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cul ha sido el aporte de la minera de carbn al

bienestar social de los departamentos del Cesar


y La Guajira, Colombia? Anlisis de las finanzas
pblicas y privadas
Etna Mercedes Bayona Velsquez1
UNAM / Facultad de Economa
Universidad del Magdalena / FCEyE

Introduccin
La contribucin de la minera al desarrollo econmico y social
de los pases se ha estudiado con cierta intensidad desde la
dcada de 1980. En general, los estudios desde la perspectiva de
los agregados macroeconmicos concluyen que la explotacin
de un recurso natural no renovable lleva a incrementos de los
ingresos por exportaciones y del PIB per cpita, pero tambin
se refleja en una reconversin productiva hacia la minera.
Desde la mirada de los aportes al desarrollo local, la experiencia
resalta escasos efectos positivos. A partir de la experiencia de
diferentes pases en la explotacin de recursos naturales, la
literatura se ha polarizado en dos corrientes: una que resalta

Doctorando en Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

UNAM. Profesora de la Facultad de Ciencias Empresariales y Econmicas de la

Universidad del Magdalena, Colombia. La autora agradece los comentarios


de los Doctores Mara Eugenia Romero Ibarra, Mario Contreras Valdez,
Ral Carbajal Corts (Facultad de Economa de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico), Guillermo Guajardo Soto (Posgrado de Economa
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico), Antonio Hernndez
Gamarra (ex contralor General, ex Ministro de Agricultura de Colombia y
ex miembro de Junta Directiva del Banco de la Repblica), Joaqun Viloria
De la Hoz (Banco de la Repblica, Sucursal Santa Marta-Colombia) y al
economista Luis Carlos Calixto Rodrguez (Profesor del Programa de
Economa de la Universidad Externado de Colombia).
501

las ventajas y otra las limitaciones de la minera con respecto


el crecimiento econmico y desarrollo social.
Desde la corriente ms moderada o heterodoxa se postula
que minera y desarrollo pueden ser compatibles, siempre
y cuando esta actividad econmica se organice alrededor
de concentraciones productivas y respaldadas por polticas
pblicas que se sustenten en la ciencia, la investigacin y la
innovacin tecnolgica. Entre sus exponentes principales se
tienen investigadores del Banco Mundial2 y a Meller,3 quienes
proponen el desarrollo de clusters a partir de la explotacin de
recursos naturales como la minera. En esta corriente tambin
est Stijns,4 quien argumenta que la riqueza mineral marca
una diferencia positiva en la acumulacin de capital humano.
En contraste, a la luz de la corriente ms ortodoxa se considera que la minera de exportacin tiene elementos de enclave, al ser en su mayora inversin extranjera y de escasos
encadenamientos con el resto de los sectores productivos. En
estos anlisis, se resalta la fuerte dependencia financiera de
las transferencias, ocasionando el fenmeno perverso de la
pereza fiscal. Algunos de los estudiosos analizan la experiencia
chilena5 y colombiana.6
El presente artculo analiza la contribucin y efectos de la
economa extractiva de carbn al crecimiento econmico, a
las finanzas pblicas y al desarrollo social de los municipios
del Cesar7 y La Guajira8, durante el periodo 1973-2012. La
2 Banco Mundial (2012).
3 Meller (1996).
4 Stijns (2003).
5 Larran, Sachs y Warner (1999).
6 Vid.:Galn (1982); y Snchez, Martnez y Meja (2005).
7 El departamento del Cesar est ubicado en la parte Nororiental de
Colombia y limita con los departamentos de Magdalena, La Guajira,
Bolvar, Santander y Norte de Santander, as como con la Repblica de
Venezuela. Tiene una extensin de 22 905 kilmetros y una poblacin
que en 2014 ascenda a 1 016 533 habitantes, los cuales representan 2%
del total nacional.
8 El departamento de La Guajira tiene una extensin de 20 848 km2, lo que
representa 1.8% del territorio nacional y una poblacin aproximada de 874
502

explotacin de carbn en esta regin minero-portuaria del


Caribe colombiano, ha generado al fisco cuantiosos ingresos
por regalas directas e indirectas, adems de impuestos y empleo. Asimismo, el valor de la produccin minera ha elevado
el producto interno bruto (PIB), tanto general como per cpita;
sin embargo, la minera no ha contribuido significativamente
al desarrollo social de la regin, como se esperaba desde el
inicio de las explotaciones.
La implantacin de los proyectos carbonferos en La Guajira
y el Cesar generaron expectativas en la poblacin del Caribe
colombiano, como nuevos empleos y mayores oportunidades
para mejorar su calidad de vida. Estas inversiones para la explotacin a gran escala de carbn trmico se adelantaron en
medio de territorios de vocacin agrcola y ganadera, lejanos
del desarrollo social y econmico que se evidenciaba en otras
regiones de Colombia.
Las explotaciones de carbn en Colombia surgieron por
coyunturas del mercado internacional, como la crisis de los
precios del petrleo en 1973, que incentiv la explotacin del
carbn en La Guajira. En efecto, en 1976 se firm un contrato
de asociacin entre la empresa estatal Carbocol (Carbones de
Colombia S. A.) e Intercor (International Colombia Resources
Corporation), filial de la multinacional petrolera Exxon. Ms
tarde, los aumentos en el consumo de combustibles fsiles
llevaron a la ampliacin de la explotacin del mineral hacia
el vecino departamento del Cesar, donde la multinacional
norteamericana Drummond Ltd. adquiri los derechos para
explotar carbn en 1986.
Por ello se ofrecen elementos para discutir cmo la estructura
institucional del gobierno colombiano promovi el desarrollo
532 habitantes en el 2012 (1.9% del total nacional). El territorio es en su
mayor parte una pennsula, ubicada al Nororiente de Colombia, teniendo
por lmite el mar Caribe al Norte y al Noroccidente, Venezuela al Oriente,
el departamento del Magdalena al Suroccidente y el departamento del
Cesar al Sur.
503

del sector carbonfero en la regin minera del Caribe y supuso


que el crecimiento econmico de esta actividad redundara
en el mejoramiento de los factores sociales. Es decir, se planteo
al desarrollo social como una externalidad de la explotacin
del carbn. As mismo, el trabajo puede ser un insumo para
la formulacin de polticas pblicas que potencialicen las posibles derramas sociales de la minera de carbn en la regin
de estudio.
Metodologa
Para analizar la contribucin social y econmica de la minera
de carbn en los municipios del Cesar y La Guajira se consideraron trece variables, agrupadas en seis factores: 1) Crecimiento
macroeconmico, 2) Crecimiento poblacional y expectativas
de empleo, 3) Formas de medir la pobreza, 4) Desempeo de
las finanzas pblicas y presuncin de corrupcin, 5) Capital
humano y 6) Finanzas de las empresas carboneras (Cuadro 1).
En el anlisis social se clasificaron los municipios de estos departamentos entre mineros y no mineros9 y se procedi hacer
una comparacin entre ambos grupos. Si la actividad minera
ha tenido un efecto positivo, se esperara que los municipios
mineros tengan indicadores que evidencien mayor bienestar
social frente a los municipios no mineros. La Error! La autoreferencia al marcador no es vlida. indica cada uno de los
factores estudiados, con sus respectivas variables. El anlisis
de los diferentes factores requiri la consulta de las siguientes
bases de datos:

Municipios mineros del Cesar: Agustn Codazzi, Becerril, Chiriguan, El


Paso y La Jagua de Ibirico.
Municipios no mineros del Cesar:
Municipios Mineros de La Guajira: Albania, Barrancas, Hatonuevo y Uribia
(puerto carbonero).
Municipios no mineros de La Guajira.
504

1. Cuentas departamentales del PIB , de 1980 a 2012,


elaboradas por el Departamento Administrativo Nacional
de EstadsticasDANE;
2. Exportaciones por departamento, de 1975 a 2012, del DANE;
3. Censos poblacionales de Colombia y los ndices de
necesidades bsicas insatisfechas (NBI), tambin del DANE
(1973, 1985, 1993 y 2005);
4. Ejecuciones presupuestales municipales y departamentales,
de 1984 a 2012, elaboradas por el Departamento Nacional
de Planeacin (DNP), la Contralora General de la Repblica
(CGR), Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico;
5. ndice de pobreza multidimensional (IPM), calculado por el
DNP para 2005; y
6. Informes de auditora realizados por el DNP , la CGR ,
Procuradura General de la Nacin y la Fiscala General
de la Nacin a las entidades territoriales en el manejo de
recursos pblicos.

Cuadro 1
Factores y variables para el anlisis del impacto social de la
minera en el Cesar y La Guajira
Factor

Variables
PIB departamental
Exportaciones
Crecimiento poblacional y expectativas de Crecimiento poblacional.
empleo
Empleo de la gran minera.
Pobreza (ndices de *NBI e **IDH, ingreso per
Formas de medir la pobreza
cpita y IMV).
Fuentes de ingresos fiscales y su
Desempeo de las finanzas pblicas y
crecimiento.
Inversin pblica.
presuncin de corrupcin
Presuncin de corrupcin.
Gasto pblico.
Capital humano
Educacin.
Ingresos operacionales
Finanzas de las empresas carboneras y sus Utilidades
contraprestaciones
Regalas pagadas por las empresas y por
departamento
Crecimiento macroeconmico

Fuente: elaboracin de la autora. *NBI: ndice de necesidades bsicas insatisfechas.


**IDH: ndice de desarrollo humano. IMV: indicador de marginalidad en vivienda.

505

Vale la pena destacar que en general la informacin sobre el


tema minero en Colombia, es de difcil acceso y est dispersa. En
ocasiones, para construir una sola serie es indispensable recurrir
a diferentes entidades y archivos de empresas ya liquidadas o
Informes del Congreso. En el tema de regalas, se recurri a las
bases de SIMCO del Ministerio de Minas y Energa, Minercol,
Carbocol, Informes de la Contralora General de la Repblica y
las empresas carboneras; para las exportaciones se consultaron
las estadsticas del DANE y SIMCO del Ministerio de Minas y
Energa, Informes de la Contralora General de la Repblica y
las empresas carboneras. En algunos casos se encontr que las
cifras no coinciden entre las entidades. Paradjicamente, las
alcaldas y departamentos mineros no cuentan con sistemas
de informacin de estadsticas sectoriales y sociales. Todo lo
anterior tiene el agravante que el ltimo censo de poblacin
que se realiz en Colombia fue en 2005. Este contexto es una
limitante para estimar los efectos econmicos y sociales de
la minera y consecuentemente, para formular polticas que
profundicen y desarrollen encadenamientos productivos y
derramas sociales de la minera en las zonas de explotacin.

1. Teoras y mediciones de la pobreza

El concepto de desarrollo no debe reducirse al nivel de ingreso


per cpita o al crecimiento del mismo. Una definicin ms profunda indica que el desarrollo es la eliminacin de la pobreza
y de la desnutricin: es el aumento de la esperanza de vida, es
el acceso a la red de saneamiento bsico, al agua potable y a los
servicios sanitarios, es la reduccin de la mortalidad infantil,
es un mayor acceso al saber, a la educacin y a la posibilidad
de aprender a leer y escribir [].10 En este trabajo se intenta
aproximarse a este concepto amplio de desarrollo.
10 Ray (2002), p. 6.
506

En Colombia se calculan tres ndices de pobreza: Necesidades


Bsicas Insatisfechas (NBI), Desarrollo Humano (IDH) y Pobreza
Multidimensional (IPM). El ndice de NBI se calcula desde hace
ms de medio siglo junto con los censos de poblacin (1964,
1973, 1985, 1995 y 2005). Este ndice mide la calidad de vida
de los individuos o grupos familiares, a partir de variables
como viviendas inadecuadas, hacinamiento crtico, servicios
pblicos domiciliarios, alta dependencia econmica y nios en
edad escolar que no asisten a la escuela. Por todo lo anterior,
El NBI sirve de referencia para las polticas de desarrollo social
en Colombia.
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) se calcula desde 1990,
con la metodologa del Programa de las Naciones Unidad para
el Desarrollo-PNUD. Sin embargo, en Colombia se viene calculando desde 1998. El IDH incluye las variables de longevidad
(esperanza de vida al nacer), nivel educacional (alfabetizacin
de adultos y matrculas de primaria, secundaria y superior) y
nivel de vida (calculado con el PIB per cpita real). Con el fin
de incrementar el bienestar de las naciones, el PNUD realiza
comparaciones del IDH entre pases.
El ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) fue desarrollo
por Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI), y en
Colombia lo calcula el DNP. El IPM refleja el grado de privacin
de la poblacin en las condiciones educativas del hogar, de la
niez y la juventud, trabajo, salud, y acceso a servicios pblicos
domiciliarios y condiciones de la vivienda.11
Los tres ndices (NBI, IDH, IPM) incluyen la variable educacin,
resaltando la trascendencia del estudio o del capital humano
para superar la pobreza. El IDH es el ms heterogneo, mientras que el IPM y NBI coinciden adems en las dimensiones de
trabajo, acceso a servicios pblicos domiciliarios y condiciones
de vivienda. El IPM es la medida de pobreza ms completa y de
los tres es el nico que incluye la variable salud. Sin embargo,
11 DANE, Censo (2005).
507

se debe tener en cuenta que las caractersticas de la vivienda


pueden variar por condiciones diferentes a las de tipo econmico, como son la cultura o pertenencia a una etnia y el
entorno geogrfico.
Conocer el estado del arte de las condiciones sociales y los
efectos de la minera sirvi de gua para el anlisis del desarrollo social y econmico. Diferentes estudios12 han analizado las
condiciones del Cesar y La Guajira en trminos de poblacin,
empleo, generacin de ingresos propios, dependencia de
ingresos por regalas y transferencias del Sistema General de
Participacin-SGP, entre otros.
De acuerdo con el DANE, en 2005 cerca de la mitad la poblacin de La Guajira viva en el rea rural o perteneca a una
minora tnica. En efecto, 46% del total de la poblacin del
departamento resida en zonas rurales, 42% era indgenas
y 13% afrocolombianos, mientras en Colombia la poblacin
rural, indgena y afrocolombiana representaban 26, 3.4 y 21%
respectivamente. Este hecho lleva a pensar que para estudiar
el desarrollo social en La Guajira se deben incluir tambin
otros ndices de pobreza enfocados en poblacin rural y en
minoras tnicas.
En este sentido, Renshaw y Wray ofrecen un marco alternativo
para la estimacin del bienestar y la pobreza de los pueblos
indgenas. Su propuesta coincide parcialmente con el NBI, IPM
e IDH en las dimensiones de nutricin, salud y saneamiento
ambiental, economa, vivienda, edificios pblicos y bienes de
consumo, as como educacin escolar. La medicin de Renshaw
y Wray se diferencia de las convencionales, al incluir reas
prioritarias que mencionan las declaraciones de las organizaciones indgenas como el control sobre las tierras y territorios
indgenas, el respeto y conservacin del medio ambiente, el
12 Bonet y Meisel (1999); Bonet (2007a y 2007b); Centro de Estudios
Regionales (2007); Gamarra, (2005); Hernndez (2010); Galvis (2001,
2014); Meisel (2007); Viloria (1998, 2002, 2007); Crdenas y Reina (2008);
Rudas (2014); Pardo, Rudas y Roa (2014); y Rudas y Espitia (2013).
508

reconocimiento a la identidad, sus culturas y su participacin


en todas las decisiones que afectan sus territorios.13
Por lo anterior, en esta investigacin se tomaron en cuenta
algunas variables sociales y econmicas que aparecen en los
ndices de NBI, IDH, IPM y en la propuesta de Renshaw y Wray,
para estimar el aporte de la minera al desarrollo social. Asimismo, se adicion el desempeo de las finanzas pblicas y la
presuncin de corrupcin, en el sentido que al incrementarse
los niveles de corrupcin hay ineficiencia en el uso de los
recursos pblicos, obstaculizando las metas de las polticas
sociales y por tanto reduciendo el bienestar social.
2. Crecimiento poblacional, expectativas de empleo y bienestar social
en Cesar y La Guajira

