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XII.

COORDINACIN DE POLTICAS
INTERNACIONALES Y REFORMA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
LES METCALFE*

LA INTERNACIONALIZACIN del gobierno conlleva una agenda de reformas de


la administracin pblica que resulta radicalmente diferente a la que ha
caracterizado a la mayora de las reformas anteriores. La reforma de la
administracin pblica en el contexto nacional se ha orientado principalmente hacia la delegacin de responsabilidades y a la dispersin de las tareas
de gobierno. Entre las estrategias de reforma cabe destacar la descentralizacin, la privatizacin, el otorgamiento de contratos y la creacin de organismos destinados a llevar a cabo tareas especficas. Estas reformas tienen
como propsito reducir la interdependencia y, por ende, la necesidad de
coordinacin gubernamental. En el mbito internacional, el aumento de la
interdependencia genera la necesidad de mejorar y elevar las capacidades
de coordinacin de polticas y de adaptar los gobiernos nacionales a sus
entornos internacionales. Con frecuencia se subestima la importancia que
reviste la coordinacin de polticas nacionales para la eficacia de la formulacin de polticas a nivel internacional. La elaboracin de polticas internacionales implica con gran frecuencia la celebracin de negociaciones multilaterales y se requiere que la preparacin nacional sea exhaustiva para
garantizar que las mismas resulten exitosas. La coordinacin intragubernamental constituye un elemento vital de este proceso. A pesar de todos los
temores de prdida de soberana e independencia que provoca, la internacionalizacin de los gobiernos exige mucho de los gobiernos nacionales.
An no se ha entendido suficientemente que las reformas son necesarias
para garantizar un manejo ms eficaz de la coordinacin de polticas internacionales. Si bien la coordinacin de polticas constituye una de las tareas
clsicas de la administracin pblica, es sumamente reducido el progreso
que se ha logrado hasta estos momentos en cuanto al diseo de un enfoque
sistemtico y til para manejar el proceso de coordinacin. A pesar de la
importancia vital que revista, la coordinacin es, tanto en la teora como
en la prctica, un concepto ambiguo y mal definido. Algunas veces se equipara a cualquier forma de cooperacin, mientras que en otras ocasiones se
* Instituto Europeo de Administracin Pblica, Maastricht, Pases Bajos.

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define estrechamente como control central. Sin embargo, ninguna de las definiciones abarca los matices que posee el significado del concepto "coordinacin de polticas en el gobierno".
El presente captulo propone un enfoque para analizar y medir capacidades de coordinacin de polticas que resulta til para manejar el desarrollo
de las capacidades necesarias para enfrentar la creciente interdependencia
nacional. Se basa en los resultados de un estudio comparativo realizado
acerca de las capacidades de coordinacin de polticas que poseen los doce
estados miembros de la CE, as como en otro material. La coordinacin de
polticas se conceptualiza desde una perspectiva interorganizacional. La
unidad de anlisis la constituye un sistema de gobierno donde los ministerios trabajan conjuntamente en mayor o menor grado. El grado de coordinacin en cualquier caso en particulr puede determinarse empleando una
escala de coordinacin de polticas, diseada en el curso de esta investigacin. La escala proporciona un mtodo que permite diferenciar una serie
de elementos caractersticos de las relaciones interorganizacionales que forman una secuencia lgica de componentes de capacidad de coordinacin.
Esta escala puede adaptarse al anlisis de la coordinacin en casos particulares, as como ajustarse para establecer comparaciones entre casos tales
como los Estados miembros de la CE u otros pases involucrados en la formulacin de polticas a nivel internacional.

INTERNACIONALIZACIN DE GOBIERNOS Y REFORMA


DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Dos de las tendencias ms evidentes que siguen los gobiernos modernos


son la internacionalizacin de los mismos y la reforma de la administracin
pblica. Sorprende, sin embargo, que las dos apenas se hayan encontrado.
Se han desarrollado a lo largo de vas separadas e independientes que en
ningn momento han dado realmente muestras de converger. La internacionalizacin ha progresado porque las limitaciones de la Nacin Estado
se han tomado ms evidentes. Los esfuerzos que cada uno de los gobiernos
efecta por su cuenta resultan obviamente insuficientes para resolver numerosos problemas econmicos, ambientales o de seguridad que no respetan las fronteras nacionales. A fin de enfrentar estos retos de manera ms
eficaz, los gobiernos nacionales participan cada vez ms en las organizaciones internacionales y se involucran en negociaciones bilaterales entre s.
No s6lo aspiran con ello a satisfacer o proteger los intereses nacionales en
el entorno internacional, sino tambin a establecer marcos de gobiernos
internacionales que correspondan mejor al alcance ms amplio que presentan los problemas actuales.

COORDINACIN DE pOLTICAS

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La tendencia hacia la internacionalizacin de los gobiernos ha cobrado


fuerza desde la segunda Guerra Mundial. Sin embargo, ltimamente han
crecido las dudas en cuanto a la eficacia de las instituciones creadas. La
magnitud de los compromisos polticos asumidos frente a objetivos cada
vez ms ambiciosos supera el nivel de desarrollo de las capacidades institucionales y administrativas necesarias para alcanzarlos. Al contemplar el
panorama actual desde el punto de vista imaginario de un historiador del siglo XXIII, Ernst Hass (1990) sugiri que, conjuntamente con la proliferacin
de organizaciones internacionales,
nuestros historiadores tambin se percataran de un segundo fenmeno, que
cobr fuerza aproximadamente en 1980. Todo el mundo pareca sentirse
desilusionado con estas organizaciones. Algunos de los Estados ms poderosos
buscaban desligarse de las mismas. Otros exigan ms beneficios, pero reciban
menos. Incluso perdi su atractivo la mera idea de moderar la lgica de la
convivencia de 160 unidades soberanas en el mismo planeta con cooperacin
institucionalizada.

