Pacto de estado?

:
la educacin entre el consenso y el disenso
Manuel de Puelles Bentez
En la historia contempornea y en la bsqueda de un pacto de Estado en la educacin,
desde la Transicin se puede habar de la cultura del consenso : especial disposicin
de nimo por la que se otorga mayor protagonismo a las cosas que nos unen, es decir, a
los objetivos, metas o valores en los que la mayora de la poblacin est de acuerdo
(Bericat, 2003, p. 3).
Mientras que en casi dos siglos habamos tenido slo tres grandes leyes de educacin
el llamado reglamento general de 1821, la ley Moyano de 1857 y la ley general de
1970, en estos ltimos 30 aos hemos visto nueve leyes orgnicas de educacin de
distinta factura y contenido.
La alternancia democrtica, el libre desenvolvimiento de las fuerzas polticas y el
enfrentamiento de diferentes ideologas han tenido como resultado derogaciones o
modificaciones de leyes.
Slo la ley de Formacin Profesional de 2002 ha podido mantenerse indemne en medio
de tan convulsivo escenario legislativo.
A qu se debe que el pacto escolar del artculo 27 de la Constitucin espaola no
haya trado la anhelada estabilidad de la educacin?

Las complejidad del binomio consenso/disenso

El tema del consenso no es de hoy.
Para Ortega : una sociedad existe gracias al consenso, a la coincidencia de sus
miembros en ciertas opiniones ltimas, pero tambin contrapona la discrepancia al
consenso, indicando que lo que hoy denominamos disenso, aun siendo fuente del
conflicto, puede ser asumido si no afecta a lo esencial.

Segn Sartori:
1) consenso procedimental: hace referencia a las normas que regulan las relaciones
entre los poderes del Estado y los procedimientos para resolver conflictos
importantes.
2) consenso bsico: hace referencia a los lmites al poder de los gobernantes por

los derechos y libertades pblicas ,que estn predeterminados por diversas concepciones
del mundo y de la realidad, por valores que a veces resultan antagnicos.
3) Consenso poltico: se refiere al campo concreto de gobierno, a la aplicacin de
diferentes polticas sobre las que resulta difcil, pero no imposible, llegar a un
acuerdo.

De los tres niveles de consenso que pueden existir en una sociedad democrtica,
se considera que el consenso procedimental, por afectar a las reglas que resuelven
pacficamente los conflictos institucionales y polticos, es el requisito sine qua non
de la democracia,
mientras que el consenso bsico, que implica una cultura poltica bastante homognea,
as como compartir valores que a veces son de difcil conciliacin, es deseable pero no
imprescindible puede haber democracia en sociedades muy conflictivas, aunque la
democracia d sus mejores frutos en sociedades consensuales.
Obviamente, el consenso poltico, que afecta a las polticas especficas de gobierno,
incide en el terreno propio del disenso, que, por otra parte, al ser consustancial a la
democracia, representa por s mismo la pluralidad de ideologas, valores e intereses
existentes.

Cmo se conjugan, entonces, los posibles consensos con el disenso?

Las sociedades democrticas permiten que ese pluralismo tan diverso emerja, si este
fenmeno se produce pacficamente, en virtud del consenso procedimental.

El disenso est en la base misma de la sociedad pluralista.

El consenso poltico est excluido normalmente del juego poltico de las democracias.

el trmino que mejor expresa la visin pluralista [de las democracias liberales] es el de
disenso (Sartori, 1980, p. 39).

El problema aparece cuando determinados asuntos, reclaman un consenso sobre

las polticas, y demandan un pacto de Estado, un consenso poltico.
Tal es el caso de la justicia, la sanidad pblica, el desarrollo de la ciencia o la
educacin.

El consenso constitucional sobre la educacin

El pacto del artculo 27 fue la plasmacin de un consenso bsico sobre los valores e
intereses que se anudan en torno a la educacin.

El problema estribaba en cmo conciliar principios y valores hasta entonces

interiorizados como opuestos e, incluso, antagnicos.

La educacin, ha conservado, desde la irrupcin de la modernidad poltica, un doble

carcter:
1-una vertiente pblica, derivada del principio de igualdad
, que trata de facilitar a todos los ciudadanos el derecho a recibir esta prestacin,
2- una vertiente privada, que pone el acento en la libertad de ensear y de
aprender,
y, por tanto, en la libertad de creacin y en la libertad de eleccin de centros
docentes.

