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INTRODUCCIN
Uno de los instrumentos de gestin pblica ms debatidos en el contexto del
proceso de descentralizacin y las reformas institucionales ambientales es el
de la zonificacin ecolgica econmica y el diseo de planes de ordenamiento
territorial. En el caso peruano esto es bastante evidente dada la combinacin de
un ritmo acelerado de inversin y crecimiento durante la ltima dcada, junto
con lo que parecen ser irreversibles consecuencias del calentamiento global, lo
que ha generado una serie de movilizaciones sociales por el acceso y control de
recursos naturales y ha hecho cada vez ms urgente la necesidad de avanzar en la
implementacin de los instrumentos de zonificacin y ordenamiento territorial.
Entre las consecuencias y externalidades del espontneo crecimiento
econmico tenemos la deforestacin, el uso indebido y ocupacin desordenada
del suelo, la contaminacin ambiental, los diferentes conflictos tanto por el uso
como por los derechos sobre el suelo, el deterioro de la calidad de vida urbana y
rural, que podran terminar en un mayor deterioro ambiental y pobreza. Por lo
1 Este trabajo se basa en un informe de consultora elaborado para el Grupo Propuesta Ciudadana
(2009), y una versin preliminar fue presentada en el Seminario Recursos Naturales y Desarrollo
Rural en el Per (1980-2010), 30 Aos de GRADE (Noviembre 2010). El autor agradece la
colaboracin que en diferentes etapas de la investigacin brindaron Elena Borasino y Karla
Vergara.
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1. MARCO CONCEPTUAL
Para Gmez (2002) la experiencia del dejar hacer nos ha enseado que sin
reflexin y previsin del futuro, el crecimiento espontneo lleva a la aparicin
de actividades desvinculadas del medio, a su ocupacin desordenada, a un
comportamiento insostenible, y provoca un desequilibrio territorial y degradacin
ambiental. En el Per, este desequilibrio territorial es la consecuencia de las
diferencias territoriales vistas como parte de la heterogeneidad fsica propia del
pas, que se han traducido en centralismo econmico y poltico, altos niveles de
desigualdad y exclusin social, y una fuerte concentracin de riqueza en Lima.
Al conocer las potencialidades y las limitaciones del territorio, las personas
tienen mayor posibilidad de utilizar los recursos de manera racional y sostenible
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ordena la ocupacin y uso del territorio de acuerdo con las condiciones fsicas de
ste, se pueden orientar mejor las acciones de crecimiento y desarrollo (CONAM,
2006:15). Entre otros fines generales del ordenamiento territorial tenemos:
- Reconocimiento de las potencialidades, restricciones, desequilibrios y riesgos
del territorio.
- Valoracin del territorio y sus recursos por las poblaciones, como base de
afirmacin de su identidad territorial.
- Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervencin espontnea
y crecimiento urbano descontrolado, ordenando las reas actualmente
ocupadas por las poblaciones. Reducir desequilibrios demogrficos entre
poblados.
- Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento econmico.
- Articulacin sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales
buscando el equilibrio entre utilizacin y conservacin de los recursos
naturales.
- Orientar los planes de inversin pblica y privada en el territorio.
- Orientar el uso patrimonial del territorio.
- Prevencin del riesgo de desastres, teniendo en cuenta las amenazas y
vulnerabilidades naturales, as como los provenientes de las actividades
humanas.
- Desarrollo de las capacidades de gestin descentralizada del territorio, por
quienes se encuentran ms cerca de l.
Segn Gmez (2002) el ordenamiento territorial puede concebirse como
un proceso secuencial y reiterativo que, orientado hacia objetivos a largo plazo,
se desarrolla en ciclos de tres fases: anlisis territorial, planificacin territorial y
gestin territorial.
Para el caso peruano, el proceso de elaboracin de los Planes de
Ordenamiento Territorial incluye bsicamente las siguientes etapas: preparacin,
zonificacin ecolgica y econmica, planificacin, consulta ciudadana,
aprobacin legal e implementacin. Tal como ya se ha comentado lneas arriba,
el Plan de Ordenamiento Territorial debe jugar el rol de insumo para el Plan de
Desarrollo Concertado, al mismo tiempo que se mantenga consistencia con otros
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1997 establece por primera vez que la Zonificacin Ecolgica y Econmica es parte
del ordenamiento territorial y tiene como fin evitar conflictos por superposicin
de ttulos y usos inapropiados. A partir de la promulgacin de esta Ley Orgnica
se inicia de manera formal y orgnica el desarrollo normativo de la zonificacin
y ordenamiento del territorio. La lnea de tiempo que se presenta en el diagrama
adjunto resume brevemente esta evolucin.
Cuadro 1
Lnea de tiempo de la normatividad sobre ordenamiento territorial y
zonificacin ecolgica econmica
1997
Ley N 26821
Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Por primera vez establece que la Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE) es parte
del ordenamiento territorial y tiene como fin evitar conflictos por superposicin de
ttulos y usos inapropiados.
2001
DS N 045-2001-PCM
Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial.
