Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
COORDINACIN DE POLTICAS
INTERNACIONALES Y REFORMA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
LES METCALFE*
235
236
INTERNACIONALIZACIN
define estrechamente como control central. Sin embargo, ninguna de las definiciones abarca los matices que posee el significado del concepto "coordinacin de polticas en el gobierno".
El presente captulo propone un enfoque para analizar y medir capacidades de coordinacin de polticas que resulta til para manejar el desarrollo
de las capacidades necesarias para enfrentar la creciente interdependencia
nacional. Se basa en los resultados de un estudio comparativo realizado
acerca de las capacidades de coordinacin de polticas que poseen los doce
estados miembros de la CE, as como en otro material. La coordinacin de
polticas se conceptualiza desde una perspectiva interorganizacional. La
unidad de anlisis la constituye un sistema de gobierno donde los ministerios trabajan conjuntamente en mayor o menor grado. El grado de coordinacin en cualquier caso en particulr puede determinarse empleando una
escala de coordinacin de polticas, diseada en el curso de esta investigacin. La escala proporciona un mtodo que permite diferenciar una serie
de elementos caractersticos de las relaciones interorganizacionales que forman una secuencia lgica de componentes de capacidad de coordinacin.
Esta escala puede adaptarse al anlisis de la coordinacin en casos particulares, as como ajustarse para establecer comparaciones entre casos tales
como los Estados miembros de la CE u otros pases involucrados en la formulacin de polticas a nivel internacional.
COORDINACIN DE pOLTICAS
237
238
INTERNACIONALIZACIN
cionales. Por ejemplo, la actuacin de la Comisin Europea no puede evaluarse sin tomar en cuenta la capacidad que poseen los administradores de
los estados miembros de desempear el papel que se les ha designado en
todas las fases del proceso de formulacin de polticas de la CE. A pesar de
la importancia que revisten estas asociaciones administrativas, es poco lo
que se ha hecho para fortalecer a los gobiernos nacionales o para adaptar
sus administraciones a las demandas cada vez ms importantes que plantea
el medio internacional. Una razn fundamental de ello, que el presente
captulo aspira a corregir, es que no se ha establecido una base conceptual
adecuada para evaluarlas capacidades que las naciones tiene para participar
en la formulacin de polticas internacionales y plantear propuestas tendientes a desarrollarlas.
COORDINACIN DE pOLTICAS
239
rrollar estrategias de reforma. Esto no quiere decir que los doce hayan trabajado activamente para reformar sus capacidades de manejo del proceso
de formulaci6n de polticas europeas (Ziller, 1993). Por el contrario, la caracterstica ms importante de la elaboraci6n de polticas en Europa es lo
mucho que les debe a las tradiciones y prcticas nacionales establecidas
y lo poco que se ha adaptado a las crecientes demandas que plantea el proceso de formulaci6n de polticas de la CE. Sin embargo, el proceso de comparar doce casos distintos entre s ha revelado la necesidad que existe de
cavar ms all de la superficie de las variaciones institucionales para establecer una base ms general y sistemtica que permita medir y comparar
las capacidades de coordinaci6n.
Desde una perspectiva prescriptiva ms que descriptiva, la tesis principal
seala que la internacionalizaci6n de los gobiernos establece una agenda
de reformas de la administraci6n pblica, que se diferencia marcadamente de la que caracteriza a la mayora de las reformas nacionales. En el contexto interno, las reformas administrativas se han orientado principalmente
hacia la reducci6n de la interdependencia mediante una mayor delegaci6n
de responsabilidades operacionales y una mayor divisi6n de las funciones
gubernamentales entre las distintas organizaciones y organismos. El inters
que existe por mejorar la eficiencia y reducir los costos en la administraci6n
de los servicios pblicos ha conducido a la aplicaci6n de estrategias de reformas tendientes a dividir al gobierno en unidades ms pequeas y autocontenidas. Entre dichas estrategias, cabe sealar la descentralizaci6n, la
privatizaci6n, el otorgamiento de contrarios y la creaci6n de organismos
ejecutivos que se encargaran de acometer ciertas tareas operacionales.
