COMPARACIN DE LA LEY 27785 CON EL DECRETO DE LEY

26162
Segn el artculo 2 de la nueva Ley del Sistema Nacional de Control, su objeto
comprende:
a) Propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental: para
prevenir y verificar la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los recursos
y bienes del Estado, para lo cual se aplicarn principios, sistemas y procedimientos
tcnicos.
b) El desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios
y servidores pblicos.
c) El cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control:
para contribuir y orientar al mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la
Nacin.
Dentro de la lgica del control gubernamental, la prevencin de la corrupcin no basta,
tambin hay que promover la eficacia del aparato estatal a travs del cumplimiento de
metas y el mejoramiento de sus actividades y servicios, lo cual es un viejo anhelo de los
maltratados ciudadanos que acuden a solicitar sus servicios y de los resignados
contribuyentes que an pueden pagar sus tributos.
El control gubernamental (Artculo 6 de la nueva Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica) consiste en:
a) La supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica,
en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino
de los recursos y bienes del Estado.
b) Cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de
accin.
c) Evaluacin de los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su
mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
En comparacin con la anterior Ley, la actual normativa es exuberante en la enumeracin
de atribuciones, a tal punto que apenas alcanzan las letras del alfabeto para indicarlas. Se
comprender que su revisin minuciosa excede nuestras actuales intenciones y distraera
la atencin del lector, por esta razn nos limitaremos a explicar algunas de las
atribuciones mencionadas conforme sean de inters para el desarrollo del tema.
El numeral a) del artculo 22 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica, indica claramente que la Contralora General tiene
acceso en cualquier momento y sin limitacin a los registros, documentos e informacin
de las entidades, aun cuando sean secretos; as como requerir informacin a particulares
que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no
violen la libertad individual.
Debe recordarse que esta atribucin tambin se encontraba en la anterior Ley (1); sin
embargo, a pesar de que la norma prescriba su acceso sin restriccin a registros de las
entidades (la propia Ley del Sistema Nacional de Control era taxativa en la enumeracin
de las entidades bajo su mbito) en la prctica, existan deberes de confidencialidad de
informacin en sectores del Sistema Financiero, como el burstil o el bancario; e incluso
con SUNAT que no podan compartir su informacin con la Contralora General sin
infringir sus propias normas especiales, faltar a sus deberes de reserva profesional e
incurrir
en
ilcitos
penales
como
abuso
de
autoridad.

(1) Artculo 19 del Decreto Ley N 26162, anterior Ley del Sistema Nacional de Control,
publicada
el
30
de
diciembre
de
1992:
Son
atribuciones
de
la
Contralora
General
de
la
Repblica:
a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitacin a los registros, documentos e
informacin
de
las
entidades,
aun
cuando
sean
secretos
(...).
El artculo 45 del TUO del Decreto Legislativo N 861, establece el Deber de Reserva de
Identidad en el Mercado de Valores para los directores, funcionarios y trabajadores de las
Sociedades Agentes de Bolsa, Sociedades Administradoras de Fondos Mutuos de
Inversin de Valores y de Fondos de Inversin, Clasificadoras, emisores de valores
mobiliarios(2), representantes de obligacionistas as como directores, miembros del
Consejo Directivo, funcionarios y trabajadores de la Bolsa de Valores y las dems
entidades responsables de la conduccin de mecanismos centralizados, as como la
Institucin de Compensacin y Liquidacin de Valores (CAVALI ICLV S.A.). Asimismo, el
artculo 46 obliga a los Directores, Funcionarios y Trabajadores de CONASEV a mantener
reserva de la informacin a la que accedan en razn al artculo 45 bajo comentario.
(2) Segn el artculo 3 del TUO del D. Leg. N 861 son valores mobiliarios aquellos
emitidos en forma masiva y libremente negociables que confieren a sus titulares derechos
crediticios, dominiales o patrimoniales, o los de participacin en el capital, el patrimonio o
las utilidades del emisor. Para los efectos de esta ley, las negociaciones de derechos e
ndices referidos a valores mobiliarios se equiparan a tales valores. Para una mayor
informacin sobre el concepto de valores mobiliarios se sugiere ver: MENDOZA LUNA,
Amlcar Adolfo. Desmaterializacin de Valores Mobiliarios: Rol de CAVALI ICLV S.A. en el
mercado de valores peruano. Una aproximacin legal al caso de la negociacin de
acciones en Rueda de Bolsa. Tesis (Abogado.) PUCP. 1998, pgs. 1-51.
La Reserva de Identidad establecido en el artculo 45 del TUO del D. Leg. 861, Ley del
Mercado de Valores, involucra la prohibicin de suministrar informacin sobre
compradores o vendedores de los valores transados en Bolsa o en otros mecanismos
centralizados, a menos que se cuente con autorizacin escrita de dichas personas, medie
solicitud de la CONASEV o la ley lo contemple dentro de sus excepciones.
Segn Jos Tola Nosiglia el principio de la Reserva Burstil que recogen las legislaciones
de todos los pases en que el mercado de valores ha alcanzado altos niveles de
desarrollo, (...) puede definirse como aquel en virtud del cual debe evitarse que
trascienda el conocimiento del nombre de los compradores y vendedores de los ttulos
que se negocian en los mecanismos centralizados de negociacin, as como que se
suministre cualquier informacin sobre dichos comitentes (3). Este principio es
fundamental para la confianza en el mercado, no slo burstil, sino del mercado financiero
en general. El comitente acude a los profesionales en intermediacin de valores con el fin
de recibir asesoramiento y con la confianza de que se custodiarn celosamente los datos
e informacin recibida, as como de las operaciones realizadas y por realizar.