Se declara de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas,
y se constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental.
2003
Ley N 27867
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Son funciones del Gobierno Regional: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir,
controlar, y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento
territorial.
Ley N 27972
Ley Orgnica de Municipalidades.
Es su funcin la planificacin de manera integral del desarrollo local y del
ordenamiento territorial a nivel provincial.
D.S. N 027-2003-VIVIENDA
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
2004
DS N 087-2004-PCM
Reglamento de ZEE
Define la ZEE como un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio determinado. Es instrumento tcnico
y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.
Ley N 28245
Ley Marco del SNGA
Seala la necesidad del establecimiento de la poltica, criterios, metodologas y
directrices para el Ordenamiento Territorial Ambiental.
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Ley N 28611
Ley General del Ambiente.
El ordenamiento territorial ambiental es uno de los instrumentos de gestin
ambiental. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e
indicadores ambientales que condicionan la asignacin de usos territoriales y la
ocupacin ordenada del territorio. La planificacin y el ordenamiento territorial
tienen por finalidad complementar la planificacin econmica, social y ambiental
con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y
orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible.
2006
DS N 010-2006-CONAM/CD
Directiva Metodologa para la ZEE.
Con la finalidad orientar los procesos de ZEE en los diferentes mbitos territoriales;
y establecer la metodologa a seguir para la ZEE el cual incorpora criterios fsicos,
qumicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales que permitir contar con
una herramienta flexible y accesible que servir de base al diseo y formulacin de
polticas, planes, programas y proyectos orientados al desarrollo.
2008
DL N 1013
Creacin del Ministerio del Ambiente.
Entre sus funciones est establecer la poltica, los criterios, las herramientas y los
procedimientos de carcter general para el ordenamiento territorial nacional, en
coordinacin con las entidades correspondientes, y conducir su proceso.
2009
DS N 012-2009-MINAM
Poltica Nacional Ambiental.
Menciona entre sus objetivos alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacin del
territorio nacional, mediante la ZEE en un marcod e seguridad jurdica y prevencin
de conflictos.
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esta evolucin; por un lado, las polticas neoliberales del ajuste estructural y
por el otro, la creacin de un sistema nacional de gestin ambiental impulsado
por fuerzas externas. En tal sentido, vemos conflictos como el de la gestin del
agua por la reciente ley de recursos hdricos, la Autoridad Nacional del Agua,
el Ministerio de Agricultura y los Gobiernos Regionales; como con los vacos
en las competencias para el ordenamiento territorial y zonificacin ecolgica y
econmica, as como con la evaluacin y aprobacin sectorizada de los estudios
de impacto ambiental. A pesar de esto, vale la pena rescatar los avances en la
normatividad sobre ordenamiento territorial y ZEE que con el tiempo ha ido
consolidndose.
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- Etapa inicial
- Etapa de formulacin
- Etapa de aprobacin
- Etapa de aplicacin
- Etapa de monitoreo, evaluacin y actualizacin
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2. Etapa de formulacin
Durante esta etapa, debe conformarse la Comisin Tcnica y definirse el
marco metodolgico. Asimismo, se debe desarrollar un programa de difusin y
sensibilizacin a los diversos actores sociales. Aunque este punto tambin puede
ser conveniente que se realice en la etapa inicial. Es preciso que, tanto la autoridad
como los actores clave, se apropien de este proyecto para que tenga continuidad,
por lo que la sensibilizacin debera ser un primer paso en este proceso.
Luego de estos puntos, se desarrolla el proceso de formulacin de la ZEE
propiamente dicho. Esta etapa cuenta con una metodologa basada en cinco fases,
para una mejor compresin y a modo de sntesis ver el Grfico N1:
2.1. Fase preliminar
2.2. Fase de recopilacin, sistematizacin y generacin de informacin
temtica
2.3. Fase de anlisis
2.4. Fase de evaluacin
2.5. Fase de validacin de la propuesta
Vale la pena resaltar que es necesario determinar una orientacin adecuada
en la fase preliminar, dado que es el punto de partida para el desarrollo de todo
el proceso de ZEE. As, se deben establecer los objetivos, los cuales deben ser
concertados por los diferentes actores y que deben estar vinculados con los
instrumentos de gestin que ya se tienen, como por ejemplo, los Planes de
Desarrollo Concertado, Planes de Manejo de Cuencas Hidrogrficas, entre otros.
Asimismo, dichos objetivos deben estar articulados con la legislacin vigente.
Cabe destacar, que toda la metodologa que prosigue estar enmarcada en estos
objetivos establecidos, las variables, los modelos y las categoras de uso estarn
relacionadas con los objetivos que se prioricen.
La definicin de los alcances de la ZEE es significativa para determinar la
escala de los materiales a utilizar y del trabajo de campo. Finalmente, es elemental
precisar el marco conceptual de referencia, ya que es esencial determinar los
mayores problemas o los desrdenes preexistentes que se pretende resolver con
la zonificacin. Esto favorecer la priorizacin de los objetivos a seguir.