Independientemente de cules sean los objetivos especficos. una de las
intenciones que sustentan estas reformas, "divide y administrars", consiste
en reducir el grado de interdependencia existente entre las diferentes partes
de la maquinaria gubernamental nacional y, porende, la necesidad de contar
con procesos complejos de coordinaci6n. Algunas veces este objetivo se
mantiene implcito; otras, se plantea explcitamente, tal como ocurre en la
aseveraci6n del informeNext Steps del gobierno britnico (que lanz6 un programa que contemplaba la divisi6n de los departamentos centrales en organismos independientes) y segn el cual "la Administraci6n Pblica es
demasiado grande y variada para ser manejada como una entidad nica"
(Jenkins, Caines y Jackson, 1988, p. 4).
Se insiste excesivamente en el contraste existente entre el gobierno nacional concebido como una sola entidad organizacional y un gobierno ideado como un conjunto de organismos virtualmente independientes que se
administran separadamente. Sin embargo, no cabe la menor duda de que
la idea de un gobierno concebido como un sistema vagamente acoplado, en
el que se minimiza la interdependencia existente entre las diferentes uni-
240
INTERNACIONALIZACIN
COORDINACIN DE pOLTICAS
241
interno de las relaciones exteriores conceptualizando el embrollo de la diplomacia y la poltica interior como un juego de dos niveles en el cual los
negociadores deben tener permanentemente presente las implicaciones que
un nivel conlleva para el otro. No obstante, evit algunas de las dificultades
de la coordinacin intragubernamental asumiendo que existe un "jefe negociador" que se hace cargo de ellas. Autores como Winham (1977) y, ms
recientemente, Mayer (1992) han sealado que gran parte del trabajo que
se invierte en las negociaciones internacionales se refiere a negociadores
que tratan de llegar a acuerdos con su propio grupo, a fin de conciliar diferencias internas, aclarar objetivos y prioridades y concertar estrategias y
tcticas. Ninguno de estos dos autores centr su anlisis en la coordinacin
intragubernamental de polticas. Winham afirm que las negociaciones internacionales modernas son procesos administrados que implican el encaje
de grandes sistemas burocrticos ms que la simple negociacin entre negociadores particulares. Seal adems que todava no se han estimado
suficientemente las repercusiones acarreadas para la conduccin y eficacia
de las negociaciones. Sin embargo, no prest una atencin especfica al
hecho de que son numerosas las organizaciones, dentro de cada gobierno,
que participan en todos los preparativos que preceden las negociaciones
internacionales. Este es un factor significativo, porque la coordinacin interorganizacional constituye un asunto ms difcil y delicado que la coordinacin intraorganizacional. Los intereses que deben conciliarse y son ms
variados y las lealtades organizacionales impiden la cooperacin. Mayer
consider que el manejo de las diferencias internas se reduce a la utilizacin
estratgica de pagos complementarios internos. Si bien esto constituye una
modalidad de administracin, no aborda los problemas ms generales que
plantea la coordinacin, que podra o no implicar la solucin de controversias.
Dada la magnitud de las operaciones gubernamentales, las responsabilidades de coordinacin se difunden ampliamente y no son manejadas totalmente por los negociadores. De hecho, podran coordinarse fases importantes de la coordinacin intragubernamental sin la presencia de un
"coordinador" en el sentido convencional de una autoridad superior poltica
o una maquinaria administrativa centralizada que impone la unidad en
torno a opiniones ministeriales desiguales. Dependiendo de los asuntos involucrados en materia de poltica, parte del trabajo preparatorio podra
llevarse a cabo exclusivamente en el interior de cada uno de los ministerios.
Sin embargo, los problemas de polticas son cada vez ms interdependientes
(los problemas agrcolasplantean inconvenientes ambientales, las polticas
comerciales generan implicaciones en materia de empleo, todos acarrean
consecuencias presupuestarias). Por consiguiente, lograr preparativos eficaces requiere; de la coordinacin continua de los ministerios entre s.