Este mar de fondo de insatisfaccin no se ha traducido en reformas de


la administracin pblica a nivel internacional como las que precipitaron
las crticas en relacin con el desempeo gubernamental nacional. En numerosos pases se han ejecutado reformas de los servicios pblicos durante
varios aos, mientras que son pocos los cambios que han ocurrido a nivel
internacional. La explicacin obvia a esta disparidad es que las organizaciones internacionales son ms difciles de reformar que los servicios pblicos nacionales. Sin embargo, sta es slo parte de la historia. En realidad,
las organizaciones internacionales suelen convertirse en chivos expiatorios
convenientes de los fracasos suscitados en la poltica interna y existen pocos
incentivos polticos para reformarlas. Es ms, las tareas que_cumple la administracin pblica a nivel internacional son notoriamente distintas a las
que ha emprendido a nivel nacional y las soluciones administrativas no
pueden simplemente transferirse de un sector al otro. No es posible evaluar
las organizaciones internacionales aisladamente, sin tomar en cuenta sus
entornos, y el desempeo de las mismas no puede juzgarse exclusivamente
con base en lo que ellas hacen. Deben considerarse en el contexto del sistema
del cual forman parte. En un mundo cada vez ms interdependiente, la
actuacin de una organizacin en particular est altamente condicionada
a las acciones e interacciones de otras organizaciones que se encuentran en
su entorno. Paradjicamente, las races de un desempeo inadecuado suelen encontrarse fuera de los linderos de las organizaciones internacionales,
en las desventajas y deficiencias que presentan las redes de relaciones que
.sostienen con gobiernos nacionales e incluso en los propios gobiernos na-

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cionales. Por ejemplo, la actuacin de la Comisin Europea no puede evaluarse sin tomar en cuenta la capacidad que poseen los administradores de
los estados miembros de desempear el papel que se les ha designado en
todas las fases del proceso de formulacin de polticas de la CE. A pesar de
la importancia que revisten estas asociaciones administrativas, es poco lo
que se ha hecho para fortalecer a los gobiernos nacionales o para adaptar
sus administraciones a las demandas cada vez ms importantes que plantea
el medio internacional. Una razn fundamental de ello, que el presente
captulo aspira a corregir, es que no se ha establecido una base conceptual
adecuada para evaluarlas capacidades que las naciones tiene para participar
en la formulacin de polticas internacionales y plantear propuestas tendientes a desarrollarlas.

MANEJO INTERNO DE LAS RELACIONES EXTERIORES

El presente captulo se refiere al proceso que consiste en manejarla interfase


entre los gobiernos nacionales y el medio internacional, es decir, el manejo
interno de las relaciones exteriores. El tema es la manera en la cual los
gobiernos nacionales se preparan y coordinan internamente con el propsito de tomar parte en la formulacin de polticas a nivel internacional.
Adems de considerar lo que realmente se hace en casos particulares, el
captulo tambin analiza la necesidad y posibilidad de mejorar dichas capacidades. El centro principal de inters es la coordinacin de la poltica
intragubernamental. Si bien se reconoce cada vez ms que los factores internos tienen repercusiones en la formulacin de polticas internacionales,
se encubre la influencia mediatizadora que los procesos de coordinacin
ejercen en el seno de los gobiernos nacionales. El manejo interno de las
relaciones exteriores tiene un papel vital al respaldar el proceso de la poltica
internacional, pero tambin puede constituir una fuente peligrosa de desventajas que perjudique el desempeo del sistema en general. Los gobiernos
nacionales suelen subestimar los recursos que requieren para manejar la
preparacin de las polticas internacionales y, por ende, no slo dejan de
representar sus propios intereses, sino que al mismo tiempo sobrecargan a
las organizaciones internacionales con lo que en realidad son problemas
internos no resueltos.
Se han utilizado los hallazgos de un estudio que versa sobre la coordinacin de polticas europeas en los doce estados miembros de la Comunidad
Europea para ilustrar las diferencias existentes entre los pases en lo que
respecta al grado real de desarrollo de sus capacidades de coordinacin.
Los resultados de este estudio constituyen un punto de referencia emprico,
una base para establecer comparaciones y un punto de partida para desa-

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rrollar estrategias de reforma. Esto no quiere decir que los doce hayan trabajado activamente para reformar sus capacidades de manejo del proceso
de formulaci6n de polticas europeas (Ziller, 1993). Por el contrario, la caracterstica ms importante de la elaboraci6n de polticas en Europa es lo
mucho que les debe a las tradiciones y prcticas nacionales establecidas
y lo poco que se ha adaptado a las crecientes demandas que plantea el proceso de formulaci6n de polticas de la CE. Sin embargo, el proceso de comparar doce casos distintos entre s ha revelado la necesidad que existe de
cavar ms all de la superficie de las variaciones institucionales para establecer una base ms general y sistemtica que permita medir y comparar
las capacidades de coordinaci6n.
Desde una perspectiva prescriptiva ms que descriptiva, la tesis principal
seala que la internacionalizaci6n de los gobiernos establece una agenda
de reformas de la administraci6n pblica, que se diferencia marcadamente de la que caracteriza a la mayora de las reformas nacionales. En el contexto interno, las reformas administrativas se han orientado principalmente
hacia la reducci6n de la interdependencia mediante una mayor delegaci6n
de responsabilidades operacionales y una mayor divisi6n de las funciones
gubernamentales entre las distintas organizaciones y organismos. El inters
que existe por mejorar la eficiencia y reducir los costos en la administraci6n
de los servicios pblicos ha conducido a la aplicaci6n de estrategias de reformas tendientes a dividir al gobierno en unidades ms pequeas y autocontenidas. Entre dichas estrategias, cabe sealar la descentralizaci6n, la
privatizaci6n, el otorgamiento de contrarios y la creaci6n de organismos
ejecutivos que se encargaran de acometer ciertas tareas operacionales.
Independientemente de cules sean los objetivos especficos. una de las
intenciones que sustentan estas reformas, "divide y administrars", consiste
en reducir el grado de interdependencia existente entre las diferentes partes
de la maquinaria gubernamental nacional y, porende, la necesidad de contar
con procesos complejos de coordinaci6n. Algunas veces este objetivo se
mantiene implcito; otras, se plantea explcitamente, tal como ocurre en la
aseveraci6n del informeNext Steps del gobierno britnico (que lanz6 un programa que contemplaba la divisi6n de los departamentos centrales en organismos independientes) y segn el cual "la Administraci6n Pblica es
demasiado grande y variada para ser manejada como una entidad nica"
(Jenkins, Caines y Jackson, 1988, p. 4).
Se insiste excesivamente en el contraste existente entre el gobierno nacional concebido como una sola entidad organizacional y un gobierno ideado como un conjunto de organismos virtualmente independientes que se
administran separadamente. Sin embargo, no cabe la menor duda de que
la idea de un gobierno concebido como un sistema vagamente acoplado, en
el que se minimiza la interdependencia existente entre las diferentes uni-

