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FERREL H EA D Y

ADMINISTRACIN PBLICA
UNA PERSPECTIVA COMPARADA
La administracin pblica ha adquirido cada vez mayor importancia no slo
porque constituye la esfera de la toma de decisiones polticas, sino tambin
por el fenmeno de globalizacin que estn experimentando las naciones del
orbe.
Aunque el origen de la administracin pblica est relacionado con el
surgimiento de los sistemas polticos, como campo de estudio es relativamente
nuevo, pues hasta la dcada de los cuarenta no se abord de manera particular
dado el contexto de cada Estado-nacin. No obsjante, en los ltimos tiempos,
gracias a las tendencias globalizadoras que experimenta el mundo, se ha
reorientado su estudio, adquiriendo importancia y pertinencia el anlisis
comparativo.
Algunos estudiosos de la materia consideran que este nuevo enfoque es
producto del xito de las propuestas sobre el desempeo administrativo que
trascienden las fronteras nacionales, lo cual demuestra que en la actualidad se
reconoce la relevancia de los aspectos comparativos para la elaboracin de
una ciencia de la administracin pblica.
Considerando que el anlisis de la administracin pblica comparada
cuenta con vertientes distintas, aunque no por ello excluyentes, los estudiosos
deben optar por la ms adecuada a sus intereses. En Administracin pblica se
propone a la burocracia como enfoque porque constituye un elemento
esencial de la administracin pblica, sin que por eso dejen de reconocerse
sus ventajas y desventajas.
Por su contenido, esta obra va dirigida tanto a especialistas en la materia y
funcionarios como al pblico en general.
Ferrel Heady es profesor emrito de administracin pblica y ciencia poltica
en la Universidad de Nuevo Mxico, Albuquerque, de la que tambin fue
rector (1968-1975). Ha ocupado cargos administrativos y ha dado clases en la
Universidad de Michigan, Ann Arbor (1946-1966). El profesor Heady curs
la carrera y se doctor en la Universidad de Washington, San Luis, Misuri.

00

ln

O
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS

SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA


Serie
N uevas L ecturas

de

P o ltica

G o b ie r n o

Coordinada por
M

a u r ic io

anuel

e r in o

u ij a n o

Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Polticas


y Adm inistracin Pblica, A. C.

Administracin pblica

Traduccin de
R

oberto

eyes

azzoni

FERREL HEADY

ADMINISTRACIN PBLICA
Una perspectiva comparada
Estudio introductorio de
V c t o r A l a r c n O

l g u n

1*1
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACIN PBLICA A. C.
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO

P rim era e d ic i n e n in g ls, 1966


Q u in ta e d ic i n e n in g ls, 1996
P rim era e d ic i n e n esp a o l, 2 0 0 0

S e p r o h b e la r e p ro d u cci n total o p arcial d e esta ob ra


in c lu id o el d is e o tip o g r fico y d e p ortad a ,
se a cu a l fu ere el m ed io , e le c tr n ic o o m e c n ic o ,
sin el c o n se n tim ie n to p o r esc r ito d el ed ito r

T tu lo origin al:
P u b lic A d m in istr a tio n : A C o m p a ra tive P erspective
D. R. 1 996, M arcel D ekker, Inc.
2 7 0 M a d iso n A v en u e, N u ev a York, N u ev a Y ork, 10016
IS B N 0 -8 2 4 7 -9 6 5 7 -8

D. R. 2 0 0 0 , F o n d o d e C u l t u r a E c o n m ic a
C arretera P ica ch o -A ju sco , 227; 14200 M xico, D. F .
w w w .fc e .c o m .m x

ISBN 968-16-5171-5
Im p reso en M x ico

A la m em oria de mis padres

ESTUDIO INTRODUCTORIO
V c t o r A l a r c n O

l g u n *

La presente obra sin duda representa utilizando la term inologa esp e


cializada en la lengua anglosajona una autntica innovacin de rup
tura (breaking through) dentro de nuestro medio. No existe ninguna
referencia reciente en el m undo hispanoparlante de trabajos dedicados
al estudio com parativo de las adm inistraciones pblicas, y cuyo resulta
do sea igual de am bicioso y con una cobertura tem tica tan am plia
com o el que presenta el profesor Ferrel Heady en A dm inistracin p bli
ca. Una perspectiva comparada.
Una circunstancia im portante que puede explicar la ausencia de tra
bajos influyentes escritos en espaol dentro de esta rea de con ocim ien
to es que la tem tica se ha asociado regularm ente con cam pos m s ge
nerales com o las relaciones internacionales, el derecho (en sus ram os
poltico-constitucional e histrico-adm inistrativo) y la ciencia poltica.
Es decir, el desinters por esta materia puede ser com prensible debido a
la aparente hom ogeneidad que guardaban las estructuras estatales y
organizativas en Amrica Latina; esta situacin justificaba que no se
hicieran dem asiados esfuerzos por realizar anlisis m s profundos que
pudieran sealar las diferencias del m undo en desarrollo respecto de los
pases m s avanzados, y viceversa.
En estas condiciones, em prender la com paracin de nuestros gobier
nos y sus estructuras bsicas de operacin y tom a de decisiones pbli
cas ha im plicado colocarse en un frgil terreno que ha dado balances
usualm ente negativos cuando se contrastan con los de pases ms de
m ocrticos e industrializados, m enos corruptos y m s eficaces; ste era
el caso, por ejem plo, si se com paraban las regiones de Amrica Latina,
frica o el sudeste asitico con los Estados Unidos, los pases europeos
o incluso la otrora influyente esfera socialista.
No obstante, antes de proseguir en esta lnea de reflexin, es necesa
rio destacar la im portancia que poseen la m etodologa y el ejercicio de
la com paracin dentro de las ciencias sociales en general a efecto de po
der com prender con ms detalle las im plicaciones directas que tienen
*
P o lit lo g o , p ro feso r in v estig a d o r titu lar "C en el D ep a rta m e n to d e S o c io lo g a d e la
UAM-Iztapalapa y m a estro d e asig n a tu ra en la F acu ltad d e C ien cia s P o ltic a s y S o c ia le s de
la U N A M .
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EST U D IO IN TR O D U C T O R IO

dentro del terreno de la adm inistracin pblica, justam ente a partir de


la propuesta de trabajo elaborada por el profesor Heady.

MTODO COMPARATIVO Y LAS CIENCIAS SOCIALES

Existe una tensin perm anente que define el objeto y la finalidad del
m todo com parativo, ya que ste se debate entre proporcionar respues
tas universalistas y globales o sim plem ente contentarse con resaltar las
diferencias de los com portam ientos singulares de individuos e institu
ciones sociales; el nfasis excesivo en las diferencias ha dado lugar al
anlisis de esas experiencias inclasificables que constituyen los llam a
dos "estudios de caso".
Es, pues, necesario tom ar conciencia de la im portancia que tiene el
acto de la com paracin y cm o ste es la fuente a partir de la cual se ha
desarrollado una m etodologa til para las ciencias sociales en general.
En segundo lugar, conviene sealar cul es el estado del arte adoptado
por las diversas escuelas y corrientes en esta rea de las disciplinas so
ciales, ya que stas han tendido a perder su base ontolgica, para incli
narse cada vez m s a observar los acontecim ientos m ediante principios
h om ogeneizantes que estn adscritos a los procedim ientos de las llam a
das ciencias naturales. Si embargo, uno tiende a considerar que los ac
tos hum anos siguen siendo impredecibles; esto es, son una suerte de
nubes que contrastan con los intentos de encontrar disciplinas que se
m antengan adheridas a criterios de predictibilidad y continuidad, que
asem ejen al hombre a la marcha precisa de los relojes" (Almond y Genco, 1990).
Pero conform e se han definido slidos avances en la propia filosofa
de las ciencias sociales, nos podem os dar cuenta de que los m todos
aplicables a disciplinas com o la ciencia poltica o la adm inistracin
pblica difcilm ente nos dejarn satisfechos en caso de favorecer alguno
de estos dos extrem os puros: las "nubes" o los relojes. La posibilidad
plausible es que nos coloquem os entonces dentro del terreno del control
flexible, que permita indicar parmetros referenciales para el problema
sujeto a estudio.
Logrando dicho control, los m todos susceptibles de ser aplicados
nos permitirn acercarnos a los factores de ensayo y error con m rge
nes ms am plios e identificar variaciones que enriquezcan su seleccin
evolutiva, lo cual nos permitir colocarnos dentro de m ejores opciones
abiertas a efecto de situar las lim itaciones y oportunidades que se p o
sean en el m om ento de aplicarse en la prctica poltico-adm inistrativa.
Siguiendo esta idea, las posibilidades de una poltica y adm inistra

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

cin com parativas se conciben dentro de un espacio en que los m edios


disponibles para estudiar nuestros com portam ientos son capaces de su
perar los m ecanicism os de corte casual y unvoco.
Los m todos que procuram os disear para tener una mejor explica
cin y una relacin ms com prensiva con el entorno representan retos
que dem andan de nosotros mayor precisin, pero a la vez y sta es
una paradoja inevitable nos obligan a abandonar las grandes teoras
de alcance social; esto hace que no slo nos preguntem os si es posible
estudiar de manera com parativa la poltica y la adm inistracin, sino
que incluso las cuestionem os desde sus fundam entos (Faure, 1994; Keman, 1993).
Esto es, al intentar tener mejores lecturas acerca de los fenm enos
polticos y adm inistrativos, en la actualidad se tiende a sacrificar sus
interrelaciones con otros cam pos de conocim iento. Desde luego, una l
gica basada en absolutos da com o resultado un m odelo cientfico dbil,
cuyas intenciones deductivas pretenden llegar a generalizaciones y con s
tantes siem pre aplicables sin considerar factores com o la propia coyun
tura, los actores y las instituciones, o el tiem po y el lugar.
Debido a ello, debe reivindicarse que el acto de la com paracin es por
excelencia un proceso relacional e incluyente, que perm ite construir
puentes y asociaciones entre fenm enos en apariencia distintos. La com
paracin es un ejercicio procesal en los individuos y las sociedades que
les perm ite establecer lo que se con oce com o variables de control (Sartori, 1984).
Con base en este supuesto, la com paracin posee m uchas de las ca
ractersticas de los enunciados que califican el ser de la poltica y sus
instituciones adm inistrativas y cm o deberan organizarse. Dependien
do de las capacidades argum entativas que se otorguen a dichos actos de
com paracin, podrem os construir m odelos, conceptos y tipologas que
respondan adecuadam ente a nuestras necesidades de regularidad, certi
dumbre, orden y significado, que son por lo general las m otivaciones
clasificatorias utilizadas con m s frecuencia.
Entre las diversas definiciones y cualidades que se le han dado al m
todo com parativo podem os encontrar la clsica de Gabriel Alm ond y
G. B. Powell, quienes nos invitan a estudiar los sistem as polticos y ad
m inistrativos a partir de sus capacidades de conversin, m antenim iento
y adaptacin (Almond y Powell, 1972).
En un sentido ms estricto (legal-form alista), podem os encontrar la
definicin de Jean Blondel (1972), quien nos remite al estudio de las
form as de gobierno nacional com o el m bito propio de la m etodologa
com parada, donde los m odelos se definen a partir de los recursos finan
cieros, los m edios de coaccin y el m onopolio de la ley.

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Como puede notarse, entonces, el acto com parativo consiste en des


arrollar las perspectivas y la sensibilidad que nos perm itan distinguir,
agrupar y seleccionar en diversas circunstancias explcitas (aqu radica
la diferencia entre el acto de comparar, propio de la condicin hum ana,
y su consiguiente transform acin en m todo com parativo) los rasgos de
la realidad que nos den un mejor conocim iento de la m ism a y nos con
duzcan al m ism o tiem po a la creacin de leyes im plcitas (de ah su in
tencionalidad universalista y constante) que nos pronostiquen qu tipo
de com portam iento individual e institucional es susceptible de esperar
se en ciertas condiciones.
Indudablem ente, el m todo com parativo responde as a las preguntas
torales qu com parar (instituciones, grupos o prcticas que por s m is
m os son una diseccin m icropoltica) y para qu com parar (cuya res
puesta usualm ente remite al diseo de las m acropolticas).
No obstante, adoptar m odelos y leyes rgidas por lo general nos rem i
ten a las excepciones y desviaciones. En ese sentido, el poder til de la
com paracin puede colocarse igualm ente en una posicin inversa a su
original pretensin generalista, ayudando as no slo a unificar u hom ogeneizar, sino que nos permite colocar el letrero de los lm ites que in
diquen lo raro de la situacin a la cual nos enfrentam os. Como seala
Harry Eckstein, entre otros autores, la virtud del m todo com parativo es
la de poder fijar condiciones precisas en el estudio de las tipologas y los
conceptos, ya sea en trminos integrativos o diferenciales (Eckstein, 1992).
Muchas veces, con sorpresa descubrim os que lo que supuestam ente
es com parable no siem pre coincide con los instrum entos y capacidades
de com paracin disponibles para intentar explicarlos. Buscar la causa y
la explicacin de las cosas indica un rumbo prom isorio, pero no sufi
ciente, para lograr su verdadera afirm acin cientfica (Rose, 1991; Do
gan y Pelassy, 1990).
Lo anterior parece indicarnos un error de procedim iento que m uchas
veces no se tom a en cuenta. D ebem os recordar que quienes definim os
los parmetros, los m todos y hasta lo cientfico som os nosotros m is
mos, no a la inversa. De esta manera, el m todo com parativo es til siem
pre y cuando intente responder a preguntas y fenm enos concretos.
Para Arend Lijphart, el m todo com parativo debe proporcionar elem en
tos de com probacin y regularidad; por lo tanto, ser ms fcil hallar
regularidades y coincidencias si hay ms casos que variables dentro del
anlisis (Lijphart, 1971).
Contra esta postura podem os hallar el argum ento del "estiramiento
conceptual", analizado por autores com o Sartori (1970), o Collier y
Mahon Jr. (1993), el cual es un factor que no puede ser relegado en todo
ejercicio com parativo que intente abarcar am plios segm entos de la rea

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lidad, ya que nos marca pautas que nos alertan contra las tentaciones
fciles de querer forzar a que ciertos fenm enos respondan ms a nues
tras clasificaciones e interpretaciones particulares, que reexam inar la
nueva realidad imperante.
Por ello, debem os estar alertas para no convertir los m todos por s
m ism os en el objetivo central y nico de la ciencia. E stos no son sino
estrategias de anlisis que nos permitirn un mejor uso instrum ental de
las diversas tcnicas para exam inar los fenm enos que consideram os
dignos de estudio. Los m todos com paran desde las estructuras ms
parecidas (m odelos de integracin) hasta las ms dism iles (m odelos de
conflicto) (Collier, 1994).
No podem os aferram os a los m todos com o si fueran varas m gicas
o piedras filosofales" que nos salvarn autom ticam ente del error (m s
bien nos ayudarn a corroborarlo); por tanto, es fundam ental recalcar
la im portancia de encontrar parmetros de com paracin que no hagan
perder ni la profundidad ni la extensin del anlisis.
En este caso, el instrum ento de la com paracin tam bin posee lim ita
ciones y ventajas que deben evaluarse en sus alcances de explicacin,
generalizacin y aplicacin. Un manejo adecuado de estas peculiarida
des nos permitir saber cundo y en qu circunstancias podem os esp e
rar que los estudios com parativos arrojen resultados im portantes gra
cias a la utilizacin de nuevas tcnicas estadsticas, por ejemplo. Desde
luego, nuestras capacidades de com paracin tam poco pueden estar re
ducidas a m eros actos de fe o a peticiones de principio, por lo que la
construccin de un balance adecuado entre los valores y las tcnicas
debe hacer del com parativista un cientfico social equilibrado.
En la actualidad, es evidente que requerim os apoyos e instrum entos
em pricos que perm itan ampliar y corregir las explicaciones y tom ar de
cision es racionales ms firmes. En eso, ciertam ente, con siste el ensan
cham iento de los espacios de la ciencia y, desde luego, de los m todos y
las tcnicas disponibles para el desarrollo de nuevos conocim ientos de
am plio con sen so y duracin prolongada; pero a la vez hay que tener
presente la exigencia de que si el m odelo proporciona una visin err
nea ste debe abandonarse tan pronto com o sea posible.
Sin em bargo, en lo que concierne al m todo com parativo, la propia
falta de recursos y el tem or a crear tipologas o generalizaciones fciles
parece reducir nuestras am biciones com parativas a los llam ados estu
dios de ca so ; en los hechos, stos term inan siendo m uchas veces ejerci
cios m onogrficos en los que se conocen rasgos y caractersticas relativos
a actores e instituciones singulares de un pas, pero cuyos resultados no
se com paran sim ultneam ente con sus variables de control, sean stas
de tipo conceptual, em prico o regional (Eckstein, 1992).

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EST U D IO IN TRO DUCTO RIO

Por esta razn, la configuracin de un m todo com parativo apropia


do quiz se encuentre muy alejada de una realidad tangible que permita
ubicarlo entre sus practicantes secuenciales o en aquellos que con cen
tran sus cualidades en las llamadas capacidades electivas". Sin em bar
go, es claro que su evolucin representa una constante que ha ido ga
nando com plejidad y adquiriendo diversas vertientes durante las ltimas
dcadas. Perm tasem e ahora una reflexin breve sobre las tradiciones y
los intentos de renovacin del m todo com parativo durante las dcadas
recientes en relacin con el propio trabajo em prendido por el profesor
Heady dentro del terreno de la adm inistracin pblica com parada.

Los

TERRITORIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COMPARADA

Como ver el lector a lo largo de las pginas de esta obra, uno de los
propsitos principales del profesor Heady es proponer un criterio clasificatorio que permita mostrar la ntim a relacin entre los niveles de
desarrollo organizacional y los fines polticos, en tanto puntos decisivos
que sirven para replantear una clara tipologa tendiente a situar la evo
lucin prctica e institucional de los estados y los sistem as adm inistrati
vos a lo largo de la historia humana.
Sim ultneam ente, Heady abre un escenario para recentrar y redim ensionar los desequilibrios de identidad de la adm inistracin pblica
com o disciplina de estudio, de tal manera que nos perm ita diferenciarla
plenam ente de los espacios organizacionales privados y nos facilite ubi
car su m isin poltica dentro de las esferas de poder ms general. Para
ello, es im portante recuperar su propuesta de que el alcance de la d isci
plina no se restringe al estudio de las burocracias centrales tradiciona
les, sino que tam bin le com pete abordar el espacio ocupado por otro
tipo de burocracias no privadas com o las que forman los partidos polti
cos, los sindicatos, los parlam entos, las o n g , etc., en las cuales tam bin
se pueden distinguir tipos predom inantes de regm enes polticos.
Siguiendo esta m ism a idea, Heady nos dice que la adm inistracin p
blica com parada cam ina hacia la integracin de un cuerpo analtico ju
risdiccional cada vez ms interdisciplinario, pero sin que ello implique
perder sus objetos de estudio: el Estado, los procesos de gobierno y los
m bitos de influencia e im pacto que los actos adm inistrativos tienen
dentro de la sociedad para conseguir la perm anencia o la transform a
cin del orden y la estabilidad polticos.
Ante la m ultiplicacin de las rutas hacia el progreso y la modernidad
que deben encarar los sistem as de adm inistracin pblica nacionales en
la actualidad, la postura del profesor Heady ciertam ente justifica identi

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ficar com o un problem a prioritario de la disciplina adm inistrativa el


rescate de instituciones polticas viables que se han sacrificado en aras
de elaborar com plejas recom endaciones para los aprendices de brujo
situados en m uchas partes del orbe; es decir, no slo es im portante crear
o elim inar espacios de gestin, sino que tam bin lo es revisar y pre
servar los im pactos ocasionados por polticas concretas de poder y so
cializacin pblicas con m rgenes de participacin social y eficiencia
dem ocrticas.
Sin dicha orientacin de las polticas pblicas, los agentes y las de
pendencias gubernam entales tendran una influencia totalm ente anr
quica e ineficaz respecto de los fines que la ciudadana espera de los sis
tem as de adm inistracin pblica. Por tanto, pese a los "abandonos y
"retornos cclicos con que los expertos condenan al Estado, las fu n cio
nes de gobierno y la adm inistracin de los bienes y servicios pblicos
son insustituibles y centrales para toda sociedad y mercado, por ms au
tnom os, predom inantes y autosustentables que puedan ser de hecho.
De ah que la com paracin de dichos procesos y experiencias sea ilus
trativa de las estrategias de que dispone el adm inistrador pblico para
enfrentar la aparente falta de opciones que genera la inevitable conver
gencia hacia la modernidad, la dem ocracia y la eficacia; dichas estrate
gias son las m ism as con que los aparatos estatales deben orientarse
por las dem andas de los mercados, la com petencia y la calidad total
para satisfacer la prestacin y el consum o de los servicios pblicos den
tro de la era de la globalidad.
Esto im plica descubrir que la fuerza y la eficiencia de la adm inistra
cin pblica no dependen forzosam ente de su "tamao", sin o de la d i
versidad adm isible de funciones que su presencia y radio de accin
decisional pueda tener dentro de la actuacin regular de los procesos
polticos, econm icos y sociales, as com o de la propia gestin organiza
tiva de los territorios rurales o urbanos (por ejemplo, cabe pensar en la
gestin com parada de las grandes ciudades).
Resulta muy interesante que el profesor Heady tam bin presente si
tuaciones que nos perm itan equiparar aspectos com o los esfuerzos de
confederacin e integracin regional que estn transform ando los m
bitos tradicionales del Estado-nacin (com o ha ocurrido con la actual
Confederacin de Estados Independientes postsovitica o la Unin Eu
ropea; y en m enor grado, con los bloques de naturaleza econm ica com o
la Cuenca del Pacfico, el t l c a n o el Mercosur), los cuales dem andan,
independientem ente de sus im plicaciones, una organizacin adm inis
trativa que perm ita orientar sus polticas y operaciones a partir de crite
rios supranacionales.
Por otra parte, el profesor Heady resalta cuestiones crticas com o la

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form acin de valores y la presencia de una cultura en el servidor pbli


co basada en el profesionalism o y el uso ptim o de los recursos dispo
nibles. Desde luego, el problema del tam ao, el costo y la cobertura de
los servicios proporcionados por el Estado se vuelve un problem a grave
si es que las sociedades no logran consolidarse ni asum ir responsabili
dades organizacionales cuando se pretende im pulsar procesos de cam
bio cultural, m odernizacin tecnolgica y transicin poltica hacia la
dem ocracia.
La contribucin de Heady a dicho tem a perm ite descubrir las ventajas
que implica, en trm inos de estabilidad y com prom iso poltico, el que la
ciudadana observe la existencia de reglas claras que perm itan regular
la participacin del sector pblico, as com o poder controlar su cre
cim iento y la calidad de los servicios que presta. De igual manera, la
existencia de un servicio civil de carrera puede ser un factor detonante
que elim ine, sobre todo en regm enes polticos cerrados, cierta im puni
dad patrim onial que poseen las lites polticas en tanto asignan y conservan la lealtad de la burocracia debido a la inseguridad de los em pleos
pblicos.
No obstante, la propia experiencia com parada nos indica que tambin debem os evitar el otro extrem o, igual de pernicioso para toda ad
m inistracin pblica, consistente en que, una vez lograda la inam ovilidad, el funcionario de base se d cuenta que ahora l es quien puede
ejercer una patente de impunidad, lo que a final de cuentas slo trasla
da la ineficacia y el m odus vivendi de la corrupcin estructural que sostiene a las sociedades cerradas y autoritarias de un nivel a otro, sin erra
dicar el problem a de fondo que estriba en no poder revertir la falta de
credibilidad que los ciudadanos tienen de los servidores pblicos, as
com o haciendo fracasar por anticipado cualquier intento sustantivo de
reforma administrativa.
Siguiendo con esta idea, una importante lectura com parativa es que
una m odernizacin eficaz de las acciones y los sistem as adm inistrativos
no debe detenerse por la carencia de recursos financieros suficientes. La
verdadera modernidad operativa de los sistem as adm inistrativos da pau
las para incidir en condiciones de desarrollo que exploren opciones de
accin legal y poltica que puedan sustituir la idea de que una adm inis
tracin fuerte es slo aquella que tiene el m ayor presupuesto e ingresos.
Con ello no quiere decirse que los recursos no sean im portantes, pero
no deben convertirse forzosam ente en obstculos insalvables para ga
rantizar la marcha poltica y econm ica de una nacin.
Lo enunciado anteriorm ente no hara sino reproducir la descalifica
cin habitual con que se tachan las acciones y la presencia de los apara
tos pblicos dentro de la era de la globalidad y la liberalizacin; pero,

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com o lo sugiere Heady, la dism inucin creciente de recursos debe alen


tar el surgim iento de nuevos estilos de gestin pblica en materia de
liderazgo y sentido de m isin. En consecuencia, aspectos com o la soli
daridad y el bienestar colectivo deben permitir im plem entar criterios de
calificacin y am bientes colaborativos que trasladen responsabilidades
de direccin hacia las propias com unidades. Un caso notable de ello son
los paradigmas de la subsidiariedad y las relaciones intergubernam enta
les que operan tanto en los Estados Unidos com o en Europa.
Desde esta perspectiva, debem os aprender com parativam ente de las
experiencias y los principios personales, partidarios o ideolgicos en que
se han fundam entado los procesos de reforma estructural y funcional
recientes. De manera especfica, pienso en aquellas experiencias a las
que erradam ente se les ha llam ado "neoliberales", en las que los apara
tos de gobierno no han sabido desem pear un papel de direccin (no de
abandono ni de desatencin) para facilitar el arribo a nuevas frmulas,
en las que el Estado pueda identificar con ms facilidad a los sectores
ciudadanos que requieren niveles m xim os de atencin, sin que por ello
se deje de coadyuvar a la m isin de crear las condiciones operacionales
que garanticen m nim os de bienestar general para toda la poblacin.
Heady afirma categricam ente que un Estado sin capacidades puede
convertirse en un aparato adm inistrativo que puede arrastrar al resto
de la sociedad hacia un desarrollo poltico negativo y distorsionado. En
cam bio, un Estado con capacidades efectivas y eficientes puede ser un
prom otor adecuado de una institucionalizacin poltica acorde con las
exigencias de mayores libertades y derechos que dem andan los estable
cim ientos dem ocrtico-liberales. De esta manera, Heady distingue las li
m itaciones que surgen de los m odelos adm inistrativos que basan su cre
cim iento y perm anencia en el conflicto y la acum ulacin opresiva entre
grupos, clases o naciones, tal com o se visualizan en las teoras del subdesarrollo y la dependencia.
La cada del m undo socialista es una clara m uestra de que un sistem a
de organizacin basado sobre estos antecedentes presenta problem as
intrnsecos de reproduccin y viabilidad, puesto que deben trasladar
perm anentem ente el factor del conflicto hacia otras latitudes, so pena
de que ste tenga un efecto de boom erang com o finalm ente aconteci,
debido al peso insostenible que les signific tratar de m antener una eco
nom a de com petencia desigual con el podero m ilitar y la fuerza econ
mica histrica del O ccidente capitalista.
En consecuencia, el entendim iento contem porneo de los sistem as de
gobierno no slo consiste en precisar una estructura jerrquico-posicional de la adm inistracin pblica partiendo de los docum entos constitu
cionales y los organigram as burocrticos de los distintos pases, com o

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EST U D IO IN TR O D U C T O R IO

antes se haca dentro de la poltica com parada o el derecho adm inistra


tivo, sino que ahora la variable configurativa o regional tiene una d i
m ensin de mayor peso para orientar la determ inacin de las acciones
nacionales tanto en el m undo desarrollado com o en sus contrapartes
perifricas.
Sin em bargo, estas fronteras tam bin muestran que la geografa for
mal del siglo xx ha debido enfrentar los dilem as provocados por los
nuevos ordenam ientos que com ienzan a reconfigurar los niveles y espa
cios m nim os con que podem os medir y evaluar la estabilidad que da
coherencia y profundidad a los propios sistem as adm inistrativos dentro
de los E stados-nacin. Este sim ple dato nos recuerda la inevitable res
ponsabilidad que significa m antener un crculo virtuoso entre los m bi
tos de la poltica, la econom a y el gobierno, com o fundam entos insusti
tuibles de toda buena adm inistracin.
Por el contrario, la diferencia fundam ental que perm ite descubrir las
potencialidades del uso de la m etodologa com parada dentro de la ad
m inistracin pblica en ntida distincin frente a los ya referidos
cam pos de la poltica, el derecho y las relaciones internacionales es
identificar aquellas acciones concretas que perm iten analizar el rendi
m iento de los instrum entos y operaciones form alm ente asignadas al E s
tado, para as resolver la provisin y la adm inistracin de ciertos bienes
y servicios imprescindibles; estas acciones deben acotar y orientar las ac
ciones de los gobiernos a efecto de garantizar la debida m archa de las
sociedades que dem andan dichos bienes y servicios de manera regular y
creciente.
Com o podem os ver, la adm inistracin pblica com parada abre un
rea de estudio muy clara para la confluencia de las ms diversas co
rrientes de anlisis dentro de la disciplina administrativa, com o el neo
institucionalism o, el estructural-funcionalism o, el enfoque de las polti
cas pblicas, el desarrollo de las relaciones intergubernam entales, las
dinm icas de argum entacin y evaluacin de las decisiones pblicas, el
estudio de la form acin y capacitacin de los recursos hum anos para la
gerencia y la adm inistracin, la conform acin de las tcnicas presupus
tales, gerenciales y de planificacin de proyectos, etc. (Henry, 1980).
Cada una de estas perspectivas m etodolgicas y tcnicas ocupa un es
pacio de discusin y valoracin com o variables potenciales de com pa
racin en el libro del profesor Heady. En este sentido, un aporte signi
ficativo de este trabajo es que perm ite situar la conform acin de los
diversos estilos administrativos" con que contam os en la actualidad, de
tal manera que los diseadores, im plem entadores y destinatarios con
cretos de las decisiones centrales de poder sean capaces de identificar
los lugares concretos de influencia y ejecucin que las acciones deben

EST U D IO IN TR O D U C T O R IO

17

ocupar para que sean eficaces dentro de los propios aparatos guberna
m entales.
La am plitud de opciones que nos brinda la aplicacin cada vez ms
constante de los instrum entos com parativos para definir las tendencias
evolutivas, las polticas, o los actores centrales de la adm inistracin hace
necesario que frente a los retos actuales de la globalidad se form u
len ciertas preguntas que aparecen con cierta frecuencia entre los exper
tos y los actores de la adm inistracin pblica: en verdad, ser posible
poder arribar a la descripcin puntual de tipologas y casos especficos
que puedan dejar enseanzas incontrovertibles acerca del desarrollo y
las direcciones tom adas por las estructuras modernas de gobierno? Qu
tanto nos acercam os a instancias potenciales de autntica gobernacin
mundial que pondran fin a la nocin histrico-particularista de las na
cionalidades y los Estados soberanos, tal com o los hem os conocido al
m enos desde la instauracin regular del derecho internacional pblico y
las sucesivas d ivisiones territoriales engendradas por ste desde el si
glo xvn hasta nuestros das?
Desde luego, la respuesta a las dos preguntas antes enunciadas, que
expresan ntidam ente el inters por "refundar" el objeto de estudio de la
disciplina administrativa, im plica el enfrentam iento entre concepciones
m etodolgicas que acom eten diagnsticos a corto y largo plazos, pero
cuyas expectativas son igualm ente inciertas en este m om ento (W amsley
et al., 1990).
Por un lado, estn los estudiosos de la adm inistracin pblica que
profundizan en la liberalizacin con fines universalistas en el rediseo
de los aparatos de gobierno. Una idea concreta de este principio es abo
gar por una com unidad internacional nica de valores regida por insti
tuciones que involucren a todos en com prom isos y estructuras de ope
racin, y que vayan elim inando en forma paulatina y consensual los
distingos jurdicos o procedim entales que prevalecen entre las diversas
instancias estatales y nacionales (Dror, 1996).
Por otra parte, en una lnea com pletam ente antagnica, se en cu en
tran los investigadores que postulan una observacin realista de las ca
pacidades particulares de naciones y com unidades, con la idea de que
expandiendo el estudio procedural de las m ism as se podrn detener las
hom ogeneidades" artificiales que slo garantizan hasta ahora una m a
yor explotacin y dependencia de unos pases respecto de otros. Dicha
globalidad no es unlversalizante en un sentido progresivo, sino que
ms bien slo anticipa una igualdad en la m arginacin y la penuria
(Etzioni, 1993).
De esta manera, la fuerte adhesin a las posturas com unitaristas, municipalistas y localistas, que fundam entan ciertas versiones antiliberales

in

1 SI UDIO IN TRO DUCTO RIO

.1. I .1. ,m . .11.. lian m antenido a los adm inistradores y polticos dentro
.1. mi.i din .i polmica que enfrenta el papel de lo "macro contra lo "mii m", .m poder encontrar todava un paradigma de equilibrio e integra....... ...
ambos. Indudablemente, este debate representa una lnea de
n II. moii que deber incorporarse con ms fuerza dentro del estudio
com parativo de las adm inistraciones pblicas, y en este aspecto quiz el
libro de I leady pueda allanarnos el cam ino.
Partiendo de este principio, se debe aceptar un escenario realista en
donde los intereses concretos de los Estados y las com unidades siguen
siendo una de las caractersticas definitorias que perm iten agrupar los
principales sistem as decisionales con que deben operar las acciones ad
m inistrativas de los hacedores de polticas pblicas. Siguiendo esta lgi
ca, puede decirse que la gestin administrativa est dirigida al estricto
cum plim iento de intereses mercantiles, personales o grupales, m s que
a la aplicacin de leyes im parciales de las cuales supuestam ente debe
ran em anar las decisiones adm inistrativas que adecuaran al Estado
con el contexto social que le da fundam ento (Leem ans, 1977).
En este sentido, Heady nos remite a una de sus contribuciones ms
interesantes dentro de la disciplina administrativo-com parativa: enten
der que la eficacia de las instituciones deriva de la integracin y repre
sentacin que posean los grupos sociales que orientan el trabajo de las
lites gubernam entales. Dicha integracin o desintegracin puede acele
rarse o desacelerarse en la medida en que se tengan pautas de m oviliza
cin social que se apoyen en estructuras econm icas modernas, y a la vez
se defina con exactitud la existencia de m todos de participacin y repre
sentacin electiva con alcance dem ocrtico, autoritario o totalitario (esto
es, hacer explcita la manera en que se tom an las decisiones de gobierno
justam ente a partir de la negociacin e interacciones entre el Ejecutivo,
el Congreso, los partidos y la burocracia central, as com o con determ i
nados cuerpos sociales, com o el ejrcito, la Iglesia o los sindicatos).
Este ltim o aspecto revela que la posibilidad intrnseca de encontrar
constantes de funcionam iento dentro de cierto tipo de sistem as adm i
nistrativos se encuentra asociada con la configuracin histrico-cultural
concreta de los principios de liderazgo; los valores com partidos entre
Estado y sociedad para llevar a cabo ciertas polticas com unes en m ate
ria de desarrollo poltico y econm ico; la complejidad y cobertura de m
bitos que posea el aparato burocrtico; o la preponderancia de criterios
racionales y seculares en la fijacin de las propias polticas pblicas.
De esta forma, Heady parece sugerir que las diferencias entre las regio
nes del m undo seguirn siendo un criterio clasificatorio que ubicar los
grados esenciales de respuesta, equilibrio e institucionalidad de que pue
de disponer toda adm inistracin pblica; esta cuestin sera el verdadero

EST U D IO IN TRO DUCTO RIO

19

problema de fondo para entender la im posibilidad de generar soluciones


hom ogneas a las crisis internacionales, cuya com plejidad e intensidad
nos impiden manejarlas en condiciones teleolgicas de respuestas nicas.
Desde luego, nada garantiza que una clasificacin apegada a la reali
dad de cierto m om ento perm anezca inm utable. La velocidad con que
los cam bios am bientales suscitados en la econom a y la poltica inter
nacionales se vienen im poniendo por la va de los hechos vuelve cada
vez m s precaria la adquisicin de certezas ms o m enos operacionales
en el estudio de las adm inistraciones pblicas contem porneas.
Los retos y las presiones para los pases que han venido a ocupar p o
siciones de prom inencia a lo largo de la historia indican fehacientem ente
que todo gobierno tiene, en efecto, el desafo de reinventarse de manera
continua. Heady nos muestra un siglo xx que se ha caracterizado por los
esfuerzos adm inistrativos expansivos internos y externos, com o los des
plegados por los Estados Unidos, Gran Bretaa, Rusia, China, Japn, Ale
mania o Francia. Todos estos pases, en m bitos concretos y distintos a
la vez, com parten la responsabilidad directa de asum ir un liderazgo en
los tiem pos de la globalidad. Los tiem pos y racionalidades pblicas que
se practican en cada una de estas naciones abren la pauta para entender
cules son los aspectos que han perm itido su lenta pero con sisten te m a
duracin y persistencia. Todos ellos son pases con definiciones claras y
con sen sos internos acerca de la labor que debe desem pear el Estado.
Para muchos, su fortaleza ha sido meramente normativa; pero es obvio
que pueden encontrarse largos periodos en que sus sociedades estn
conform es con su papel asignado y determ inan en grado sum o los nive
les de legitim idad y consenso que perm iten trasladar a dichos Estados a
escenarios de largo plazo. Sin embargo, la segunda mitad de los aos no
venta muestra que estos pases se encuentran am enazados por nuevas
lgicas de funcionam iento transnacional que podran relegar sus m to
dos de accin a condiciones muy precarias y cada vez ms ineficientes.
En contrapartida, Heady nos habla de la excesiva ideologizacin que
sigue deteniendo el avance adm inistrativo en los pases m enos desarro
llados, cuyos aparatos estatales son cada vez m s vulnerables, dbiles e
interm itentes en sus capacidades de respuesta frente a estos m ism os
flujos de reorganizacin internacional. Sin em bargo, la persistencia de
ciertos arreglos institucionales y culturales, si bien pueden inducir a es
tos pases a asum ir una sim ple lgica de resistencia frente a los cam bios
globales, m antienen a su vez lo que Heady supone com o los tres princi
pales obstculos que im piden el desarrollo: la no erradicacin del cen
tralism o colonial, la vigencia del m ilitarism o, y el escepticism o acerca
de la dem ocracia y el pluralism o representativo.
Siguiendo una franja divisoria que identifica a los regm enes m enos

