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LA COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS Y LOS

CRITERIOS DE REPARTO
Horacio L. P. Piffano
Documento 5

Diciembre de 1998

Doctor en Ciencias Econmicas, UNLP. Profesor titular, UNLP. Profesor, Universidad de Buenos Aires.
Profesor, Universidad de San Andrs. Colaborador del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la
Fundacin Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en trmite.

PROLOGO
El documento que se presenta a continuacin contiene el desarrollo de algunas ideas y
propuestas elaboradas por el autor a lo largo de diversos trabajos previos, enriquecidos por
los aportes surgidos del debate de las cuestiones del federalismo fiscal argentino en el
Foro sobre Instituciones Fiscales, convocado por el Centro de Estudios para el Desarrollo
Institucional, bajo la direccin de Mariano Tommasi.
El autor desea expresar su agradecimiento a las autoridades del CEDI y de la Fundacin
Gobierno y Sociedad por el apoyo brindado, as como de la Universidad de San Andrs,
mbito acadmico en el cual se iniciara la serie de reuniones. Desea asimismo poner de
manifiesto la total independencia acadmica reconocida para llevar a cabo su tarea.
Adicionalmente, en virtud del compromiso asumido para actuar como Relator Principal en
el Foro, reconoce los valiosos comentarios surgidos de la participacin de diversos expertos
y acadmicos, cuya mencin exhaustiva podra dar lugar a omisiones involuntarias. Los
aportes han sido tenidos en cuenta a la hora de rever la presentacin de los temas
desarrollados a lo largo de las reuniones y sistematizados dentro del cuerpo general del
estudio.

Dr. Horacio L. P. Piffano


Buenos Aires, 23 de noviembre de 1998

FORO DE INSTITUCIONES FISCALES

LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS


Y LOS CRITERIOS DE REPARTO
Dr. Horacio L. P. Piffano
Diciembre de 1998

LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS


Y LOS CRITERIOS DE REPARTO
Por Dr. Horacio L. P. Piffano
- INDICE PGINA

1. Introduccin

2. El encuadre constitucional

3.

El reparto del rendimiento tributario y los criterios de


eficiencia y equidad en la asignacin de recursos

10

3.1. La distribucin primaria

10

3.2. La distribucin secundaria

14

3.2.1. Coparticipacin y sistemas de reparto

14

3.2.2. Dos criterios polares: el devolutivo y el de


redistribucin territorial

14

3.2.3. Los mtodos de determinacin de las transferencias

16

3.2.4. La variante normativa o el mtodo de la combinacin de indicadores

18

3.2.5. La variante positiva o el mtodo de las necesidades


fiscales

21

3.2.6. Alternativas en el diseo de las transferencias de igualacin segn el enfoque de necesidades fiscales

27

3.2.7. Alternativas para la medicin de la capacidad tributaria

30

3.2.8. Las alternativas para medir la necesidad de gasto

31

3.2.9. El enfoque de las necesidades fiscales y la funcin


de produccin de los servicios gubernamentales:
la aproximacin paramtrica

32

3.2.10. Frmulas e indicadores estticos o dinmicos

34

3.2.11. Sistemas nicos o sistemas mltiples de coparticipacin

35

4. Conclusiones y recomendaciones

35

4.1. El porqu de las transferencias de nivelacin

35

4.2. Recomendaciones de poltica: la propuesta de distribucin primaria y secundaria mediante un modelo de


coparticipacin de una sola etapa

37

5. Formalizacin resumida de la propuesta

40

5.1. Masa coparticipable y coparticipacin de cada jurisdiccin

40

5.2. Determinacin del gasto pblico per capita estndar

42

5.3. Determinacin de la capacidad tributaria per capita estndar

43

5.4. La coparticipacin del uso del crdito

44

5.5. Las transferencias condicionadas

45

6.

Un anlisis comparado de los modelos de transferencias de


igualacin de Australia, Canad y Alemania

46

6.1. El sistema australiano

47

6.2. El sistema canadiense

49

6.3. El sistema alemn

50

7. Conclusiones

52

REFERENCIAS

54

1. Introduccin.
En este trabajo se pasa revista a los argumentos conceptuales referidos a los criterios
que se han ideado para el reparto de los fondos tributarios comunes y/o los regmenes de
las transferencias interjurisdiccionales, en un sistema federal de gobierno1.
Se trata de enfocar la problemtica desde el ngulo de la asignacin de recursos, es
decir, desde el punto de vista de la eficiencia econmica, y desde el ngulo de la
equidad distributiva. Por lo tanto, no se exploran en esta oportunidad las cuestiones
ligadas el problema de las finanzas pblicas y el ciclo econmico, es decir, las referidas
a la rama estabilizacin, tema al que le hemos dedicado otro estudio2.
Finalmente, previo al examen y el anlisis conceptual, es necesario estudiar el encuadre
constitucional, de manera de poder constatar la compatibilidad de las disposiciones
constitucionales con las recomendaciones que en este campo surgen de la doctrina y del
ejercicio prctico del federalismo argentino.

2. El encuadre constitucional
La reforma constitucional de 1994, ha introducido cambios importantes en materia del
acuerdo federal, al establecer la obligacin de dictar un rgimen de coparticipacin de
impuestos entre la Nacin y las Provincias, incluyendo a la Capital Federal, mandato
que de acuerdo a una clusula transitoria debi ser establecido antes del 31-12-1996. La
intencin no es discutir la conveniencia o inoportunidad de esta reforma, ni siquiera sus
bondades o defectos, sino indagar las restricciones efectivas o, en sentido inverso, el
grado de flexibilidad que sus disposiciones establecen respecto a cualquier
racionalidad econmica que se pretenda introducir en la materia.
a) Determinacin de la masa coparticipable y rgimen nico vs. regmenes
mltiples.
El artculo 75 de la nueva constitucin seala que los recursos contemplados en la
norma (inciso 2) - que habla sobre imponer contribuciones indirectas establecidas
como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas por
tiempo determinado.......- que establezca el Congreso de la Nacin - son
coparticipables; no exigiendo que ellos deban ser coparticipados. Segn Bullit Goi,
E. (1996), esto significa que se estara admitiendo la posibilidad de que algunos
recursos no lo fueran. Incluso ello permitira (o sera compatible con) incorporar otros
mtodos de distribucin de las rentas fiscales, como ser la de separacin de fuentes, de
concurrencia, de alcuotas adicionales, etc. En realidad, el inciso 1 del artculo 75, que
1
2

Ver Piffano, H., 1995, 1997 y 1998.


Ver Piffano, H., Sanguinetti, J. Y Zentner, A., 1998.
4

establece la asignacin de la legislacin sobre derechos aduaneros a la Nacin, puede


interpretarse como un ejemplo del principio de separacin de fuentes, pero tambin
podra interpretarse que el producido de estos impuestos es factible de ser coparticipado,
an cuando su establecimiento resulte de resorte exclusivo de la Nacin 3.
Por otra parte, el inciso 3 del artculo 75 permite que el Congreso de la Nacin
establezca impuestos con afectacin especfica, aunque por tiempo determinado, a
recursos coparticipables. La disposicin deja margen para admitir que ello est referido
a afectar recursos a fines especficos con posibilidad al mismo tiempo de ser
coparticipados; por ejemplo, para financiar regmenes previsionales de la Nacin y de
las provincias4.
Adicionalmente, el inciso 9 del artculo 75 establece la atribucin del Congreso para
otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a cmo debe ser el
financiamiento de tales subsidios. En este sentido, como seala Bullit Goi, la
constitucin no aclara si el financiamiento de estos subsidios debe provenir de recursos
que corresponden a la Nacin o de recursos coparticipables o los declarados con
afectacin especfica a tal fin.
Desde otra perspectiva, con referencia a la posibilidad de admitir distintos regmenes,
Macn, J. (1996) considera que en virtud de los objetivos mltiples que la nueva
disposicin constitucional establece y sobre los que nos ocupamos seguidamente,
resulta inevitable la existencia de varios acuerdos separados. De acuerdo a Macn, la
unificacin planteada en tal escenario de objetivos mltiples, constituye una cuestin
casi imposible de resolver desde el ngulo poltico. Tambin Bullit Goi, E. (1996)
coincide con este temperamento al distinguir la existencia de cinco criterios de
distribucin en la nueva normativa, circunstancia que estara admitiendo la separacin
de la masa en porciones.
La conclusin que se deriva de lo analizado es que de las disposiciones constitucionales
no puede inferirse la definicin de un modelo nico; tampoco, establece una normativa
rgida en cuanto a la definicin de la masa coparticipable, dando amplio margen para
definir esta cuestin en funcin de la ponderacin que los representantes polticos
nacionales y provinciales efecten al momento de definir el nuevo acuerdo.

El artculo 75 se refiere exclusivamente a las contribuciones directas e indirectas que se aluden en el


inciso 2; las aduaneras del inciso 1 , segn Bullit Goi, no han sido expresamente excluidas, no obstante
no haber sido nunca coparticipadas. Y a este respecto debe recordarse que la nueva constitucin establece
la vigencia de los pactos fiscales preexistentes, al prever que la nueva ley convenio de coparticipacin
debe basarse en tales acuerdos previos. Sin embargo, en nuestro criterio el inciso 2 habla exclusivamente
de las contribuciones indirectas que el Congreso de la Nacin imponga como facultad concurrente con
las provincias, siendo los derechos aduaneros una facultad no concurrente o exclusiva de la Nacin por
el inciso 1.
4
La nueva constitucin inexplicablemente ha eliminado la prohibicin de que las Provincias dicten sus
propias legislaciones en materia laboral y de la seguridad social (el artculo 126 slo establece que las
provincias no pueden dictar los cdigos civil, comercial, penal y de minera, omitiendo la referencia al del
trabajo y la seguridad social), circunstancia que, no obstante los pactos actuales tendientes a unificar los
regmenes en el sistema nico nacional (Ley N 24.241), admite la posibilidad de sistemas previsionales
descentralizados. Adicionalmente, el art. 125 contempla la posibilidad de que las provincias mantengan
sus propios regmenes previsionales para los empleados pblicos y los profesionales.
5

b) los criterios de reparto de la masa coparticipable.


Corresponde ahora analizar los principios o criterios sobre la base de los cuales el
acuerdo sobre el reparto debe ser alcanzado.
A) En relacin directa a las competencias, servicios y funciones.
Este constituye el principio bsico que parece haber guiado a los constituyentes, a decir
de su ubicacin en primer trmino y por su reiteracin como directiva autnoma e
independiente de la coparticipacin en el quinto prrafo.
Esta disposicin es realmente significativa. En primer lugar, la Constitucin ha evitado
introducir porcentajes fijos en la distribucin primaria y en la secundaria. Tampoco
aclara en esta parte del articulado respecto a las funciones o servicios que corresponden
a la Nacin y a las Provincias; en todo caso, a este respecto debe recurrirse al resto del
cuerpo normativo de la Constitucin. Y, en este punto, nos remitimos a lo tratado en el
trabajo sobre Asignacin de potestades fiscales en el federalismo argentino5. En
general, salvo algunas pocas funciones, se puede afirmar que la Constitucin admite la
concurrencia fiscal es materia de gasto para una amplia gama de funciones. Se trata
entonces de un principio terico del cual se infiere:
i) no es posible extraer una expresin cuantitativa nica;
ii) ni tampoco una frmula permanente.
De aceptarse lo segundo, es importante sealar que cualquiera pudiere ser la
racionalidad presente o actual de la frmula que se elija y el consenso logrado alrededor
de la misma, y que ella cumplimente los otros criterios expuestos en el inciso 2, la
resolucin del reparto de las rentas fiscales no admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los
recursos deben adecuarse a las necesidades de gasto de cada nivel de gobierno
segn las competencias, servicios y funciones que deben cumplir.
La cuestin subsiguiente es cmo deben ser medidas las necesidades de gasto de
los gobiernos: si deben serlo sobre la base de las erogaciones actualmente incurridas por
los respectivos gobiernos o por otro tipo de definicin. An cuando en el trabajo antes
citado, se presentaron diversos argumentos de polticos y acadmicos, creemos
encontrar respuesta a este interrogante a travs de otro principio sostenido en la nueva
normativa: el criterio objetivo de reparto, al que aludimos a continuacin.
B) Criterios objetivos de reparto.
La Constitucin establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya sobre la
base de determinada objetividad en el reparto de las rentas fiscales, circunstancia que
lejos de convalidar situaciones de hecho en materia de gasto de los gobiernos, exige
elaborar indicadores o parmetros de referencia que impidan comportamientos
oportunistas y arbitrarios de los partcipes del arreglo federal.
5

Ver Piffano, H. (CEDI), 1998.


6

De la conjuncin de A) y B), se concluye:


i) las necesidades de gasto deben adecuarse a estimaciones de necesidades
genuinas de financiamiento, las que por tanto deben ajustarse a valores postulados o
estimados como estndares consensuados para el cumplimiento de las funciones de
gobierno.
ii) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no
pueden basarse en la definicin simple de porcentajes fijos, sino que deben ser la
resultante de aplicar frmulas especficamente diseadas para definir los valores
postulados o estndares consensuados.
Un punto importante que debe resaltarse es la inconveniencia constitucional que hubiera
resultado de haberse establecido porcentajes fijos. Si bien algunos expertos han
minimizado las desventajas de este procedimiento6, inclusive asignndole la virtud de
responder a negociaciones polticas que de alguna manera quedan por este mtodo
transparentadas (?), tiene la tremenda dificultad de que los acuerdos fiscales donde la
preeminencia en las decisiones se ubica polticamente en los representantes de los
intereses provinciales, puede conducir a resultados que no contemplen adecuadamente
los intereses del soberano (el pueblo de la Nacin), a quien en ltima instancia afecta
estos acuerdos. La norma constitucional, por lo tanto, muy sabiamente a nuestro
entender, exige explicitar los criterios de racionalidad poltica utilizados en tan
importante cuestin7.
C) Equidad.
El criterio de equidad que exige la Constitucin ha sido interpretado jurdicamente
como justificando el carcter devolutivo, es decir, el reparto de la recaudacin en
funcin de la magnitud de los recursos que los contribuyentes de cada jurisdiccin
hubieren contribuido a generar. El punto tiene relevancia con respecto a la distribucin
secundaria (lo que queda luego de deducir la porcin nacional), en tanto resulta obvio
que la porcin que corresponda a la Nacin, naturalmente es financiado en forma de
devolucin negativa, o sea, en proporcin a los aportes de los contribuyentes de cada
jurisdiccin hubieren efectuado.
El principio de equidad, as interpretado, no deja de tener problemas importantes de
implementacin, debido a la distinta localizacin geogrfica de los hechos y bases
imponibles y de domicilio legal de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los
problemas de la traslacin e incidencia tributaria. En especial cuando el sistema de
impuestos a coparticipar normalmente est gravando bases tributarias mviles.
No obstante, la intencionalidad debera ser dimensionar el reparto de manera que el
mismo contemple algn parmetro de potencial tributario jurisdiccional a nivel de
percusin (que definitivamente determinara el potencial recaudador de cada fisco), an
6

Ver, por ejemplo, Macn, J. (1996), op. cit..


Los argumentos tericos planteados por la literatura sobre eleccin social (public choice), que se citarn
ms adelante en relacin a cuestiones inherentes a las democracias representativas, avalan esta postura.
7

cuando desde el ngulo tcnico esta tarea resulte difcil de realizar. Tambin el punto
podra resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que
estar ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdiccin, aceptando la
existencia de una determinada elasticidad-ingreso del gasto pblico subnacional, junto a
otros parmetros determinantes. Finalmente, la cuestin puede interpretarse como
aludiendo simplemente al domicilio legal de los contribuyentes, en cuyo caso no
interesara donde est radicada la base imponible sustento de la recaudacin. En este
ltimo caso, la nica dificultad es establecer el momento del ejercicio fiscal en que
debera constatarse o computarse tal domicilio legal.
D) Solidaridad.
La Constitucin establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido
asimilado al criterio de redistribucin territorial de los recursos, es decir, el criterio
opuesto que exige el principio de equidad. Este conflicto da cuenta de la persecucin de
objetivos mltiples del nuevo arreglo federal, circunstancia que estara avalando la
posibilidad de un sistema de coparticipacin particionado, o bien, estructurado en un
slo rgimen pero con varios segmentos o porciones de recursos a distribuir.
Un punto importante, que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es
que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de
redistribucin personal del ingreso. La redistribucin territorial debe justificarse en los
diferenciales de bases tributarias y recursos naturales disponibles en las jurisdicciones
provinciales, que no estn de ms recordar, son preexistentes a la Nacin y al arreglo
fiscal que se pretenda arribar. Se trata de un objetivo poltico inherente a la existencia
misma de la federacin y el logro de la unin nacional8.
Lo que no queda resuelto, como nos advierte Macn, J, (1996), ni siquiera a nivel
orientativo, es la magnitud que debera tener el contenido solidario con relacin al de
equidad, lo que deja abierta una importante flexibilidad para el diseo legal del nuevo
acuerdo en este aspecto.
E) Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida
oportunidades.

e igualdad de

Coincidiendo con Macn, J. (1996) puede convenirse que este requisito constituye el
ms ambicioso de los principios establecidos por la Constitucin, en tanto exige
efectividad de la poltica fiscal en cuanto al rendimiento social del gasto pblico. Se
puede tambin convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo
econmico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la
poltica fiscal como instrumento nico y suficiente para alcanzarlos; en este sentido,
otros instrumentos de poltica econmica y social pueden inclusive no slo
complementarla, sino adems resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma
laboral, la reforma estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la
educacin, las fuerzas armadas, la seguridad, etc., el mantenimiento de la estabilidad
macroeconmica lograda con la convertibilidad, la reforma previsional, y otros
8