Los desarrollos mineros en La Guajira y Cesar iniciaron en


las dcadas de 1970 y 1980, respectivamente. Estos proyectos
generaron grandes expectativas laborales, lo que origin un
flujo migratorio hacia los municipios de Barrancas, Maicao y
Albania.14 En los municipios mineros del Cesar, Agustn Codazzi,
Becerril, El Paso, La Jagua de Ibirico, el flujo migratorio tuvo
un impacto menor que en La Guajira. En efecto, entre 1973 y
2014 la poblacin colombiana creci a una tasa de 2.5% anual,
mientras los departamentos de La Guajira y Cesar lo hicieron
a 4.5 y 4% respectivamente (entre 1973 y 1985, perodo de la
exploracin carbonera y primeros aos de la explotacin, la
poblacin de La Guajira creci a una tasa anual de 52.2%,
mientras Colombia lo hizo a 34.7%. Por su parte, los municipios
mineros y portuarios mostraron crecimientos desiguales: en La
Guajira, Maicao-Albania tuvieron un crecimiento de 122%, el
ms elevado del departamento, Barrancas-Hatonuevo 14.1% y
Uribia 3.7%. En este periodo la poblacin del Cesar creci 97%
13 Renshaw y Wray (2004), p. 62.
14 Viloria (2002).
509

y sus municipios mineros tuvieron crecimientos diferenciados:


de Agustn Codazzi 36%, Chiriguan cay 13%. (Cuadro No 2)
Entre 1973 y 1985, perodo de la exploracin carbonera y primeros aos de la explotacin, la poblacin de La Guajira creci
a una tasa anual de 52.2%, mientras Colombia lo hizo a 34.7%.
Por su parte, los municipios mineros y portuarios mostraron
crecimientos desiguales: en La Guajira, Maicao-Albania tuvieron
un crecimiento de 122%, el ms elevado del departamento,
Barrancas-Hatonuevo 14.1% y Uribia 3.7%. En este periodo
la poblacin del Cesar creci 97% y sus municipios mineros
tuvieron crecimientos diferenciados: de Agustn Codazzi 36%,
Chiriguan cay 13% (cuadro 2).

TVAA (%)

Grfica 1
Tasa variacin media anual acumulativa-TVAA poblacional del
total nacional en Colombia, Bogot, municipios del Cesar y La
Guajira, 1985-2014
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0

3.3

3.2

2.1

1.8

1.5

0.4

Mineros

No mineros

Municipios del Cesar

Mineros

No mineros

Municipios de La Guajira

Bogot

Total nacional
sin Cesar y La
Guajira

Referencia nacional

rea

Fuente: Fuente: elaboracin de la autora, con datos del DANE, estimaciones de


poblacin 1985-2005 y proyecciones de poblacin 2005-2020 total municipal
por rea.

510

Cuadro 2
Poblacin de Colombia, Cesar y La Guajira 1985, 2014
Ao

1973

1985

1993

2005

2012

2014

Colombia

22.862.118

30.802.221

36.207.108

42.888.592

46.581.823

47.661.787

Cesar

321.850

633.427

758.526

903.423

991.584

994.802

La Guajira

249.637

380.000

433.361

681.534

874.532

914.713

Fuente: Censos poblacionales, DANE, Colombia (2014).

Entre 1985 y 2014, la poblacin de los municipios mineros


de La Guajira creci a tasas mayores que la media nacional,
mientras los no mineros lo hicieron de manera similar, pero a
partir de 1994. Este hecho se explica porque el tamao inicial
de la poblacin de La Guajira al momento de iniciar las explotaciones mineras era menor que la del Cesar. As por ejemplo,
en 1985 La Guajira tena apenas 60% de la poblacin de aquel
departamento. Sin embargo, en casi tres dcadas, el crecimiento
poblacional de los dos departamentos tendi a converger con
la media nacional (cuadro 2 y grfica 2).

511

Grfica 2
Crecimiento poblacional Colombia y los departamentos del
Cesar y La Guajira, 1985-2014
8
7

Tasa de crecimiento (%)

6
5
4
3
2
1

Total Nacional
Municipios mineros del Cesar
Municipios no mineros del Cesar

2013

2011

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

-1

2009

Aos
Municipios mineros de La Guajira
Municipios no mineros de La Guajira

Fuente: elaboracin de la autora, con datos del DANE, estimaciones de poblacin


1985-2005 y proyecciones de poblacin 2005-2020 total municipal por rea.

En el Cesar, los municipios mineros crecieron por debajo del


promedio nacional, mientras los no mineros lo hicieron a una
tasa levemente superior. En este caso, las explotaciones de
carbn no generaron similar expectativa que en el departamento vecino. Pero tambin otra explicacin puede estar en
que las empresas mineras desarrollan sus operaciones en los
departamentos de Cesar y Magdalena. En el primero explotan
las minas de carbn y en el segundo integran las actividades
de transporte (ferrocarril), cargue, embarque y exportacin
del mineral por los puertos de Santa Marta y Cinaga. Consecuentemente, el crecimiento demogrfico y el empleo generado por la explotacin de carbn se distribuye entre los dos

512

departamentos. Caso diferente en La Guajira, donde todas las


fases de explotacin, mina-ferrocarril-puerto, se desarrollan
dentro del mismo departamento (cuadro 3).
Cuadro 3
Empleo directo de la gran minera en Colombia
Empresa
Drummond
Cerrejn
**Prodeco
Participacin
Total
Departamento
(%)
Fijos Contratistas Fijos Contratistas Fijos Contratistas
o rea
Cesar
2.884 2.028
1.875 3.097
9.884 36
La Guajira

243

Magdalena
965
Regin Caribe
sin La Guajira 829
y Cesar
Resto de
387
Colombia
Exterior

842

3.556

4.676

8.475 31
769

1.270

3.846 14

1.103

1.587

117

192

3.828 14

460

559

1.409 5

Total
5.065 4.676
Participacin
18
17
(%)

5.708 4.676

2.762

4.561

27.448 100

21

10

17

100

17

Fuente: Drummond (2011), Cerrejn (2012) y Prodeco (2011).


Nota: elaboracin de la autora con datos de los informes de sostenibilidad de
las principales compaas carboneras del Cesar y La Guajira.

El cuadro 3 indica la distribucin de empleos fijo y por contrato


de cada empresa. En el caso de Prodeco, del total de empleo generado, 67.8% se concentra en el Cesar, 27.8% en el Magdalena,
4.2% en el Atlntico y unos pocos en Bogot.15 De otra parte,
por cada empleo de tiempo completo en minera, se generan
cuatro empleos indirectos.16 En Cesar, los empleos fijos de dos
empresas mineras en 2011 fue de 7 827 y cerca de 31 000 indirectos. Por su parte, en La Guajira los empleos fijos fueron de
5 708 y cerca de 23 000 indirectos. Sin embargo, estas cifras son
poco significativas y han disminuido su aporte en las ltimas
15 Prodeco (2011), p. 41.
16 Cerrejn (2011), p. 10.
513

dcadas: en Cesar la minera pas de aportar 0.9% del empleo


en 1993 a 0.5% en 2005 y en La Guajira disminuy 3.4% en
1993 a 3% en 2005. La informacin anterior muestra el escaso
encadenamiento de la minera con las zonas de explotacin,
medido a travs de la generacin de empleo.
Los proyectos carbonferos en La Guajira y el Cesar impulsaron el crecimiento del PIB y de las exportaciones de carbn,
generando expectativas por la demanda de empleos y pago
de mejores salarios. Sin embargo, las esperanzas puestas en
el carbn se fueron diluyendo con el tiempo: en la primera
dcada de explotacin en La Guajira, el PIB per cpita creci
por encima de la media nacional y despus de 1991 descendido
continuamente. En 2012 el PIB per cpita de La Guajira fue de
70% con respecto al nacional y sus exportaciones de carbn
crecieron un poco menos de 1 por ciento.
Grfica 3
Produccin de carbn y PIB por habitante de La Guajira como
porcentaje del promedio nacional, 1980-2012
140

90

Participacin del PIB per cpita de La Guajira/ PIB per cpita Colombia

Miles de toneladas

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

0
1994

1980

10000
5000
1992

20

15000

1990

40

20000

1988

60

25000

1986

80

30000

1984

Porcentaje (%)

100

35000

1982

Inicio de la produccin de carbn

40000

120

Producin de carbn

Fuente: clculos de la autora con datos de las cuentas departamentales y


censos poblacionales del DANE (2014).

514

Participacin del PIB per cpita de CESAR/ PIB per cpita Colombia

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

293
1998

1984

1982

1980

1996

20

1994

40

1992

60

1990

80

50 000
45 000
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1988

Porcentaje (%)

100

1986

Inicio de la produccin de carbn

120

Miles de toneladas

Grfica 4
Produccin de carbn y PIB por habitante de Cesar como
porcentaje del promedio nacional, 1980-2012

Producin de carbn

Fuente: clculos de la autora con datos de las cuentas departamentales y


censos poblacionales del DANE (2014).

En contraste, desde el inicio de los proyectos carbonferos en


el Cesar, el PIB per cpita ha tenido un crecimiento sostenido, pero por debajo de la media nacional. Solo en 2012 este
indicador alcanz 100% del PIB per cpita colombiano y sus
exportaciones de carbn crecieron 20%. Asimismo, de 1982 a
2012 el valor de las exportaciones de carbn se incrementaron
considerablemente: en La Guajira crecieron 1 269 veces y en
Cesar 1 380 veces. Entre 1982 y 1990 las exportaciones de estos
departamentos sumaron 1 597 millones de dlares, a precios
de 2005; en la siguiente dcada, 7 481 millones de dlares y en
el periodo 2000-2012 totalizaron 26 045 millones (cuadro 4).

515

Cuadro 4
Exportaciones de carbn trmico del Cesar y La Guajira
La Guajira
Periodo

Cesar

La Guajira y Cesar

Exportaciones
Exportaciones
Exportaciones
Toneladas
Toneladas
Toneladas
Millones de
Millones de
producidas Millones de
producidas
producidas
dlares
dlares
dlares

1982-1990 51,7

1.542,9

3,2

54,0

54,9

1.596,9

1991-2000 167,7

5.720,8

55,8

1.760,4

223,5

7.481,2

2001-2012 321,4

14.948,3

342,2

11.097,0

663,6

26.045,3

Total

22.212,0

401,2

12.911,4

942,0

35.123,4

540,8

Fuente: clculos de la autora con base en DANE Cuentas Departamentales,


2013. Produccin en millones de toneladas. Exportaciones en trminos FOB
precios constantes a 2005.

Los proyectos carbonferos han generado una alta especializacin, principalmente en la economa de La Guajira. En el
periodo 1982-2012, el coeficiente de correlacin entre las tasas
de crecimiento de las exportaciones de carbn y el PIB per cpita, muestra una relacin positiva y fuerte (0.8). Por su parte,
la economa de Cesar es ms diversificada y por tanto menos
dependiente del carbn: en efecto, el coeficiente correlacin
entre las mismas variables muestra una correlacin positiva pero
dbil (0.06). Sin embargo, como se ver ms adelante, tanto en
La Guajira como en el Cesar, los ingresos de las gobernaciones
y municipios tienen alta dependencia de las regalas del carbn
y las transferencias del Estado.
Hasta el 2011, las nicas entidades territoriales que reciban
regalas directas eran aquellas donde se desarrollaba la extraccin, transporte y exportacin de carbn. Un alto porcentaje
de estos ingresos se deban destinar al gasto social en salud,
educacin y saneamiento bsico. Las auditoras realizadas por
la Contralora General de la Repblica en la ltima dcada, evidencian la malversacin de los recursos de regalas asignados
a diferentes entes territoriales del Caribe colombiano (Cuadro