20

E ST U D IO IN TRO DUCTO RIO

desarrollados com o dom inados por burocracias u organizaciones parti


darias, Heady presenta una am plia escala de variaciones con que pode
m os situar sistem as autocrticos fundam entalistas com o los de Irn o
Arabia Saudita; regm enes personalistas o caudillescos com o los de Iraq
o Libia; las experiencias de las juntas militares sudam ericanas com o sis
tem as colegiados de lite, as com o los pases que han oscilado pendu
larmente de la dem ocracia al autoritarism o (y viceversa) en Amrica La
tina, frica y Asia. En este rubro especfico, el libro de Heady podra
verse enriquecido con dos interesantes tem ticas que fueron propuestas
recientem ente por Juan Linz dentro de la revisin de los retos de apren
dizaje adm inistrativo que se dan particularm ente dentro de los pases
que experim entan procesos sim ultneos de transicin y desarrollo pol
ticos: el factor tiem po de que dispone el aparato estatal para prom over e
im plem entar las reformas y ajustes, as com o el papel de los gobiernos
interinos, que son los que perm iten acelerar y norm alizar dichos cam
bios, generar los consensos organizativos que se necesitan, construir
puentes para com partir el poder entre las lites y la ciudadana en espa
cios m utuos de enforcement y em pow erm ent en m ateria de seguim iento
y cum plim iento de las reformas (Linz, 1995).
En otra atractiva lnea de exploracin, se pueden asim ilar las prcti
cas distintivas de las poliarquas autnticas que m antienen una clara
longevidad en sus prcticas de renovacin y alternancia polticas, com o
lo son buena parte de los pases europeos occidentales, los Estados Uni
dos y algunos pases de Amrica Latina; de los regm enes sem icom petitivos con un partido dom inante, com o lo son en parte M xico o la India;
los sistem as de m ovilizacin con un partido dom inante, com o Egipto y
Tanzania, y finalm ente los sistem as com unistas totalitarios, com o Chi
na, Cuba o Corea del Norte.
Como dos m odestas sugerencias que podran enriquecer esta tip olo
ga del profesor Heady, en primer trm ino, m e atrevo a incorporar la
experiencia de los pases fascistas que, com o en los casos de Alemania,
Espaa e Italia, asociaron la presencia de liderazgos carism ticos, co m
binados con fuertes aparatos partidario-corporativos de m ovilizacin
nicos. En segundo lugar, vale la pena retormar, aunque sea en una vi
sin panorm ica, otros criterios clasificatorios, com o los que dividen a
los sistem as de gobierno en la tricotom a clsica de m onarqua, aristo
cracia y democracia; los que se concentran en diferenciar totalitaris
mos, autoritarism os y dem ocracias, o ms recientem ente, los que se con
centran en revisar las estructuras presidencial y parlam entaria com o un
criterio diferenciador de los rganos decisionales de gobierno.
Pese a esto, hay expectativas alentadoras que sitan la m odificacin y
el paulatino convencim iento de un nm ero creciente de naciones que

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

21

intentan aprovechar oportunidades muy especficas para acortar los


tiem pos y satisfacer las exigencias que im plica m antener adm inistracio
nes con poca flexibilidad y dem asiados com prom isos polticos. Esto es,
hallam os con m s frecuencia que las sociedades desean m odificar las
reglas de interaccin que m antenan de manera tradicional con los apa
ratos gubernam entales, no necesariam ente en trm inos de confronta
cin, pero s m ostrando inters por cam biar los com portam ientos esp e
cficos de las burocracias (W amsley et al., 1990).
Desde luego, ello nos revela situaciones de igual o m ayor com plejidad
organizativa que las enfrentadas en primera instancia por los pases des
arrollados durante dcadas pasadas, ya que m uchos de los consensos que
ahora permiten la transicin de un rgimen poltico a otro tam bin deben
abrir paso a los con sen sos culturales bsicos en el seno de la poblacin
con respecto al Estado, la econom a y el propio alcance de la funcin ad
ministrativa, com o ocurre, por ejemplo, en el desm antelam iento progre
sivo de los sistem as de seguridad social, la dinmica de negociacin tripar
tita en m ateria salarial, o la m anutencin general del Estado benefactor
(Mny y Thoenig, 1992). Implica enfrentar situaciones especficas que
deben dejar de ser imitativas del exterior y adoptar un com prom iso con
la preparacin de los propios funcionarios con objeto de ampliar su pers
pectiva de status e influencia ms all de los espacios o recursos que
controlan, a fin de calibrar su xito y perspectivas en los resultados con
cretos que obtengan dentro de su gestin. De otra manera, la transfor
m acin de los consensos de cam bio de la cultura adm inistrativa de la
poblacin y los funcionarios quedar trunca e inservible.
La experiencia de las transiciones y reformas en Amrica Latina es pa
radigmtica en este sentido: las adm inistraciones y program as formales
son rebasados con facilidad por realidades im puestas por actores cuya
lgica no se encuentra apegada a la legalidad y la gobernabilidad (por
ejemplo, las redes del crimen organizado, el com ercio informal, los evasores fiscales, los especuladores financieros, etc.); por tanto, la perspectiva
de autosuficiencia del Estado no expresa en los hechos ms que una cre
ciente debilidad que impide una intervencin ms inmediata para resolver
problemas locales o nacionales que no deberan trasladarse a esferas cada
vez ms inciertas, y cuya consecuencia concreta para dichos Estadosnacin sencillam ente es una prdida directa de su soberana y de sus ca
pacidades para gobernar.
A d m in is t r a c i n

p b l ic a c o m p a r a d a : p r o y e c c i n y p e r s p e c t iv a

En esta ltim a parte de mi com entario no quisiera pasar por alto otro
aspecto esencial apuntado por el profesor Heady en su libro: el estudio

22

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

com parativo de las adm inistraciones pblicas no m antiene un consenso


m etodolgico ni ideolgico que presuponga la im posicin de alguna co
rriente o forma de pensar. Pese a ello, es significativo que los fines pol
ticos que se persiguen para explicar o justificar un conjunto de acciones
regulares o constantes con las que se enfrenta todo gobierno sean inva
riablem ente uno de sus fundam entos ms directos e inesquivables.
Una pregunta recurrente dentro de la ciencia poltica y la adm inistra
cin pblica es: cul es la forma de gobierno m s adecuada y eficaz?
Las respuestas varan segn la perspectiva de estudio: la que ocasione
m enor costo financiero; la que se apegue a una buena educacin del ad
m inistrador pblico, tanto en sus capacidades tcnicas com o en sus va
lores; la que implique la participacin y la planeacin dem ocrticas; la
que defina una normatividad y jerarquizacin apegadas a las funciones
com prom etidas por el Estado, etc. Sin em bargo, sabem os ms de la efi
cacia de las adm inistraciones pblicas en trm inos de su perm anencia y
resultados que por la supuesta congruencia de la aplicacin ideolgica
de sus principios formales. Si trasladam os esta obviedad al terreno de la
com paracin nos proporciona apenas un diagnstico ms o rtenos orien
tador sobre las opciones disponibles con que podem os asegurar ciertos
propsitos de socializacin y accin decisional colectiva dentro de una
coyuntura determinada.
A pesar de sus evidentes lim itaciones descriptivas, la dim ensin com
parada se considera una de las reas que mejor ha alim entado a la ad
m inistracin pblica, ya que a partir de ella podem os observar algunos
brotes nuevos de investigacin derivados del esfuerzo inicial hecho por
Ferrel Heady.
En primer lugar, hay un cam po muy frtil para analizar las polticas
pblicas sectoriales de manera comparada; este anlisis perm itira revi
sar la viabilidad que persiste dentro de reas trem endam ente sensitivas
para la sociedad, com o los llamados em pleos im posibles(sum inistro de
agua potable y drenaje, procesam iento de aguas residuales, recoleccin
de basura, adm inistracin de prisiones, servicios de salud y seguridad
social, seguridad pblica, etc.), cuya supuesta exclusividad en m anos del
Estado los convierte en un tema de creciente inters y polarizacin que
se ubica ms all de meras consideraciones tcnicas o presupustales.
Dentro de estas circunstancias, la perspectiva com parada de viejos te
mas hasta ahora insolubles, com o el de seguir ubicando la rectora o no
del Estado en ciertos procesos sociales, nos dara contextos muy tiles
en el diseo y operacionalizacin de las salidas polticas que lesionen en
m enor grado la constitucionalidad y el inters pblico, los cuales siem
pre estn im plicados en este tipo de decisiones.
En segundo trmino, los estudios com parativos abren un escenario

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

23

igualm ente prom isorio para entender en qu consisten estos trabajos


cada vez ms puntuales y configurativos. Un libro com o el de Ferrel
Heady nos obliga a considerar las agendas actuales y futuras de investi
gacin dentro del cam po com parativo de la adm inistracin pblica para
revisar los estilos de liderazgo burocrtico, la com posicin y tam ao de
los cuerpos administrativos; las polticas de reclutam iento, capacita
cin, perm anencia, prom ocin y cam bio dentro del sector burocrtico;
las ventajas o desventajas operativas de la institucionalizacin del servi
cio pblico de carrera. Por otra parte, perm itira proponer la com para
cin de los m ecanism os de evaluacin y contralora de los productos
que brinda el sector pblico m ediante sus em presas. Tambin facilitar
exam inar los m ecanism os de vinculacin concurrente y exclusiva entre
los diversos niveles de com petencia de las adm inistraciones pblicas
federal, regional y municipal.
Otra rea im portante de anlisis sera la ubicacin de los espacios de
autonom a y com plem entacin corresponsable entre el Poder Ejecutivo
y los poderes Legislativo y Judicial, para el diseo y con sen so de las po
lticas de Estado y las acciones inm ediatas de gobierno entre la pobla
cin. Tam bin se podran estudiar experiencias locales e internaciona
les para mejorar los espacios y flujos de com unicacin e inform acin
que perm itan a la sociedad tener posibilidades de elegir entre diversas
alternativas, particularmente en reas sensibles com o am biente, salarios,
poltica industrial, finanzas, etctera.
Desde luego, la relacin de asuntos propuestos es slo parcial e indi
cativa de los m ltiples tem as que se abordan en m ayor o m enor medida
en la obra del profesor Heady. Termino esta presentacin convencido
de que los lectores de este sugerente trabajo encontrarn en l una
valiosa fuente de reflexin que contribuir a la mejora de nuestro con o
cim iento colectivo sobre la poltica y la adm inistracin pblica.
M xico, D. F., a 31 de agosto de 1998

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ADMINISTRACIN PBLICA

Una perspectiva comparada

PRLOGO
Cuando estaba preparando el prlogo de la edicin previa, estaba con s
ciente de que usar un lenguaje tan elogioso podra hacer que no se le
tom ara en serio. De nuevo tengo esta sensacin, pero m is juicios favora
bles no han llegado de una manera superficial y, por lo tanto, no los
ocultar. Juzgo que este trabajo destaca com o una investigacin dentro
de la constelacin de tem as de los que se ocupa.
En dcadas recientes ha habido un gran increm ento en la investiga
cin y las obras acerca de la adm inistracin pblica com parada. Parte
de esta investigacin tiene races profundas en las tradiciones de la in
vestigacin acadm ica en la filosofa, la poltica, la historia y la sociolo
ga, as com o en otros cam pos de estudio. Pero m ucha de ella ha sido el
resultado de las circunstancias geopolticas del periodo de posguerra
que sigui a la segunda Guerra Mundial. Entre stas tenem os, aunque
no son las nicas, el trm ino de los im perios coloniales ms prom inen
tes en el mundo; el ascenso continuado de un im portante Estado marxista-leninista y su posterior "decaimiento"; el surgim iento de num ero
sas unidades polticas (por lo m enos nom inalm ente independientes), que
triplic el nm ero de las ya existentes; una gran diferencia en la rique
za, poder, estabilidad y estatus entre las unidades polticas independien
tes, as com o una m ayor productividad y nuevas modas" y nfasis en
las actividades universitarias, en la investigacin y en las obras que tra
tan sobre la adm inistracin pblica com parada.
Colocados com o una parte integral de los im portantes eventos en las
dcadas recientes se encuentran los tem as a los que designam os con el
trm ino desarrollo, que slo ceden el primer lugar a los problem as de se
guridad m ilitar con los cuales estn interrelacionados. Qu es el des
arrollo y por qu es deseable en caso de serlo?, cules son las relacio
nes adecuadas entre el desarrollo econm ico, el poltico y los de otro
tipo?, m ediante qu programas de gobierno y m edios de adm inistra
cin se lograr obtener las m etas del desarrollo?, y es el desarrollo, tan
estrecham ente relacionado com o lo est con la m odernidad, un objetivo
adecuado, en un m om ento en que la modernidad es desafiada en el
nombre de un pretendido y naciente m undo de posm odem idad?
Por su ttulo, este libro se propone de manera m odesta ocuparse slo
de la adm inistracin pblica com parada y lo hace con un im presionan
te conocim iento, con amplitud, profundidad, intuicin y equilibrio.
27

28

PRLOGO

Pero su principal mrito, desde mi punto de vista, es que a travs de la


lente de la adm inistracin pblica observam os las principales tenden
cias y problem as de nuestro tiem po dentro de una luz m s reveladora.
Vem os la adm inistracin pblica esto es, el gobierno com o una par
te continua de lo que llam am os civilizacin, en relacin con la historia,
lo poltico, lo econm ico y lo cultural. La adm inistracin pblica no es
slo "el ncleo del gobierno m oderno, para usar un aforism o del ya fa
llecido C. J. Frederick, sino tam bin el ncleo de todo gobierno.
Este trabajo es una com binacin notable de am plitud, profundidad,
erudicin, elucidacin, estudio y sntesis. Como lo m encion al term i
nar el prlogo de la edicin previa: "ste es un libro que m e hubiera
gustado escribir. De hecho, es una obra que pude haber escrito si hu
biera tenido el conocim iento, el ingenio, el equilibrio y la energa nece
sarios.
D

w ig h t

aldo,

p r o fe s o r e m r ito

The M axwell School, Universidad de Syracuse, Syracuse, Nueva York

PREFACIO
sta es la quinta edicin de un libro publicado por primera vez en una
versin ms breve hace ms de 30 aos. En aquella poca, en 1966, co
ment que algunos lectores podran considerar que este libro era anti
cuado, en tanto que otros quiz lo estim aran com o prematuro. El reco
nocim iento de que en cierto sentido cada una de estas opiniones era
correcta me im puls a poner en claro lo que era y lo que no era. Afirm
que yo estaba haciendo el primer esfuerzo com prensivo para evaluar la
situacin del estudio com parativo de la adm inistracin pblica y carac
terizar los sistem as adm inistrativos dentro de una am plia gam a de los
E stados-nacin en la actualidad. Por otra parte, aclar que el libro no
intentaba dar un tratam iento definitivo a un cam po probablem ente to
dava no preparado para la tarea por realizar. Mi objetivo era responder
a una necesidad que sentan m uchos estudiantes, profesores e investiga
dores que haban elegido analizar los problem as fascinantes de la com
paracin entre los sistem as nacionales de adm inistracin pblica.
Este objetivo no se ha m odificado sustancialm ente ni tam poco las d i
ficultades que se encuentran al tratar de cumplirlo. Durante los aos
transcurridos no se ha publicado ningn estudio com prensivo similar,
aunque el nm ero de obras sobre adm inistracin pblica com parada se
ha increm entado considerablem ente y gran parte de ellas se han vuelto
ms accesibles. Las divergencias de enfoque han seguido caracterizando
a esta disciplina, lo que ha obligado a hacer num erosas evaluaciones
que expresan su desencanto con lo obtenido hasta ahora, si se le com pa
ra con lo que se esperaba al principio. El tema tam bin ha seguido pa
sando por periodos de expansin y de contraccin, y con m uchos indi
cios de un nuevo aum ento en el inters que suscita.
En esta y en las ediciones previas he tenido varios objetivos en mente.
El ms obvio es actualizarla para tener en cuenta los desarrollos recien
tes ocurridos en los varios sistem as de adm inistracin pblica. Los lti
m os aos han trado cam bios poltico-adm inistrativos sin precedente,
de manera ms notable en lo que era la Unin Sovitica y la Europa
oriental, pero tam bin en varias de las dem ocracias ms evolucionadas
y en algunas regiones del m undo en desarrollo. El sistem a de superpoderes global que surgi despus de la segunda Guerra Mundial, y la
"Guerra Fra" que gener, son ahora historia, pero lo que nos espera en
el futuro es ahora incluso ms difcil de predecir. Algunos pases, com o
29

30

PREFACIO

Rusia y China, han sufrido cam bios im presionantes en sus condiciones


actuales y perspectivas futuras.
Adems, tam bin se analizan las condiciones actuales en la adm inis
tracin pblica com parada en cam pos de estudio estrecham ente rela
cionados, tales com o la adm inistracin del desarrollo y la poltica pbli
ca com parada. Tambin se estudian opciones para el progreso en el
futuro. Aportaciones recientes a la bibliografa sobre el cam bio de la so
ciedad han sido consideradas en la discusin de los conceptos de la
transform acin de los sistem as. El sistem a de clasificacin para tratar
los tipos de regm enes polticos en los pases en desarrollo se ha actua
lizado, y por primera vez se utilizan varias naciones com o estudios de
caso.
El enfoque bsico que se sigui en este estudio contina siendo, al
igual que antes, incluir dentro del rango considerado a sistem as adm i
nistrativos que tienen variaciones am plias entre ellos, y hacer que la ta
rea sea m s fcil de realizar al concentrarse en las burocracias pblicas
com o instituciones gubernam entales com unes y en indicar un nfasis
especial en las relaciones entre las burocracias y los tipos de rgim en
poltico".
Aunque deseo reconocer la aportacin de diversas fuentes por cual
quier mrito que el libro pueda poseer, ya sea en su edicin original o
en las revisadas, cualquier defecto en ellas es de mi exclusiva responsa
bilidad. Agradezco a la Horace H. Rackham School o f Gradate Studies
de la Universidad de Michigan y al East-West Center de la Universidad de
Hawai por proporcionar los fondos, las oficinas y el tiem po que m e per
m itieron planificar y com pletar el m anuscrito original, y a la School of
Public Administration de la Universidad de Nuevo M xico por facilitar
el trabajo de revisin y actualizacin. M uchos colegas, en particular aque
llos con los que he tenido la buena fortuna de relacionarm e en M ichi
gan, Nuevo M xico y en el East-W est Center, as com o en el Grupo de
Adm inistracin Comparada y la Seccin de Adm inistracin Comparada
e Internacional de la American Society for Public Adm inistration, me
brindaron el beneficio de su apoyo. Debo hacer un reconocim iento esp e
cial a Wallace S. Sayre y William J. Siffin, ya fallecidos ambos, y a Edward
W. W eidner y Alfred Diamant, por sus detallados com entarios y su ge
rencias, que fueron segu idos con frecuencia, aunque no siem pre. A los
estudiantes de adm inistracin pblica com parada tanto en M ichigan
com o en Nuevo M xico, incluyendo tam bin a los que siguieron, en
aos recientes, la versin en espaol del programa de m aestra en adm i
nistracin pblica ( m p a por sus siglas en ingls) en Nuevo M xico, debo
m ucho de su buena disposicin para hacer crticas constructivas a los
borradores prelim inares del manuscrito.

PREFACIO

31

Sybil L. Stokes, quien era entonces m iem bro del personal del M ichi
gan Institute o f Public Administration, proporcion su experta ayuda y
consejo editorial cuando se estaba preparando la primera edicin. Bruce
H. Kirschner, quien entonces era estudiante de posgrado en Nuevo M xi
co, igualm ente ayud a preparar la segunda edicin, en par icular en el
anlisis de los regm enes de las lites burocrticas y en la presentacin
de ejem plos de ellos. Para la tercera edicin, Virginia T. Rood fue una
ayuda invaluable en la preparacin del borrador, y tuve una colabora
cin com petente y bien dispuesta en las investigaciones bibliogrficas y
otras tareas esenciales de los estudiantes de posgrado que fueron mis
asistentes: Karen H. Ricci, Victoria Mrquez, Scott V. Nystrom y Karen
L. Ruffing. En la preparacin de la cuarta edicin cont con un apoyo
sim ilar sustancial de la secretaria administrativa Francs M. Rom ero y
de los estudiantes de posgrado Franklin G. Lim, Irene Gm ez, Mary
Francs A. Lim y Annette S. Pez, y en la preparacin de la quinta edi
cin, con la ayuda de los estudiantes de posgrado Linda Callaghan, Jacqueline Lee Cox, Jennifer S. Mayfield y Michael C. Ashanin.
Mi esposa, Charlotte, me dio apoyo y aliento en lo que se ha conver
tido en una prolongada tarea que requiere el com prom iso a largo plazo
de am bos. Por esto, le m anifiesto mi aprecio y le agradezco su inestim a
ble ayuda.
F. H.

I
.
.

I. LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La

a d m in i s t r a c i n p b l ic a c o m o c a m p o d e e s t u d i o

La adm inistracin pblica, com o un aspecto de la actividad guberna


mental, existe desde que los sistem as polticos funcionan y tratan de al
e a n /ar los objetivos program ticos fijados por los que tom an las decisiones polticas. La adm inistracin pblica com o un cam po de estudio
sistem tico es m ucho ms reciente. Los asesores de gobernantes y co
m entaristas sobre el funcionam iento del gobierno han plasm ado sus ob
servaciones de cuando en cuando en fuentes tan variadas com o el Arthasastra de Kautilya en la India antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles
y r l prncipe de Maquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo xvm
ruando el cam eralism o, el cual se ocupa de la adm inistracin sistem
is a de los asuntos del gobierno, se convirti en especialidad de los es
tudiosos alem anes en Europa occidental. En los,JEstados Unidos, esta
especializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo xix, con la pu
l u acin en 1887 del fam oso artculo de W oodrow W ilson El estudio
de la administracin", usualm ente considerado el punto de partida. Desde
esa poca, la adm inistracin pblica se ha convertido en un rea reco
nocida de inters especializado, ya sea com o subespecialidad de las cien* l a s polticas o com o una disciplina acadm ica autnom a.
Iese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha lle
gado a un con sen so acerca del alcance de la adm inistracin pblica, y
se lia dicho que el cam po de estudio m uestra heterodoxia ms que orto
doxia. En un texto contem porneo se exam ina el desarrollo de la d isci
plina bajo el ttulo de "El siglo en aprietos",1 y en una encuesta reciente
se describen las tendencias en el estudio de la adm inistracin pblica
com o un progreso "del orden al caos.2 Tal vez estas caractersticas con s
1 N ch o la s H en ry, P u b lic A d m in istr a tio n a n d P u blic A ffairs, 5a ed ., E n g le w o o d C liffs,
N u ev a J ersey, P ren tice-H a ll, cap . 2, pp. 2 0-48, 1992.
L cnnart L u n d q u ist, "From O rder to C haos: R ece n t T ren d s in th e S tu d y o f P u b lic Adm in ish ation", e n la o b ra d e Jan -E rik L ae, c o m p ., S ta te a n d M arket: The P o litic s o f the
T iiblic a n d th e P rva te, L on d res, S a g e P u b lica tio n s, cap . 9, pp. 2 0 1 -2 3 0 , 1985. U n a e x c e le n
te sn te sis e s la d e D o n ald F. K ettl, "Public A d m in istration : T h e S ta te o f th e F ie ld , en el
lib ro d e Ada W. F in ifter, c o m p ., P o litica l S cien ce: The S ta te o f th e D isc ip lin e II, W a sh
in gton , D. C., A m erica n P o litica l S c ie n c e A sso cia tio n , cap . 16, pp. 4 0 7 -4 2 8 , 1993.
33

34

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

tituyan fortalezas en lugar de puntos dbiles, pero de todas m aneras im


piden dar una definicin de la disciplina que sea concisa, precisa y gene
ralm ente aceptable. Es ms factible identificar tendencias y puntos co
m unes, y para nuestros propsitos no se necesita ms que eso.
Supuestam ente la adm inistracin pblica es un aspecto de un con
cepto ms general, a saber: la adm inistracin, cuya esencia se ha descri
to com o una accin especfica em prendida para alcanzar un objetivo
con scien te.3 En la mayora de los intentos que se hacen por d efin ira
adm inistracin se agrega el elem ento de cooperacin entre dos o ms
personas y se le considera un esfuerzo hum ano cooperativo encam ina
do a alcanzar un objetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que
participan en el esfuerzo. La adm inistracin estudia los m edios para al
canzar fines prescritos. La actividad administrativa puede desarrollarse
en una diversidad de situaciones, siem pre que el elem ento fundam ental
est presente, a saber: la cooperacin entre seres hum anos para d es
arrollar tareas que han sido m utuam ente aceptadas com o dignas del es
fuerzo conjunto. El marco institucional en el que la adm inistracin ocu
rre puede ser tan variado com o una com paa de negocios, un grem io,
una iglesia, una institucin educativa o una unidad gubernam ental.
La adm inistracin pblica es la que se halla en un am biente poltico.
Ocupada principalm ente de la puesta en prctica de resoluciones de p o
ltica pblica tom adas por los que deciden en el sistem a poltico, es
posible distinguirla a grandes rasgos de la adm inistracin privada o no
pblica. Por supuesto, el rango de intervencin gubernam ental puede
variar am pliam ente de una jurisdiccin poltica a otra, de m odo que la
lnea divisoria no es recta sino zigzagueante.
La prctica en los Estados Unidos lim it de alguna m anera la am pli
tud de la accin administrativa de la que se ocupan la mayora de los
tratados sobre adm inistracin pblica, con el resultado de que el princi
pal significado del trm ino lleg a ser la organizacin, el personal, las
prcticas y los procedim ientos fundam entales para el desem peo efecti
vo de la funcin civil asignada a la rama ejecutiva del gobierno.4 Esto
result aceptable a m odo de definicin, pero lim itaba m ucho el alcance
definitorio de la adm inistracin pblica. Por tanto, en aos recientes la
tendencia ha sido a alejarse de dichas lim itaciones, aun cuando no se ha
llegado a consenso alguno acerca de los lm ites precisos de la disciplina.
Una indicacin es el abandono gradual de la notoria dicotom a entre
poltica y adm inistracin establecida por autores com o Frank J. Goodnow y Leonard D. White. En su im portante libro Policy and Adm inistra3 F ritz M o rstein M arx, c o m p ., E lem en ts o f P u blic A d m in is tr a tio n , 2 a ed ., E n g le w o o d
C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all, p. 4, 1963.
4 Ib id ., p. 6.

LA CO M PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

35

tion, publicado en 1949,5 Paul H. Appleby, cuya carrera com bin varia
das experiencias com o practicante y acadm ico, fue uno de los prim e
ros en hacer hincapi en las interrelaciones en lugar de las diferencias
entre la form ulacin y la ejecucin de polticas en el gobierno. A partir
de entonces, la opinin generalizada es que los estudiosos de la adm i
nistracin no pueden lim itarse a la fase de ejecucin de la poltica gu
bernamental. Por cierto, uno de los libros de texto bsicos declara que
"el ncleo de la adm inistracin es la poltica y las polticas pblicas, y
<|iie la adm inistracin pblica puede definirse com o la form ulacin,
realizacin, evaluacin y m odificacin de la poltica pblica.6 Una m a
nera de poner nfasis en este nexo ha sido el am plio uso de estudios de
t a.sos en la enseanza de la adm inistracin pblica. Los estudios de ca'.<>s m encionados son relatos de hechos que llevan a decisiones por parte
le adm inistradores pblicos, teniendo en cuenta los factores legales,
personales, institucionales, polticos, econm icos y dem s que rodean el
Itroceso de d ecisin y que tratan de dar al lector un sentido de participacin real en la accin .7
Una segunda lnea de cuestionam iento de los supuestos anteriores
apareci com o un subproducto de las inquietudes principales en las
universidades a fines de los aos sesenta y principios de los setenta, y
em ontr su expresin en las enseanzas, escritos y actividades profesion.des de adm inistradores pblicos jvenes, tanto en el m bito univerMlario com o en el gobierno. Conocido com o la nueva adm inistracin
publica", este m ovim iento no slo reafirm la ruptura de la dicotom a
poltica-adm inistracin, sino tam bin lanz un reto al nfasis tradicio
nal en las tcnicas administrativas, y recalc la obligacin de que los ad
m inistradores pblicos se interesaran por los valores, la tica y la moral,
s aplicaran la estrategia del activism o para afrontar los problem as de la
mu iedad.8
I*.mi H. A ppleby, P olicy a n d A d m in istr a tio n , U n iversid ad d e A lab am a, U n iversity o f
A ln lu m a P ress, 1949.
'' la m es W. D avis, Jr., An In tro d u c tio n to P u blic A d m in istra tio n : P olitics, P olicy, a n d
lliiii iitic r a c y , N u eva York, F ree P ress, p. 4, 1974.
11.ii od S te in , c o m p ., P u blic A d m in istr a tio n a n d P olicy D e v e lo p m e n t, N u ev a Y ork, Har f in i, Mi ce, an d C om p any, p. xvu, 1952. E ste lib ro c o n estu d io s d e c a so s, c o m p le m e n ta d o
mui iitros c a s o s p u b lic a d o s p or el P rogram a d e E stu d io d e C asos In teru n iversitario, ha sid o
hi liii'u le p rin cip a l d e lo s c a s o s d e a d m in istr a c i n p b lic a u tiliza d a e n lo s E sta d o s U n id o s.
I I p rin cip a l lib ro q u e s e u tiliz a c o m o fu en te, q u e c o n tie n e e s tu d io s p r e se n ta d o s en u n a
<" iilci i iicia en 1968, e s el d e Frank M arini, c o m p ., T o w a rd a N e w P u b lic A d m in istra tio n :
U n M in n o w b ro o k P ersp ective, S cra n to n , P en n sy lv a n ia , C h an d ler P u b lish in g C om p an y,
I 1/ 1 l'ai .i u n a p r e sen ta ci n m s recien te p or un d e c id id o p artid ario d e e s te p u n to d e visi i m p u ed e c o n su lta r el lib ro d e H. G eorge F red erick son , N e w P u b lic A d m in istr a tio n , U ni' i'i ililiul d e A la b a m a , U n iversity o f A lab am a P ress, 1980. E n 1988 s e r ea liz u n a reu n i n
Imi >1 t r le b ia r el v ig s im o a n iv ersa rio d e la co n fe r e n c ia d e M in n o w b ro o k , en la cu a l se
indi.trun las te n d e n c ia s d u ra n te lo s a o s q u e h ab an tran scu rrid o. E n P u b lic A d m in is-

36

LA CO M PARACIN E N EL EST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

Por ltim o, las lim itaciones de una definicin estrecha y culturalm en


te determ inada de la adm inistracin pblica se hicieron notar pronto
para aquellos que se interesaban en el estudio com parativo de la adm i
nistracin allende sus fronteras nacionales. Como verem os, era inevita
ble que el m ovim iento de la adm inistracin com parada adoptara un en
foque m s am plio acerca de lo que constituye la adm inistracin pblica
que la aceptada generalm ente en los Estados Unidos antes de la segu n
da Guerra Mundial.
Estas declaraciones concluyentes acerca del enfoque de la adm inistra
cin pblica ocultan una gran cantidad de problem as com plejos de tipo
conceptual, definitorio y sem ntico, pero que no es necesario analizar
aqu. Por cierto, existen marcadas diferencias de opinin acerca de im
portantes cuestiones de m todo y de nfasis, pero no deben ocultar el
acuerdo bsico sobre los problemas centrales en los estudios adm inis
trativos. Entre las preocupaciones m encionadas se cuentan: a) las ca
ractersticas y conducta de los adm inistradores pblicos, es decir, las
m otivaciones y el com portam iento de los participantes en el proceso ad
ministrativo, especialm ente los servidores pblicos de carrera; b) las
d isposiciones institucionales para la puesta en prctica de la adm inis
tracin en gran escala en el gobierno, es decir, la organizacin para la
accin administrativa, y c) el am biente o la ecologa de la adm inistra
cin, o sea, la relacin entre el subsistem a adm inistrativo con el sistem a
poltico del cual es parte y la sociedad en general. Esta com binacin de
preocupaciones, que procede de lo particular a lo general, proporciona
el m arco bsico tanto para analizar los sistem as nacionales en particu
lar com o para hacer las com paraciones entre ellos.