Ms adelante, al tratar sobre los mtodos de reparto ideados en materia de las transferencias
interjurisdiccionales verticales y horizontales, se analiza en mayor detalle esta cuestin.
8

mltiples aspectos de la accin gubernamental, como los referidos a la ecologa y


cuidado del medio ambiente, constituyen una lista importante aunque no exhaustiva de
polticas necesarias a tal fin9. En el orden constitucional debe tambin tenerse presente
las disposiciones del inciso 19 del art. 75 que delega al Congreso Nacional la facultad
de proveer al crecimiento armnico. ,promover polticas diferenciadas que atiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones; agregando la
obligacin de ser el Senado la cmara de origen.
Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de coparticipacin deber
contemplar el direccionamiento de los recursos para financiar gasto ligado muy
directamente a los objetivos enunciados. As, por ejemplo, para el caso del objetivo del
desarrollo regional, los servicios econmicos ligados a la infraestructura econmica,
constituyen los medios ms adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de
salud, vivienda, asistencia social y educacin bsica, pueden considerarse los rubros
ms importantes a atender. Finalmente, el gasto en salud y en educacin en todos sus
niveles de enseanza, son medios efectivos para garantizar la igualdad de
oportunidades.
Lo que debe remarcarse en este punto es que la clusula constitucional no habilita a
derivar ms recursos a las provincias que en los tres aspectos sealados denuncien un
rezago relativo, por la existencia del rezago en s. Como sealara Macn, J., no se trata
simplemente de derivar fondos a las provincias pobres por la simple razn de ser
pobres. Se trata de canalizar recursos para coadyuvar a erradicar la pobreza, para lo cual
deben preverse mecanismos de coparticipacin adecuados al cumplimiento de tal fin.
Interpretar lo contrario, generara la perversa situacin de incentivar la pobreza para
contar con ms fondos que terminen siendo aplicados a fines que decididamente no
coadyuven a erradicarla.
Esta consideracin, al tiempo de tener sustento adicional en el criterio de objetividad
en el reparto exigido por la Constitucin, refuerza el argumento de que el sistema pueda
prever ms de un mtodo o frmula de distribucin de fondos, es decir, segmentar los
recursos en distintas reas de gasto pblico a financiar, de manera de garantizar la
efectiva aplicacin de los mismos a las acciones conducentes al logro especfico. Este
criterio puede, no obstante, mantener el principio de libre disponibilidad de los recursos
de las jurisdicciones, en la medida que ellas demuestren estar aplicando fondos
equivalentes a las funciones indicadas; mtodo conocido tcnicamente como de
transferencias condicionadas en bloque (Block Grants), o bien del tipo martchinggrant), es decir, con contrapartida provincial, un sistema ms flexible que las
transferencias condicionadas a un fin especfico (Categorical Grants).
Otra forma de cumplimentar estos principios, es mediante la definicin de un fondo
especial de desarrollo regional, como ya existi en el rgimen de la Ley N 20.221, o la
definicin de un plan nacional de inversiones y desarrollo regional, financiado con la
afectacin especfica de recursos coparticipables. Dado que se trata de obras pblicas,
su duracin limitada en el tiempo, cumplira asimismo con el requisito constitucional en
esta materia. El esquema admite inclusive segmentaciones menores (subdivisiones),
segn rubros especficos como ser: vivienda, obras pblicas (infraestructura econmica
9

Ms adelante, al analizar los criterios o mtodos de coparticipacin, se vuelve a tratar esta cuestin.
9

y social), desempleo y programas de empleo, inundaciones y saneamiento ambiental,


fondo de reserva para emergencias, etc.
La norma constitucional, por lo tanto, admite variantes diversas, aunque supeditadas al
cumplimiento concomitante de los requisitos previamente analizados.
F) Los A.T.N.
La reforma constitucional, como ya se indicara, mantiene la vigencia de la atribucindeber (expresin de Bullit Goi, E.) de acordar subsidios a la Provincias (art. 75, inciso
9). Independientemente de la duda no develada respecto al origen de los recursos de
financiamiento de estos A.T.N., surge la cuestin de cmo hacerlos compatibles con los
restantes principios requeridos en el inciso 2 del artculo 75. Especialmente, el
principio de objetividad ubicado a continuacin del principio de necesidad fiscal.
Si el sistema debe evitar comportamientos estratgicos de los gobiernos y, en cambio,
premiar a las Provincias que demuestren un manejo prudente de las finanzas pblicas, es
claro que el otorgamiento de estos subsidios debera ser instrumentado sobre la base de
acuerdos de asistencia financiera global, con compromisos de programas de
saneamiento financiero, que deberan ser monitoreados por el conjunto de las
jurisdicciones. En este aspecto, se ha sugerido que el organismo federal previsto en la
Constitucin, pueda actuar como agente de supervisin tcnica. Sus evaluaciones
deberan ser tenidas en consideracin al momento de decidir el otorgamiento y/o el
mantenimiento de este tipo de subsidio, el que se hara previa firma de un memorando
de acuerdo especfico con aprobacin poltica de todas las jurisdicciones representadas
en el rgano federal.

3. El reparto del rendimiento tributario y los criterios de


eficiencia y equidad en la asignacin de recursos
3.1. La distribucin primaria.
En casi todos los trabajos relativos al tema de la coparticipacin se han sugerido
parmetros "objetivos" de distribucin "secundaria" de fondos, empleando criterios que
tienen que ver con aspectos normativos de economa del bienestar. Sin embargo, no
ocurre lo mismo cuando se toca el tema de la distribucin "primaria". En este caso se
argumenta sobre posibles modificaciones "marginales" en porcentajes preestablecidos,
que implican adecuar dichos valores porcentuales a determinadas magnitudes globales
del gasto pblico que los gobiernos provinciales deben atender, como consecuencia del
traspaso de servicios desde el gobierno central10.

10

En el trabajo de Nuez Miana, H. y Porto, A. (1981), se efectu por primera vez una estimacin
aproximada del gasto ligado al traspaso de servicios nacionales a las provincias. Cuando en el parlamento
se trat la Ley N 23.548, dicho clculo fue utilizado para concluir que la distribucin primaria deba
incrementarse en un 8,16 % adicionales al 48,5% de la Ley N 20.221. Este guarismo da cuenta del
56,66% que estableci finalmente la Ley N 23.548.
10

En Petrei, H. (1984), por ejemplo, se dice:..."Un adecuado rgimen de coparticipacin


debe resolver los desequilibrios verticales, o sea hacer que cada nivel de gobierno reciba
los recursos que requiere, debe adems ser lo ms simple posible y ser estable para un
perodo razonable de tiempo, por ejemplo, un perodo no inferior a diez aos".
Previamente, se exige resolver, con la mayor precisin posible, el tema de la asignacin
de funciones que habr de cumplir cada uno de los distintos niveles de gobierno y, as,
poder luego determinar la distribucin del gasto que dicha asignacin conlleva. El
trabajo termina con la medicin de los recursos que - en trminos del PBI - deberan
asegurarse a las jurisdicciones provinciales, como consecuencia del gasto presente y el
ligado a los servicios transferidos y a transferir por la Nacin. El autor concluye que en
funcin de la recaudacin tributaria coparticipable, el porcentaje correspondiente a la
distribucin primaria debera ser del 63%.
En el trabajo de Cavallo D. F. y Zapata, J. A. (1986), se anticipa el problema que se
deriva de asignar fondos segn situaciones previas, es decir, como una forma de cubrir
dficits generados "con anterioridad" (el remarcado es de los autores). En tal esquema
se estara premiando a los gobernadores que hubieren aumentado irresponsablemente el
gasto pblico y castigado a los que hubieren actuado ms austeramente. Sin embargo, al
momento de analizar las necesidades de financiamiento de los gobiernos provinciales,
los autores hacen mencin de la debilidad de las finanzas provinciales para atender el
gasto al que deben incurrir - que al momento de escribirse el trabajo, lo basan en dos
causales principales: el impuesto inflacionario que erosionaba las bases tributarias
locales (efecto Olivera-Tanzi) y los regmenes de promocin industrial de las propias
provincias, que se traduca en una reduccin generalizada de presin tributaria
correspondiente a los impuestos locales. Ms especficamente, se reconocen las virtudes
de la Ley N 20.221, pero concluyen que: "el rgimen de coparticipacin federal no
permiti a las provincias contar con los recursos adecuados para la prestacin de los
servicios a su cargo, fundamentalmente porque el porcentaje global (el resaltado es
de los autores) asignado al conjunto, tambin denominado coeficiente de distribucin
primaria, no se corresponde con las responsabilidades de gastos que las provincias
deberan tener a su cargo". Los autores critican el manejo discrecional de los A.T.N.,
que para entonces haban distorsionado en forma importante el esquema de
coparticipacin de la ley. No obstante, lo cierto es que el sistema consista simplemente
en una forma no legislada de coparticipar el impuesto inflacionario nacional y, en todo
caso, operaba como un sistema de reconocimiento de gasto incurrido por las provincias
(aumento indirecto del coeficiente de coparticipacin primaria, al tiempo de modificar
los prorrateadores de la secundaria). Como los autores sealan, esta situacin no slo
comprometa las autonomas provinciales, sino que menoscababa el esfuerzo
administrativo de los gobiernos locales, pasando a ser ms importante la habilidad de
pedir, que la eficiencia en administrar y recaudar. Las provincias aumentaban el empleo
pblico y luego requeran transferencias alegando que "no hay plata para pagar
sueldos", reconociendo que este no era decididamente un sistema que favoreciera el
rendimiento social del gasto pblico provincial.
Finalmente, si bien los autores destacan que la aparicin de un sistema "escondido" de
distribucin de fondos federales deba ser analizado - en rigor ellos intentan una suerte
de medicin de los mecanismos indirectos (ATN, gasto nacional en las provincias, gasto
de la seguridad social, etc.), no proponen un esquema explcito de distribucin primaria,
11

salvo el que se corresponde con el nivel de gastos necesarios a incurrir por las
provincias. De all la duda que surge respecto a si los autores tienen presente que su
crtica inicial a todo esquema que pretenda convalidar una situacin preexistente en
materia de "dficit" provincial, debera extenderse al concepto de "gasto absoluto"
incurrido por los gobiernos provinciales.
Por lo visto, en ningn momento los trabajos consultados, sugieren esquemas que
permitan establecer el porcentaje de la distribucin primaria sobre bases de eficiencia
econmica y equidad distributiva, es decir, discutiendo si un cierto porcentaje puede o
no derivar en una magnitud absoluta de financiamiento que nada tenga que ver con las
necesidades de gasto genuinas de las jurisdicciones involucradas y s con las
necesidades de gasto real actualmente incurrido por las mismas. En ambos casos,
inclusive, los valores resultantes de aplicar porcentajes sobre una base cambiante,
pueden resultar excesivos o, por el contrario, insuficientes, segn genuinas necesidades
a atender. El mundo rgido de los porcentajes fijos se derrumba en materia econmica,
al no poder sustentarse en un mnimo de racionalidad11.
La experiencia nacional es bastante aleccionadora en cuanto al no mantenimiento de
hecho de los porcentajes de la primaria12. An cuando podra atribuirse esta
circunstancia a los mpetus Leviatn del gobierno central, ciertamente circunstancias
sumamente cambiantes de las condiciones fiscales y macroeconmicas generales
vividas por la economa nacional (desatinos nacionales, provinciales o ambos a la
vez?), con consecuencias diferentes en las cuentas fiscales de los gobiernos nacionales y
provinciales, han inducido a cambios constantes en la primaria. La actual situacin,
derivada de sucesivos pactos fiscales, ha conducido a un esquema sumamente complejo
de afectaciones especficas y criterios de reparto, el que fuera calificado como el
laberinto de la coparticipacin13 y que han distorsionado los porcentajes establecidos
por la Ley N 23.548. La experiencia emprica en el caso argentino, por lo tanto, est
sealando la inviabilidad del porcentaje fijo en la primaria.
La explicacin de este panorama puede asimismo explicarse desde el ngulo de la teora
poltica. La constitucin de un nico y completo sistema de reparto de la masa
11

Bara, R. (1994) entiende que, no obstante carecer de sustento analtico desde el punto de vista
econmico, la fijacin de un porcentaje fijo negociado como distribucin primaria (lo que implica separar
esta decisin respecto a la distribucin secundaria), mejora la calidad de los resultados de las decisiones
por mayora. Citando a K. Shepsle recuerda que la teora de las decisiones sociales ha demostrado la
inestabilidad esencial de las decisiones por mayora, es decir, el carcter potencialmente cclico de los
resultados, en tanto que el orden social requiere estabilidad. En tal sentido, Shepsle ha demostrado que
son las instituciones las que la proporcionan, reduciendo el nmero de dimesiones de la cuestin a
decidir. Pero, en rigor, la solucin de la separacin en dos etapas (distribucin primaria y secundaria)
ha demostrado a lo largo del tiempo no haber simplificado la cuestin poltica y ms bien parece haberla
empeorado. Los problemas acumulados por los gobiernos federal y provinciales imponen finalmente
dos posibles caminos a seguir: un mtodo genuinamente federal que institucionalice un esquema de
decisin de equilibrio general o, por el contrario, la alternativa arbitraria o discrecional que naturalmente
habr de conducir a un federalismo digitado centralmente (el federalismo coercitivo, sealado por
Porto, A., 1995).
12
Ver Porto, A. (1990).
13
Cass, J. O. (1996). El autor resea los sucesivos cambios introducidos al rgimen de la Ley N
23.548, presentando un panorama completo y detallado del laberinto actual en materia de
coparticipacin. En el medio se suele atribuir el trmino laberinto a Richard Bird, quien lo empleara
para caracterizar al sistema de coparticipacin argentino.
12

total de recursos tributarios, ha sido sugerida recientemente14. Razones ligadas a los


incentivos del gobierno central por realizar esfuerzos diferenciales en la tarea
recaudadora, cuando slo ciertos impuestos son los coparticipables, incentivando al
descuido de estos y focalizando el esfuerzo en los recursos no compartidos, estn en la
base de esta recomendacin. Sin embargo, basar todo el esquema de financiamiento de
ambos niveles de gobierno en un sistema de tax-sharing, abarcativo de la casi
totalidad de la base tributaria (aproximadamente del 77% del total consolidado y ms
del 95% del total nacional, excluyendo las contribuciones a la seguridad social), hace al
dilema del common-pool extremadamente inestable, habida cuenta de la consabida
inestabilidad de las soluciones inherentes a todo juego de suma cero15. El regateo
poltico se torna crtico por la masa en juego, en tanto las decisiones de poltica fiscal y
financiera del gobierno central se ven atadas, forzando a una negociacin caso por
caso, en donde cualquier modificacin de la poltica fiscal nacional, exige una
negociacin en la que el logro del apoyo provincial suele tener costos polticos
(mnimamente ventajas fiscales a cambio), al tiempo que el impacto recaudador de las
modificaciones en la poltica tributaria son coparticipadas, independientemente de las
necesidades fiscales de los gobiernos. La otra posible derivacin poltico-institucional,
es inducir a un rgimen de federalismo coercitivo ejercicio desde el gobierno central,
como alternativa para neutralizar estas consecuencias no deseadas.
La experiencia internacional es muy variada en materia de distribucin primaria, aunque
debe reconocerse que en la mayora de los casos se utiliza el criterio de fijar algn
porcentaje sobre una base determinada (o acotada) de impuestos, salvo casos muy
particulares semejantes al sistema argentino, como el de la India. En ciertos casos, se
establecen porcentajes de participacin sobre el producido de algunos pocos impuestos,
en otros, se establecen porcentajes sobre una masa compuesta de varios tributos; este
abarcamiento parcial de la recaudacin tributaria global le da a los sistemas mayor
estabilidad en las reglas de juego. Freire, M. A. (1996), informa sobre algunos pases
seleccionados. As, por ejemplo, Australia establece como asignable a los gobiernos
subnacionales el 39,87% de la recaudacin obtenida en el ao anterior del impuesto
sobre el ingreso personal. Austria fija el 12% del producido de los impuestos a los
ingresos y al valor agregado. Canad, establece una suma fija ajustada en funcin de un
promedio mvil del crecimiento del PBI nominal, habiendo ms recientemente limitado
la movilidad por este ndice al descontar un 3% y fijar techo a las provincias ricas.
Colombia fija el 25% de la recaudacin nacional que no tiene destino especfico. En
Alemania se coparticipa la recaudacin del impuesto a los ingresos de las personas y a
la renta de sociedades en partes iguales y el impuesto a las ventas con porcentajes que
varan en el tiempo (actualmente 56% pertenece a la federacin); el esquema es
complementado mediante un sistema de transferencias horizontales, por el que los
estados ricos transfieren recursos a los estados pobres, sin afectar a los ingresos del
gobierno central. El gobierno central en Japn cede el 32% del impuesto al ingreso y
sobre las bebidas alcohlicas. En Filipinas el 20% de la recaudacin nacional se
distribuye entre los gobiernos locales.

14
15

Tanzi, V., (1995).


Recordamos lo indicado en llamada 11.
13

La propuesta que formulamos ms adelante, es un intento de implementacin de un


modelo de estndares o valores postulados mediante el cual la distribucin primaria
surge luego de consensuar las necesidades de financiamiento per capita asignables al
gobierno central y a los gobiernos subnacionales, sobre la base de las funciones
asignables en materia de gasto y de tributacin a cada nivel de gobierno. Se trata de un
esquema de nica etapa, que contiene incentivos para generar actitudes
gubernamentales optimizadoras en el diseo presupuestario, tanto en materia de gasto
pblico como en materia tributaria y de uso del crdito pblico.
3.2. La distribucin secundaria.
3.2.1. Coparticipacin y sistemas de reparto.
Se discuten seguidamente los criterios y mtodos alternativos ideados con la finalidad
de cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y los recursos propios de los
distintos niveles de gobierno en un esquema federal.
Como se explicara en otras oportunidades16, la teora normativa del federalismo fiscal,
referida a la asignacin de potestades en materia de gasto y de tributacin a los
gobiernos federal y subnacionales, conduce como resultado al establecimiento de un
sistema de transferencias verticales Nacin-Provincias, debido a la mayor
descentralizacin de gastos con relacin a los recursos tributarios que se derivan de sus
recomendaciones. No obstante, an cuando se postule una acentuada descentralizacin
de funciones y de potestades tributarias a favor de los gobiernos subnacionales, es muy
probable que tales asimetras se mantengan, ya sea en virtud de los diferentes
rendimientos tributarios de los impuestos asignables a estos gobiernos, con relacin a
los que resultan asignables al gobierno federal, como a importantes asimetras
regionales con relacin a la localizacin geogrfica de las diferentes bases tributarias17.
Esto exige transferencias verticales diferenciales que, explcita o implcitamente,
implicarn un sistema de transferencias interjurisdiccionales horizontales.
3.2.2. Dos criterios polares: el devolutivo y el de redistribucin
territorial.
Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de reparto de
recursos tributarios permita el cumplimiento del principio de correspondencia. Esto es,
la presin tributaria de cada jurisdiccin local debe corresponder a la decisin de gasto
local. Pero tal principio de correspondencia se ver dificultado (o limitado) en su
prosecucin - desde el punto de vista poltico o de la equidad - ante la presencia de
importantes brechas verticales y/o de asimetras regionales diferenciales en las bases
tributarias de las provincias o estados subnacionales.

16

Ver Piffano, H., 1996, 1997 y 1998.