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dades, ha influido poderosamente en el rumbo que ha seguido la reforma


interna. El presente captulo no pretende considerar si sta es una solucin
deseable o una solucin aplicable (pero vase Metcalfe, 1993a, 1993b). Esto
se menciona con el propsito de resaltar la diferencia que existe entre los
contextos nacionales e internacionales de reforma. En cierta medida, los gobiernos pueden, en el mbito interno, determinar hasta qu punto las diferentes organizaciones o los distintos organismos son interdependientes. Con
un diseo cuidadoso de la planificacin y la organizacin, pueden aminorar
la interdependencia a un nivel inferior y, por ende, reducir la necesidad de
establecer una coordinacin interorganizacional. Por otra parte, en el contexto internacional, las principales fuerzas en juego tiran en direcciones
opuestas. La interdependencia ha aumentado, est aumentando y ninguna
accin que emprendan los gobiernos hacionales por s mismos podr disminuirla. En el contexto internacional, el desafo estriba en afrontar el incremento de la interdependencia.

GOBIERNOS NACIONALES Y NEGOCIACIONES INTERNACIONALES

Antes de proceder a definir las demandas caractersticas que la formulacin


de polticas en Europa plantea a las administraciones de los estados miembros, se esbozar un marco de referencia que revela el papel fundamental
que desempean los preparativos intragubernamentales en la formulacin
de polticas en el mbito internacional. Gran parte de los procesos de elaboracin de polticas a nivel internacional conlleva negociaciones en las
cuales los gobiernos nacionales constituyen actores importantes. Sin embargo, no se presta suficiente atencin a los mecanismos que emplean los gobiernos nacionales para "reunir sus actos" con el propsito de defender
y exponer sus intereses nacionales. La teora convencional "realista" de las
relaciones internacionales ha encubierto muchos de los problemas que
los gobiernos nacionales tienen que resolver durante su participacin en el
proceso de formulacin de polticas internacionales. La teora realista simplemente supone que los "estados" llegan a la mesa de negociaciones internacionales completamente preparados para participar en las mismas. Desde
la perspectiva administrativa, resulta claro que esta suposicin realista es
bastante irreal. Las negociaciones que se celebran con una mesa de por
medio son slo la punta del iceberg. Los gobiernos nacionales no son monolitos con objetivos y estrategias de negociacin bien definidas. Las estrategias que poseen son producto de una negociacin, preparacin y coordinacin intragubernamental intensiva, de calidad variable y desprovista-de
una inteligencia central (Allison, 1971; Bendory Hammond, 1992).
Putnam (1988) resalt los aspectos bsicos que caracterizan el manejo

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interno de las relaciones exteriores conceptualizando el embrollo de la diplomacia y la poltica interior como un juego de dos niveles en el cual los
negociadores deben tener permanentemente presente las implicaciones que
un nivel conlleva para el otro. No obstante, evit algunas de las dificultades
de la coordinacin intragubernamental asumiendo que existe un "jefe negociador" que se hace cargo de ellas. Autores como Winham (1977) y, ms
recientemente, Mayer (1992) han sealado que gran parte del trabajo que
se invierte en las negociaciones internacionales se refiere a negociadores
que tratan de llegar a acuerdos con su propio grupo, a fin de conciliar diferencias internas, aclarar objetivos y prioridades y concertar estrategias y
tcticas. Ninguno de estos dos autores centr su anlisis en la coordinacin
intragubernamental de polticas. Winham afirm que las negociaciones internacionales modernas son procesos administrados que implican el encaje
de grandes sistemas burocrticos ms que la simple negociacin entre negociadores particulares. Seal adems que todava no se han estimado
suficientemente las repercusiones acarreadas para la conduccin y eficacia
de las negociaciones. Sin embargo, no prest una atencin especfica al
hecho de que son numerosas las organizaciones, dentro de cada gobierno,
que participan en todos los preparativos que preceden las negociaciones
internacionales. Este es un factor significativo, porque la coordinacin interorganizacional constituye un asunto ms difcil y delicado que la coordinacin intraorganizacional. Los intereses que deben conciliarse y son ms
variados y las lealtades organizacionales impiden la cooperacin. Mayer
consider que el manejo de las diferencias internas se reduce a la utilizacin
estratgica de pagos complementarios internos. Si bien esto constituye una
modalidad de administracin, no aborda los problemas ms generales que
plantea la coordinacin, que podra o no implicar la solucin de controversias.
Dada la magnitud de las operaciones gubernamentales, las responsabilidades de coordinacin se difunden ampliamente y no son manejadas totalmente por los negociadores. De hecho, podran coordinarse fases importantes de la coordinacin intragubernamental sin la presencia de un
"coordinador" en el sentido convencional de una autoridad superior poltica
o una maquinaria administrativa centralizada que impone la unidad en
torno a opiniones ministeriales desiguales. Dependiendo de los asuntos involucrados en materia de poltica, parte del trabajo preparatorio podra
llevarse a cabo exclusivamente en el interior de cada uno de los ministerios.
Sin embargo, los problemas de polticas son cada vez ms interdependientes
(los problemas agrcolasplantean inconvenientes ambientales, las polticas
comerciales generan implicaciones en materia de empleo, todos acarrean
consecuencias presupuestarias). Por consiguiente, lograr preparativos eficaces requiere; de la coordinacin continua de los ministerios entre s.