(3) TOLA NOSIGLIA, Jos. El Mercado de Valores y la Bolsa en el Per. Lima: Mass
Comunicacin.
1994.
pg.
63.
Este aspecto final puede ser producto de discusin, la reserva debe ser permanente, no
debera tener parmetros temporales que permitan el acceso a dicha informacin cuando
ya no haya riesgo potencial?. La Ley no ha previsto tal situacin. Del texto fluye que la
proteccin a la informacin sobre las transacciones realizadas es permanente y la

CONASEV en ningn momento ha interpretado administrativamente (4) los alcances del

artculo 45 en lo que respecta a su temporalidad. Sin duda, el legislador quiere evitar que
la informacin trascienda de manera clandestina, dando origen a rumores y artificiales
euforias o pnicos en la voltil Rueda de Bolsa, distorsionando los precios y perjudicando
seriamente a muchos comitentes en beneficio de pocos privilegiados.
(4) Segn el artculo 7 del TUO de la Ley de Mercado de Valores, la Comisin Nacional
Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV) a travs de su Directorio, est facultada
para, cindose a las normas de derecho comn y a los principios generales del derecho,
interpretar administrativamente los alcances de las disposiciones legales relativas a las
materias
que
en
esta
ley
se
aborda.
Las excepciones que estableci la Ley, estaban previstas en los artculos 32 y 47 de la
misma. A grandes rasgos cabe comentar que dichas excepciones estn referidas a los
pedidos formulados por jueces, tribunales y fiscales en ejercicio de sus funciones y para
un proceso o investigacin determinados; transacciones ejecutadas por personas
implicadas en narcotrfico; cuando lo soliciten pases con los cuales CONASEV tenga
convenio de cooperacin o memoranda de entendimiento; y por ltimo, informacin de
transferencias que obligatoriamente debe entregarse a CONASEV en los casos
establecidos
por
el
artculo
32.
Apenas un mes despus, de publicado el TUO de la Ley de Mercado de Valores, ya ha
sufrido su primera modificatoria en virtud a la Quinta Disposicin Final de la Ley N 27785,
Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica: Inclyase dentro de los alcances del literal a) del Artculo 47 del Decreto
Legislativo N 861, Ley de Mercado de Valores, los pedidos formulados por la Contralora
General en el ejercicio regular de sus funciones y con especfica referencia a un proceso
de
control
determinado(5).
(5) En la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Ley N 27785, se indica que la
Contralora General de la Repblica formular ante el juez competente, el pedido de
levantamiento
de
la
reserva
tributaria
y
del
secreto
bancario.
Esto involucra que la Contralora General de la Repblica (6) durante la realizacin de una
auditora en una de las entidades bajo el mbito del Sistema Nacional de Control puede
solicitar a las personas incluidas en los artculos 45 y 46 del TUO de la Ley de Mercado de
Valores informacin sobre transacciones en Rueda de Bolsa, sin necesidad de
autorizacin de los titulares de los valores transados. Esta disposicin tiene la virtud de
que no es amplia, sino que restringe la solicitud de informacin a un proceso de control
determinado, lo cual quiere decir que debe sujetarse al perodo de la auditora realizada, a
los hallazgos o hechos especficos que sean evaluados, y a las personas directamente
implicadas. De esta manera se atiende a las altas funciones del Sistema Nacional de
Control y a la vez se protege la confianza de los comitentes en el Mercado de Valores.
(6) Entindase que nos referimos a la Contralora General de la Repblica. No nos
referimos a la integridad del Sistema Nacional de Control. Eso quiere decir que esta
atribucin no alcanza a las Oficinas de Auditora Interna de las entidades bajo el mbito
del Sistema, o a las Sociedades de Auditora designadas por la Contralora General de la
Repblica
para
llevar
a
cabo
una
accin
de
control.
A fin de entender cmo se aplicar esta modificacin al TUO de la Ley de Mercado de
Valores, cabe preguntarse, desde cundo la Contralora General de la Repblica puede
solicitar informacin sobre transacciones en Rueda de Bolsa y otros mecanismos