Las asimetras no slo implican cuestiones de equidad a tener en cuenta, sino a problemas de eficiencia.
Por ejemplo, una provincia puede concentrar una importante base tributaria de un impuesto federal, en
tanto poseer una base tributaria dbil en otro impuesto asignable a los gobiernos subnacionales, o
viceversa.
14

17

En la mayora de los ordenamientos federales, desde el ngulo constitucional o poltico,


resulta comn la postulacin del principio de igualdad de oportunidades del ciudadano,
independientemente de su decisin de localizacin regional, en cuyo caso el principio
de correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualacin o nivelacin
territorial. De esta manera, se trata de igualar los residuos fiscales entre
jurisdicciones, permitiendo que provincias con bases tributarias dbiles registren un
nivel de presin tributaria similar a las provincias con bases tributarias ricas, para un
determinado patrn equivalente de provisin de bienes pblicos per capita18.
As, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de financiamiento de
los gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de prorrateo de recursos
comunes (masa coparticipable) alternativos. El principio de correspondencia estricto
exige la aplicacin de un criterio devolutivo; en cambio, desde el ngulo de la
equidad fiscal19, se impone el criterio de redistribucin territorial. En el primer caso,
se devuelve a la jurisdiccin un monto proporcional (neto de la participacin del nivel
federal) a la recaudacin que los contribuyentes de la misma han contribuido a generar.
En el segundo caso, en cambio, los montos entregados a cada jurisdiccin se habrn de
diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus contribuyentes han
contribuido a generar. Habr entonces jurisdicciones que recibirn transferencias
superiores a los montos ingresados por sus contribuyentes locales, luego de descontada
la participacin federal, en tanto que otras recibirn sumas superiores.
Parece bastante claro que los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en
cierta manera incentivan una mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en
tanto la presin tributaria global queda expuesta en cuanto al origen o razn de ser de su
existencia.
Los mtodos de redistribucin territorial, en cambio, apuntan a resolver un problema de
equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite20. Por cierto que
este objetivo se logra a costa de una menor correspondencia fiscal en el mbito local,
con los consabidos problemas de eficiencia que ello implica al generar costos de
transaccin o de informacin para los votantes. El votante mediano de las jurisdicciones
que reciben las transferencias, no habr de percibir ntidamente el costo marginal de sus
decisiones de demanda por gasto pblico (local y nacional), que incluso pueden diferir
segn tipo de funciones o finalidades, circunstancia que implicar algn grado de
ineficiencia asignativa.

18

Ms adelante, al presentar el enfoque de las necesidades fiscales, se discuten los argumentos polticos
y los econmicos (aspectos de eficiencia y de equidad) que subyacen en la justificacin de las
transferencias de nivelacin.
19
El criterio de equidad en sentido econmico no condice con la concepcin jurdica del trmino.
Desde el punto de vista jurdico, el criterio devolutivo cumplira con el principio de equidad, en tanto que
la redistribucin territorial apuntara a un objetivo de solidaridad interjurisdiccional.
20
La justificacin y la efectividad de las transferencias interjurisdiccionales en el cumplimiento de este
objetivo de equidad han sido, no obstante, tambin cuestionadas, como se discute ms adelante.
15

3.2.3. Los mtodos de determinacin de las transferencias.


Si el criterio de coparticipacin se basara exclusivamente en el criterio devolutivo, es
claro que las sumas asignables a cada jurisdiccin deben corresponder a los registros de
ingresos efectivizados regionalmente. De no contarse con sistemas de informacin de la
procedencia de las recaudaciones, ser necesario establecer algn indicador o conjunto
de indicadores que operen como proxi de la recaudacin real. Esto significa que el
criterio devolutivo necesariamente deber descansar en un mtodo de frmulas.
Si en cambio, el criterio de coparticipacin fuera el de redistribucin territorial, pueden
establecerse distintos mtodos.
a) Sumas fijas
El prorrateo mediante sumas fijas, implica un mtodo simple y ha sido sugerido por
expertos nacionales (Artana, D. y Lpez Murphy, R., 1995). Su ventaja es que la
transferencia no tendra el contenido cclico que generan los sistemas que las vinculan
con la recaudacin, que trasmiten las oscilaciones al financiamiento local. Sin embargo,
los montos se determinaran mediante un mecanismo de negociacin poltica, donde
probablemente se convaliden situaciones de hecho, se d preponderancia al poder
relativo de los gobiernos subnacionales en cuanto a su identidad poltica con el gobierno
federal y no se explique razn objetiva alguna de su dimensionamiento. Los recursos
totales asignables a los gobiernos subnacionales resultaran rgidos y ellos no
coincidiran necesariamente con la sumatoria de los montos que los contribuyentes de
las distintas jurisdicciones efectivamente hubieren tributado (neto de la participacin
federal). La cuestin que surge entonces, es qu ocurre con los excedentes de
recaudacin por encima de las sumas pactadas y efectivamente transferidas, o en el caso
opuesto de faltantes, al producirse un descenso de los rendimientos tributarios en el
ciclo econmico.
Por otra parte, si las necesidades de financiamiento varan en el mediano plazo, es
probable que las sumas fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios
importantes en las brechas fiscales de las distintas provincias. De igual manera, el
mantenimiento de sumas fijas en las transferencias, puede resultar inconsistente con
cadas importantes en la recaudacin global y/o cambios en las necesidades de
financiamiento del gasto pblico federal.
El mtodo, por lo tanto, ubica el riesgo tributario en cabeza del gobierno federal. Si
los rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces los excedentes
implicarn un relajamiento de la restriccin financiera del gobierno federal. Por el
contrario, ante cadas en los rendimientos tributarios, el gobierno federal se ver en una
situacin de fuerte restriccin financiera. El gobierno federal, en estos casos, deber
decidir sobre cambios en la presin tributaria global o bien, recurrir al uso del crdito
para nivelar las finanzas pblicas21.

21

El mtodo, sin embargo, podra resolver estos problemas mediante el empleo de un Fondo de
Estabilizacin, como se analizara en otra oportunidad. Ver Piffano, H., 1995, 1997 y Piffano, H.,
Sanguinetti, J. Y Zentner, A., 1998.
16

b) Porcentajes fijos
El prorrateo sobre la base de porcentajes fijos implica un esquema de asignacin de
fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el
problema de excedentes o faltantes con relacin al total recaudado. El inconveniente es
que, a igual que en el mtodo de sumas fijas, se tender a convalidar situaciones de
hecho, donde los gobiernos ms austeros resultarn perdidosos. En este mtodo
contina sin explicarse la racionalidad de las participaciones.
Sin embargo, la mayor crtica a este mtodo es que los porcentajes fijos aplicados a una
base cambiante, habrn de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del
ciclo econmico) que no guardan relacin con las necesidades genuinas de
financiamiento del gasto pblico, tanto en el mbito local o subnacional como a nivel
federal. En todo caso, el mtodo genera recursos en forma procclica alentando a los
distintos niveles de gobierno a dimensionar tamaos de gasto pblico tambin
procclicos, en lugar de hacerlo sobre la base de las necesidades genuinas de oferta de
bienes pblicos y mixtos.
c) sobre la base de frmulas
Este constituye probablemente el mtodo ms usual empleado en los sistemas de
coparticipacin impositiva. La definicin de la frmula constituye un mtodo de
mltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables
utilizadas en la misma. Cuando se define una frmula de asignacin de recursos, debe
tenerse presente que naturalmente subyace en ella una cierta funcin objetivo (funcin
de bienestar social). An cuando los objetivos de poltica no resulten explcitos, las
variables o indicadores privilegiarn determinados atributos al tiempo que descuidarn
necesariamente otros.
Dentro del esquema de frmulas, no obstante, es posible diferenciar dos enfoques
diferentes:
a) El que se basa en la seleccin de un conjunto de indicadores, a los que se
los combina mediante una ponderacin ligada a la asignacin de un
determinado porcentaje de incidencia; a este esquema lo identificamos
como la variante normativa; y,
b) El que se basa en la determinacin de las necesidades fiscales de cada
gobierno, al que identificamos como la variante positiva.
En virtud de la importancia del sistema de frmulas, hemos de dedicar un espacio
especial al anlisis de las variantes indicadas.
3.2.4. La variante normativa o el mtodo de la combinacin de
indicadores.
Los indicadores usualmente encontrados en un estudio comparado son los siguientes:
a) partes iguales
17

Este atributo beneficia a jurisdicciones de tamao pequeo, al permitir la cobertura de


ciertos gastos fijos inherentes a toda estructura gubernamental. Si la funcin de costos
de los servicios gubernamentales opera con rendimientos crecientes a escala, es
probable que este mtodo sencillo, cumpla razonablemente con su objetivo desde el
punto de vista del costo diferencial (segn tamao) al que los gobiernos deben incurrir.
Desde el ngulo de la equidad, sin embargo, no garantiza una redistribucin regional
progresiva, salvo que exista correlacin entre jurisdicciones pequeas y jurisdicciones
con bases tributarias dbiles.
b) en proporcin a la poblacin
La asignacin por este indicador no tiene en cuenta costos diferenciales. Supone un
gasto por habitante constante. No obstante, desde el punto de vista de la equidad, genera
una redistribucin territorial de ingresos desde las jurisdicciones ricas (o con bases
tributarias fuertes) a las jurisdicciones pobres (o con bases tributarias dbiles).
c) segn superficie geogrfica o en relacin inversa a la densidad
de poblacin
Este indicador compensa en mayor medida a aquellas jurisdicciones que deben incurrir
en costos mayores al tener que llegar con la provisin de bienes pblicos a poblaciones
ms dispersas territorialmente. Desde el ngulo de la equidad, sin embargo, tampoco en
este caso se garantiza una redistribucin progresiva, salvo que se verifique la
simultaneidad de mayor dispersin geogrfica en jurisdicciones con bases tributarias
dbiles.
d) segn magnitud del gasto pblico
Este indicador resulta regresivo, si se asume que la elasticidad-ingreso del gasto pblico
es mayor que la unidad. Contiene asimismo el inconveniente de distribuir recursos sobre
la base del gasto incurrido por cada jurisdiccin, circunstancia que tiende a convalidar
situaciones de gasto ineficiente o superior al socialmente ptimo.
e) en relacin inversa a las capacidades fiscales
Este indicador pretende generar la capacidad financiera potencial para que cada
jurisdiccin pueda atender -en igualdad de oportunidades con el resto de las
jurisdicciones- un nivel de servicios gubernamentales equivalentes. Cumple con su
objetivo redistributivo, aunque no asegura el generar los recursos genuinamente
necesarios para atender necesidades de gasto de las jurisdicciones (por exceso o por
defecto) y ser procclico.
f) segn esfuerzo tributario
Este indicador introduce un mecanismo de incentivos para que los gobiernos
subnacionales no reduzcan esfuerzos propios en la bsqueda de financiamiento de su
gasto local acentuando la correspondencia fiscal -, al dimensionar la asignacin de los
recursos con relacin al esfuerzo tributario propio que cada jurisdiccin demuestre
realizar. Tal esfuerzo se mide relacionando la recaudacin efectiva de cada jurisdiccin
con la recaudacin potencial, segn estimaciones de la base tributaria regional y una
cierta presin tributaria uniforme (o equivalente al promedio del total de las
jurisdicciones). Mantiene la desventaja del indicador anterior en cuanto a no garantizar
un financiamiento acorde con necesidades genuinas de financiamiento (nuevamente, por
18

exceso o por defecto) y ser procclico. Adicionalmente, al premiar a quienes ms


recaudan se est induciendo a un mayor tamao del sector pblico local (quien ms
recauda y, consecuentemente, ms gasta, ms recibe), aun cuando se mejoren la
eficiencia y equidad tributaria (por reduccin de la evasin o por aumento de la
eficiencia administrativa recaudadora).
g) segn necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin
Apunta a instrumentar una redistribucin de caractersticas rawlsiana, al direccionar
los recursos hacia las jurisdicciones que detenten mayor proporcin de poblacin en
situacin de necesidades bsicas sin satisfacer. Sin embargo, la condicin usual de no
condicionalidad de la transferencia, no garantiza que los fondos sean destinados
especficamente a erradicar la pobreza en las jurisdicciones receptoras. Slo garantiza
que la jurisdiccin con poblacin en estado permanente de pobreza reciba
permanentes transferencias de recursos.
h) segn brecha de desarrollo
Este indicador potencia la asignacin de recursos sobre la base de una estimacin del
nivel de desarrollo de cada jurisdiccin con relacin a (o las) jurisdiccin (es) de mayor
desarrollo relativo. Para la definicin del nivel de desarrollo se suelen utilizar variables
proxi del nivel de riqueza de la poblacin, como ser: consumo elctrico residencial
por habitante, automotores por habitante, ponderado por el consumo de nafta especial,
nivel de educacin de la poblacin, calidad de la vivienda, etc.
El indicador no hace referencia directa a variables fiscales, o que de alguna manera
impliquen determinantes del gasto pblico requerido por cada jurisdiccin, de acuerdo
al paquete usual ligado al estadio de desarrollo relativo. Deriva de una concepcin
keynesiana y desarrollista, proclive al intervencionismo estatal directo como
promotor del crecimiento, y de estado bienestarista, como criterio directriz de la
poltica fiscal. Es redistributivo, aunque alienta conductas fiscales totalmente
discrecionales, al tiempo de no introducir mecanismo alguno de incentivos en la
asignacin de los recursos. Como en el caso anterior, no queda garantizado que de la
aplicacin de los fondos resulten mejoras econmicas efectivas (va polticas fiscales
activas) que alienten el crecimiento econmico o el desarrollo regional.
Fundamentalmente, debido a las limitaciones de los gobiernos subnacionales para
compensar polticas microeconmicas y macroeconmicas globales instrumentadas por
el gobierno federal, que pueden ejercer una influencia determinante, junto a factores
exgenos (shocks externos) tpicos de las economas pequeas y abiertas.
De hecho el fuerte proceso redistributivo generado en Argentina por el rgimen de la
Ley N 20.221 no ha permitido reducir las brechas preexistentes que an subsisten y
muy marcadamente. El problema del desarrollo regional debera en todo caso, desde el
ngulo fiscal, ser contemplado mediante programas especficos que impliquen
transferencias condicionadas o incluidas dentro de un plan federal de desarrollo regional
(p.e., plan de obras en infraestructura econmico-social), junto a otras acciones de
gobierno (p.e.: Mercosur, salida al pacfico, etc.)22. La alternativa de las zonas francas,
actualmente de moda, constituye una variante interesante con vistas a generar beneficios
22

Nos remitimos a lo expuesto en el punto 2. El Encuadre Constitucional.


19

regionales con vistas a competir en el mercado externo, sin generar presiones o ventajas
artificiales en el mercado interno en detrimento de otras regiones (Lpez Murphy, R.,
1996).
i) en relacin inversa al PBI per capita
De caractersticas similares al anterior, orienta los recursos hacia jurisdicciones con
ingresos per capita menores, circunstancia supuestamente asociada a bases tributarias
dbiles. El inconveniente adicional de este indicador respecto al anterior, es que los
registros de producto bruto geogrfico no son indicativos de los ingresos per capita de la
poblacin. Las divergencias entre valor agregado regional e ingreso localizado en la
misma regin, son evidentes en el caso de Argentina.
j) Con relacin al grado de cobertura brindado por los servicios
El indicador apunta a asignar recursos con relacin a la poblacin objetivo de las
funciones que cumplen los gobiernos. Por ejemplo, los gastos en educacin dependern
de la poblacin en edad escolar o la matrcula a instruir, los de salud a la poblacin que
no cuenta con cobertura mdica (a travs de obras sociales o medicina prepaga), los de
seguridad social a la poblacin correspondiente al grupo etario mayor, etc. El mtodo es
de mayor complejidad; en este sentido, la dificultad es obviamente de carcter
informativo, pero dimensiona la asignacin a genuinas necesidades de gasto. De all que
este indicador resulte el que ms se acerca al criterio positivo del enfoque de las
necesidades fiscales que analizamos ms adelante.
Adicionalmente, es de destacar que muchas jurisdicciones brindan servicios o bienes
pblicos con derrames de beneficios interjurisdiccionales. En tal caso, si los recursos se
distribuyen, por ejemplo, segn la poblacin, no se tiene encuentra que poblaciones
adicionales (provenientes de otras jurisdicciones) pueden estar demandando servicios
junto con la poblacin propia. En Argentina esto es particularmente importante en el
caso de la Capital Federal, con relacin a servicios como el de salud y, en cierta medida
tambin, educacin. Su objetivo est eminentemente ligado a la eficiencia asignativa y
no tanto a la equidad distributiva, salvo en el aspecto de que facilita que buenos
servicios de jurisdicciones ricas puedan ser accesibles a poblaciones pobres de
jurisdicciones vecinas.
k) la frmula de la variante normativa como resultado de la combinacin de
indicadores
El mtodo de las frmulas de esta variante normativa, requiere una seleccin de
indicadores, como los previamente enunciados, al tiempo de explicitar las respectivas
ponderaciones. Usualmente, como se indicara, el criterio consiste en seleccionar tres o
cuatro indicadores, a los que se les asigna un cierto porcentaje de incidencia. Estas
ponderaciones no suelen estar fundadas en ningn tipo de referencia emprica que las
justifiquen, dependiendo del juicio del diseador.
El mtodo normalmente habr de conducir a resultados dispares, segn las
combinaciones de indicadores y ponderadores o porcentajes seleccionados, y a
definiciones que no distan demasiado de cualquier mtodo poltico discrecional. Ello
es as, porque como se sealara a pesar de la razonabilidad argumental de la funcin
objetivo implcita, la estructura de ponderacin no surge de ninguna estimacin
20

emprica de la probable incidencia real de cada variable en la demanda de actividad


fiscal, sino de un acuerdo negociado en el cual no slo estarn en juego las cuestiones
eminentemente fiscales (a las que la asignacin de recursos est llamada a resolver),
sino a otras cuestiones de poltica gubernamental de diversa naturaleza. Es probable que
la seleccin de indicadores est fuertemente influida por el resultado obtenible de las
diversas combinaciones, privilegindose aquellas que ms beneficien a los distintos
gobiernos. El resultado de la votacin - si se encuentra - muy probablemente logre un
equilibrio de Nash, pero sin garantizar una configuracin pareto-ptima e, inclusive, con
alta probabilidad de inequidades. El resultado de estas frmulas, por lo tanto, no
difiere demasiado de un esquema de porcentajes fijos negociados, a pesar de su
aparente racionalidad, con las virtudes y defectos que este mtodo conlleva.
3.2.5. La variante positiva o el mtodo de las necesidades fiscales
El concepto de necesidad fiscal empleado en la literatura del federalismo fiscal,
pretende explicitar los determinantes de la demanda de gasto pblico, que de alguna
manera subyacen en la estructura de las preferencias de los votantes o sus
representantes en el gobierno, al tiempo de computar los costos de oportunidad de la
provisin de los bienes pblicos. El enfoque intenta la definicin del tamao y
composicin del gasto pblico y su financiamiento sobre bases relativamente
objetivas, es decir, no sustentables sobre bases esencialmente polticas, que en tal
contexto implicaran discrecionalidad absoluta desde el punto de vista del funcionario
a cargo del gobierno. Por lo tanto, el sustento terico principal del mtodo debe
buscarse en la existencia del paradigma principal-agente en las relaciones de gobierno
de una democracia representativa. Particularmente, cuando el principio de
correspondencia desaparece como criterio de asignacin de los recursos, afloran en
mayor magnitud los problemas de informacin que impide al votante mediano lograr
que se adopten decisiones correctas sobre el paquete bienes pblicos-privados ajustado
a sus preferencias.
En efecto, si el criterio de reparto fuera el devolutivo, cumplindose el principio de
correspondencia en un escenario de descentralizacin completa, la determinacin de
tales necesidades pierde importancia relativa. En tal contexto, la decisin poltica
discrecional encontrara su forma natural de monitoreo o autocontrol a travs de las
elecciones sociales23. Pero si el criterio de reparto es uno de redistribucin territorial,
la ruptura del principio de correspondencia impide que el mercado poltico acte
como mecanismo corrector de desvos. Desde el momento que un esquema de
transferencias de nivelacin o igualacin es instrumentado, entonces cierta
condicionalidad implcita debe establecerse. Tal condicionalidad no se refiere al
concepto usual de condicionar o dirigir el gasto a fines especficos, sino a que las
aspiraciones de algunas jurisdicciones de recibir ingreso desde otras jurisdicciones, no
puede sustentarse sobre bases esencialmente polticas o discrecionales, en tanto los
electores de las jurisdicciones cedentes no controlan a las autoridades de las receptoras