516

9). Lo anterior ha contribuido al estancamiento de los ndices


de NBI de esos entes territoriales que recibieron regalas.
A partir de 2011 esta distribucin cambi. El Acto Legislativo
05 modific los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica
y se reestructur la legislacin concerniente al rgimen de
regalas y compensaciones. La reforma implic constituir el
Sistema General de Regalas-SGR, para irrigar las regalas sobre
todo el territorio nacional.
De esta forma, a partir de 2011, las regiones que presentan altos ndices de pobreza se benefician de las regalas y
se espera que alcancen mayores niveles de bienestar social.
Consecuentemente, los entes territoriales mineros con altos
ndices de pobreza recibirn aun ms recursos por regalas,
como es el caso de los departamentos carbonferos. De acuerdo a datos del Departamento Nacional de Planeacin,17 con el
rgimen pasado, entre el 2002 y 2010, Cesar estaba en el rango
de departamentos que reciban entre $1.6 a $2.4 billones de
pesos colombianos y La Guajira, entre $2.4 y $3.2 billones de
pesos. Desde 2012 hasta el 2020, estos departamentos estn
en la categora de los que recibirn ms recursos, del orden de
$4 billones de pesos en adelante.
2.1 La pobreza medida por las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

Cul ha sido el aporte de la minera de carbn al desarrollo


y al bienestar social del Cesar y La Guajira, en especial, de sus
municipios mineros? Se esperara que los proyectos carbonferos
contribuyeran a la reduccin de la pobreza en los municipios
donde se explota el mineral.
Con el fin de responder este interrogante, a continuacin
se analiza el comportamiento del NBI, IDH, ingresos per cpita
municipal y marginalidad de la vivienda. Tambin se estudian
17 DNP (2013).
517

los indicadores de educacin y se contrastan con el comportamiento de algunos agregados econmicos y con los ingresos,
utilidades, regalas impuestos y divisas por exportaciones de
las empresas carboneras. Asimismo, como condicionantes de
las derramas sociales del sector, se estudia el desempeo de
las finanzas pblicas y las posibles presunciones de corrupcin
en la administracin de los recursos generados a las finanzas
pblicas.
Grfica 5
Participacin en la poblacin pobre de la Regin Caribe, Cesar
y La Guajira en el total nacional. Colombia, 1973, 1985, 1993,
2005, 2012
30

29

30

Participacin (%)

25
20

17

15
11

10
5

2012

2005

1993

1985

1973

Participacin en poblacin pobre, Regin Caribe


Participacin en poblacin pobre, La Guajira
Participacin en poblacin pobre, Cesar

Fuente: clculos de la autora con base en datos de Finalidad del gasto Contralora
General de la Nacin, 2014.

Entre 1973 y 2012 la participacin de la poblacin en situacin


de pobreza, medida por NBI, aument en la regin Caribe
colombiana en su conjunto, as como en los departamentos
mineros del Cesar y La Guajira. En 1973 estos dos departamentos
participaron con cerca de 1% del total de pobres de Colombia;
en contraste, para el 2012, la participacin aument y fue 4%
en la Guajira y 3% en Cesar (grfica 5). Los dos departamentos
518

sumaron 7% de los pobres del pas, que equivale a 1,104,312


personas, es decir 44.7% de la poblacin del Cesar y 65.2% de
La Guajira. Es paradjico que los niveles de pobreza en estos
departamentos haya aumentado, pese a que sus economas han
crecido en las ltimas tres dcadas, apalancadas principalmente
por las exportaciones de carbn trmico.
Todos los municipios del Cesar y La Guajira, con excepcin
de Valledupar, presentaron niveles de pobreza ms altos que la
media nacional, medidos por NBI. Asimismo, de los cinco municipios mineros del Cesar, todos tenan un NBI por encima de la
media departamental. En el caso de La Guajira, los municipios
mineros presentaron un NBI por debajo de la media departamental, pero este indicador est muy por encima del mostrado
para el Cesar. Incluso, algunos municipios mineros tenan un
ndice similar al de Condoto (perteneciente al departamento
del Choc), municipio con el mayor NBI a nivel nacional.
El estancamiento en la reduccin de pobreza del Cesar y La
Guajira frente a la media nacional, evidencia que los beneficios
sociales y econmicos de la explotacin de carbn han sido
coyunturales o, en otras palabras, el desarrollo regional ha sido
espurio. El comportamiento de las tasas del NBI en Cesar y La
Guajira se pueden analizar en tres fases: descenso, incremento
y estancamiento (cuadro 5).
Cuadro 5
Variacin porcentual promedio del NBI, municipios mineros y
no mineros del Cesar y La Guajira, 1973, 1985, 1993 y 2005
Categora

1973 - 1985

1985 - 1993

1993 - 2005

Mineros

-23

-5

-16

No mineros

-21

-8

-15

Media en Colombia

-21

39

-63

Fuente: elaboracin de la autora con datos de los Cesaos de poblacin del


DANE, 1973, 1985, 1993 y 2005.

519

Fase i) 1973-1985, periodo de descensos en los niveles de pobreza,


producto de las altas inversiones iniciales para la explotacin
de carbn. El NBI cay en 25 puntos en La Guajira, mientras
las exportaciones de carbn trmico crecieron 586%. Tanto
en el grupo de municipios mineros y no mineros la pobreza
disminuy a niveles similares de la media nacional.
Fase ii) 1985-1993, como resultado del aumento de transferencias generadas por las explotaciones mineras, el NBI en el
Cesar y La Guajira descendi, mientras la media nacional aument a 39%. Se debe destacar que el inici de la produccin
de carbn (1982 en La Guajira y 1985 en Cesar) aumentaron las
transferencias por regalas, lo que permiti hacer inversiones
en el campo social.
Fase iii) 1993-2012, es preocupante observar cmo se invirti
la tendencia. Los niveles de pobreza, medidos por NBI, aumentaron en los municipios del Cesar y La Guajira, mientras que las
transferencias y regalas crecan igualmente. En 1993 el Cesar
y La Guajira participaban con 2% de los pobres en Colombia,
en 2012 esta porcentaje lleg a 7 por ciento.
En resumen, se observa que entre 1985 y 2012 las economas
del Cesar y La Guajira experimentaron una fase expansiva, desde
el inicio de la explotacin del carbn trmico; sin embargo, el
auge producido por el sector, no ha logrado reducir considerablemente la pobreza estructural en estos departamentos.
2.2 La pobreza medida por el ndice de Desarrollo Humano-IDH

En Colombia, el ndice de Desarrollo Humano-IDH se ha estimado para todos los departamentos y ciudades principales, como
Bogot, Barranquilla, Cali y Medelln, aunque solo para algunos
aos. Un estudio estim el IDH de los municipios del Eje Cafetero
para los aos de 1993, 1997, 2000 y 2002.18 El IDH incluye las
18 Fernndez (2001).
520

variables de alfabetizacin, nmero de aos de estudio, tasa


de sobrevivencia e ingreso per cpita. En esta investigacin se
calcul, de manera alternativa, el IDH municipal excluyendo
la variable ingreso per cpita, por considerar que ste podra
distorsionar los niveles de pobreza por las siguientes razones:

En Colombia, antes de 2011 no exista el clculo del PIB


municipal. Para ese ao, el DANE estim el producto por
municipio.
El promedio departamental para los aos anteriores de
2011, no permitira diferenciar la realidad econmica
de los municipios. En efecto, en el Cesar y La Guajira no todos
los municipios tienen recursos mineros o de hidrocarburos
o tienen infraestructura para prestar servicios portuarios
para la exportacin de estos. En el Cesar, de sus veinticinco
municipios, cuatro tienen minera a gran escala y de los
quince de La Guajira, tres explotan el carbn a gran escala,
uno gas natural y sal y dos tienen puertos carboneros.
Los altos ingresos percibidos en los municipios mineros
podra distorsionar el IDH, a sabiendas que los altos ingresos
municipales no necesariamente aseguran ms aos de
estudio, menores tasas de analfabetismo o una mayor tasa
de sobrevivencia.

En este sentido, el IDH se estim para los municipios de Cesar,


La Guajira y Choc con las otras tres variables: tasa de sobrevivencia, cobertura de alfabetizacin y promedio de aos de
estudio de la poblacin. Con el fin de tener un referente de
los valores extremos, se tom a Bogot como lmite superior,
al tener uno de los ms altos IDH y menores ndices de NBI de
Colombia. Como lmite inferior se tomaron los municipios del
departamento del Choc, los cules muestran uno de los ms
bajos indicadores en el IDH y mayores ndices de NBI del pas.
El presente estudio es pionero a nivel nacional en estimar un
IDH municipal alternativo, que excluye la variable ingreso por
las razones ya expuestas. Adems este clculo incluye municipios menores, que hasta el momento no se haba realizado.
521

El ndice muestra que en promedio los municipios del Cesar y


La Guajira estuvieron alejados del IDH de Bogot, ciudad con
mayor ndice, en ms de cuarenta puntos porcentuales.
Grfica 6
ndice de Desarrollo Humano-IDH, Cesar, La Guajira, Bogot y
Choc
100
90
Porcentaje (%)

80
70
60
50
40
30
20
10
Uribia

Condo, Novita
Choco, El peor

Itsmina

No mineros del Cesar


y La Guajira

1973
1985
1993
2005

Mineros del Cesar


y La Guajira

Bogot
El mejor

Fuente: clculos de la autora con datos de los Cesaos de poblacin del DANE,
1973, 1985, 1993 y 2005.

En su conjunto, los municipios mineros y no mineros estuvieron


47 y 43 puntos porcentuales por debajo de Bogot respectivamente. De hecho, en 1993 y 2005, Uribia, puerto carbonero
de La Guajira, tuvo un IDH por debajo de Itsmina, Condoto y
Nvita, municipios del departamento del Choc, que en 1973
y 1985 registraron los peores IDH a nivel nacional (grfica 6
y Error! La autoreferencia al marcador no es vlida.). Por lo
general, en los aos en los que existe informacin oficial,
para el clculo del IDH municipal (1973, 1985, 1993 y 2005) se
observa que los municipios no mineros tienen mayores IDH,

522

lo que supone mayores niveles de bienestar. Al igual que los


otros indicadores sociales, estos datos sugieren que la minera
de carbn a gran escala no ha impactado positivamente en las
variables sociales del Cesar y La Guajira.
Cuadro 6
ndice de Desarrollo Humano - IDH, Cesar, La Guajira, Bogot y
Choc
Condicin

Municipio

1973
(%)

1985
(%)

1993
(%)

2005
(%)

El mejor

Bogot

100

100

100

100

Cesar

Minero

Astrea, El Paso

50

54

56

Cesar

Minero

Becerril, La Jagua de
Ibirico

57

48

64

Departamento

Cesar

Minero

Chiriguan

49

61

48

74

Cesar

Minero

Agustn Codazzi

44

53

51

57

Cesar

No minero

Bosconia

63

59

43

Cesar

No minero

San Alberto, San Martn

32

35

68

Cesar

No minero

Fonseca, Distraccin

70

75

58

79

Cesar

No minero

San Juan del Cesar

60

75

63

72

Cesar

No minero

Valledupar, Pueblo Bello

59

60

59

85

Cesar

No minero

Chimichagua

57

66

60

58

Cesar

No minero

Manaure, La Paz, San


Diego

54

62

55

62

Cesar

No minero

Pailitas, Tamalameque

51

56

40

55

Cesar

No minero

Gonzlez, Rio de Oro

46

51

56

58

Cesar

No minero

Curuman

43

54

53

69

Cesar

No minero

El Copey

43

65

58

64

Cesar

No minero

Gamarra, La Gloria y
Pelaya

39

46

43

63

Cesar

No minero

Aguachica

34

42

47

69

La Guajira

Minero, el
peor

Uribia

65

55

10

10

La Guajira

Minero

Barrancas, Hatonuevo

61

68

46

65

523

Departamento

Condicin

Municipio

1973
(%)

1985
(%)

1993
(%)

2005
(%)

La Guajira

Minero

Maicao, Albania

52

60

58

62

La Guajira

No minero

Manaure

La Guajira

No minero

Villanueva, Urumita,
La Jagua del Pilar y El
Molino

60

69

66

66

La Guajira

No minero

Riohacha, Dibulla

53

56

54

71

Choc

EL peor

Itsmina

26

20

26

21

Choc

El peor

Condoto, Novita

12

37

22

44

72

16

Fuente: clculos de la autora con datos de los Cesaos de poblacin del DANE,
1973, 1985, 1993 y 2005.

2.3 Ingreso tributario per cpita y proxy del PIB per cpita municipal como
una medida de pobreza

Los ingresos tributarios per cpita del Cesar y La Guajira son


ms voltiles en los municipios mineros, aunque en el Cesar
stos ltimos han tenido un mayor crecimiento en el perodo
estudiado. Sin embargo, el promedio mvil de ocho aos permite
observar que los ingresos en municipios mineros y no mineros
tienden a converger, lo que podra estar indicando que la produccin de carbn ha generado incrementos coyunturales en
los ingresos, pero no as de largo plazo (grficas 7 y 8).

524

200
150
100
50
0

Mineros
Media mvil de 8 (mineros)

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

-100

1987

-50
1985

Variacin porcentual anual (%)

Grfica 7
Crecimiento del ingreso tributario per cpita municipal, Cesar,
1985-2012 Pesos constantes de 2008

No mineros
Medica mvil de 8 (no mineros)

Fuente: clculos de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la Contralora General de la
Repblica (CGR), Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, a 2014 y estadsticas de poblacin del DANE a 2014.

La volatilidad en el ingreso per cpita municipal, calculado a


partir de los ingresos tributarios, refleja una economa altamente dependiente del recaudo de contraprestaciones por la
explotacin del carbn, en el que las dems actividades comparadas con la minera tienen un desarrollo menor (grfica 8).

525

Grfica 8
Crecimiento del ingreso tributario per cpita municipal, La
Guajira, 1985-2012. Pesos constantes de 2008
200
150
100
50
0

Minero
Media mvil de 8 (mineros)

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

-50
-100

1985

Variacin porcentual anual (%)

250

No minero
Media mvil de 8 (no mineros)

Fuente: Clculos de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la Contralora General de la
Repblica (CGR), Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, a 2014 y estadsticas de poblacin del DANE a 2014.

