Capitulo 2 Origen y fundamentos de la planificaci6n estratégica Hoy en dia, es frecuente escuchar a politicos, gestores municipa- les y urbanistas evaluar el nivel de competitividad de su ciudad frente a otras urbes, ya sean nacionales o internacionales, con las que mantienen relaciones en los mercados globales. Expresiones como ‘orientacién hacia la demanda’, ‘atractivo de la oferta ur bana’, ‘posicionamiento competitivo’ y ‘acciones de marketing” —que hasta hace poco quedaban restringidas al ambito empresa- rial- son hoy moneda corriente en las administraciones locales. Este naciente interés en el sector pablico por los conceptos de estrategia empresarial viene motivado no tanto por la corriente neoliberal como por la magnitud y celeridad de los cambios so- cioeconémicos que estin afectando de forma significativa a nues- tras ciudades. Esta situacién ha conducido a la exploracién de unos nuevos enfoques en materia de planificacion urbana que res pondan a las exigencias emergentes, y entre tales enfoques desta~ ca la planificacion estratégica. Ahora bien, la planificacién estratégica aplicada a las ciudades no es un proceso que en puridad haya sido gestado por los urba~ nistas y los gestores municipales, sino que sus conceptos e instru- mentos analiticos han sido extraidos, en su gran mayoria, de la practica empresarial, la cual, a su vez, se nutrié en su momento de las experiencias aportadas por la ciencia militar. Reconocida esta dependencia intelectual, parece oportuno pasar revista a los antecedentes militares y empresariales que han alimentado las ba ses te6ricas de la planificacion estratégica de ciudades. De Anibal a Hiroshima, pasando por Clausewitz La palabra ‘estrategia’ viene del término griego orparmyoa (‘es trategos’), combinacién de stratos (‘ejército’) y egos (‘lider’). Den tro del ambito militar, el término estrategia puede definirse como el arte de conducir un ejército hasta la presencia del enemigo y di- rigir las operaciones para lograr el objetivo deseado (figura 2.1). La aplicaci6n de la estrategia en el arte militar se remonta a los origenes de la historia. Hace mas de 2.300 aftos, el gran estrare- ga chino Sun Tzu de: Si soy capaz de determinar los planes del enemigo mientras40 PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES debe dividirse. Y si yo me concentro mientras él se divide, puedo utilizar toda mi fuerza para atacar una fraccin de la suya." Personajes como Temistocles, Alejandro Magno, Anibal, Julio César y Belisario han pasado a la historia como representantes prototipicos de la estraiegia antigua. Frente a las nociones milita- res que manejamos en la actualidad, en la vieja China, en Grecia, Persia, Cartago y Roma, la estrategia militar era primordialmen- te sencilla, ya que no existian todavia las naciones estado. El mo- delo politico no era complicado y pocos paises podian constituir una amenaza —que no fuese local 0 focal~ a las potencias domi- nantes. Secuencia de las operaciones ofensivas militares En aquellos tiempos, lo que predominaba en las confrontacio- nes armadas era el potencial humano y la masa. Las fuerzas se mantenian concentradas de manera permanente, ya que las co- municaciones primitivas y la deficiente cartografia hacian poco conyenientes los dispositives abiertos. Asimismo, se producia la coincidencia en una misma persona de la direccién general de la guerra (estrategia) y de la conduccién particular de los combates (tactica). A comienzos del siglo x1x —con las guerras napoleénicas y los subsiguientes movimientos revolucionarios que conmocionaron el continente curopeo- se desarrollé la denominada estrategia moderna. Segtin sus principios, los conflictos armados debjan re- girse por la estrategia de la guerra total, que perseguia la consoli- dacién de la revoluci6n al mismo tiempo que la disolucién de las estructuras sociales del enemigo. Los maximos exponentes de la estrategia moderna fueron el general prusiano Carl von Clause- Figura 21 x. Sun Tau, Bl arte de la suerraORIGEN Y FUNDAMENTOS 4r 2. Véase Domingo Gale don Domenech, Iniroduc- witz, el dirigente chino Mao Tse Tung y el tratadista briténico John Frederick Charles Fuller. Ya entrado el siglo xx, se impuso la estrategia contemporanea. El costo econdmico de la guerra total y su irracionalidad