Esta doble vertiente origina un conflicto que se alimenta de fuertes

pasiones polticas y religiosas.

Los problemas que se solventaban eran abundantes y complejos:

-las valoraciones y entendimientos en torno al derecho a la educacin como derecho
social.
- las cuestiones ligadas a un educacin respetuosa con la libertad de conciencia, acorde
con las convicciones personales, y por lo tanto las formas de entender y regular la
garanta de neutralidad ideolgica;
-las necesarias vinculaciones de los principios de igualdad y libertad en el sistema
educativo,
-la concurrencia de los derechos de libertad y derechos sociales;
-las diferencias respecto al complejo concepto de libertad de enseanza,
y discusin sobre las libertades concretas que deba comprender, tales como la creacin
de centros, la gestin y direccin de los mismos,

- la cuestin de la libertad de ctedra, o la de la libre eleccin de centros;

- las variadas concepciones sobre el papel del Estado, tanto en la consideracin
del sistema educativo como un servicio pblico, como en la que lo ve como servicio a la
sociedad funcin social que igualmente ha de ser ayudado con la financiacin pblica

Era precisa esta larga cita para comprender la complejidad que encerraba el consenso
Bsico.
.Tambin lo es para entender lo que Herrero de Min consider en su momento una
falsa va del consenso constitucional: el uso de trminos equvocos y ambiguos con
una finalidad precisa: permiten creer y hacen creer que se ha obtenido un
consenso [], pero [es] un acuerdo que no afecta al fondo de la cuestin.

En el campo de la educacin lo que sucedi fue que se lleg a un consenso sobre dos
grandes principios
la igualdad y la libertad de enseanza,

La Constitucin prescribe toda idea de estatalizacin del sistema educativo del pas
y que se respeta la iniciativa privada y que se cierra la puerta a toda idea de
nacionalizacin de cualesquiera centros docentes.

En resumen, los dos grande partidos, siendo conscientes de las

grandes cesiones y concesiones realizadas para lograr el pacto escolar, apelaban al
disenso a la hora de ponerlo en prctica.

Las nuevas leyes orgnicas de educacin y el disenso

La primera ley, reguladora del Estatuto de Centros Escolares de 1980 (LOECE), se
define por sus defensores como:
- una norma respetuosa con el pluralismo educativo: negar el [pluralismo] educativo
equivaldra a segar las fuentes de nuestra naciente democracia [].
-llevar la escuela a todos no significa llevar a todos la misma escuela, salvo en los
aspectos tcnicos de calidad.

El derecho a la educacin es siempre el derecho a un determinado tipo de educacin,

por ello, y consecuentemente con el principio del disenso, no se busc en ningn

momento una ley pactada con la oposicin.
----La oposicin, por su parte, respondi impugnando la ley ante el Tribunal
Constitucional.

La citada sentencia dej clara la constitucionalidad de los siguientes extremos: el ideario

forma parte de la libertad de creacin de centros, pero la libertad de ctedra del profesor
de cualquier nivel es tambin parte de la libertad de enseanza con la nica restriccin
de ser respetuoso con el ideario y sin que ello suponga convertirle en apologista del
mismo y,adems,la participacin en los centros sostenidos con fondos pblicos debe
ser regulada por una ley.
1982,el PSOE lleg al poder y plante la ley del Derecho a la Educacin (LODE)
que derogaba la LOECE.
La LODE hizo un notable esfuerzo por acercar posiciones.
El ministro Maravall, en su defensa de la ley, lo expuso en estos trminos:
Un sistema educativo integrado que asegure el derecho a la educacin y la
igualdad de oportunidades; una enseanza en libertad que fomente la eleccin
de los padres, el pluralismo del sistema, los derechos y libertades exigibles en
el seno de los centros; una educacin en la que la norma sea la participacin
de todos los miembros de la comunidad escolar. Esos son los fundamentos del
proyecto de Ley (Diario de Sesiones, 1983, p. 2.981).

Si aceptamos que las dos primeras leyes responden a un discurso ideolgico concreto,
hay que sealar que las siguientes se ajustan ms al afn por proseguir la modernizacin
del sistema educativo y, sobre todo, por elevar la calidad de la educacin espaola.
No obstante, ni la ley que regul la Ordenacin General del Sistema Educativo de 1990
(LOGSE) ni la ley de la Calidad de la Educacin (LOCE) de 2002 fueron objeto de
consenso poltico (la ley actual, la LOE, merece, como veremos, un tratamiento aparte).