En este trabajo tambin se construy una proxy del PIB per


cpita municipal. En Colombia se carece de una serie anual
de datos del PIB municipal, siendo la excepcin las ciudades de
Bogot, capital de la repblica, y Cali, capital departamento del
Valle del Cauca. Para el caso de la primera, el clculo lo hace el
DANE desde la dcada de 1980 y para la segunda ciudad desde
1996 por parte de la Alcalda de Cali. Para el resto de municipios, solo se cuenta con la estadstica de 2011, ao en que el
DANE calcul el Indicador de Importancia Econmica Relativa
Municipal (IIERM), que representa la participacin del PIB de
cada municipio dentro del total departamental.
Sin embargo, para construir la serie del PIB per cpita municipal no era recomendable utilizar el IIERM para calcular aos
anteriores. Una de estas razones, es el cambio en la estructura
del PIB de cada uno de los departamentos, durante el perodo de
estudio: en el caso del Cesar, en 1980 los principales sectores de
la economa fueron el agropecuario (27%), industrial (19%) y
526

comercial (17%), mientras la minera solo represent 0.6%. Por


el contrario, en 2012 el principal sector fue la minera (44%),
seguido por los servicios (14%) y el sector agropecuario, que
redujo en casi tres veces su aporte a PIB (9%).
En el caso de La Guajira, en 1980 los principales sectores
fueron el agropecuario (39%), servicios sociales, comunales y
personales (20%) y comercio (17%), mientras la minera (8%)
apenas empezaba la fase de explotacin. En 2012, el principal
sector de la economa de La Guajira fue la minera aportando
ms de la mitad del PIB (55%), seguido por los servicios (15%)
y construccin (7%), mientras las actividades agropecuarias
(5%) tuvieron una drstica reduccin.
Otra razn para no calcular el PIB municipal con el IIERM
(2012) del DANE, es porque la explotacin de carbn a gran
escala no se dio en todos los municipios: solo cuatro municipios en La Guajira desde mediados de la dcada de 1970 (Albania, Barrancas, Hatonuevo y Uribia, este ltimo, es puerto
carbonero) y cinco en el Cesar desde mediados de la dcada
de 1980 (Agustn Codazzi, Becerril, Chiriguan, El Paso y La
Jagua de Ibirico). La introduccin de esta actividad cambi la
estructura del PIB departamental, lo que diferenci el PIB de los
municipios mineros de los no mineros. Por ejemplo, la minera
a gran escala demanda servicios de transporte, financieros y
comunales, sociales y personales. Esto ha llevado a la instalacin
de empresas de estos sectores, que antes de la explotacin de
carbn, tenan escasa preponderancia en el PIB de estos municipios. Asimismo, la crisis de los precios internacionales de los
bienes agrcolas en los aos setentas, llev al detrimento del
sector agropecuario, lo que tambin origin modificaciones
en la estructura de las economas locales.
Por las anteriores limitaciones, para el clculo del PIB municipal se procedi a analizar las distintas cuentas de las
ejecuciones presupuestales municipales para el ao 2012. Se
hicieron estimaciones para saber cul de estas se acercaba
ms a la distribucin que propone el IIERM y la ms ajustada

527

result ser la de ingresos tributarios. Esta estimacin tiene


sus limitaciones, pero se trata de una aproximacin al PIB per
cpita municipal, que permita observar los posibles efectos de
la minera de carbn sobre esta variable.
En Colombia, algunos autores han propuestos diferentes
estimaciones del PIB per cpita municipal. Uno de los primeros en realizar este tipo de clculo fueron Bonet y Meisel, del
Banco de la Repblica en Cartagena.19 Los autores utilizaron
los depsitos bancarios departamentales per cpita como proxy del PIB per cpita departamental. Luego, otros estudiosos
calcularon el PIB per cpita de las capitales colombianas;20
para ello tomaron el PIB de cada departamento y le restaron el
aporte de los sectores agropecuario y minero; a este valor le
aplicaron el porcentaje de participacin de las ciudades en el
recaudo total de los impuestos predial e industria y comercio en
cada departamento. Nez y Snchez calcularon el ingreso per
cpita municipal,21 sumando los ingresos municipales, luego,
hallaron la participacin de cada municipio en el departamento,
y la multiplicaron por el PIB departamental. Por su parte, Snchez22 y Padilla23 utilizan las variables del consumo de energa
elctrica y nmero de lneas telefnicas para estimar el PIB per
cpita para las ciudades capitales de Colombia.
La grfica 9 muestra una comparacin porcentual del PIB per
cpita de cada municipio minero con el PIB per cpita de Colombia, entre 1985 y 2012. En otras palabras: cunto representa el
PIB per cpita de cada municipio minero del Cesar y La Guajira,
con respecto al PIB per cpita de Colombia. Se observa que Cesar
creci, mientras La Guajira ha reducido porcentualmente su
PIB en comparacin con el PIB per cpita nacional. Medido a
travs de esta variable se puede concluir que el impacto de la
19
20
21
22
23

Bonet y Meisel (1999).


Aguilera, Alvis y Arrieta (2000).
Nez y Snchez (2000), pp. 15-16.
Snchez (2000).
Padilla (2013).
528

explotacin de carbn ha sido positivo pero limitado: en 1980


La Guajira tuvo un PIB per cpita casi igual al nacional, en 1990
fue 120% del nacional y en 2012 cay a 65 por cierto.
Grfica 9
Municipios mineros: cunto representa el PIB per cpita
municipal con respecto al PIB per cpita de Colombia,
1985-2012
700

Porcentaje (%)

600

1985
1990
1995
2000
2005
2010
2012

500
400
300
200

Hatonuevo

Barrancas

Albania

La Guajira

Uribia (puerto carbonero)

Cesar

La Guajira

La Jagua de Ibirico

El Paso

Chiriguan

Beccerril

Agustn Codazzi

Cesar

100

Fuente: clculos de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la Contralora General de la
Repblica (CGR), Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, a 2014 y estadsticas del DANE: censos de poblacin e IIERM de 2012.

Los niveles del PIB per cpita de cada municipio tienen una
relacin directa con la produccin carbonera. En el Cesar, La
Jagua de Ibirico produce cerca de 50% de carbn de departamento y su PIB per cpita fue ms de cinco veces superiores al
de Colombia, tambin la produccin de carbn se distribuyer
Chiriguan (20%), Agustn Codazzi (18%), El Paso (12%) y
Becerril (1%).
En La Guajira el mayor productor es Albania (56%), seguido
por Barrancas (29%) y Hatonuevo (14%). En general, la proxy
529

del PIB per cpita municipal indica que los municipios mineros
tienen un mayor indicador que la media nacional. La excepcin
a este comportamiento es el municipio de Agustn Codazzi, en
Cesar, y el puerto carbonero de Uribia, en La Guajira.
La segregacin de municipios disminuy el PIB per cpita de
los municipios antiguos, mientras que los nuevos percibieron
niveles por encima de la media nacional: en La Guajira, Manaure fue segregado de Uribia en 1973, antes de la bonanza del
carbn; Urumita de Villanueva (1983), El Molino de Villanueva
(1989), Dibulla de Riohacha (1995), Distraccin de Fonseca
(1995), La Jagua del Pilar de Urumita (1998), Hatonuevo de
Barracas (1999) y Albania de Maicao (2000). En el Cesar, El
Paso fue segregado de Chiriguan (1986) y los dos quedaron
con yacimientos de carbn.
Maicao alcanz niveles del PIB per cpita por encima del
nacional, pero luego de la segregacin de Albania su PIB cay.
As, en 1985 tuvo un PIB per cpita de 107% del nacional y en
1998 se elev a 157%. Despus de la separacin de Albania en el
ao 2000, Maicao pas a tener 61% del PIB per cpita nacional
y en 2012 se redujo a 18%. La mayora de estos municipios se
conformaron como una manera de captar las rentas, de las
regalas, y no como un proyecto para administrar mejor estos
recursos.
2.5 Marginalidad de la vivienda

En Colombia no se ha calculado el ndice de marginalidad de


la vivienda-IM, por la poca disponibilidad de datos. En el caso
de Mxico, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) calcula este ndice, que da cuenta de las carencias que
padece la poblacin en educacin, vivienda, distribucin de la
poblacin e ingresos por trabajo.24 En este estudio se tom de
24 INEGI (2010).
530

referencia el IM calculado por el INEGI y con los datos disponibles


se estim un indicador para los municipios y departamentos
mineros objeto de estudio. Este es un promedio de la tenencia
de vivienda, hacinamiento y cobertura de servicios bsicos
como electricidad, agua potable, combustible para cocinar
y servicio sanitario. Los indicadores del Cesar y La Guajira
se calcularon para los aos de los censos en Colombia (1973,
1985, 1993 y 2005).
El primer censo (1973) se hizo antes de iniciarse las explotaciones carboneras en La Guajira, mientras que los otros se
realizaron en el periodo de explotacin carbonera. Para el caso
del Cesar, cuando se hicieron los dos primeros censos (1973 y
1985), aun no se haban iniciado las explotaciones de carbn,
lo que permite realizar las comparaciones antes y despus de
iniciada esta actividad minera.
En el Cesar el indicador ms crtico ha sido combustible
para cocinar, que oscil entre 2 y 3% en los cuatro censos.
Otra variable que present baja cobertura en 2005 fue la de
servicio sanitario, con apenas 30%. En La Guajira la situacin
fue ms crtica que en el Cesar, pero sigue siendo preocupante
la baja calidad de vivienda que presentan estos departamentos.
En 2005, La Guajira evidenci menores coberturas que Cesar,
en indicadores como energa elctrica, acceso a agua potable
y servicio sanitario, as como un mayor nivel de hacinamiento
(cuadro 7).

531

Cuadro 7
Indicadores de cobertura: Cesar y La Guajira, porcentaje (%)
Cesar
Variable

1973

1985

La Guajira

1993

2005

1973

1985

1993

2005

Tenencia de vivienda

64,5

72,3

73

76,3

68,8

69,6

69,3

82,8

Energa elctrica

48

65,2

75,2

86,6

51,3

85,2

89,6

55,3

Acceso al agua

56,3

65,7

71,2

78

63,2

67,4

76,4

47,3

Alcantarillado

Combustible cocinar

2,3

2,7

2,3

1,9

5,1

6,5

6,4

2,3

Sanitario

52,2

57,1

63,1

79,2

22,8

54,3

51,6

49,1

Hacinamiento

29,7

51,1

50,2

17,4

46

30,6

31,2

41,4

Fuente: clculos de la autora, muestras de los censos de poblacin, 1973,


1985, 1993 y 2005.

Entre 1973 y 2005 Cesar mejor en los indicadores de vivienda,


tenencia de vivienda, cobertura de energa elctrica y agua potable, y disminuy en hacinamiento. Sin embargo, las coberturas
en combustible para cocinar y la disponibilidad de sanitarios
en la vivienda disminuyeron. En La Guajira los indicadores
fueron ms crticos, observando mayor marginalidad de la
vivienda respecto a los municipios del Cesar. Las coberturas
ms crticas fueron: combustible para cocinar, energa elctrica,
agua potable y servicio sanitario.
La desmejora en la calidad de la vivienda est asociada al
crecimiento de la pobreza en estos municipios y departamentos,
as como a la poca efectividad de las polticas pblicas y cobertura de servicios que deben emprender las administraciones
locales y departamentales (cuadro 8).
De lo anterior se desprende que la produccin minera ha generado crecimiento econmico, concentrado en la produccin
de carbn, pero no ha producido cambios estructurales en el
desarrollo social. su contribucin en el mejoramiento de las

532

condiciones de vida de la poblacin asentada en los municipios


mineros ha sido marginal.
Cuadro 8
Tasas de crecimiento de indicadores de vivienda, Cesar
Cesar
Indicadores

La Guajira

1973-1985 1985-1993 1993-2005 1973-1985 1985-1993 1993-2005

Tenencia de vivienda

12,1

0,9

4,5

1,1

-0,4

19,6

Energa elctrica

35,7

15,4

15,1

66,1

5,1

-38,3

Acceso al agua

16,7

8,2

9,6

6,6

13,4

-38,1

Alcantarillado
Combustible cocinar

18,1

-16,4

-15,6

28,5

-1,7

-64,3

Sanitario

72,2

-1,8

-65,4

137,8

-4,9

-4,9

Hacinamiento

-23,6

-3

-53,9

-33,4

1,8

32,8

Fuente: clculos de la autora, muestras de los censos de poblacin, 1973,


1985, 1993 y 2005.

3. Desempeo de las finanzas pblicas y capital humano

La Constitucin Poltica de 1991 reforz en Colombia el modelo de


descentralizacin: en trminos de responsabilidades y recursos,
se estructur la asignacin de competencias interterritoriales,
se modific la poltica del situado fiscal, se definieron criterios
para su distribucin y se incluyeron reformas al rgimen de regalas, destacndose la creacin del Fondo Nacional de Regalas.
La explotacin de carbn en el Cesar y La Guajira ha generado crecimiento econmico, as como un flujo constante
de ingresos provenientes de las regalas para los municipios
mineros y el departamento. Sin embargo, estos recursos no
han sido administrados de forma eficiente, para mejorar el
nivel de vida de los habitantes asentados en esta regin mi-

533

nera. Para lograr esto, se necesita administraciones pblicas


eficientes y transparentes, as como incentivos para que otras
empresas diferentes a la minera e hidrocarburos se instalen
en esta subregin.
3.1 Fuentes de ingresos fiscales

El esfuerzo fiscal se entiende como la capacidad de una entidad


territorial de generar ingresos propios, especialmente tributarios.
Para el caso de los municipios mineros del Cesar y La Guajira,
la mayor parte de sus ingresos provienen de transferencias que
el gobierno central les asigna. Los ingresos corrientes se componen de tributarios, no tributarios y transferencias. Cada vez
la poltica pblica le da mayor importancia a la participacin
de los ingresos tributarios dentro de los ingresos totales de
los entes territoriales, para mejorar el esfuerzo fiscal y poder
financiar su desarrollo con recursos propios.
Grfica 10
Fuentes de ingreso en las gobernaciones del Cesar y La
Guajira,1984-2012
100

82

68

81
71

75

60
48

40

24

20

Ingresos propios (Cesar)


Regalas y transferencias de la nacin (Cesar)

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

12
8

0.12

2012

Participacin (%) de ingresos

80

90

Ingresos propios (La Guajira)


Regalas y transferencias de la nacin (La Guajira)

Fuente: elaboracin de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


departamento Nacional de Planeacin, 2014.