politica, puestos de manifiesto en las dos conflagraciones mundiales, fue- ron los argumentes a favor de la limitaci6n de la lucha a muerte. Por otro lado, la apacicién del armamento nuclear, con su enor- me potencia destructiva, actué como elemento disuasivo de los conflictos generalizados. La critica al modelo moderno se basa en el abandono del nivel tdctico de enfoque de los conflictos armados y en la imprescindi- ble subordinacion de la estrategia militar a un plan estratégico de concepcién politica. Los creadores de la estrategia contempora- nea fueron sir Basil Lidell Hart, Michael Collins y André Beaufre, cuyo pensamiento puede resumirse en cuatro puntos: dispersion del adversario mediante la aproximacién indirecta; sorpresa lo- grada por la sistematica eleccién de acciones imprevistas; prefe- rencia por la accidn del fuerte frente al débil; y bisqueda de la de- cisién en los escenarios secundarios. Desde una perspectiva histérica, pucden diferenciarse tres mo- dos en la estrategia militar:* ~ Estrategia clasica directa. Se fundamenta en el concepto de buscar la decision mediante un conflicto violento basado en el empleo de fuerzas militares consideradas como medio principal. Esta estrategia esta basada en los principios de Clausewitz y ha inspirado las dos guerras mundiale: — Estrategia indirecta. Inspira todas las formas de conflicto que no buscan direcramente la decision mediante el enfrenta- miento de las fuerzas militares, sino a través de procedimientos menos directos que se encuentran en el orden politico, economi- co y psicosocial. Las guerras revolucionarias y de descolonizacion han sido los ejemplos tipicos de este tipo de estrategia. — Estrategia de la disuasién, Responde al modelo de la ame- naza directa revelada por la peligrosidad del armamento nuclear. Asi, esta estrategia se asienta no sobre los principios de la accién, sino sobre las virtudes de la disuasién ‘A pesar de las diferencias marcadas por el contexto hist6rico, tanto la estrategia antigua como la moderna y la contemporanea tienen algo en comtin que ha permanecido invariable a través del tiempo: los tres tipos se han desarrollado por contraposicién de intereses, por antagonismo entre estados. Asi, en un sentido ele- mental y universal, cabe definir la estrategia militar como una ar- gucia para superar los obstaculos puestos por la voluntad del oponente. Donde haya antagonismo habra estrategia, es decir, un método de pensamiento que permita jerarquizar y clasificar las acciones para escoger luego los procedimientos mas eficaces diri-az PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES Principios de la estrategia militar Los principios estratégicos por los que se rigen las operaciones mi- litares son los siguientes: ~ Principio del objetivo. Es necesario definir claramente el objeto que se persigue en una operacién militar. La violacién de este prin- cipio tiene consecuencias fatales en la conduceién de la guerra. — Economia de fuerzas. Significa la distribucién correcta de fuerzas para el aprovechamiento mas efectivo del poder de combate y para lograr los efectos deseados. — Concentracién de esfuerzos. Consiste en actuar a través del tiem- Po y del espacio sobre los objetivos de mayor significacion para la consccucién del fin tiltimo. — Prineipio de la ofensiva. Indica que, una vez. establecido el obje- tivo, hay que aleanzarlo con persistencia, impetu y determinacion. Una ofensiva requiere la ejecucién de cuatro tareas: preparacién, ataque, mantenimiento de la ofensiva y explotacién del éxito, — Principio de la sorpresa. Significa actuar de forma inesperada ante el enemigo. Se logra negandole informacién, engafiandole res- pecto a nuestros planes, actuando desde direcciones inesperadas, y variando los métodos y los medios empleados en el combate. — Principio de la seguridad. Contempla todas las medidas que tie- nen que aplicarse en la paz y en la guerra para evitar la sorpresa, ga- rantizar la libertad de accién y negar informacion al enemigo. = Principio de la accién unificada, Requiere una actuacién armé- nica y conjunta para la consecucién de un objetivo comin y evitar asi la confusion, eliminar la duplicidad de esfuerzos y garantizar que todas las acciones sean realizadas de forma mas rapida y facil. — Principio