23

Los costos de transaccin de los mercados polticos (North, 1990), pueden implicar sesgos
polticos que conducen a situaciones fiscales subptimas. En tal caso, podra ser necesaria una
explicitacin de las funciones de gobierno (funciones objetivo) en trminos de valores postulados an
para decisiones que afectan al electorado local. Ver Piffano, H. (1986).
21

(y sus decisiones de gasto pblico y esfuerzo tributario propios). Ello significa que los
problemas inherentes al uso comn de los recursos (el common pool problem) y los
ligados al paradigma principal-agente de las democracias representativas, se ven en este
caso agravados.
El mtodo de necesidades fiscales, por lo tanto, intenta explicitar las preferencias
reveladas a travs del mecanismo poltico - tanto del nivel federal como subnacional de
gobierno - y ello implica definir y consensuar ciertas magnitudes estndar o valores
postulados de gasto pblico por habitante, los que pueden establecerse a nivel
agregado o por tipo de funcin a cargo de los gobiernos. Exigir, asimismo, estimar las
capacidades tributarias de cada nivel de gobierno, tambin sobre la base de estndares,
de manera que las transferencias de nivelacin coincidan con la magnitud de la brecha
entre necesidades de gasto y capacidades de financiamiento propias. Los valores
postulados o estndares que por definicin son normativos, se deben estimar sin
embargo, mediante un anlisis positivo que permita acotar los componentes de la
frmula sobre bases relativamente objetivas. Es por esta razn que identificamos al
mtodo como variante positiva, no obstante, el estndar corresponder a una nocin
normativa.
El enfoque, a diferencia del anterior, genera incentivos para una conducta fiscal
eficiente, por cuanto lejos de convalidar polticas fiscales discrecionales o situaciones de
hecho, genera un mecanismo de autocontrol que incentiva un gasto eficiente y una
eficiente recaudacin tributaria propia, en tanto las transferencias se dimensionan sobre
la base de los estndares independientemente del nivel de gasto real (por sobre o por
debajo de tales estndares) y de los xitos o fracasos en la recaudacin real propia (por
sobre o por debajo de los estndares). Asimismo, resulta posible asignar recursos
ajustados a necesidades genuinas de financiamiento en un esquema de comportamiento
fiscal estable (tax and expenditure-smoothing), regulando y generando la necesaria
consistencia entre el ciclo econmico y las finanzas pblicas24.
Ahora bien, un punto que debe enfatizarse es que la racionalidad implcita en la
definicin de los estndares de gasto y recursos o valores postulados, debe buscarse en
la definicin normativa o constitucional de un nivel deseado de provisin de bienes
pblicos a los que todo ciudadano debe poder optar en igualdad de oportunidades,
independientemente del lugar geogrfico de residencia 25. Esto, sin embargo, no implica
necesariamente que cada electorado decida efectivamente proveer un nivel y estructura
de servicios igual al resto de las jurisdicciones. La aclaracin es relevante en virtud de

24

Hara de esta manera operativo el funcionamiento del Fondo de Estabilizacin, al cual se derivaran los
recursos excedentes en el auge del ciclo econmico, al tiempo de mantener (no reducir) la actividad fiscal
- recurriendo a los recursos acumulados en tal Fondo - en las recesiones. Resulta entonces posible
instrumentar un esquema fiscal nivelador del ciclo, sin necesidad de definir niveles del PBI de perodos
de auge o recesiones al cual referenciar el uso del Fondo. Ver Piffano, H., 1997 y Piffano, H., Sanguinetti,
J. Y Zentner, A., 1998.
25
Las transferencias de nivelacin han sido justificadas en base al argumento constitucional o
poltico de un gobierno federal que requiere garantizar la subsistencia de los gobiernos subnacionales al
tiempo de asegurar la unidad nacional, independientemente del costo en bienestar que este objetivo
superior conlleve.
22

algunas crticas que es posible presentar a todo intento nivelador en la prestacin de


bienes pblicos, desde el punto de vista estrictamente econmico26.
Porto, A. (1980), basndose en el teorema de la descentralizacin de Oates, analiza el
punto demostrando que bajo el supuesto de la existencia de diversidad de gustos, el
intento de uniformar la provisin de bienes pblicos locales conduce a costos en
bienestar.
Los argumentos analizados en la literatura intentando encontrar racionalidad en las
transferencias de nivelacin, planteados en trminos de eficiencia econmica o bien de
equidad horizontal, han sido contradictorios.
En un primer momento, autores como Buchanan (1950, 1952), Boadway, R. (1980) y
Boadway, R. y Flatters, F., (1983), coincidieron en que las transferencias de igualacin,
al permitir un tratamiento igualitario a personas de una misma federacin, promueven la
equidad27. Asimismo, al desestimular migraciones fiscalmente inducidas, permitiendo a
cada provincia proveer un cierto mnimo estndar de servicios pblicos, reduce las
barreras a la movilidad de los factores y consecuentemente mejora la eficiencia
econmica. En este sentido, las transferencias de igualacin que reducen los
diferenciales de beneficios fiscales, crean una de esas instancias raras en economa en
que coinciden consideraciones de eficiencia y equidad. (Shah, A., 1994).
En contraposicin, autores como Scott, A. D. (1977) y Courchene, T. J., (1978) han
sealado que los pagos de igualacin, tendientes a corregir inequidades fiscales, inducen
a una ineficiente asignacin de recursos regionales. Los subsidios desalientan la
automigracin del trabajo hacia regiones de alto ingreso donde sera ms productivo.
Desde el punto de vista de la eficiencia, la igualacin, al eliminar fiscalmente la
incidencia de los diferenciales de costos de los insumos en la provisin de bienes (tanto
pblicos como privados), implicar ineficiencia paretiana. Como sealara Oakland, W.
(1994), igualar las condiciones fiscales significa pretender borrar las diferencias del
mapa econmico, alentado decisiones errneas de localizacin28. Adicionalmente,
Oakland, W. seala la inconsistencia que implica no tener en cuenta las necesidades de
gasto privado, situacin que slo se admitira de suponer que los bienes pblicos, en
conjunto, sean tratados como bienes meritorios. Tampoco el argumento respecto a la
aplicacin alternativa de los conceptos capacidad tributaria y esfuerzo tributario de
la jurisdiccin, cuando en ella incide la inclusin o no del potencial tributario que
generan, por ejemplo, las rentas provenientes de la explotacin de un recurso natural
26

El punto ha sido debatido alrededor de la definicin de disparidad fiscal o brecha relativa entre
recursos y requerimientos entre ciudades por Bahl, Martinez y Sjoquist (1992) y Yinger (1986), tratado en
Shah, A. (1994), Ladd, F. (1994) y Oakland, W, (1994). Una sntesis conceptual, conteniendo estas citas,
se encuentra en Urbiztondo, S., 1996. Un tratamiento terico de las transferencias de nivelacin puede
hallarse en Dowd, K . (1984).
27
Buchanan, J. modific luego su opinin en Buchanan, J. y Wagner, R., (1970).
28
En nuestro medio, Bara, R. (1994) al tratar el tema cita a Oats, W. (1977), quien advierte que an un
objetivo ms restringido como es el de asegurar un nivel mnimo de servicios, puede implicar un
sacrificio en trminos de una asignacin de recursos eficiente y de una distribucin equitativa de la renta aludiendo al problema de la transferencia de los pobres de las regiones ricas a los ricos de las regiones
pobres- , aunque reconoce que, an as, resulte un objetivo legtimo de la hacienda federal.
23

exclusivo (como turismo), que admite la exportacin del impuesto hacia no


residentes.
Desde el ngulo de la eficiencia, solamente se justificaran las transferencias de
nivelacin, cuando los sistemas tributarios subnacionales generan residuos fiscales
diferenciales distorsivos29, o cuando se est en presencia de fuertes asimetras en la
distribucin de recursos naturales en cabeza de los gobiernos subnacionales, que
producen rentas no privatizadas y ellas no son capitalizadas. En rigor, desde el
punto de vista econmico, si los sistemas tributarios de las jurisdicciones subnacionales
estuvieren basados en el principio del beneficio, en ausencia total de rentas provenientes
de recursos naturales propios no capitalizables, no seran necesarias las transferencias de
nivelacin desde el ngulo de la eficiencia pues, por definicin, los residuos fiscales
seran iguales entre s. Si en cambio, se verificaran diferencias en los residuos fiscales
debido a la existencia de esquemas fiscales subnacionales no neutrales (por ejemplo,
debido a distintos grados de progresividad en materia de gasto pblico y/o de
impuestos30), entonces las transferencias federales de nivelacin podran estar
justificadas para neutralizar tal efecto distorsivo, que estara generando migraciones de
factores no deseadas desde el punto de vista de la ptima asignacin de recursos.
Como seala Lpez Murphy R. (1996), aceptada la asimetra entre personas de ingreso
familiar igual, las transferencias del gobierno federal deberan procurar la igualdad de
trato entre ciudadanos de igual ingreso localizados en distintos lugares. Sin embargo, se
recomienda que la canasta de bienes pblicos sobre la cual definir la igualacin sea
restrictiva, para evitar excesivos costos de eficiencia, por ejemplo, permitiendo una
localizacin inapropiada en trminos de un medio ambiente hostil, ya sea por razones
geogrficas o climticas.
Ms recientemente, algunos autores han cuestionado inclusive no tanto la necesidad
sino el signo de la transferencia de nivelacin (el signo del fiscal gap), desde el
ngulo estrictamente de la eficiencia, desafiando las conclusiones de la teora normativa
tradicional. As Boadway, R. y Keen, M., (1996), mediante un modelo de optimizacin
con dos niveles de gobierno, demuestran que si se computan los efectos externos
verticales de los impuestos federales y de los gobiernos subnacionales - que erosionan
bases tributarias compartidas e, inclusive, bases supuestamente diferentes, como ser la
concurrencia de un impuesto a los salarios del gobierno federal y un impuesto a las
ventas del gobierno subnacional -, puede surgir la conveniencia de transferencias
negativas (o inversas) a los gobiernos de nivel inferior. El punto resulta, por lo tanto,
relevante a la hora de pretender justificar las transferencias desde el punto de vista
asignativo31.
29

La distorsin podra eventualmente ser compensada mediante poltica de precios o por tasas federales
diferenciales en impuestos que graven las mismas bases tributarias, sin necesidad de transferencias de
ingreso regionales.
30
Debe recordarse que la vigencia del principio de correspondencia no exige como condicin esencial al
mtodo del beneficio como sustento nico de la tributacin local (Lpez Murphy, R., 1996).
31
El modelo de Boadway y Keen asume igualdad de gustos e ingresos familiares entre jurisdicciones, as
como ausencia de efectos de derrame (spillovers) y de diferencias en capacidades o necesidades fiscales
de los gobiernos subnacionales, de manera de asegurar que cualquier transferencia intergubernamental
emerja del anlisis como resultado de la existencia de determinada brecha fiscal debido a razones de
eficiencia.
24

Desde el ngulo de la equidad horizontal y los problemas de distribucin del ingreso,


tambin la justificacin de las transferencias de nivelacin ha sido cuestionada. Todo
intento de redistribuir ingreso desde las regiones ricas hacia las pobres, habr de inducir
migraciones que provocarn cambios en los precios relativos de los factores, que a su
vez habrn de nivelar el ingreso comprensivo (comprehensive income) o suma del
ingreso por retribucin de los factores ms beneficio fiscal neto o residuo fiscal, en
todas las jurisdicciones. Esto ltimo y en especial la posibilidad de que los diferenciales
en ventajas fiscales resulten finalmente capitalizadas en los valores de los inmuebles, ha
inducido a Oates, W (1984) a afirmar que: ... la existencia de diferenciales fiscales (por
ejemplo, niveles variables de capacidad fiscal) entre jurisdicciones tender en alguna
medida a ser capitalizada en los valores de las propiedades de aquellos que eligen vivir
en reas fiscalmente desventajosas al ser compensados al pagar alquileres de tierras ms
bajos; desde esta perspectiva, la equidad horizontal bajo un sistema federal es, en cierto
grado, polticamente autorregulada (self-policing). La necesidad de transferencias
igualadoras en una federacin es entonces cuestionable. Quizs es mejor considerar su
rol como una cuestin de "gusto... 32.
Por su parte, Shah, A. (1994) seala que siendo la capitalizacin de impuestos y gastos
un fenmeno penetrante, la posibilidad de que las transferencias de nivelacin
retarden las migraciones fiscalmente inducidas es extremadamente tenue. Se reconoce
que en presencia de capitalizacin completa, no existir ninguna base de equidad y
eficiencia para las transferencias de igualacin de cualquier variedad general no
condicionadas, debido a que las personas de las regiones con supervits fiscales pagan
relativamente ms por los servicios privados y menos por los servicios pblicos, y,
viceversa, para regiones con deficiencias fiscales33.
Como reconoce Lpez Murphy, R. (1996), desde el ngulo de la equidad, resulta difcil
encontrar una justificacin para tratar de modo diferente a una jurisdiccin respecto de
otra por razones distintas de la distribucin personal del ingreso. En todo caso, segn
este autor, una concepcin de igualitarismo especfico debera permitir financiar en
cada jurisdiccin ciertos componentes del gasto, como educacin, salud, pobreza, etc.
Tambin Bara, R. (1994) ha citado como dbiles las razones de equidad de las
transferencias de nivelacin debido a la dificultad de relacionarlas con el criterio de
distribucin personal del ingreso; al trato de diferencias de ingresos que corresponden a
las condiciones de productividad o a inconvenientes del medio ambiente de cada regin;
32

Cita de Dowd, K, (1984), op. cit..


La capitalizacin asegura que los propietarios de vivienda existentes no puedan evitar las
consecuencias de las polticas pblicas movindose del rea. Desde el momento que los beneficios netos
son capitalizados en el valor de las propiedades, una ganancia o una prdida de capital debido al (o
derivada del) sector pblico, es realizada al momento de vender la propiedad. Esto sugiere que, en
presencia de capitalizacin, la prescripcin de Tiebout de que el sistema de gobiernos locales aseguraran
niveles de servicios pblicos locales ptimos, con un sistema de transferencias de nivelacin no est
garantizado. Indudablemente si las transferencias de nivelacin generan ineficiencias asignativas, los
precios distorsionados de los bienes pblicos y privados habrn de mal orientar las decisiones de
localizacin. En este sentido, es correcto que la movilidad de los votantes (voto con los pies) no
asegurara un asentamiento ptimo.