I m p o r t a n c ia

d e la c o m p a r a c i n

El objetivo de este estudio es ofrecer una introduccin al anlisis co m


parativo de sistem as de adm inistracin pblica en los Estados-nacin
del m undo actual.9 Desde luego, esto no es una nueva em presa. Los aca
dm icos europeos han sido com parativistas por lo m enos desde hace
tra tio n R e view , vol. 49, n m . 2, pp. 9 5 -2 2 7 , m arzo-ab ril d e 1989, se p u e d e e n co n tra r "Minn o w b ro o k II: C h an gin g E p o ch s o f P u b lic A d m in istra tio n , s im p o s io e d ita d o p or F rederick so n y R ich ard T. M ayer, c o n lo s e s tu d io s p r esen ta d o s en esta c o n fe r e n c ia .
9 C h arles T. G o o d sell, en su in tr o d u cc i n c o m o o rg a n iza d o r d e la reu n i n T h e N ew
C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n A pp lied to S ervice Delivery" ( La n u eva a d m in is tr a c i n c o m
p arad a a p lica d a a la p resta ci n de se r v ic io s) rea liza d a d u ra n te la c o n fe r e n c ia an u al en
1980 d e la A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , y en su a r tcu lo T h e N ew C o m p a
rative A d m in istra tion : A P ro p o sa l, p u b lic a d o en In tern a tio n a l J o u rn a l o f P u b lic A d m in is
tra tio n , vol. 3, n m . 2, pp. 143-155, 1981, ha su g er id o q u e d e b e a m p lia r se el sig n ifica d o

I A COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

37

.()() aos, com o lo muestra el trabajo de los cam eralistas prusianos dulanlc el siglo xviii y el de los estudiosos franceses de la adm inistracin
publica en el xix. La tendencia de dichos estudios era hacer hincapi en
i unios relacionados con el sistem a europeo continental del derecho
,ulininistrativo, pero la bibliografa francesa en particular anticip mu los de los conceptos de los que m s tarde se ocuparon los tericos de
I i adm inistracin pblica en los Estados U nidos.10 En este pas ha exis
tido un inters recurrente de estadistas y estudiosos por conocer las exl" i in icia s que se viven en otras partes. Entre los fundadores del sistem a
(institucional estadunidense y los dirigentes gubernam entales durante
I" primeros 100 aos de la nacin, este inters se converta principalint nlc en el deseo de adaptar la experiencia extranjera a las necesidades
I. I.i nueva nacin. Pioneros en el estudio de la adm inistracin pblica,
Mimo W oodrow W ilson, Frank G oodnow y Ernest Freund aplicaron la
spci iencia europea a sus esfuerzos por com prender y perfeccionar la admlnisit acin estadunidense, pero la mayor parte de los estudiosos que
l< siguieron se concentr en la situacin local, haciendo slo referent las ocasionales a otros sistem as adm inistrativos. Por cierto, la com pai tu ion y la perspectiva histrica no fueron el objetivo principal en la
mavoi parte de la bibliografa sobre adm inistracin pblica que se prodi i|o en los Estados Unidos antes de la dcada de los cuarenta.11 En la
,n maliciad se han reconocido las lim itaciones y los peligros de dicho
pai l oquialism o, y hem os entrado a una nueva era en los estudios administi ativos en la que se da especial im portancia al anlisis com parativo.
ilrl i et m in o a d m in istra c i n co m p a ra d a p ara q u e in clu y a las c o m p a r a c io n e s en lo s n iv eles
m i|u.iii.ii o n a les y su b n a c io n a le s d el a n lisis, d e m o d o q u e c o m p ren d a "todos lo s e stu d io s
ili In . I d m e n o s a d m in istra tiv o s en q u e se em p lea e x p lc ita m e n te , d e a lg u n a m a n era , el
un lo d o co m p a r a tiv o . E sta p ro p u esta para a m p lia r la d e fin ic i n d e la a d m in istr a c i n
o n i|i.iim a m e p a rece m s c o n fu s a q u e c o n v en ien te; p o r lo tan to, h e c o n se r v a d o el u so
tiiii'i ,ii ep ta d o q u e se co n c e n tr a en las c o m p a r a c io n e s en tre n a c io n e s. La a d m in istr a c i n
Inii i n.k io n a l, q u e trata d e las o p e r a c io n e s a d m in istra tiv a s d e la s a g e n c ia s crea d a s p o r lo s
I '.imlie, n a ci n so b e r a n o s c o m o in str u m e n to s para la c o o p e r a c i n in te r n a c io n a l o r e g io
nal ta m b in q u ed a fuera d e e s te e stu d io , a u n q u e la a d m in istr a c i n co m p a ra d a y la ini iii>ii i<iiiiI co m p a rte n m u c h a s ca ra cterstica s y se en fren ta n a n u m e r o so s p ro b lem a s
ilnilltni". Para un e s tu d io d e las r e la c io n e s en tre e s to s d o s c a m p o s, v a se el a rtcu lo de
I ii I I liiidy, "Issues in C om p arative an d In tern ation al A d m in istra tio n , en la ob ra d e Jack
l' iliin, W B artley H ild reth y G erald J. M iller, c o m p s., H a n d b o o k of P u b lic A d m in istr a tio n ,
Nm v i Yoi k, M arcel D ekker, cap . 15, pp. 4 9 9 -5 2 1 , 1989.
111 D aniel W. M artin, "Dj Vu: F ren ch A n teced en ts o f A m erican P u b lic A d m in istr a tio n ,
l'iihh, \ilm in is tra tio n R e view , vol. 47, n m . 4, pp. 2 9 7 -3 0 3 , 1987.
11 r .ii.i un e s tu d io h ist r ic o m s c o m p le to , v a se, d e F errel H ead y, "C om parative P ub lic
............islra tio n in th e U n ited States", en la ob ra d e R alph C. C h an d ler, c o m p ., A C enten'ii,ti l l r lurv o f th e A m erican A d m in istr a tiv e S ta te , N u ev a York, F ree P ress, cap . 15, pp. 4 77ilIM P)H 7. P u ed e verse ta m b in , d e Fred W. R iggs, "The A m erican T rad ition in C om p ara
o s \il m l i i i s l i a lio n , p rep arad o para la co n fe r e n c ia n a cio n a l d e la A m erican S o c ie ty for
1nlilii A d m in istra tio n en 1976, m im eo g ra fia d o , 28 pp. Para u n a crtica r ecien te d e la "cul
n .i l< l.i m o d e r n id a d , v a se d e G uy B. A dam s, "E nthralled w ith M odernity: T h e H istori-

38

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

Tras esta reorientacin existen m otivos convincentes. Q uienes han in


tentado elaborar una ciencia de la adm inistracin reconocen que sta
depende, entre otras cosas, del xito en el establecim iento de propuestas
sobre la conducta administrativa que trasciendan las fronteras naciona
les. En un influyente ensayo elaborado en 1947, Robert Dahl seal este
requisito al decir:
[...] en gran medida los aspectos comparativos de la adm inistracin pblica han
sido ignorados, y mientras el estudio de la adm inistracin pblica no sea com
parativo, todo lo que se diga en favor de una "ciencia de la adm inistracin
pblica" sonar a hueco. Es posible que exista una cien cia de la adm inistra
cin pblica inglesa, otra francesa y otra estadunidense, pero puede hablarse
de una "ciencia de la adm inistracin pblica" en el sentido de un cuerpo de
principios generalizados independientes de su contexto nacional especfico?12

La form ulacin de principios generales acerca de la adm inistracin


pblica en los Estados Unidos, Gran Bretaa y Francia ya es bastante
difcil, pero sera inadecuada en un m undo en el cual existen el nm ero
y la diversidad de sistem as adm inistrativos nacionales que hoy en da
deben incluirse en el cam po de nuestro inters. Tambin debe tenerse
en cuenta la adm inistracin en los actuales y los antiguos pases com u
nistas y en la cantidad de nuevos pases disem inados por todo el m undo
que han adquirido su independencia en aos recientes. Una mirada su
perficial basta para revelar las com plicaciones de describir y analizar las
variaciones y las novedades adm inistrativas que se han desarrollado en
dichos contextos.
Aparte de las exigencias de la investigacin cientfica, existen otras
ventajas que se pueden obtener de un mejor entendim iento de la adm i
nistracin pblica allende las fronteras nacionales. La creciente interde
pendencia entre las naciones y las regiones del m undo hacen que la
com prensin de la conducta administrativa sea m ucho ms im portante
que en el pasado. El grado de xito m ostrado por Zaire, Indonesia o Bolivia para organizar su accin adm inistrativa no slo ha dejado de ser
una sim ple curiosidad intelectual, sino que adquiere una inm ensa im
portancia prctica en W ashington y Mosc, por no m encionar a Manila,
El Cairo y Pekn.
Diversos m todos adm inistrativos elaborados en otros pases tam bin
pueden ser tiles para l adopcin o adaptacin en el pas de uno. La in
fluencia de los patrones occidentales de adm inistracin sobre los pases
cal C o n tex t o f K n o w led g e an d T h eory D ev elo p m en t in P u b lic A d m in istr a tio n , P u b lic A d
m in istra tio n R e view , vol. 52, n m . 4, pp. 36 3 -3 7 3 , ju lio -a g o sto d e 1992.
12
R ob ert A. D ahl, "The S c ie n c e o f P u b lic A d m in istration : T h ree P ro b le m s, P u blic A d m i
n istra tio n R e v ie w , vol. 7, n m . 1, pp. 1-11, en la p. 8, 1947.

LA CO M PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

39

recientem ente independizados es bien conocida y com prensible. M enos


obvio es el inters creciente de los pases ms grandes acerca de los apa
ratos adm inistrativos originados en las naciones pequeas. Un ejem plo
es la oficina del om budsm an de los escandinavos, diseado para prote
ger al pblico de los abusos o de las deficiencias adm inistrativas, el cual
ha sido estudiado y en m uchos casos trasplantado a los pases de Euro
pa occidental, los Estados Unidos, las naciones de la M ancom unidad
Britnica, Japn y a algunos de los nuevos E stad os.13 Otro ejem plo es el
establecim iento en el gabinete del presidente de Indonesia de diversos
m inistros jvenes, cuyas funciones trascienden su propio m inisterio
con el objeto de lograr la coordinacin de program as centrales de des
arrollo, com o los de cosechas, transm igracin y vivienda com unitaria.
La accin de estos m inistros jvenes puede abarcar dos o m s m iniste
rios de nivel nacional, as com o agencias de gobiernos provinciales.14
En un frente ms am plio, en los pases en desarrollo se est dando el
uso m s extenso y decisivo de las corporaciones gubernam entales, y s
tas se han unido a los pases ms desarrollados en experim entos de pri
vatizacin que se realizan en todo el m u n do.15 Los laboratorios para la
experim entacin administrativa proporcionados por el surgim iento de
m uchos pases nuevos debern continuar ofreciendo num erosos ejem
plos de innovaciones adm inistrativas dignas de llam ar la atencin en los
pases ms establecidos.

P roblem as

d e la c o m p a r a c i n

Reconocer la necesidad de la com paracin es m ucho m s fcil que afron


tar algunos de los problem as abiertos por com parar a partir de una base
sistem tica.
El dilem a fundam ental radica en que en todo intento por com parar
los sistem as adm inistrativos nacionales se debe reconocer que la adm i
13 D on ald C. R ow at, co m p ., The O m b u d sm a n Plan: The W orldw ide S p rea d o f an Idea, 2a ed.
revisad a, L a n h a m , M arylan d , U n iversity P ress o f A m erica, 1985.
14 Para d e sc r ip c io n e s y e v a lu a c io n e s d e esta in n o v a c i n , v a se d e G arth N. J o n es, B u re
a u cra tic S tr u c tu re an d N a tio n a l D ev elo p m en t P rogram s: T he In d o n e sia n O ffice o f J n io r
M in ister, en la ob ra d e K rish n a K. T u m m a la , co m p ., A d m in istr a tiv e S y ste m s A b ro a d , ed.
revisad a, L a n h a m , M arylan d , U n iversity P ress o f A m erica, cap . 13, pp. 3 3 5 -3 5 8 , 1982; a d e
m s, "B ou n d ary S p a n n in g an d O rg a n iza tio n a l S tr u c tu re in N a tio n a l D e v elo p m en t P ro
gram s: In d o n e sia n O ffice o f J n io r M in ister, C h in ese J o u rn a l o f A d m in istr a tio n , n m . 33,
pp. 7 5 -1 1 6 , m a y o d e 1982.
15 Para un e s tu d io g en era l, v a se, d e E zra N. S u le im a n y J o h n W aterb u ry, c o m p s., The
P o litica l E c o n o m y o f P u blic S e c to r R eform a n d P riva tiza tio n , B o u ld er, C olorad o, W estv iew
P ress, 1990. L as v en ta ja s y d esv e n ta ja s so n a n a liz a d a s p e r c e p tiv a m e n te p o r D o n a ld F.
Kettl, S h a rin g P ower: P ublic G o v e m a n c e a n d P rvate M arkets, W a sh in g to n , D. C., T h e B rookin g s In stitu tio n , 1993.

40

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

nistracin es slo un aspecto de la operacin de un sistem a poltico.


Inevitablem ente, esto significa que la adm inistracin pblica com para
da tiene nexos directos con el estudio de la poltica com parada, y debe
partir desde la base proporcionada por hechos recientes y actuales den
tro del estudio com parativo de sistem as polticos com p letos.16
En los ltim os 50 aos, la poltica com parada ha pasado por transi
ciones que bien merecen llamarse revolucionarias.17 Ello ha sido pro
ducto de la com binacin del gran desarrollo del material que se ocupa
del tem a y de un decidido rechazo a los m todos de com paracin en
boga antes de la segunda Guerra Mundial. Un cam po que por lo general
se lim itaba a analizar las instituciones polticas de un puado de pases
de Europa occidental y de Norteam rica, a los que a lo sum o haba que
agregar al Japn y algunos integrantes selectos de la M ancom unidad
Britnica de N aciones, y que sbitam ente se enfrent a la necesidad de
incluir en sus com paraciones a un nm ero de n acion es recin surgi
das en la escena m undial, con el consiguiente problem a del nm ero y
la diversidad. En la actualidad, la Organizacin de las N aciones Unidas
cuenta con ms de 180 m iem bros y existen otros en espera para entrar,
algunos a los que se ha excluido y algunos que no desean pertenecer a la
organizacin. Adems, su diversidad provoca mayores com plicaciones
que su nm ero, dado que tienen enorm es variaciones en superficie, po
blacin, estabilidad, orientacin ideolgica, desarrollo econm ico, an
tecedentes histricos, instituciones gubernam entales, perspectivas fu
turas, as com o una cantidad enorm e de otros factores im portantes.
De alguna manera, los estudiosos de la poltica com parada deben ela
borar un m arco para la com paracin que tenga en cuenta tanta com
plejidad.
La insistencia en incluir pases de Asia, Latinoam rica y Africa se debe
a que estos continentes ocupan aproxim adam ente 63% del territorio en
16 V a se, d e Alfred D ia m a n t, "The R elev a n ce o f C om p arative P o litic s to th e S tu d y o f
C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n , A d m in istra tiv e S cien ce Q u arterly, vol. 5, n m . 1, pp. 8 7 -1 1 2 ,
1960.
17 Para re se a s g e n era les rec ie n te s d e la p o ltic a co m p a ra tiv a c o m o un c a m p o d e e s tu
d io , p u e d e verse d e R o n ald H. C h ilcote, T heories o f C o m p a ra tiv e P o litics: The S earch fo r a
P ara d ig m , B o u ld er, C o lorad o, W estv iew P ress, 1981; d e H ow ard J. W iard a, c o m p ., N ew
D ire ctio n s in C o m p a ra tive P o litics, B ou ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1985; d e L ou is J.
C antori y A n d rew H . Z iegler, Jr., c o m p s., C o m p a ra tive P o litics in th e P o st-B eh a vio ra l E ra,
B o u ld er, C o lo ra d o , L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1988; d e M attei D ogan y D o m in iq u e P elassy, H o w to C o m p a re N a tio n s, 2 a ed ., C h ath am , N u ev a Jersey, C h ath am H o u se P u b lish ers,
1990; d e M artin C. N eed ler, The C o n cep ts o f C o m p a ra tiv e P o litics, N u ev a York, P raeger,
1991; d e J oh n D. N a g le, In tro d u c tio n to C o m p a ra tive P olitics: P o litica l S y ste m P erform an ce
in Three W orlds, 3a ed ., C h icago, Illin o is, N elso n -H a ll P u b lish ers, 1992; d e G ab riel A. Al
m o n d , G. B in g h a m P o w ell, Jr., y R ob ert J. M u n d t, C o m p a ra tive P o litics: A T h eoretical Fram e w o rk , N u ev a York, H arp er C ollin s, 1993, y d e M attei D ogan y Ali K a za n cig il, co m p s.,
C o m p a rin g N a tio n s: C o n cepts, S trategies, S u b sta n c e , O xford, B asil B la ck w ell, 1994.

LA CO M PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

41

el m undo y contienen ms de 75% de la poblacin. Estas estadsticas


adquieren singular im portancia en vista de la declinacin de la era im
perialista y colonialista, de la revolucin de las expectativas en aum en
to entre los pueblos de los continentes m encionados, y del verdadero
cam po de batalla para las rivalidades entre las potencias m undiales y
las ideologas polticas en com petencia. Como lo expresan Ward y Macridis, "la disciplina de poltica com parada se vio ante la necesidad de
m antenerse al tanto de los cam bios y de am pliar sus m arcos de referen
cia para incluir los sistem as polticos de estas reas que no pertenecen
al m undo occidental. Esto es fcil de decir, pero difcil de llevar a la
prctica".18
No obstante, la respuesta a estas necesidades ha sido notable y se ha
llegado a un sustancial, si bien no com pleto acuerdo sobre la manera de
responder a ellas. Los objetivos com unes han sido que la esfera de ac
cin de los estudios com parativos adquiera la capacidad para incluir a
todos los Estados-nacin; que para ser significativas, las com paraciones
deben basarse en la recopilacin y anlisis de datos polticos en trm i
nos de hiptesis o teoras definidas, y que se debe encontrar alguna al
ternativa a la sim ple base institucional de com paracin.19
Se han realizado esfuerzos heroicos para definir conceptos clave y
formular hiptesis a fin de realizar pruebas sistem ticas. Los intentos
por definir lo que significa sistem a poltico" tuvieron prioridad, com o
resultado de que en la actualidad un sistem a poltico generalm ente se
describe com o el sistem a de interacciones dentro de una sociedad que
produce d ecision es con autoridad (o que asigna valores) que la so cie
dad acepta com o obligatorios y hace cum plir, a travs de m edios fsi
cos legtim os si es necesario. Para decirlo con palabras de Gabriel Al
mond, el sistem a poltico es el sistem a legtim o de m antenim iento del
orden o de transform acin en una socied ad .20 Segn Ward y Macridis, el gobierno es la maquinaria oficial m ediante la cual estas d ecisio
nes se identifican, se proponen, se tom an y se adm inistran de manera
18 R o b ert E. W ard y R o y C. M acrid is, c o m p s., M odern P o litica l S y ste m s: A sia, E n g le w o o d
C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all, pp. 3-4, 1963.
19 "La c o m p a r a c i n s lo e s sig n ifica tiv a si p rocu ra in terp retar los d a to s p o ltic o s en tr
m in o s d e h ip te s is o teo ra s. La in te rp reta c i n d eb e tratar c o n las in s titu c io n e s tal c o m o
fu n c io n a n , lo q u e a v e c e s d ifiere ra d ica lm en te d e la form a en q u e se s u p o n e q u e d eb en
fu n cio n a r. T a m b in e s d e se a b le q u e se lleg u e a u n a c u e r d o so b re el m a rco d en tr o del cu al
se llevar a c a b o la in v e stig a c i n . Por lo ta n to , el m to d o c o m p a ra tiv o req u iere q u e s e in
sista en la n a tu ra le za cien tfica d e la in v e stig a c i n , u n a c o n c e n tr a c i n e n la c o n d u c ta p o l
tica, y la o r ie n ta c i n d e la in v e stig a c i n d en tro d e un esq u e m a a n a ltic o a m p lio . B ern ard
E. B ro w n , N e w D ire c tio n s in C o m p a ra tive P o litics, N u ev a York, A sia P u b lish in g H o u se , pp.
3-4, 1962.
20 G abriel A. A lm o n d y J a m es S. C o lem a n , c o m p s., The P o litics o f th e D evelo p in g A reas,
P rin ceto n , N u ev a J ersey, P rin ceto n U n iv ersity P ress, p. 7, 1960.

42

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

legal.21 En uno de sus escritos recientes, Herbert K itschelt prefiere el


trm ino ms com prensivo de rgim en poltico, al que define com o las
reglas y asignaciones bsicas de recursos polticos de acuerdo con las cua
les los actores ejercen autoridad m ediante la im p osicin y puesta en
vigor de decisiones colectivas sobre una poblacin obligada a obedecer
las.22 El objetivo de esta form ulacin es incluir una variedad de Esta
dos, desarrollados y en vas de desarrollo, totalitarios y dem ocrticos,
occidentales y no occidentales. Tambin abarca tipos de organizaciones
polticas primitivas que no llenan los requisitos para ser Estados en el
sen tid o en que Max W eber utiliza el trm ino, pero que m on op olizan
el uso legtim o de la fuerza fsica en un territorio dado. Otros conceptos
claves que han sido objeto de gran atencin pero que son objeto de
m ayor desacuerdo son la m odernizacin poltica, el desarrollo y el cam
bio. En el captulo m se encontrar un tratam iento ms profundo de
este tema.
El marco analtico bsico que goza de una aceptacin m s generaliza
da es una variacin de la teora de sistem as denom inada esiructural-funcionalism o, originada y elaborada por socilogos com o Talcott Parsons,
Marin Levy y Robert Merton para el estudio de sociedades enteras, y
ms tarde adaptado por estudiosos de la ciencia poltica para el anlisis
de sistem as polticos. En el vocabulario del anlisis estructural-funcional, las estructuras son ms o m enos sinnim as de las instituciones, y
las funciones son sinnim as de actividades. Las estructuras o institucio
nes llevan a cabo funciones o actividades. El nexo entre estructuras y
funciones no puede ser roto, pero en el anlisis se puede dar prioridad a
los aspectos estructurales o funcionales del sistem a en su totalidad. Ya
sea que se prefiera el m todo estructural o el funcional, com o seala Mar
tin Landau,23 la pregunta que siem pre se plantea de una forma u otra es
qu funciones desem pea una institucin dada y cm o lo hace?"
Un resum en sim plificado de la bibliografa sobre la poltica com para
da en pocas recientes indica que el nfasis en lo funcional lleva la de
lantera y es aceptado en lo que se conoce com o poltica com parativa de
primera lnea, pero que en la actualidad existe una creciente inclina
cin a cam biar esta preferencia y concentrarse principalm ente en las es
tructuras polticas. Esta secuencia se analizar bajo los conceptos de
funcionalism o y neoinstitucionalism o.
21 W ard y M a crid is, M o d e m P o litica l S y ste m s , p. 8.
22 H erbert K itsch elt, P olitical R eg im e C hange: S tru ctu re an d P ro cess-D riv en E xp lan atio n s? , A m erica n P o litica l S cien ce R e view , vol. 86, n m . 4, pp. 1 0 2 8 -1 0 3 4 , en la p. 1028,
1992.
23 M artin L andau, On th e U se o f F u n ctio n a l A n alysis in A m erican P o litica l S cien ce" ,
S o c ia l R esearch , vol. 35, n m . 1, pp. 4 8-75, en la p. 74, 1968.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

43

Funcionalism o
Gabriel A. Alm ond24 encabez el esfuerzo ms influyente y com pren si
vo para rem plazar un enfoque funcional por el m todo institucional
tradicional de la poltica comparada. Segn l, el m rito principal de su
m todo era que "intenta construir un marco terico que por primera
vez posibilita un m todo com parativo de anlisis para sistem as polticos
de todo tipo.25 La acusacin contra la com paracin sobre la base de es
tructuras polticas especializadas, com o legislaturas, partidos polticos,
jefes de Estado o grupos de inters, consista en que dichas com paracio
nes tienen una aplicacin limitada porque es posible que en sistem as
polticos diferentes no se encuentren estructuras sim ilares, o que si se
les encuentra tal vez desem peen funciones significativam ente distintas.
Almond concede que todos los sistem as polticos tienen estructuras
polticas especializadas y que los sistem as pueden com pararse entre s
desde el punto de vista estructural. Sin em bargo, l ve pocas ventajas en
este hecho, frente al grave peligro de tom ar la investigacin por mal
cam ino. En cam bio, arguye, se deben plantear las preguntas funciona
les correctas, aseverando que "en todos los sistem as polticos se cu m
plen las m ism as funciones, aun cuando tal vez su frecuencia vare y
sean desem peadas por diferentes tipos de estructuras.26
Cules son estas categoras funcionales? C om encem os por decir que
derivan de la consideracin de las actividades polticas que tienen lugar
en los sistem as polticos occidentales ms com plejos. De esa manera,
las actividades de los grupos de inters hicieron que se derivara la fun
cin de articular intereses, mientras que las actividades de los partidos
polticos dieron origen a la funcin de agregacin de los intereses colec
tivos. En su versin revisada, este estilo de anlisis sugiere un desglose
en seis funciones para los procesos internos de conversin m ediante los
cuales los sistem as polticos transforman los insum os en resultados. Las
funciones son: a) articulacin de intereses (form ulacin de demandas);
b) agregacin de intereses (com binacin de dem andas en forma de op
ciones para los cursos de accin); c) elaboracin de reglam entos (for
mulacin de reglas con autoridad); d) aplicacin de reglas (aplicacin y
24 A lm o n d y C o lem a n , " In trod u ction : A F u n ctio n a l A p p roach to C om p arative P olitics" ,
The P o litics o f th e D evelo p in g A reas, pp. 3-64. Para fo r m u la c io n e s y a p lic a c io n e s p o ste r io
res d e e s te en fo q u e , v a se, d e G ab riel A lm on d , "A D e v elo p m en ta l A p p roach to P o litica l
S y s te m s , W o rld P o litics, v ol. 17, n m . 2, pp. 183-214, 1965; d e G ab riel A. A lm on d y G.
B in g h a m P o w ell, Jr., C o m p a ra tive P olitics: S yste m , P rocess, a n d P olicy, 2a ed ., G len view ,
Illin o is, S co tt, F o resm a n a n d C om p an y, 1978, y d e G abriel A. A lm on d y G. B in g h a m P o
w ell, Jr., C o m p a ra tiv e P o litics T oday, 5a ed ., N u ev a Y ork, H arp er C o llin s, 1992.
25 A lm o n d y C o lem a n , The P o litics o f the D evelo p in g A reas, p. v.
26 Ib id ., p. 11.

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LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

cum plim iento de reglas); e) adjudicacin (en casos individuales de apli


cacin de estas reglas), y f ) com unicacin (tanto en el sistem a poltico
com o entre el sistem a poltico y su am biente). En esta lista es evidente
que lo novedoso radica en las funciones que de manera tradicional es
tn relacionadas con la form ulacin de polticas, no con su aplicacin,
lo cual resta considerable utilidad a este marco analtico para aquellos
cuyo inters principal radica en los aspectos adm inistrativos del estudio
com parativo.
A pesar de la aceptacin generalm ente favorable que recibi el m to
do funcional de Almond, ste no escap a las fuertes crticas. Leonard
Binder reconoce que el m todo constituye un progreso acerca de la des
cripcin de instituciones, pero lo deja de lado cuando observa secam en
te que "puede ser reconocido com o novedoso y perspicaz, pero m s all
de eso no llama la atencin. R econoci que las categoras, al ser am
plias y am biguas, tenan aplicacin universal. El m todo deca facilitar
el anlisis de sistem as polticos en su totalidad, pero Binder opinaba
que slo sera aceptable si se presta al anlisis de sistem as especficos
as com o a los problem as de com paracin, y slo si los supuestos im pl
citos en el m todo concuerdan con los supuestos tericos de los investi
gadores en lo individual. El defecto bsico encontrado por Binder era
que estas funciones, habiendo sido definidas por el m todo de generali
zar lo que al terico le parecieron las categoras am plias de actividades
polticas halladas en los sistem as polticos occidentales no fueran obte
nidas por m todos lgicos ni empricos". Binder se pregunt por qu se
deban seleccionar estas funciones y no otras, y puso en tela de juicio la
suposicin de que un nm ero lim itado de funciones [...] com ponen el
sistem a poltico". Adems aleg: la debilidad del sistem a quedaba en evi
dencia por el hecho de que los autores que intentaron aplicar el esque
ma de Almond evitaron cuidadosam ente quedarse dentro de su lim ita
do marco, o, en el caso de las 'funciones gubernamentales', aclararon
cun insignificante era el esfuerzo por aplicar las categoras tradiciona
les de la ciencia poltica occidental.27
Otro crtico del m odelo de insum o-producto de Almond fue Fred W.
Riggs, quien reconoci su utilidad para estudiar sistem as polticos d es
arrollados, pero lo encontr inapropiado para analizar los sistem as en
transicin, com o el de la India, que era precisam ente la clase de siste
mas en los cuales Almond pens que les aplicara mejor el m todo.
Riggs opinaba que se necesitaba otro m odelo para esos sistem as polti
cos, en los cuales ciertos insum os no llevan a la form ulacin de reglas y
27 L eonard B in d er, Irn: P o litica l D eve lo p m en t in a C h an gin g S o ciety, B erk eley, C alifor
nia, U n iv ersity o f C a liforn ia P ress, pp. 7-10, 1962.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

45

en los que las reglas no siem pre se aplican. Segn l, se necesitaba "un
m odelo de dos elem entos, que distinguiera entre las estructuras 'efecti
vas' y las 'form ales, entre lo que se prescribe com o ideal y lo que sucede
en la realidad".28 Riggs sugiri que su m odelo prism tico, que se ana
lizar en detalle en el captulo II, se am oldaba mejor a dichos sistem as
polticos.
Otro ataque al m todo funcional vino de crticos que asocian esta es
cuela de pensam iento con un prejuicio filosfico bsico que favorece a
los sistem as polticos que evolucionaron en las sociedades capitalistas
occidentales. Los crticos m encionados opinaban que los esquem as ana
lticos com o el de Almond funcionan en la prctica para justificar y per
petuar el estado de cosas en los pases en desarrollo, en beneficio de las
sociedades industriales avanzadas y en detrim ento de los pases sujetos
a estudio por los cientficos sociales que aplican esta m etodologa. Este
argum ento ha sido esgrim ido especialm ente por los tericos del des
arrollo y la dependencia, cuyas opiniones se analizan en el captulo m.
Por ltimo, y ms recientem ente, el funcionalism o ha sido cuestionado
por una variedad de "neoinstitucionalistas, quienes difieren en aspec
tos im portantes, pero que estn de acuerdo en que el nfasis en las fun
ciones debera ser remplazado por una mayor atencin a las estructuras.

N e o in stitu c io n a lism o

La frase "retorno al Estado" encarna el espritu de esta reorientacin


que se ha propuesto hacia un nuevo nfasis en las com paraciones entre
instituciones en el cam po de la poltica com parada. Adems de una cre
ciente bibliografa,29 esta tendencia se pone de m anifiesto en cam bios
que se han producido en las organizaciones, com o la creacin del Inter
national Institute o f Comparative Government, con sede en Suiza, a fin
de "coordinar estudios sobre estructuras gubernam entales, actividades
28 F red W. R ig g s, A d m in istr a tio n in D evelopin g C ou n tries: The T heory o f P rism a tic
S o ciety, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, pp. 4 5 6 -4 5 7 , 1964.
29 L as p r in cip a les fu e n te s in clu yen : J. P. N ettl, T he S ta te a s a C o n cep tu a l V a ria b le,
W orld P o litics, vol. 20, pp. 5 5 9 -5 9 2 , 1968; Alfred S te p a n , S ta te a n d S o ciety: Per in C o m p a
ra tive P ersp ective, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iversity P ress, 1978; E ric N o rd lin ger, O n th e A u to n o m y o f the D e m o cra tic S ta te, C am b ridge, M a ssa c h u se tts, H arvard U n i
v ersity P ress, 1981; S te p h en K rasner, "A pproaches to th e State: A ltern ative C o n cep tio n s
an d H isto rica l D yn am ics" , C o m p a ra tive P o litics, vol. 16, pp. 2 2 3 -2 4 6 , 1984; J a m es G.
M arch y Jo h a n P. O lsen , "The N e w In stitu tio n a lism : O rg a n iza tio n a l F a cto rs in P o litica l
Life", A m erica n P o litica l S cien ce R e v ie w , vol. 78, n m . 3, 1984; P eter E van s, D ietrich R u esch em ey er, y T h ed a S k o cp o l, c o m p s., B rin ging th e S ta te B ack In, C am b rid ge, M a ssa c h u
setts, H arvard U n iv ersity P ress, 1985; M etin H ep er, co m p ., The S ta te a n d P u b lic B u reau cra
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I A < O M IARAl ION UN E l. EST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PUBLICA

V polticas, sobre una base verdaderamente internacional,30 as com o el


establecim iento de un Comit de Investigacin sobre la Estructura y
O rganizacin de los Gobiernos, por parte de la International Political
Scien ce Association, la cual en 1988 lanz U na publicacin trimestral
denom inada Governance: An International Journal o f Policy and A dm i
nistration.
El renacim iento del concepto de "Estado en alguna de sus m anifesta
ciones es un tema com n, con variaciones en los detalles pero con cu
rriendo en que Estado" debe distinguirse tanto de sociedad com o de
"gobierno. Pese a que inevitablem ente van juntos, Estado y sociedad se
consideran diferentes. Asim ism o, el Estado es ms am plio que el gobier
no en turno y que el aparato institucional a travs del cual funciona.
Fundam entalm ente, se pone nfasis en el Estado y en sus instituciones,
com puestas, com o dice Fesler, de una multitud de partes, grandes y
pequeas, pero que com parten cinco caractersticas interrelacionadas:
em prenden acciones, adoptan valores definidos, tienen antecedentes o
historial, com parten culturas organizacionales y m antienen estructuras
de poder.31 Tanto partidarios com o crticos concuerdan en que este con
cepto de Estado difiere no slo de los conceptos apoyados por la m ayo
ra de los estudiosos de las ciencias polticas, quienes se basan en el behaviorism o, en el pluralism o y/o en el estructural-funcionalism o, sino
tam bin de los neom arxistas. Incluso Almond, quien por lo general no
S m ith , " Political J u risp ru d en ce, th e N ew In stitu tio n a lism , an d th e F u tu re o f P u b lic L aw ,
A m erica n P o litica l S cien ce R e view , vol. 82, n m . 1, pp. 8 9 -1 0 8 , 1988; G ab riel A. A lm on d ,
"The R etu rn to the S ta te , A m erican P o litica l S cien ce R e view , vol. 82, n m . 3, pp. 8 5 3 -8 7 4 ,
1988; E ric A. N o rd lin g er, T h eo d o re J. L ow i y S erg io F abb rin i, T h e R etu rn to th e State:
C ritiq u es, A m erica n P o litica l S cien ce R e view , vol. 82, n m . 3, pp. 8 7 5 -9 0 1 , 1988; R ob ert
H. J a ck so n , "Civil S cien ce: C om p arative Ju risp ru d en ce an d T hird W orld G o v ern m en t,
G o vern a n ce, vol. 1, n m . 4, pp. 3 8 0 -4 1 4 , 1988; J a m es W. F esler, "The S ta te an d Its S tu d y ,
PS: P o litica l S cien ce & P o litics, vol. 21, n m . 4, pp. 8 9 1 -9 0 1 , 1988; J a m e s A. C ap oraso,
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The N e w S ta te: S ta tiza tio n o f W estern S o cieties, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er, 1989;
M ilton J. E sm a n , T h e S tate, G overn m en t B u re a u c ra cies, an d T h eir A ltern a tiv es, en Ali
F a ra zm a n d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D e ve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n ,
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State: T h e R ea lity o f A u th o rity , en la ob ra d e R a m esh K. A rora, c o m p ., P o litics a n d A d m i
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A sso cia ted P u b lish in g H o u se, cap . 2, pp. 3 5-49, 1991; T im o th y M itch ell, T h e L im it s o f th e
State: B e y o n d S ta tist A p p ro a ch es an d their C ritics, A m erican P o litica l S cien ce R e v ie w ,
vol. 85, n m . 1, pp. 7 7-96, 1991; J oh n B en d ix, B ertell O llm an , B a r th o lo m e w H. S p a rro w y
T im o th y P. M itch ell, G o in g B eyon d the S ta te? , A m erican P o litica l S cien ce R e v ie w , vol.
86, n m . 4, pp. 1 0 0 7 -1021, 1992, y R ob ert W. J ack m an , P o w er w ith o u t Forc: The P o litica l
C a p a c ity o f N a tio n -S ta tes, Ann Al bor, M ich igan , T h e U n iversity o f M ich ig a n P ress, 1993.
30 P ro p o sa l fo r an In tern a tio n a l In stitu te o f C o m p a ra tive G overn m en t, L au san a, iic g , 1986.
31 F esler, "The S ta te an d Its S tu d y , p. 894.

LA COM PARACIN E N E L E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

47

presta a ten cin al m ovim ien to estatista, con clu ye que ha h ech o que
se preste atencin a la historia de las instituciones y en especial a la his
toria adm inistrativa, todo lo cual es positivo".32
Otro aspecto del neoinstitucionalism o es que ha revitalizado una pre
ocupacin por los problem as norm ativos asociados con conceptos tradi
cionales, com o "inters pblico y ciencia civil". Fesler, por ejemplo,
avala que se exam ine nuevam ente lo que a m enudo ha dado en llamarse,
en trm inos despectivos, el m ito del inters pblico. "El hecho dice
es que el inters pblico constituye un ideal. Es para los adm inistrado
res lo que la objetividad representa para los acadm icos, algo a lo que se
quiere llegar, aun cuando se le alcance de manera imperfecta, algo que
no debe dejarse de lado por el hecho de que no se llegue a la m eta.33
Robert H. Jackson se ha expresado en favor de los beneficios del renova
do inters en la ciencia civil, definida com o el estudio de reglas que
constituyen y gobiernan la vida poltica dentro y entre Estados sobera
nos.34 Jackson afirma que existe la necesidad de renovar y dar nueva
vida a la ciencia civil en el anlisis com parativo de todos los pases con
tem porneos, incluidos los de Asia, frica, Oceana, el Oriente Medio,
Latinoam rica y, no m enos importante, Europa oriental.35 Asim ism o,
distingue entre ciencia civil y ciencia social, lo cual en su term inologa
corresponde fundam entalm ente a lo que he llamado ciencia poltica prin
cipal. Jackson no propone que se rem place el m todo de las "ciencias
sociales" por el de las "ciencias civiles, sino que los considera igual
mente im portantes y relacionados entre s de forma com plem entaria,
no com petitiva.
Otro aspecto de la bibliografa neoinstitucionalista que nos interesa
especialm ente, con el fin de establecer com paraciones entre sociedades,
es la nocin de "estatism o. Ya para 1968, J. P. Nettl dijo que "mayor o
m enor estatism o es una variable til para com parar las sociedades o cci
dentales, y que la ausencia o presencia de un concepto de Estado bien
desarrollado identifica im portantes diferencias em pricas en estas so
ciedades, y se relaciona con ellas.36 En pocas ms recientes, la idea de
grado de estatism o (con referencia al alcance relativo y a la am plitud
32 A lm o n d , "The R e tu m to th e S ta te , p. 87 2 .
33 "The S ta te a n d Its Study", p. 897.
34 "Civil S cien ce: C o m p arative J u risp ru d en ce an d T hird W orld G o v e m a n c e , p. 380.
V a se ta m b in u n e stu d io p revio d e J ack son , "Civil S cien ce: A R u le-B a se d P arad igm for
C o m p a ra tiv e G o v ern m en t, p rep arad o para la C o n feren cia A nual d e la A m erican P o litica l
S c ie n c e A sso c ia tio n en 1987, m im eo g ra fia d o , 25 pp. U n a p ersp e ctiv a sim ila r, q u e e s t en
favor d e p resta r m s a te n c i n al p ap el d e las id ea s n o rm a tiv a s d e la ju r isp ru d en cia , e s la
q u e fa v o rece R o g ers M. S m ith e n P o litica l J u risp ru d en ce, th e N e w I n s titu tio n a lism , an d
th e F u tu re o f P u b lic L a w .
35 "Civil S cien ce: C o m p arative J u risp ru d en ce an d T hird W orld G o v e m a n c e , p. 4 0 8 .
36 N ettl, "The S ta te a s a C o n cep tu a l V a ria b le, p. 592.