de la flexibilidad. Reconoce el caracter inevitable del cambio en los prondsticos, las politicas, los planes y los procedi- mientos relacionados con la guerra y, consecuentemente, la necesi- dad de tener soluciones alternativas para problemas potenciales. — Principio de la maniobra. Significa la facultad de realizar répidos cambios estratégicamente importantes, lo cual exige reajustar los dispositivos en tiempo, espacio y medios. = Principio de la sencillez. Los conceptos sencillos y las 6rdenes concisas y claras reducen las malas interpretaciones y las situacio- nes confusas, Adopcién de los principios estratégicos por las empresas Cuando en r98x lpm decidié penetrar en el mercado de los orde- nadores personales, los medios de marketing utilizados, princi- palmente los publicitarios, fueron claramente muy superiores a los de sus commeridores (Anple. Commodore v Tandy). aue nor Cuadro 2.8. 3. Galdén, InvroduccinORIGEN Y FUNDAMENTOS B Evolucion de la planificacin estratégica empresarial FUENTE:fimormonergie entonces dominaban este mercado. Dos afios después, gracias a la reconocida calidad del producto y a la amplia campafia de publi cidad, Inm pas6 a ser el lider del sector. En términos militares, Iam como compaiiia que no dominaba el mercado de los ordenado- res personales— opt6 por una estrategia agresiva al atacar fron- talmente a las empresas lideres del sector, empleando en las cam- pafias de publicidad unas fuerzas muy superiores a las de sus competidores, Como en el ambito militar, la estrategia de ataque frontal de Iam tuvo éxito porque el retador eligié adecuadamen- te el campo de batalla sobre el cual bas6 su ataque y evalu6 acer- tadamente la capacidad de reaccién y defensa de las empresas atacadas. La literatura especializada en ciencias empresariales dispone de cientos de ejemplos, como el descrito, en los cuales se observa la aplicacién cotidiana de los principios basicos de la estrategia militar por parte de las empresas para sobrepasar a sus competi- dores y prevalecer en el mercado. Ahora bien, la aplicacién siste- matica de la estrategia al mundo empresarial no se produjo has ta bien entrado el siglo xx (figura 2.2). Los fundamentos de la gestién empresarial moderna fueron desarrollados en gran parte por Frederick Taylor, Henri Fayol y Max Weber a principios del siglo xx, y todo ello dio lugar a una serie de actuaciones que trataban de mejorar ¢l control de la ges- tién en las grandes empresas. Asi, tras la T Guerra Mundial, en las empresas norteamericanas Dupont de Nemours y General Mo- tors nacieron las primeras distinciones entre responsabilidades estratégicas (fijacién de objetivos) y tacticas (medios para alcan- zarlos), aunque sin integrarse en un plan de empresa.44 PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES A lo largo de la II Guerra Mundial se desarroll6 extensamente la planificacién de programas y presupuestos militares. Estas ex- periencias fueron trasladadas en la posguerra a muchas compaiif- as privadas, que adoptaron el sistema de presupuesto-control para mejorar el control y la gestion de sus operaciones. Los pre- supuestos anuales se extendieron a los planes quinquenales, de- bido al creciente reconocimiento de las consecuencias financieras a largo plazo que conllevaban las decisiones empresariales. Asi- mismo, las grandes empresas comenzaron a prever y organizar de una manera mas sistematica el crecimiento y la diversificacion de sus actividades, especialmente a partir de un andlisis a corto pla- zo de los productos y los mercados conocido con el nombre de marketing. En la década de r950 se desarrollé la planificacion a largo pla~ zo, la cual suponia que las tendencias del pasado continuaban en cl futuro y, por tanto, aceptaba la proyeccion en el futuro de da~ tos y experiencias del pasado en materia de ventas, costes y tec: nologia. De esta forma, la tarea de planificacion consistia en des- arrollar la mano de obra y las posibilidades de la empresa para acomodarlas anticipadamente al crecimiento previsto. El periodo de tiempo no resultaba necesariamente tan limitado como en el sistema de presupuesto-control, y se realizaban proyecciones a dos, cinco o diez afios, segtin el contexto considerado. Durante estos afios se aplicaron con profusién los conceptos de ‘planifica~ cién descentralizada’+ y de ‘gestién por objetivos’.5 Sin embargo, las simples extrapolaciones del pasado resulta ron inadecuadas para las empresas, ya que no contemplaban las nuevas tendencias del entorne y no introducian los correspon- dientes ajustes estratégicos. Por otro lado, a medida que las com- pafiias fueron creciendo y haciéndose mas complejas, necesitaron un mérodo sistemarico para establecer sus estrategias, En suma, la necesidad de nuevos enfoques ¢ instrumentos de gestién em- presarial hizo que a finales de los afios 1950 surgiera en la Escuela de Negocios de Harvard una corriente de pensamiento en la que se enfatizaba la importancia de la estrategia corporativa global. Con la aparicién de la planificacién estratégica, el énfasis pasd de la realizacién de proyecciones a la comprensién del entorno, de la competencia y de los consumidores. Asi pues, resultaba de- seable reflexionar Sobre las condiciones existentes, pero también sobre la capacidad para anticiparse a los cambios que pudiesen tener implicaciones estratégicas en la marcha de la empresa. Esta corriente de pensamiento encontré una buena aceptacién entre las empresas privadas norteamericanas durante la década de 1960, propiciada por la estabilidad de! entorno y las fuertes tasas de crecimiento. Sin embargo, pocos afios después, a raiz de la recesién econd- 4, Vease Alfred P. Sloan, My Years with General Mo: tors, 198) 5. Véase Peter F. Drucker, The Practice of Manage ment, 1954- 6. Véante HL [gor Ansoit, Corporate Strategy: An Analytic Approach to Busi ness Policy for Growth and Expansion, 19653 y Alfred Dupont Chandler, Strasexy and Structure: Chapters in the History of the IndustrialORIGEN ¥ FUNDAMENTOS 4s Cuadro 2m. 7. Veanse H. Igor Ansoff, Sirategic Management, 1979; Thomas J. Peters, ‘Thriving on Chaos: Hand hook for a Management Re volution, x087: ¥ Richard T. Pascale, Managing on the Edge: How the Smartest Companies Use Conflict to Stay Ahead, 1990. ‘Traslacién de las estrategias militares al mundo empresarial La terminologia de la estrategia militar es utilizada profusamente por las empresas cuando tratan de mejorar su posici6n competitiva en los mercados: = Ataque frontal. Nuestra empresa es mas fuerte que sus competi dores en todas sus funciones y recursos; por esta raz6n, puede per- mitirse el riesgo y el gasto de un ataque frontal. = Ataque por el flanco. El lider del mercado es vulnerable en un segmento del mismo y nuestra empresa tiene los recursos y la velo- cidad para obtener ventaja en dicho segmento. — Ataque de guerrilla. Nuestra empresa no se encuentra necesaria- mente entre los lideres del mercado, pero reacciona mas rapido que sus comperidores. = Ataque por envolvimiento, Nuestra empresa es capaz de alterar la estructura del sector o los valores de los compradores, 0 bien es capaz de buscar nuevas oportunidades de negocio. — Defensa preventiva. La empresa es més répida que sus competi- dores, puede intimidarles iniciando un ataque o bien controla un mercado demasiado pequefio para que sus competidores penetren en él. = Defensa por los flancos. Los competidores operan en segmentos de mercado vulnerables a los que podemos atacar mas répidamen- re que ellos. . — Defensa emplazada. Nuestra empresa tiene recursos para igualar a los competidores movimiento a movimiento ¢ incluso, si es nece- sario, para mantener su posicién en el mercado. = Defensa mévil. La empresa se mueve répidamente a otros mer- cados si es atacada en el suyo. = Defensa en retirada. Ante una posicion débil en el mercado, la empresa reinvierte en otro negocio. sis, los planteamientos que tenfan sentido dentro de una perspec- tiva de crecimiento ilimitado dejaron de tenerlo debido a que se redujeron los ritmos de crecimiento y se complicé la obtencién de recursos financieros. Por otro lado, los departamentos de plani cacidn estratégica habian trabajado muy desconectados de la ac- tividad real de sus organizaciones, con lo cual sus recomendacio- nes habian experimentado un fuerte rechazo 0 indiferencia por parte del resto de la empresa Como respuesta a estos problemas, a partir de la década de 1980 surgié una nueva corriente de pensamiento que propugna- ba la implantacién de la gestion estratégica como forma de dotar de mayor agilidad y