33

25

a los problemas de definir cul es la distribucin equitativa de la propiedad de los


recursos naturales; y, finalmente, a los problemas de informacin y de implementacin.
Un aporte importante para esta discusin resulta de recientes estudios de Porto, A. y
Sanguinetti, P. (1995) y Porto, A. y Cont, W. (1996). En general, los estudios intentan
corroborar la hiptesis de la incidencia progresiva de la poltica fiscal en Argentina.
Pero la cuestin que ms interesa a los fines del federalismo fiscal - indagada por los
autores -, es si la redistribucin regional de ingresos producida por el rgimen de
coparticipacin impositiva, conduce a una mejora en la distribucin personal del
ingreso. El probable resultado negativo sobre la distribucin personal del ingreso
producido por las transferencias interjurisdiccionales, ha sido sugerido en varios
trabajos pero sin la debida corroboracin emprica, razn por lo que la consulta a
estudios como los citados resulta necesaria34. De las conclusiones de estos estudios
surge que la poltica fiscal operada a travs de las transferencias verticales NacinProvincias, mejora la distribucin personal del ingreso en todas las Provincias; ello
debido a la incidencia progresiva tanto de gastos como de su financiamiento
tributario. Sin embargo, lo que a nuestro criterio no queda demostrado es la hiptesis
sugerida al comienzo, es decir, que los pobres de las regiones ricas financien a los ricos
de las regiones pobres; bsicamente por dos razones. La primera, porque la
circunstancia de que tanto gastos como tributos luego de la coparticipacin, generen una
distribucin ms progresiva del ingreso en todas las provincias35, no significa anular la
posibilidad de que una menor transferencia desde las regiones ricas a las pobres
genere una distribucin personal an ms progresiva. En rigor, lo que se demuestra es la
progresividad de la poltica fiscal en general, y no que ello se deba a la existencia de
determinado nivel de transferencias. De ser esto corroborado, entonces la redistribucin
regional provocada por la coparticipacin podra estar desmejorando la distribucin
personal del ingreso36. La segunda, es de orden emprico y se refiere a dos cuestiones
esenciales: a) el problema usual en este tipo de estudios de asimilar la nocin de gasto
con la de beneficio recibido por el gasto en las familias, circunstancia sobre las que
emergen dudas, en especial debido al usual subsidio a la oferta como est estructurado

34

En Porto, A. y Cont, W, (1996) se cita a Bauer (1991) -citado a su vez por Atkinson (1975)- quien
sugiere la posible colisin regional-personal dada por la redistribucin de ingresos desde las familias
pobres de los pases ricos hacia las familias ricas de los pases pobres. Tambin para Argentina, el mismo
Porto, A . (1990) y Artana, D. y Lpez Murphy, R. (1995), con relacin a las transferecias
interjurisdiccionales derivadas del rgimen de copartipacin..
35
En Porto, A. y Cont, W. (1996) se correlacionan la variacin en el ingreso con el ingreso per capita
inicial de cada quintil arrojando el ajuste un coeficiente negativo, indicativo de que los grupos de mayor
ingreso financian a los de menor ingreso. Por otra parte, al estimar la incidencia de gastos y tributos calculando el ndice de Reynolds-Smolensky (diferencia entre los coeficientes Gini antes y despus) y los
determinantes de las mejoras (o desmejoras) en trminos de la progresividad y el tamao de gastos e
impuestos (indice de Kakwani) - concluyen que en todas las provincias gastos e impuestos resultan
progresivos (disminuyen la desigualdad).
36
Del mismo trabajo surge, por ejemplo, que la provincia de La Rioja tiene el tamao de gasto per cpita
mayor ocupando el ltimo lugar en cuanto a progresividad, en tanto que Buenos Aires arroja el menor
gasto con una alta progresividad. Esto indicara que si la provincia de Buenos Aires no cediera tanto
ingreso a favor de provincias como La Rioja, podra mejorar con su mayor gasto la distribucin
personal del ingreso para el conjunto nacional. Por otra parte, el hecho verificado por los autores de que el
Gini despus de la poltica fiscal sea mayor en La Rioja que en Buenos Aires, es un resultado lgico
debido al residuo fiscal diferencial (la presin tributaria per capita es mucho menor en La Rioja, en tanto
que, inversamente, el gasto per cpita es muy superior en La Rioja).
26

la provisin de los servicios37; y, b) porque para la distribucin de gastos e impuestos


entre quintiles se ha utilizado una estimacin para la Provincia de Buenos Aires, de
manera que el efecto progresivo de la poltica fiscal en esta provincia de alguna manera
es decretado vlido para el resto de las jurisdicciones. No obstante,
independientemente de la relativa validez de las opiniones comentadas, entendemos que
el punto de vista federal de las transferencias de nivelacin debe ser aceptado como
restriccin fundamental al intento normativo y, respetando esta restriccin, es que se ha
elaborado la propuesta que fuera presentada ya en un documento anterior38.
3.2.6. Alternativas en el diseo de las transferencias de igualacin segn el
enfoque de necesidades fiscales.
a) igualacin tributaria o igualacin de beneficios fiscales netos.
Los esquemas de transferencias de nivelacin de mayor difusin en los sistemas
federales, han sido aquellos destinados nicamente a la igualacin de la carga
tributaria per capita entre jurisdicciones subnacionales.
Autores como Boadway, R. y Flatters, F. (1983), en cambio, postulan la completa
eliminacin de las diferencias en los beneficios fiscales netos entre provincias. Es
decir, incluyen tanto el lado tributario como el lado del gasto per capita. Courchen, T., J.
(1984) y Copplestone, G. H. (1980) han introducido asimismo el interrogante de si
sobre la base del argumento de eficiencia en la asignacin de recursos no fuese del caso
contemplar el lado de la produccin o gasto39. Finalmente, como seala Shah, A, ms
tempranamente Musgrave, R. (1959) haba sugerido que el principio de tratamiento
tributario igual a los iguales debera ser reemplazado por la regla por la cual personas
con ingreso igual deberan experimentar el mismo residuo fiscal (beneficios imputables
menos costos impositivos imputables) o beneficio neto derivado de la operacin
presupuestaria. Solamente un esquema de igualacin que considere tanto las
capacidades tributarias diferenciales como las necesidades de gasto diferenciales sera
consistente con este punto de vista.
Si la justificacin de las transferencias de nivelacin es el desbalance fiscal horizontal
(el desbalance entre necesidades de gasto y medios tributarios de los gobiernos
subnacionales) se exige que el gobierno federal instrumente transferencias a las
provincias con baja capacidad fiscal y/o relativamente altas necesidades fiscales.

37

Nos referimos a las posibles capturas corporativas del gasto pblico, con distinto grado de
ineficiencia e inequidad, en las provincias.
38
Este criterio implica descalificar los argumentos que algunos expertos emiten con relacin a la
inviabilidad econmico-financiera de determinadas provincias. Sin embargo, esto no significa
reconocer la posibilidad de futuros arreglos institucionales que deriven en una eventual nueva
regionalizacin (total o parcial) y/o modificacin de hecho de las fronteras polticas de las jurisdicciones.
39
Clark, D. H., (1997), sin embargo, ha sugerido que en el caso de Canad no es tan importante modificar
el actual esquema de igualacin tributaria por otro que incluya el lado del gasto en base a tres razones: i)
resulta difcil de estimar; ii) no hay grandes asimetras regionales en Canad; iii) si se encuentran
diferenciales de costo marcadas en ciertas regiones, ellos podran subsanarse con transferencias
condicionadas. Otros como Rye, D. y Searle, B. (1997), para el caso de Australia, y Gao Qiang (1995) y
Lou Jiwei (1997), para el caso de China, sugieren lo contrario, en base a existencia de importantes
asimetras de costos regionales en ambos pases.
27

Por lo expuesto, la conclusin arribada por los autores que han estudiado este tema, es
que las transferencias de igualacin deberan por lo tanto considerar tanto el lado del
gasto como de los recursos tributarios para determinar el derecho subnacional a una
transferencia de igualacin.
c) el enfoque de base amplia o el de base restringida.
Shah, A. (1994) ha identificado la existencia de dos enfoques de las transferencias de
igualacin segn su abarcabilidad fiscal-jurisdiccional. El primero, que puede
denominarse el criterio de base amplia, sostenido por Clark, D. H. (1983), sostiene
que el sistema fiscal debera ser horizontalmente equitativo nacionalmente, entendido
como comprensivo de las acciones de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial
y municipal). Entonces los individuos con el mismo ingreso de mercado en ausencia de
sector pblico, deberan tener ingresos reales iguales luego de la accin del sector
pblico. Es decir, el sistema fiscal debera ser localmente neutral. Los residentes con
igual ingreso a lo largo de las provincias deberan recibir el mismo beneficio neto
(beneficios netos pblicos imputables menos costos tributarios imputables).
En cambio, el segundo criterio, identificado como de base restringida, al que adhieren
Boadway, R. y Flatters, F. (1983) y tambin Auld, Douglas y Eden, L. B. (1984),
propone que el gobierno federal debe tomar como punto de partida el ingreso real de las
personas despus del impacto fiscal provincial o subnacional (incluyendo al gobierno
local). El gobierno federal debera solamente preocuparse por el tratamiento fiscal
igualitario de los residentes debido a su accin exclusivamente. Como sealara Shah, A.
(1994), este punto de vista en el caso de Canad se ve reforzado desde el momento que
la Constitucin reserva a las provincias la propiedad de los recursos naturales. De all
que la posible inequidad fiscal derivada del gobierno federal solamente podra provenir
de un tratamiento impositivo sobre el ingreso comprensivo real (o verdadero) de las
familias, diferente entre provincias.
Segn Auld y Eden, la equidad horizontal implica que debe haber igualacin completa
de todos los ingresos tributarios provinciales, pero solamente igualacin parcial en el
caso de la renta proveniente de los recursos naturales. Los autores sospechan, no
obstante, que pueden haber consecuencias adversas para la unidad nacional de tal tipo
de igualacin parcial.
Finalmente sobre este punto, segn Shah, A., (1994), tanto Boadway y Flatters como
Auld y Eden suponen implcitamente que los beneficios pblicos por familia son iguales
en todas las provincias, lo que constituye un supuesto insostenible. Si este supuesto se
relaja, no se puede concluir que la igualacin tributaria parcial ser suficiente para
asegurar la equidad fiscal con el enfoque de base restringida. Tambin se requerir
igualacin parcial del gasto para igualar los beneficios fiscales netos.
d) el alcance territorial o jurisdiccional de las transferencias de nivelacin.
El sistema de igualacin puede disearse sobre la base de incorporar en el mismo a
todos los gobiernos subnacionales, o solamente a aqullos que denoten un rezago
econmico relativo mayor.

28

En el primer caso se est frente a un modelo de federalismo cooperativo, donde el


componente solidario es amplio y coincidente con un fuerte centralismo tributario
(fuerte desbalance vertical). El segundo, es de un federalismo con mayor
descentralizacin tributaria, y con un enfoque de solidaridad interjurisdiccional de tipo
rawlsiano.
La ventaja del segundo es la mayor transparencia de los mecanismos de transferencias
quienes contribuyen y quienes reciben quedan visiblemente determinados-, acentuando
el principio de correspondencia fiscal, aunque desde el ngulo de la poltica econmica
resulte ms resistido de parte de los polticos (Ahmad, E., 1997).
e) la asignacin federal del rol igualador.
Un punto final sobre las transferencias de igualacin, es la discusin sobre si el sistema
de igualacin debe permanecer en cabeza del gobierno federal (como los modelos de
Canad y Australia) o si debe constituir una responsabilidad compartida de los
gobiernos subnacionales (como el modelo de Alemania).
Como seala Shah, A., (1994), un sistema ideal en la mayora de las federaciones
debera ser un fondo de igualacin de necesidades fiscales interprovincial, con
estimaciones tanto de subsidios positivos como negativos a los estados o provincias
miembros, de manera que las transferencias netas sean iguales a cero40.
Tal tipo de programa sera, por definicin, autofinanciable.
En pases como Canad o Argentina, debido a la tradicin en cuanto a que el Gobierno
federal se halle involucrado en el esquema de transferencias, Shah, A. (1994) ha
sugerido un sistema de dos etapas:
La primera etapa consistira en un programa de igualacin federal diseado sobre la
base del enfoque de base restringida, que limitara el rol federal solo a su rea de
responsabilidad, es decir, igualar la carga de los impuestos sobre los ingresos y a las
ventas nacionales, sea mediante la instrumentacin de crditos tributarios o fiscales a
las personas o mediante transferencias directas de igualacin a los gobiernos
provinciales.
La segunda etapa sera el fondo de igualacin de necesidades fiscales interprovincial,
que sera administrado por las provincias mismas y que contemplaran tanto
transferencias positivas como negativas, de manera que la transferencia neta sera igual
a cero.
Este ltimo programa generara un mayor compromiso o sentido de participacin de las
provincias en la federacin, al quedar transparentadas las transferencias de quienes
aportan y quienes reciben. Adems, al ser autofinanciable, se elimina la presin usual de
las provincias sobre los pagos de transferencias federales, que en los sistemas actuales
no se pueden evitar.

40

Un Fondo de Solidaridad Interprovincial fue sugerido en Piffano, H., 1988.


29

3.2.7. Alternativas para la medicin de la capacidad tributaria41.


Existen dos maneras bsicas para estimar las capacidades fiscales. Una es el llamado
enfoque macroeconmico, en el que se utiliza un indicador simple como medida de la
capacidad tributaria o una combinacin de pocos indicadores. Usualmente se emplea el
producto bruto geogrfico para medir capacidades tributarias de impuestos que gravan
la fuente, tpicamente los impuestos sobre las actividades industriales y comerciales,
los que gravan las utilidades empresarias y los recursos naturales, y el ingreso nacional
para los impuestos con base en los residentes, como es el caso del impuesto a las
ganancias de personas fsicas. El segundo enfoque es el microeconmico, en el que se
efectan estimaciones de capacidades tributarias impuesto por impuesto.
Si bien pareciera que el empleo del indicador macroeconmico es de mayor sencillez, al
tiempo de dar una idea de mayor neutralidad en las estimaciones, adolece de
importantes defectos. Los de orden conceptual, en donde no siempre las bases
tributarias individuales de cada impuesto estn asociadas en forma estricta al indicador
(las elasticidades ingreso de las bases no son similares) y porque generalmente la
estructura tributaria subnacional suele utilizar determinados impuestos, especialmente
los de ms baja elasticidad ingreso (impuestos territoriales) y baja elasticidad precio
(sobre los tabacos, alcoholes o combustibles), los que permiten capturar renta de los
recursos naturales y aquellos que pueden ser exportados (turismo). Los de orden
emprico, en cuanto a que las estimaciones de ingreso regional y, an las
correspondientes al producto bruto geogrfico, adolecen de defectos y sueles no estar
actualizadas o disponibles.
Finalmente, la circunstancia de que los sectores econmicos no suelen ser gravados con
la misma intensidad, o que las economas regionales se hallen sujetas a shocks no
correlacionados (por ejemplo, cambios en precios relativos de algunos commodities
representativos de la base tributaria subnacional), hace aconsejable el empleo del
segundo enfoque. La medicin de la capacidad tributaria se habr de ceir al paquete
usual de impuestos subnacionales42, seleccionando en cada caso la variable que
identifica la correspondiente base imponible o la variable proxi ms adecuada a tal fin.
Con relacin al enfoque adoptado en nuestra propuesta, se define la capacidad
tributaria, tendiente a determinar las posibilidades de financiamiento de la jurisdiccin,
independientemente del esfuerzo fiscal real que ello implica para sus residentes, el
enfoque microeconmico. La alternativa de estimar capacidades impuesto por impuesto,
es por lo tanto el adoptado.

41

Para un tratamiento completo de estas cuestiones ver Clark, D. H. (1997).


La identificacin del paquete de impuestos subnacionales para estimar las capacidades tributarias, suele
referenciarse como el sistema tributaria representativo, hoy bastante conocido a partir de los modelos
canadiense y australiano, pero que en rigor fu el mtodo empleado por la Advisory Commisssion on
Intergovernmental Relations de Estados Unidos en los aos 60 [Clark, D. H. (1997)].
30

42

3.2.8. Las alternativas para medir la necesidad de gasto.


De acuerdo a lo reseado anteriormente, la teora indica que el programa de igualacin
debera asegurar la igualdad de los beneficios fiscales netos en todas las provincias. Un
sistema de igualacin tributaria pura no permitir alcanzar este objetivo. Se requiere
tener en cuenta en la frmula de igualacin tanto el lado de los recursos tributarios
como del gasto del proceso presupuestario subnacional.
Se ha sealado que medir la necesidad de gasto es mucho ms difcil que medir
capacidades tributarias. Para Break, G. C., (1980), refirindose a los E.U.A., entiende
que no hay mayor diferencia.
En orden a medir la necesidad de gasto, es necesario definir un estndar de
igualacin, es decir, determinar costos diferenciales debido a diferentes relaciones
insumo-producto, naturaleza de las reas a servir y composicin de la poblacin; y
distinguir entre aquellos diferenciales de necesidad/costo que se deben a diferencias en
los gustos o preferencias o inherentes a los costos deseados y aquellos que se deben a
decisiones polticas. Ser tambin necesario identificar y medir diferenciales atribuibles
al comportamiento estratgico de parte de los gobiernos provinciales con respecto a las
transferencias federales (Shah, A. 1994).
Estas determinaciones son difciles de realizar, pero pases como Australia, Alemania y
Suiza estn intentndolo. Tambin deberan hacerlo pases como Canad o Argentina, a
decir de la Constitution Act de 1982 canadiense que hace expresa referencia a niveles
de servicios pblicos razonablemente comparables, o el art. 75 inciso 2 de la
Constitucin reformada argentina cuando enumera entre sus principios para la
coparticipacin la de asegurar el financiamiento de los gobiernos federal y subnacional,
segn las competencias, servicios y funciones, sobre la base de criterios objetivos de
determinacin, equidad, solidaridad y grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades.
Autores canadienses han escrito sobre la forma de hacerlo: Hanson, E. J. (1961), Clark,
Douglas H. (1969) y Courchene, T. J. (1984). Estos estudios son analizados en Shah, A.
(1994). En el punto 6 ms adelante presentamos los casos de Canad, Alemania y
Australia. Este ltimo como el modelo que ms se acerca al enfoque de necesidades
fiscales, al contemplar los dos lados de la ecuacin fiscal (capacidades tributarias y
necesidad de gasto).
En materia de gasto pblico, la explicacin de la decisin fiscal admite grados
diferentes de complejidad o desagregacin en trminos de funciones. Para un esquema
de asignacin por tipo de funcin, es posible aplicar en la frmula estimaciones tanto de
necesidades de gasto por habitante como, eventualmente, segn cierta poblacin
objetivo, o sea aquella sujeta a cobertura de los servicios correspondientes, pertenezcan
o no a la poblacin residente en la jurisdiccin. En nuestra propuesta, se adopta
finalmente el criterio de definir un gasto per capita postulado o estndar por habitante a
nivel agregado, incorporando determinantes geogrficos, sociales y econmicos bsicos.

31

Se trata de una variante del mtodo espaol, combinado con el sistema de igualacin del
modelo australiano43.
Los grandes proyectos de inversin no forman parte del clculo de los estndares. Como
se indica ms adelante, se prevn cuatro segmentos de gasto a financiar (servicios
gubernamentales, para los que se deben estimar los estndares, infraestructura
econmico-social, deuda pblica y seguridad social).
3.2.9. El enfoque de las necesidades fiscales y la funcin de produccin
de los servicios gubernamentales: la aproximacin paramtrica
Una aproximacin que podra intentarse en materia de cuantificacin de las necesidades
fiscales, es el camino de la definicin de costos estndar ligados a los requerimientos de
insumos que plantean las funciones de produccin de los servicios gubernamentales.
Si se pretendiera una definicin microeconmica precisa de los costos de cualquier
servicio gubernamental se trate de bienes pblicos o mixtos se enfrentara as como
labor previa, la definicin de los aspectos metodolgicos especficos que hacen a la
explicitacin de la funcin de produccin de tales servicios.
La funcin de produccin de cierto servicio gubernamental, es la relacin entre los
insumos empleados en el mismo y alguna medida del producto generado. Y ello
depende de los objetivos perseguidos en cada caso.
Veamos como ejemplo el caso de la educacin. Resulta bastante generalizada la idea de
expresar los objetivos de un establecimiento educativo a travs de la prosecucin de al
menos tres fines primordiales:
(a) la formacin bsica, media, tcnica y/o profesional y acadmica en el
conocimiento de las letras, las artes y las ciencias; nocin restringida del "graduado".
(b) la formacin del hombre a travs de la internalizacin de pautas
culturales contenidas en el conocimiento de la historia, geografa, etc., y reglas ticas
y/o religiosas de comportamiento en la sociedad; nocin amplia o integral del graduado.
(c) la ampliacin del conocimiento cientfico y pedaggico y su difusin.