48

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

del poder y de la autoridad gubernam entales) la ha aplicado en forma


m s global Metin Heper, quien ha em prendido la tarea de distinguir cua
tro tipos de sistem as polticos a partir de sus grados de estatism o, as
com o de identificar sus tipos correspondientes de burocracia.37 Esta
aplicacin del neoinstitucionalism o se analizar mejor en el captulo n.
El neoinstitucionalism o ha estado entre nosotros el tiem po suficiente
para generar una reaccin crtica, centrada ante todo en la claridad y la
utilidad del Estado com o el foco de atencin. Por ejemplo, Pye lam enta
que se trate de volver a popularizar el decrpito concepto que se tena
del Estado en los siglos xvm y xix com o un fenm eno unitario", y opina
que la cultura es un concepto "que hace posible incluir dentro de cate
goras m uchas diferencias en las actitudes y en la conducta, a la vez que
se conserva la percepcin de la diversidad que caracteriza la m ayor par
te de la vida hum ana.38 Mitchell propone un enfoque que pueda expli
car "tanto la im portancia del Estado, com o lo difcil que es caracterizar
lo.39 A su vez, Jackman sostiene que sera ms provechoso concentrarse
en el estudio de la "capacidad poltica" en los E stados-nacin con tem
porneos.40
Si bien en este resum en slo se ha hecho referencia a aspectos se
lectos del neoinstitucionalism o en la poltica com parada, deben bastar
para dem ostrar el efecto que ha tenido y sigue teniendo sobre la escuela
predom inante del pensam iento funcionalista.
Teniendo en cuenta la centralidad del nexo entre la poltica com para
da y la adm inistracin pblica com parada, debe ser evidente que los
problem as para com parar sistem as nacionales de adm inistracin son
form idables. El requisito fundam ental es que se debe encontrar alguna
manera de segregar el segm ento adm inistrativo del sistem a poltico
com o base para la com paracin especializada. Esto no puede hacerse
sin incursionar en problem as relacionados con la com paracin de siste
mas polticos enteros, donde hay terreno frtil y progreso, mas no con
senso. La tendencia dom inante ha sido sustituir el m todo funcionalista
de com paracin por otro que se interesa en las estructuras e institucio
nes polticas. En tanto que el m todo funcional recibe especial y hasta
preferencial reconocim iento com o m todo apropiado para com parar
aspectos de sistem as polticos no tan com pletos, se crea un problem a
para el estudio com parativo de la adm inistracin, porque la gam a com
pleta de intereses de la adm inistracin pblica com o cam po de estudio
se identifica con m enos facilidad con una o ms funciones en un marco
37 H ep er, The S ta te a n d P u b lic B u reau cracies.
38 Pye, "The M yth o f th e State: T he R eality o f A u th ority, pp. 35, 46.
39 M itch ell, "The L im its o f th e S ta te , p. 77.
40 J a ck m a n , P o w er w ith o u t Forc.

LA C O M PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PUBLICA

49

com o el de Almond, que en uno con instituciones especficas en los sis


temas polticos occidentales. El m ovim iento hacia un nuevo institucionalism o ha facilitado la justificacin del nfasis estructural, pero la elec
cin no resulta fcil ni obvia. De este problem a volver a hablarse en el
captulo II.

v o l u c i n d e l o s e s t u d io s c o m p a r a d o s e n e l p e r io d o d e p o s g u e r r a

En las ltim as cinco dcadas se ha realizado un esfuerzo sostenido por


practicar anlisis com parativos de la adm inistracin pblica.41 A partir
de la segunda Guerra Mundial, un movimiento" en pro de la adm inis
tracin com parada obtuvo un im pulso que contina hasta el presente,
con entusiastas y laboriosos seguidores cuyos esfuerzos han valido c
lidos elogios a causa de sus encom iables logros, segn la opinin de al
gunos observadores, y grandes crticas de otros por lo que se considera
mritos pretenciosos.
El m om ento en que se produjo este m ovim iento y el vigor que lo
caracteriza fueron el resultado de una com binacin de factores: la nece
sidad obvia de am pliar las miras de la adm inistracin pblica com o d is
ciplina; los grandes nm eros de estudiosos y de practicantes de la ad
m inistracin que se vieron expuestos a la experiencia adm inistrativa
durante la guerra, la posguerra y las asignaciones a puestos de asisten
cia tcnica que las siguieron; el estm ulo del m ovim iento revisionista en
materia de poltica com parada, entonces en boga, del cual ya se ha ha
blado; y por ltim o, la notable expansin de oportunidades durante los
aos cincuenta y sesenta para los interesados en la investigacin, ya sea
nacional o en el extranjero, de problem as de adm inistracin pblica
comparada.
En las primeras dos dcadas que siguieron a la finalizacin de la se
gunda Guerra Mundial se observaron num erosas m anifestaciones de
estos progresos. En un creciente nm ero de universidades se em peza
ron a ofrecer cursos de adm inistracin pblica com parada, y en algunas
41
Las m ejo r es fu e n te s b ib lio g r fica s g en era les so n la s d e Ferrel H ead y y S y b il L. S to k es,
C o m p a ra tive P u b lic A d m in istra tio n : A S elective A n n o ta te d B ibliograph y, 2a ed ., Ann Arbor,
M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n d e la U n iversid ad d e M ich ig a n , 1960, p ara el
p rim er p erio d o , y d e M ark W. H u d d le sto n , C o m p a ra tive P u blic A d m in istr a tio n : An A n n o ta
ted B iblio g ra p h y, N u ev a York, G arland P u b lish in g , 1983, para lo s a o s d e 1962 a 1981.
I tien tes m s e s p e c ia liz a d a s so b re im p o r ta n tes a sp e c to s d e las o b ra s r e la c io n a d a s c o n la
a d m in istr a c i n co m p a ra d a son: d e A lian A. S p itz y E d w ard W. W eid n er, D eve lo p m en t A d
m in istra tio n : An A n n o ta te d B ibliograph y, H o n o lu l , E ast-W est C en ter P ress, 1963, y de
M an in d ra K. M o h a p a tra y D avid R. H ager, S tu d ie s o f P u blic B u reau cracy: A S elect C rossN a tio n a l B ibliograph y, M o n ticello , Illin o is, C ou n cil o f P lan n in g L ib rarian s, b ib lio g r a fa d e
in te rca m b io , n m er o s 1 3 8 5-1387, 1977.

50

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

se convirti en un cam po de especializacin. Las asociacion es profesio


nales expresaron su reconocim iento, primero m ediante el nom bram ien
to en 1953 de un com it ad hoc por parte de la American Political S cien
ce Association, y luego en 1960 con el establecim iento del Grupo de
Adm inistracin Comparada (Comparative Adm inistration Group), afi
liado a la American Society for Public Administration. El grupo m encio
nado, cuyas siglas en ingls son c a g , creci vigorosam ente con la ge
nerosa ayuda de la Fundacin Ford. El grupo, con Fred Riggs com o
presidente y principal vocero, prepar y lanz un programa am plio de
sem inarios de investigacin, de proyectos de enseanza experim ental,
de debates en congresos profesionales, de conferencias especiales y de ex
ploracin de otros m edios para reforzar los recursos disponibles, com o
la expansin de facilidades para llevar a cabo investigacin de cam po.
El producto m s tangible de estos primeros esfuerzos fue la publica
cin de artculos y m onografas sobre el tem a de la adm inistracin p
blica cuyo volum en, pese al corto tiem po transcurrido, dio lugar a varios
intentos de revisar y analizar la bibliografa producida hasta principios
de los aos sesenta.42 La mejor manera de clasificar esta bibliografa es
la agrupacin por tem a o por enfoque, antes que de forma cronolgica,
pues apareci de m aneras diferentes casi sim ultneam ente. Un esque
ma de clasificacin que he sugerido divide la bibliografa de la siguien
te manera: a) tradicional modificada; b) orientada hacia el desarrollo;
c) construccin de m odelos de un sistem a general, y d) form ulacin de
teoras de alcance interm edio.
La categora tradicional modificada m ostr la m ayor continuidad en
com paracin con la bibliografa anterior y de miras m s localistas. El
tema no fue muy diferente cuando se cam bi del enfoque de los sistem as
adm inistrativos individuales a las com paraciones entre ellos; aunque se
hicieron serios esfuerzos por utilizar m edios de investigacin m s avan
zados y por incorporar resultados provenientes de diferentes disciplinas
sociales. A su vez, esta bibliografa puede subdividirse en estudios com
parativos de subtem as adm inistrativos estndares y en com paraciones
de sistem as com pletos de adm inistracin. Los tem as en la primera subcategora incluyen organizacin administrativa, adm inistracin de per
sonal, adm inistracin fiscal, relaciones entre la sede y las sucursales,
adm inistracin de em presas pblicas, responsabilidad y control admi42
E n tre s to s se h allan , d e Ferrel H eady, "C om parative P u b lic A d m in istration : C o n c e m s
and P rio rities, e n Ferrel H ead y y S yb il L. S to k es, co m p s., P apers in C o m p a ra tive P u blic Ad
m in istra tio n , Ann Arbor, M ich igan , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n d e la U n iversid ad de
M ich igan , 1962, y de D w igh t W aldo, C o m p a ra tive P ublic A d m in istra tio n : Prologue, Problem s,
a n d P ro m ise, C h icago: C om p arative A d m in istra tio n G roup, A m erican S o c ie ty for P ub lii
A d m in istra tio n , 1964. E n e s to s e n sa y o s se cita n o b ra s p revias q u e trataron d e e s to s tem as.

I A COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

51

ivo, y cam pos program ticos com o salud, educacin, bienestar


I y agricultura.
I ti I. segunda subcategora se cuenta una serie de estudios que funnnutalm ente eran descripciones com parativas de la adm inistracin
IMises occidentales desarrollados, con especial nfasis en la organiInn administrativa y en los sistem as de servicios civiles.43 Tambin
. T i v c m encionarse un bosquejo para la investigacin de cam po com i ni iva formulada por W allace S. Sayre y Herbert Kaufman en 1952,
hada ms tarde por un grupo de trabajo del subcom it para el estui imparativo de la adm inistracin pblica, de la American Political
I. Ilt c Association. El diseo de esta investigacin sugiri un m odelo
livs enfoques para la com paracin, concentrndose en la organizan l< I sistem a adm inistrativo y en el control de dicho sistem a, as
ii n i la obtencin de consentim iento y de cum plim iento por parte
In |< i.uqua adm inistrativa.44
I partidarios del enfoque en adm inistracin del desarrollo" trata
do eo ncentrar la atencin en los requisitos adm inistrativos para al
za i los objetivos de poltica pblica, especialm ente en los pases en
i liulrs para alcanzar dichos objetivos se necesitaban transform acioi m ili ales en lo poltico, econm ico y social.45 Segn Weidner, el des
lio es un estado de nim o, una tendencia, una direccin. Ms que
nlijriivo fijo, se trata de un cam bio en cierta direccin. El estudio de
n iim siiacin del desarrollo puede ayudar a identificar las condicioIHI las cuales se busca el m xim o ritm o de desarrollo, as com o las
I, u n iesen las cuales se obtuvo".46 W eidner sostiene que los m oder.irnles de com paracin son de aplicacin lim itada porque no
i. i

mil M f V f i , A d m in istra tiv e O rgan ization : A C o m p a ra tive S tu d y o f th e O rg a n iza tio n o f


A ilm m istra tio n , L on d res, S te v e n s an d S o n s, 1957; B rian C h ap m an , The P rofession
W llin ien t, L on d res, G eorge A lien & U n w in , 1959; las p artes q u e e stu d ia n la a d m in is<iii ti I.i obra d e H erm n F in er, Theory a n d P ractice o f M odern G o vern m en t, e d ic i n
!ii, Nurvii York, H olt, R in eh art an d W in ston , 1949, y la d e F ritz M o rste in M arx, The
J tliU u lIvv S tate, C h icago, U n iversity o f C h icago P ress, 1957.
I M .1 VV UiKgs ha e x a m in a d o e ste d ise o d e la in v e stig a c i n en R elea rn in g an Od
llm i IIii P o litical C on text o f D ev elo p m en t A d m in istration " , P u blic A d m in istr a tio n
n '"I "V n m . 1, pp. 7 2-75, 1965.
|iin Im en co n tra r im p o r ta n tes e x p o sic io n e s a n te rio res d e esta o p in i n en el artcu I0 R iiw tlld W W eid n er, " D ev elo p m e n t A d m in istra tio n : A N e w F o c u s for R e s e a r c h ,
i I t i *I* I Ic.itly y S to k es, Papers, pp. 97-115; d e Irving S w erd lo w , c o m p ., D eve lo p m en t
jMkliW itin tlo n C o n ce p ts a n d P roblem s, S y ra cu se , N u ev a York, S y r a c u se U n iv ersity P ress,
I. y ti* M illn I, E sm a n , "The P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istration " , en la ob ra d e
Im 11 Mi mtjMDnicry y W illiam J. S iffin , co m p s., A p p ro a ch es to D eve lo p m en t: P olitics, Adlll/Wi i ilion <niil Change, N u eva York, M cG raw -H ill, p p. 5 9 -1 1 2 , 1966. U n a v a lio sa a p rta
te n |in*tlt>i l ili, q u e se co n c e n tr a en el p ap el d e la a d m in istr a c i n p b lic a en la In d ia, fue
In ilt v \ l'iil P itnundiker y S. S. K sh irsagar, B u rea u cra cy a n d D eve lo p m en t A d m in istra IIim i Di llil, ( e n le r for P olicy R esea rch , 1978.
*' I n Iti In ii de I lea d y y S to k es, Papers, p. 99.

52

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

tienen una previsin adecuada sobre el cam bio social, caracterizan a la


burocracia moderna de manera poco apropiada, son dem asiado am
plios y abstractos y no consideran las diferencias de adm inistracin que
pueden tener relacin con los objetivos que se persiguen. Por lo tanto,
inst a que la adm inistracin del desarrollo se adoptara com o enfoque
separado para la investigacin, con el objetivo de "relacionar diferentes
funciones administrativas, prcticas, disposiciones organizacionales y
procedim ientos para optim izar los objetivos del desarrollo. [...] En tr
m inos de investigacin, la variable dependiente bsica sera los objeti
vos del desarrollo propiam ente d ichos.47 Si bien el trabajo con un en fo
que en la adm inistracin del desarrollo no necesita ser norm ativo, en el
sentido de que el investigador debe elegir entre los objetivos del desarro
llo, m ucho de lo que se ha hecho tiene un m atiz prescriptivo.
Dwight Waldo, entre otros, se sinti intrigado por el m todo y sostuvo
que la concentracin en el tema del desarrollo podra ayudar a asociar
de manera til diversos grupos de ideas y tipos de actividades que en la
actualidad se encuentran ms o m enos separados, as com o aclarar al
gunos problemas m etodolgicos", aun cuando reconoce que le result
im posible definir con precisin el concepto de desarrollo, com o se usa
en este contexto.48 Si bien el trm ino dio origen a serias preguntas sobre
su significado, as com o sobre lo que incluye y lo que excluye, la adm i
nistracin del desarrollo continu siendo el centro de atencin porque
tena la virtud de relacionar, de manera consciente, los m edios adm inis
trativos con los fines adm inistrativos, as com o de destacar deliberada
mente los problem as de adaptacin administrativa en los pases nuevos
que tratan de alcanzar objetivos de desarrollo. Como seal Swerdlow:
Los pases pobres tienen caractersticas especiales que tienden a crear un pa
pel diferente para el gobierno. Estas caractersticas, junto con una funcin
m s am plia del gobierno, sobre todo en lo relativo al crecim iento econm ico,
tienden a hacer que el trabajo del adm inistrador pblico sea m arcadam ente
distinto. Donde existen esas diferencias se puede decir que la adm inistracin
pblica puede ser llam ada adm inistracin del desarrollo.49

Los dos grupos restantes eran ms tpicos de la m entalidad dom inan


te de los estudiosos de la adm inistracin pblica com parada en este pe
riodo y, por cierto, tam bin de la poltica com parada. En contraste con
la dos primeras categoras, el nfasis recaa de manera m ucho ms cons
ciente sobre la construccin de tipologas o m odelos con fines compara47 Ibid., pp. 103, 107.
48 W ald o, C o m p a ra tive P u blic A d m in istra tio n , p. 27.
49 S w erd lo w , D eve lo p m en t A d m in istr a tio n , p. xiv.

I A < <>MPARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

53

, v exista una gran preocupacin por m antenerlos libres de juicios


VMloies o de juicios de valores neutrales. En este caso se us la palamxilclo, com o la em ple Waldo, para referirse sim plem ente a "el intn i (insciente de elaborar y definir conceptos, o grupos de conceptos
i lunados, tiles para clasificar datos, describir la realidad o formus sobre ella.50 Se adoptaron m uchos elem entos de otras disllias, principalm ente de la sociologa, pero tam bin en gran medida
Ihn t leticias econm icas, de la psicologa y de otros cam pos. Este n|n t u la m etodologa fue advertido, a m enudo elogiado com o indicaii il preparativos slidos para el progreso futuro, y a veces criticado
m un desperdicio de energa que se aplicara mejor al realizar estumde i ampo de sistem as adm inistrativos en funcionam iento. Todo in|o d- clasificar esta pltora de m odelos debe ser algo arbitrario, pero
(lintIlicin ms til fue la que hizo Presthus, quien distingui entre los
Titos que intentaban form ulaciones am plias e interculturales que lo
Iiii.iii lodo, y los que proponan teoras m s m odestas y lim itadas,
al* anee interm edio.51 Asim ism o, entre las contribuciones de la po
li m i <inparada, Diamant discierne entre m odelos "de sistem as genera" \ m odelos de cultura poltica.52
.......i' Ios que preferan el m todo de los sistem as generales para la
Milui *lracin pblica com parada, Fred W. Riggs era claram ente la fiht dom inante. Como ya lo he dicho en otra parte, el mero conociii nlo de todos sus escritos en el cam po de la teora de la com paracin
in una hazaa insignificante.53 En una serie de escritos inspirados
11 meeptos de anlisis funcional-estructural elaborados por socilon i uni Talcott Parsons, Marin Levy y F. X. Sutton, con el correr de
mos Kiggs formul y reformul un grupo de m odelos o de tipos
ali'.' para las sociedades, cuyo objetivo era ayudar a entender a las
h d.ides propiam ente dichas, especialm ente a las que estaban experi ni .a ido rpidos cam bios sociales, econm icos, polticos y adm inisn.n Ivos Este trabajo culm in en su libro A d m in istra tio n in D eveloping
feim n li es: The Theory of P rism atic S o c ie ty ,54 e 1 cual con toda probabilia- siendo la contribucin ms notable a la adm inistracin pbli
ca i imiparada.
i Ma luente importante para la elaboracin de m odelos de construc* Ion peera! fue la teora del equilibrio, la cual postula un sistem a de inMNli"- v resultados com o base para el anlisis. John T. Dorsey esboz
\\ iili I<i, ( 'o n ip a ra tive P u blic A d m in istra tio n , p. 15.
' I'uIk'i I V. P resth u s, " B eh avior an d B u rea u cra cy in M any C u ltu res, P u blic A d m in isihtlion AVt'/'w, vol. 19, n m . 1, pp. 25-35, 1959.
IH iim unl, "The R elev a n ce o f C om p arative P olitics", pp. 87-112.
1 11*1111y v S to k es, P apers, p. 4.
1 \ i ,im' In o la 28.

54

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

una teora de este tipo en su m odelo de informacin-energa, la cual, se


gn l, poda ser til para analizar sistem as sociales y polticos en gen e
ral, as com o para com prender mejor los sistem as adm inistrativos.55
Ms adelante, Dorsey utiliz este esquem a para estudiar el desarrollo
poltico en V ietnam .56 En fecha ms reciente, el m odelo fue puesto a
prueba por W illiam M. Berenson, quien utiliz una coleccin de datos
agregados de un universo de 56 pases a fin de exam inar la validez de
proposiciones derivadas del m odelo de inform acin-energa, el cual en
laza tres variables ecolgicas (energa, inform acin y conversin de la
energa) con el desarrollo de la burocracia en el Tercer Mundo. Lleg a
la conclusin de que el m odelo no ofrece una explicacin adecuada de
los cam bios burocrticos producidos en los pases estudiados.57 El inte
rs en este m odelo ha decado desde entonces.
Segn la observacin de Waldo, el problema principal de la construc
cin de m odelos al estudiar la adm inistracin pblica com parada es
seleccionar un m odelo lo suficientem ente am plio para abarcar todos
los fenm enos sin llegar a ser, a causa de su tam ao, dem asiado general
e incapaz para manipular y com prender la adm inistracin.58 La su
puesta brecha entre los m odelos am plios y los datos em pricos por
exam inarse hizo que Presthus y otros subrayaran la necesidad de contar
con una teora de alcance interm edio antes que una de dim ensiones
csm icas, para usar su propia frase. Su consejo a los cientficos socia
les que trabajaban en el cam po de la adm inistracin com parada fue to
mar trozos ms pequeos de la realidad [...] e investigarlos en forma in
tensiva.59 Casi al m ism o tiem po se expres una necesidad sim ilar en el
cam po de la poltica com parada.60
Para principios de 1960, el m odelo m s prom isorio de alcance inter
m edio en el cam po de los estudios com parativos en adm inistracin fue
identificado com o el burocrtico, basado en el m odelo de tipo ideal de
burocracia form ulado por Max Weber, pero con im portantes m odifica
ciones, alteraciones o revisiones. Waldo opin que el m odelo burocr
tico le resultaba til, estim ulante y provocativo, y que su ventaja y atrac
55 "An In fo rm a tio n -E n erg y M odel", en la ob ra d e H ead y y S to k es, Papers, pp. 3 7-57.
56 D o rsey , "The B u re a u c ra cy an d P o litica l D ev elo p m en t in V ie tn a m , en el lib ro d e
J o se p h L aP a lo m b ara, c o m p ., B u reau cracy a n d P o litica l D eve lo p m en t, P rin c eto n , N u eva
Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, pp. 3 1 8 -3 5 9 , 1964.
57 W illia m M. B e r e n so n , "T esting th e In fo rm a tio n -E n erg y M o d el, A d m in istr a tio n a n d
S o ciety, vol. 9, n m . 2, pp. 139-158, a g o sto d e 1977. Para un c o m e n ta r io q u e p resen ta d u
d a s ta n to d el m o d e lo en s c o m o d e lo a d e c u a d o d e la p ru eb a q u e B e ren so n le a p lica , v a
se, d e C h arles T. G o o d sell, "The In fo rm a tio n -E n erg y M od el a n d C o m p arative A d m in istra
t io n , A d m in istr a tio n a n d S o ciety, vol. 9, n m . 2, pp. 159-168, a g o sto d e 1977.
58 W ald o, C o m p a ra tiv e P u blic A d m in istra tio n , p. 22.
59 P resth u s, "B eh avior and B u rea u cra cy in M any C u ltu res, p. 26.
60 V a se, p o r ejem p lo , d e B row , N ew D irection s, pp. 10-11.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

55

tivo radicaba en el hecho de que se ubica en un m arco am plio que


abarca tanto la historia com o las culturas y relaciona a la burocracia
con variables sociales importantes, aunque concentra su atencin en las
principales caractersticas funcionales y estructurales de la burocracia.61
Weber seal, correctam ente, que no se haba llevado a cabo m ucha in
vestigacin em prica utilizando el m odelo burocrtico. No obstante, esta
deficiencia tam bin se aplicaba a otros m odelos, y por lo m enos exista
una base de dichos estudios sobre la cual construir, y otros estaban en
cam ino. El estudio m s notable, pese a importantes fallas prcticas en su
ejecucin, es el de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in M odem
Egypt,62 pero existen otros tratamientos parciales de la burocracia en pa
ses especficos, ya sea en m onografas o com o parte del anlisis de siste
mas polticos individuales. El tema de la funcin de la burocracia en el
desarrollo poltico haba sido estudiado a fondo en ponencias prepara
das para una conferencia que se realiz en 1962 con el patrocinio del
Com m ittee on Comparative Politics of the Social Science Research
Council, y publicado al ao siguiente en un volum en editado por Joseph
LaPalombara.63 Por lo tanto, la perspectiva burocrtica de la com para
cin estaba bien establecida durante el periodo formativo del m ovi
m iento de adm inistracin pblica comparada.
Esta resea de la bibliografa durante el surgim iento de los estudios
com parativos en adm inistracin pblica proporciona una base para des
cribir el florecim iento del m ovim iento durante los prim eros aos de la
dcada de 1960. En un ensayo publicado por Fred Riggs en 1962,64 ya se
identificaban tendencias que continuaran durante este periodo de ex
pansin. Este autor identific tres tendencias que han sido aceptadas en
general com o im portantes y adecuadas. La primera fue un cam bio de
los m todos normativos hacia los ms em pricos, es decir, un m ovim ien
to que se aleja de la idea de sugerir el em pleo de patrones mejores o idea
les de adm inistracin hacia un inters creciente "en la inform acin des
criptiva o analtica por su valor en s m ism a.65 Esta consideracin ya se
ha m encionado, pero debe sealarse que el popular tem a de la adm inis
tracin del desarrollo a m enudo tena una fuerte m otivacin prescriptiva. La segunda tendencia fue un m ovim iento al que Riggs denom in
ideogrfico en direccin a lo nom ottico. Esencialm ente, este m todo
distingua entre estudios que se centran en un caso n ico y los que
61 W ald o, C o m p a ra tiv e P u blic A d m in istra tio n , p. 24.
62 M orroe B erger, B u reau cracy a n d S o c ie ty in M o d e m E gypt, P rin c eto n , N u ev a Jersey,
P rin ceto n U n iv ersity P ress, 1957.
63 L a P a lo m b a ra , B u rea u cra cy a n d P o litica l D evelo p m en t.
64 Fred W. R iggs, "Trends in the C om p arative S tu d y o f P u b lic A d m in istr a tio n , In tern a
tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 28, n m . 1, pp. 9-15, 1962.
65 Ib id ., p. 10.

I A H )M I'A K A ( IN EN EL EST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

"buscan generalizaciones, 'leyes', hiptesis que encuentran regularidad


de conducta, correlaciones entre variables".66 La construccin de m ode
los, especialm ente del tipo de sistem as generales, m ostraba esta inclina
cin nom ottica. La tercera tendencia represent el cam bio de una base
predom inantem ente no ecolgica a una de tipo ecolgico para el estu
dio com parativo. Para el tiem po en que Riggs escribi su com entario, la
primera tendencia le pareca bastante clara, pero tal vez las otras dos
estaban apenas surgiendo".67 Es claro que l aprobaba estas tendencias
y trataba de fom entarlas. Por cierto, dijo que su preferencia personal
hubiera sido "considerar com o verdaderamente com parativos slo aque
llos estudios que fueran em pricos, nom otticos y ecolgicos.68

p o g e o d e l m o v im ie n t o d e a d m in is t r a c i n c o m p a r a d a

El diccionario define el trm ino apogeo com o "el tiem po de la grandeza,


vitalidad, vigor, influencia, etc., definicin que describe adecuadam en
te el m ovim iento de adm inistracin com parada a partir de una dcada
que com en z en 1962, el ao en el que el Grupo de Adm inistracin Com
parada recibi sus primeros fondos de la Fundacin Ford m ediante una
subvencin otorgada a la American Society for Public Adm inistration,
organizacin a la cual estaba afiliado el grupo. Durante estos aos, los
estudiosos de la adm inistracin pblica com parada dieron m uestras de
asom brosa productividad y el cam po de su inters creci rpidam ente
en atractivo y en prestigio.69

Programas del Grupo de Adm inistracin Com parada


En el centro de toda esta actividad estaba el Grupo de Adm inistracin
Comparada, con una lista de afiliados com puesta por acadm icos y prac
ticantes, incluido un considerable nm ero de "corresponsales de fuera
de los Estados Unidos, y que llegara en 1968 a m s de 500 m iem bros.
La principal fuente de apoyo econm ico era la Fundacin Ford, la cual
don en total alrededor de m edio m illn de dlares, com enzando en
1962 con una subvencin por tres aos, que fue extendida por un ao y
luego renovada en 1966 por cinco aos ms. En 1971, la fundacin no
66 Ib id ., p. 11.
67 Ib id ., p. 9.
6S Ib id ., p. 15.
69
P u ed e verse un tra ta m ien to g en era l in fo r m a tiv o d e la e v o lu c i n d e la a d m in is tr a c i n
co m p a ra d a h a sta 1970, en la ob ra d e R a m esh K. Arora, C o m p a ra tiv e P u b lic A d m in istr a
tio n , N u ev a D elh i, A sso cia ted P u b lish in g H o u se, ca p . 1, pp. 5-29, 1972.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

57

renov su apoyo, con la consiguiente reduccin de recursos para el gru


po, lo cual ocasion un recorte de programas. El principal foco de inte
rs para la Fundacin Ford eran los problem as adm inistrativos de los
pases en desarrollo, y la expectativa era que el grupo analizara dichos
problemas en el contexto de los factores sociales de dichos pases. La
fundacin tena una fuerte orientacin hacia la adm inistracin del des
arrollo y estaba ansiosa por ver una transferencia de con ocim ientos de
los program as del grupo a aplicaciones prcticas m ediante proyectos
de asistencia tcnica y de desarrollo de carcter nacional en los pases
objeto de su inters.
El grupo form una com plicada red a fin de cum plir con su obligacin
de estim ular el inters en la adm inistracin com parada, con especial
referencia a los problem as de la adm inistracin del desarrollo. El m
todo principal que se eligi al principio fue una serie de sem inarios de
verano, dos por ao durante tres aos en diferentes universidades, in
volucrando en cada caso a seis profesores de rango que preparaban tra
bajos sobre un tema com n, contando con la ayuda de asistentes de in
vestigacin-alum nos y consultores visitantes. Ms tarde se organizaron
sem inarios sobre diversos asuntos, tanto en los Estados Unidos com o
en el extranjero. Adems, se concedi un nm ero de subasignaciones
para programas experim entales de enseanza.
A m edida que se fueron identificando las reas de inters evolucion
una estructura de com its con los auspicios del grupo. Varios de ellos
lenan orientacin geogrfica, relacionados con Asia, Europa, frica y
Latinoamrica. Otros enfocaron el trabajo por materia y se formaron
com its de estudios urbanos com parados, de planificacin econm ica
nacional, de adm inistracin educativa, de estudios legislativos, de adm i
nistracin internacional, de teora de organizaciones y de teora de siste
mas. N o todos estos com its fueron igualm ente activos ni productivos.
El trabajo del grupo se dio a conocer principalm ente m ediante las pu
blicaciones que gener, ya sea directa o indirectam ente. Se public un
boletn en forma regular com o m edio de com unicacin interna y se d is
tribuyeron ms de 100 docum entos de trabajos m im eografiados. Tras
sci revisados, m uchos de ellos fueron ms tarde publicados con diver
so s auspicios. El principal canal de salida fue la Duke University Press,
la cual public siete volm enes en cooperacin con el grupo entre 1969
y 1973, incluidas colecciones generales sobre desarrollo poltico y ad
ministrativo, y los lmites" de la adm inistracin del desarrollo; volm e
nes sobre adm inistracin del desarrollo en Asia y Latinoam rica, es
tudios de las dim ensiones tem porales y espaciales sobre adm inistracin
del desarrollo y un anlisis com parativo de legislaturas. Durante un pe
riodo de cinco aos, entre 1969 y 1974, Sage Publications, en coopera

58

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

cin con el grupo, public Journal o f Com parative A dm inistration cada


tres m eses. Por supuesto, tam bin aparecieron n um erosos artculos
en otras publicaciones acadm icas, tanto en los Estados Unidos com o en
otros pases, escritos por integrantes del grupo.
En los Estados Unidos, los cursos de adm inistracin com parada y del
desarrollo tuvieron un crecim iento paralelo a las investigaciones m en
cionadas, com o lo muestra el inform e de una encuesta realizada por el
grupo en 1970, el cual indica una proliferacin de cursos a partir de
1945 con slo una institucin para aum entar a ms de 30 para cuando
se efectu la encuesta, la cual tam bin indic muy poca uniform idad en
cuanto a m todo, nfasis y nivel de presentacin. Este inters en el as
pecto com parativo de la adm inistracin tam bin se reflej en los pro
gram as y en las publicaciones de num erosas escuelas e institutos de ad
m inistracin pblica disem inados por todo el m undo, generalm ente
com o productos de proyectos de asistencia tcnica, si bien la cantidad y
calidad de estos esfuerzos mostraron altibajos.

Rasgos caractersticos
Esta poca de oro de la adm inistracin pblica com parada continu y
expandi lo que ya haba com enzado en el periodo de posguerra. El gran
volum en y la diversidad de lo producido hacen que las generalizaciones
sean peligrosas. No obstante, es posible identificar algunos rasgos ca
ractersticos que no slo muestran lo logrado, sino tam bin predicen
algunas de las dificultades que enfrentara m s adelante el m ovim iento
de adm inistracin comparada.
Una influencia obviam ente perdurable se rem onta al esfuerzo en gran
escala que se hizo despus de la guerra para exportar con ocim ientos ad
m inistrativos m ediante programas unilaterales y m ultilaterales de asis
tencia tcnica. El grupo hered la entonces favorable reputacin y com
parti m uchas de las actitudes asociadas con los esfuerzos de asistencia
tcnica que se realizaron en los aos cincuenta. Los expertos en adm i
nistracin pblica no slo de los Estados Unidos sino tam bin de num e
rosos pases europeos se esparcieron por todo el m undo para participar
en proyectos sim ilares de exportacin de tecnologa adm inistrativa, por
lo general extrados de las experiencias estadunidenses a una serie de
pases en desarrollo. H aciendo m em oria, uno de dichos expertos descri
be la siguiente escena:
Los aos cincuenta fueron un periodo esplndido. El "sueo estad un id en se
era el sueo universal", y la m anera m ejor y ms rpida de que se hiciera rea-

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

59

Melad era por m edio de la adm inistracin pblica [...] El resultado de todo este
entusiasm o fue que la frase administracin pblica se convirtiera en un pase
m gico y los expertos en adm inistracin pblica eran m agos, m s o m enos.
I.as agencias estadunidenses de ayuda los buscaban ansiosam en te y la m ayo
ra de las naciones nuevas los aceptaron con agrado, junto con otros num ero
sos expertos.70

Otro participante-observador bien inform ado tom a el ao 1955 com o


base y lo describe com o un ao excepcional en una era en que privaba
la fe en la eficacia de los m edios adm inistrativos concebidos en el O cci
dente para prom over el desarrollo. Fue un ao esplndido en una era de
esperanza en que la adm inistracin pblica podra encam inar a los pa
ses hacia la m odernizacin. Fue un ao activo en una breve era de cari
dad no condicionada de la asistencia al extranjero.71
Los integrantes del grupo, m uchos de los cuales haban sido o todava
eran participantes en dichos programas, com o grupo com partan, al
m enos inicialm ente, la m ayor parte de los supuestos enunciados por los
expertos en adm inistracin pblica. Siffin hace un exacto y penetrante
anlisis de las orientaciones que marcaron esta era y seala varios ras
aos importantes. El primero era la orientacin hacia los m edios o la tec
nologa. Los ms desarrollados y exportados de estos procesos se en con
traban en el cam po de la adm inistracin de personal y de presupuesto y
adm inistracin financiera, pero la lista inclua planificacin adm inistra
tiva, gestin de registros, sim plificacin del trabajo, adm inistracin de
im puestos y los com ienzos de la tecnologa de com putacin. Parte de la
orientacin hacia los m edios era la creencia de que el uso de los instru
m entos poda separarse de la esencia de las polticas gubernam entales
a las cuales se aplicara. En segundo lugar, exista una orientacin hacia
las estructuras que destacaba la im portancia de las d isposiciones apro
piadas para cada organizacin, y que daba por sentado que las d ecisio
nes organizativas podan y deban tom arse con base en consideraciones
racionales. En su mayor parte, se pensaba que las form as organ izad onales que estaban de m oda en los pases occidentales eran las ms ade
cuadas, y las organizaciones que iban a los pases en desarrollo por lo
general em ulaban algn m odelo conocido por el experto en su pas de
origen.
Tales m anifestaciones adm inistrativas se apoyaban en ciertas orienta
ciones influidas por valores y por el contexo, las cuales ayudaban a ex70 G arth N. J o n es, " F ron tiersm en in S earch for th e L ost H o r iz o n : T h e S ta te o f D evelop
m en t A d m in istra tio n in the 1 9 6 0 s, P u blic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 36, n m . 1, pp. 99
1 10, en la s pp. 9 9 -1 0 0 , 1976.
71 W illiam J. S iffin , "Two D eca d es o f P u b lic A d m in istra tio n in D ev elo p in g C ountries'',
P u b lic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 36, n m . 1, pp. 6 1 -7 1 , en la p. 61, 1976.

