7).
6

Para ejemplarizar dicha realidad se suele decir que los ciudadanos de los
Estados de bienestar nacen, se educan, se alojan, trabajan, se divierten y,
finalmente, mueren, bajo algn tipo de tutela administrativa.

GAP n. 1. Sept.-dic. 1994

Para un desarrollo en profundidad de este argumento, pueden consultarse:

RODRGUEZ VILLASANTE (1991).

8

Ambas categoras son tomadas de los documentos "Getting Closer to the

Public" y "Learning from the Public", publicados por el Local Government
Training Board, de Gran Bretaa.

El concepto de "reas de contacto" se toma de la distincin conceptual de

FLYNN (1991 p.149-150) entre core and peripheral services.
10

Ver, por ej., HAMBLCTON (1988) o HAMBLETON-HOGGETT (1987)

11

En adelante, la palabra "administrados" se utiliza sin ningn tipo de

connotacin conceptual; como simple equivalente de "personas o individuos".
12
La Nueva Izquierda Urbana es una corriente estrechamente ligada a la
izquierda obrera del Partido Laborista y al nuevo radicalismo de clases
medias que encuentra acomodo en los gobiernos locales laboristas de
importantes ciudades britnicas (Liverpool en el primer caso; Londres y
Sheffield en el segundo).
13

La corriente del Gobierno Comunitario o "Community Government" nace

en crculos acadmicos y de reflexin sobre la prctica poltico-administrativa municipal en la Inglaterra de los ochenta. Aunque con dbiles conexiones partidarias, sus proponentes se situaran cerca de las corrientes moderadas del laborismo.

45

La Administracin Pblica y sus clientes: Moda organizativa u opcin ideolgica?

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