534

Entre 1984 y 2012, los departamentos del Cesar y La Guajira


evidenciaron cambios profundos en la estructura de las fuentes
de sus ingresos, como resultado de las explotaciones a gran
escala de las minas de carbn trmico. Es as como en 1984
90% de los ingresos totales del Cesar provenan de los ingresos
tributarios, mientras en el 2012 stos apenas representaban
12%. Entre 1984 y 2012 los ingresos tributarios decrecieron
7% promedio anual, mientras las regalas y transferencias de la
Nacin crecieron a 5% anual. En el mismo perodo, los ingresos
propios de La Guajira pasaron de 24 a 8%. De esta forma, en La
Guajira la proporcin de ingresos propios o tributarios sobre el
total de ingresos se redujo a una tasa de 4% anual, a la vez que
la fuente de ingreso por regalas y transferencias nacionales
aument a 1% anual (grfica 10).
Al nivel municipal, entre 1984 y 2012 la capacidad de generacin de ingresos tributarios del Cesar y La Guajira disminuyo
a tasas anuales de -1.5 y -2.4%, respectivamente. Estos hechos
muestran una alta dependencia tributaria de recursos girados
por el gobierno central y, asimismo, una baja tributacin de
otros sectores diferentes al minero.

30
25
20
15
10
5
-

1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

(%) Ingresos tributarios, sobre el total de ingresos

Grfica 11
Generacin de recursos propios: Cesar 1984-2012

Municipios no mineros, Cesar


Lneal (Municipios mineros, Cesar)

Municipios mineros, Cesar


Cesar
Lineal (Municipios no mineros, Cesar)

Fuente: elaboracin de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


departamento Nacional de Planeacin, 2014.
535

Durante el periodo de estudio, los municipios mineros de


Agustn Codazzi, Astrea-El Paso, Becerril-La Jagua de Ibirico y
Chiriguan, mostraron un leve crecimiento en la capacidad de
generacin de recursos propios, con una tasa de 0.2% promedio
anual. En contraste, los municipios no mineros presentaron
una tendencia decreciente en su capacidad de generacin de
recursos propios, con una tasa de -2% anual (grfica 11).
En La Guajira, tanto los municipios mineros como los no
mineros disminuyeron su capacidad de generacin de recursos
propios. Este hecho se marc aun ms en los mineros (-3%)
que en los no mineros (-0.2%). Comparados con el Cesar, los
municipios no mineros de La Guajira han tenido una mayor
capacidad de generacin de recursos propios, mientras los
mineros tuvieron un comportamiento bastante negativo (grficas 11 y 12).

35
30
25
20 19
15

15

10

5
-

1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

(%) Ingresos tributarios, sobre el total de ingresos

Grfica 12
Generacin de recursos propios: La Guajira, 1984-2012

Municipios mineros, La Guajira


La Guajira
Lineal (Municipios no mineros, La Guajira)

Municipios no mineros, La Guajira


Lineal (Municipios mineros, La Guajira)

Fuente: elaboracin de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


departamento Nacional de Planeacin, 2014.

Se observa un incremento paulatino de los ingresos de regalas y transferencias nacionales, a travs del Sistema General
de ParticipacinSGP. Puede observarse como en 1987 los
ingresos por regalas y transferencias nacionales del SGP a los
536

municipios del Cesar representaron 1% y en 2012 se elev a


74%. En La Guajira, en 1996 estos recursos representaron 62%
del total de ingresos municipales y para 2012 se elevaron a 78%
(grficas 13 y 14).

90
80

74

70
60
50
40
30
20
10
0

1
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

(%) Regalas y transferencias nacionales, sobre


el total de ingresos

Grfica 13
Dependencia de recursos por regalas y transferencias
nacionales: Cesar 1984-2012

Municipios mineros, Cesar

Municipios no mineros, Cesar

Dependencia de regalas , Cesar

Fuente: elaboracin de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


departamento Nacional de Planeacin, 2014.

Este hecho coincide con la introduccin de reformas de descentralizacin en Colombia en la dcada de los ochenta, las cuales
se profundizaron en la dcada siguiente. En 1983 se expidi la
ley que fortaleca los fiscos de las entidades territoriales (municipios y departamentos); en 1986 un acto legislativo cedi a
los entes territoriales una parte de los recursos del impuesto
al valor agregadoIVA; se estableci la eleccin popular de
alcaldes por sufragio universal y se aprob el estatuto bsico
de la administracin municipal.25

25 Viloria (2001), p. 7.
537

Grfica 14
Dependencia de recursos por regalas y transferencias
nacionales: La Guajira 1984-2012
90
78

80
70

62

60
50
40
30
20
10
0
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

(%) Regalas y transferencias nacionales, sobre el


total de ingresos

100

Municipios mineros, La Guajira

Municipios no mineros, La Guajira

Dependencia de regalas , La Guajira

Fuente: elaboracin de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


departamento Nacional de Planeacin, 2014.

3.3 Posibles fallas de corrupcin

La contraccin de la inversin pblica y los dficit fiscales


observados en Cesar y La Guajira, tambin se explican por la
incorrecta utilizacin de los recursos de regalas directas y del
Fondo Nacional de Regalas-FNR (grficas 15 y 16). Este mal uso
genera faltas que llevan a la imposicin de medidas preventivas
o correctivas por parte del DNP, faltas disciplinarias, fiscales
o penales, que a su vez generan investigaciones y sanciones
por parte de los organismos de control como la Procuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica y
la Fiscala General de la Nacin.26

26 DNP (2012), p. 33.


538

Entre 2007 y 2012, el Sistema General de Regalas-SGR report


34 procedimientos correctivos en estos departamentos: 19 en
Cesar y 15 en La Guajira. Los procedimientos correctivos, como
su nombre lo indica, son medidas preventivas y sancionatorias
para corregir el uso inadecuado y sin sujecin a la
Grficas 15 y 16: Dficit o ahorro corriente
(valores corrientes), 1984-2012

80000

80000

Millones de pesos corrientes

100000

40000

Mineros

No mineros

Total Cesar

Mineros

No mineros

A2011

A2008

A2005

A2002

A1999

A1984

A2011

A2008

A2005

A2002

A1999

A1996

-20000

A1993

-20000
A1990

A1987

A1996

20000

A1993

20000

60000

A1990

40000

La Guajira

A1987

60000

A1984

Millones de pesos corrientes

Cesar
100000

Total, La Guajira

Fuente: elaboracin de la autora con datos de ejecuciones presupuestales del


departamento Nacional de Planeacin, 2014.

normatividad, del manejo de regalas de los beneficiarios y


ejecutores de los recursos de regalas. Asimismo, el SGR pone
en conocimiento de los rganos de control y la Fiscala las
presuntas irregularidades de tipo contractual, presupuestal o
penal que se detecten en las auditorias.27 Dentro de las medidas
correctivas se encontr la suspensin de giros por regalas, lo
cual puede explicar parcialmente el dficit fiscal en los muni27 SGR-DNP (2014).
539

cipios del Cesar y La Guajira entre 1996 y 2001 (grficas 15 y


17 y cuadro 9).
Cuadro 9
Resultados de auditoras realizadas por el DNP y la CGR:
gobernaciones y municipios del Cesar y La Guajira, vigencias
de 2007-2013
Cesar

La Guajira

Total

Medidas correctivas

Medidas correctivas condicionadas

17

Irregularidades comprobadas en el
manejo de regalas del FNR

Irregularidades comprobadas en el
manejo de regalas directas

CGR (Auditoras
liberadas Regalas)

Hallazgos administrativos

162

138

300

CGR (Auditoras
liberadas Sector de Minas y
Energa)

Hallazgos administrativos

361

147

508

Departamento
Nacional de
Planeacin - DNP

Fuente: elaboracin de la autora con informes de auditoras del manejo y control


de recursos de regalas directas, regalas del Fondo Nacional de Regalas FNR
y transferencias del Sistema General de Participaciones SGP realizadas por
el Departamento Nacional de Planeacin - DNP y la Contralora General de
la Repblica - CGR reportadas entre 2007 y 2014. *CGR: Contralora General
de la Repblica.

Las auditoras realizadas por el DNP y la CGR a las gobernaciones


y municipios del Cesar y La Guajira, evidencian falencias administrativas en el manejo de los recursos del Fondo Nacional
de Regalas FNR, regalas directas y del Sistema General de ParticipacionesSGP. Entre 2007 y 2014, en Cesar se presentaron
542 anomalas y en La Guajira 300 (cuadro 9).
De acuerdo a las posibles irregularidades comprobadas,
las autoridades competentes aplican un procedimiento concreto. En el caso del DNP por medio del SGR, las faltas tienen
540

consecuencias que van desde medidas correctivas, medidas


correctivas condicionadas, hasta poner en conocimiento a las
autoridades de control los casos de irregularidades comprobadas. Entre las medidas aplicadas por la CGR se encuentran los
de connotacin fiscal, proceso administrativo sancionatorio,
funcin de advertencia, remisin del caso al Consejo Superior
de la Judicatura, presunta incidencia disciplinaria, indagacin
preliminar, hasta presunta incidencia penal.
Grfica 17
Resultados de auditoras realizadas por el DNP y la CGR en los
municipios del Cesar y La Guajira, vigencias de 2007-2013
300
150
0

312
175
1

12

Medidas
correctivas

Medidas
correctivas
condicionadas

Irregularidades
comprobadas
en el manejo de
regalas del FNR

Mineros

Irregularidades
comprobadas
en el manejo de
regalas directas

Departamento Nacional de Planeacin-DNP

No mineros

85

53

Hallazgos
administrativos

Hallazgos
administrativos

Contralora
General de la
Repblica-CGR
(Auditoras
liberadasRegalas)

Contralora
General de la
Repblica-CGR
(Auditoras
liberadasSector de minas
y energa)

Fuente: elaboracin de la autora con informes de auditoras del manejo y control


de recursos de regalas directas, regalas del Fondo Nacional de Regalas FNR
y transferencias del Sistema General de Participaciones SGP realizadas por el
Departamento Nacional de Planeacin - DNP y la Contralora General de la
Repblica - CGR reportadas entre 2007 y 2014.

En la grfica 17 se observa que los municipios mineros del Cesar


y La Guajira presentan una mayor incidencia en hallazgos de
presuntas irregularidades o irregularidades comprobadas: las
auditorias liberadas de regalas por la CGR entre 2007 y 2013
evidenciaron que las gobernaciones del Cesar y La Guajira y
18 municipios de estos departamentos presentaron hallazgos
de este tipo.
Los municipios mineros incurrieron en mayor nmero de
hallazgos (175), seguido por los no mineros (53). En orden des 541

cendente, aparece primero Chiriguan donde se reportaron 89


casos, seguido de Becerril (88), La Jagua de Ibirico (88), Albania
(62) y El Paso (57). Por su parte, Aguachica y Ro de Oro fueron
los municipios no mineros con mayor nmero de casos, con 53
y 36 respectivamente (grfica 17). Las posibles irregularidades
pueden estar asociadas al incremento de los recursos por el
manejo de regalas, que empezaron a llegar a los municipios
mineros una vez se iniciaron las explotaciones.
5. El papel del Estado y los efectos de la minera en el bienestar social

El capital humano es un factor determinante de la competitividad econmica de las naciones y a la vez un componente
fundamental del desarrollo de las regiones y pases. En el ao
2000, Amrica Latina tena un promedio de 7.1 aos y el grupo
de pases confromados por Alemania, Francia, Reino Unido y
Estados Unidos reportaban un promedio de 12.5 aos.28 Por
su parte, en 2005 las personas en Colombia entre 15 y 24 aos
de edad tenan un promedio de 9 aos de estudio, mientras
el Distrito de Bogot alcanzaba 10.7, la regin Caribe tena 8.7
y los departamentos carbonferos tuvieron niveles, aun ms
bajos: Cesar 8.1 y La Guajira 6.2 aos.
A mayor calidad en la educacin se avanza en la inclusin
social, en la produccin y exportacin de bienes con mayor
valor agregado y en niveles de innovacin. En este contexto, las
instituciones del Estado juegan un pape determinante en los
resultados de las polticas pblicas encaminadas al desarrollo
social y crecimiento econmico. En este sentido Acemoglu y
Robinson afirman:
los pases pobres tienen instituciones econmicas extractivas,
mientras que los ricos tienen instituciones inclusivas, [...] pero
28 Brtola, Ocampo, et. al. (2013), pp. 50-51.
542

dentro de los pases algunas regiones pueden ser ms extractivas


que otras. [] mientras que Mxico tiene un ingreso per cpita
que es [-el-] 20% [...] del de los Estados Unidos, el ingreso
per cpita de Chiapas, Guerrero y Oaxaca [...] es slo 40% del
promedio de Mxico, siendo alrededor de 8% del de Estados
Unidos.29

En el caso colombiano, los municipios del Cesar y La Guajira


se encuentran muy por debajo de Bogot: en promedio, los
municipios del Cesar tienen un ingreso per cpita que corresponde a 72% del de la capital de la Repblica, mientras que
los de La Guajira son apenas 49%. Asimismo, la distribucin
del ingreso dentro de estos departamentos evidencia grandes
desigualdades: los municipios mineros del Cesar y La Guajira
perciben ingresos que en promedio superan los de la capital
colombiana, representando 380 y 265% del ingreso de Bogot.
En contraste, el ingreso per cpita de los municipios no mineros del Cesar y La Guajira fueron de 40 y 21% de los de Bogot
respectivamente.
Otro de los indicadores es el ndice de gobierno abiertoIGA.
Este mide el grado de riesgo de corrupcin de las entidades,
comprendido entre el rango de 1 a 100: entre ms se acerque
a 100, se disminuye el riesgo de corrupcin. De acuerdo a la
Contralora General de la Repblica (2011), la implementacin
del ndice de Gobierno Abierto (IGA) busca aplicar un sistema
de vigilancia y control al cumplimiento de normas estratgicas
de lucha contra la corrupcin.
En Colombia el IGA promedio para alcaldas y gobernaciones
en el periodo 2013-2014 fue de 69.8, mientras en La Guajira y el
Cesar fue menor, aumentando el riesgo de corrupcin. Ahora,
si se compara el promedio del IGA en las alcadas de los municipios mineros con los no mineros de estos departamentos,
se observa que los mineros tienen menores IGA frente a los no

29 Acemoglu y Robinson (2013), pp. 1-3.


543

mineros, lo que podra estar indicando que existe un mayor


riesgo de corrupcin en los primeros (Cuadro 10).
Cuadro 10
ndice de Gobierno Abierto-IGA

La Guajira
Cesar

Alcalda

2010 - 2011
41,6

Gobernacin
Alcalda
Gobernacin

2011 - 2012

2013 - 2014

Mineros No mineros Mineros No mineros Mineros No mineros


46,6

48,1

51,2

50,1

49,7
55,1

42,7

55,1

51,3

65,5

66,1

65,9

64,1
58,9

43,6

68,5
58,7

Fuente: bases de datos de la Procuradura general de la Nacin. La discriminacin


entre municipios mineros y no mineros se calcularin con el fin de realizar
comparaciones, 2014.