60

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

plicar los detalles de la asistencia tcnica recom endada. El valor central


era la ndole instrumental de la adm inistracin, con conceptos de apoyo
relacionados, com o eficiencia, racionalidad, responsabilidad, efectividad
y profesionalism o. Se disearon proyectos de educacin y de capacita
cin, incluidos el envo de m iles de personas a los pases desarrollados y
el establecim iento de unos 70 institutos en los pases en desarrollo, a fin
de inculcar estos valores, as com o de transm itir conocim ientos tcnicos
en m aterias especficas. Probablemente lo ms im portante de todo haya
sido que estos elem entos normativos, sobre todo la adopcin de la res
ponsabilidad com o valor fundam ental, se basaron, para decirlo con pa
labras de Siffin, "en cierto contexto sociopoltico, el tipo de contexto que
brilla por su ausencia en casi todos los pases en desarrollo. En este
contexto se incluan aspectos econm icos, sociales, polticos e intelec
tuales, extrados principalm ente de la experiencia en los Estados Unidos
y hasta cierto punto de otros sistem as dem ocrticos occidentales. En lo
poltico, por ejemplo, estos sistem as funcionaban "dentro de m arcos p o
lticos razonablem ente estables en los cuales era lim itada la com peten
cia por recursos y por poder. En este medio, la tecnologa adm inistrati
va proporcionaba m s orden que integracin. El contexto poltico de la
adm inistracin era por lo general predecible, ofreca apoyo y se expan
da gradualm ente. En este y en otros aspectos, Siffin concluy que las
radicales diferencias entre el contexto adm inistrativo estadunidense y
las situaciones en otros pases fueron pasadas por alto en la prctica".72
Sera injusto inferir que los conceptos equivocados de los aos cin
cuenta fueron aceptados sin discusin por los estudiosos de la adm inis
tracin pblica com parada durante los aos sesenta. De hecho, m uchos
de ellos expresaron dudas y escepticism o sobre ciertos m todos que se
estaban utilizando y se opusieron a determ inadas reformas en pases
que ellos conocan bien. De todos m odos, puede decirse que, en su apo
geo, el m ovim iento de adm inistracin com parada estaba saturado de
optim ism o acerca de lo prctico que sera utilizar m edios adm inistrati
vos para conseguir los cam bios deseados. Com entaristas que estaban en
desacuerdo en otros aspectos concordaron en ste. En una resea de va
rios de los libros ms im portantes producidos por el grupo, Garth N.
Jones observa que en ellos "se postula la intervencin positiva en los
asuntos del hombre; es ste quien puede tom ar el destino en sus m anos,
controlarlo y amoldarlo". Al tiem po que observa que m uchos de los tra
bajos reseados sistem ticam ente destruyen "mtodos pasados y esfuer
zos de desarrollo planificado en la adm inistracin pblica, Jones sea
la que no se m enciona ni una palabra que cuestione el m todo de la
72 Ibid., pp. 64-6 6 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

61

intervencin positiva. La tarea principal consiste en encontrar una m e


jor manera de hacerlo.73
Peter Savage, quien fuera director del Journal o f Com parative A dm i
nistration, observ que el estudio de la adm inistracin desde una pers
pectiva com parativa posee una cualidad particular; la preocupacin
por el m anejo de la accin en el m undo real, para llegar a arreglos de
organizacin y de procedim iento que se ocupen de problem as especfi
cos e identificables en la vida pblica". Segn l, haba sido propia del
m ovim iento de adm inistracin pblica com parada "la creencia de que
era posible adm inistrar el cam bio interviniendo deliberadam ente m e
diante instituciones administrativas".74
Ms todava que antes, durante los aos sesenta, el trm ino a dm in is
tracin del desarrollo se utiliz en ttulos de libros y de artculos con ten
dencia comparativa. Sin duda, esto en parte reflejaba la fe en los resul
tados positivos que se acaban de analizar, detrs de los cuales estaba el
deseo de ayudar a los pases en desarrollo a resolver sus abrum adores
problemas. Tambin responda al inters principal de la Fundacin
Ford, com o principal benefactora, de orientar el inters del grupo hacia
los tem as del desarrollo. Adems, result un tema sugestivo para los d i
rigentes de los propios pases en desarrollo, al destacar la intencin de
ayudarlos a alcanzar objetivos nacionales. Desde un punto de vista ms
estrictam ente acadm ico, se presentaron argum entos convincentes acer
ca de los beneficios de los estudios com parativos con enfoque en el des
arrollo. Cualquiera que haya sido su m otivacin, la adm inistracin del
desarrollo desplaz en gran medida a la adm inistracin com parada en
los ttulos de los escritos del grupo. Esto se m ostr con la m xim a clari
dad en la serie de libros publicados por la Universidad de Duke, todos
los cuales llevaban en el ttulo las palabras desarrollo" o desarrollista",
pero en ninguno de ellos figuraba la palabra comparado".
Pese a la tendencia al uso ms frecuente, poco progreso se hizo para
definir con m ayor precisin el concepto de adm inistracin del desarro
llo. En su introduccin a Frontiers o f Development A dm inistration ,75 Riggs
dice que no se puede dar una respuesta clara a las diferencias entre el
estudio de la adm inistracin del desarrollo y el de la adm inistracin
com parada o el de la adm inistracin pblica en general. Identific dos
focos de atencin, a saber: la adm inistracin del desarrollo y el desarro
llo de la adm inistracin. En el primer sentido, la adm inistracin del
73 J o n es, " F ron tiersm en in S e a r c h ..., pp. 105-106.
74 P eter S a v a g e, " O ptim ism an d P e ssim ism in C om p arative A d m in istration " , Public
Adm inistration Review , vol. 36, n m . 4, pp. 4 1 5 -4 2 3 , en las pp. 4 1 9 -4 2 0 , 1976.
75 Fred W. R iggs, Frontiers o f Developm ent A dm in istration , D u rh am , C arolin a del N orte,
D uke U n iv ersity P ress, 1970.

62

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

desarrollo se refera a "la adm inistracin de program as de desarrollo,


a los m todos que utilizan las organizaciones en gran escala, esp ecial
mente los gobiernos, a fin de poner en prctica polticas y planes d isea
dos para satisfacer sus objetivos de desarrollo.76 El segundo significado
se refera al fortalecim iento de la capacidad adm inistrativa, en el sen ti
do de que sta era el m edio para mejorar las perspectivas de xito de la
puesta en prctica de los programas actuales de desarrollo, as com o
que era el subproducto de programas anteriores, com o por ejem plo, en
el rea de la educacin.77 Los escritos bajo el rtulo de adm inistracin
del desarrollo efectivam ente exploraron am bas facetas, pero de ningn
m odo se lim itaron a uno u otro de los temas. En la prctica, en los aos
sesenta la adm inistracin del desarrollo se convirti en sinn im o de ad
m inistracin pblica comparada, o por lo m enos no era posible d istin
guir con precisin entre las dos disciplinas. En parte, este uso era una
afirm acin de la fe de la intervencin positiva en la reforma social, que
era la prem isa sustentada por la mayora de los que se identificaban con
el m ovim iento de adm inistracin com parada.
Entre los m odelos de alcance interm edio en el cam po de los estudios
com parativos, la burocracia sigui siendo el tema preferido. Ram esh K.
Arora identific el concepto de burocracia extrado del trabajo de Max
W eber com o el marco conceptual dom inante en el estudio de la adm i
nistracin com parada.78 De una forma u otra, gran parte de la biblio
grafa se ocupaba de las burocracias, depurando la definicin del trm i
no, describiendo sistem as burocrticos especficos en los niveles nacional
o subnacional de algunos pases, debatiendo el problem a de las rela
ciones entre la burocracia y otros grupos en el sistem a poltico, etc. Sin
em bargo, no se observ gran nm ero de estudios acerca de la operacin
real de las burocracias en formacin, debido en parte a la escasez de
fondos para financiar los elevados costos involucrados en ellos.
Sin em bargo, la caracterstica ms notoria de la bibliografa sobre la
adm inistracin en este periodo fue la am pliacin de la bsqueda para
encontrar una teora general que incluyera contribuciones de un am plio
espectro de estudiosos de las ciencias sociales, no slo de los estudiosos
de la adm inistracin pblica y de las ciencias polticas. Savage observ
que se produjeron m uchas grandes teoras" y com ent que si uno pu
diera im aginarse un cam ino caracterizado por lo estrecho y otro por lo
ancho para llegar a las ciencias, entonces la adm inistracin com parada
tiende a viajar por el cam ino elevado,79 y rest valor al m todo de la
76 Ibid., p. 6.
77 Ibid., pp. 3, 6 y 7.
78 Arora, Com parative Public A dm in istration , p. 37.
79 S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 419.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

63

duda sistem tica orientada hacia la reduccin de la indefinicin. James


I Icaphey hall que el anlisis acadmico" tenda a proporcionar op i
niones dom inantes80 dentro de su anlisis de las caractersticas de la
bibliografa com parada. Jamil E. Jreisat tam bin lleg a la conclusin
de que la orientacin ms influyente haba sido el macroar lisis de los
sistem as adm inistrativos nacionales, en el cual el nfasis tenda a recaer
en el nivel de las grandes teoras, segn la tradicin de la sociologa.81
l odos los que exam inaron la bibliografa del m ovim iento de la adm inis
tracin com parada durante su apogeo estn de acuerdo en esta caracte
rstica, siem pre presente, aunque no dom inante.
Una vez tom adas en cuenta todas estas fuerzas que en parte se super
ponen y en parte com piten entre s, la im presin dom inante que perdui a es que el m ovim iento haba estado signado por la diversidad, caracte
rstica que reconocen tanto am igos com o enem igos. R econociendo que
"prevalece la discrepancia" y que no hay acuerdo acerca de m etodolola, conceptos, teora ni doctrina, Riggs considera que todo esto es una
virtud, m otivo de exaltacin", lo que es normal en un cam po preparailigm tico.82 Como seala Savage, la adm inistracin com parada co
menz sin paradigma propio y tam poco cre uno. No se estableci ni
se intent establecer una ortodoxia. El resultado ha sido una confusin
.obre los paradigmas, la cual es tan parte de la administracin com para
da com o lo es de la disciplina de la cual surgi: la adm inistracin pbli
ca.83 Esta falta de definicin y de reglas para la adm inistracin com pai ada com o cam po de estudio fue, com o verem os, una de las principales
crticas de los que se sintieron defraudados con los logros obtenidos por
el grupo.
R

e t ir a d a , r e v a l u a c io n e s y r e c o m e n d a c io n e s

Para la adm inistracin pblica comparada, los aos que median aproxi
m adam ente entre 1970 y principios de la dcada de los ochenta fueron
K() J a m es H ea p h ey , "C om parative P u b lic A d m in istration : C o m m en ts o n C urrent C haractei istics, Public Adm inistration Review, vol. 29, n m . 3, pp. 2 42-249, en las pp. 2 4 2-243, 1968.
Hl J a m il E . Jreisat, " S yn th esis an d R elev a n ce in C om p arative P u b lic A d m in istration " ,
l'ublic A dm inistration R eview , vol. 35, n m . 6, pp. 6 6 3 -6 7 1 , en la pp. 6 6 7 , 1975.
1,2 R iggs, Frontiers o f Developm ent A dm inistration, p. 7. La p alab ra p a ra d ig m a e s u tiliz a
da a q u co n el sig n ifica d o su g er id o p o r T h o m a s S. K u h n en The Structure o f S c ien tifc Re
volution, 2a ed ., C h ica g o , U n iversity o f C h icago P ress, 1970. D ice (pp . 10 y 11) q u e "el e s
tu d io d e lo s p a ra d ig m a s p rep ara al estu d ia n te para in g resa r e n la c o m u n id a d cien tfica
p a rticu la r c o n la q u e p o ste r io r m e n te realizar su p rctica. [ ...] A q u ello s h o m b r e s cu y a in
v estig a ci n se b a sa en p a ra d ig m a s co m p a r tid o s est n c o m p r o m e tid o s a se g u ir las m ism a s
reglas y n o rm a s para la p rctica cien tfica . E se c o m p r o m is o y el c o n s e n s o q u e p ro d u ce
so n r e q u isito s para la c ie n c ia n orm al [...]" . C o n sid era q u e la s c ie n c ia s s o c ia le s est n , p or
lo g en era l, en u n a e ta p a p rep a ra d ig m tica , en co m p a r a c i n c o n las c ie n c ia s fsica s.
k S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 417.

64

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

un periodo de m enor apoyo y de expectativas reducidas. La exuberancia


del apogeo del grupo fue sustituida por una callada introspeccin. Per
sonas que durante m ucho tiem po se haban identificado con el grupo se
sum aron a las filas de los detractores y de los jvenes acadm icos en la
revaluacin del pasado y en la form ulacin de recom endaciones para el
futuro de la administracin comparada com o foco de estudio y de accin.

Retirada
Como pronstico de estas tendencias, en el propio m ovim iento de adm i
nistracin com parada hubo una reduccin de la atencin que se dedic
a la adm inistracin pblica com o categora para la asistencia tcnica.
El nfasis en estos programas continu hasta m ediados de los aos se
senta, pero declin rpidam ente a partir de 1967. Para principios de los
aos setenta el presupuesto anual de los Estados Unidos para ayuda en
materia de adm inistracin pblica era m enos de la mitad de lo que ha
ba sido entre m ediados de los cincuenta y m ediados de los sesenta. Las
agencias internacionales, as com o agencias estadunidenses de asisten
cia tcnica, trasladaron su atencin de la reforma adm inistrativa a co m
plejos programas con orientacin econm ica encam inados a fom entar
el crecim iento econm ico a nivel local m ediante polticas conjuntas por
agencias nacionales e internacionales. Para decirlo con las dram ticas
palabras de Jones, los tcnicos de la adm inistracin pblica al estilo del
p o s d c o r b de los aos cincuenta fueron exterm inados por un nuevo per
sonaje "tan feroz y agresivo com o el vikingo de antao, a saber: el nuevo
econom ista del desarrollo.84 Proyectos a la cabeza de la lista de los ex
pertos en la econom a del desarrollo en gran m edida desplazaron los
proyectos adm inistrativos de exportacin que haban sido los favoritos.
Esta transicin redujo no slo el nm ero de practicantes en agencias tc
nicas de asistencia afiliadas al grupo, sino tam bin dism inuyeron drsti
cam ente las posibilidades tericas de que el trabajo del grupo tuviera
alguna influencia directa sobre los programas de asistencia tcnica.
Los aos setenta tam bin originaron cam bios directos y reducciones
en el alcance de las actividades del m ovim iento de adm inistracin co m
parada propiam ente dicho. Ya se ha m encionado la term inacin del apo
yo de la Fundacin Ford, y no surgi apoyo econm ico que se acercara
al nivel que se goz durante la dcada de los sesenta. El grupo ni siquie
ra pudo encontrar fondos para financiar investigacin de cam po siste84 Jon es, "F ron tiersm en in S earch ..." , p. 101. p o s d c o r b fue u n a p alab ra cread a p or L u th er
G u lick c o m o a b rev ia tu ra d e p la n ifica ci n , o rg a n iz a c i n , d ir ecci n , c o o r d in a c i n , in fo r
m a c i n y p r e su p u e sto (las sig la s so n en in g ls).

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

65

mtica y planificada en pases en desarrollo. Tras cinco aos de existeni ia com o principal vehculo de investigacin acadm ica en el cam po, el
Journal o f Comparative Adm inistration dej de publicarse en 1974. Si bien
la extincin no fue com pleta sino que la publicacin se uni a otra, Adininistration and Society, era claro que el foco sera ms difuso, sin gai antas de que la am pliacin de miras traera el xito. Las publicaciones
de la Universidad de Duke continuaron hasta 1973, pero de obras que
haban sido escritas varios aos atrs. Las universidades informaron
que el inters de los estudiantes en los cursos de adm inistracin com patada haba decado, y existan pruebas de que se estaban escribiendo
m enos tesis doctorales sobre el tema.
Lo que tal vez sea sim blicam ente ms importante, aunque no en la
prctica, es que el Grupo de Adm inistracin Comparada dej de existir
en 1973, cuando se uni con el Comit Internacional de la American Society for Public Administration para formar una nueva S eccin de Ad
m inistracin Internacional y Comparada ( s i c a , por sus siglas en ingls).
La seccin retuvo prcticam ente a los m ism os m iem bros y desarroll
m uchas de las actividades del grupo, com o participacin en reuniones
profesionales, em isin de un boletn y distribucin de docum entos de
ti abajo ocasionales, pero todo ello en un nivel algo reducido.

Revaluaciones
Las indicaciones de declinacin fueron acom paadas, probablem ente
estim uladas, por una serie de crticas al m ovim iento de adm inistracin
comparada, por lo general en forma de ponencias en reuniones profesio
nales, varias de las cuales se publicaron de manera posterior. Aqullas
merecen nuestra atencin no slo por lo que dijeron sobre deficiencias y
desencantos, sino tam bin por lo que afirm aron respecto a solu cion es
y predicciones.
Por lo general, el punto de partida era que, tras un cuarto de siglo,
incluida una dcada de apoyo sum am ente generoso, en el cual el m ovi
m iento de adm inistracin com parada haba podido dem ostrar lo que
era, haba llegado el m om ento de analizar sus resultados.
Peter Savage tom com o su punto de referencia las propuestas de que
"las ideas, teoras y perspectivas nuevas en el cam po de las ciencias pol
ticas tienen una dcada en la cual se puede dem ostrar lo que valen, an
tes de ser abandonadas y remplazadas por otras ms nuevas todava, y
que los prim eros aos son los ms fciles. Durante este tiem po se pro
duce el "sndrome del tarro de miel", y los progenitores del m ovim iento
reciben fondos y recom pensas profesionales. Despus de eso "comienzan

66

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

la ortodoxia y el escrutinio de la innovacin, es decir, la produccin de


resultados. Si ello no sucede, se da por sentado que el tarro no contiene
miel, o por lo m enos no la clase de m iel deseada, por lo cual a veces ca
lladam ente y a veces de forma abrupta se le abandona en favor de otro
ms nuevo".85 Segn l, la adm inistracin com parada no era una excep
cin y haba llegado el m om ento de probar el sabor de la miel del tarro.
Cualquiera que sea el valor de esta idea, la adm inistracin pblica com
parada estaba lo suficientem ente bien establecida para convertirse en
blanco de la tendencia generalizada a cuestionar las ortodoxias antiguas
que surgi sbitam ente a principios de los aos setenta. Sin duda rela
cionada con el descontento en las universidades, el cual a su vez provi
no de la disconform idad con la im popular guerra de Vietnam , esta reac
cin contra el orden establecido se hizo evidente de una forma u otra en
todas las ciencias sociales y en algunas de las naturales. M aterializndo
se en lo que por lo general se denom in nuevo" m ovim iento de adm i
nistracin pblica, esta com binacin de propuestas de ataque y reforma
lleg a la cspide alrededor de 1970, justo cuando la adm inistracin p
blica com parada pasaba por circunstancias difciles y com pletaba su
periodo de escrutinio acadm ico. La adm inistracin com parada atrajo
a algunos de los dirigentes del nuevo m ovim iento de adm inistracin p
blica a causa de su relativa novedad, pero al m ism o tiem po fue objeto
de escptico cuestionam iento.
Sea cual fuere su estm ulo, el tono de los evaluadores result esencial
m ente negativo y por lo general sus juicios fueron desfavorables. Unos
cuantos ejem plos bastarn com o ilustracin: Los augurios para la ad
m inistracin com parada no son buenos.86 Descrito com o un cam po
con problem as y en declinacin que haba realizado progresos m nim os,
se le acus de haberse quedado muy atrs en los cam pos con los que
tiene relacin ms cercana en su aplicacin de la tecnologa de la inves
tigacin sistem tica".87 La adm inistracin pblica com parada se tam
balea cuando otros expertos en las ciencias sociales han llegado por fin
a apreciar el papel fundam ental que la burocracia y los burcratas des
em pean en el proceso poltico".88 La administracin del desarrollo com o
em presa acadm ica pareca mal preparada para enfrentar dicho reto en
una coyuntura crtica. La necesidad y la oportunidad llaman: la res
puesta es insuficiente."89
85 S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 4 17.
86 Ibid.
87 L ee S ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , Public A dm inistration
Review , vol. 36, n m . 6, pp. 6 2 1 -6 2 5 , en la p. 6 2 3 , 1976.
88 Ibid., p. 625.
89 J. Fred S p rin g er, "E m pirical T h eory an d D ev elo p m en t A d m in istration : P ro lo g u e s an d
P r o m ise , Public A dm inistration R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 3 6 -6 4 1 , en la p. 6 3 6 , 1976.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

67

Como los autores de adm inistracin pblica com parada cuyo trabajo
analizaban, los evaluadores de ninguna m anera estaban de acuerdo enIre s acerca de qu estaba mal ni qu deba hacerse para mejorarlo,
pero existan ciertos tem as com unes fciles de identificar.
La queja m s frecuente era que la adm inistracin com parada haba te
nido tiem po, pero no se haba establecido com o un cam po de estudio con
lemas por resolver aceptados por la generalidad, y que, pese a la inclina
cin a formular teoras, no se haba llegado a con sen so alguno que per
mitiera prestar atencin a estudios em pricos orientados a poner a prueba
las teoras existentes sobre la adm inistracin pblica en diversos pases.
Al escribir en 1969 acerca de la "crisis de identidad que reinaba en la
disciplina, Keith H enderson se pregunt qu era lo que no entraba en
la mira de la adm inistracin pblica comparada. Al sealar la diversidad
de ttulos entre las publicaciones del grupo, observ que "si bien hay
ciertos tem as dom inantes (los pases en desarrollo, los sistem as polti
cos, etc.), resulta difcil saber cul es la direccin principal, as com o
encontrar algo especficam ente administrativo en ese sentido. En apa
riencia, son relevantes todas las ciencias sociales, las ciencias econm ii as, la sociologa, la historia y otras.90 Lee Sigelm an analiz el contenido
de la totalidad de los artculos aparecidos en el Journal o f Com parative
A dm inistration com o vehculo principal para la publicacin acadm ica
en el cam po, y encontr que "ni un solo asunto o lnea de interrogantes
lleg rem otam ente a dom inar. Entre las categoras sustantivas, el poreentaje ms elevado de artculos (14.6%) se ubic bajo el ttulo de "ad
m inistracin de polticas, seguido por categoras tales com o conceptos
(burocracia, construccin de instituciones, etc.), descripciones estructurales de organizaciones en diversos contextos nacionales y estudios de
valores y com portam ientos burocrticos. La categora para todo el res
to, denom inada varios, contaba con el porcentaje m s elevado (22%) y
"abarcaba un asom broso nm ero de temas, com o m odelos de com unii acin para las ciencias sociales, el tiem po, el om budsm an, el derecho,
problemas de anlisis causal, la ndole del proceso poltico, las coalicio
nes de partidos y utopas antiburocrticas". Para Sigelm an, esta situa
cin sugera que "los estudiosos de la adm inistracin no han reducido
su inters a una cantidad m anejable de interrogantes y tem as. Conti
nan dedicando gran parte de su tiem po a lo que podra describirse
t o m o alistndose para prepararse', explorando tem as de epistem ologa,
debatiendo el alcance de la disciplina y estudiando la forma en que se
lian utilizado los conceptos".91 Jones seal, aun con m ayor sarcasm o,
K eith H en d erso n , C o m p arative P u b lic A d m in istration : T h e Id en tity C risis, Journal

uf Com parative A dm inistration, vol. 1, n m . I, pp. 6 5-84, en la p. 75, m a y o d e 1969.


1,1 S ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istration " , p. 6 22.

68

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

que el m ovim iento del grupo nunca avanz m s all de la etapa de


definicin de la materia. Habr quien diga que ni siquiera alcanz esa
etapa".92
En otras partes se dio voz a preocupaciones sim ilares, a m enudo por
parte de diversos observadores, quienes com entaron que las perspectivas
de integracin que slo unos cuantos aos atrs haban parecido prom i
sorias no se haban m aterializado, por ejemplo: Jreisat opinaba que "la
falta de conceptos integrativos y de enfoque central en el anlisis y la in
vestigacin comparada" era un problema fundam ental que se haba
puesto de m anifiesto en la bibliografa reciente del grupo, lo cual indica
ba "una amplia gama de preocupaciones, en apariencia independientes.
Explor las razones para el desarrollo caleidoscpico" de la investiga
cin com parada, com o el m ovim iento de los estudios determ inados por
una cultura a los estudios a travs de las culturas, la diversidad de an
tecedentes y de intereses de los cientficos sociales provenientes de dis
tintas disciplinas, la falta de sentido acum ulativo en lo que hace a la ad
quisicin de conocim ientos adm inistrativos, y en especial la falta de un
centro identificable que permitiera a los estudiosos distinguir lo que
estn viendo cuando se encuentran con un fenm eno adm inistrativo y
separar los aspectos fundam entales de los secundarios. Jreisat reconoce
que al com ienzo hubo razones para sacrificar el rigor conceptual en pro
de la amplitud de temas y de la experim entacin m etodolgica, pero afir
ma que ese justificativo resulta m enos convincente tras dos dcadas de
investigacin en el cam po com parativo y porque las perspectivas de evo
lucin hacia una consolidacin y sntesis no parecen estar surgiendo.93
La acusacin fundam ental consista en que los estudiosos de la adm i
nistracin com parada haban m ostrado al m ism o tiem po una desusada
facilidad para elaborar teoras y una falta de capacidad para ofrecer teo
ras aceptables que pudieran com probarse em pricam ente. Savage dijo
que la bibliografa mostraba una m ezcolanza de form ulaciones tericas
idiosincrsicas y de perspectivas de organizacin, m uchas de las cuales
tienen ms relacin con sofisticaciones acadm icas o personales que con
ningn propsito acum ulativo generalm ente aceptable. Utilizando una
ilustracin de Riggs, su sospecha era que las propuestas no eran tanto
teoras, en el sentido cientfico de la palabra, sino fantasas.94 J. Fred
Springer m anifest que la administracin del desarrollo tena hambre de
teoras que guiaran la acum ulacin de conocim ientos em pricos, orien
taran nueva investigacin y recom endaran polticas adm inistrativas.95
92 J o n es, F ro n tiersm e n in S e a r c h ..., p. 102.
93 Jreisat, " S y n th esis an d R e le v a n c e , p. 6 55.
94 S a v a g e, " O ptim ism an d P e ss im is m , p. 4 17.
95 S p rin g er, "E m pirical T h eory an d D ev elo p m en t A d m in istra tio n , p. 636.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

69

Sigelm an estableci un paralelo entre las dificultades de la adm inistra


cin pblica com parada y los pases del Tercer M undo que sta estudia
ba, en el sentido de que los dos se encontraban atrapados en un crculo
vicioso. Para que la investigacin tenga sentido se deben aplicar datos
confiables a propuestas tericam ente significativas, pero Sigelm an crea
que la ad m inistracin com parada careca tanto de datos con fiab les
com o de propuestas com probables, de lo que result un subdesarrollo
terico y em prico, presentando a los estudiosos el problem a estratgico
de cm o salir del crculo de estancam iento.96
Las explicaciones de esta situacin no saltaban a la vista, pero una su
gerencia que se ofreci fue que los estudiosos de la adm inistracin com
parada no se haban m antenido al da con los cam pos relacionados, lo
m a l ayudaba a explicar el retraso en los resultados. Sigelm an estableci
un contraste desfavorable entre las tcnicas analticas em pleadas en la
bibliografa de la adm inistracin com parada frente a la que se us en
la investigacin de la poltica com parada. Conforme al anlisis de co n
tenido que l hizo de Journal o f Com parative Adm inistration, m enos de
la quinta parte de los artculos publicados tenan aunque fuera un rasgo
i uantitativo en sus tcnicas, y de ellos apenas la mitad utilizaron lo que
rl define com o tcnicas de m edicin "ms eficaces. La mayor parte de
los artculos publicados eran ensayos tericos, conceptuales o empriio s, pero no cuantitativos, com o los estudios de casos. Por otro lado,
11es de cuatro artculos publicados en Com parative Political Studies eran
de carcter em prico, de los cuales la m ayora se encuadraba en la cate
gora cuantitativa ms eficaz". Junto con esta deficiencia, Sigelm an
tam bin hall que los estu d ios transnacionales eran la excep cin an
tes que la norma, as com o que 70% de los estudios que se concentra
ban en unidades nacionales o subnacionales exam inaba la adm inisii acin en un solo contexto nacional, que 15% com paraba un par de
contextos nacionales y que slo 15% em prendi com paraciones en esi alas ms grandes.
Desde otra perspectiva, Jong S. Jun culp a la adm inistracin pblica
eornparada de no haberse m antenido en ritm o con el propio cam po que
le dio vida es decir, la adm inistracin pblica y sugiri que la revitai izacin de los estudios com parativos deba incorporar acon tecim ien
tos recientes en la disciplina ms amplia, especialm ente en lo que se re
lele a teora de las organizaciones.97
Cambiando de tema, el trm ino adm inistracin del desarrollo se conS ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 623.
V7 Jon g S. Jun, " R en ew in g the S tu d y o f C om p arative A d m in istration : S o m e R eflectio n s
m i llie C urrent P o ssib ilitie s, Public Adm inistration Review , vol. 36, n m . 6, pp. 6 4 1 -6 4 7 ,
ii la p. 6 4 5 , 1976.

70

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

virti en blanco frecuente de ataques, aunque desde diferentes ngulos.


Sin tapujos, Garth Jones critic al grupo por haberse apropiado del con
cepto y haberlo hecho confuso. Segn l, adm inistracin del desarrollo
es "una manera corts de referirse a la reforma adm inistrativa, lo cual
en todos los casos significa reforma poltica". Tras encom iar a los auto
res del grupo por reconocer que la reforma poltica debe ocurrir antes
que la reforma administrativa y que las dos son inseparables, no tuvo
m ucho que decir en tono aprobatorio sobre la manera en que el grupo
haba tratado la adm inistracin del desarrollo. Para com enzar, dijo que
la razn por la cual el grupo dej de usar el trm ino adm inistracin p
blica com parada para em plear el de adm inistracin del desarrollo fue
muy sencilla, a saber: conseguir dinero para sus investigaciones. Cam
biando el nombre del "juego" a adm inistracin del desarrollo, el grupo
se apropi de un nombre que era ms del agrado de la Fundacin Ford.
Adems de ser ms interesante, el trm ino era ms difcil de definir,
pero no tanto com o el grupo trat de hacer creer. Ms an, opin que el
trabajo de los estudiosos del grupo se encuadraba mejor en el cam po de
la poltica del desarrollo que en el de la adm inistracin del desarrollo, y
que ofreca muy poca utilidad prctica para quienes quisieran "refor
mar un sistem a contable arcaico, integrar una nueva m etodologa na
cional de planificacin en un programa adm inistrativo dinm ico, orga
nizar y adm inistrar un programa nacional de planificacin fam iliar o
elaborar operaciones adm inistrativas para un nuevo sistem a de riego.
En resum en, acus al grupo de adoptar el trm ino adm inistracin del
desarrollo en beneficio propio, sin contribuir m ucho en realidad a la so
lucin de los problem as adm inistrativos del desarrollo. El grupo se que
d en su torre de marfil, alejado del verdadero cam po de accin .98
Brian Loveman expres una queja m uy diferente, cuestionando su
puestos que se utilizaban en los escritos sobre la adm inistracin del des
arrollo acerca de la aptitud de los gobiernos para fortalecer la capacidad
adm inistrativa y llevar a cabo planes con el fin de satisfacer los objetivos
del desarrollo.99 Coloc a los m iem bros del grupo junto con otros teri
cos denom inados dem cratas liberales, de quienes se deca que tam bin
utilizaban los m ism os supuestos, sim ilares a las ideas sobre el desarrollo
y sobre la adm inistracin del desarrollo que sostenan tam bin los teri
cos del m arxism o-leninism o. La conclusin a la que lleg en resum en
fue que tanto los m odelos dem crata-liberales com o los socialistas co s
taban a las sociedades en desarrollo ms de lo que valan la pena. A su
98 J o n es, F ro n tiersm e n in S e a r c h ..., p. 103.
99 B ria n L o v em a n , "The C om p arative A d m in istra tio n G roup, D e v e lo p m e n t A d m in istra
tio n , a n d A n tid ev e lo p m en t, Public A dm inistration R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 1 6 -6 2 1 ,
1976.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

71

juicio, estos m odelos exigan una sociedad adm inistrada contraria al


importante valor de permitir que la gente elija, com o alternativa al au
m ento de intervencin por parte de los adm inistradores del gobierno.
En resum en, el desarrollo no puede, o por lo m enos no debe, ser adm i
nistrado.
La crtica de Loveman, por lo tanto, contrasta con la que form ul Jo
nes, quien acus al grupo de identificarse excesivam ente con los objeti
vos de los programas de los administradores del desarrollo. Cit a Milton
Esman, un vocero del grupo, quien escribi que gran parte del cam bio
deseado debe ser inducido y, por lo tanto, adm inistrado. Dijo que el gru
po com parta el supuesto de que el desarrollo puede ser adm inistrado y
que requiere adm inistracin por parte de una lite poltico-adm inistrativa. La bsqueda de dicha lite con frecuencia ha hecho que los m ilita
res sean utilizados com o fuerza modernizadora o estabilizadora.
Para los aos setenta, el desarrollo administrativo y la administracin del des
arrollo se convirtieron en eufemismos para gobiernos autocrticos, frecuente
mente militares, los cuales, es preciso reconocer, a veces trajeron industriali
zacin, modernizacin e incluso crecimiento econmico. Todo esto ocurri
con gran costo para el bienestar de las clases pobres rurales y urbanas, a cam
bio del sustancial deterioro, si no supresin, de las libertades polticas asocia
das con la democracia liberal.100
Como ejem plos, Loveman m enciona a Brasil, Irn (antes de la cada
del sha) y Corea del Sur. La funcin del grupo, segn su interpretacin,
le tanto elaborar una ideologa acadm ica del desarrollo com o fom en
tar la participacin por parte de sus m iem bros en programas que indu
cen al desarrollo.
Tambin se observ am bivalencia en evaluaciones relacionadas sobre
"lo relevante" del m ovim iento de la adm inistracin com parada. Los d o
cum entos del grupo a m enudo expresaron el deseo de ser tiles para los
expertos en asistencia tcnica y para los funcionarios de los pases en
desarrollo, y ste era uno de los resultados explcitos que se esperaban
de las subvenciones de la Fundacin Ford. Sin embargo, salvo por acuer
dos en ciertos asuntos perifricos, com o el establecim iento de relacio
nes entre acadm icos de diferentes pases, por lo general el juicio fue
negativo respecto a la relevancia alcanzada por el grupo.
En 1970, Fred Riggs reconoci en un boletn su desencanto a este res
pecto cuando dijo que la im agen del grupo era la de una torre de marfil,
la cual no haba podido establecer un vnculo entre la vida acadm ica
y la vida prctica. Otros estuvieron de acuerdo y trataron de explicar
100 Ibid., p. 6 1 9 .

72

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

por qu. Jones encontr poco en los escritos del grupo "que contribuya
a las tcnicas sociales relacionadas con los tem as candentes del m om en
to, com o control de la natalidad, proteccin del am biente y produccin
de alim entos. Sin duda, estos autores tienen algo que decir al respecto,
pero lo mejor ser que em piecen de nuevo".101 Savage tam bin opin
que el grupo no contribuy gran cosa en con ocim ientos de utilidad so
cial. No es que hubieran producido "remedios ineficaces", sino que "no
produjeron remedios". Es posible que estos juicios sean excesivam ente
severos en cuanto a lo que se esperaba del grupo, pero independiente
mente de los esfuerzos que pueda haber hecho el grupo, estaba el proble
ma de obtener atencin y aceptacin. H ablando com o ex practicante,
Jones hizo el siguiente com entario, el cual sin duda no se lim itaba a una
sola persona: Por m ucho que admire a Fred Riggs, y lo admiro, su pen
sam iento se relaciona muy poco con los problem as que m e interesan.
Ciertamente, la burocracia de la U. S. Agency for International Develop
ment ( a i d ) no estaba dispuesta a aceptarlo".102 B. B. Schaffer escribi
que los integrantes del grupo "realizaban sus congresos y escriban sus
ponencias, pero los practicantes no parecan tenerlos muy en cuenta y
los cam bios en los pases en desarrollo no parecan verse afectados en
forma directa".103
Las anteriores eran evaluaciones tpicas com unes, concentradas en la
cuestin de la pertinencia para los pases en desarrollo. Jreisat agreg
un toque inusual al sealar que los estudios com parativos se haban
concentrado tanto en los pases recin surgidos y en sus problem as, que
ofrecan poca utilidad, ya fuera terica o prctica, a los pases occid en
tales, especialm ente los Estados Unidos.
Por otro lado, algunos crticos consideraban que el m ovim iento de
adm inistracin com parada era sobreestim ado. Al oponerse a los resul
tados de la asistencia tcnica y de program as de adm inistracin del des
arrollo en los pases beneficiarios im plcita o directam ente am onestaron
al grupo por la participacin de algunos de sus m iem bros y por su deseo
de ayudar a los practicantes. Como parte de su argum ento de que el des
arrollo no se puede administrar, Loveman se refiri reiteradam ente a
m odelos, doctrinas o programas de adm inistracin del desarrollo al es
tilo "us-AiD-grupo". Al m ism o tiem po, reconoci el m rito del grupo de
haber proporcionado una base intelectual para la poltica exterior de los
E stados U nidos en los aos sesenta". Segn su versin, el fracaso de
los regm enes liberal-dem ocrticos para desarrollarse" de manera gra
101 J o n es, " F ro n tiersm en in S e a r c h ..., p. 103.
102 Ibid., p. 102.
103 B. B. S ch a ffer, " C om p arison s, A d m in istra tio n , an d D e v e lo p m e n t, P olitical Studies,
v ol. 19, n m . 3, pp. 3 2 7 -3 3 7 , en la p. 3 30, se p tie m b r e d e 1971.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

73

dual hizo patente que el grupo y la poltica estadunidense deberan haeer an m s explcita la relacin entre crecim iento, dem ocracia liberal,

.m imarxismo y una estrategia que conceda prioridad a la estabilidad


poltica. Para que esto pudiera ocurrir deban resolverse los problem as
del desarrollo de la adm inistracin. El desarrollo de la adm inistracin
im a que preceder a la adm inistracin del desarrollo; toda preocupa ion por las lim itaciones sobre la autoridad burocrtica tena que quedar
subordinada a la necesidad de crear instrum entos efectivos de adm i
nistracin." En consecuencia, el grupo y los encargados de la form ula
cin de polticas en los Estados Unidos com enzaron a considerar pro
clam as orientados a crear lites adm inistrativas, a m enudo militares.
Los funcionarios encargados de formular polticas en los Estados Uni
dos escucharon las recom endaciones de voceros del grupo com o E s
man, en el sentido de que deba existir m enos preocupacin por el con
trol de los adm inistradores del desarrollo y mayor preocupacin por la
capacidad de las lites de cum plir con los objetivos del desarrollo. Las
lam entables consecuencias que advierte Loveman ya se han m encion a
do. Con respecto al tema de la pertinencia, lejos de ver al grupo alejado
e ignorado por los funcionarios encargados de la form ulacin de asis
tencia tcnica, Loveman vea al grupo trabajando de cerca con dichos
luncionarios e influyendo en gran medida en procesos decisivos para la
loma de d ecisio n es.104
Por lo tanto, el asunto de la pertinencia recibi bastante atencin y
opiniones dism bolas. Pocos opinan que el grupo alcanz el grado de
pertinencia deseado por sus m iem bros o sus patrocinadores, pero las
explicaciones que se dieron por las deficiencias fueron variadas. Como
dijo Jreisat, "si bien el lam ento de la falta de pertinencia se oye a m enu
cio, proviene de distintas fuentes y por diferentes m otivos, por lo cual
las soluciones que se ofrecen no siem pre son coherentes entre s.105
Con incertidum bre acerca de las m ediciones de la pertinencia y con tan
ta inconsistencia al evaluar la situacin y lo que se deba hacer para
mejorarla, probablem ente la nica conclusin certera es que no todos
los observadores pueden haber tenido razn. Por otro lado, los que ad
virtieron sobre una estrecha colaboracin entre el grupo com o entidad y
los tom adores de decisiones oficiales produjeron pocas m uestras que
sustentaran su interpretacin.
Aportando cierto equilibrio a la tendencia negativa de estas reseas
de retiro y revaluacin, debe destacarse que aun los crticos ms severos
del grupo y de sus actividades (com o Jones, Jreisat y Jun) reconocieron
la asom brosa productividad de los aos sesenta y la vasta acum ulacin
104 L ovem an , T h e C o m p arative A d m in istra tio n G rou p , pp. 6 1 8 -6 1 9 .
105 Jreisa t, S y n th e s is a n d R elev a n ce, pp. 6 6 6 -6 6 7 .