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Como si esto fuera poco, en lo que respecta al proceso de formulacin


de polticas en la CE, existen dos factores adicionales que acentan las
complejidades de la coordinacin de los ministerios. En primer lugar, la
Comunidad Europea se distingue de las organizaciones internacionales
restantes por la amplitud de sus responsabilidades y la gama de mbitos
polticos en los cuales los gobiernos nacionales deben desarrollar y coordinar sus posiciones negociadoras. Existen numerosos cabos interrelacionados en materia de polticas cuya responsabilidad recae dentro de
distintos ministerios nacionales. Esto hace que sea importante, aunque
dificil para los gobiernos, tener siempre una idea de lo que est ocurriendo
y ajustar sus posiciones negociadoras, con el propsito de tomar en cuenta
la interdependencia que existe entre las polticas y los cambios que experimentan las condiciones nacionales e internas. En segundo lugar, la CE
se destaca tambin porque exige a los gobiernos nacionales que participen
en los procesos de formulacin de polticas que se desarrollan permanentemente. La elaboracin de polticas en la CE no se reduce simplemente
a una negociacin nica y permanente que tienda a lograr un acuerdo.
Las polticas se desarrollan y revisan continuamente. Por lo tanto, resulta
particularmente importante que los gobiernos nacionales cuenten con
una maquinaria estable y bien desarrollada que permita coordinarse a los
ministerios que participan en el proceso de formulacin de polticas que
tiene lugar en la CE. Los acuerdos provisionales, los contactos informales
y las redes ad hoc no pueden proporcionar el nivel de continuidad y flexibilidad necesario para involucrarse permanentemente en las numerosas
ramas del proceso de elaboracin de polfticas de la CE.

EL SIGNIFICADO DE LA COORDINACIN

En un sentido amplio, resulta obvio que la coordinacin significa que las


partes de un sistema trabajen juntas ms eficientemente, ms fluidamente
o ms armoniosamente que cuando no se produce dicha coordinacin. Este
es un problema grave y complejo en los gobiernos modernos, donde las
tareas deben distribuirse a los distintos ministerios y donde debe tomarse
la precaucin de garantizar que el trabajo se realice de manera coordinada
en las numerosas situaciones en las cuales los resultados dependen del esfuerzo conjunto que desplieguen varios ministerios y dems organizaciones
pblicas. La coordinacin resulta siempre precaria porque, la divisin organizacional del trabajo, reforz.ada por la especializacin profesional y el
autonters burocrtico, engendra tendencias centt1fugas. En su grado mnimo, la coordinacin implica que, al trabajar en conjunto, los elementos
integrantes de un sistema no impiden, frostran o niegan las actividades que

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ellos mismos llevan a cabo. Puede afirmarse que la coordinacin permite


al todo desempearse mejor que a la suma de las partes o, por lo menos,
impedir la desintegracin y la fragmentacin.
Pese a que el sentido general es claro, la coordinacin es un concepto
sorprendentemente mal definido. A pesar de la importancia que reviste en
la prctica y el papel clave que desempea en las teoras de la administracin.
no existe consenso alguno en cuanto a la manera en que debe definirse y
ejecutarse. Una razn de ello reside en la amplia variedad de contextos en
los que se analiza la coordinacin: desde los detalles especficos de las organizaciones hasta las amplias opciones sociales entre mercados y jerarquas. Para los efectos del presente captulo, la unidad de anlisis sern los
gobiernos nacionales, y el punto central de atencin, la coordinacin entre
los distintos ministerios en los cuales la coordinacin constituye un proceso
interorganizacional. Aun con este punto central de atencin tan claramente
definido, existen diferencias significativas en cuanto a la manera en que se
interpreta la coordinacin. En efecto, algunas veces se define restringida y
fuertemente como control central (implicndose por lo general que existe
una autoridad superior, una figura poltica poderosa o una organizacin
fiscalizadora que supervisa y dirige las operaciones). En otros casos, la coordinacin puede describirse menos estrictamente como un proceso voluntario de cooperacin entre individuos y organizaciones sin la intervencin
de un "coordinador". Adems, a menudo se establecen diferencias entre
coordinacin formal e informal, vertical y horizontal y voluntaria e impuesta. La falta de un soporte conceptual definido dificulta determinar cmo
estas distinciones se relacionan entre s.
En vista de la magnitud de la confusin conceptual, no sorprende que se
haya avanzado poco en el desarrollo de propuestas generales a nivel terico
o en el descubrimiento de regularidades empricas entre los distintos casos
en particular. Tampoco se disponen de prescripciones tiles que puedan
elucidar y orientar la reforma, Si bien resulta natural recurrir a la teora y
la investigacin de la organizacin y la administracin para salir de estas
confusiones, no se tiene seguridad alguna de que ella ofrezca soluciones ya
elaboradas para los problemas conceptuales o prcticos. La mayor parte de
los intereses administrativos se centran en la coordinacin desde la perspectiva de una organizacin nica. Ha sido hace poco tiempo relativamente,
con el creciente inters en las alianzas estratgicas entre las empresas y el
reconocimiento tardfo del aporte que efectan las redes interorganizacionales bien desam:dladas a la productividad industrial, que ha comenzado
a prestarse atencin a la dimensin interorganizaclonal. El foco de inters
en el manejo de la coordinacin depoIfticas en el gobierno estriba en cmo
coordinar entre orpnizadones (Hanf Y Scharpf, 1978; R.oger y Whetten,
1982; Webb. 1991). Sin embargo, no es mucha la literatura que pueda ca-

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lificarse de inmediatamente pertinente para mejorar la coordinacin o desarrollar sus capacidades.