centralizados; asimismo, qu entidades estn bajo el mbito del Sistema Nacional de

Control. Esto nos ayudar a entender las repercusiones de esta nueva atribucin.
La Segunda Disposicin Transitoria de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y
de la Contralora General de la Repblica, N 27785, establece que el proceso integral de
control iniciado antes de la entrada en vigor de dicha Ley, se regir por la normativa
anterior (el Decreto Ley N 26162) hasta su conclusin. Dentro de las definiciones bsicas
de la Novena Disposicin Final de la Ley N 27785 encontramos que el Proceso Integral
de Control es el conjunto de fases del control gubernamental, que comprende las etapas
de Planificacin, Ejecucin, Elaboracin y Emisin del Informe y Medidas Correctivas. En
otras palabras, recin podrn aplicar la excepcin a la reserva de identidad para las
auditoras que se vayan a planificar al da siguiente del 23 de julio del 2002 (fecha de
publicacin de la Ley N 27785). Aquellas que antes de esa fecha se encuentren en
trabajo de campo o que an no hayan emitido Informe no podrn hacer uso de dicha
atribucin.
Habiendo entendido desde cundo la Contralora General puede aplicar la excepcin
indicada en el artculo 47 del TUO de la Ley de Mercado de Valores, nos interesa conocer
con respecto a qu entidades puede ejercitarse tal atribucin. No tenemos ms que
revisar el artculo 3 de la Ley N 27785 (Ver Nota Final N 6), pero sera conveniente
hacer una comparacin con la anterior Ley a fin de apreciar cmo se ha ampliado el
mbito del Sistema Nacional de Control y determinar sus consecuencias.
D. Ley N 26162 (derogada)
Ley N 27785 (vigente)
Gobierno Central
Gobierno Central, sus entidades y rganos que bajo cualquier denominacin, formen
parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, y sus
respectivas instituciones.
Gobiernos Regionales y Locales
Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos,
por
los
recursos
y
bienes
materia
de
su
participacin
accionaria.
Unidades
administrativas
del
Poder
Legislativo
y
del
Poder
Judicial
Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio
Pblico.
Organismos
Autnomos
creados
por
la
Constitucin
Poltica.
Instituciones
y
personas
de
derecho
pblico
Los Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica del Estado y por ley.
Instituciones
y
personas
de
derecho
pblico.
Organismos reguladores de los servicios pblicos y de las entidades a cargo de
supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversin provenientes de contratos de
privatizacin.
Empresas integrantes de la Actividad Empresarial del Estado con excepcin de las
empresas
de
economa
mixta
y
accionariado
del
Estado
Empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que ste participe en el
accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes
materia
de
dicha
participacin.
Entidades
privadas
por
los
recursos
pblicos
que
perciban.
Entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales,
exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.