74

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

de conocim ientos que surgi com o resultado en el cam po de la adm inis


tracin pblica comparada. Otros que se haban sentido identificados
ms personalm ente con el grupo (com o Savage y Siffin) fueron suscepti
bles a atemperar su crtica haciendo referencia a logros especficos. Sa
vage hizo hincapi en que las intenciones eran buenas, pese a las fallas
de prioridades y de m todos, y que en general el legado del grupo puede
verse con considerable satisfaccin. M encion, por ejem plo, que los es
tudios com parativos haban aclarado, en m uchos m bitos, la existencia
y lo trascendental de la burocracia pblica, y en forma insistente cen
tr la atencin sobre el factor adm inistrativo en el anlisis poltico. Al
m ism o tiem po, opinaba que el m ovim iento de adm inistracin com para
da haba causado mella en el m ito de la om nipotencia gerencial m e
diante una m ayor exploracin y reconocim iento de la forma en que la
cultura afecta las tcnicas administrativas, as com o la identificacin de
factores que deben tenerse en cuenta cuando se dan consejos para la
reforma administrativa. En trm inos ms generales, atribuy al m ovi
m iento el que hubiera establecido nexos con la poltica com parativa y
con otros subcam pos en la disciplina de las ciencias polticas, adem s
de que proporcionara una especie de demostracin" de los atractivos
que im plica incursionar en un territorio desconocido. En su opinin, al
dejar de seguir pistas falsas se lim pi m ucho el terreno del trabajo que
los estudiosos ulteriores no debern hacer. Tambin seal un aspecto
que a m enudo se deja de lado: el hecho de que el m ovim iento no cu m
pliera algunas de las prom esas originales que tenan que ver m s con la
com plejidad e inflexibilidad de la materia que con fallas en sus intencio
nes.106 Ocupado ms directamente en esforzarse por exportar tecnologa
administrativa, Siffin atribuy mritos a los estudiosos de la adm inistra
cin com parada por indagar las razones de los fracasos de la transfe
rencia de tecnologa, y encom i la atencin que prestaron a los factores
am bientales com o obstculos para cum plir los objetivos de la adm inis
tracin del desarrollo.
Recom endaciones
Como parte del esfuerzo de revaluacin, y en forma sim ultnea, lleg el
anlisis de las causas de problem as pretritos y recom endaciones para
el futuro.
La queja que se present ms a m enudo, ya indicada, haba sido que
la adm inistracin pblica com parada nunca pudo llegar a un consenso
paradigm tico. Como puede esperarse, la recom endacin ms com n
106 S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , pp. 4 2 0 -4 2 2 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

75

Ilie que esta deficiencia deba corregirse si el cam po de estudio haba de


.1 1 tuzar nivel intelectual y m adurez acadm ica. Se insisti hasta la sa ledad en que se deba encontrar un paradigma adecuado a fin de alcanEur coherencia, voluntad y progreso.
Dada la urgencia de la necesidad expresada, naturalm ente uno espera
encontrar lo que debe ser la base del consenso. Sobre este asunto, los
>tilicos se mostraron em barazosam ente callados o vagos. Algunos pu.it ron de inm ediato lm ites al llam ado de un paradigma com n denuni i.tndo toda intencin de establecer una ortodoxia paradigm tica en
materia de adm inistracin pblica com parada. La bsqueda de un tei reno com n no es necesariam ente un llam ado al establecim iento de l
mites precisos y rgidos", para decirlo nuevam ente con palabras de Jreis.it.107 Sin em bargo, el desencanto ms grande surgi cuando se entr
en detalles, pues las sugerencias que se expusieron hacan fuerte eco de
Lis que se haban realizado m ucho antes, hacia el principio del auge del
m ovim iento. En esa poca encontram os nuevam ente la precaucin que
Robert Presthus expres en 1959 contra la teora csmica" y el consejo
ilc que en su lugar se buscara una teora "de alcance interm edio. Jreisat
.isever, por ejem plo, que "el anlisis com parativo puede alcanzar un
grado m s elevado de sntesis y de pertinencia si se conceptualizan los
problemas adm inistrativos fundam entales en el nivel intermedio', tral.mdo de involucrar a instituciones en lugar de sistem as adm inistrativos
nacionales com pletos.108 Lee Sigelm an dice que sus op iniones descri
ben un espacio interm edio entre el estado de cosas actual y los planes
optim istas pero alejados de la realidad que se proponen para mejorarlo".
Tambin, conform e a una preferencia ya establecida a principios de
los aos sesenta, Sigelm an m an ifest su con viccin de que el futuro
de los estud ios en adm inistracin pblica com parada est en el an li
sis de las burocracias, en el exam en de antecedentes, actitudes y con
ductas de los burcratas y de aquellos con quienes ellos interactan".109
Si bien los com entaristas m encionados no presentaron direcciones
drsticam ente nuevas para mejorar los estudios com parativos, s dieron
una serie de sugerencias perceptivas, tiles y prcticas, algunas de las
cuales se han puesto en prctica. La mayora de ellas tena relacin con
las m etodologas por utilizar, los datos por recoger o los tem as por estu
diar, todas ellas preocupaciones persistentes de los estud iosos de la ad
m inistracin com parada.
Una excepcin fue la aseveracin de Jong S. Jun en el sentido de que
las consideraciones m etodolgicas haban recibido dem asiada atencin,
107 Jreisat, " S y n th esis a n d R e le v a n c e , p. 665.
108 Ibid . , p. 6 63.
109 S ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 6 24.

76

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

y de que el problema era ms de epistem ologa que de m etodologa. Jun


plante interrogantes acerca de los lm ites y de la validez del con oci
m iento hum ano en su aplicacin al estudio com parativo de los sistem as
de adm inistracin, y present lo que en esencia era una crtica ep iste
m olgica de los m odelos burocrtico y estructural-funcional, a los cu a
les l consideraba dom inantes, aduciendo que ninguno de ellos explora
el significado subjetivo de la accin social, no proporciona un m ecan is
mo para el cam bio organizacional, ni considera los efectos renovadores
del desequilibrio inducido por el conflicto". Detect una tendencia co
mn entre los investigadores a sobreponer "su perspectiva y su m todo
sobre una cultura que no es la propia". Con tendencia a im itar las m eto
dologas propias de las ciencias naturales, los cientficos sociales han
utilizado m edios inadecuados para lidiar con la increble variedad de
datos provenientes de los sistem as polticos y adm inistrativos de todo el
m undo, y no han podido generar una perspectiva aceptable para la
com paracin. Su sugerencia de que se elabore un nuevo m arco con cep
tual, idea sobre la cual no se explay, fue que los estud iosos deban d ise
ar un m todo fenom enolgico a fin de proporcionar una nueva pers
pectiva para analizar otras culturas. Segn l, con este m todo se hace
evidente la necesidad de identificar los sentim ientos propios y de sepa
rarlos de sus percepciones", y esta perspectiva sera una m anera til de
alejarnos de nuestras presuposiciones y de nuestros prejuicios cultura
les, as com o observar a los dem s en sus propios trminos", pero no
dio su perspectiva acerca de cm o se debe aplicar. Richard Ryan tam
bin ha subrayado la im portancia del m todo contextual para reducir
los prejuicios de percepcin de los adm inistradores del desarrollo, y ha
proporcionado varios ejem plos esp ecficos.110
Por el lado del enfoque y de la m etodologa, m s que del lado p sicol
gico, se sealaron varios aspectos relacionados con este asunto. Sigelm an
lam ent que en la adm inistracin pblica com parada se hubiera perdi
do el nfasis en la parte adm inistrativa, y en su opinin el consejo de que
los estudiosos de la adm inistracin deban analizar tem as no relaciona
dos o relacionados de manera tangencial equivala a institucionalizar la
prdida del enfoque. Continuar con la aparentemente interminable bs
queda de un marco analtico que lo abarque todo le pareca decidida
mente una perversin. En su opinin, en este caso se aplicaba la oracin
de Jorgen Rasmussen: "Padre Nuestro, lbranos de nuevas conceptualizaciones y no nos dejes caer en nuevos m todos. Segn l, en el pasado
los estudiosos perdieron tanto tiem po y energa debatiendo asuntos de
110
V a se d e Jun, R e n e w in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istration " , pp. 6 4 3 -6 4 4 , y
d e R ich a rd R yan , " C om p arative-D evelop m en t A d m in istra tio n , Southern R eview of Public
A dm inistration, vol. 6, n m . 2, pp. 188-203, 1982.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

77

1.1 com paracin, proponiendo m arcos analticos generales y describien


do el m bito de la adm inistracin, que nos hem os alejado del estudio de
1.1 adm inistracin propiam ente dicha. 111
Tanto Peter Savage com o J. Fred Springer destacaron las posibilida<les de eleccin que existen entre diferentes niveles de anlisis en los esim lios com parativos. Si bien la term inologa era algo diferente, los dos
hacan referencia a una gama de opciones que iban desde sistem as sot i.les com pletos m ediante niveles descendentes de inclusividad hasta
llegar a unidades tales com o instituciones, organizaciones e incluso per
sonas. Springer argumentaba que confiar en un solo nivel de anlisis li
mita las posibilidades de com prender los sistem as com plejos. Recalc el
uso de conceptos, com o la teora de papeles o funciones, la cual puede
resultar til para relacionar fenm enos en diferentes niveles de anlim s , y para despertar en el analista la sensibilidad para afrontar pautas
especficas contextales de interaccin y com portam iento. Cit una sei ie de estudios que haban penetrado la estructura de las burocracias
nacionales para identificar im portantes efectos contextales dentro de
la organizacin, incluido el anlisis de la funcin de em pleados pbli
cos en Indonesia y Tailandia, as com o un estudio transnacional en difei entes niveles sobre la adm inistracin de proyectos de produccin de
.11 roz en Indonesia, Filipinas y Tailandia.112
Otro asunto im portante que se trat fue el de los datos para la invesIiI',acin. Era evidente que haba cada vez ms datos disponibles pro
venientes de una serie de pases, pero ello no significaba que los datos
lucran com parables ni confiables. Sigelm an destac la im portancia de
encontrar nuevas estrategias para la recoleccin y m antenim iento de da
los, exam inando el tema tanto en el macronivel, o del sistem a, com o en
el m icronivel. En am bos casos se concentr en estudios com parativos
con participacin de burocracias, las cuales deberan constituir el ni leo de la investigacin en el futuro. Se m ostr bastante pesim ista acer
ca de la disponibilidad de datos para la com probacin sistem tica de hi
ptesis en estudios a nivel de sistem as, dejando que la com probacin de
la teora en el m acronivel se hiciera principalm ente m ediante la opinin
ile expertos a los que se consideraba bien al tanto de su materia, utili
zando m todos com o la tcnica Delphi, la cual Sigelm an recom endaba
com o prom isoria. Con respecto a la investigacin en el m icronivel, Si111 S ig e lm a n , In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 6 23.
112 S p rin g er, "E m p irical T h eory an d D ev elo p m en t A d m in istra tio n , pp. 6 3 9 -6 4 0 . Para
una v ersi n p u b lic a d a del ltim o e stu d io , v a se, d e R ich ard W. G ab le y J. Fred S p rin ger,
"A d m in istrative Im p lic a tio n s o f D ev elo p m en t P olicy: A C om p arative A n alysis o f A gricu ltu i .ti P ro g ra m s in A sia , E conom ic D evelopm ent an d Cultural Change, vol. 27, n m . 4, pp.
6 8 7 -7 0 4 , ju lio d e 1979.

78

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

gelm an pensaba que ya se haban em prendido m ltiples estudios de la


burocracia potencialm ente im portantes, pero que m uchos nunca fueron
publicados o bien aparecieron en publicaciones dedicadas especfica
m ente a zonas geogrficas que no captaban la atencin de los estudiosos
de la adm inistracin. Aparte del problem a de lo inaccesible del m ate
rial, identific otras dos deficiencias graves. Pocas fueron las ocasiones
en que la investigacin fue de alcance transnacional, y la bibliografa
correspondiente estaba dispersa y difusa. "Diferentes estudiosos con dis
tintas perspectivas de investigacin utilizan diversos instrum entos para
entrevistar a diferentes tipos de burcratas al exam inar otros problem as
en cada pas." En resum en, la investigacin en el m icronivel no era acu
mulativa. Sigelm an propuso un m ecanism o institucionalizado para con
servar los datos m ediante la creacin de un archivo de investigacin en
materia de adm inistracin com parada, diciendo que con ello "se podra
avanzar m ucho para introducir orden en el caos de los estudios adm i
nistrativos en el m icronivel.113
En cuanto a la materia objeto de la investigacin, no hubo consenso
m s all de la opinin dom inante de que la eleccin de un tem a sustan
tivo deba ser diseado para poner a prueba la teora del alcance inter
medio. Ciertamente, si algo sucedi fue que el alcance de las sugerencias
se am pli en lugar de reducirse. La burocracia com o institucin com n
a los sistem as polticos sigui siendo el tema que con m ayor frecuencia
se recom end com o objeto m s prom isorio para la investigacin, aun
que, com o descubrirem os en el prxim o captulo, diferentes personas
tenan diversas ideas sobre el significado de burocracia, para no m en
cionar la manera com o se le debe estudiar sobre una base com parativa.
Un rasgo persistente que aparece en las recom endaciones de los co
m entaristas es que los avances logrados en teora de las organizaciones
pueden aplicarse con resultados favorables en el anlisis de unidades
organizacionales de inters para los investigadores de la adm inistracin
com parada, ya fueran stas burocracias nacionales com pletas o subunidades de una burocracia. Springer sugiri que se com plem entara el tra
bajo que se haba hecho con anterioridad orientado a los niveles indivi
duales o a los sistm icos, prestando mayor atencin al trabajo conceptual
y em prico en el nivel de la organizacin. Jun propona que se introdu
jeran conceptos de la teora moderna de organizaciones que se con cen
traran en el cam bio organizacional y en el desarrollo en un contexto
transcultural. Se refera en particular a experim entos realizados en m a
teria de dem ocracia industrial o de autoadm inistracin que se intenta
ron en varios pases, y com ent que la com paracin entre dichos experi1,3 S ig e lm a n , "In S earch o f C om p arative A d m in istra tio n , pp. 6 2 3 -6 2 5 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

79

montos "proporcionara un nuevo territorio para estudiar la efectividad


le diferentes organizaciones en diversos m edios culturales".114 Jreisat esluvo de acuerdo en que las com paraciones transculturales en el nivel orl-auizacional haban sido intentadas en pocas oportunidades, aun cuan
do los estudios de organizaciones form ales dentro de un m edio cultural
to m o el de los Estados Unidos, por ejemplo, haban avanzado y estaban
muy perfeccionados.
El consider que las escasas conjeturas que se haban hecho acerca de
la teora de com paracin de organizaciones no representaban com parai iones transculturales autnticas ni "tenan preocupacin seria por la
existencia de posibles pautas de interaccin hum ana que pueden haber
prevalecido fuera de los lm ites de la conducta que es normal en los pases occidentales".115 Jorge I. Tapia-Videla tam bin asevera que la inves
tigacin y lo publicado en materia de adm inistracin pblica com para
da no ha recibido mayor influencia del progreso terico en materia de
teora de las organ izacion es.116 Con escasas excepciones, com o podra
ser Bureaucratic Politics and A dm inistration in Chile, de Peter Cleaves,117
Tapia-Videla encontr que los beneficios potenciales de com binar la
teora de las organizaciones con el estudio com parativo de la adm inisIracin no se haban m aterializado todava. l m ism o exam in las ca
ractersticas de las burocracias gubernam entales en Latinoam rica, as
i 01 no las relaciones entre dichas burocracias y el Estado "corporativoleenocrtico" que apareci en diversos pases latinoam ericanos, as com o
en otros lugares del Tercer M undo.118
Otro tema objeto de gran atencin durante los aos setenta fue la for
mulacin de polticas pblicas. Con la intencin de mejorar tanto el
proceso com o el contenido de la poltica pblica, por un lado se intenta114 Jun, R e n e w in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , pp. 6 4 5 -6 4 6 . U n ejem p lo
p o sterio r fu e el in te rs q u e su rg i en o tro s p a se s, en tre e llo s lo s E sta d o s U n id o s, c o n re s
p ecto a las p r ctica s ja p o n e s a s para lograr la sa tisfa c c i n en lo s trab ajos, e sta b le c e r c ir c u
lo-, de ca lid a d , rea liza r in v e stig a c i n y a ctiv id a d es d e d esa rro llo , y c o n tr ib u ir d e o tra s m aneras al x ito d el J ap n al c o m p e tir en el m erca d o m u n d ia l. V a se, p or ejem p lo , de
W illiam O u ch i, Theory Z: H ow American Business Can Meet the Japanese Challenge, N u ev a
York, A d d iso n -W esley , 1981.
m J reisat, " S y n th esis an d R e le v a n c e , p. 668.
116 Jorge I. T ap ia-V id ela, " U n d erstan d in g O rg a n iza tio n s an d E n v iro n m en ts, A C om p ara
tiva P ersp ectiv e, Public A dm inistration Review , vol. 36, n m . 6, pp. 6 3 1 -6 3 6 , 1976.
117 P eter C leaves, Bureaucratic Politics and A dm inistration in Chile, B erk eley , C aliforn ia,
l n iversity o f C a lifo rn ia P ress, 1975.
IIH C o m o ha o b ser v a d o Joel S. M igd al, e s te trm in o fu e tra n sfo rm a d o lu eg o "de u n o q u e
' ip lica b a lo c a lm e n te a las so c ie d a d e s tr a d ic io n a le s ib rica y la tin o a m e r ic a n a , a o tro
<1u( trataba so b r e to d o d e la d in m ic a d el ca m b io en varias r e g io n e s. V a se " S tu d yin g the
P olitics o f D ev elo p m en t an d C hange: T h e S ta te o f the Art, en la ob ra d e Ada W. F in ifter,
>ti ip., Political Science: The State o f the Discipline, W a sh in g to n , D. C., T h e A m erican P oli11>.il S c ie n c e A sso cia tio n , 1983, pp. 3 0 9 -3 3 8 , en la p. 319. Por lo tan to, se r til m s a d e
lante en l;i c la sific a c i n d e lo s tip o s d e r e g m e n e s p o ltic o s en lo s p a se s en d esa rro llo .

80

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

ba analizar el proceso de su form ulacin de manera descriptiva, y por el


otro se estudiaban sus resultados y sus efectos de un m odo que se acer
caba ms a lo prescriptivo.119 Con pocas excepciones, sin em bargo, los
estudios que se hicieron de form ulacin de polticas no haban sido com
parados entre pases, lo cual en junio de 1976 hizo que se sugiriera que
el anlisis com parativo de polticas se agregara com o cam po adicional
para realizar un trabajo pionero que tuviera aplicaciones tanto cientfi
cas com o prcticas.120
Esta resea de las recom endaciones hechas para revaluar la tarea de
la dcada de los setenta prepara el terreno para considerar lo que ha e s
tado sucediendo en aos recientes en el cam po de la adm inistracin p
blica com parada, para evaluar el estado actual de cosas y para realizar
un pronstico sobre lo que suceder en el futuro.

PERSPECTIVAS Y OPCIONES

Para 1980 se haba hecho evidente que las perspectivas del m ovim iento
de adm inistracin pblica com parada no eran tan significativas com o
parecieron en un tiem po. El periodo de asistencia tcnica m asiva en
materia de adm inistracin pblica, la cual ayud a lanzar al m ovim ien
to, haba llegado a su fin. El grupo, que haba sido el m otor organizativo
durante los aos de mayor actividad, perdi su identidad propia, y los
programas que haba iniciado se elim inaron o recortaron. Como origen
de planes orientados hacia la accin que afrontaran los problem as de la
adm inistracin del desarrollo, el m ovim iento ha sido juzgado com o des
alentador. Sea cual fuere su efecto, lo cierto es que ste se haba redu
cido. Ms an, expectativas optim istas sobre las posibilidades de trans
ferir o inducir el cam bio en las sociedades en desarrollo haban sido
cuestionadas, ya que m uchos de esos pases estaban experim entando
cada vez mayores problem as de crecim iento econm ico y de estabilidad
poltica. Como em presa acadm ica o intelectual, la adm inistracin com
parada haba pasado de una posicin de innovacin y vitalidad a una
postura ms defensiva, reaccionando a los cargos que se le formulaban
en el sentido de que no se haban cum plido las prom esas hechas en sus
inicios y de que se tomara en cuenta el consejo proveniente de diversas
fuentes sobre las m aneras de remediar la situacin.
119 P ara e je m p lo s im p o r ta n tes d e o b ra s so b re e s te tem a, v a se, d e Y eh ezk el Dror, Public
Policym aking Reexam ined, S a n F ra n cisco , C h an d ler P u b lish in g C o m p an y, 1968; T h o m a s
R. D ye, Understanding Public Policy, 3a ed ., E n g le w o o d C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all,
1978; y A aron W ild avsk y, Speaking Truth to Power: The Art and Craft o f Policy Analysis,
B o s to n , L ittle, B r o w n an d C om p an y, 1979.
120 Jun, " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 64 6 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

81

Sin em bargo, durante las dcadas de los ochenta y los noventa se ha


experim entado una reconfortante revitalizacin de la actividad en m ate
ria de adm inistracin pblica com parada. No se ha recuperado la vigen
cia del m ovim iento, pero es posible que el cam po haya adquirido m a
durez; una etapa del desarrollo que trae m enos cam bios drsticos, pero
que presenta una nueva serie de retos y de problemas.
Una tendencia se hace evidente en la proliferacin de estudios com
parativos con una concepcin am plia de la adm inistracin pblica, los
cuales m uchos com parativistas am plan para incluir subespecialidades.
Nuestro inters se centra en lo que llamar adm inistracin pblica com
parada m edular, pero tam bin es necesario prestar atencin por lo
m enos a dos tem as diferentes pero estrecham ente relacionados, a saber:
adm inistracin del desarrollo y poltica pblica comparada. Ya se ha ha
blado algo de estos tem as, especialm ente del primero. Ambos com parlen la caracterstica de que el objeto de su estudio com parativo es m enos
.unplio que el estudio com prensivo de los sistem as adm inistrativos na
cionales. Tambin han dem ostrado tendencia a hacerse escuchar y a bus
car el reconocim iento del hecho de que son entidades separadas.
Por estos m otivos, no estudiarem os el tema en conjunto, sino que nos
ocuparem os separadam ente de las perspectivas y de las opciones de la
adm inistracin del desarrollo, luego de la poltica pblica com parada, y
por ltim o de la adm inistracin pblica com parada "medular".

Adm inistracin del desarrollo


Desde los primeros das del m ovim iento de la adm inistracin com para
da, la adm inistracin del desarrollo se ha estudiado en forma continua.
Se han realizado num erosos esfuerzos por determ inar qu est y qu no
est incluido, por mejorar las estrategias para la puesta en prctica de
proyectos de desarrollo y por evaluar los resultados de lo que ha seguido
siendo una red masiva de actividad. Lamentablemente, en todos los ca
sos los resultados han sido decepcionantes, o bien no han llegado a nin
g u n a con clu sin .121 En consecuencia, la adm inistracin del desarrollo ha
sido objeto de perm anente controversia y ha presentado problem as que
parecen resistirse a ser sujetos de solucin. En el mejor de los casos,
121
E sto s a su n to s so n tra ta d os en m i e stu d io in d ito "A m erican P u b lic A d m in istra tio n in
C ultural P ersp ective: L e sso n s for an d L e sso n s from O ther C u ltu res, c o n m s d e ta lle del
<|iie e s p o sib le aq u . S n te s is r e c ie n te m e n te p u b lic a d a s d e varias o p in io n e s so b r e la a d m i
n istra ci n para el d esa r ro llo in clu yen : d e A h m ed S h afiq u l H u q u e, Paradoxes in Public Ad
m in istraron : D im en sions of D evelopm ent, D a cca , B a n g la d esh , U n iv ersity P ress L im ited ,
1990, pp. 112-114, 150-151; d e W illiam J. Siffin , T h e P rob lem o f D ev elo p m en t A d m in istralio n , cap . 1, pp. 5-13, en la ob ra d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Com parative and

82

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

com o lo seala Siffin, es una designacin indicativa, pero im precisa, de


un conjunto o, por lo m enos, de un 'paquete' potencial de problem as.122
Si bien el trm ino adm inistracin del desarrollo se viene usando des
de hace m s de cuatro dcadas, nunca se ha llegado a un acuerdo sobre
su definicin, pese a prolongadas discusiones acerca del tema. Como
hem os visto, no quedan dudas sobre la intencin original cuando se
ide y se populariz el trm ino. Se trataba de concentrar la atencin
sobre los requisitos adm inistrativos para alcanzar los objetivos de po
ltica pblica, especialm ente en pases en vas de desarrollo". Este ob
jetivo iba unido al presupuesto de que los pases m s desarrollados
ayudaran en este esfuerzo m ediante un proceso de difusin o de trans
ferencia de con ocim ientos adm inistrativos existentes. Com o fenm eno,
la adm inistracin del desarrollo pareca lim itarse a ciertos pases en de
terminadas circunstancias, las cuales existan en algunos Estados-nacin,
pero no en otros. Esto era lo que por lo general se pensaba en los das de
apogeo del m ovim iento de adm inistracin com parada, cuando el grupo
estaba concentrando toda su atencin en los estudios com parativos con
enfoque desarrollista, lo cual dio lugar a que los trm inos adm inistra
cin del desarrollo y adm inistracin com parada se consideraran casi si
nnim os.
Con el correr del tiem po, los crticos sealaron, apropiadam ente, que
aun los pases llam ados desarrollados" tienen dificultades para alcanzar
sus objetivos en materia de polticas pblicas, por lo cual se debe con si
derar que ellos tam bin com parten los problem as de la adm inistracin
del desarrollo. Lo que se dejaba traslucir era que, com o todos los siste
m as de adm inistracin pblica tienen objetivos por alcanzar, la adm i
nistracin del desarrollo poda utilizarse sim plem ente com o indicador
del grado de xito que el m ovim iento alcanz en su avance hacia los ob
jetivos seleccionados. Sin em bargo, segn tal definicin, el rgim en de
Hitler en la Alem ania nazi puede considerarse com o ejem plo de la ad
m inistracin del desarrollo, a causa de su habilidad dem ostrada para
elim inar a 6 0 0 0 0 0 0 de judos en su cam paa de exterm inacin. Segura
m ente ningn usuario del trm ino pens en esta aplicacin, por lo cual
era necesario encontrar algn significado que explicara mejor cules
son los objetivos de poltica pblica apropiados com o m etas para la ad
m inistracin del desarrollo.
D evelopm ent Public A dm inistration, N u ev a Y ork, M arcel D ekker, 1991, y d e H . K. A sm eron
y R. B. J ain , " P o litics a n d A d m in istration : S o m e C o n cep tu a l I s s u e s , cap . 1, pp. 1-15, e n la
obra d e A sm ero n y Jain , c o m p s., Politics, A dm inistration and Public Policy in Developing
Countries: Exam ples from Africa, Asia and Latin America, A m sterd am , VU U n iv ersity P ress,
1993.
122 T h e P ro b lem o f D e v elo p m en t A d m in istration " , p. 9.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

83

Mi preferencia para ello es aceptar la sugerencia de George Gant en


su libro titulado Developm ent Adm inistration: Concepts, Goals and Methods, publicado en 1979.123 Al propio Gant por lo general se le reconoce
haber ideado el trm ino adm inistracin del desarrollo" a m ediados de
los aos cincuenta, cuando trabajaba dentro del equipo de la Fundacin
l ord, de m odo que su libro representa un cuarto de siglo de pensar y esc i ibir sobre el tema. Su m todo consiste en evitar definiciones que limilen la aplicabilidad general de conceptos com o desarrollo y adm inisIracin del desarrollo". En su opinin, el desarrollo no es una condicin
absoluta sino relativa, y no se puede decir de ningn pas que est plena
mente desarrollado.124 La adm inistracin del desarrollo se define de m a
nera similar. Originalm ente se refera al enfoque de la adm inistracin
"en el sustento y adm inistracin del desarrollo, a diferencia de la adm i
nistracin del orden y de la ley. Segn Gant, en la actualidad el trm i
no denota el com plejo de agencias, sistem as adm inistrativos y procesos
que un gobierno establece para alcanzar sus objetivos de desarrollo. [...]
La adm inistracin del desarrollo es la adm inistracin de polticas, pro
clam as y proyectos que sirven a objetivos de desarrollo. Se caracteriza
por sus objetivos, que consisten en estim ular y facilitar program as defi
nidos de progreso econm ico y social", m ediante sus lealtades, las cua
123 G eo rg e G ant, D evelopm ent A dm inistration: Concepts, Goals, M ethods, M a d iso n , W is* o n sin , T h e U n iv ersity o f W isc o n sin P ress, 1979.
124 "No h ay u n p u n to fijo en el q u e un p u eb lo , reg i n o p a s p a se d e u n e s ta d o d e su b d es.ii rollo a u n o d e d esa r ro llo . La c o n d ic i n relativa d el d esa r ro llo e s c o m p a ra tiv a y sie m p re
e s t ca m b ia n d o : flu ct a se g n lo q u e se n ecesita , lo p o sib le y lo d e se a b le . El d esa r ro llo
ta m b in e s rela tiv o en t r m in o s d e lo p o sib le; vara se g n lo v iab le en c u a lq u ie r m o m e n to
en p articu lar. S e co n sid e r a q u e un p a s q u e u tiliza su s r e cu rso s e fe c tiv a m e n te est m s
ilesa rro lla d o q u e o tro q u e n o lo h ace a s . Ibid., p. 7. S u p u e sta m e n te , u n p a s q u e u tiliza
s u s recu rso s c o n 100% d e efic ie n c ia p u ed e ser c o n sid e r a d o c o m o to ta lm e n te d esa rro lla d o .
<)b v ia m en te, n in g n p a s ca lific a o e s t p r x im o a calificar. L os a u to r es q u e h a n c o m e n ta (lo so b re e s te tem a co n c u e r d a n en esto . M ilton E sm a n a c e p ta q u e "el c o n c e p to d e d esa r ro
llo ha sid o y sig u e sie n d o im preciso" , p ero d ic e q u e sig n ifica u n p ro g reso c o n tin u o h a cia
las m ejo ra s en la c o n d ic i n h u m an a; la r ed u cci n y ev en tu a l e lim in a c i n d e la p o b reza , la
ig n o ra n cia y la en ferm ed a d , a s c o m o la a m p lia c i n d el b ien esta r y d e la o p o rtu n id a d para
to d o s. Im p lica u n c a m b io rp id o, p ero el ca m b io p or s so lo n o basta; d eb e ser d irig id o a fi
n es e sp e c fic o s . El d esa r ro llo im p lic a la tra n sfo rm a c i n d e la so c ied a d : p o ltic a , so c ia l,
t ultural y e c o n m ic a ; im p lic a la m o d e r n iz a c i n se c u la r iz a c i n , in d u str ia liz a c i n y urlia n iza ci n , p ero n o n e c e sa r ia m e n te la o c c id e n ta liz a c i n . T ien e m ltip le s d im e n s io n e s,
si b ien los e x p erto s y lo s in v estig a d o res p ra g m tico s n o est n d e a cu e r d o en el n fa sis,
p riorid ad y tie m p o s relativos". M anagem ent D im ensions o f Developm ent: Perspectives and
Strategies, W est H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1991, p. 5. H. K. A sm ero n y R. B.
lain e n u n c ia n q u e el c o n c e p to del d esa r ro llo "se refiere a lo s c a m b io s y m ejo ra s q u e d eb en
h a cerse en la s a sp ir a c io n e s so c io e c o n m ic a s y p o ltic a s c o m o c o m p o n e n te s in te g ra les del
p ro ceso d e c o n str u c c i n d e la n a ci n . E n p articu lar, el d esa r ro llo est e str e c h a m e n te relai io n a d o c o n p ro g ra m a s y p r o y ecto s s o c io e c o n m ic o s c o n c r e to s in ic ia d o s lo c a lm e n te y
i o n la c r e a c i n d e o r g a n iz a c io n e s p o p u la r es y n a c io n a le s en q u e las p e r so n a s p u ed en pari ii par en fo rm a sig n ifica tiv a en la fo r m u la c i n y e je c u c i n d e las p olticas" . " P olitics and
A d m in istra tio n , p. 5.

84

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

les son para el pblico m as no para los intereses creados, y por sus acti
tudes, que son positivas antes que negativas, y persuasivas antes que
restrictivas.125
Estos conceptos y definiciones significan que cada pas est preocupa
do con sus propios problem as de adm inistracin del desarrollo, con cen
trados en lo que Gant llama departam entos o m inisterios constructores
de una nacin", en cam pos com o la agricultura, la industria, la educa
cin y la salud. Estas agencias, en com paracin con otras ms tradicio
nales, tienen requisitos especiales en lo que hace a estructura, capaci
dad de planificacin, servicios de anlisis de personal y una variedad de
personal capacitado profesionalm ente. El nfasis original sigue reca
yendo en las naciones que obtuvieron su independencia en fecha recien
te, de las cuales se puede esperar que tengan problem as graves en estos
aspectos. Adems, se sigue previendo que, por lo m enos hasta cierto
punto, los pases m enos desarrollados podrn beneficiarse de la expe
riencia acum ulativa de los ms desarrollados.
La mayora de los com entarios que se han hecho posteriorm ente pa
recen estar de acuerdo en lo esencial con Gant. Nasir Islam y Georges
M. H enault sugieren que el trm ino adm inistracin del desarrollo se
aplica mejor al diseo, puesta en prctica y evaluacin de polticas y de
program as conducentes al cam bio socioeconm ico".126 A su vez, Asmeron y Jain indican que la adm inistracin del desarrollo se refiere a un
aspecto de la adm inistracin pblica en el que la atencin est centrada
en la organizacin y la gerencia de las em presas pblicas y de los depar
tam entos de gobierno en los niveles nacionales y subnacionales, de tal
manera que se fom enten y faciliten programas bien definidos de pro
greso social, econ m ico y poltico.127 Huque est de acuerdo en que el
trm ino adm inistracin del desarrollo indica que las actividades adm i
nistrativas en los pases en vas de desarrollo se ocupan no slo de la
conservacin de la ley y el orden y de la ejecucin de las polticas pbli
cas, sino tam bin de la m odernizacin, del desarrollo econm ico y de la
exten sin de los servicios so cia les, y en que estas fu n ciones son de
la m ayor im portancia en los pases en vas de desarrollo,128 pero se
m uestra escp tico respecto a la existencia de una ciencia de la adm inis
tracin del desarrollo" que pueda ser de mucha u tilidad.129
125 G ant, D evelopm ent A dm in istration , pp. 19-21.
126 "From g n p to B a sic N eed s: A C ritical R eview o f D ev elo p m en t A d m in istration " , Inter
national R eview of A dm in istrative Sciences, vol. 45, n m . 3, pp. 2 5 3 -2 6 7 , en la p. 2 5 8 , 1979.
127 " P o litics a n d A d m in is tr a tio n , p. 5.
128 Paradoxes in Public A dm inistration, pp. 113-114.
129 "Los p r in c ip io s d e a d m in is tr a c i n d esa r ro lla d o s en el O c cid en te en m u y p o c o s c a s o s
so n p e r tin e n te s p a ra la s n e c e s id a d e s y c ir c u n s ta n c ia s q u e p rev a lecen en el m u n d o en
d esa r ro llo . L o s d o s tip o s d e so c ie d a d e s so n d ife ren tes, a m e n u d o en u n g ra d o co n sid er a -

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

85

Es fundam ental reconocer que la adm inistracin del desarrollo, vista


de esta forma, no es sinnim a de adm inistracin pblica ni de adm inisI racin com parada. Como explica Gant, la adm inistracin del desarro
llo se distingue, aunque no es independiente, de otros aspectos y preo
cupaciones de la adm inistracin pblica. Por cierto, el m antenim iento
de la ley y del orden es una funcin primaria del gobierno y es funda
mental para el desarrollo, aunque precede y por lo general no est com
prendida en la definicin de adm inistracin del desarrollo. Asim ism o,
la prestacin de servicios esenciales de com unicacin y el facilitam iento
de instalaciones para la educacin, as com o el m antenim iento de siste
mas jurdicos y diplom ticos afectaran pero no formaran parte inte
gral de la adm inistracin del desarrollo.130
Sin insistir en un significado especfico definitivo para la adm inistra
cin del desarrollo, dicho autor opina que por lo m enos deberam os
abandonar tendencias pasadas a usarlo de manera intercam biable con
la adm inistracin pblica com parada, y que deberam os rechazar toda
im plicacin de que el m bito de la adm inistracin pblica com parada
se limita a problem as de la adm inistracin del desarrollo, sin importar
em o se le defina.
Esta divergencia no significa, sin embargo, que los cam bios significalivos que afectan la adm inistracin del desarrollo ya no tengan im por
tancia para la adm inistracin pblica com parada. Las estrategias de
adm inistracin de programas de asistencia tcnica orientados hacia oblelivos de desarrollo son de im portancia fundam ental para especialistas
de la adm inistracin del desarrollo, y continan interesando a los que se
concentran en la com paracin general de los sistem as nacionales de ad
m inistracin.131 De hecho, en aos recientes se ha producido una im
portante evaluacin y reorientacin de los objetivos y las estrategias de
la asistencia tcnica, com o resultado de evidencia acum ulada que muesiia que los esfuerzos por transferir la tecnologa adm inistrativa con frei uencia han tenido efectos poco discernibles o bien han producido con
secuencias negativas no previstas.
Para expresarlo con los trminos ms sencillos, se ha cam biado de una
modalidad de pensam iento acerca de la adm inistracin a otra modalil'lr, en ca si to d o s lo s a sp e c to s. [ ...] L os p rin cip io s y lo s p r o c e d im ie n to s q u e b u sca n la efii cn cia y la e c o n o m a p u ed en se r c o n tr a p r o d u c e n te s cu a n d o se les a p lica en circu n sta n t as d istin ta s. E sto rep resen ta la p rin cip al p arad oja d e la a d m in istr a c i n c u a n d o se le c o n
sid era en t r m in o s d el d e sa r ro llo . Ibid . , pp. 150-151.
1 G ant, Developm ent A dm inistration, p. 21.
1,1
Para un e s tu d io c r o n o l g ic o d e ta lla d o de las r e la c io n e s en tre la a d m in istr a c i n pM ica co m p a ra d a y lo s p ro g ra m a s d e ayu d a ex terio r d e lo s E sta d o s U n id o s, v a se, d e G eorm* G u ess, " C om parative an d In tern a tio n a l A d m in istra tio n , en la ob ra d e R ab in , H ild reth
\ M illcr, H andbook of Public A dm inistration, cap . 14, pp. 4 7 7 -4 9 7 .