Habiendo sealado esto, debe insistirse en que o se quiere afirmar que
todo en el gobierno se relaciona con todo lo dems y que, por consiguiente, todo debe coordinarse con todo. Una de las pruebas a las que se somete
cualquier mtodo til de medicin y comparacin de procesos de coordinacin en el gobierno consiste en determinar si es suficientemente flexible
para manejar la diversidad de tareas de coordinacin que surgen. Si la
coordinacin es una respuesta a la interdependencia y ofrece los mecanismos necesarios para manejarla, entonces la cantidad y la forma de la
capacidad de coordinacin deben relacionarse con las necesidades que
aparecen en circunstancias particulares, En aquellos casos en los que existe una interdependencia lrnltada, las capacidades simples de coordinacin deberan bastar. Sin embargo, cuando las actividades que llevan a
cabo los distintos ministerios son estrechamente interdependientes, se
requerirn capacidades de coordinacin ms sofisticadas y complejas.
Una dificultad clave consiste en que las necesidades de coordinacin no
son constantes. El mismo conjunto de organizaciones podra actuar de
forma bastante independiente en algunas ocasiones, mientras que en otras
circunstancias sus actividades son sumamente interdependientes y exigen
esfuerzos de coordinacin intensivos. Se necesita de un concepto de coordinacin que contemple todas estas posibilidades.
LA ESCALA DE COORDINACIN DE POL1TICA~

Esta seccin tiene como propsito describir y explicar un mtodo que permite comparar capacidades de coordinacin en el grupo diverso de doce
administradores de la CE. El instrumento de medicin desarrollado para
este fin es la Escala de Coordinacin de Polticas. Dicha escala ofrece un
parmetro de referencia que se utiliza para identificar similitudes y diferencias entre cada uno de los casos. Permite efectuar discriminaciones entre
los distintos componentes de la coordinacin y, al colocarlos en una secuencia lgica especfica, identificar las diferencias globales que presentan los
estados miembros en materia de coordinacin de capacidades. Ms que
decir simplemente que algunos pases estn bien organizados o bien coordinados y otros no, la escala permite definir con ms precisin y especificidad cules son las similitudes y las diferencias. Aunque los resultados no
revelen grandes sorpresas (y esto depende, al menos parcialmente, de las
creencias y suposiciones que se manejen), la Escala de Coordinacin de
Polticas permite se atribuya un significado ms preciso y exacto a declaraciones emitidas acerca de cules gobiernos estn bien organizados y cu-

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les no lo estn. Es posible explicar cules son los factores que contribuyen
a lograr una buena coordinacin y discernir entre los sistemas nacionales
bien coordinados (y mal coordinados) de manera sistemtica y ordenada.
Ya se han explicado los parmetros principales que emplea este enfoque
de comparacin de capacidades de coordinacin, pero vale la pena volverlos
a indicar con el propsito de acentuar su importancia y situar en el contexto
correcto la contribucin que aporta la Escala de Coordinacin de Polticas.
En primerlugar, la coordinacin intragubernamental es importante, porque
la formulacin de polticas de la CE consiste en un proceso de pactos y
negociaciones, que atribuye ms importancia a la preparacin exhaustiva
de las posiciones negociadoras nacionales. En segundo lugar, la coordinacin intragubernamental constituye en s un proceso interorganizacional.
Cada ministerio coordina con otros, con los cuales mantiene una relacin
de interdependencia e inters mutuo. La contribucin de la Escala de Coordinacin de Polticas consiste en que aporta una manera claramente definida de identificar y describir distintos factores en el proceso
de coordinacin entre ministerios. Aborda el problema de la coordinacin interorganizacional entre ministerios y se interesa en las capacidades que se requieren para manejar las relaciones entre ministerios.
La unidad de anlisis es un gobierno nacional concebido como una
red de ministerios interdependientes. Desde el punto de vista operativo, esta red est constituida por los ministerios que participan en el
proceso de formulacin de polticas de la CE y las definiciones de los
componentes que conforman la capacidad de coordinacin especificados
ms adelante hacen referencia a las relaciones entre ministerios. Debe aclararse que esta operacionalizacin la determinan los propsitos del estudio
en particular en el cual se desarroll la Escala. Sin embargo, si se introducen
los cambios adecuados en las definiciones operacionales, puede adaptarse
a otros propsitos. Los conceptos bsicos son muy generales.
Antes de analizar sus diversos componentes, debe explicarse en qu consiste la versin bsica de la Escala de Coordinacin de Polticas. Se trata de
una escala Guttrnan que diferencia una secuencia ordenada de componentes
cualitativos de capacidad de coordinacin. Las escalas Guttman poseen tres
propiedades principales: son unidimensionales, ordinales y acumulativas.
Acontinuacin se presenta un ejemplo psicolgico que contribuir a ilustrar
el significado de esta combinacin de propiedades. Los psiclogos que disean pruebas de habilidad matemtica podran utilizar una escala que
evale distintos niveles de competencia que podran oscilar desde la capacidad para efectuar operaciones simples, tales como sumar y restar, hasta
la capacidad para realizar operaciones ms difciles, tales como el clculo.
Dado que la escala es acumulativa, existe una progresin desde los niveles
inferiores hasta los niveles superiores, Esto podra ser indicativo de una