43

El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de Espaa al tratar el tema con referencia a las comunidades
autnomas, ha presentado un conjunto de criterios posibles, a saber: a) el igualar la capacidad de gasto
por habitante, que admite que cada jurisdiccin adecue su estructura de gastos a las preferencias locales;
b) el igualar la capacidad de gasto por usuario, donde se contempla la posibilidad de jurisdicciones
atendiendo la demanda de servicios de poblaciones vecinas junto a la propia; c) el igualar la capacidad de
gasto por usuario equivalente, que a diferencia del anterior tiene en cuenta posibles diferencias en la
intensidad de uso de los servicios entre poblaciones, no obstante similar nivel de cobertura; y, finalmente,
d) el igualar la capacidad de gasto por usuario teniendo en cuenta los diferenciales de costos unitarios,
incorporando la influencia de factores determinantes de los mismos (accidentes geogrficos, climticos,
etc.). Ver Urbiztondo, S. (1996) para una simulacin de la aplicacin de estos criterios al caso de
Argentina.
32

Esta enunciacin resulta til para diferenciar, en una primera instancia, la actividad
educativa propiamente dicha - representada por (a) y (b) - y la investigacin bsica y
aplicada y la difusin del conocimiento cientfico y pedaggico, as como otras
funciones de extensin educativa - segn (c) -.
En esta aproximacin se puede convenir en adoptar como definicin del producto
educacional al graduado, independientemente de la existencia de diferentes grados de
acumulacin del conocimiento incorporado (comprensivo de los fines (a) y (b), antes
sealados). El graduado se obtiene luego de un proceso pedaggico que conduce a
verificar, por evaluaciones de diverso tipo y cronologa, que el estudiante haya aprobado
los cursos institucionalmente ordenados segn un cierto plan de enseanza uniforme
(curricula) para el establecimiento educativo.
Ahora bien, en la aproximacin paramtrica, el camino a seguir con vistas a la
explicitacin de la funcin de produccin, es el de requerir a los tcnicos en educacin
(pedagogos y administradores de la educacin), que indiquen cules son las alternativas
tcnicas que el actual conocimiento de las artes y ciencias educativas brindan para la
obtencin del producto en cada formacin (por ejemplo, cierta relacin alumno/docente,
etc.). Posteriormente, se pueden valorizar dichas alternativas posibles y, si el objetivo es
el diseo de costos estndares, seleccionar de ellas la ms eficiente (la de menor
costo)44. En este segundo paso el economista podra llegar a tener importante tarea, por
cuanto dicha valorizacin podra hacerse con el empleo de precios de mercado o bien
con la utilizacin de precios sombra, en la versin "social" de medicin de los costos,
los que probablemente diferirn de los valores de mercado.
No obstante, y a pesar de la diferencia conceptual existente entre la nocin de costo y de
gasto, el anlisis emprico de los gastos incurridos en el proceso educacional permitir
inferir la relativa importancia de los insumos ligados al proceso de produccin
educacional, para luego concentrar esfuerzos en la precisa definicin de la relacin
tcnica existente entre producto e insumos relevantes. Este anlisis resultara
complementario y previo al camino planteado. Su ventaja es que muy probablemente
nos ubicar en el anlisis de los componentes del costo del proceso educativo de mayor
relevancia econmica. De manera que an con una aproximacin normativa de estar
caractersticas, ser necesario un trabajo de campo para indagar los determinantes del
costo relativo del servicio educacional. Y similar situacin se habr de presentar con los
restantes servicios prestados por el Estado.
De manera que inferir las necesidades fiscales de la observacin directa de los costos
parece un mtodo ms simple que el de la definicin de las funciones tcnicas de
produccin, las que en su diseo se generan a su vez interrogantes difciles de resolver,
debido al cambio tecnolgico y las variantes que pueden plantease pedaggicamente.
Por ejemplo, dentro de las variantes debiera contemplarse la posibilidad de que el
servicio educativo fuere gestionado privadamente, y, en tal caso, requerir un nivel de
subsidio pblico menor que si el servicio es operado por escuelas pblicas. Pero
consensuar combinaciones de gestin privada y pblica en el mbito de todas las
44

Para un ejemplo de este enfoque aplicado a educacin universitaria ver: Piffano, H. (1994b) y Delfino,
J. y Gertel, H. (1996).
33

jurisdicciones provinciales, parece no slo difcil sino, adems, contraproducente desde


el ngulo de una eficiente asignacin de recursos. Cada comunidad local debe decidir la
combinacin preferida en cuanto a gestin privada-pblica.
Por lo expuesto, parece mucho ms sencilla la variante positiva planteada, donde todos
los factores de oferta y demanda habrn de ser contemplados en la estimacin, sobre la
base de la identificacin y medicin estadstica de los determinantes del gasto per
cpita. El consenso se reduce entonces a la labor tcnica de clculo de los niveles de
gasto por alumno o por habitante, dejando abierta la posibilidad de que cada
jurisdiccin opere con la tecnologa y modos de gestin que mejor se adecuan a sus
circunstancias.
3.2.10. Frmulas e indicadores estticos o dinmicos
Un punto que suele plantearse cuando se intenta el diseo de frmulas o indicadores de
prorrateo, es si ellos deben contemplar situaciones cambiantes de las necesidades
fiscales de los gobiernos. Es decir, si se deben incluir variables que generen cambios en
las asignaciones en correspondencia a cambios en los determinantes de las necesidades
fiscales (indicadores dinmicos).
La dificultad de construir indicadores dinmicos reside en la estimacin de la evolucin
de las variables pertinentes, como ser cambios en la poblacin debido a procesos
migratorios o de crecimiento vegetativo diferencial entre regiones. Normalmente es
posible contar con registro de los cambios operados en el pasado, circunstancia que no
habilita a pronosticar evoluciones necesariamente semejantes hacia futuro. Adems, tal
registro implica la necesidad del transcurso de un cierto lapso de tiempo, trmino que
normalmente habr de coincidir con el perodo de vigencia del acuerdo de
coparticipacin, circunstancia que hace innecesaria esta complicacin.
La necesidad de contar con un flujo financiero relativamente estable por perodos cortos
de tiempo, por otra parte, hace recomendable la utilizacin de indicadores estticos, los
que sin dudas debern ser revisados peridicamente, al menos al vencimiento del
perodo del convenio (cinco o diez aos).
De todas maneras, no pueden desconocerse las limitaciones que cualquier intento de
fijar reglas estrictas habr de enfrentar en materia tan compleja, an con esquemas
sumamente sofisticados. Como consuelo y al mismo tiempo como advertencia, vale al
caso recordar la cita de Kenneth C. Wheare (Oates, 1972) - recordada por Dowd, K
(1984) del Ontario Economic Council -: No hay y no puede haber solucin a la
asignacin de recursos en un sistema federal. Solamente puede haber ajustes y
reasignaciones a la luz de las condiciones cambiantes. Lo que un gobierno federal
necesita, por lo tanto, es un mecanismo adecuado para realizar tales ajustes.
3.2.11. Sistemas nicos o sistemas mltiples de coparticipacin
Otro punto a discernir en la conveniencia de basar todo el esquema de reparto en un
nico sistema o en ms de uno. Desde el ngulo de las negociaciones polticas
inherentes a cualquier acuerdo de coparticipacin, pareciera ventajoso en contar con
34

varios sistemas. Ello permitira distribuir los riesgos de prdidas o ganancias de cada
jurisdiccin en los distintos sistemas, an cuando de todas maneras sera posible
encontrar un sistema nico cuyo resultado equivalga a la simple suma de los resultados
parciales de los sistemas diferentes. No obstante, desde el punto de vista del
negociador, puede resultar polticamente mejor mostrar ciertos resultados positivos
para su jurisdiccin a pesar de tener otros negativos. La alternativa nica que arroje
prdida pondr al negociador en una situacin probablemente mucho ms incmoda con
relacin a dar explicaciones a sus electores.
Pero es posible tener en cuenta otro tipo de ventaja en la existencia de ms de un
sistema. El punto se refiere a las caractersticas del sistema tributario. Dentro de la
estructura tributaria suelen coexistir impuestos basados en el mtodo del beneficio e
impuestos basados en la capacidad de pago. En tal caso, no deberan ser distribuidos
entre jurisdicciones de forma similar. Los impuestos basados en el principio del
beneficio deben ser distribuidos sobre la base de indicadores que identifiquen la
localizacin geogrfica de los posibles beneficiarios de los servicios brindados por los
respectivos gobiernos (tanto federal como subnacionales). El punto es no distorsionar el
objetivo de eficiencia que justifica este tipo de impuesto, a costa de limitar en gran
medida al objetivo redistributivo. En cambio, los impuestos basados en la capacidad de
pago permiten la redistribucin territorial de ingresos.

4. Conclusiones y recomendaciones.
4.1. El porqu de las transferencias de nivelacin.
La existencia de transferencias de igualacin territorial, responde a la necesidad de
contemplar la dispar distribucin geogrfica de los recursos y de la actividad econmica
a lo largo del territorio del pas. Tiene por justificativo el principio de que los habitantes
del pas no pueden ser discriminados fiscalmente por vivir en una determinada rea
geogrfica (provincia). La definicin de las provincias o estados constituye una
restriccin poltica que el orden financiero federal debe contemplar, no obstante la
posibilidad de acuerdos que podran alcanzarse en trminos de un futuro
reordenamiento jurisdiccional (regionalizacin). En tal sentido, resulta claro que un
dado nivel de gasto (bienes pblicos) per capita, puede ser financiado con una alcuota
media menor en las zonas ricas comparadas con aquellas ms pobres, al tiempo que
diferencias en tamao de las poblaciones pueden implicar capitas diferenciales
marcadas entre jurisdicciones por menor o mayor difusin de costos. La transferencia de
igualacin, evitara la concentracin regional de los recursos, dados los incentivos a
migrar de los factores productivos (capital y trabajo) ante importantes estmulos fiscales
diferenciales, en algunos casos fiscalmente inducidos por residuos fiscales
distorsivos. De no mediar estas distorsiones, el punto exige la definicin de cierto
trade-off entre el objetivo de maximizacin (paretiana) del bienestar en sentido regional
y el argumento de la unidad nacional contenida en la funcin de bienestar social.
El trade-off puede encontrarse mediante la configuracin de un sistema federal de fuerte
descentralizacin tributaria, donde los estados o provincias con ventajas econmicas
relativas logren autofinanciarse, al tiempo que contribuyan a financiar un fondo de
35

nivelacin destinado a las jurisdicciones de menores ventajas relativas. En tal esquema,


las provincias ricas estaran fuera del sistema de coparticipacin de esos recursos. Sin
embargo, es posible imaginar un esquema de transferencias de nivelacin an en un
contexto de centralizacin tributaria - como el que actualmente rige en Argentina asumiendo en este ltimo caso la postulacin de un modelo con mayor ingrediente
solidario interjurisdiccional. En l, todas las provincias estaran incluidas en el esquema
de distribucin de fondos.
El objetivo de las transferencias es permitir a las jurisdicciones ms pobres, satisfacer
un nivel mnimo de demanda local por bienes pblicos con un nivel de presin tributaria
similar al de las jurisdicciones ms desarrolladas.
El rgimen de transferencias podra tambin cumplir un objetivo de redistribucin
personal del ingreso, en el sentido de asistir a las provincias para combatir la pobreza.
La idea de que el rgimen de transferencias tiene por objeto moderar el efecto que sobre
la presin tributaria regional tiene la fuerte disparidad en la distribucin geogrfica de la
riqueza, determina que al menos en su gran parte el rgimen de transferencias NacinProvincias mantenga su carcter no condicionado o de libre disponibilidad.
No obstante, el hecho de que las transferencias no estn atadas a una asignacin
especfica, no implica que su otorgamiento no est condicionado a algn indicador de
performance global. La teora normativa predice que las transferencias - sobre todo
cuando tienen un carcter tipo "suma-fija" - estn llamadas a provocar tanto un aumento
del gasto local, como una reduccin de impuestos locales. La teora positiva, no
obstante, predice que distorsiones en las preferencias de los "policy-makers" hacen que
las transferencias estn asociadas a aumentos en los gastos (o reduccin en los
impuestos) por arriba del nivel eficiente dado por la teora normativa ("flypaper effect").
Por otro lado, si el valor de las transferencias no es tomado como un dato por las
administraciones locales - y, en cambio, se perciben como funciones del nivel de gasto
local (impuesto local) -, existirn incentivos a aumentar el gasto local o bajar la
recaudacin local, nuevamente, ms all de lo que el modelo normativo indica como
eficiente.
Para evitar que las transferencias generen este tipo de comportamiento no eficiente - en
un mundo que se aparta del descripto en el modelo normativo -, se han sugerido el
disear esquemas de premios y castigos por medio del cual al monto de recursos que
a cada jurisdiccin le corresponda, se le suma o resta un determinado porcentaje en el
caso que la recaudacin propia este por arriba o por debajo de un valor preestablecido.
En nuestra opinin, resulta mejor el diseo de un sistema de asignaciones sobre la base
de estndares o valores postulados de gasto por habitante y recursos tributarios propios
por habitante, circunstancia que opera como premio (castigo) para la jurisdiccin que
adopte (no adopte) criterios de gasto y de recaudacin eficientes. Los estndares de
gasto dependern de las funciones que cabe atender a los distintos gobiernos, en tanto
que los estndares tributarios representaran los montos de impuestos que, dadas las
caractersticas estructurales de la provincia y la tecnologa impositiva disponible, resulta
razonable recaudar.
36

El sistema de basar las asignaciones sobre la base de estndares, implica la


posibilidad de que los gobiernos subnacionales puedan ejercitar su autonoma en
materia de fijacin de gasto y tributacin propia (modelo de Tiebout). Si un gobierno
subnacional desea fijar un gasto mayor financiado con tributos propios, ello no afectara
el monto de las transferencias, las que podran entenderse entonces como una suma
fija con respecto a un ao determinado. Ello implica no lesionar los incentivos
marginales sobre la decisin de modificar el tamao y composicin del gasto
subnacional.
4.2. Recomendaciones de poltica: la propuesta de distribucin primaria
y secundaria mediante un modelo de coparticipacin de una sola
etapa
De acuerdo con los desarrollos previos, es posible resumir un conjunto de
recomendaciones de poltica. Ellas habrn de conducir a precisar el modelo de
coordinacin fiscal de la propuesta. As, es posible afirmar:
i) Los esquemas tributarios federales deben acentuar la descentralizacin, de
manera de incrementar el grado de correspondencia entre las decisiones de gasto y de su
financiamiento en el mbito de la jurisdiccin - nacional o provincial - que decida
llevarlo a cabo. La descentralizacin puede implicar el traspaso de ciertos impuestos
nacionales a los gobiernos provinciales o bien la imposicin simultnea de ciertas bases,
para lo cual deber convenirse cierto tax room (espacio tributario) para cada nivel de
gobierno, sea mediante impuestos independientes o sobre la base de un esquema de
alcuotas adicionales de las provincias en impuestos legislados por la Nacin.
ii) En un esquema de mxima descentralizacin, los gobiernos provinciales de
bases tributarias ms slidas no requeriran, en principio, transferencias verticales desde
el gobierno federal (ausencia de coparticipacin).
iii) la equidad territorial debe implementarse mediante transferencias de
nivelacin o igualacin que implican, un sistema de asignacin de fondos
"coparticipables" (transferencias verticales desde el gobierno federal) 45 a provincias
con bases tributarias dbiles, sobre la base de parmetros objetivos de necesidades de
gasto per capita, capacidades tributarias y costos de los servicios a su cargo.
iv) la asignacin de los recursos coparticipables indicados en iii), debera tener
un techo y un piso. Cuando la recaudacin de impuestos coparticipables supere el nivel
de gasto a financiar (techo), los fondos excedentes deberan ser detrados de la masa
coparticipable y ser destinados al Fondo de Estabilizacin que el gobierno federal, a
travs del BCRA, debera administrar de manera de esterilizar los recursos,
transformndolos en reservas internacionales remuneradas, para ser utilizados en
perodos de baja recaudacin. En cambio, cuando la recaudacin cayera por debajo del
nivel mnimo, las reservas del Fondo de Estabilizacin podrn ser utilizadas para
mantener el nivel de actividad pblica.