Mf

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

dad de pensam iento sobre el m ism o tema. Islam y H enault las han lla
mado m odelo i y m odelo n. El primer m odelo estaba asociado con los
programas de asistencia tcnica de los primeros 20 aos despus de la
segunda Guerra Mundial. El segundo se identifica con la restructura
cin que tuvo lugar a partir de fines de los aos sesenta en los proyectos
de ayuda del Banco Mundial y de otras agencias m ultilaterales de des
arrollo, as com o en la U. S. Agency for International Developm ent ( a i d )
y otras agencias bilaterales. Los dos m odelos pueden ser apropiados se
gn las circunstancias, antes que com o alternativas o sustitutos en com
petencia entre s, pero se presupone que el segundo es m s adecuado
para los requisitos de los pases en vas de desarrollo.
El anterior m odelo "occidental" de adm inistracin del desarrollo ha
ca hincapi en la reforma administrativa en materia de estructura de la
organizacin, adm inistracin de personal, form ulacin de presupuesto
y otros cam pos tcnicos, y daba por sentado que la transferencia de tec
nologa de una cultura a otra era posible, sin necesidad de que se pro
dujeran al m ism o tiem po reformas en lo poltico, en lo social y en lo
econm ico. Ello implicaba que era posible separar la form ulacin de po
lticas de su ejecucin, pero sus crticos dicen que en realidad por deba
jo de todo esto se encontraba un sesgo etnocntrico basado en valores
occidentales, com o el nfasis en la m edicin del crecim iento econm ico
segn el producto interno bruto ( p i b ) , la especializacin organizacional
y profesional, as com o la orientacin hacia lo que se ha logrado com o
medida de prestigio social, todo lo cual se consider falsam ente com o in
dicadores neutrales de desarrollo. Existi la tendencia a concentrarse en
los avances en tecnologa administrativa y a aislarlos de las actividades
realm ente im portantes para el desarrollo, lo cual ocasion que Islam y
H enault com entaran que la marca del periodo del m odelo i era la pla
nificacin sin ejecucin.132
El segundo m odelo, m s aceptable en la actualidad, establece una
conexin m s directa entre poltica pblica y tecnologa administrativa.
Com ienza con las opciones para elegir en materia de polticas y con la
infraestructura institucional necesaria, para luego pasar a la tecnologa
adm inistrativa apropiada. El tem prano reconocim iento de esta tenden
cia se observ en el trabajo de Milton Esm an y sus colaboradores, quie
nes se concentraron en el proceso de "construccin de instituciones m e
diante un programa interuniversitario de investigacin diseado para
sistem atizar el anlisis transcultural de instituciones com o unidades
apropiadas para la com paracin. Durante los aos sesenta se recogieron
y analizaron datos em pricos de un nm ero de pases, incluidos Y ugos
132 "From

gnp

to B a sic N e e d s, p. 257.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

87

lavia, Venezuela, Nigeria, Jordania y E cuador.133 Jreisat describi este


m odelo y sugiri m odificaciones para que el enfoque no se limitara a los
pases en vas de desarrollo, sino que se pusiera ms nfasis en la com
paracin transcultural y para que se utilizara ms la investigacin reali
zada en la teora de las organizaciones.134 Siffin destac la necesidad de
i|ue se obtuvieran ms datos sobre el diseo de las organizaciones y los
electos de los diferentes arreglos organizacionales, con especial aten
cin en los factores am bientales que no son intrnsecos a las organi
zaciones propiam ente dichas. Observ que la tecnologa adm inistrativa
li adicional se orientaba ms hacia las necesidades de m antenim iento
t|ue de desarrollo, mientras que la esencia del desarrollo no es m antener
sino crear con efectividad. Por lo general, "la necesidad de capacidad
para disear y poner en prctica disposiciones que involucren tecnolo
gas es m ayor que la necesidad de tecnologas, lo cual requiere una
estrategia de diseo desarrollista que se concentre en el proceso de con s
truccin de instituciones.135
En pocas ms recientes se ha prestado cada vez ms atencin al efec
to fundamental que los factores culturales ejercen sobre la adm inistra
cin del desarrollo.136 Por ejemplo, durante su participacin en un sim
posio sobre las diferencias culturales y el desarrollo, Bjur y Zomorrodian
presentaron lo que describieron com o marco conceptual para el des
arrollo de teoras locales de adm inistracin basadas en su contexto".
Ellos supusieron que toda teora adm inistrativa que pretenda describir
la realidad existente, orientar la prctica adm inistrativa y aclarar objeti
vos adm inistrativos legtim os debe surgir de valores culturales que go
biernen la interaccin social y dom inen las relaciones inter e intraorgamzacionales". Queda im plcito que diferentes culturas contienen diversas
com binaciones de valores, y que por lo general estas com binaciones di
fieren de la mezcla prevaleciente en las sociedades seculares occidentales
(|ue han producido las teoras adm inistrativas ms com nm ente acepta
das. Por lo tanto, ellos aconsejaron que cuando se trate de pedir pres
tadas tcnicas adm inistrativas de una cultura externa, la adopcin tal
1,3 W. B la se, In stitu tion Building: A Source Book, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P ub licalio n s, 1973.
M4 " S y n th esis an d R elevan ce" , pp. 6 6 8 -6 7 0 .
ns "Two D eca d es o f P u b lic A d m in istra tio n , pp. 68-70.
136
W esley E. Bjur y A sgh ar Z om orrod ian , "Toward In d ig e n o u s T h eo r ie s o f A d m in istralion: An In tern a tio n a l P ersp ectiv e, International R eview o f A dm in istrative Sciences, vol.
S2, n m . 4, pp. 3 9 7 -4 2 0 , 1986; A. S. H u q ue, Paradoxes in Public A dm in istration , "A dm inisl i ;kt ive B e h a v io u r A cro ss C u ltu res, en el cap . 3, pp. 65-70; Ferrel H ead y, "The C ultural
D im e n si n in C o m p a ra tive A d m in istration " , cap . 5, pp. 8 9 -1 0 0 , en el lib ro d e A rora, Politic v and A dm inistration in Changing Societies; K a th leen S ta u d t, M anaging D evelopm ent:
State, Society, an d International Contexts, N ew b u ry Park, C aliforn ia, S a g e , 1991, parte ,
i n p tu lo 3, "The C ultural C o n tex ts, pp. 35-61.

88

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

cual nunca es aconsejable, sino que el m todo vlido es la adaptacin,


o bien, si la diferencia de valores es muy marcada, la creacin de m e
dios y tcnicas apropiados al sistem a de valores en que la teora se va a
aplicar".137 Staudt, Huque y yo m ism o hem os llam ado la atencin sobre
los factores culturales en los varios niveles del anlisis (societal, burocr
tico, organizacional, grupo de trabajo y otros), y Staudt ha sealado la
importancia de las influencias culturales en todos los niveles, as com o el
con ocim iento lim itado que se tiene actualm ente de ellas.138
Con esta reorientacin en los m todos ha ocurrido un cam bio de n
fasis en los proyectos de asistencia tcnica, los cuales ahora insisten en
las necesidades bsicas, que es el nom bre que Islam y H enault dieron
a su m odelo n com o pauta de desarrollo. El objetivo de las polticas es
llevar adelante un ataque frontal a la pobreza absoluta", segn los tr
m inos del B anco Mundial. El contenido del p i b se hace ms im portante
que su tasa de crecim iento, y el sector rural de la econom a se convierte
en el enfoque principal del desarrollo. El objetivo es transform ar la agri
cultura m ediante un sistem a descentralizado de pequeas organizacio
nes controladas en el m bito local antes que m ediante organizaciones
gubernam entales en gran escala. Para ello se deben fortalecer los go
biernos locales, aum entar la participacin local, crear nuevas organiza
ciones de interm ediarios y llevar a cabo cam bios im portantes en las
condiciones sociopolticas. Con esto se infiere que la tecnologa adm i
nistrativa adecuada ser muy diferente con el m todo del m odelo II.
Islam y H enault ponen nfasis en esto e insisten en que se debe form u
lar una nueva estrategia de adm inistracin para que los pases en vas
de desarrollo puedan concentrarse en el desarrollo rural planificado
com o su principal objetivo de polticas.
Los problem as que se plantean en la actualidad son si la estrategia
m encionada ha sido o puede ser elaborada, y hasta qu punto y de qu
m anera los pases ms desarrollados deben continuar sus esfuerzos por
transferir tecnologa adm inistrativa a los m enos desarrollados. Sobre lo
ltim o, el desencanto con lo que se ha experim entado es evidente. Es
verdad que m uchos proyectos de asistencia tcnica han fallado, aun
cuando se les aplique la vara de m edir ms benvola. Los escp ticos se
alan que los proyectos de asistencia supuestam ente neutros en cuanto
137 B jur y Z o m o rro d ia n , "Toward In d ig e n o u s T h eo r ie s o f A d m in istr a tio n , pp. 3 9 7 , 4 00,
412.
138 "La a te n c i n a la cu ltu ra e s fu n d a m en ta l en el trabajo d e d esa r ro llo . M u ch o s n iv eles
d e cu ltu r a s so n p arte d e e s e trabajo, d e sd e el n ivel n a cio n a l, lo s n iv e le s tn ic o s y d e cla se,
h a sta lo s d e g n ero , o r g a n iz a c i n y p r o fe si n . C ada n ivel cu ltu ral tie n e s u s p r o p io s d isc e r
n im ie n to s y a p lic a c io n e s, p ero ta m b in hay q u e to m a r cierta s p r e c a u c io n e s e s p e c fic a s en
ca d a n ivel a n te s d e lleg ar a c o n c lu s io n e s so b re el m is m o . S ta u d t, M anaging D evelopm ent ,
p. 56.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

89

polticas, en realidad han fortalecido y preservado regm enes polticos


represivos, o bien los han protegido ms all del tiem po del que se huhierun m antenido;139 esto implica que las actividades relativas a la asis
tencia tecnolgica en materia administrativa inevitablem ente son parte
Integral de una intervencin indeseable en los asuntos de otros pases.
<Uros, com o Esm an, quien desde hace m ucho tiem po es un instruido y
respetado estudioso de la asistencia para el desarrollo en m ateria de ad
ministracin pblica, reaccionan de manera ms p ositiva.140 Esm an ve
que la desilusin entre los desarrollistas en todos los cam pos est sien
do remplazada por el reconocim iento de oportunidades disponibles denn o de una evaluacin ms realista y lim itada de las posibilidades. As
com o reconoce que falta un consenso general sobre las estrategias del
di arrollo, ha llegado a darse cuenta de que la m odernizacin no es li
neal ni es inevitable, y que la asistencia tcnica es una em presa muy
i lesgosa, plena de problem as intim idantes, 141 y que, para decirlo con
m i s propias palabras, la adm inistracin pblica es un fenm eno pro
su d a m en te plural, no universal.142 En consecuencia, prev que proba
blemente exista dem anda de cooperacin tcnica en adm inistracin pliliea en dos rutas paralelas. La primera sern las respuestas a solicitudes
d< ayuda para crear funciones gubernam entales bsicas, lo cual, segn
>I. puede hacerse de acuerdo con su m odalidad punto iv, que corres
ponde al m odelo i de Islam y Henault. La segunda ruta sigue la lnea del
m odelo 11 de los autores m encionados, y ser la ruta del crecim iento
i leativo, pero tam bin de los problemas, puesto que se caracteriza por
(levados niveles de incertidum bre, por severas lim itacion es de recur
sos y por la necesidad de encontrar respuestas adm inistrativas crea
tivas. Esm an prev una orientacin nueva, con nfasis en la innovacin
V en la experim entacin antes que en la transferencia de tecnologas co
nocidas.
Ln la bibliografa reciente sobre la adm inistracin del desarrollo se
.1

1w C orea del Sur, C hile, A rgen tin a e Irn h an sid o m e n c io n a d o s c o m o lo s e je m p lo s tpii os, a n te s d e las refo rm a s p o ltic a s q u e d e sd e e n to n c e s h a n o cu rrid o en ca d a c a so . Para
un ejem p lo d e e s ta d u n id e n se s p r eo cu p a d o s p or la s c u e s tio n e s tic a s e n lo q u e se refera a
Ii is p r o y ecto s d e a y u d a a la a d m in istr a c i n p b lic a iran d u ra n te el r g im e n d el sh a, v a n
se los s ig u ie n te s a r tc u lo s en Public A dm inistration R eview , vol. 40, n m . 5, 1980; d e Joh n
I S eitz, "The F a ilu re o f U. S. T e ch n ica l A ssista n ce in P u b lic A d m in istra tio n : T h e Iran ian
( a s e , pp. 4 0 7 -4 1 3 ; d e Frank P. S h erw o o d , "Learning from the Iran ian E xp erien ce" , pp.
II 4 18; d e W illia m J. S iffin , "The S u lt n , the W ise M en, an d th e F retful M astod on : A Persian P a b le, pp. 4 1 8 -4 2 1 , y d e Joh n L. S eitz, "Irn an d the F utu re o f U. S . T e ch n ica l A ssislauce: S o m e A fter th o u g h ts, pp. 4 3 2 -4 3 3 .
140 V a se el a r tcu lo p rev io d e E sm a n , " D evelop m en t A ssista n ce in P u b lic A d m in istraiion: R q u iem o r R e n e w a l, Public A dm inistration Review , vol. 40, n m . 5, pp. 4 2 6 -4 3 1 ,
I >80, y su lib ro m s recien te, M anagem ent D im ensions o f Development.
141 M anagem ent D im ensions o f D evelopm ent, p. 160.
142 " D ev elo p m en t A ssista n ce in P u b lic A d m in istra tio n , p. 427.

90

I.A COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

est dedicando gran atencin a elaborar estrategias adm inistrativas que


se adapten a proyectos del m odelo n.143 Se observa una m arcada tenden
cia a formular y a trazar una secuencia sugerida de actividades calculada
para evitar las trampas y optim izar las perspectivas de xito. En uno de
estos esfuerzos, Marc Lindenburg y Benjamn Crosby se concentran en
la dim ensin poltica del m anejo del desarrollo, y ofrecen un m odelo de
anlisis poltico diseado para que sea til a los adm inistradores del
desarrollo, com plem entado por un nm ero de estudios de casos por uti
lizar com o auxiliares para la enseanza en la aplicacin del m od elo.144
En otro, Gregory D. Foster presenta una m etodologa intervencionista
para el desarrollo de la administracin", sugiriendo primero una exigen
te lista de actividades para aclarar asuntos referidos al am biente y a las
polticas, seguida de una estrategia para la ejecucin que abarca dos eta
pas principales, a saber: una preparatoria y otra operacional, cada una
de ellas con pasos especficos por tom ar.145 Dennis A. Rondinelli y Marcus D. Ingle, pese a interesarse y tratar de identificar los obstculos re
currentes y siem pre presentes creados por factores am bientales y cultu
rales, se concentran ms directam ente en la ejecucin efectiva de los
planes y proyectos de desarrollo. Ellos formulan un m todo estratgico
para la puesta en prctica, el cual consiste en seis elem entos o seis pa
sos que se deben dar: reconocim iento amplio; intervencin y anlisis de
estrategias; identificacin de la secuencia para las intervenciones incre
mntales; planificacin com prom etida para proteger y prom over nuevos
programas; fe en procedim ientos adm inistrativos sencillos y uso de ins
tituciones propias del lugar, y un estilo adm inistrativo facilitador que
dependa m enos de los controles jerrquicos y se apoye m s en la discre
cin y en la iniciativa locales.146 Kathleen Staudt ha indicado la persis
tente falta de participacin de las mujeres en las actividades de desarro143 Para u n a breve rese a, v ase, d e G eorge H o n a d le, " D evelop m en t A d m in istra tio n in
th e E ig h ties: N e w A gen d as or Od P ersp ectives?", Public A dm in istration R eview , vol. 42,
n m . 2, pp. 1 7 4-179, 1982. Para e s tu d io s m s c o m p le to s , v a se, d e C oralie B ryan t y L o u ise
G. W h ite, M anagem ent Developm ent in the Third World, B o u ld er, C olorad o, W estv iew
Press, 1982; d e Joh n E. K errigan y Jeff S. Luke, Management Training Strategies for Develop
ing Countries, B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1987; d e D en n is A. R o n d in e l
li, D evelopm ent A dm inistration an d U. S. Aid Policy, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er
P u b lish ers, 1987; d e L o u ise G. W h ite, Im plem enting Policy Reform s in LDCs: A Strategy for
Designing an d Effecting Change, B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish e rs, 1990; d e
E sm a n , Managem ent D im ensions o f D evelopm ent, y d e S ta u d t, Managing Developm ent.
144 M anaging Development: The Political D im ensin, H artford, C o n n e c tic u t, K u m arian
Press, 1981.
145 "A M eth o d o lo g ic a l A p p roach to A d m in istrative D ev elo p m en t In terven tion " , Interna
tional R eview o f A dm inistrative Sciences, vol. 4 6 , n m . 3, pp. 2 3 7 -2 4 3 , 1980.
146 Im proving the Im plem entation o f D evelopm ent Programs: Beyond A dm inistrative
Reform, s i c a O cca sio n a l P apers S eries, n m . 10, W a sh in g to n , D. C., A m erican S o c ie ty for
Pub lic A d m in istra tio n , 1981, m im eo g ra fia d o , 25 pp.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

91

lio, y cita num erosos ejem plos de casos esp ecficos.147 David C. Korten
lia hecho hincapi en lo que denom ina "el m todo del proceso de apren
dizaje" para remplazar al "mtodo del formulario", que es ms com n, y
ha conferido gran im portancia a la accin voluntaria y el papel de las
organizaciones no gubernam entales ( o n g ) . 148 Adems, destaca el lide
razgo y el trabajo en equipo en el nivel local, pero confa en la ayuda de
gente enterada de afuera. Segn sus previsiones, lo normal es que este
proceso se realice en tres etapas en el tiempo: aprender a ser efectivo,
aprender a ser eficiente y aprender a expandirse. Los program as que al
canzaron el xito y las organizaciones que los apoyaron no fueron d ise
ados y ejecutados, sino que "evolucionaron y crecieron. El sugiere
que en vez de la cuidadosa planificacin previa de proyectos com o la
unidad bsica de la accin de desarrollo, se utilice la construccin o
creacin de capacidad fundam entada en la accin com o una alternati
va a los repetidos fracasos en las actividades de desarrollo rural d ecisi
vos para el progreso en la adm inistracin del desarrollo.149 Al actualizar
y depurar su m todo centrado en las personas despus de revisar los
acontecim ientos de la dcada de 1980, Korten ha llegado ahora a la con
clusin pesim ista de que la industria del desarrollo se ha convertido
en "un gran negocio, interesado ms en su propio crecim iento e im pera
tivos que en la poblacin que originalm ente se supona que habra de
beneficiar. Dom inada por los financieros y los tecncratas profesiona
les, la industria del desarrollo procura conservar una posicin apoltica
y sin com prom eterse con ningn valor, al tratar con los que son, ms que
nada, problem as de poder y de valores. La nica esperanza que ve para
tratar la crisis del desarrollo "se encuentra en las personas m otivadas
por un fuerte com prom iso social, ms que por los im perativos presu
puestarios de las grandes burocracias del m undo.150 Por lo tanto, insiste
en el papel potencial de las organizaciones no gubernam entales volunta
rias ( o n g ), en particular las que operan en la parte m eridional del m un
do, y propone una agenda para la accin durante la dcada de 1990.151
El m uestreo que se presenta aqu indica preocupaciones com unes,
pero respuestas diferentes. Esta diversidad tiene su contrapartida en la
147 S ta u d t, v a se la s e c c i n titu lad a "W om en in A d m in istr a tio n e n su lib ro Managing

Development.
148 K orten , v a se su im p o r ta n te a rtcu lo " C om m u n ity O rg a n iza tio n an d Rural D e v e lo p
m ent: A L earn in g P ro cess A pproach", Public A dm inistration R eview , vol. 40, n m . 5, pp.
4 8 0 -5 1 1 , 1980, y su lib ro m s recien te, Getting to the 21st Century: Voluntary Action an d
the G lobal Agenda, H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1990.
149 " C om m u n ity O rg a n iza tio n an d Rural D e v e lo p m e n t, p. 502.
150 Getting to the 2 s t Century, p. ix.
151 Para o tro e s tu d io q u e trata d e las c o n tr ib u c io n e s d e la s o n g , v a se, d e T h o m a s F.
C arroll, Interm ediary n g o s : The Supporting Link in G rassroots D evelopm ent, W est H art
ford, C o n n ecticu t, K u m a ria n P ress, 1992.

92

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

gam a de opiniones acerca del progreso que se ha realizado o que se pue


de esperar en la identificacin de estrategias apropiadas para adm inis
trar las actividades del desarrollo. Marcus Ingle es uno de los ms opti
m istas creyentes en la existencia de una ciencia de la adm inistracin de
la cual puede derivar dicha tecnologa de la adm inistracin. l aboga
por una aproxim acin ms genrica y m enos contextual a la adm inis
tracin del desarrollo, diciendo que lo apropiado de su propuesta pro
viene "principalmente de su coherencia con principios fundam entales, y
en segundo trm ino de que se adapta a las situaciones. De hecho, por
definicin, la esencia de la tecnologa apropiada para el desarrollo no
necesita ser adaptada, ya que es universalm ente aplicable en cualquier
contexto.152 l piensa que una tecnologa prelim inar basada en dicho
m todo ya ha evolucionado y que las perspectivas para avances futuros
son excelentes. Korten representa un punto de vista m ucho ms caute
loso. l deplora el m todo del formulario para la construccin, el cual
pone nfasis en objetivos especficos y en un m arco temporal determ i
nado, adem s de tener requisitos especficos en cuanto a recursos, por
que por lo general no se adapta bien a la ndole im predecible de las acti
vidades de desarrollo rural. Las organizaciones que en el m todo que l
prefiere (m todo del proceso de aprendizaje) ponen en marcha el pro
yecto no son valoradas por su capacidad para adherirse estrictam ente a
un plan preparado en detalle, sino por tener una bien establecida capa
cidad de adaptacin, tanto anticipativa com o en respuesta a los hechos
o situaciones.153 Korten muestra poca confianza en lo prctico que pue
dan ser las estrategias tcnicas para la adm inistracin que se apliquen
en el nivel generalizado o universal. Esm an tam bin favorece una estra
tegia plural del desarrollo que aliente la exploracin de canales alter
nativos para proporcionar los servicios por m edio de redes de servicio
m ultiorganizacionales,154 incluso la contratacin de em presas privadas
y la dependencia en las organizaciones no gubernam entales ( o n g ).
Es dem asiado pronto para juzgar si los diversos m todos sistem ticos
que se han propuesto para la ejecucin del m odelo ii o de los programas
de adm inistracin del desarrollo por ruta paralela han encontrado el
xito o el fracaso, pero la experiencia parece sugerir que es mejor ser
m odesto antes que excesivam ente entusiasta cuando se trata de predecir
grandes xitos.
Es evidente, entonces, que la adm inistracin del desarrollo es un tema
152 "A ppropriate M a n a g em en t T ech n ology: A D ev elo p m en t M a n a g em en t P ersp ectiv e,
p rep a ra d o para la c o n fe r e n c ia n a c io n a l d e la A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n
en 1981, m im eo g ra fia d o , 23 pp., en la p. 17.
153 C o m m u n ity O rg a n iza tio n an d R ural D evelop m en t" , p. 4 98.
154 V a se M anagem ent D im ensions o f Developm ent, d e E sm a n , en e s p e c ia l lo s ca p s. 5 y 6.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

93

que sigue en constante evolucin y debate, con tendencias cada vez


mayores de avanzar hacia una m ayor autonom a en la resolucin de los
problemas. N o obstante, el inters y la preocupacin de la adm inistra
cin del desarrollo y de la adm inistracin pblica com parada medular
seguirn m ezclndose.

Poltica pblica com parada


A partir de m ediados de los aos setenta, el inters en la poltica pblica
com parada ha aum entado m uchsim o, asem ejndose en m ltiples sen
tidos a la historia temprana del m ovim iento de adm inistracin pblica
com parada, tanto en lo que se logr com o en las incertidum bres que se
experim entaron. La proliferacin de estudios de poltica pblica com pa
tada ha dado com o resultado num erosos libros, un am plio volum en de
artculos en publicaciones peridicas (m uchos de ellos en publicaciones
dedicadas exclusivam ente a tem as de poltica), el ofrecim iento de cursos
universitarios tanto en el nivel de pregrado com o de posgrado, y la orga
nizacin de paneles y congresos especializados auspiciados por asocia
ciones profesionales y otras organizaciones.155
Como ya ocurri anteriorm ente en el cam po de la adm inistracin p
blica com parada, este rpido crecim iento ha provocado que se sugieran
maneras de clasificar este creciente caudal de resultados, un debate in
telectual sobre la cuestin de si se debe buscar un paradigma que rena
el consenso, y en ese caso cul deber ser el paradigma, y propuestas so
bre prioridades futuras para la investigacin. Slo podrem os tocar som e
ramente algunos de los problemas, pero sin tratarlos en detalle.
El enfoque central no est en discusin. Segn los pioneros de la dis
ciplina, la poltica pblica com parada es el estudio transnacional de
cm o, por qu y con qu efecto se elaboran las polticas gubernam enta
les".156 Si bien la investigacin em prendida puede tener nfasis variados,
y de hecho as ha sucedido, est claro que el tem a es m s lim itado que
155 Para e s tu d io s v a lio so s d e e s to s x ito s y p ro b lem a s d u ra n te la eta p a fo rm a tiv a , v a se,
d e K eith M. H en d erso n , "From C om p arative P u b lic A d m in istra tio n to C o m p a ra tiv e P ub lic
P o licy , International R eview of A dm inistrative Sciences, vol. 4 7 , n m . 4, pp. 3 5 6 -3 6 4 , 1981,
y d e M. D o n a ld H a n co ck , "C om parative P u b lic P olicy: An A s se s sm e n t, pp. 2 8 3 -3 0 8 , en la
o b ra d e F in ifter, Political Science (in c lu y e u n a b ib lio g r a fa se le c c io n a d a ). Para e s tu d io s
m u y c o m p le to s y m s r e c ie n te s so b re este ca m p o , v a se, d e D o u g la s E. A shford , c o m p .,
H istory an d Context in C om parative Public Policy, P ittsb u rgh , P en n sy lv a n ia , U n iv ersity o f
P ittsb u rgh P ress, 1992, y d e S tu art S. N agel, c o m p ., Encyclopedia of Policy Stu dies, 2a ed.
rev isa d a y a u m e n ta d a , N u ev a York, N. Y., M arcel D ekker, 1994.
156 A rnold J. H eid en h eim er , H ugh H eclo y C arolyn T eich A d am s, C om parative Public
Policy: The Politics o f Social Choice in Europe an d America, N u ev a York, S t. M artin s P ress,
1975, p. i.

94

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

la cobertura de la poltica com parada vista com o el estudio de sistem as


polticos com pletos, o que la adm inistracin pblica com parada vista
com o interesada en sus subsistem as adm inistrativos.
En una im portante obra reciente sobre la investigacin en la poltica
com parada,157 se hace nfasis en cuatro cam pos im portantes, que indi
can las principales direcciones en que se ha orientado la bibliografa so
bre el tema. Se trata de la poltica am biental, la educativa, la econm ica
y la social. Adems de analizar la ltim a palabra" en cada una de las
reas m encionadas, los autores tocan tem as de estrategia, m etodologa y
aplicacin, y com entan sobre resultados anteriores y direcciones futuras.
Si bien la poltica pblica com parada se ha establecido rpidam ente
con identidad propia, el tem a es de gran im portancia para n osotros.158
En primer lugar, es lo que ha obtenido resultados m s satisfactorios
hasta la fecha en la aplicacin, sobre una base com parativa, de una re
orientacin im portante que se ha producido en los Estados Unidos, res
pondiendo as a la crtica de que los estudios com parativos no se han
m antenido a la par de las tendencias actuales en el pas. Segundo, la
investigacin en poltica pblica com parada est tratando de lidiar con
los dilem as propios de manejarse entre factores transculturales, si bien
en este caso la secuencia ha sido de los contextos europeo y estaduni
dense, que son m s conocidos, a los casos de los pases en vas de des
arrollo en lugar de ser al revs, que fue lo que hizo el m ovim iento de ad
m inistracin pblica com parada.159 Tercero, este subcam po tam bin se
enfrenta a la conocida crtica de que la propia existencia de conceptualizacion es y de focos de investigacin radicalm ente distintos ha inhibi
do de forma severa los estudios acum ulativos,160 y sera deseable que
existiera mayor unidad de m tod os.161 Cuarto, a los investigadores se les
157 M e in o lf D ierk es, H a n s N . W eiler y A riane B e rth o in A ntal, c o m p s., C om parative Policy
Research: L eam ing from Experience, N u ev a Y ork, S t. M artin s P ress, 1987.
158 E sta recip ro cid a d d e in te r e se s n o sie m p re e s r e c o n o c id a p o r lo s a u to r e s e n el c a m p o
d e la p o ltic a p b lic a co m p a ra d a . C o m o b ien se a la N a o m i C aid en en su r ese a d e C om
parative Policy Research, e n Public A dm inistration R eview , vol. 48, n m . 5, pp. 9 3 2 -9 3 3 ,
1988, en e s te lib ro n o se h a ce referen cia al trab ajo d el C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n
G rou p , o d e su s su c e so r e s , y se d esc a rta a la a d m in istr a c i n p b lic a " etn o cn trica y m u y
lo c a lista , p. 18.
159 H a n co ck e s tim q u e a p ro x im a d a m e n te 70% d e las o b ra s d e a n lisis p o ltic o h a n e s
tu d ia d o la s d e m o c r a c ia s in d u stria les a v a n za d a s d e E u ro p a o c c id e n ta l y d e A m rica del
N o rte, e n c o m p a r a c i n c o n cerc a d e 10% q u e e stu d ia n a A m rica L atin a o A sia, y c a si n in
g u n a el M ed io O rien te y frica ("C om p arative P u b lic P olicy: An A s se s sm e n t, p. 29 9 ).
H u g h H eclo , en otra rese a d e C om parative Policy Research, e n Am erican Political Science
R eview , vol. 82, n m . 2, pp. 6 5 2 -6 5 3 , 1988, h a ce e s te c o m e n ta r io a tin ad o: " D eb em os p r e o
c u p a rn o s m s p o r n u estro lo c a lism o en la e le c c i n d e lo s p a se s y p o r la verd a d era e q u iv a
le n c ia d e lo s te m a s e n lo s d ife ren tes e sc e n a r io s n acion ales" .
160 H a n co ck , " C om parative P u b lic P o licy , p. 2 93.
161 "Las m eta s d e la in v estig a ci n d e la p o ltic a co m p a ra d a se h a n e s ta b le c id o en u n n ivel
m u y elev a d o , y e s c o m p r e n sib le q u e lo s resu lta d o s n o h ayan sa tis fe c h o las ex p ecta tiv a s.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

95

acusa de producir investigacin que carece de relevancia para los encar


dados de la form ulacin de polticas y de ser dem asiado afectos a las
teoras y a la esp eculacin .162 Por ltim o, existe una am bigedad sim ilar
con respecto a si la poltica pblica com parada se refiere a com paracio
nes entre E stados-nacin, o bien de manera ms general il uso de la
m etodologa com parativa en el anlisis de la poltica p blica.163
Son escasos los esfuerzos por relacionar entre s los estudios com patativos en la poltica pblica y en la adm inistracin pblica. En el cap
tulo con que contribuy al libro de Ashford, Guy Peters exam ina la neeesidad de contar con una conceptualizacin m s adecuada del papel
que desem pean las organizaciones en las decisiones p olticas.164 En l
escribi que un im portante papel para la burocracia en la conform acin
de las polticas es probablem ente un requisito para el gobierno efectivo
en la sociedad contem pornea, a pesar de la presin poltica por redu
cirla al m nim o, y que el problem a ms im portante es saber de qu m a
nera se com bina la com petencia profesional con el m andato del cam bio
poltico que proviene de los polticos elegidos. A su vez, Randall Baker ha
editado recientem ente un libro cuya finalidad es iniciar un esfuerzo im
portante para incluir ms materiales com parativos, incluso de los com
ponentes de las polticas pblicas, en los programas de los estudios de
adm inistracin pblica en los Estados U n idos.165
I lay m u c h o s d a to s, e in c lu so a lg u n o s e sfu e r z o s te rico s, p ero el e n fo q u e n o ha sid o s i s
tem tico . H a d e m o str a d o se r d ifcil co n tro la r las variab les en u n c o n te x to co m p a ra tiv o , y
l.ts d ife r e n c ia s lleg a n a a b a rcar la s sim ilitu d e s. L os su p u e s to s te r ic o s d iv erg en . L os p a ses
que se estu d ia n s e e lig e n a c c id e n ta lm e n te . L os e s tu d io s so n fr e c u e n te m e n te d esc r ip tiv o s y
carecen d e in te rs te rico . L os m to d o s y c o n c e p to s e s ta d u n id e n se s se tran sfieren sin crl lea a lg u n a a o tro s c o n te x to s. La co m p lejid a d y la in certid u m b re d e sa fa n c u a lq u ie r preliccin co n fia b le. L o s v a lo res y las p referen cia s a p a recen en to d o el a n lisis y lo in flu yen .
La falta d e u n a estru ctu ra te rica g en era l o b sta c u liz a la a c u m u la c i n d e lo s resu lta d o s d e
la in v e stig a c i n . ste e s el r e su m e n d e la situ a c i n q u e p resen ta N a o m i C aid en en su
rese a d e C om parative Policy Research en la Public A dm inistration R eview , cita d a p revia
m en te. O bserva: S in d u d a , to d o e s to su e n a c o n o c id o . L os e s c r ito s so b r e la a d m in isi ra ci n p b lic a co m p a ra tiv a est n p le t r ic o s d e d is c u s io n e s p r e c isa m e n te so b r e e s to s p ro
b lem a s.
162 La rese a q u e h a ce H eclo d e Comparative Policy Research en la American Political Scien
ce Review , c ita d a p rev ia m en te, in clu y e esta m o rd a z ob serv a ci n : "Q uienes e stu d ia n la p o
ltica p b lic a co m p a ra d a tien en su fic ie n te s teoras, h ip te sis, in str u m e n to s m e to d o l g ic o s
V o p o r tu n id a d e s d e d ar co n fe r e n c ia s, para m a n te n e r se o c u p a d o s h a sta el p r x im o sig lo .
I.o q u e n o tie n e n s o n d a to s fid e d ig n o s.
163 E sto se reflej, p o r ejem p lo , en la a m p litu d d e lo s e n u n c ia d o s d e la s s e c c io n e s del
p rogram a para la r e u n i n a n u al d e la A m erican P o litica l S c ie n c e A sso c ia tio n d e 1983, co n
u n a se c c i n so b re a n lisis d e la p o ltic a p b lic a y otra so b re " P olticas co m p arativas: la
p o ltica p b lic a . H e n d erso n ta m b in m e n c io n a e s to en "From C o m p arative P u b lic A d m i
n istra tio n to C o m p a ra tiv e P u b lic P o licy , p. 3 64.
164 "Public P o licy a n d P u b lic B u reaucracy" , p arte m , cap . 13, pp. 2 8 3 -3 1 5 , en la o b ra d e
A shford, H istory an d Context in C om parative Public Policy.
165 R an d all B aker, co m p ., C om parative Public Management: Putting U. S. Public Policy
and Im plem entation in Context, W estp ort, C o n n ecticu t, P raeger, 1994.