Las exigencias objetivas de un nuevo consenso

Los sistemas educativos europeos entraron, a partir de la Segunda Guerra Mundial, en
un proceso de reforma prcticamente permanente.

Medio siglo de reformas nos ha enseado varias cosas: una de ellas es que las reformas
estructurales no bastan para resolver los problemas existentes; y otra, que el nudo
gordiano de las reformas ha consistido en el paso del bachillerato de elite a la
educacin secundaria para todos, o sea, la extensin de la escolarizacin de este nivel a
toda la poblacin (Viao, 2002, p. 105).

Con enfoques diferentes, lo que han intentado la LOCE de 2002 y la LOE de 2006 no
ha sido sino tratar de resolver los problemas que llevamos arrastrando desde 1970: no el
grave problema de la escolarizacin de toda la poblacin, resuelto plenamente en los
aos de gobierno socialista, sino la necesidad de que el sistema escolar ofrezca calidad
de educacin (la ltima ley pone especial el nfasis en que esta calidad alcance a toda la
poblacin).

La alternancia democrtica puede dificultar la reforma de la educacin.

Ello es as porque, por su propia naturaleza, las reformas escolares exigen plazos
largos para surtir efecto, es decir, un tiempo que excede con mucho al que opera en
la alternancia democrtica :las polticas de reforma tienen que ser objeto
de consenso en sus lneas fundamentales si se desea que sobrevivan a los
gobiernos democrticos que las disean (Puelles, 2006b, p. 81).

Hacia un pacto de Estado en educacin?

Es de justicia reconocer que los primeros pasos hacia un nuevo pacto sobre educacin
fueron dados, ahora hace diez aos, por la comunidad escolar: la Declaracin conjunta
en favor de la educacin, patrocinada por la Fundacin Encuentro y suscrita por 18
organizaciones del mundo de la educacin que dieron a luz un acuerdo encaminado a
preparar e impulsar un consenso poltico sobre educacin.
Sin embargo, este acuerdo tuvo tambin sus dificultades.

La segunda oportunidad surgi en el Consejo Escolar del Estado: Una educacin

de calidad para todos y entre todos, que el Gobierno socialista remiti como base
de la futura reforma para su discusin e informe.
Como es sabido, aunque se estuvo cerca del pacto, no fue posible su feliz consecucin.

Posteriormente, el 3 de marzo de 2006, se firmaba en Sevilla un acuerdo en educacin

entre la Consejera de Educacin, , al que seguira, poco despus, el 25 de abril de 2006,
otro acuerdo entre la Consejera de Educacin de la Junta de Extremadura
El hecho de que estos acuerdos fueran suscritos no solo por actores sociales, sino
tambin por actores polticos, indica que el consenso poltico, siempre difcil, no es
imposible.

La LOE y el frustrado consenso poltico

Lo cierto es que, aun producindose un consenso poltico legtimo, no por eso se

excluira el conflicto de las sociedades actuales. El conflicto es parte integrante de la
vida social.
El consenso no supone, pues, ausencia de conflicto, ni de ideologas, ni de polticas
diferentes, pero as como es patente la existencia de diferencias ideolgicas entre los
diversos grupos que giran en torno a la educacin especialmente entre los grupos
polticos, es igualmente importante resaltar aquello en que los miembros de la
sociedad estn de acuerdo (Lawton,1994,p.110).
Hay que poner de manifiesto no slo, por tanto, los valores e intereses que dividen, sino
tambin los que unen a la sociedad.

Se acabar, entonces, el disenso?

En absoluto, porque los diferentes gobiernos, an consensuando las reformas y las
leyes que las impulsan, aplicarn sus polticas poniendo ms nfasis en unos valores que
en otros.
Por razones bien conocidas, la izquierda poltica tender a acentuar las exigencias
constitucionales derivadas del principio de igualdad, mientras que la derecha
poltica pretender salvaguardar los derechos constitucionales derivados del
principio de libertad, pero ambas polticas seguirn siendo legtimas si respetan el
consenso poltico logrado, y el ncleo esencial de los derechos de libertad y de igualdad
aceptados por todos.