Al observar estos resultados surge la pregunta: por qu en los


territorios mineros existe un mayor riesgo de corrupcin? De
acuerdo Acemoglu y Robinson: Las instituciones polticas extractivas no porporcionan control contra los abusos de poder
tienden a un crculo vicioso al crear un poder ilimitado y una
enorme desigualdad de rentas, aumenta la apuesta potencial
del juego poltico y la lucha para hacerse con el control del
Estado y las Instituciones.30
En efecto, en los territorios mineros de Colombia como Cesar,
La Guajira, Meta o Casanare se observa este comportamiento y
en especial en sus municipios mineros. Corresponde a los entes
de control ejercer mayor vigilancia sobre estos territorios, al
gobierno nacional formar un recurso humano ms idneo para
que se haga mejor uso de los recursos pblicos y a la ciudadana
ejercer mayores controles a sus gobernantes locales.

30 Acemoglu y Robinson (2013), pp. 403-402 y 429-448.


544

5.1 Inversin en capital humano

El gasto pblico es necesario cotejarlo con la poblacin por


regiones de Colombia, para determinar qu tan proporcional
es la participacin regional. De acuerdo a las estadsticas disponibles, entre 1984 y 2012 los ocho departamentos de la regin
Caribe participaron con 17% promedio anual del gasto nacional,
mientras su poblacin represent 21% del total nacional. En La
Guajira, durante el mismo periodo, la participacin del gasto
del gobierno departamental dentro del consolidado nacional
oscil entre 1.5 y 1.9%, mientras su poblacin represent 1.9%
del total nacional. Durante el mismo perodo, La Guajira y el
Caribe colombiano en su conjunto duplicaron su participacin
dentro del gasto nacional: mientras en 1990 la participacin
fue de 1.2 y 11.5% respectivamente, en 2010, se haba elevado
a 2.8 y 22.5% (cuadro 11).
Cuadro 11
Participacin de la Regin Caribe dentro de la poblacin
nacional, gasto nacional y gasto per cpita nacional
Regin Caribe (sin Cesar y La
Guajira)
Gasto *Gasto
Poblacin
total per cpita
(%)
(%)
(%)
1985 17,3
10,9 63,0

Gasto
Poblacin
total
(%)
(%)
1,2
1,5

Gasto per
Gasto
Poblacin
Gasto per
cpita
total
(%)
cpita (%)
(%)
(%)
129,8
2,1
1,7
81,5

1990 17,4

10,0

57,2

1,2

1,2

102,8

2,1

0,3

14,4

2000 17,4

13,9

79,5

1,4

1,8

132,3

2,1

2,3

109,3

2010 17,3

16,0

92,5

1,8

2,8

158,1

2,1

3,7

172,0

2012 17,4

16,8

97,1

1,9

1,9

99,5

2,1

3,3

154,6

La Guajira

Cesar

Fuente: elaboracin de la autora con datos de Finalidad del Gasto de la


Contralora General de la Repblica, 2013. *Regin Caribe: Departamentos de
Atlntico, Cesar, Crdoba, Bolvar, La Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrs.
Las estadsticas de poblacin para el ao de 1984 no se tienen, sin embargo
desde 1984 si se tienen las estadsticas de gasto. Gasto per cpita (%)= Gasto
per cpita de la regin o departamento / Gasto per cpita nacional.
545

Entre 1985 y 2012 el peso relativo de la Regin Caribe dentro


del gasto pblico nacional, sin Cesar y La Guajira, aument cerca
de seis puntos porcentuales, al pasar de 10.9 a 16.8%, mientras la participacin de la poblacin se mantuvo en 17% para
todo el periodo. La proporcin del gasto per cpita del Caribe
sobre el nacional para el mismo perodo de estudio muestra
un crecimiento de 34.1%, cercano al nivel nacional (cuadro 11).
En contraste, se observa que en los departamentos del Cesar
y La Guajira la proporcin del gasto per cpita sobre la media
nacional aument gradualmente a partir de la dcada de los
ochentas, cuando se iniciaron las explotaciones de carbn. En
1985 el gasto per cpita de La Guajira con respecto a la media
nacional fue cercano a 130%, en 2010 fue de 158% y a 2012
se ubic alrededor de 100%. El comportamiento del Cesar en
este rubro fue similar: pas de 82 a 172% y luego a 154%, para
los mismos aos analizados (cuadro 11).
En cobertura educativa se revisaron las tasas anuales de
crecimiento de las matriculas cada siete aos. Antes de las
explotaciones carbonferas, entre 1975 y 1981, las tasas de crecimiento en matrculas de Cesar y La Guajira fueron negativas,
frente a una tasa de 2.3% en el resto de de Colombia. A partir de
1982 hasta la primera dcada del siglo XXI se observaron tasas
positivas, pero con una tendencia decreciente. Este comportamiento fue generalizado en todas las regiones colombianas, por
lo que sera impreciso decir que en los dos departamentos del
Caribe estuvieron asociados a las explotaciones carbonferas
(grfica 18).

546

Grfica 18
Tasa de variacin anual acumulativa, alumnos matriculados en
instituciones educativas, 1975-2012
10.00

Tasa de variacin (%)

8.00
6.00
4.00
2.00
-2.00
-4.00
-6.00

1975-1981

1982-1988

Cesar
3 per. media mvil (Cesar)

1989-1995

1996-2002

Colombia*
3 per. media mvil (Colombia*)

2003-2009

2008-2012

La Guajira
3 per. media mvil (La Guajira)

Fuente: clculos de la autora. Datos: MEN, DANE.

Asimismo, se presenta un anlisis del analfabetismo como un


indicador de rezago social. A lo largo de las muestras censales
de 1973, 1985 y 1993, el nivel de analfabetas se increment en
los municipios del Cesar y La Guajira, teniendo en promedio
niveles superiores al departamento del Choc, el departamento
ms pobres de Colombia. Este hecho coincide con el aumento
generalizado de pobreza en Colombia entre 1985 y 1993, medida por NBI.
En el 2005 Cesar mejor este indicador frente al nivel nacional,
mientras La Guajira present la tasa de analfabetismo ms alta
de Colombia (46.3%). En los departamentos se observa que los
municipios mineros tienen una mayor proporcin de personas
analfabetas que en los no mineros, hecho que corrobora los
escasos efectos de la minera sobre el desarrollo social de estos
departamentos (grfica 19).

547

Grfica 19
Analfabetismo, 1973-2005

Porcentaje (%)

100
90

68.3

80
70
60
50
40
30
20
10
0

71.1

77.0

46.3

71.9

56.2
44.0

42.7

38.0

39.8

21.3
7.9
Bogot

Cesar

1973

La Guajira

1985

Choc

1993

Mineros

No mineros

2005

Fuente: elaboracin de la autora con datos de los Cesaos de poblacin del


DANE, 1973, 1985, 1993 y 2005.

Grfica 20
Promedio de aos de estudio, 1973-2005
12

10.7

Aos de estudio

10
8.3

8
6
4

4.9
4.2
2.3

1.9

2
0

7.1

6.6

6.5

1.2
Bogot
1973

Cesar
1985

La Guajira
1993

Choc

1.9

1.9

Mineros

No mineros

2005

Fuente: elaboracin de la autora con datos de los Censos de poblacin del


DANE, 1973, 1985, 1993 y 2005.

La regin minera del Caribe colombiano tambin se encuentra


rezagada respecto al promedio del nmero de aos de estudio.
As por ejemplo, la poblacin radicada en Bogot tiene en promedio 10.7 aos de estudio, mientras la del Cesar es de 8.3 y
en La Guajira de 6.5. Al agruparlos como municipios mineros
y no mineros, los primeros tienen 6.6 aos de estudios, frente
548

a 7.1 de los no mineros (grfica 20). De nuevo se observa unos


indicadores que no favorecen a los municipios mineros, pese
a los cuantiosos recursos por regalas que manejaron durante
tres dcadas y que debieron invertir en proyectos sociales como
educacin y salud.
Cuadro 12
Correlaciones entre matrculas con exportaciones y regalas
del carbn, 1995-2012

Cesar

La Guajira

Matrculas
Todos
Todos
Media
Media
Preescolar Primaria
los Preescolar Primaria
los
superior
superior
niveles
niveles
Exportaciones 0,22
0,48
0,85
0,74
0,44
0,87
0,85
0,87
Variables

Regalas

0,47

0,81

0,85

0,88

0,23

0,68

0,61

0,65

Fuente: clculos de la autora, con datos del Ministerio de Educacin Nacional


y Ministerio de minas y Energa.

Tambin se observa que las exportaciones y regalas de carbn


en el Cesar y La Guajira muestran correlaciones positivas con
la educacin en el cuadro 12 se observa que mientras crecen
las exportaciones y las regalas aumenta la cobertura bruta
en educacin. En el Cesar, las matrculas de la media superior
es el nivel que crece ms ha crecido con las exportaciones y
las regalas. Por su parte, en La Guajira la primaria es el nivel
que ms crecimiento tuvo con las regalas, mientras la media
superior se asocia ms con las exportaciones.

549

Grfica 21
Tasa variacin anual acumulada: matrculas en instituciones
educativas oficiales, 1975-2012
13.0

14.0
12.0
10.0

TVAA, %

8.0

8.5
6.8

6.4

5.1 5.5

6.0

3.6

4.0

1.6

2.0

2.3

5.9
Colombia

3.6

2.2 2.7

2.3

1.5

2.1

Cesar
La Guajira

0.0

-0.2 -0.2

-2.0
Prescolar

Primaria

Media
Superior

Prescolar

1975 - 2012

Primaria

Media
Superior

1995 - 2012

Fuente: Censos de poblacin DANE.

En la grfica 21 se observa que las tasas de crecimiento de la


matricula en instituciones pblicas, fue superior en el Cesar
y La Guajira, con respecto a la media nacional. Lo anterior
podra estar indicando que las regalas del carbn tuvieron un
efecto positivo en la cobertura educativa en los departamentos
carbonferos. En La Guajira, entre 1995 y 2012, las matrculas
oficiales en los niveles de primaria, preescolar y media superior
crecieron a tasas superiores con respecto al Cesar y la media
nacional.
6. Organizacin industrial y finanzas del sector carbonero

La industria de carbn en Colombia involucra directamente


a las empresas que se encuentran en las fases de extraccin y
aglomeracin del mineral, transporte por carretera y ferrocarriles,
servicios portuarios y comercializacin. En la fase de extraccin,
161 empresas se especializan en explotacin de varios tipos de
carbn: 139 en hulla bituminosa (carbn trmico), 5 en lignito,
6 en turba y 11 en coque (carbn metalrgico).