flexibilidad a la planificacién estratégica cli- sica.7 Este enfoque sugiri6 la necesidad de contar con sistemas de46 PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES informacién actualizados y andlisis continuados, que permitiesen reaccionar anticipadamente a los desarrollos interns © externos a la organizacién que pudiesen afectar a la estrategia. ‘A principios de la década de 1990, tras un periodo caracteri- zado por los fuertes ajustes de gastos y por las drasticas reestruc- turaciones en las empresas, se produjo un renacimiento de los principios estratégicos. En este contexto se desarrollé la planifi- cacion estratégica creativa y participativa, que buscaba estrate- gias novedosas para transformar radicalmente el enfoque del ne- gocio y que perseguia la participacion de todos los estamentos de la empresa en la elaboraci6n de la estrategia corporativa.® En paralelo a su evoluci6n hist6rica, el corpus de conocimien- to de la planificacion estrarégica empresarial se ha enriquecido progresivamente con aportaciones innovadoras en las reas de la estrategia competitiva,’ el andlisis de cartera'® y el marketing es- tratégico."* En definitiva, lejos de desaparecer, la reflexién estratégica si- gue gozando de vitalidad y aceptacién en el ambito empresarial, ya que permite dar respuesta a las crecientes exigencias impues- tas por un entorno y unos mercados cada vez mas competitives y cambiantes. Marco conceptual de la planificacién estratégica empresarial Como todo conocimiento aplicado, la planificacién estratégica empresarial dispone de un corpus teérico cominmente aceptado: es decir, existen definiciones, metodologia ¢ instrumentos analiti- cos que permiten la aplicacién de los principios estratégicos a la ctica empresarial. Una definicion apropiada de planificacién estratégica es el modo sistematico de gestionar ¢l cambio en la empresa con el propésito de competir ventajosamente en el mercado, adaptarse al entorno, redefinir los productos y maximizar los beneficios. En otras palabras, se trata de un proceso reflexivo y creative que da lugar a una serie de estrategias para que la empresa mejore su po- sicionamiento, teniendo en cuenta sus puntos fuertes y débiles presentes asi como los retos y las oportunidades fucura Las caracteristicas mas significativas de la planificacion estra- tégica empresarial son las siguientes: — Asigna recursos disponibles en acciones clave. = Identifica los puntos fuertes y débiles de la empresa. = Detecta las amenazas y oportunidades previsibles en el futuro. — Enfatiza el proceso de planificacién en contraposici6n al plan como producto. = Fomenta la participacion de los agentes decisorios. = Otorga importancia a la planificacin frente al ‘parcheo’. pri 8 Vease Gary Hamel y C.K, Prahalad, Competing for the Future, 1994 9. Veanse Michael Porter, Competitive Strategy: Tech niques for Analyzing Indus. fries and Competitors 19805 y Competitive Advan’ tage: Creating and Susta ning Superior Performance, 1985 10. Matrices cle McKi sey y Boston Consulting Groap, 11, Véase Philip Kotler, Principles of Marketing, 198.48 PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES ‘Terminologia estratégica empresarial La planificacién estratégica empresarial dispone de su propia ter- minologia para definir los diversos conceptos ¢ instrumentos que constituyen su cuerpo de conacimiento. ~ ‘Barreras de eritrada’ son impedimentos a los nuevos participan: tes cn un sector productive. = ‘Barreras dle salida” son los factores que dificultan la salida de un sector. = ‘Buyer values’ son los valores del comprador que influyen su de- cisién de compra. = ‘Cadena de valor’ representa el conjunto de las’ actividades de una empresa que afiaden valor a un producto desde que se extrae la materia prima hasta que es adquirida por el consumidor, — ‘Competitividad’ es la capacidad de una empresa para ofrecer bienes o servicios mas atractivos para los compradores que los ofre- cidos por sus comperidores. — ‘Curva de experiencia’ expresa la disminucion de los costes em- presariales que se genera por la experiencia acumulada en la fabri- caci6n de un producto. ~ ‘Diferenciacién’ es la diferencia percibida por el mercado en un producto o un servicio. ~ ‘Entorno’ est4 compuesto por una serie de agentes que condicio- nan