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caracterstica estructural o de una secuencia de desarrollo. En otras palabras, la capacidad de efectuar tareas complejas, tales como el clculo, constituye un buen pronosticador de la habilidad que posee la persona para
llevar a cabo operaciones matemticas simples, tales como sumar y restar.
O, debern desarrollarse y dominarse capacidades subordinadas antes de
que puedan adquirirse con xito destrezas de mayor nivel. Es menester
agregar que el nivel mximo de capacidad disponible en un caso en particular no significa que dicho nivel se utilice siempre. El mximo constituye
un potencial, disponible cuando sea necesario, aunque no representa el nivel
real de capacidad que se emplea en todos los casos. As, el que una persona
pueda realizar operaciones de clculo no significa que siempre las use, puesto que si un mtodo ms sencillo de resolucin de problemas basta, entonces
no hay necesidad de utilizar uno ms complejo. Esta particularidad de las
escalas Gutmman es pertinente tanto para la medicin como para el diseo
de las capacidades de coordinacin. Da cabida al hecho de que se utilizan
mtodos distintos en momentos diferentes dentro del mismo sistema de
gobierno. Adems, permite que las capacidades de coordinacin se disean
de forma ms econmica. La coordinacin demanda mucho tiempo administrativo, por lo que, si pueden emplearse mtodos menos complejos sin
prdida de eficiencia, es mejor hacerlo. No obstante, deberan tenerse en
reserva capacidades de coordinacin de mayor nivel que permitan resolver
los problemas de coordinacin ms complejos que pudiesen surgir.
La Escala de Coordinacin de Polticas se resume en el siguiente esquema.
El significado de cada una de las etapas de la escala se explica posteriormente de manera ms detallada.
ESCALA DE COORDINACIN DE POLTICAS

9. Estrategia general
8. Establecimiento de prioridades
7. Fijacin de parmetros de accin
6. Arbitraje de diferencias en materia de polticas
5. Bsqueda de consenso en materia de polticas
4. Evitar discrepancias entre ministerios
3. Consulta con otros ministerios (retroalimentacin)
2. Comunicacin con otros ministerios (intercambio de informacin)
1. Toma independiente de decisiones por parte de los ministerios

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DEFINICIONES DE LOS NIVELES QUE CONFORMAN LA ESCALA


DE COORDINACIN DE POLTICAS

1. Toma independiente de decisiones por parte de los ministerios. El primer


nivel es aquel en el cual cada uno de los ministerios posee autonoma e
independencia de accin. Cada ministerio fija sus propias posiciones en
materia de polticas sin tomar en cuenta lo que otros departamentos hacen.
Se basan en sus propias prerrogativas legales o polticas y tratan el proceso
europeo de formulacin de polticas como una actividad funcionalmente
especializada.
2. Comunicacin con otros ministerios. La comunicacin entre ministerios constituye el primer paso que trasciende los lmites de la accin independiente de cada uno de ellos. Pese a que los ministerios conservan su
autonoma en lo que a toma de decisiones se refiere, podran existir normas
y convenios gubernamentales que los obliguen a informar a otros ministerios de sus actividades. A este nivel de la escala, existen canales confiables
y aceptados de comunicacin regular. Algunos medios especficos que se
emplean para adquirir y dar cuenta de la informacin son los sistemas de
informacin ms o menos formalizados, las redes computarizadas y los
"medios secretos" informales.
3. Consulta con otros ministerios. La comunicacin es bidireccional y no
unidireccional. Adems de informar a otros ministerios acerca de las actividades que llevan a cabo, los ministerios pueden consultar a otros ministerios durante el proceso de formulacin de sus propias polticas. Esta
influencia que se ejerce a travs de la consulta podra ser bastante extensa,
sin por ello violar la autonoma de un ministerio. La consulta representa la
retroalimentacin que un ministerio requiere de una diversidad de fuentes,
para luego as poder incorporar la informacin recibida a sus propias reflexiones y a sus procesos de toma de decisiones.
4. Evitar discrepancias entre ministerios. Los gobierno aspiran a "hablar
con una sola voz". Por consiguiente, se desarrollan mecanismos tendientes
a evitar que se produzcan discrepancias abiertas de puntos de vista entre
los ministerios que participan en los procesos de negociacin. Antes de
asumir compromisos pblicos, los ministerios aclaran sus posiciones. Y lo
hacen sosteniendo discusiones y estableciendo contactos directos antes de
definir polticas y negociar posiciones. Una coordinacin negativa en este
caso tan slo podra servir para ocultar a terceros cualquier discrepancia,
pero incluso eso constituira una fuente importante de presin para obligar
a los funcionarios a "reunir sus actos".
5. Bs~ intemnist67 de consenso. En lugar de coordinar negativamentepara evitar revelar discrepancias, los ministerios podran trabajar

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INTERNACIONALIZACIN

en conjunto ms positivamente para lograr un consenso frente a objetivos


comunes y polticas complementarias. Esta coordinacin interministerial
positiva ms intensiva resulta ms exigente y proactiva que la coordinacin
negativa del nivel 4. Sin embargo, contina siendo esencialmente un proceso
voluntario que emprenden los ministerios, porque reconocen que son interdependientes y que estn interesados en resolver incertidumbres y diferencias en materia de polticas.
6. Arbitraje de las diferencias intenninisteriales. Si bien las discrepancias
interministeriales no pueden resolverse a travs de los proceso horizontales
de coordinacin definidos en los niveles 2 a 5, se necesita una maquinaria
central de arbitraje. El arbitraje por parte de terceros soluciona conflictos
que los ministerios no han podido resolver por s mismos. Una vez ms, se
trata de una coordinacin negativa, ya que el proceso de arbitraje constituye
en esencia una respuesta reactiva a problemas especficos que los procesos
de los niveles inferiores no han logrado resolver. En otras palabras, el arbitraje equivaldra a recurrir a un juez para que dirima la disputa en lugar de
buscar un arreglo extrajudicial. .
7. Fijacin de parmetros para los ministerios. El centro podra desempear un papel ms activo a fijar parmetros (tales como restricciones presupuestarias) acerca de la discrecin de los ministerios. A pesar de estos lmites, los ministerios podran contar an con un amplio margen de accin en
materia de recursos o determinacin de polticas. La coordinacin que contempla el nivel 7 define lo que los ministerios no deben hacer y no prescribe
lo que deberan hacer.
8. Establecimiento de prioridades gubernamentales. El centro del gobierno
podra desempear un papel ms positivo estableciendo las directrices principales en materia de polticas. Las prioridades gubernamentales que se
encuentran claramente definidas proporcionan un patrn y una orientacin
definidos al trabajo que llevan a cabo los ministerios y ofrecen un conjunto
de expectativas inconfundibles acerca de la manera en que deben resolver
las diferencias interministeriales. Las prioridades comunes brindan un marco de referencia coherente que facilita la formulacin de polticas ministeriales e interministeriales. Al mismo tiempo, su formulacin y elaboracin
dependen de cun eficaz sea el desempeo de las funciones de coordinacin inherentes al nivel inferior.
9. La estrategia gubernamental general. Esta es una condicin lmite que
se corresponde con la suposicin realista de la teora de las relaciones internacionales, en virtud de la cual los gobiernos deben comportarse como
actores nacionales unitarios en el escenario internacional. Los gobiernos
nacionales son tratados como sistemas de diseo de polticas totalmente
unificados en los cuales los ministerios constituyen tan slo instrumentos
. tcnicamente convenientes destinados a elaborar y ejecutar una estrategia

COORDINACIN DE pOLTICAS

249

con base en la mejor informacin disponible y un objetivo bien definido.


