El poder de las burocracias1

Prof. Mauro Prez

Asignatura Ciencia Poltica de la Facultad de Derecho de la UdelaR (curso de 10 a 12hs.)
Desde tiempos inmemorables las burocracias han sido un actor muy poderoso en la vida de los pases,
pero es desde la segunda posguerra que las burocracias pblicas han cobrado un rol preponderante
en la elaboracin de polticas en los regmenes democrticos. A partir del texto La poltica de la
burocracia de Guy Peters intentar aportar elementos para un mejor entendimiento de algunas de
las causas por las cuales los burcratas tienen tanto poder.
El entendimiento de las burocracias pblicas es una pieza clave para la comprensin de las
polticas que se desarrollan en los actuales sistemas polticos. Cada vez abarcan ms funciones, crecen
en nmero, en cantidad, en presupuesto y en importancia. Todos nos hemos preguntado alguna vez en
la vida cual o cuales son los motivos que conducen a ello. Encontrar una respuesta adecuada no es fcil.
Adems, la administracin pblica se ha convertido en un aspecto omnipresente de los gobiernos. A
pesar de los intentos por reducir el tamao y los costos del Estado (y con ellos el tamao y el poder de
las Administraciones Pblicas), las distintas burocracias han encontrado la forma para salir intactas y, en
algunos casos, aumentar su poder y esferas de influencia.
El texto La poltica de la burocracia, del autor norteamericano Guy Peters (1999), busca
hacernos entender bsicamente que el arte de gobernar es ms difcil de lo que piensan los dirigentes
polticos y que es difcil controlar al sector pblico. Y si esto es difcil, an ms difcil es hacerlo
retroceder, dado que a medida que retrocede en unos aspectos avanza en otros. Un problema que se
plantea para abordar esta temtica es la dificultad cuantitativa y metodolgica para medir el tamao del
gobierno en forma concisa. Para Peters, una caracterstica fundamental de los Estados modernos es el
desdibujamiento progresivo y permanente de los lmites entre el gobierno y la sociedad, entre lo pblico
y lo privado. A partir de ello, es realmente difcil determinar si el tamao del gobierno aumenta o
disminuye.
Teniendo en cuentas las dificultades antes planteadas, el autor hace un esfuerzo por explicar por
qu creci el tamao y el gasto del sector pblico y cmo ha resistido ste los esfuerzos por reducir su
tamao. Para ello esboza cinco posibles respuestas. A continuacin las abordar en forma individual,
para luego entrar en una serie de explicaciones acerca de por qu las burocracias tienen cada vez ms
poder.
En primer lugar, hace referencia a la expansin de las polticas sociales. En pocas de bonanza
econmica los gobiernos implementan una serie de polticas pblicas que, una vez acabado el
crecimiento econmico o, peor an, en pocas de recesin, son muy difciles de rescindir. Los
programas de estas caractersticas representan una porcin importante del gasto pblico. Adems,
durante las dcadas de los 80 y 90 se ejercieron presiones para la reduccin del gasto pblico poltico y
econmico, lo que llev al aumento del mismo en materia social a medida que disminua el gasto
discrecional. A las causas anteriores hay que sumar la variable demogrfica, es decir, el rpido proceso
de envejecimiento poblacional que sufren actualmente las sociedades, incluida, claro est, la uruguaya.
Cada ao se jubila una proporcin mayor de la poblacin. Los ancianos requieren un gasto mayor en lo
que refiere a pensiones y programas pblicos de atencin mdica.
En segundo, lugar Peters arguye razones fiscales, es decir, el sector pblico crece por su propia
naturaleza. En este sentido opera lo que se conoce como Ley de Wagner (en alusin a quien la formul),
a medida que crece la economa de un pas, una mayor proporcin de los ingresos es destinada al sector
pblico. Por otra parte, algunos autores consideran que ante casos extremos (como una guerra o una
crisis econmica) los ciudadanos estn dispuestos a soportar una mayor carga impositiva, la cual una vez
superada la crisis (o la guerra) es redirigida al financiamiento de nuevos programas y polticas pblicas.
En tercer lugar se encuentra el proceso poltico, es decir, la mayor demanda por polticas. El
gasto pblico crece porque los ciudadanos solicitan cada vez ms servicios, dichas demandas se
canalizan a travs de los grupos de presin y de la accin colectiva. Es el producto que surge de la propia
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Material de uso solamente para fines docentes.