242
INTERNACIONALIZACIN
EL SIGNIFICADO DE LA COORDINACIN
COORDINACIN DE POlTICAS
243
244
INTERNACIONALIZACIN
Esta seccin tiene como propsito describir y explicar un mtodo que permite comparar capacidades de coordinacin en el grupo diverso de doce
administradores de la CE. El instrumento de medicin desarrollado para
este fin es la Escala de Coordinacin de Polticas. Dicha escala ofrece un
parmetro de referencia que se utiliza para identificar similitudes y diferencias entre cada uno de los casos. Permite efectuar discriminaciones entre
los distintos componentes de la coordinacin y, al colocarlos en una secuencia lgica especfica, identificar las diferencias globales que presentan los
estados miembros en materia de coordinacin de capacidades. Ms que
decir simplemente que algunos pases estn bien organizados o bien coordinados y otros no, la escala permite definir con ms precisin y especificidad cules son las similitudes y las diferencias. Aunque los resultados no
revelen grandes sorpresas (y esto depende, al menos parcialmente, de las
creencias y suposiciones que se manejen), la Escala de Coordinacin de
Polticas permite se atribuya un significado ms preciso y exacto a declaraciones emitidas acerca de cules gobiernos estn bien organizados y cu-
COORDINACIN DE POLTICAS
245
les no lo estn. Es posible explicar cules son los factores que contribuyen
a lograr una buena coordinacin y discernir entre los sistemas nacionales
bien coordinados (y mal coordinados) de manera sistemtica y ordenada.
Ya se han explicado los parmetros principales que emplea este enfoque
de comparacin de capacidades de coordinacin, pero vale la pena volverlos
a indicar con el propsito de acentuar su importancia y situar en el contexto
correcto la contribucin que aporta la Escala de Coordinacin de Polticas.
En primerlugar, la coordinacin intragubernamental es importante, porque
la formulacin de polticas de la CE consiste en un proceso de pactos y
negociaciones, que atribuye ms importancia a la preparacin exhaustiva
de las posiciones negociadoras nacionales. En segundo lugar, la coordinacin intragubernamental constituye en s un proceso interorganizacional.
Cada ministerio coordina con otros, con los cuales mantiene una relacin
de interdependencia e inters mutuo. La contribucin de la Escala de Coordinacin de Polticas consiste en que aporta una manera claramente definida de identificar y describir distintos factores en el proceso
de coordinacin entre ministerios. Aborda el problema de la coordinacin interorganizacional entre ministerios y se interesa en las capacidades que se requieren para manejar las relaciones entre ministerios.
La unidad de anlisis es un gobierno nacional concebido como una
red de ministerios interdependientes. Desde el punto de vista operativo, esta red est constituida por los ministerios que participan en el
proceso de formulacin de polticas de la CE y las definiciones de los
componentes que conforman la capacidad de coordinacin especificados
ms adelante hacen referencia a las relaciones entre ministerios. Debe aclararse que esta operacionalizacin la determinan los propsitos del estudio
en particular en el cual se desarroll la Escala. Sin embargo, si se introducen
los cambios adecuados en las definiciones operacionales, puede adaptarse
a otros propsitos. Los conceptos bsicos son muy generales.
Antes de analizar sus diversos componentes, debe explicarse en qu consiste la versin bsica de la Escala de Coordinacin de Polticas. Se trata de
una escala Guttrnan que diferencia una secuencia ordenada de componentes
cualitativos de capacidad de coordinacin. Las escalas Guttman poseen tres
propiedades principales: son unidimensionales, ordinales y acumulativas.
Acontinuacin se presenta un ejemplo psicolgico que contribuir a ilustrar
el significado de esta combinacin de propiedades. Los psiclogos que disean pruebas de habilidad matemtica podran utilizar una escala que
evale distintos niveles de competencia que podran oscilar desde la capacidad para efectuar operaciones simples, tales como sumar y restar, hasta
la capacidad para realizar operaciones ms difciles, tales como el clculo.
Dado que la escala es acumulativa, existe una progresin desde los niveles
inferiores hasta los niveles superiores, Esto podra ser indicativo de una
246
INTERNACIONALIZACIN
caracterstica estructural o de una secuencia de desarrollo. En otras palabras, la capacidad de efectuar tareas complejas, tales como el clculo, constituye un buen pronosticador de la habilidad que posee la persona para
llevar a cabo operaciones matemticas simples, tales como sumar y restar.