45

De hecho el esquema se transforma en un sistema de transferencias interjurisdiccionales horizontales


instrumentado desde el nivel nacional de gobierno.
37

v) el nivel absoluto de gasto pblico debe ser consensuado, de manera que


tanto la Nacin como la totalidad de las provincias no excedan el lmite de gasto
necesario para cumplimentar los servicios presentes. Para la estimacin de las
necesidades de gasto presentes, deberan definirse niveles estndares o valores
postulados de gasto por habitante, con correcciones por economas de escala (tamao de
la poblacin a atender) y dispersin geogrfica (densidad de poblacin) y otros
parmetros relevantes - estimados sobre la base de un estudio emprico de los
determinantes del gasto per capita -, para luego multiplicar estos parmetros por el
nmero de habitantes a atender en cada jurisdiccin46.
vi) en este esquema tambin al gobierno nacional y las provincias que no
coparticipan segn iii), se les debe garantizar un mnimo y establecer un techo de gasto
pblico. Los excedentes de recaudacin -que se produciran en el auge del ciclo como se
indicara -, deben ser destinados al Fondo de Estabilizacin. En caso de reducciones por
debajo del mnimo, tanto la Nacin como las Provincias, incluyendo a aquellas que no
participan del esquema coparticipable, podran recibir recursos del Fondo de
Estabilizacin.
v) finalmente, cuando las necesidades de gasto pblico determinados segn iv),
v) y vi) excedan los recursos tributarios y los disponibles a travs del Fondo de
Estabilizacin, el gobierno federal mediante acuerdos ad-hoc con las provincias, deber
determinar si resulta conveniente o no, en tal caso, un aumento de la presin tributaria
global. Alternativamente, de no ser recomendable o viable un aumento de la presin
tributaria global, debern reducirse proporcionalmente todos los estndares o valores
postulados de gasto por habitante. En el caso contrario, cuando los fondos excedentes
del Fondo de Estabilizacin resultaren superiores a una cierta magnitud, el gobierno
federal mediante acuerdos ad-hoc deber determinar si resulta conveniente, o no, una
disminucin de la presin tributaria global, o bien, aumentar los estndares de gasto por
habitante (ampliacin de servicios, mejora de remuneraciones que incentiven mayor
calidad, etc.).
Es importante aclarar que en el esquema propuesto, si bien puede contemplar estndares
o valores postulados de gasto por funcin, para arribar a un gasto pblico total por
habitante, o directamente estipular un estndar o valor postulado de gasto pblico per
capita agregado, cada jurisdiccin es libre de determinar el paquete ptimo de gasto
pblico. Inclusive podr modificar su presin tributaria local y el nivel absoluto de
gasto pblico per capita, es decir, el tamao relativo del sector pblico local, en tanto el
mecanismo de coparticipacin slo garantiza los montos correspondientes al resultado
de aplicar los estndares o valores postulados. El diseo del presupuesto pblico
quedar sujeto a la restriccin (fuerte) que fija, exclusivamente, el nivel de gasto
pblico total por habitante estndar o valor postulado, su capacidad tributaria per capita
estndar y el nmero de habitantes respectivo.
Asimismo, como la porcin coparticipable depender no slo del gasto estndar o valor
postulado, sino tambin de la capacidad tributaria relativa de cada jurisdiccin
46

En el punto 7 de efecta un anlisis comparado de estndares aplicados en otros pases. Puede


consultarse tambin a Courcheme, T. J (1992) y Shah, A. (1994). Adicionalmente, para una
fundamentacin terica y formalizacin de estndares o valores postulados, ver Piffano, H.L.P. (1986).
38

(estandarizada), existirn incentivos a mantener una performance recaudadora propia


eficiente.
En el aspecto institucional, debe tenerse presente que de acuerdo con la nueva
Constitucin Nacional, la iniciativa sobre estas cuestiones deber tener tratamiento
inicial en la Cmara de Senadores. Sin embargo, cuando el funcionamiento del esquema
exija modificaciones en la presin tributaria, la Cmara de Diputados deber actuar
como Cmara de origen. Pero, independientemente de las implicancias institucionales
de la ltima reforma constitucional, la caracterstica distintiva del esquema propuesto es
que, desde el punto de vista formal, sera necesario el dictado de una LEY FISCAL
FEDERAL de entidad similar a la LEY DE CONVERTIBILIDAD, que establezca el
nuevo acuerdo fiscal federal descripto. El Rgimen de Coparticipacin Federal de
Impuestos formara parte de dicha Ley Fiscal Federal. Dentro del esquema debern
establecerse asimismo lmites al endeudamiento pblico, aspecto que fuera analizado en
estudios previos. En tal caso, no quedara claro cual de ambas Cmaras debera actuar
como iniciadora de la citada ley, aspecto que no se explorar en este documento.
Es importante insistir que el esquema propuesto puede adaptarse tanto a un escenario de
acentuada descentralizacin tributaria - en el que las provincias con bases tributarias
ms fuertes estaran excluidas del rgimen de coparticipacin - como en un escenario
similar al actual, en el que todas las provincias coparticipan de la masa recaudada a
nivel central.
En el caso de mantenerse la actual centralizacin tributaria, en la propuesta existira un
sistema de coparticipacin propiamente dicho - establecido sobre la base de los
estndares de gasto por habitante y capacidades tributarias relativas, y el nmero de
habitantes a atender en cada jurisdiccin - que operara como "distribucin primaria" y
"distribucin secundaria" al mismo tiempo (sistema de coparticipacin de una sola
etapa). Los fondos asignados seran de libre disponibilidad (no condicionados).
Adicionalmente, cabra prever un sistema de transferencias condicionadas,
exclusivamente destinado a las provincias que acusen situaciones de extrema pobreza o
muy bajo nivel de desarrollo regional, que cumplira una finalidad eminentemente
redistributiva de asistencia y desarrollo social, que acentuara el efecto redistributivo de
las transferencias de igualacin.
El esquema propuesto plantea, por lo tanto, un enfoque de equilibrio general en la
definicin de la poltica fiscal, de manera de hacer consistente las decisiones nacionales
y de los gobiernos provinciales con la restriccin financiera consensuada a escala
global47.

47

El modelo de federalismo propuesto impedira a los gobiernos establecer mecanismos de presin sobre
la base de decisiones fiscales irreversibles adoptadas separadamente. Por ejemplo, cuando el Congreso
Nacional sancion la Ley N 24.764 de Presupuesto para 1997, de alguna manera condicion (fij un piso
de hecho a) la distribucin primaria que los mismos legisladores debern resolver cuando en el recinto
entre el otro tema de la coparticipacin federal.
39

Por ltimo, dado que el financiamiento a travs del uso del crdito pblico reviste
caractersticas peculiares y diferenciales con relacin al recurso tributario, es que le
hemos dedicado un anlisis particular48, del que surge la necesidad de prever un
esquema de coparticipacin en el uso de este recurso.

5. Formalizacin resumida de la propuesta.


5.1. Masa coparticipable y coparticipacin de cada jurisdiccin.
Llmese G al Gasto Total Consolidado de sector pblico, que comprende:
/1/ G = Gs + Gss + Ginv + Gdp
donde:
G : Gasto Pblico Consolidado.
Gs: Gasto en servicios gubernamentales (estandar consensuado).
Gss: gastos proyectados para el rgimen de seguridad social.
Ginv: gasto en inversiones segn plan trienal o quinquenal de inversiones
Gdp: Gasto proyectados por los servicios (intereses ms amortizacin) de la
deuda pblica existente al 31-12-96.
El esquema no separa, por lo tanto, las operaciones arriba y abajo de la lnea.
Llmese C a la masa total coparticipable, de manera que:
/2/ C = Ci
i

donde Ci son los recursos de coparticipacin que corresponde asignar a la jurisdiccin i.


Ci se determina de la siguiente manera:
/3/ Ci = Gssi + Ginvi + Gdpi + (Gsi/Pi - Ti/Pi) . Pi
donde:
Gsi/Pi : es el gasto pblico per capita estndar en servicios gubernamentales
correspondiente a la jurisdiccin i.
Ti/Pi : es la capacidad tributaria (propia o no coparticipable) per capita
estndar correspondiente a la jurisdiccin i.
48

Ver Piffano, H., (CEDI), 1998 y Piffano, H. Sanguinetti, J. y Zentner, A., 1998.
40

El cuarto sumando debe arrojar el supervit consolidado necesario como para


financiar los otros segmentos del gasto (seguridad social, inversiones y deuda pblica).
Un resultado negativo exigir creacin neta de deuda, para lo cual se propone un
esquema ad-hoc de coparticipacin del uso del crdito (ver punto 5.4.).
Es decir, la condicin de equilibrio fiscal exige que:
/4/ Gi = (Ci + Ti)
i

es decir,
/5/ G = C + T
El sistema, no obstante, debe operar como estabilizador automtico, de manera
que si la recaudacin real coparticipable (CR) fuere diferente a C, entonces:
a) si CR > C, es decir, CR - C > 0, la diferencia debe integrar el Fondo de
Estabilizacin.
b) si CR < C, es decir, CR - C < 0, la diferencia debe ser financiada a travs
del Fondo de Estabilizacin.
La expresin /3/ requiere definir cmo se determina el gasto pblico total en cada uno
de los segmentos a financiar.
La variable Gssi corresponde a la proyeccin de necesidades de financiamiento del
sistema integrado de jubilaciones y pensiones, asumindose asimismo el traspaso de los
regmenes provinciales que an subsisten en algunas provincias al sistema nacional.
La variable Ginvi corresponde a la proyeccin del Plan Federal de Inversin Pblica,
que incorporara al Plan Nacional de Inversin Pblica y a los Planes de Inversin
Provinciales. Estos ltimos deberan ser confeccionados sobre la base de la metodologa
del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (Ley N 24.354), debiendo cada provincia
participante adherir al sistema. Una porcin de este gasto puede financiarse con la
afectacin de recursos tributarios, para lo cual se constituira un Fondo de Inversiones
Regionales. Tambin podra preverse la constitucin de un Fondo Fiduciario de
Inversiones, fondeado mediante recursos propios, por ejemplo, del producido de la
privatizacin del Banco Hipotecario Nacional, o con el uso del crdito pblico, por
ejemplo, programas de asistencia financiera internacional del BIRF y BID.
La variable Gdpi debe estimarse sobre la base de la deuda existente al 31-12-96 en cada
jurisdiccin y la proyeccin del servicio correspondiente por intereses y amortizacin,
neto de la creacin de deuda, la que resultar del uso del crdito estimado sobre bases
de un acuerdo de coparticipacin ad-hoc como se ver enseguida.

41

La estimacin de la variables Gsi/Pi, es decir, el gasto gubernamental per capita


estndar, y la variable Ti/Pi la capacidad tributaria propia per capita estndar, ambas
correspondiente a cada jurisdiccin i, se explicita en el punto que sigue.
5.2. Determinacin del gasto pblico per capita estndar.
La definicin del gasto pblico per capita estndar, exige considerar, en primer lugar,
las caractersticas de las necesidades colectivas (bienes pblicos, bienes mixtos y bienes
preferentes) a satisfacer (finalidades y funciones), correspondientes a cada nivel de
gobierno, a la vez de consensuar magnitudes especficas, ya sea en trminos agregados
del gasto pblico per capita o desagregadas en trminos de gasto per capita en cada una
de ellas.
En segundo trmino, deben tenerse en cuenta parmetros que computen diferencias de
escala y de densidad poblacional (economas de escala y economas de densidad), as
como probablemente de otros parmetros no gobernables desde el ngulo del tomador
de las decisiones, en razn de las diferencias de costos regionales enfrentadas por cada
jurisdiccin.
As, se define que:
/6/ Gsi/Pi = Gs/P . Vi . Di
donde:
Gs/P: es el gasto pblico total per capita estndar (definidos diferentes segn
sea el nivel nacional o el nivel provincial de gobierno.
Vi : es el coeficiente de correccin por escala correspondiente a la jurisdiccin
i.
Di : es el coeficiente de correccin por densidad correspondiente a la
jurisdiccin i.
siendo:
V =1
Vi = 1 + v1
Vi = 1 + v2

(tamao grande)
(tamao mediana)
(tamao pequea)

para:
v2 > v1 > 0
y,
(densidad baja)
Di = 1
Di = 1 + d1 (densidad media)
Di = 1 + d2 (densidad alta)
42

para:
d2 > d1 > 0
Ambas correcciones (tamao y densidad), as como la incorporacin de otros
parmetros posibles (por ejemplo, temperatura y otros factores climticos y geogrficos,
precios relativos regionales, etc.) admiten la posibilidad de utilizar coeficientes de
variacin continua, en lugar de discretas como las aqu planteadas. En tal caso, ajustes
economtricos apropiados pueden resolver tcnicamente la definicin de los niveles de
gasto per capita postulados o estndares para cada jurisdiccin49.
Como se indicara, para el clculo del gasto pblico total per capita, se deben estimar
niveles postulados (consensuados) de gasto pblico por habitante para cada nivel de
gobierno y para cada jurisdiccin, sea a nivel agregado o desagregado segn finalidades
y/o funciones que competen a cada nivel de gobierno. En este segundo caso, se tendra
que:
/7/ Gs/P = Gf/P
f

donde:
Gf/P : es el gasto por habitante postulado para la finalidad o funcin f
(administracin general, seguridad, defensa, justicia, educacin, salud, etc.). El nivel de
desagregacin depender de la mayor o menor complejidad que se estime necesario
considerar en el esquema.
5.3. Determinacin de la capacidad tributaria per capita estndar.
Se define a la capacidad tributaria estndar de fuente j correspondiente a la jurisdiccin
i, de la siguiente manera:
/8/ Ti/Pi = t*j . Bji/Pi
j

para,
/9/

Bj = RPj / t*j

donde:
Bj : es la base tributaria total de fuente j.
RPj: es la recaudacin total de recursos propios de fuente j.
t*j: es la tasa efectiva promedio postulada del impuesto que grava la fuente j.

49

Ver Piffano, H., 1998, para una estimacin economtrica de esta variante; tambin Shah, A.,
1994 y Urbiztondo, S., 1996.
43

Es decir, la recaudacin estndar correspondiente a la jurisdiccin i, se calcula como


producto de la tasa efectiva estndar (postulada) para el impuesto de fuente j, uniforme
para todas las jurisdicciones, y la base tributaria per capita de fuente j imputable
(correspondiente) a la jurisdiccin i. Fijar la tasa efectiva implica asumir cierto grado de
cumplimiento tributario (o evasin) para cada fuente j.
El problema que se plantea en este tipo de esquema, es la cuestin de la asignacin de
bases tributarias a cada jurisdiccin. La base tributaria de fuente j asignable a cada
jurisdiccin se obtiene de la siguiente manera:
/10/

Bji = [Proxi Bji / Proxi Bji] . Bj


i

o sea,
/11/

Bji = [Proxi Bji / Proxi Bji] . RPj/t*j


i

Las variables proxi en materia tributaria pueden estar referidas a magnitudes


econmicas generales (enfoque macroeconmico) que subyacen en la determinacin de
las bases tributarias del conjunto de impuestos, como ser el PBI regional, o estar
especficamente referidas a la fuente a la que pertenece cada base tributaria (enfoque
microeconmico), como ser el valor agregado en el caso de un IVA, el valor de las
ventas minoristas en un Ventas y/o el valor de las ventas de los sectores gravados en el
caso de Ingresos Brutos, la cantidad de automotores ponderada por algn indicador de
valor para Automotores, la cantidad de viviendas ponderada por calidad de las mismas
en el caso del Inmobiliario, el consumo de combustibles en el impuesto a los
Combustibles, etc.50. Este ltimo enfoque es el adoptado en nuestra propuesta.
5.4. La coparticipacin del uso del crdito.
Finalmente, la participacin de cada jurisdiccin i en el uso del crdito neto (USN)
requiere estimar la diferencia entre el endeudamiento mximo US y el tamao de la
deuda (D):
/12/

USN = US - D

expresando:
USN: monto mximo de la creacin neta de deuda.
US: monto mximo del endeudamiento consolidado.
D: stock de deuda al 31-12-96.
Siendo:
/13/

US = (
Bji
+ Ci)

i j

50

Para un ejercicio de simulacin donde se estiman capacidades tributarias, nuevamente nos remitimos a
Piffano, H., 1998a y Urbiztondo, S., 1996.
44

es el porcentaje consensuado para fijar el lmite al endeudamiento consolidado.


Por otra parte:
/14/

US = US Usi
i

Definiendo:
/15/

usi = (
Bji + Ci) / (Bji + Ci)
j

se tiene que:
/16/

USi = US * usi

o sea,
/17/

US = US * usi = US usi = US
i

Como se indicara, para el nivel federal debera consensuarse un plus substitutivo de la


mayor restriccin tributaria enfrentada (la modificacin de la estructura tributaria
requerira apoyo legislativo provincial) y del rol natural del gobierno central para
morigerar las consecuencias de eventuales shocks externos.
5.5. Las transferencias condicionadas.
El sistema de coparticipacin de la propuesta est referido a un sistema de
transferencias no condicionadas. Es muy normal, sin embargo, que los gobiernos
centrales instrumenten transferencias condicionadas a fin de alentar a los estados
subnacionales a aplicar recursos a fines que dicho nivel central considera importantes
perseguir. El punto a resolver es si este tipo de transferencias condicionadas debe
incluirse en un mismo rgimen general de transferencias o ser tratadas en forma
totalmente independiente.
Courchene, T. J. (1984) ha sugerido que si se instrumenta un esquema de transferencias
de nivelacin como el de nuestra propuesta, tal tipo de transferencias deberan ser
restadas en el clculo de la necesidad fiscal de los estados subnacionales, a la manera
del esquema australiano, por cuanto su inclusin implicara una sobre-igualacin.
El punto es relevante por cuanto el gobierno central y algunas provincias pueden de
hecho modificar (burlar) los acuerdos de distribucin de fondos interjurisdiccionales
mediante el mecanismo de arreglos individuales que impliquen transferencias de fondos
ligados a la implementacin de programas especficos.
La lnea demarcatoria debera ser el distinguir si los programas especficos comprenden
a funciones solapadas con las que lleva a cabo el nivel provincial o si en cambio se trata
de funciones que corresponden al nivel nacional de gobierno. En el primer caso, tales
45

transferencias deberan ser restadas en la frmula general, en tanto que las segundas
no51. En la definicin de las funciones que desarrollan los distintos niveles de gobierno,
sin embargo, pueden encontrarse zonas grises (y, por ende, discutibles), por ejemplo,
para el caso de Argentina, la educacin universitaria.
Es nuestra propuesta tener en cuenta los programas especficos que actualmente tiene
implementado el gobierno nacional bajo la forma de transferencias condicionadas, como
integrando el esquema general de las transferencias de nivelacin. No se debieran
computar en cambio los gastos nacionales correspondientes a servicios a cargo del
gobierno nacional, incluyendo las universidades nacionales, gasto ste que ofrece sin
embargo opinin encontrada. Este temperamento podra variar en el futuro, si el acuerdo
federal avanzara con la transferencia de este servicio educativo a las provincias, como
ocurre en muchos pases federales como Estados Unidos y Alemania.
De acuerdo con el temperamento expuesto, la expresin /3/ debera reformularse de la
siguiente manera:
/3`/

Ci = [ Gssi + Ginvi + Gdpi + (Gsi/Pi - Ti/Pi) . Pi ] - TCi

donde TCi son las transferencias condicionadas recibidas por la jurisdiccin i.

6. Un anlisis comparado de los modelos de transferencias de


igualacin de Australia, Canad y Alemania.
Para una mejor comprensin de la propuesta, se presenta a continuacin una resea de
los mtodos de igualacin aplicados en Australia, Canad y Alemania, que de algn
modo han servido de sustento al modelo descripto previamente52. La descripcin
facilitar la comprensin de la propuesta al tiempo de distinguir sus similitudes y
diferencias.