Las opciones en materia de polticas estratgicas se escogen y notifican a
los ministerios y la coordinacin interministerial se da por sentada. Esta
condicin lmite se incluye en aras de la integridad y no porque sea posible
en la prctica.
Esta escala permite clasificar los gobiernos nacionales en trminos de
mayor o menor capacidad de coordinacin. Resulta importante notar que
las clasificaciones son cualitativas y no cuantitativas. Algunos gobiernos
estn mejor coordinados que otros y, por ende, se ubican en una posicin
ms elevada dentro de la escala porque cuentan con capacidades de coordinacin adicionales que son tambin cualitativamente diferentes. Si bien
no podra afirmarse que un gobierno est dos veces mejor coordinado que
otro, s cabe la posibilidad de diferenciarlos entre s en trminos que se
relacionan con funciones administrativas significativas, tales como comunicacin, consulta, toma conjunta de decisiones y arbitraje.

COORDINACIN DE pOLTICAS EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA CE

La grfica 1 ofrece un panorama general de las capacidades de coordinacin


que existen en los 12 estados miembros de la CE. En ella se observa inmediatamente que dichos pases varan en lo que respecta a las fortalezas de
sus capacidades de coordinacin. Si bien ningn gobierno alcanza el nivel
mximo (asumido para todos los estados en las teoras realistas), Gran Bretaa, Dinamarca y Francia cuentan con sistemas bien desarrollados. Por el
contrario, los miembros ms nuevos de la Comunidad, a saber, Grecia,
Espaa y Portugal, poseen capacidades de coordinacin limitadas y escasamente desarrolladas. Quizs sorprendera ms constatar que Alemania
tiene una clasificacin baja en esta escala, debido en parte a la independencia constitucional de los ministerios y, en parte, a que la coordinacin
resulta ms difcil de concretar en los sistemas federales, a diferencia de los
estados unitarios. Los restantes estados miembros se ubican entre estos dos
grupos de pases.
Antes de proseguir analizando los casos en particular, resulta importante
notar que estos resultados sealan que el nivel general de capacidad de
coordinacin de polticas a escala nacional no es elevado. Por el contrario,
resulta ser sorprendentemente bajo si se toma en cuenta la importancia que
se atribuye al proceso de diseo de polticas de la CE y la hiptesis que existe
a nivel general en el sentido de que los gobiernos velan por la defensa y promocin de sus intereses nacionales. Los resultados arrojados por este estudio muestran que, independientemente de las intenciones, la capacidad de
representar los intereses nacionales en los procesos de formulacin de po-

INTERNACIONALIZACIN

250
GRFICA

1. Coordinacin de polticas en los estados miembros de la CE

8
7
6

5
4

3
2

.13
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.9

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lticas de la CE es desigual e irregular. En la mitad de los estados miembros


de la CE, no existen mecanismos de arbitraje establecidos y aceptados que
permitan resolver conflictos que puedan surgir entre ministerios antes de
proceder a las negociaciones. Esto significa evidentemente que las discrepancias no resueltas tienen posibilidad de filtrarse en el proceso de formulacin de polticas de la CE o que el proceso podra desacelerarse si se evitan
los conflictos.
La imagen general que ofrecen las capacidades de coordinacin nacional
insuficientemente desarrolladas constituye un motivo grave de preocupacin tanto desde el punto de vista nacional como desde la ptica de la CE.
En primer lugar, son varios los gobiernos nacionales que no estn equipados
adecuadamente para administrar los aportes que efectan a los procesos
de diseos de polticas de la CE. Si se tomara el nivel 6 (el nivel del arbitraje)
como punto de referencia, entonces seis pases se ubicarian por debajo de
l. De hecho, con base en pruebas obtenidas ms recientemente, podra
afirmarse que las capacidades de los Pases Bajos se han debilitado en cierto
grado, lo que reduce su eficacia por debajo del nivel de arbitraje. Dado que
los gobiernos de los estados miembros deben participar intensivamente
en los procesos de formulacin de poltica de la CE, estas deficiencias posiblemente incrementen la incoherencia y la confusin en la presentacin de
un caso nacional.
Desde la ptica de la CE en general, las flaquezas de la coordinacin de

COORDINACIN DE pOLTICAS

251

polticas a nivel nacional tambin plantean un problema. Si bien se sostiene que las posiciones negociadoras nacionales que no se preparan bien
resultan en realidad ventajosas desde la perspectiva de la CE, porque
ofrecen una mayor oportunidad para definir los "intereses comunitarios", esta visin de suma cero que se tiene del proceso no resistira un
anlisis ms detallado. Aparte de cualquier otra cosa, se basa en la falsa
premisa de que las instituciones comunitarias, particularmente la Comisin, poseen suficiente capacidad para compensar cualquier deficiencia
existente. Pero, simplemente, ste no es el caso. La Comisin, que siempre
se ha mostrado contraria a los temores (y esperanzas) exagerados, es una
organizacin que posee capacidades sumamente limitadas en relacin
con sus responsabilidades tan variadas. Se corre el peligro evidente de
sobrecargarla, as como de recargar tambin todo el proceso de formulacin de polticas de la Comunidad, con problemas que los gobiernos nacionales no han logrado resolver por s mismos.