O, debern desarrollarse y dominarse capacidades subordinadas antes de
que puedan adquirirse con xito destrezas de mayor nivel. Es menester
agregar que el nivel mximo de capacidad disponible en un caso en particular no significa que dicho nivel se utilice siempre. El mximo constituye
un potencial, disponible cuando sea necesario, aunque no representa el nivel
real de capacidad que se emplea en todos los casos. As, el que una persona
pueda realizar operaciones de clculo no significa que siempre las use, puesto que si un mtodo ms sencillo de resolucin de problemas basta, entonces
no hay necesidad de utilizar uno ms complejo. Esta particularidad de las
escalas Gutmman es pertinente tanto para la medicin como para el diseo
de las capacidades de coordinacin. Da cabida al hecho de que se utilizan
mtodos distintos en momentos diferentes dentro del mismo sistema de
gobierno. Adems, permite que las capacidades de coordinacin se disean
de forma ms econmica. La coordinacin demanda mucho tiempo administrativo, por lo que, si pueden emplearse mtodos menos complejos sin
prdida de eficiencia, es mejor hacerlo. No obstante, deberan tenerse en
reserva capacidades de coordinacin de mayor nivel que permitan resolver
los problemas de coordinacin ms complejos que pudiesen surgir.
La Escala de Coordinacin de Polticas se resume en el siguiente esquema.
El significado de cada una de las etapas de la escala se explica posteriormente de manera ms detallada.
ESCALA DE COORDINACIN DE POLTICAS
9. Estrategia general
8. Establecimiento de prioridades
7. Fijacin de parmetros de accin
6. Arbitraje de diferencias en materia de polticas
5. Bsqueda de consenso en materia de polticas
4. Evitar discrepancias entre ministerios
3. Consulta con otros ministerios (retroalimentacin)
2. Comunicacin con otros ministerios (intercambio de informacin)
1. Toma independiente de decisiones por parte de los ministerios
COORDINACIN DE POLTICAS
247
248
INTERNACIONALIZACIN
COORDINACIN DE pOLTICAS
249
INTERNACIONALIZACIN
250
GRFICA
8
7
6
5
4
3
2
.13
z
.9
.~
:a
<:
:=l
.C;
a:
'1
zs
COORDINACIN DE pOLTICAS
251
polticas a nivel nacional tambin plantean un problema. Si bien se sostiene que las posiciones negociadoras nacionales que no se preparan bien
resultan en realidad ventajosas desde la perspectiva de la CE, porque
ofrecen una mayor oportunidad para definir los "intereses comunitarios", esta visin de suma cero que se tiene del proceso no resistira un
anlisis ms detallado. Aparte de cualquier otra cosa, se basa en la falsa
premisa de que las instituciones comunitarias, particularmente la Comisin, poseen suficiente capacidad para compensar cualquier deficiencia
existente. Pero, simplemente, ste no es el caso. La Comisin, que siempre
se ha mostrado contraria a los temores (y esperanzas) exagerados, es una
organizacin que posee capacidades sumamente limitadas en relacin
con sus responsabilidades tan variadas. Se corre el peligro evidente de
sobrecargarla, as como de recargar tambin todo el proceso de formulacin de polticas de la Comunidad, con problemas que los gobiernos nacionales no han logrado resolver por s mismos.
252
INTERNACIONALIZACIN
COORDINACIN DE POLTICAS
253
distribucin efectuada de las funciones y responsabilidades entre los ministerios y, posteriormente, evaluar la suficiencia de los niveles sucesivos de
capacidad de coordinacin.
Resulta necesario subrayar que ste representa un enfoque de la construccin y el desarrollo de las capacidades de coordinacin totalmente
distinto al que los polticos generalmente adoptan a sugerencia de los administradores o por recomendacin de los comits asesores. Fundamentalmente, las propuestas de reforma siguen una estrategia de arriba hacia abajo
para definir prioridades y objetivos, sin tomar en consideracin la forma
en que debe establecerse la subestructura de las capacidades de coordinacin. A menudo se agotan las energas polticas durante el establecimiento
de objetivos y la definicin de misiones que no pueden cumplirse, porque
los aspectos ms bsicos pero menos glamorosos del proceso de coordinacin de polticas son demasiado dbiles para resistir el peso de las grandes
ambiciones polticas.
Finalmente, si bien la Escala de Coordinacin de Polticas se dise especficamente para examinar las diferencias y similitudes que presentan las
distintas administraciones nacionales de la CE, su aplicacin no se limita a
este contexto en particular. Los conceptos bsicos y la forma de la escala
son bastante generales. Puede aplicarse a cualquiercontexto gubernamental
en el cual exista interdependencia y, por ende, la necesidad de que las organizaciones trabajen en conjunto.