51

En el afn de computar todo muchos expertos han sugerido inclusive tomar en cuenta la incidencia
regional de gasto pblico nacional. Aparte de los inconvenientes empricos para calcular estos efectos
fiscales, la cuestin no parece tener sentido desde el ngulo terico. Resulta absurdo considerar este tipo
de transferencias en gasto como una forma computable de transferencia de recursos, cuando en realidad
el gasto obedece a la prestacin de servicios a cargo del gobierno nacional (bienes pblicos nacionales).
Sera un absurdo que las provincias mediterrneas fueran compensadas por el hecho de que las
provincias atlnticas reciben gasto de la Armada Nacional al ubicar sus bases navales en la costa !. Ni qu
decir de la incidencia de los tributos nacionales, que tambin pueden tener efectos no simtricos u
homogmeos en sentido regional. Por cierto, esto no significa que ciertos gastos nacionales no puedan en
cambio asimilarse a transferencias a favor de ciertos gobiernos locales (como ha resultado ser el caso,
durante muchos aos, del financiamiento por el Estado Nacional de servicios pblicos urbanos en la
Capital Federal).
52
Detalles de estos modelos pueden consultarse en Courcheme, T. J. (1992) y Shah, A. (1994). Una
snteses de los mismos puede hallarse tambin en Urbiztondo, S., (1996).
46

6.1. El sistema australiano.


El sistema australiano es el ms cercano al de la propuesta y consiste en un esquema de
transferencias de igualacin o nivelacin en el que se identifican las necesidades
fiscales, tanto en lo referido a la cuestin tributaria como del gasto pblico. No
obstante, este sistema de transferencias de libre disponibilidad est basado en un nico
recurso tributario, cual es el Impuesto a los Ingresos de las Personas, de manera que, a
diferencia de nuestra propuesta, no define el nivel absoluto de la transferencia sino el
porcentaje de participacin sobre el monto definido previamente.
En efecto, la masa transferible a los estados (Grant) (G) es limitada al 40% del
producido del Impuesto a los Ingresos Personales correspondiente al ao anterior. Liga,
por lo tanto, las transferencias al resultado efectivo del ciclo econmico sobre los
ingresos de las personas, con rezago de un ejercicio53. No obstante, el Gobierno Federal
puede establecer techos al monto global de las transferencias, cuando razones de orden
macroeconmico lo aconsejan. La Australian o Commonwealth Grants Commission,
solamente determina los porcentajes de participacin que le corresponde a cada
gobierno subnacional.
La participacin de cada estado i en la masa para igualacin transferible (Gi), se define
como:
Gi = (Bi / Bi) * G
i

Por su parte, Bi se determina mediante la suma de la necesidad de recaudacin


(revenue necessity) (RNi) ms la necesidad de gasto (expenditure necessity) (ENi),
descontada las necesidades de gasto satisfechas mediante otro tipo de transferencias
condicionadas (conditional grant)) (CGi) que efecta el gobierno federal a los estados,
es decir:
Bi = RNi + ENi - CGi
.
La necesidad de recaudacin, se determina como:
RNi = Pi (Rs/Ps) (Ys/Ps - Yi/Pi)
donde:
Pi es la poblacin del estado i.
Rs/Ps es la recaudacin impositiva per capita estndar, en tanto que Ys/Ps es la base
tributaria per capita estndar del impuesto a los ingresos de las personas (promedio
nacional) y el cociente Yi/Pi es la base imponible per capita que en dicho impuesto
dispone el estado i.
53

El empleo de un mecanismo de transferencias sobre la base de lo recaudado en el ejercicio anterior,


constituye un medio adicional que refuerza el objetivo de estabilizacin del sistema al tiempo que permite
un diseo presupuestario sobre bases ms seguras a los gobiernos subnacionales. La modalidad no es
incompatible con nuestra propuesta pudiendo de hecho ser tambin considerada.
47

La necesidad de gasto se determina como:


ENi = Pi (Es/Ps) {(Ui, Si, di, ei) - 1}
donde Es/Ps es el gasto per capita estndar, en tanto que en el parntesis se determina la
distancia relativa (positiva o negativa) de cada jurisdiccin en cuanto a los
determinantes socioeconmicos, demogrficos y ambientales, que se ponderan en la
frmula, a saber:
Ui: poblacin usuaria.
Si: factor de escala.
di: factor de dispersin.
ei: factores sociales, culturales y ambientales.
Los factores de necesidad relativa son seleccionados sobre la base de la siguiente
categorizacin de los determinantes:
* Factores de escala
* Poblacin y factores relacionados:
** Dispersin.
** Urbanizacin.
** Composicin social.
* Estructura de edades.
* Factores Ambientales.
** Fsicos.
** Econmicos.
La explicitacin de estas frmulas son discutidas cada cinco aos en la Comisin
Federal de Transferencias (Commonwealth Grants Commission), quien formula su
recomendacin al gabinete federal. Este revisa el informe de la Comisin a la luz de su
propia visin de necesidad fiscal relativa. En este aspecto, el procedimiento es muy
similar al seguido en este pas en cuanto a la determinacin del uso del crdito pblico.
Shah, A., (1994), refirindose al sistema australiano, resalta que la necesidad de gasto es
evaluada a partir de determinantes que se basan en juicios amplios, ms que a un
anlisis cuantitativo preciso. El procedimiento involucra un anlisis detallado de datos
presupuestarios y evaluaciones subjetivas de necesidades relativas, acompaado con
argumentos escritos y orales acerca de los principios y mtodos correspondientes a
procedimientos adversos o contrarios.
El procedimiento adoptado es innecesariamente complicado, consume tiempo excesivo
y deja demasiado lugar al juicio amplio. Tal proceder solamente puede operar,
excepcionalmente, con un alto grado de compromiso, de cooperacin y de acuerdo o
consenso, guiando a los gobiernos involucrados. Shah, A. sostiene que, no obstante los
australianos haber hecho mucho al respecto, no parece que el mtodo pueda funcionar
en Canad.
48

Curiosamente, Shah descubre que en el Municipio de Saskatchewan de Canad, el gasto


municipal estndar es determinado en funcin de un ajuste estadstico, es decir, se
utiliza un anlisis de regresin para derivar la tabla calibrada del gasto per capita
garantizado por clase (segn tamao de la poblacin) de municipio.
En general, las metodologas desarrolladas por las provincias canadienses para medir las
necesidades de gasto de sus municipios, no tienen en cuenta las diferencias entre
municipalidades debido a costos o necesidades de los servicios. Sin embargo, ellas
contemplan el lado del gasto, aspecto no tenido en cuenta en el esquema de igualacin
del gobierno federal, como se ver enseguida.
6.2. El sistema canadiense.
El sistema de transferencias de nivelacin en Canad est referido exclusivamente al
campo tributario. No se trata de un enfoque de necesidades fiscales sino de igualacin
de capacidades de financiamiento tributario. Por el sistema se auxilia a las provincias
con capacidades subestndar para financiar los servicios gubernamentales a cargo de los
gobiernos subnacionales. Para determinar el nivel estndar de capacidad impositiva se
utiliza un promedio de cinco provincias representativas (British Columbia,
Saskatchewan, Ontario, Manitoba y Quebec), se fijan tasas promedio nacionales a las
distintas bases tributarias y se emplea la poblacin total provincial para comparar
tamaos relativos y como proxy de las necesidades relativas de los costos de cada
provincia. Al igual que en el caso australiano, los recursos distribuidos provienen del
impuesto a los ingresos personales, pero no tiene en cuenta la existencia de otro tipo de
transferencias y asume que la necesidad de gasto es la misma para todas las
provincias54.
La transferencia de igualacin correspondiente a la provincia j (Ej) para el recurso de
fuente i, se determina de la siguiente manera:
Ej = { (R10/B10) * (Bs/Ps) - (R10/B10) * (Bj / Pj) } Pj
donde R10 es la recaudacin total obtenida por las 10 provincias canadienses, B10 es la
base imponible en las 10 provincias, Bs es la base imponible estndar (segn las 5
provincias representativas), Ps es la poblacin de las 5 provincias representativas, Bj es
la base imponible en la provincia j y Pj es la poblacin de la provincia j.
Como cada provincia puede arrojar saldos positivos o negativos segn la fuente de
recursos i, depender del resultado agregado si corresponde y en qu magnitud efectuar
la transferencia de nivelacin: cuando el resultado es negativo ste es ignorado; si da
positivo, su magnitud indicar la suma a transferir.
Como rasgo importante a sealar nuevamente en este caso, es que el modelo
canadiense, al no computar necesidades de financiamiento acotadas en razn de la
54

En rigor, un tercio de la recaudacion del impuesto a la renta de las personas fsicas es distribudo a las
provincias con criterio devolutivo. El resto es utilizado para conformar el fondo igualizador, que permite
compensar las diferencias regionales de la porcin devolutiva de este impuesto y de otros treinta
impuestos ms.
49

magnitud absoluta de cierto gasto estndar, constituye un sistema que acta


procclicamente. Courchene, T. J. (1984) ha formulado asimismo crticas especficas
con relacin al empleo de los estndares sobre la base de las 5 provincias
representativas, arribando a la conclusin de que el sistema genera distorsiones, debido
a desarrollos econmicos regionales diferenciales, inconveniente que no contena el
anterior esquema de promediar a la totalidad de las provincias.
Finalmente, tanto Courchene, T. J., como Shah, A., han criticado el modelo canadiense
por no contemplar el lado del gasto, circunstancia que no permite garantizar el
tratamiento igualitario de los ciudadanos, segn lo analizado en puntos previos.
6.3. El sistema alemn.
A diferencia de los casos australiano y canadiense, el modelo alemn de transferencias
de nivelacin consiste en un sistema de transferencias horizontales, en el que los
estados (Lnder) ricos contribuyen a mejorar los recursos de los estados pobres, pero
coexistiendo con un sistema de coparticipacin (de transferencias verticales, desde el
gobierno federal hacia los Lnder) que opera con carcter fundamentalmente
devolutivo55.
El estado federal no participa de las transferencias horizontales, cumpliendo solamente
un rol de intermediacin, verificando el cumplimiento del acuerdo. A igual que el
sistema canadiense, slo se tienen en cuenta las diferencias en capacidades tributarias,
aunque ajustadas por ciertas deducciones especiales por recursos extraordinarios, para
as obtener la capacidad fiscal ajustada.
Los impuestos considerados en la determinacin de las capacidades tributarias son los
recursos provenientes de los impuestos estaduales (el Impuesto a las Actividades, el
Impuesto al Patrimonio, el Impuesto a la Cerveza y el Impuesto a la Herencia), de la
participacin de cada estado en los impuestos compartidos de acuerdo a rentas locales
(componente devolutivo del rgimen de coparticipacin antes indicado), y de los
impuestos a la propiedad de las municipalidades (Contribucin Territorial), de acuerdo a
rentas locales y evaluaciones uniformes.
La capacidad impositiva per capita ajustada de cada estado es comparada con la
capacidad impositiva per capita promedio de todos los estados, que se define como el
estndar.
Esquemticamente:
ATCj = TCj - SBj
55

El gobierno federal y los Lnders coparticipan el impuesto a los ingresos (renta de personas fsicas) y el
impuesto a la renta de las sociedades, constitucionalmente fijadas en partes iguales, y el impuesto a las
ventas en proporciones que cambian con la legislacin (actualemente el 56% corresponde a la
federacin), constituyendo este segmento la parte flexible de las finanzas federales. Los dos primeros se
asignan a los Lnders de acuerdo con el ingreso local, en tanto que el impuesto a las ventas se distribuye
en funcin de la poblacin, en base al supuesto de que el impuesto es soportado por los consumidores
(Arzbach, M. 1993).
50

donde ATCj es la capacidad fiscal ajustada del estado j; TCj es la capacidad tributaria
y SBj son gravmenes especiales (special burdens) establecidos por los Lnders para
financiar erogaciones extraordinarias.
El paso siguiente es definir la lnea de igualacin (equalization yardstick) definida
como:
Yj = (TCg / Pg) * wj * Pj
donde Tcg / Pg es igual a la capacidad tributaria per capita promedio de todos los
estados, calculada como:
TCj / Pj
j

wj es un parmetro asociado al efecto densidad de poblacin. Se trata de un


parmetro con variaciones discretas que va desde 1.00, para poblaciones de hasta 5.000
habitantes, a 1.35 para poblaciones superiores a 500.000 habitantes56.
La determinacin de si un Lnder es pobre o rico (si recibir o no-transferencia de
nivelacin) se efecta comparando su capacidad tributaria ajustada, con la lnea de
igualacin (equalization yardstick) haciendo:
PEj = ATCj - Yj
o sea,
PEj = (TCj - SBj) - (TCg / Pg) * wj * Pj
donde PEj es la igualacin potencial del estado j, pudiendo resultar:
PEj < 0, en cuyo caso el Lnder es pobre y recibe la transferencia; o,
PEj > 0, en cuyo caso el Lnder es rico y debe contribuir al fondo.
No obstante, los pagos de transferencias (y las contribuciones al fondo) de nivelacin en
la actualidad (AEj) no son idnticos a la igualacin potencial (PEj). Los estados pobres
pueden recibir del fondo solamente la diferencia entre su capacidad tributaria ajustada
menos el 95% de la lnea de igualacin; y, los estados ricos, que contribuyen al fondo,
son clasificados segn el nivel del supervit del PEj en aquellos que superan el nivel de
igualacin en un 2%, debiendo en tal caso contribuir con el 70% del excedente, y
aquellos que lo superan en el 10%, en cuyo caso aportan el 70% de la lnea de
igualacin por el excedente del 2% hasta alcanzar el 10% y el 100% por el excedente
del 10% sobre la lnea de igualacin; es decir:

56

Este es el nico ingrediente que pondera diferenciales de costos de los servicios entre estados.
51

AEj = ATCj - 0.95 Yj , en el caso en que PEj < 0


en tanto que:
AEj = 0.70 (ATCj - 1.02Yj), en el caso que PEj > 0 y, 1.02 < ATCj <
1.10 Yj
AEj = 0.70 (1.10 Yj - 1.02Yj) + (ATCj - 1.10Yj), en el caso que PEj > 0
y,
ATCj > 1.10Yj.
Dado que el mtodo slo computa el lado tributario, a excepcin de la ponderacin
hecha por tamao o densidad de la poblacin, el sistema se asemeja al canadiense, pero
se diferencia en cuanto a que se trata de un sistema de transferencias horizontales y no
verticales como en Canad. Asimismo, se asemeja al modelo canadiense, en cuanto a
que no prev el establecimiento de lmite superior alguno a las transferencias; ellas
acompaan el movimiento del ciclo econmico.

7. Conclusiones.
La propuesta presentada previamente constituye una mejora de los modelos de
transferencias de nivelacin contemplados en otros pases. El mismo prev la fijacin de
parmetros de distribucin de la masa coparticipable sobre la base de estndares y
poblacin, acotados por mnimos y techos, sujetos a la determinacin de las necesidades
de gasto y capacidades tributarias de los niveles de gobierno.
El modelo constituye un mtodo conceptualmente sencillo y de mayor racionalidad con
relacin a otros esquemas de distribucin, al permitir dimensionar el tamao de gasto
pblico en funcin de un consenso global en materia de asignacin de recursos
(satisfaccin de necesidades sociales vs. privadas)57, asegurando la necesaria
consistencia de la poltica fiscal al plantear un sistema de equilibrio general,
garantizando no obstante la flexibilidad para que cada jurisdiccin establezca el paquete
deseado del gasto social y privado, lo que apunta a la optimizacin en materia de
asignacin de recursos (modelo de Tiebout), al tiempo que permite instrumentar una
coherente poltica de estabilizacin.
Todo el esquema est inserto en un nuevo orden tributario federal, que acenta la
descentralizacin tributaria, con la mejora consecuente en trminos de eficiencia, al
procurar una mayor correspondencia fiscal, al tiempo que coadyuva a mejorar el perfil
redistributivo del sistema tributario, haciendo operativa la reforma estructural que
acente la imposicin directa por sobre la indirecta.
Las cuestiones redistributivas, segn nuestra propuesta, deben, no obstante, ser objeto
de tratamiento adicional (fuera o dentro del mismo esquema de coparticipacin),
57

Del modelo surgen valores absolutos estndar de gasto a financiar y no porcentajes.


52

instrumentando un sistema de transferencias especficas condicionadas58. En este


documento se ha avanzado en delinear, en forma bastante general, las caractersticas de
un esquema de coparticipacin (distribucin primaria y secundaria de una sola etapa),
que acta como mecanismo de transferencias de igualacin o nivelacin, el que por
definicin es redistributivo. Las transferencias condicionadas, por otra parte, debieran
apuntar a contemplar situaciones de extrema pobreza o de atraso notorio en el desarrollo
regional; y ser necesariamente condicionadas debido a la necesidad de prever
mecanismos que aseguren el cumplimiento de los objetivos perseguidos por las mismas
y eviten efectos no deseados en las transferencias intergubernamentales o, simplemente,
no permitan el desvo de los fondos hacia otros posibles destinos burlando su razn de
ser.
La propuesta tiene la interesante virtud de adecuarse a la letra y al espritu de las
disposiciones constitucionales vigentes a partir de la reforma de 1994. En efecto, de la
interpretacin armnica del articulo 75, es posible avalar la propuesta en tanto
cumplimenta los principios de la distribucin de fondos coparticipables:
1) correspondencia directa con las competencias, servicios y funciones, ligando
la asignacin de fondos a las necesidades fiscales de cada jurisdiccin.
2) criterios objetivos de reparto, al establecer un modelo de necesidades
fiscales parametrizado y consensuado.
3) equidad, al devolver a las provincias el potencial tributario necesario para
financiar su nivel de gasto pblico.
4) solidaridad, al contemplar un sistema de transferencias de nivelacin o
igualacin en auxilio de jurisdicciones con bases tributarias dbiles.
5) grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades,
al diferenciar el plan de inversiones para obras de infraestructura regional, el sistema
nico previsional, la deuda pblica consolidada y las transferencias de nivelacin para
garantizar un gasto social equivalente para todo ciudadano, independientemente de su
residencia real.
Asimismo, contempla los resguardos que la Constitucin establece con relacin al
endeudamiento, de manera de no afectar al crdito de la Nacin.
Finalmente, debe remarcarse que la Ley Fiscal Federal propuesta al tiempo de
contemplar mecanismos de incentivos para una desempeo eficiente de los distintos
niveles de gobierno, no descuida el aspecto de equidad interjurisdiccional, en tanto las
transferencias de nivelacin y el lmite del uso del crdito ligado a los recursos
asignados (recursos propios y recursos provenientes de dichas transferencias) contempla

58

Como se indicara, la propuesta adopta el criterio de incorporar estas transferencias como formando
parte del rgimen general.
53

adecuadamente el objetivo de la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos


del pas, independientemente de donde ellos residan.
No sera honesto dejar de reconocer que desde el ngulo emprico y poltico, la
incorporacin de nuevos captulos en la discusin federal, como es el considerar el
lado del gasto y el uso del crdito, junto con el tradicional item tributario,
constituye un gran desafo. Pero el esfuerzo vale la pena, por cuanto dejar las cosas tal
cual el proceso del federalismo lo ha planteado hasta el presente, lejos de generar
soluciones que contemplen un mnimo de racionalidad econmica y de racionalidad
poltica deseable en toda democracia representativa, habr de mantener la cuestin
como un juego de suma cero con resultado fiscalmente indeterminado y, por tanto,
impredecible.
No esta dems reiterar, finalmente, que los mecanismos explcitos de transferencias
interjurisdiccionales, diseados sobre bases racionales, que permitan transparentar el
origen y el destino de los recursos tributarios que cumplimentan objetivos de eficiencia
y equidad, constituye informacin bsica necesaria para cualquier sistema poltico
que pretenda mantener caractersticas genuinamente democrticas.

54

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