550

La alta concentracin de la inversin en dos grupos empresariales, Drummond y Cerrejn, confirma que la explotacin
de carbn opera en Colombia con una estructura de mercado
oligoplico. Estos dos se han especializado en todas las fases
de la cadena del carbn: explotacin, transporte, ferrocarril,
embarque en el puerto de salida, recibo en el puerto de destino y
comercializacin. Sin embargo, en cada fase tienen una empresa
diferente, vinculada econmicamente al grupo. En algunos
casos, las empresas tienen registro mercantil en otros pases,
por lo que sus estados financieros no hacen parte de la base
de datos de la Superintendencia de Sociedades de Colombia.
Entre 1995 y 2012 las utilidades del sector carbonfero
mostraron una tendencia creciente, con una participacin
significativa en la economa nacional. Sin embargo, entre
1995 y 1999, los proyectos carbonferos incurrieron en prdidas financieras. En los primeros aos de funcionamiento
del Cerrejn,31 el proyecto se financi con crditos externos,
acumulando obligaciones financieras entre 1979 y 1991. La
elevada deuda de la estatal Carbocol, socia del Cerrejn, fue la
mayor de cualquier empresa colombiana en toda su historia,
fue producto de los bajos precios internacionales del carbn.
Los pronsticos del precio del carbn no se cumplieron, pues
al formular el proyecto se pronostic que en la dcada de 1980
el precio del carbn sera cercano a 100 dlares la tonelada,
pero en realidad estuvo bordeando los 35 dlares. Todo esto
llev a que en 1993 la deuda de la empresa ascendiera a 1 800
millones de dlares.32
Aspectos polticos a nivel internacional tambin incidieron
en el precio. En efecto, el fin del rgimen del Aparheid en 1994,
signific el reingreso de Sudfrica al mercado del carbn, lo
31 El Cerrejn fue un proyecto de inversin mixta que empez en 1976, con
el contrato de asociacin entre la empresa estatal colombiana CARBOCOL
y la multinacional estadounidenses INTERCOR, filial de EXXON.
32 El Tiempo (15 de diciembre de 1991 y 25 de mayo de 2003); y Entrevista
(12 de abril de 2014).
551

que origin una mayor oferta del mineral y, por lo tanto, el


descenso de los precios internacionales del carbn. De acuerdo
a los precios FOB del carbn, de Australia, Colombia y Sudfrica
publicados por el Banco Mundial, desde la dcada de 1970, los
precios mostraron una tendencia a la baja, los cuales empezaron a subir a mediados de la dcada de los noventa. Ante la
acumulacin de prdidas, en 2001 la estatal Carbocol vendi su
participacin de 50% en el Cerrejn Zona Norte al Consorcio
Billinton, Anglo American y Glencore. Luego de esto, en 2003
Carbocol fue liquidada.
Entre 2000 y 2012, la participacin conjunta de utilidades
de Drummond y Cerrejn, con respecto al total de empresas
registradas en la Supersociedades oscil entre 0.4 y 9.7%. En
2012 estos dos grupos concentraron 4.2% de las utilidades de
todas las empresas en Colombia. Esta participacin confirma el
poder econmico de estos dos grupos mineros que desarrollan
sus actividades en el Cesar y La Guajira (grfica 22).
Los grupos Drummond y Cerrejn tambin tienen inversiones
en las fases de transporte por carretera y ferrocarriles, servicios
portuarios y comercializacin del carbn. En el caso de Drummond, aparecen, pero no siempre estas operaciones estn a su
nombre de sus filiales, American Port Company INC y Transport
Services LLC, pero Interocean Coal Sales LDC no est registrada
en la base de datos de la Superdociedades. Esta ltima empresa
tiene su sede principal en George Town, Islas Cayman y es la
encargada de comercializas el carbn del grupo. El transporte
desde la mina hasta el puerto se hace por ferrocarril, a travs
de la concesin de la va frrea que el Estado colombiano le
concedi a Drummond, Prodeco (Glencore-Xstrata) y Vale
(CNR). Con el fin de administrar las operaciones del ferrocarril,
las empresas que participan de la concesin constituyeron la
empresa colombiana Ferrocarriles del Norte de Colombia S.

552

A. (FENOCO S.A.) Esta concesin33 opera el ferrocarril de 226


kilmetros, entre Chiriguan y Santa Marta.
Grfica 22
Participacin en ganancias y prdidas financieras de
Drummond y Cerrejn en todas las empresas de Colombia,
1995-2012
10

9.7
7.3
6.4

5.1

5.0

4.6

5.0
4.1

4.2

3.2
2

1.0

-0.4
-2.4

-2

-1.1
-2.6

Empresas del grupo Drummond

Empresas del grupo Cerrejn

Drummond + Cerrejn

Lineal (Drummond + Cerrejn)

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1996

-3.3
1995

-4

0.4

0.4

1997

Participacin, %

Fuente: Clculos de la autora con datos de la Superintendencia de Sociedades


Colombiana. La participacin se extrajo de las ganancias y prdidas totales
de cada empresas, respecto al total de las mismas de toda Colombia, sin
computar las prdidas.

En La Guajira, Cerrejn integra adems de la mina, el ferrocarril


y el puerto privado.34 En 2003, el grupo constituy la empresa
Coal Marketing Company (CMC), con sede en Dubln, Irlanda,
33 A 2015 la concesin del ferrocarril es compartida por tres multinacionales:
1) Drummond Company Inc.; 2) Glencore plc, de inversionistas suizos
por medio de sus filiales: Prodeco (39.76%) y Xstrata; y 3) CNR-Sachs
(compr la particiapcin de Vale, inversin brasilera y Coalcorp capital,
multinacional estadounidense). Anteriormente Carbones de Colombia
S.A. (CARBOANDES), esta ltima empresa colombiana explotaba carbn en
el Cesar, haca parte de FENOCO, pero vendi su participacin a Prodeco.
Actualmente CARBOANDES explota carbn en los departamentos Santander
y Boyac.
34 Que los construy por concesiones que el Estado le otorg en 1976.
553

como comercializador mundial exclusivo del carbn del grupo.


Esta empresa tampoco aparece en la base datos de la Supersociedades, pero es propiedad de del consorcio Cerrejn.
En 2012, las empresas carbonferas especializadas en extraccin y aglomeracin del mineral en Colombia, produjeron 67
495 330 toneladas de carbn, de la cuales 94.4% fue trmico,
5.6% metalrgico y 0.001% antracita. De acuerdo a datos de la
Superintendencia de Sociedades Colombiana, estas empresas
sumaron 5% de las utilidades antes de impuesto de renta y
complementario de todas las sociedades del pas, porcentaje
equivalente a 750.4 millones de dlares a precios de 2005. De
este monto, 723.8 millones de dlares fueron de la multinacionales Drummond y Cerrejn (grficas 22 y 23).
En el ao 2012 estos dos grupos concentraron 96.1% de las
utilidades del sector despus de impuestos, equivalentes a 474.3
millones de dlares: 41.6% Drummond y 54.6% Cerrejn. Es
decir, de las 161 empresas que conforman el sector, sin incluir
las empresas especializadas en transporte por tierra, ferrocarril
y martimo, puerto y comercializacin, cinco empresas absorban cerca de 100% de las utilidades del mercado nacional del
carbn, todas de inversin extranjera: dos empresas vinculadas
econmicamente a la multinacional Drummond (Drummond
Coal Mining LLC y Drummond LTD) y tres empresas del consorcio
Cerrejn (Carbones Colombianos del Cerrejn S.A, Carbones del
Cerrejn LIMITED y Cerrejn Zona Norte S.A) (grfica 23 y 24).

554

Grfica 23
Ganancias y prdidas financieras: Drummond y Cerrejn,
1995-2012 (cifras en miles de dlares a precios de 2005)
650 000
550 000
493 397

450 000

474 322

Miles de dlares

350 000
250 000

257 564

150 000
50 000
-50 000

-6 015
-109 005

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1995

-250 000

1996

-150 000

Empresas Drummond + Cerrejn (incluyendo prdidas)


Todas las empresas en Colombia de extraccin y aglomeracin de carbn y sus derivados (sin prdidas)
Todas las empresas en Colombia de extraccin y aglomeracin de carbn y sus derivados (incluyendo
prdidas)

Fuente: clculos de la autora con datos de la Superintendencia de Sociedades


Colombiana. La participacin se extrajo de las ganancias y prdidas totales
de cada empresas, respecto al total de las mismas de toda Colombia, sin
computar las prdidas.

Grfica 24
Drummond y Cerrejn Participacin en las utilidades de
empresas del sector carbonero
120

P0rcentaje, %

100

96.1

80
60

54.6
41.6

40
20

Empresas del grupo Drummond

Empresas del grupo Cerrejn

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Drummond + Cerrejn

Fuente: clculos de la autora con datos de la Superintendencia de Sociedades


Colombiana. La participacin se extrajo de las ganancias y prdidas totales
de cada empresas, respecto al total de las mismas de toda Colombia, sin
computar las prdidas.
555

6.1 Impuestos, donaciones y deducciones a la gran minera

De acuerdo con la legislacin colombiana, las empresas pueden


hacer deducciones de sus impuestos, si una parte de los mismos
los dirigen a financiar proyectos de carcter social, ambiental o
cultural principalmente. En el caso de los grupos de Cerrejn y
Drummond el pago de impuestos de renta y complementarios
ha tenido una tendencia decreciente.
Una de las razones por las que impuesto a la renta ha disminuido es por las deducciones que se hacen a la base gravable
de este impuestos, conforme a lo establecido por el Estatuto
tributario colombiano:

Las regalas pagadas por la explotacin de recursos


minerales (Artculo 116).
Las inversiones necesarias realizadas en materia de minas
y petrleos relacionadas con costos de adquisicin o
explotacin de minas, distintas de las efectuadas en terrenos
o en bienes depreciables, en reas en explotacin y en reas
no productoras, continuas o discontinuas (Artculo 159).

Grfica 25
Impuesto de renta y complementarios y regalas: proyectos de
Drummond en Cesar, 1995-2012 (miles de dlares 2005=100)
160,000
Regalas, proyecto
La Loma

Miles de dlares

120,000

80,000
Regalas, proyecto
El Descanso

40,000

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-40,000

1995

Impuesto de renta y
complementarios

Aos

Fuente: clculos de la autora. Estados financieros de la Superintendencia


de Sociedades colombiana, Regalas del Ministerio de Minas y Energa y de
la Agencia Nacional Minera, Exportaciones del DANE y ndice de precios al
productor y exportador sin caf del Banco de La Repblica.
556

El 30% (a partir de 2007) y 40% (desde el 2010) del valor


de las inversiones efectivas realizadas slo en activos fijos
reales productivos adquiridos, aun bajo la modalidad de
leasing financiero con opcin irrevocable de compra, esta
medida se aplic hasta el 2011 (Artculo 158).
Donaciones a asociaciones, corporaciones y fundaciones sin
nimo de lucro. En ningn caso podr ser superior al treinta por
ciento (30%) de la renta lquida del contribuyente, determinada
antes de restar el valor de la donacin (Artculo 125).
Por reforestacin, los contribuyentes tienen derecho a
descontar del monto del impuesto sobre la renta, hasta
el 20% de la inversin certificada por las Corporaciones
Autnomas Regionales o la Autoridad Ambiental
Competente, siempre que no exceda de 20% del impuesto
bsico de renta (Artculo 253).

Por lo anterior, en la primera dcada del siglo XXI, mientras


las regalas aumentaban, el monto de los impuesto de renta y
complementarios decreca: entre 2005 y 2012 la correlacin
de estas cuentas en Drummond y Cerrejn fue de -0.1 y -0.3,
respectivamente (grfica 26). Segn algunos analistas y polticos, un elemento adicional fue una interpretacin errnea
por parte de la DIAN del Artculo 116 del Estatuto Tributario
colombiano, referido a la deduccin de las regalas de la base
del impuesto de renta. En el proyecto de Ley 071 de 2014 se
argument lo siguiente:
la DIAN, por medio del Concepto 15766 de 2005, [...] seal que
las regalas podan deducirse del impuesto de renta, sin importar
si son entidades pblicas o privadas. [....] La DIAN, en respuesta
a una solicitud [...] del Senador Jorge Robledo, confirm que
el costo fiscal estimado por la deduccin de las regalas de
hidrocarburos ascendi a $7.9 billones de pesos y en minera a
$2.1 billones de pesos, en el periodo 2005 a 2010, para un total
de $10 billones en un lapso de 5 aos[...].

557

Otras deducciones por las que la base del impuesto de renta y


complementarios puede disminuir, son las donaciones efectuadas a las asociaciones, corporaciones y fundaciones sin
nimo de lucro, cuyo objeto social y actividad correspondan
al desarrollo de la salud, la educacin, la cultura, la religin, el
deporte, la investigacin cientfica y tecnolgica, la ecologa y
proteccin ambiental, la defensa, proteccin y promocin de
los derechos humanos y el acceso a la justicia o de programas
de desarrollo social, siempre y cuando las mismas sean de
inters general (Estatuto Tributario, Artculo 125).
Grfica 26
Impuesto de renta y complementarios y regalas: proyectos de
Cerrejn en La Guajira, 1995-2012 (miles de dlares 2005=100)
240,000
Regalas, Cerrejn
(datos de la
empresa)

Miles de dlares

200,000
160,000
120,000

Regalas, Cerrejn
(datos de SIMCO y
otras
instituciones*)

80,000
40,000

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

Impuesto de renta y
complementarios

Aos

Fuente: Estados financieros por empresas, datos de la Superintendencia de


Sociedades colombiana, Regalas del Ministerio de Minas y Energa y de la
Agencia Nacional Minera, Exportaciones del DANE y ndice de precios al
productor y exportador sin caf del Banco de La Repblica.

En 2008 el grupo Cerrejn organiz un sistema de cuatro fundaciones, a saber: Progreso, Agua-Guajira, Guajira-Indgena y
Fortalecimiento Institucional. El Cerrejn hace donaciones
a estas fundaciones e implementa proyectos de responsabilidad social empresarial. Entre 2004 y 2011 la empresa hizo
inversiones sociales por $39.7 millones de dlares a precios de

558

2005.35 De esta forma, como lo contempla el Estatuto Tributario


colombiano, las donaciones a fundaciones de carcter social
sin nimo de lucro, constituyen otro tipo de deducciones a la
base gravable del impuesto de renta y complementarios. Asimismo, Drummond hace alianzas con las asociaciones locales
de carcter social para desarrollar proyectos de responsabilidad
social empresarial.
Los dos grupos tambin tienen programas de becas para
bachilleres del rea de influencia de los proyectos mineros,
para que adelanten sus estudios en universidades de la regin
Caribe: entre 2006 y 2011 Drummond entreg 76 becas y un
subsidio mensual de $750 000 pesos a cada estudiante para
manutencin, por su parte Cerrejn entre 2005 y 2011 entreg
70 becas para estudios.36
En los dos casos, se requiere que las empresas implementen
sistemas de informacin accesibles, para dimensionar sus inversiones en responsabilidad social. En los informes de sostenibilidad las inversiones en proyectos de este tipo se mencionan
de manera dispersa y sin continuidad o alguna periodicidad,
en algunos aos presentan la informacin al siguiente no lo
hacen, o mencionan los proyectos si especificar montos.

35 Informe de sostenibilidad (2011).


36 Informes de sostenibilidad. Drummond (2009-2012); y Cerrejn (20052013).
559

Grfica 27
Utilidades e impuestos: empresas de Drummond, Cesar
(miles de dlares a precios de 2005)
400,000

Drummond

Miles dlares

300,000

200,000

100,000

Utilidad neta antes de impuestos

Aos

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-100,000

1995

Impuestos

Fuente: Estados financieros por empresas, datos de la Superintendencia


de Sociedades colombiana, Regalas del Ministerio de Minas y Energa y de
la Agencia Nacional Minera, y ndice de precios al productor del Banco de La
Repblica. Impuesto: impuesto de renta y complementarios + impuestos,
gravmenes y tasas.