Ia actividad de una empresa: competidores, consumidores, ins- tituciones piiblicas, grupos de presién, etestera. ~ ‘Estrategia competitiva’ representa la toma de acciones ofensivas © defensivas para crear una posicion sostenible dentro de una in dustria y para obtener un retorno éptimo de la inversion. ~ ‘Key Performance Indicators (KP1)” son los indicadores que vigi- Jan la marcha del plan hacia la consecucion con éxito de los facto- res estratégicos. = ‘Misi6n de una empresa’ describe los fines que pretenden obtener de ella sus propietarios, asi como la imagen que pretenden proyec- tar de ella en el mercado. ~ ‘Plan estrarégico’ es un documento que recoge un conjunto de es- traregias desarrolladas a través de objetivos y acciones, debiciamen- te coneretadas y ordenadas en el tiempo. ~ ‘Posicionamiento’ significa la posicién que una empresa ocupa en el mercado frente a sus competidores. — ‘Segmentacién’ es la divisién de un mercado en grupos que com- parten caracteristicas significativas. — *Ventaja competitiva’ es el resultado obtenido cuando se implan- ta con éxito una estrategia Cuadro a.c.ORIGEN ¥ FUNDAMENTOS 49 — ‘Ventaja comparativa’ corresponde a atributos propios de la em- Presa que no son derivados del establecimiento de una estrategia determinada. ~ ‘Visin de una empresa’ define el rol y posicionamiento en el mer~ cado que debe alcanzar en el fururo y que, por tanto, ayuda a orien- tar su desarrollo a largo plazo. se determina el posicionamiento competitive que tiene la empre~ sa en el mercado. — Formulacion de la mision y la vision estratégicas, Los anal sis anteriores proporcionan el fundamento pata fijar la mision empresarial (Cudl deberia ser nuestro negocio?) y formular la vi- sién estratégica de la empresa (2Cudl es el posicionamiento que deseamos alcanzar en el mercado?). — Seleccin entre alternativas estratégicas. Una ver fijada la misi6n, se generan alternativas estratégicas y se proporcionan eri- terios para seleccionar las mas adecuadas, Entre los criterios de seleccién destacan la sqnsibilidad ante las oportunidades y ame- nazas del entorno, la respuesta a los objetives de la organizacién y la viabilidad de la ejecucién. = Implantaci6n. En esta fase las estrategias se convierten en un. plan operativo que contiene objetivos especificos a corto plazo. Para aleanzar el éxito en la implantacién, la organizacién suele sufrir ajustes a fin de acomodarse a la nueva estrategia. — Revisién estratégica. Todo proceso de planificacién debe de- terminar cuando es necesario revisar y cambiar las estrategias. En este sentido, resulta Gtil vigilar un numero limitado de indicado- res clave, tanto en lo que respecta a la accion de la estrategia como al entorno. La estructura descrita constituye una secuencia légica, pero el proceso real es més iterativo y circular que secuencial. Por ejem- plo, durante los andlisis externo ¢ interno empiezan a identificar- se estrategias, mientras que durante la formulacion de estrategias puede plantearse la necesidad de efectuar analisis adicionales. La planificacion estratégica en el sector ptiblico La llegada de Margaret Thatcher al gobierno del Reino Unido en 1979 y de Ronald Reagan a la presidencia de los Estados Unidos en 1981 marcé un giro profundo en las actitudes sociales y poli- ticas con relacién al sector piiblico. La crisis del ‘estado del bien- estar’ y del modelo econémico imperante hasta mediados de los afios 1970 preeipitaron una serie de cambios en las organizacio- nes ptiblicas, fielmente caracterizados por los términos ‘control de costes’, ‘desregulacién’, ‘privatizacién’, ‘orientaci6n al ciuda-50 PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES El alcance de este cambio fue sin duda revolucionario: transfe- rencia de propiedades al sector privado, desregulacién de secto- res productivos, prestacion de servicios a través de organizacio- nes privadas y voluntariado, utilizacién de procesos de direccién mis eficientes, consideracién del ciudadano como cliente con de- rechos, etcétera, Atin ms: se planted la necesidad de convertir las burocracias en organismos que aprendiesen, se autorregulasen, aplicasen inteligentemente las normas y sacasen el maximo pro- vecho a sus recursos limitados En otras palabras, se perseguia la concepcién de un nuevo