dinmica poltica en una sociedad y los costos de los beneficios se diluyen en toda la poblacin, por lo
cual es particularmente difcil la formacin de organizaciones contrarias a las demandas de cada grupo
de presin.
La cuarta explicacin, de corte marxista, hace referencia a la decadencia del capitalismo. Se
sostiene que las contradicciones internas del sistema capitalista llevan a que los gobiernos apliquen
polticas sociales (y por ende aumente el gasto pblico, el sector pblico y el tamao de las burocracias)
como forma de aplacar el descontento de los trabajadores y as poder alargar la vida del sistema.
Finalmente, la quinta razn por la cual aumenta el gasto pblico es la propia burocracia pblica.
Los funcionarios pblicos tienen sus propios intereses, stos trascienden los intereses generales del
Estado y apuntan a mejorar su situacin particular. Aumentar el presupuesto de la oficina, realizar
tareas de relevancia y que den prestigio social, mejorar su situacin econmica, aumentar su cuota de
poder y hacer carrera poltica o sindical son algunos de los principales intereses que tienen los
burcratas.
Por otra parte, el autor expone cuatro motivos por los cuales aumenta directamente el poder de
las burocracias: primero, el crecimiento cuantitativo de los problemas y los intereses pblicos; segundo,
el crecimiento cualitativo de esos intereses (estas dos razones son de orden socioeconmico); tercero,
deficiencias institucionales (del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo) y, en cuarto lugar, la propia
burocracia (estas ltimas dos razones son de orden institucional).
Respecto de la primera, ha aumentado el nivel y el alcance de las tareas desarrolladas por el
Estado como consecuencia de la complejizacin de la vida social y econmica. Dicha complejidad
depende, en gran parte, del contenido tecnolgico de la vida moderna. En lo que refiere a la segunda,
cabe aclarar que gran parte de las decisiones gubernamentales que se toman actualmente tienen un
gran contenido tecnolgico. Los expertos en estos contenidos tienden a concentrarse en la burocracia,
por lo cual, a medida que crece la penetracin tecnolgica en los intereses pblicos, la burocracia
pblica tiene cada vez ms un rol ms importante y cada vez ms pasa al primer plano en la toma de
decisiones. Adems, el gobierno es el nico prestador de ciertos servicios tecnolgicos de importancia
social, por lo que los actores privados que traten de participar en estas actividades deben buscar la gua
del Estado y, lo que es ms importante, su regulacin. Sobre las deficiencias institucionales, stas son
aquellas que surgen del relacionamiento con la burocracia en tanto institucin poltica. Y refiere,
asimismo, a las principales instituciones que participan en el proceso de toma de decisiones y sus
deficiencias.
En primer lugar se refiere a las legislaturas. Estas bsicamente padecen tres problemas
fundamentales: los cuerpos legislativos carecen del personal suficiente y debidamente especializado
para la complejidad de las tareas que implica gobernar y tomar decisiones; las legislaturas utilizan la
informacin que les es brindada por la propia burocracia, la cual, como ya sabemos, tiene intereses
propios; finalmente, hay que tener en cuenta la inestabilidad de los legisladores y las legislaturas frente
a la burocracia. Aquellos son transitorios, mientras que los burcratas poseen una estabilidad que los
hace trascender a los legisladores. Adems, los legisladores son tutelados por los burcratas en la toma
de decisiones, por lo cual, si no se obtienen determinados resultados, la burocracia puede aguardar a un
cambio de legislatura para la obtencin de aquel resultado que ella desea.
En segundo lugar, se refiere al Ejecutivo, el que padece cuatro problemas principales: carencia de
capacidades y tiempo suficiente para entender, administrar e implementar todas las polticas pblicas,
por lo cual deben confiar absolutamente en los funcionarios; falta de tiempo para comprender
cabalmente todos los temas que son tratados, ya que adems de funciones de gobierno, tambin
cumplen otro tipo de funciones (sociales, protocolares, etc.); desventaja numrica de cargos polticos
frente a la estructura burocrtica del Estado; por ltimo, deben conseguir que los funcionarios apliquen
efectivamente las polticas pblicas y el programa del partido de gobierno. Los funcionarios no son
neutros, sino que tienen intereses corporativos o ideolgicos que pueden chocar con las polticas que
tienen que implementar.

Para acceder al texto (est el libro entero) en el cual me bas pueden seguir el siguiente link:
http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/la%20politica%20de%20la%20burocracia.pdf