Entre 2000 y 2012 es notable las diferencias entre las tasa de


crecimiento de las utilidades y de los impuestos (impuesto
de renta y complementarios ms impuestos, gravmenes y tasas). Mientras el crecimiento promedio anual de los impuestos
pagados por Drummond fue de 7%, sus utilidades crecieron
19%. En el mismo periodo, los impuestos pagados por Cerrejn
crecieron 22% promedio anual y sus utilidades 41% (grficas
27 y 28).

560

Grfica 28
Utilidades e impuestos: empresas del Cerrejn, La Guajira
(miles de dlares a precios de 2005)
800,000

Cerrejn

700,000
600,000

Miles de dlares

500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
0

Utilidad neta antes de impuestos

Aos

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1995

-200,000

1996

-100,000

Impuestos

Fuente: Estados financieros por empresas, datos de la Superintendencia de


Sociedades colombiana, Regalas del Ministerio de Minas y Energa y de la
Agencia Nacional Minera, y ndice de precios al productor del Banco de La
Repblica. Impuesto: impuesto de renta y complementarios + impuestos,
gravmenes y tasas.

La legislacin comercial y tributaria y el manejo que se le da


a los recursos que pagan las grandes mineras en Colombia,
han estado en debate casi que desde el inicio de los proyectos
carboneros en La Guajira y Cesar. Estas propuestas buscan
que las explotaciones mineras en Colombia hagan un aporte
efectivo al desarrollo social y econmico de las regiones mineras. En lo que respecta al sector minero, las comparaciones
internacionales posicionan a Colombia como uno de los pases
con mayores impuestos a la renta, sin embargo; cobra poco
en regalas, las filiales o sucursales, subsidiarias o agencias en
Colombia de sociedades extranjeras, tienen derecho a deducir
de sus ingresos, a ttulo de costo o deduccin, las cantidades
pagadas sus casas matrices, no se cobra impuestos al valor
agregado (IVA) sobre equipos importados, ni tampoco derechos

561

de exportacin, asimismo se hace varias deducciones a la base


del impuesto a la renta.37
En cuanto a las regalas se observan grandes diferencias
cuando se compara el valor de stas con el de las exportaciones
en trminos FOB. Entre 1985 y 2012, las regalas en La Guajira
fueron 5.2% del valor FOB de las exportaciones de carbn,
mientras para el Cesar, entre 1995 y 2012, fueron de 5.3%.
Como el grueso de la riqueza minera se queda en manos de las
multinacionales que explotan el carbn en La Guajira y Cesar
los gobiernos nacional y local deben fortalecer las sinergias de
las empresas de la gran minera con las entidades territoriales,
las universidades, as como las microempresas locales y las
organizaciones sociales. De esta forma, las empresas se deben
comprometer en el desarrollo socioeconmico de la regin
donde estn explotando sus riquezas naturales; para minimizar el malestar social y marginalidad econmica, compensar
en parte el agotamiento de un recurso natural no renovable, a
travs de proyectos socioeconmicos impulsados de manera
coordinada con los entes territoriales y organizaciones comunitarias (grfica 29).
Tambin se deben fortalecer los encadenamientos de empresas
como Drummond y Cerrejn con otros sectores productivos
de los municipios mineros. Esto debe minimizar la demanda de
bienes y servicios que podran ser ofrecidos a nivel local y
regional. De esta forma, se fortalecen otras externalidades
como la generacin de empleo, pago de impuestos y regalas.

37 Estatuto Tributario Colombiano: artculos 124 y 428; y Anexo. Cuadro 17.


562

Grfica 29
Participacin de las regalas pagadas sobre el valor FOB de
las exportaciones de carbn trmico en los municipios y
gobernaciones del Cesar y La Guajira, 1985-2012
14
12

Porcentaje (%)

10
8
6
4
2

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

Ao
Cesar

La Guajira

Fuente: Clculos de la autora de acuerdo a datos de la Unidad de Planeacin


Minero Energtica, UPME, 2014.

Entre 2011 y 2012, las regalas en los departamentos de Cesar


y La Guajira decrecieron 74 y 76% respectivamente. Esta cada
se explica por diversas razones, como la disminucin de la
produccin, ocasionada por conflictos laborales, condiciones
ambientales y cierre temporal de puertos por contaminacin,
como le ocurri a la empresa Drummond por el hundimiento
de barcazas llenas carbn en el mar Caribe, en la ensenada de
los Alcatraces del municipio portuario de Cinaga-Magdalena.
Adems de estos factores, se debe agregar el cambio reciente
en la legislacin sobre regalas, que ha redistribuido dichos
recursos de una manera ms equitativa entre todos los entes
territoriales del pas. A partir del 2012, las regalas ya no slo
se irrigan en los municipios mineros y portuarios, sino en todo
el territorio nacional (grfica 29).

563

Conclusiones
En el presente trabajo se analizaron los impactos de las explotaciones de carbn sobre el desarrollo econmico y social en
los departamentos del Cesar y La Guajira, regin minera del
Caribe colombiano.
Los municipios mineros y no mineros de estos departamentos presentaron pocas diferencias en sus indicadores sociales.
En este sentido se observa que la minera poca ha contribuido
a generar las condiciones socioeconmicas en los territorios
donde se explota el carbn.
Las exportaciones y regalas de carbn en el Cesar y La
Guajira, muestran correlaciones positivas con la educacin.
Sin embargo, antes de los proyectos mineros, los municipios
carboneros y no carboneros, tenan los mismos niveles. Despus, paradjicamente los municipios mineros, en ambos departamentos, registraron los peores indicadores, presentando
mayor proporcin en analfabetismo y menor nmero de aos
de estudio, que en los municipios no mineros. En el 2005, Cesar
disminuy el analfabetismo frente al nivel nacional, mientras
La Guajira present la tasa ms alta de Colombia.
La minera trajo mayor pobreza. Entre 1973 y 2012 la poblacin en situacin de necesidades bsicas insatisfechas (NBI)
aument en los dos departamentos mineros. Asimismo la
estimacin de los indicadores de marginalidad de la vivienda
permiten concluir que la pobreza es ms aguda en La Guajira,
que en el Cesar. La produccin de carbn no signific mejoras
de largo plazo en la calidad de viviendas, estas fueron ms bien
coyunturales.
En el caso del Cesar, parece ser una poblacin con menor
grado de exclusin social, en lo relativo al acceso a una vivienda
con calidad. A 2012, mientras que la poblacin de La Guajira
representa 1.9% de Colombia, los pobres de este departamento
son 4.4% del pas, lo que evidencia una reconcentracin de la
pobreza. Es decir de 100 colombianos, cerca de 2 vivan en La
564

Guajira, ahora de 100 colombianos pobres, ms de 4 viven en


esa zona.
La bonanza de ingresos fiscales y regalas ha trado vicios.
Entre 1984 y 2012, los ingresos propios de las gobernaciones de
Cesar y La Guajira disminuyeron, la inversin pblica se contrajo
y los municipios mineros del Cesar y La Guajira registraron
mayor incidencia en hallazgos de presuntas irregularidades o
irregularidades comprobadas.
Entre 1984 y 2012, el Cesar, La Guajira y el Caribe colombiano
en su conjunto duplicaron su participacin dentro del gasto nacional. Sin embargo, estos recursos no han sido administrados
de una forma eficiente o transparente, por lo que el desarrollo
de estos entes territoriales respecto a otras regiones del pas se
ha estancado. En efecto, entre 2007 y 2013 el SGR report 842
casos entre, hallazgos administrativos, procedimientos correctivos y presuntas irregularidades, en estos departamentos. Los
municipios mineros presentaron una mayor incidencia en los
hallazgos de irregularidades comprobadas.
En este escenario, los estados financieros de Cerrejn y Drummond evidencia una tendencia creciente en sus utilidades. A
2012, concentraron cerca de 96% de las utilidades del sector en
Colombia. Entre 1995 y 2012, los montos de impuesto de renta
y complementarios, pagados por Cerrejn y Drummond, decrecieron. Esto debido a las deducciones, que por ley se permiten
hacer de la base gravable de este impuesto. En conclusin, los
proyectos carbonferos del Cesar y La Guajira, son rentables
para las empresas, ms no para el Estado, porque sus aportes
al desarrollo social han sido temporales, por la explotacin
de carbn, pero estos no se han sostenido y su dimensin es
poco observable.
Teniendo en cuenta que el gasto social depende de las regalas, del recaudo de impuestos de las diferentes actividades
econmicas y de otras transferencias e ingresos locales. Las
falencias en el desempeo de las finanzas pblicas de los
municipios del Cesar y La Guajira y la amplitud de beneficios

565

tributarios que promueve la legislacin comercial colombiana


a la minera, han sido limitantes para el desarrollo social de la
regin y en particular se han configurado como un factor que
coarta la potencialidad de posibles derramas sociales de la
minera de carbn en la regin.
Las entidades de control y regulacin de la minera, deben
impulsar un sistema de informacin que la armonizacin,
depuracin y fcil acceso de las estadsticas mineras histricas como son produccin, precios, exportaciones, regalas y
pago de impuestos). Esta informacin actualmente la ofrecen
diferentes instituciones, como el Ministerio de Minas y Energa, alcaldas, gobernaciones, la Agencia Nacional Minera, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas, el
Departamento Nacional de Planeacin, la Contralora General
de la Repblica, entre otros.
La dispersin de las estadsticas sociales, econmicas y
financieras dificulta la construccin de indicadores sociales
as como la toma de decisiones y formulacin de polticas
dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los colombianos. En esta misma lnea, los entes de control tendrn mayor
informacin, para ejercer mayor control sobre las entidades
que administran recursos pblicos. Por su parte las alianzas
pblico privadas (APP) deben propender para que la minera se
convierta en motor de desarrollo socioeconmico a partir de
sus externalidades positivas y encadenamientos con los otros
actores de la economa local.

566

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571

Entrevistas
Abello Vives, Alberto. Economista y Magister en Estudios del Caribe.
Ex director del Observatorio del Caribe Colombiano. Consultor
Independiente, 27 de mayo de 2015, Santa Marta, Colombia.
Berdugo Oviedo, Jos Miguel. Presidente de la Asociacin de Empresarios del
Magdalena, 19 de julio de 2015, Santa Marta, Colombia.
Guerra Curvelo, Wilder. Gerente del Banco de la Repblica, Sucursal
Riohacha, 16 de junio de 2015, La Guajira, Colombia.
Hernndez Gamarra, Antonio. Ex integrante de la Junta Directiva de Carbocol
y Banco de la Repblica, Ex Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural de
Colombia. Ex Contralor General de la Repblica, 12 de abril de 2014, Santa
Marta, Colombia.
Meisel Roca, Adolfo. Codirector de la Junta Directiva del Banco de la Repblica
de Colombia, 18 de mayo de 2015, Santa Marta, Colombia.
Pramo Samper, Alex, Asesor Contable, 9 de julio de 2015, Santa Marta,
Colombia.
Salah Zuleta, Guillermo, Asesor del Departamento Nacional de PlaneacinDNP, 23 de mayo de 2013, Bogot, Colombia.

572

Anexo

573

574

30%

15,5% - 20%

28-34%

15%-35%

Rusia

Canad

Estados
Unidos

33%

Colombia

Mxico

Impuesto a
la renta

Pas

8% - 12,5%

1% - 13%*

11-57 rublos por tonelada


El impuesto a la extraccin de recursos minerales
(MRET) para el carbn se calcula utilizando el volumen
extrado de los recursos respectivos. El tipo impositivo
se establece como una cantidad fija por tonelada. La
tasa vara dependiendo de la variedad de carbn que se
extrae: antracita - RUB 47 por tonelada; coque - RUB 57 por
tonelada;lignito (carbn marrn) - RUB 11 por tonelada;
y otros tipos - RUB 24 por tonelada. Las tarifas se ajustan
trimestralmente en un coeficiente ligado al precio de
referencia del carbn**

Ninguno

1%-12% del valor a boca de mina

Regalas por extraccin del mineral

Cuadro 13
Impuesto a la minera en diferentes pases

25% puede ser


reducido por
tratado
30% sujeto a
tratados

0% si se distribuye
de los ingresos
gravados

Dividendos
0% sobre los
dividendos
derivados de
ganancias sujetas
a impuestos
corporativos

IVA y derechos
sobre equipos
importados

30% sujeto a tratados

Hasta 25% (puede ser


reducido por tratado)

30%

Nd

Derechos a la
exportacin/
importacin

Ninguno

5% - 13%

Nd

Nd

Derechos del
5% - 10% del valor
en aduana de los
productos finales
y procesados
de las empresas
mineras.

16% - 11% o 0% de
IVA es aplicable
Nd
bajo ciertas
condiciones

0% por intereses pagados 0% - 16% para


por prstamos obtenidos determinados
en el extranjero
equipos

Intereses

Impuestos de retencin

575

22,5%***

28%

Australia

Sudfrica

0,5% - 7% ****

6,5% - 7,5%

Regalas por extraccin del mineral


30% puede ser
reducido por
tratado

Dividendos

IVA y derechos
sobre equipos
importados

30% Un impuesto reducido


podr ser aplicable bajo
10%
algunos tratados entre
pases
Nd
14%

Intereses

Impuestos de retencin

Nd

Nd

Derechos a la
exportacin/
importacin

Fuente: elaboracin de la autora con datos de:


Instituto Peruano de Economa, 2011.
*Regalas Canad: http://www.energy.alberta.ca/coal/658.asp
**Regalas Rusia: http://www.pwc.com/gx/en/mining/tax/territories/russian-federation.jhtml
***Renta y Regalas Australia: : http://www.pwc.com/
****Regalas sudfrica: http://www.angloamerican.com/~/media/Files/A/Anglo-American-PLC-V2/documents/tax-fact-sheets/southafrica-factsheet-2014.pdf.

Impuesto a
la renta

Pas