CONCLUSIONES: INTERNACIONALIZACIN, REFORMA ADMINISTRATIVA


y COORDINACIN DE pOLTICAS

El alcance del presente documento no permite dar cabida a los detalles


institucionales relativos a la maquinaria de coordinacin de polticas que
posee cada uno de los 12 estados miembros. Basta sealar que los acuerdos
concertados han evolucionado dentro del contexto de las tradiciones nacionalesde la coordinacin de las polticas internas y de las relaciones diplomticas. Ningn pas ha comenzado de cero ni ha diseado un sistema de
coordinacin de polticas europeas a partir de principios primarios. Por
consiguiente, los acuerdos existentes reflejan las ventajas y desventajas que
presentan los patrones nacionales anteriores en lugar de cualquier esfuerzo
sistemtico que se haya efectuado para ajustar las capacidades de coordinacin a las crecientes demandas que plantean los procesos de elaboracin
de polticas de la CE.
Sin embargo, se deriva claramente de todo lo expuesto anteriormente
que la coordinacin de polticas es insuficiente en varios pases y que, por
ende, tiene posibilidades de convertirse en una limitacin considerablemente para la eficacia del proceso de formulacin de polticas de la
CE, en trminos generales, si no se introducen las mejoras y los correctivos
necesarios. Los esfuerzos que se realicen en este sentido son an ms urgentes si se toman en cuentan los compromisos asumidos en materia de
consolidacin y expansin de la CE en los prximos aos. De no mejorarse
significativamente las capacidades de coordinacin de las polticas nacionales, resultar difcil que los compromisos adoptados en el Tratado de

252

INTERNACIONALIZACIN

Maastricht y en las negociaciones de adhesin celebradas con los pases del


EFTA puedan cristalizarse.
En esta perspectiva, la Escala de Coordinacin de Polticas puede utilizarse tambin como herramienta de diagnstico en un proceso de reforma
y desarrollo, en lugar de limitarse a ser un instrumento de medicin que
permite establecer comparaciones. En vez de emplear la escala para identificar cules son las capacidades que existen en un caso en particular, resulta posible usarla como base para plantear interrogantes acerca de la
suficiencia de los componentes especficos de la capacidad de coordinacin.
Por ejemplo, la consulta del nivel 3 se revela doblemente importante, pues
a) aumenta la informacin y las ideas que un ministerio posee al determinar
sus posiciones negociadoras y b) promueve la cohesin y la solidaridad entre
ministerios y, por ende, alivia la carga en las capacidades de coordinacin
de los niveles superiores. Un gobierno en el cual los ministerios no se sientan
fuertemente comprometidos frente a la consulta corre el riesgo de descubrir
que se desperdicia mucho tiempo, porque los ministerios no pueden prever
por separado al formular sijs propias polticas cules son los intereses
y preocupaciones de los dems.
Tomemos otro ejemplo. Siempre es importante saber si se cuenta con
un proceso de arbitraje que sea eficaz y generalmente aceptado (nivel 6).
Los conflictos que se presentan entre ministerios no pueden resolverse en
todos los casos de manera voluntaria. Algunas veces, los ministerios consideran que sus intereses vitales estn en juego y se rehusan a ceder terreno.
El arbitraje podra constituir una manera cruda de imponer una decisin
que no emergera de negociaciones que pudiesen sostener los ministerios
involucrados, pero es importante para prevenir situaciones en las que existe
una guerrilla burocrtica prolongada o un proceso frustrante e improductivo de evasin de conflictos. Tal como lo sealara un profesional en una
administracin en la cual no existe ninguna capacidad eficaz de arbitraje:
"Si tan slo pudiese tomarse una decisin, todos podramos ponemos a
trabajar".
La escala de coordinacin de polticas permite especificar y sealar con
ms precisin cules son las deficiencias existentes en las capacidades de
coordinacin en particular. En lugar de emitir declaraciones generales acerca de la insuficiencia de las capacidades de coordinacin, permite proponer
un diagnstico ms preciso acerca de la ubicacin de las fallas. Es ms, la
lgica de la escala tambin establece el esquema de una estrategia de reforma. Las etapas de la escala indican la secuencia en la cual pueden evaluarse
las capacidades, diagnosticar las deficiencias y emprender las acciones correctivas. La secuencia correcta de diagnstico es, en trminosde la escala,
de abajo hacia arriba, lo cual no significa evidentemente que haya que comenzar desde la base de las organizaciones, sino que se debe considerar la

COORDINACIN DE POLTICAS

253

distribucin efectuada de las funciones y responsabilidades entre los ministerios y, posteriormente, evaluar la suficiencia de los niveles sucesivos de
capacidad de coordinacin.
Resulta necesario subrayar que ste representa un enfoque de la construccin y el desarrollo de las capacidades de coordinacin totalmente
distinto al que los polticos generalmente adoptan a sugerencia de los administradores o por recomendacin de los comits asesores. Fundamentalmente, las propuestas de reforma siguen una estrategia de arriba hacia abajo
para definir prioridades y objetivos, sin tomar en consideracin la forma
en que debe establecerse la subestructura de las capacidades de coordinacin. A menudo se agotan las energas polticas durante el establecimiento
de objetivos y la definicin de misiones que no pueden cumplirse, porque
los aspectos ms bsicos pero menos glamorosos del proceso de coordinacin de polticas son demasiado dbiles para resistir el peso de las grandes
ambiciones polticas.
Finalmente, si bien la Escala de Coordinacin de Polticas se dise especficamente para examinar las diferencias y similitudes que presentan las
distintas administraciones nacionales de la CE, su aplicacin no se limita a
este contexto en particular. Los conceptos bsicos y la forma de la escala
son bastante generales. Puede aplicarse a cualquiercontexto gubernamental
en el cual exista interdependencia y, por ende, la necesidad de que las organizaciones trabajen en conjunto.

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