Para el propsito de nuestro trabajo nos interesa poner de relieve que ahora toda
empresa en la que participe el Estado con un porcentaje cualquiera es sujeto de accin de
control por los recursos y bienes materia de dicha participacin, ya sea que se trate de
una Sociedad Annima Abierta (que est inscrita en Rueda de Bolsa) o una Sociedad
Annima Cerrada (cuya transferencia de acciones debe cumplir con los requisitos de la
Ley General de Sociedades)(7) cuyas acciones no pueden transarse en Rueda de
Bolsa(8). Es decir, que ya no existe la excepcin de las empresas de economa mixta y de
accionariado del Estado (9).
(7) Por ejemplo, que el Estatuto establezca que haya un consentimiento previo antes de la
transferencia (art. 238 de la Ley N 26887, Ley General de Sociedades, publicada el 9 de
diciembre de 1997); o el derecho de adquisicin preferente mencionado en el artculo 237
de
la
Ley
N
26887.
(8)

Conforme

al

artculo

234

de

la

Ley

General

de

Sociedades.

(9) Tambin conviene indicar que estn comprendidas en el mbito del Sistema Nacional
de Control, las ONG, las entidades internacionales por los recursos del Estado que
administren o perciban y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los
compromisos de inversin provenientes de contratos de privatizacin. Gracias a esta
inclusin podrn esclarecerse diversos aspectos sobre la actuacin de los funcionarios
que hayan administrado recursos del Estado en convenios como el realizado con el PNUD
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y las participaciones de las ONG
en la administracin de recursos pblicos o canalizacin de donaciones.
Gracias a esta norma, la Contralora General de la Repblica podr efectuar acciones de
control en empresas donde la participacin del Estado no sea mayoritaria pero que haga
uso de recursos y bienes del Estado. An ms, podr hacerlo en el caso de las empresas
que no hayan sido totalmente privatizadas, donde el Estado no transfiri el integro de su
accionariado, o haya recibido acciones producto de la capitalizacin de deudas (como las
tributarias).
Nuestra principal preocupacin sera el caso de las sociedades annimas abiertas, las
cuales estn inscritas en Rueda de Bolsa y existe el principio de la libre transferencia de
acciones. Podran crearse graves distorsiones en el mercado, o tentaciones para el
Estado si este decidiera invertir en Bolsa indiscriminadamente o sin razn aparente. En tal
caso, se hace susceptible del control gubernamental. La inclusin de las empresas en el
mbito del Sistema Nacional de Control es por los recursos y bienes materia de dicha
participacin. Por lo que habra que entender que las acciones fueron adquiridas por el
Estado ya sea por una capitalizacin, compra de acciones o de otra manera con cargo a
recursos
del
Estado.
Sin embargo, podran crearse problemas de coordinacin con la CONASEV, la cual es la
institucin supervisora del mercado de valores y sus participantes (lo cual incluye a las
empresas emisoras de acciones). Una adquisicin de acciones por parte del Estado
estara sujeta al control de la CONASEV por cuanto estn dentro de su competencia las
transferencias de acciones y de la Contralora General, en tanto se encuentren presentes
recursos
pblicos.

Nos parece que conforme se aplique la Ley N 27785, sern necesarias amplias
coordinaciones entre la Contralora General y CONASEV a fin de obtener beneficios
mutuos, evitar yuxtaposiciones de competencias y probables conflictos.

CONCLUSIN
La Contralora General de la Repblica con su nuevo marco legal podr tener acceso a
informacin reservada de transacciones en el mercado de valores en lo que concierne a
las acciones de control a las que se aplica la Ley N 27785. Esta atribucin no es para los
dems rganos del Sistema Nacional de Control. Asimismo, dentro del mbito del
mencionado Sistema se encuentran todas las empresas donde haya accionariado del
Estado, despareciendo la excepcin a las empresas de economa mixta y donde no sea
mayoritaria la participacin del Estado. Se podrn realizar acciones de control en el caso
de las empresas que no hayan sido totalmente privatizadas, donde el Estado no transfiri
el ntegro de su accionariado, haya recibido acciones producto de la capitalizacin de
deudas o haya adquirido acciones en Rueda de Bolsa. Sin embargo, para hacer uso de
dicha atribucin, es conveniente la coordinacin con CONASEV a fin de evitar el conflicto
de competencias, ms an cuando sabemos que en Rueda de Bolsa se transan
libremente las acciones de Sociedades Annimas Abiertas y podra darse el caso que una
empresa que hasta ayer era completamente privada, maana tenga participacin del
Estado y sea susceptible de control gubernamental de la Contralora General.