mo- delo de administracion publica que se inspiraba claramente en los principios rectores, los procesos operatives y los instrumentos analiticos del sector empresarial. De esta forma se inicié un pe- riodo en el que, con mayor 0 menor éxito, se intentaron trasladar al sector piblico algunas herramientas del ambito empresarial. Entre ellas, obviamente, figuraba la planificaciOn estratégica Desde principios de los afios 1980 se observé un innegable in- terés por parte de las administraciones pablicas —primero, de los Estados Unidos, y posteriormente, del Reino Unido= por aplicar los principios y procesos de la planificaciOn estratégica empresa- rial a sus organismos y agencias publicas. A pesar de las diferen- cias que separaban las practicas del sector piblico y del privado, se desarrollaron metodologias que permitieron elaborar planes estrarégicos segiin la secuencia siguiente (figura 2.4): 1. Acuerdo inicial sobre el proceso de planificacion. El propo- sito de esta primera tarea es negociar un acuerdo con los agentes decisorios internos acerca del proceso de planificacin estratégi- ca que se va a seguir. 2. Clarificacién de los mandatos de la organizacion. El cono- cimiento de los mandatos formales e informales que rigen el ob- jeto social de una organizacion publica es una tarea clave para abordar un plan estratégico. 3. Clarificacion de la mision y valores de la organizacion. De igual forma, es importante conocer la mision, que expresa las ne- cesidades sociales 0 politicas que el organismo publico debe sa- tisfacer. Esta tarea conlleva realizar un analisis de stakeholders (‘poseedores de intereses’) dentro de la organizacion. 4. Andlisis externo, Esta tarea supone estudiar el entorno ex- terno a la organizaci6n que afecta a su funcionamiento. El entor- no esti compuesto por tendencias socioecondmicas, ciudadanos- clientes, fuerzas competitivas y fuerzas colaboradoras. Andlisis interno. Mediante este andlisis se identifican los puntos fuertes y los puntos débiles de la organizacién en cuanto a sus recursos, su rendimiento en la prestacién de servicios, sus Procesos presentes y su estrategia operativa. 6. Identificacion de temas estratégicos. Del cruce de los andli-ORIGEN ¥ FUNDAMENTOS: su Figura 2.4. Planificacién estratégica en el sector publico cos que debe abordar la organizaciGn de cara al futuro. Estos te- mas pueden afectar a la misién y los valores de la organizacion, a los servicios prestados, a los usuarios de los servicios, a la finan- ciaci6n o a la gestién interna. 7. Formulacién de estrategias. En esta tarea se formula un conjunto de estrategias que definan las politicas, los programas y las acciones que debe realizar el organismo pablico para abordar con éxito los temas estratégicos. 8. Determinacion de la vision. El paso final del proceso de planificacién describe la situacién futura de la organizacin pui- blica si se ejecutan las estrategias formuladas anteriormente y si se desarrolla su potencial completo. En otras palabras, se trata de expresar la vision de éxito de la organizacién. 9. Implantacién. Tras las ocho tareas descritas viene la im- plantacién del plan estratégico, en la que se ponen en marcha ac ciones especificas y se obtienen resultados concretos. Asimismo, en esta tiltima etapa tiene lugar la evaluacién del plan, que revisa y corrige -si es preciso— los anillisis y las estrategias a la luz de los nuevos acontecimientos. + Contemplando en retrospectiva la aplicacién de la planifica- ci6n estratégica al sector puiblico, puede afirmarse que se ha re- velado titil en todas las organizaciones que se han visto expuestas a transformaciones importantes relacionadas con su entorno, su misién, su estatus juridico, sus procesos opcrativos o su estructu- ra organizativa. Aunque no esta tan extendida como en el ambi- to empresarial, actualmente la planificacién esteatégica forma parte del corpus de conocimientos de muchas organizaciones pii- blicas. Una de las razones que pueden justificar la supervivencia furura de la planificacién estracégica en el sector puiblico es que no ignora la naturaleza politica del proceso de toma de decisio- nes y, por tanto, no intenta imponer un modelo racional de pla- nificacién en un sistema que responde mas a la racionalidad po- lirica ane a la técnica