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Grfico 1
Metodologa oficial formulacin de la ZEE
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Cuadro 2
Municipalidades con planes de acondicionamiento territorial,
segn departamento
Departamentos
Nmero total
de distritos
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
85
166
80
109
111
127
108
94
76
43
123
83
38
171
51
11
20
Nmero de Municipalidades
con planes de acondicionamiento territorial
2004
2005
2006
0
3
3
4
2
4
5
1
4
2
7
2
2
2
4
0
4
3
8
4
7
2
5
10
4
2
4
5
3
3
3
9
1
2
0
7
6
9
1
8
10
4
4
2
7
2
2
4
2
1
4
2007
2010
1
6
5
4
6
10
13
10
5
3
3
2
3
8
7
0
4
6
14
7
11
15
20
26
9
15
4
14
13
6
19
7
2
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Departamentos
Nmero total
de distritos
2004
2005
2006
2007
2010
Pasco
28
Piura
64
Prov. Const. del Callao
6
Puno
109
San Martn
77
Tacna
27
Tumbes
13
Ucayali
15
Total
1835
1
2
0
1
6
2
1
0
62
1
4
0
1
5
1
2
1
90
3
8
0
3
5
3
1
0
96
0
7
1
3
7
3
1
1
113
3
10
2
13
14
6
2
9
252
Nmero de Municipalidades
con planes de acondicionamiento territorial
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Mapa 1
Municipios con Planes de Acondicionamiento Territorial en 2008
Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/
Elaboracin: MINAM, INEI, sobre la base de la informacin de RENAMU
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Mapa 2
Estado de los estudios de diagnstico territorial
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Mapa 3
Estado de los expedientes de saneamiento
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Cuadro 3
Sistematizacin de las cuestiones ambientales previas por regin
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5.1. Cusco
El caso de Cusco es uno donde el avance en la implementacin del instrumento
se inicia, incluso, antes de que la regulacin sobre el tema exista. De esta manera,
y al igual que en los casos de las Regiones de la Amazona, tuvo que adecuarla a la
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5.2. Piura
La Regin Piura tambin ha demostrado avances relevantes en la gestin de su
territorio bajo los instrumentos de ZEE y planes de ordenamiento territorial. Piura
cuenta con algunos avances de su ZEE a nivel regional y ha llegado a la etapa de
elaboracin de estudios temticos, lo cual ha permitido recoger la informacin
necesaria para elaborar una serie de insumos para la modelacin.
Ordenamiento
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5.3. Cajamarca
En Cajamarca el proceso de ordenamiento territorial a nivel regional se inicia
en el ao 2004 con la creacin del Grupo Tcnico Regional. En el ao 2006 se
emiti la Ordenanza Regional que declara de inters regional el Ordenamiento
Territorial e indica qu instituciones integrar la Comisin Tcnica Regional
de ZEE. En el ao 2007, se firma el convenio Marco de Cooperacin con el
Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la GTZ y se incorpora un asesor
tcnico para reforzar el proceso; se define la estructura organizativa del proceso,
los roles y funciones, se elabora el expediente tcnico, se realizan consultoras
estratgicas y se decide la contratacin del equipo. A fines del ao 2009, ya se
encontraban disponibles una serie de mapas temticos en la plataforma SIG del
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5.4. Arequipa
En la Regin Arequipa, los avances han sido menores que en las regiones
descritas anteriormente. El proceso se inicia, como ya se ha descrito en las otras
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Regiones, con la Ordenanza que crea el Grupo Tcnico para el Proceso de ZEE
y OT, y se determina la viabilidad del Proyecto de Inversin Fortalecimiento
para la Zonificacin Econmica y Ecolgica y Ordenamiento Territorial. Se
avanza en la elaboracin de Reglamento del Grupo Tcnico y en el inventario
de la informacin requerida para el proceso. Sin embargo, todava la Regin no
cuenta con una propuesta de zonificacin a nivel regional. Hasta el momento,
Arequipa cuenta con estudios de ZEE a nivel de microzonificacin para la cuenca
de Cotahuasi y para la cuenca de Pampacolca (ste ltimo con la colaboracin
de GTZ); y se encuentra en curso la ZEE del mbito de Accin del Proyecto
Especial Majes.
Sin embargo, el Plan de Desarrollo Concertado de Arequipa ya ha venido
incorporando consideraciones territoriales, identificando diferentes necesidades de
poltica en los mbitos de la ribera marino-costera, en las pampas de los valles de
agricultura de riego y en las zonas altas de las Provincias de Castilla y La Unin.
Adems, el Plan tiene en consideracin la ubicacin estratgica de Arequipa en el
contexto macrorregional, con las grandes obras de inversin, como la Carretera
Interocenica Sur, el Proyecto del Gasoducto desde Camisea hacia el Sur, grandes
proyectos mineros (como el caso de Las Bambas y Antapaccay) que necesitan tener
infraestructura para transporte terrestre y puertos en Arequipa, y otro conjunto
de servicios logsticos para promover el crecimiento econmico regional.
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