96

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

Deliberadam ente usa la palabra gerencia en el ttulo en lugar de adm i


nistracin para hacer nfasis en "la naturaleza aplicada y prctica de la
tarea, y porque im plica el significado de dinam ism o y cam bio, pero ex
plcitam ente dice que lo anterior no significa que el gobierno sea un ne
g o cio .166 Los m dulos o secciones de esa com pilacin com binan en pro
porciones ms o m enos iguales lo que com nm ente sera considerado
adm inistrativo (la reforma burocrtica, las finanzas pblicas y el pre
supuesto, la planificacin, las relaciones intergubernam entales) y los
asuntos polticos" (el com ercio internacional, la justicia penal, la pro
teccin am biental, la com petitividad industrial). Esto se puede convertir
en una va de reforma de los planes de estudio para fortalecer el con te
nido com parado y para producir vnculos ms estrechos entre la polti
ca pblica y otras reas de com paracin.

La adm inistracin pblica com parada m edular


En el centro de los estudios com parados en adm inistracin pblica du
rante las ltim as dos dcadas se encuentran varios acontecim ientos que
caracterizan la situacin presente y preparan la escena para el futuro, a
medida que nos aproxim am os al com ienzo del prxim o siglo. Una ten
dencia ha sido revaluar los objetivos de los estudios adm inistrativos
com parados, reduciendo algo las reclam aciones que se han hecho sobre
su calidad de ciencia y sobre la posibilidad de predecir los resultados a
partir de la investigacin. Jonathan Bendor se ocup en forma muy per
ceptiva de estos tem as en su exam en de las teoras desarrollistas versus
las teoras evolucionistas, en el cual reconoce que la teora evolucionista
tiene m enos poder de prediccin, pero tam bin observa que ste no es el
nico criterio para determ inar el mrito terico. Las predicciones que
se realizan a partir de hiptesis inadecuadas pueden ser precisas pero
son poco seguras. El poder de explicar no es igual al poder de predecir;
la explicacin adecuada no depende de la capacidad para predecir co
rrectamente. M enciona que los bilogos consideran que la teora de la
evolucin es suficiente para explicar los procesos evolutivos, pese a que
la teora genera predicciones dbiles, y sugiere que los expertos en cien
cias sociales tal vez quieran quedarse con la com prensin de lo su ce
dido antes que con el poder de prediccin.167
Est relacionado con esto el reconocim iento de que la adm inistracin
pblica com parada no slo se ha hallado y se halla en estado prepara166 Ibid., p. 7.
167 J o n a th a n B en d or, A T h eo r etica l P rob lem in C om p arative A d m in istration " , Public
A dm inistration R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 2 6 -6 3 0 , 1976.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

97

digm tico, sino que es posible que se quede en ste durante un tiem po.
No ha aparecido consenso que aporte la coherencia, los objetivos y el
progreso que algunos buscaron en el pasado. La diversidad parece desi i ibir mejor los estudios en adm inistracin com parada que la uniform i
dad o la ortodoxia. Los que buscan la com probacin cientfica de hip
les is form uladas con gran precisin com o base para sus predicciones
siguen frustrados e insatisfechos sobre el progreso realizado. Yo ya he
dicho que escapar a las incertidum bres paradigm ticas que desde hace
mucho caracterizan la disciplina de origen la adm inistracin pbli
ca no es necesario para los estudios com parativos y la adm inistracin,
v que la superposicin forzada de un consenso falso sera ftil y asfixian
te.168 En la actualidad parece haber mayor aceptacin de la opinin de
que el verdadero consenso surgir cuando el trabajo realizado en el cam
po conduzca a ste en forma acum ulativa, pero tratar de llegar a l en
iorma prematura sera contraproducente.
No me cabe la m enor duda de que durante estos aos, en la teora del
.ilcance interm edio se ha producido un reconocim iento m ayor del m o
delo burocrtico com o marco conceptual dom inante para los estudios
de adm inistracin pblica com parada. El nfasis en los estudios com
parativos de sistem as burocrticos no rene los requisitos que establece
Kuhn para hablar de un paradigma cientfico, pero s ofrece una refei encia que ha resultado til. Que yo sepa, en fecha reciente no se ha pre
sentado ningn sustituto. Entre tanto, la mayor parte del trabajo que se
est produciendo se basa en este fundam ento terico.
El creciente volum en de trabajo en adm inistracin pblica com para
da, m ucho ya publicado y parte todava en preparacin, es un rasgo nola ble de la situacin actual, en contraste con la reduccin de actividad
que fue m otivo de preocupacin durante las revaluaciones de m ediados
de los aos setenta. En estos trabajos se incluyen artculos en publi
caciones peridicas, que han continuado apareciendo en un gran nme1 0 de revistas esp ecializad as.169 Adems, m uchos textos bsicos y varias
168

V a se m i a rtcu lo C o m p arative A d m in istration : A S o jo u rn ers V ie w , Public Adm i-

nistration R eview , vol. 38, n m . 4, pp. 3 5 8 -3 6 5 , en la p. 364, 1978.


169 El e stu d io m s c o m p le to d e e sta s p u b lic a c io n e s p er i d ic a s e s u n a n lisis d el c o n t e n i
d o d e 253 a r tc u lo s p u b lic a d o s en 20 rev ista s d e sd e 1982 h asta 1986. L os in v estig a d o res
i o n clu y e r o n q u e lo e sc r ito so b re este tem a e s d e h e c h o im p o r ta n te, y d e m u e str a la v ita li
dad c o n tin u a de la a d m in istr a c i n p b lic a co m p a ra d a , p ero ta m b in ca r e c e d e u n a id en lidad clara. A lg u n a s d e las ca ra cterstica s im p o r ta n tes q u e o b serv a ro n so n u n sig n ifi
ca tiv o c o m p o n e n te p r ctico , u n a o r ie n ta c i n c o n sid e r a b le h a cia la s r e c o m e n d a c io n e s d e
p o ltica s, u n a relativa e s c a se z d e lo s e s tu d io s para c o m p ro b a r teo ra s, u n tra ta m ien to
m ad u ro y a m p lio d e v a rio s tem a s y p r ctica s m e to d o l g ic a s q u e p a recen u n p o c o m ejores
qu e en el p a sa d o , p o rq u e a n e st n lejos d e lo id e a l. V ase, d e M o n tg o m er y V an W art y
N. Jo sep h C ayer, "C om parative P ub lic A d m in istration : D efu n ct, D isp ersed , o r R ed efin ed ?,
I'ublic A dm inistration Review , vol. 52, n m . 2, pp. 2 3 8 -2 4 8 , m a rzo -a b ril d e 1990.

98

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

publicaciones recientes cuyo tema es la adm inistracin pblica por lo


general incluyen captulos o secciones que tratan de la adm inistracin
com parada.170
Algunos ejem plos de esta actividad, ms am plia en perspectiva, estn
sintetizados en este punto. Otros, que tratan tem as especficos, regio
n es171 o pases, son abordados en captulos subsecuentes.
De estas contribuciones la ms significativa en trm inos de su intento
por reexaminar la situacin actual y pronosticar el futuro es la de B. Guy
Peters.172 Cabe sealar de entrada que la opinin de Peters difiere radi
calm ente del panorama optim ista que acabo de pintar respecto a las
perspectivas para la adm inistracin pblica com parada. Por cierto, se
gn l, su libro de 1988 trata de la aparente declinacin en el estudio
de la adm inistracin pblica comparada", a la cual describe com o un
cam po de indagacin en las ciencias polticas que en un m om ento m os
tr grandes prom esas y durante un tiem po realiz enorm es progresos,
pero del cual en la actualidad se ocupan muy pocos acadm icos [...] y
se ve enm araado en interm inables estudios descriptivos de aspectos di
m inutos de estructura o conducta administrativa en pases especficos,
con escaso desarrollo terico o conceptual.173 A m edida que avancem os
exam inarem os la validez de dichos juicios. Por el m om ento deseo con
centrarm e en lo que considero son los aspectos ms positivos de su an
lisis. Primero, com o su ttulo lo indica, Peters acepta que el objetivo prin
cipal debera radicar en la com paracin de burocracias pblicas; trata
de encontrar teoras de rango interm edio o institucionales, rechazando
todo intento de articular un paradigma para la adm inistracin pblica
que lo abarque todo. Segundo, identifica lo que tal vez sea el primero
y fundam ental problema afrontado por el estudio com parativo de la ad170 L os e je m p lo s in clu yen : d e C handler, A Centennial H istory o f the Am erican A dm inistra
tive S tate ; d e R a b in , H ild reth y M iller, H andbook o f Public A dm inistration; d e N a o m i B.
L ynn y A aron W ild avsk y, c o m p s., Public Adm inistration: The State o f the Discipline, C hat
h a m , N u ev a Jersey, C h ath am H o u se P u b lish ers, 1990; y d e R ich ard J. S tillm a n II, Preface
to Public Adm inistration: A Search for Themes an d Direction, N u ev a Y ork, S t. M artin s
P ress, 1991.
171 E n u n e s tu d io d e la in v estig a ci n a d m in istra tiv a en E u ro p a d e sd e 1980, H a n s-U lrich
D erlien c o n c lu y e q u e el a n lisis se c u n d a r io d e e s tu d io s n a c io n a le s c o m p a r a b le s e n su b c a m p o s c o m o el d e la estru ctu ra o r g a n iza cio n a l y el d e las p o ltic a s d e p erso n a l e s m u y
c o m n , p ero q u e h ay p o ca in v estig a ci n en lo q u e se a "un e s tu d io d ise a d o para ser c o m
p a ra tiv o y q u e im p lica la r e co p ila ci n d e d a to s en d o s o m s p a s e s . V ase, d e D erlien ,
" O bservation s o n the S ta te o f C om p arative A d m in istra tio n R esea rch in E u ro p e-R a th er
C o m p a ra b le th an C o m p a ra tiv e, Governance, vol. 5, n m . 3, pp. 2 7 9 -3 1 1 , ju lio d e 1992.
172 S u s o p in io n e s se p resen ta n en form a m s co m p le ta en Com paring Public Bureaucra
cies: Problem s o f Theory an d Method, T u sca lo o sa , A lab am a, T h e U n iv ersity o f A lab am a
P ress, 1988; y m s breve y r e c ie n te m e n te en "Theory an d M e th o d o lo g y in th e S tu d y o f
C o m p a ra tiv e P u b lic A d m in istration " , cap . 6, pp. 6 7-91, en la ob ra d e B ak er, C om parative

Public Management.
173 C om paring Public Bureaucracies, p. xiii.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

99

m inistracin pblica", que segn l es la falta de acuerdo acerca de qu


se est estudiando, es decir, lo que en el idiom a de las ciencias sociales
i onstituye la variable dependiente". Seala que otras instituciones gu
bernamentales tienen variables dependientes a la mano, com o pueden ser
las votaciones en la legislatura o los fallos en tribunales, pero que dichas
variables dependientes no han sido identificadas en relacin con las bu
rocracias pblicas de manera tal que les perm ita utilizar tcnicas de las
i iencias sociales modernas". Tercero, selecciona cuatro variables de
pendientes que segn l seran tiles en el proceso de com paraciones
11 ansnacionales: a) em pleados pblicos; b) organizaciones del sector p
blico; c) conducta dentro de las organizaciones pblicas, y d) el poder
le servicio civil para formular polticas pblicas. Se dedica un captulo
a cada variable, y el autor describe que el objetivo del libro es "ilustrar
las maneras en que se puede utilizar cada una de ellas".174
Otros elem entos importantes recientes que se agregan a la bibliografa
son los am plios estudios com parados sobre la adm inistracin pblica
hechos desde diferentes puntos de vista. Donald C. Rowat y V. Subramaniam han editado obras similares; una de ellas trata de las dem ocrai i is desarrolladas y la otra de los pases en vas de desarrollo.175 Ambas
i ontienen contribuciones sobre pases especficos por expertos inform a
dos, adem s de captulos que ofrecen vistazos generales de regiones o
de sistem as nacionales relacionados, as com o anlisis de problem as y
irndencias que surgen. Otro im portante estudio es Public A dm inistra
tion in World Perspective, el cual contiene un ensayo sobre el estado de
la profesin en materia de adm inistracin com parada hecho por los
com piladores O. P. Dwivedi y Keith Henderson, as com o una serie de
estudios regionales o por pases que incluye reas desarrolladas y en
vas de desarrollo, adem s de una evaluacin de las perspectivas futuras
por Gerald y N aom i Caiden, cuya visin es fundam entalm ente optim ista
v supone que se est produciendo una revitalizacin de la adm inistra
cin com parada e incluye una lista de sugerencias sobre aspectos listos
para que se les d un tratam iento com parativo".176 Ali Farazmand es el
redactor de dos proyectos an ms am biciosos. Uno es el Handbook on
Com parative and D evelopm ent Public A dm inistration , 177 que contiene ca
174 Ibid., pp. 2, 13, 24.
,7S D o n a ld C. R o w a t, c o m p ., Public A dm inistration in Developed Dem ocracies: A Com palative Study, N u ev a York: M arcel D ekker, 1988, y V. S u b ra m a n ia m , c o m p ., Public A dm i
nistration in the Third World: An International H andbook, W estp ort, C o n n ecticu t, G reenw o o d Press, 1990.
176 O. P. D w iv ed i y K eith H en d erso n , co m p s., Public A dm inistration in W orld Perspective,
lo w a City, lo w a S ta te U n iversity P ress, 1990.
177 Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook of C om parative an d D evelopm ent Public Adm inisIration, N u eva Y ork, M arcel D ekker, 1991.

100

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

ptulos sobre sistem as adm inistrativos histricos, la adm inistracin p


blica en pases desarrollados capitalistas y socialistas y en pases en des
arrollo (tratados por regiones) y anlisis de rendim iento adm inistrativo
y responsabilidad poltica en una variedad de am bientes sociales. El se
gundo, el H andbook o f Bureaucracy,178 es un com pendio que incluye las
perspectivas histricas y conceptuales sobre la burocracia y las polticas
de sta, captulos sobre una diversidad de relaciones burocrticas socia
les y secciones organizadas por regin, que tratan de la burocracia y de
las polticas burocrticas. Dos ejem plos finales son las obras de Baker,
Com parative Public Management, que ya m encionam os, y Public A dm i
nistration in the Global Village,119 editada por Jean-Claude Garca-Zamor
y Renu Khator, que com bina varios captulos tericos y conceptuales con
estudios de casos que se refieren al desarrollo de la adm inistracin en
diferentes escenarios.
A esta ola de contribuciones no le ha faltado su cuota de crticas, pero
el foco principal ha pasado de la amplia gam a de deficiencias que se ob
servaron en las crticas iniciales al tem a del refinam iento m etodolgico.
Peters ofrece el inform e ms com pleto sobre esta deficiencia, sus cau
sas, sus consecuencias y su solucin. En resum en, la supuesta deficien
cia radica en que la adm inistracin pblica com parada se ha quedado
atrs con respecto a otras reas de la ciencia poltica en su avance ha
cia la aprobacin de las pruebas de rigor cientfico m edido segn los c
nones de la ciencia social. Se exam inan algunas de las causas de esta
situacin, com o la carencia de un lenguaje terico til, la carencia de
indicadores y la im portancia de dim inutas y sutiles diferencias" en la
adm inistracin com parada.180 La consecuencia es que la adm inistracin
pblica com parada no se adapta a las norm as usuales de intelectuali
dad aplicadas en las ciencias sociales actuales181 y deben tratar de lle
gar a ser un com ponente de la corriente principal de las ciencias po
lticas.182 Peters contrasta reiteradam ente el progreso en m ateria de
poltica pblica com parada con este retardo en la adm inistracin pbli
ca com parada, explicndolo en parte por la supuesta m ayor facilidad
de m edicin y de ah la apariencia de mayor rigor cientfico en el estu
dio de la poltica pblica com parada.183 El rem edio que se propone es
identificar las variables dependientes com o las que ya se han m encion a
178 Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u ev a Y ork, M arcel D ekker, 1994.
179 W estp o rt, C o n n ecticu t, P raeger, 1994.
180 P eters, Com paring Public Bureaucracies, pp. 2 2-24.
181 Ibid., p. xiv.
182 Ibid., p. 13.
183 Ibid., p. 12. S in em b a rg o , P eters n o cita e je m p lo s e sp e c fic o s d e u n a in v e stig a c i n d e
p o ltic a p b lic a co m p a ra d a q u e h aya te n id o x ito . C om o ya se o b ser v , e s te c a m p o ta m
b in ha sid o o b je to d e m u c h a s crtica s.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

101

do y estudiarlas de manera tanto em prica com o comparativa, utilizando


m form acin cuantitativa o razonam iento sistem tico de conform idad
con los requisitos de las ciencias sociales de la actualidad. En su con clu
sin, Peters expresa su esperanza de que el contenido de su libro "nos
haga avanzar por lo m enos unos cuantos m etros por este largo y tortuo
so cam ino''.184
Sin presentar un anlisis detallado, puedo resum ir mi reaccin di
ciendo que si bien Peters argumenta que el bajo perfil de la administrai in pblica com parada puede atribuirse al hecho de que no es al m is
mo tiem po suficientem ente em prica y com parativa, lo cual l trata de
remediar, rara vez consigue lo que recom ienda. El problem a no es ser
em prico, sino ser com parativo. Las com paraciones que se hacen (esto
lo reconoce el autor y lo atribuye a las lim itaciones de los datos y de sus
propios con ocim ientos) se lim itan casi exclusivam ente a los Estados
I luidos y a unos cuantos pases europeos, todos ellos dem ocracias occi
dentales industrializadas. Algunos de los m odelos que utiliza (com o los
i|ue tratan de interacciones entre polticos y burcratas) parecen ser
aplicables nicam ente a dem ocracias parlamentarias o presidenciales,
no al nm ero m ucho ms elevado de entidades polticas que tienen reg
menes dom inados por partidos nicos o por burcratas profesionales.
No me queda la m enor duda de que se le debe encom endar y alentar por
lo que ha hecho y por lo que se propone hacer. Sin em bargo, su criterio
para m edir el progreso es decir, la investigacin debe ser cuantitativa
v cualitativa, por lo tanto lim itada a situaciones en las cuales los datos
disponibles para el anlisis son plenam ente adecuados no es igual al
mo, y a mi juicio no debe ser aceptado com o requisito para que existan
esfuerzos legtim os en la adm inistracin pblica com parada. En mi opi
nin, se deben buscar los mejores m todos de que se disponga para el
estudio com parativo de la adm inistracin pblica en toda la gam a de
sistem as polticos nacionales que existen, aun cuando las m edidas cuaniilativas o cualitativas no siem pre sean posibles. Si ello significa cierta
prdida de prestigio en relacin con la poltica pblica com parada o con
otros cam pos en los cuales dichas m ediciones son m s fciles de con se
guir, que as se a .185
IM Ibid., p. 189.
185
Mi in te rp reta c i n d e la form a m s a c tu a liz a d a en q u e P eters trata e s to s p ro b lem a s es
que ha su a v iz a d o c o n sid e r a b le m e n te su a n te rio r se rie d e crtica s a las d e fic ie n c ia s m e to
d o l g ic a s en la a d m in istr a c i n p b lic a co m p a ra d a en rela ci n c o n lo s e s tu d io s c o m p a r a
tivos d e la p o ltic a p b lic a y d e las p o ltica s. R e c o n o c e q u e " actu alm en te h ay m s esc e p ti. ism o so b re el p ro g reso d e lo s e stu d io s d e p o ltic a c o m p a r a tiv o s, y c o n c e d e q u e "en vez
le ser p ecu lia r a la a d m in istra c i n p b lica co m p a ra d a , el m al q u e a fecta lo s e s tu d io s c o m
para tiv o s p a rece se r u n fe n m e n o m u y d ifu n d id o". E n lo referen te a la m e to d o lo g a , d ice
'lia- en el m u n d o c o m p le jo d e la a d m in istr a c i n , "la id en tifica ci n d e v a ria b les in d ep en -

102

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

E stos com entarios reflejan la persistencia de diferencias de opinin


con respecto a lo que se ha logrado en el pasado, as com o a prioridades
futuras en los estudios com parativos de la adm inistracin pblica. No
obstante, mi opinin es que estas diferencias no son tan grandes com o
lo fueron hace algn tiem po, debido a la aceptacin general (incluidos
Peters y yo) de un enfoque primario para com parar las burocracias p
blicas. Para ello, algunos prefieren com paraciones ms lim itadas pero
m etodolgicam ente ms com plejas, en tanto que otros prefieren com pa
raciones ms am plias aunque tengan que ser m enos com plejas. Ambos
m todos pueden producir valiosas contrib u cion es.186
Otro tem a del que se sigue hablando es la relacin entre la adm inis
tracin pblica com parada y los cam pos m s am plios de la adm inistra
cin pblica y la ciencia poltica. Ya para 1976, Savage, Jun y Riggs
cuestionaban los m ritos y la factibilidad de tratar de, en el futuro, ha
cer hincapi en la separacin de identidades entre la adm inistracin
pblica com parada y de la adm inistracin pblica com o cam po de estu
dio. Estableciendo un paralelo con el efecto del m ovim iento behaviorista
sobre la ciencia poltica, Savage argum enta que el efecto del m ovim ien
to com parativo haba sido lo suficientem ente pronunciado y duradero
que ya no se necesitaba un m ovim iento, pues sus preocupaciones y
perspectivas haban pasado a ser parte integral de disciplinas m s am
plias. Para decirlo con sus propias palabras: Han vencido los 10 aos
del m ovim iento, y ste pasa [el exam en]. Opino que si bien su produc
cin no bastar para retardar su declinacin com o m ovim iento, su lega
do est siendo absorbido por las ciencias polticas y por la adm inistrad ie n te s y d e p e n d ie n te s p u ed e req u erir tan ta fe c o m o c ie n c ia , d e m a n e ra q u e p u ed en r e su l
tar tile s u n len g u a je y m to d o s a lg o m e n o s p r e c is o s. S u g iere q u e p o d ra n in te n ta rse
a lg u n o s d e e s o s e n fo q u e s a ltern a tiv o s, e in c lu so r e c o n o c e q u e lo s e sfu e r z o s p ara se r m s
c o m p le jo p u e d e n resu lta r c o n tra p ro d u c en tes. T h eory an d M e th o d o lo g y , pp. 71, 8 2-85.
E sto y to ta lm e n te d e a c u erd o co n su e n u n c ia d o final d e q u e "la m a y o ra d e lo s p ro b lem a s
q u e d e sc o n c ie r ta n a q u ie n e s estu d ia n la a d m in istr a c i n p b lic a c o m p a ra d a en 1994 so n
lo s m ism o s p ro b lem a s q u e se n o s h an p resen ta d o d u ra n te d ca d a s y q u e h a n a fe c ta d o a los
e x p erto s e n la s p o ltic a s co m p a ra d a s en gen eral d u ra n te el m is m o p e r io d o , y q u e "no h ay
n in g n r e m e d io te c n o l g ic o in m e d ia to p ara la m a y o ra d e n u e str o s p r o b le m a s d e in v e sti
g a ci n , ni n in g u n a m e d ic in a m e to d o l g ic a q u e cu re to d o s n u e str o s p a d e c im ie n to s . Ibid.,
p. 86.
186
C harles C. R agin , en The Com parative Method: M oving Beyond Q ualitative an d Quantitative Strategies, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1987, trata d e e s te p ro
b lem a p e r c e p tiv a m e n te . "Fui c a p a cita d o d ic e d e la m ism a fo rm a e n q u e a c tu a lm e n te
lo so n la m a y o ra d e lo s c ie n tfic o s s o c ia le s d e lo s E sta d o s U n id o s, p ara u sa r las t c n ic a s
e sta d stic a s d e va ria b les m ltip les sie m p re q u e fuera p o sib le. N o o b sta n te , fr e c u en tem en te
en c o n tr q u e e sta s t c n ic a s n o so n del to d o tile s p ara resp o n d er a a lg u n o s d e lo s p ro b le
m a s q u e m e in te resa n . [ ...] E ste lib ro rep resen ta u n e sfu e r z o p or alejarse d e las t c n ic a s
e sta d stic a s tr a d icio n a les, en e sp e c ia l en la c ie n c ia so c ia l co m p a ra tiv a , y b u sc a r a lte r n a ti
vas. [ ...] El p r o b lem a n o es m o stra r cu l te c n o lo g a e s la m ejor, sin o ex p lo ra r fo rm a s a l
tern ativas d e esta b lecer u n d i lo g o sig n ifica tiv o en tre las id ea s y la e v id e n c ia (pp . vii, viii).

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

103

c ion pblica. [...] Los problem as que dieron origen al m ovim iento no
lian desaparecido. En todo caso, se han exacerbado.187 Jun expres la
opinin de que la adm inistracin com parada com o cam po aislado ha
cum plido su propsito y debe convertirse en parte integral del cam po
ms am plio de la adm inistracin pblica, el cual podra enriquecerse
c olocndosele en un contexto m undial.188 Riggs tam bin previo una con
vergencia, pero en el sentido de que la adm inistracin com parada se
convertira en cam po principal en el que la adm inistracin pblica esta
dunidense sera slo un su bcam p o.189 Peters concuerda en que el rumbo
sealado por Riggs sera el que por cierto ofrece m ayor oportunidad
para el desarrollo terico, y pone nfasis en lo esencial que es fom en
tar ms y mejores estudios com parativos.190
De cualquier forma que se le exprese, estoy de acuerdo con el tema
central de que no es necesario ni posible tratar de restaurar el grado de
autonom a y de separatism o que una vez caracteriz al creciente m ovi
m iento de la adm inistracin pblica com parada. Ha llegado el m om en
to de com binar la perspectiva com parativa con el nfasis tradicional
mente localista que se centra en los estudios y en la investigacin de
adm inistracin pblica de nivel nacional. Esto prom ete rem ediar algu
nas de las deficiencias de profundidad del anlisis que se atribuyen a los
esfuerzos com parativos, y al m ism o tiem po enriquecer la adm inistra
cin pblica general, am pliando sus horizontes de manera tal que la com
prensin del propio sistem a de adm inistracin se ver realzada cuando
se le coloque en un am biente transcultural.
Entre tanto, no es posible dar un vistazo general a la adm inistracin
pblica desde una perspectiva comparativa, a m enos que se establezca
primero un marco para la presentacin. A partir de esta revisin histri
ca de la evolucin de los estudios com parativos, debe quedar claro que
los sistem as de adm inistracin pblica de los pases existentes slo pue
den tratarse com parativam ente una vez seleccionado un enfoque entre
num erosas opciones que a veces presentan conflictos parciales entre s.
En el captulo n se acom ete la tarea de seleccionar un enfoque para la
com paracin.

,87 S a v a g e, "O ptim ism an d P essim ism " , p. 422.


188 Jun, " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 6 47.
189 R ig g s ha ex p resa d o esta o p in i n m s d e u n a v ez, c o n d ife r e n te s p alab ras. V a se, p or
ejem p lo , "The G rou p a n d the M o v em en t, p. 65 2 , y "E pilogue: T h e P o litics o f B u re a u c ra tic
A d m in istra tio n , en la o b ra d e T u m m a la , A dm inistrative System s Abroad, ed . revisad a,
ca p . 15, p. 4 0 7 .
190 P eters, Com paring Public B ureaucracies , p. 3.

II. ENFOQUE COMPARATIVO


LA BUROCRACIA COMO ENFOQUE

Entre las diversas formas de organizar un estudio del estado actual del
conocim iento relativo a la adm inistracin en los distintos pases, hem os
elegido com o m edida de com paracin la institucin de la burocracia
pblica.
En vista de la preferencia por un enfoque funcional o no estructural
expresada por varios estudiosos sobresalientes de poltica com parada,
es ciertam ente legtim o preguntarse por qu no elegir una funcin com o
la de la aplicacin de la regla de Almond, en lugar de elegir la institu
cin o la estructura burocrtica com o tema del anlisis adm inistrativo
com parado. La respuesta no consiste en un juicio de tipo general acerca
de que el m todo funcional de estudio com parado de los sistem as polti
cos integrales es inferior al m todo estructural. Antes bien, se encuentra
en la determ inacin de que la burocracia, com o estructura poltica es
pecializada, ofrece una mejor base para el anlisis que la eleccin de
una o ms categoras funcionales. Nuestro objetivo no es com parar sis
tem as polticos integrales, sino slo com parar la adm inistracin pblica
en los diversos cuerpos polticos. Este enfoque restrictivo nos obliga a
elegir com o base de com paracin para un propsito especfico la insti
tucin ms prometedora: en nuestro caso, la adm inistracin pblica.
Dicha base debe ser suficiente, sin resultar excesiva, y aportar datos para
la com paracin de los cuerpos polticos tratados. Para el estudioso de la
administracin pblica, la estructura de la burocracia posee algunas ven
tajas sobre la aplicacin de reglas, as com o sobre toda alternativa fun
cional que se ha sugerido.
Las objeciones ms im portantes que Almond y otros plantean respec
to a los estudios com parados con nfasis estructural consisten en que
las estructuras pueden variar sustancialm ente de un sistem a a otro, as
com o en que estructuras sim ilares en distintos sistem as pueden poseer
im portantes diferencias funcionales que se pasen por alto. Estas precau
ciones, sin em bargo, no llegan a viciar la utilidad del m todo estructural
en el estudio com parado de la adm inistracin pblica. Al parecer, la bu
rocracia, com o estructura especializada, es com n a todos los Estadosnacin contem porneos, segn se explica ms adelante. En cuanto al
segundo punto, concentrarse en la burocracia pblica no im plica pasar
104

ENFOQUE COMPARATIVO

105

por alto autom ticam ente la posibilidad de que cum pla otras funciones,
tulems de la aplicacin de normas. En realidad, si es cierta la hiptesis
di; Almond de que todas las estructuras son m ultifuncionales, es tan v
lido para efectos de un estudio com parado concentrarse en una esnuctura que existe en el nivel universal e investigar las diferentes fun iones que desem pea, com o concentrarse en una funcin especfica e
identificar las estructuras que la cum plen. Rastrear una funcin deter
minada m ediante m ltiples estructuras parecera presentar problem as
de conceptualizacin y de investigacin tan im portantes com o los de
sealar una estructura nica y analizar las funciones que d esem pea.1
I odo anlisis com parado parcial de los sistem as polticos presenta un
dilema, a saber: adoptar un m todo funcional o institucional. Tal vez esto
no sea grave en los pases occidentales, donde existe un alto grado de
correlacin entre las estructuras y sus fu n ciones pertinentes por m e
dio de los diversos sistem as. Sin em bargo, al estudiar los pases en d es
arrollo cualquiera de estos dos enfoques presenta graves problem as.
I ,a com paracin de acuerdo con la funcin podra ser ms difcil en la
prctica que en la teora, puesto que tenem os poca experiencia al res
pecto, y requiere la identificacin de estructuras vagam ente form adas o
extraas m ediante las cuales la funcin en consideracin se lleva a la
prctica. Por otra parte, los riesgos de la com paracin estructural son
ms fcilm ente identificables, incluida la falta o la existencia precaria
de instituciones com parables y el peligro de presuponer que estructuras
sim ilares siem pre desem pean funciones equivalentes.
Una com paracin con base estructural es posible si la institucin o
las instituciones que se estudian existen realm ente y m antienen una co
rrespondencia con los sistem as polticos en consideracin, y si se obser
van las variaciones en el papel funcional que dichas instituciones desem
pean en los diversos sistem as.
Desde otro punto de vista, podra sostenerse que la com paracin de
la estructura y de la conducta burocrticas es deficiente porque slo
ofrece una cobertura parcial de los tem as que tradicionalm ente tratan
los libros sobre la adm inistracin pblica en los distintos pases, tales
1

Para u n a e x p lic a c i n m s d etallad a, v a se, d e Ferrel H ead y y S y b il L. S to k es, c o m p s.,

Papers in Com parative Public Adm inistration, Ann Arbor, M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d
m in istr a tio n , T h e U n iv ersity o f M ich ig a n , pp. 10-11, 1962. W illiam J. S iffin h a e stu d ia d o si
la p ersp e ctiv a b u ro cr tica estru ctu ral a m erita c o n tin u a r sie n d o u sa d a y c o n c lu y e q u e m e
rece q u e se le ten g a co n fia n z a para recorrer lo q u e llam a el c a m in o e s tr e c h o a la c ie n c ia ,
eq u iv a len te a lo d e n o m in a d o p o r o tro s "teora d el ra n g o m e d io . A u n q u e r e c o n o c e la c a
p a cid a d lim ita d a d el estr u c tu r a lism o c o m o u n in stru m e n to , S iffin a r g u m e n ta q u e a b a n d o
n arlo n o ay u d a r en m u c h o a m ejorar la situ a c i n . V a se su " B ureaucracy: T h e P rob lem
o f M e th o d o lo g y a n d th e S tr u c tu ra l A pproach", Journal o f Com parative Adm inistration,
vol. 2, n m . 4, pp. 4 7 1 -5 0 3 , 1971.

106

ENFOQUE COMPARATIVO

com o la organizacin administrativa y la direccin, la adm inistracin


fiscal y de los recursos hum anos, las relaciones entre los distintos nive
les del gobierno y de adm inistracin y el derecho adm inistrativo. Una
respuesta consiste en que el marco com n de tratam iento es m enos evi
dente en la actualidad que hace unos cuantos aos, de m odo que la va
riacin en la perspectiva es ms aceptable. Sin em bargo, la explicacin
ms convincente consiste en que una com paracin generalizada a tra
vs de los diversos pases requiere cierto concepto organizador que evite
que nos enterrem os bajo un alud de datos acerca de una multitud de sis
tem as adm inistrativos de naturaleza diversa. La burocracia provee di
cho concepto organizador, que ciertam ente se encuentra en el centro de
la adm inistracin moderna si bien adm inistracin pblica y burocra
cia no son sinnim as , y sobre la cual influyen todas las dem s fuerzas
que han interesado a los estudiosos de la adm inistracin pblica en el
pasado.
Antes de proseguir, debem os exam inar cuidadosa y detalladam ente el
uso que al trm ino burocracia le han dado distintos autores, las con fu
siones respecto al significado y los entendim ientos que resultaron y la
acepcin otorgada al trmino en el presente libro.

Co nceptos

d e b u r o c r a c ia

A m enudo se ha atacado el trm ino burocracia acusndolo de ser artifi


cial, am biguo y problem tico. Estos adjetivos son exactos; sin em bargo,
el trm ino burocracia ha dem ostrado su poder de perm anencia. Aun la
m ayora de sus crticos han concluido que es preferible conservarlo
(siem pre y cuando se le d el significado que ellos prefieren) que aban
donarlo. Esta es, en esencia, la postura aqu adoptada.
Se desconocen con exactitud los orgenes de la palabra. M orstein Marx
le atribuye un origen francs, al identificar un antiguo antepasado latino;
la califica de repugnante ejem plo de la cruza entre el francs y el griego,
y la enum era entre las palabras notorias de nuestros tiem pos.2 Dicho au
tor subraya que el trmino fue utilizado por primera vez en su forma
francesa, bureaucratie, por un ministro de com ercio francs del siglo xvm
para referirse al gobierno en ejercicio, que durante el siglo xix lleg a
Alemania com o Burokratie y que con posterioridad ha ingresado en el
ingls y en m uchos otros idiom as. Como tema de estudios acadm icos,
se le asocia principalm ente con Max Weber (1864-1920), estudioso ale2 Fritz M orstein Marx, The A dm inistrative State, Chicago, University o f C hicago Press,
pp. 16-21, 1957.

o
ENFOQUE COMPARATIVO

mn de las ciencias sociales, cuyos escritos sobre el tem a han *


do un aluvin de com entarios y de nuevas investigaciones.3
El uso al parecer m s extendido del trm ino burocracia puede
distraernos, aunque no detenernos forzosam ente. En el lengua;
lar, el trm ino burocracia cum ple el papel de villano y es em plt
personas opuestas al "gran gobierno o al "Estado benefactor, .
iiera de una m aldicin poltica. En ocasiones, esta acepcin t
aparece en escritos acadm icos, de los cuales dos ejem plos corr
le citados son la definicin proporcionada por Harold Laski e*
rin de 1930 de la Encyclopedia o f the Social Sciences y el trat.
que Ludwig von M ises le da en su libro Bureaucracy.4
La mayora de los estudiosos de las ciencias sociales define la
cracia en una forma destinada a identificar un fenm eno que se ;
con organizaciones com plejas de gran escala, sin otorgarle connot.
positiva ni negativa. Este uso neutral del trm ino en cuanto a su val
cin no identifica la burocracia con un hroe ni con un villano, sino
la considera una forma de organizacin social con determ inadas car
tersticas.
La confusin terica sobre la burocracia se origina en los diferentes
mtodos utilizados para describir dichas caractersticas y en la falta de
distincin entre los diversos m todos.5 Esta am bigedad puede rastrear
se hasta las m ism as form ulaciones de Weber y, a pesar del alto nivel de
concordancia y de congruencia en lo relativo a las caractersticas funda
mentales de la burocracia, contina hasta el presente.
La tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en tr
minos de las caractersticas estructurales bsicas de una organizacin.
La form ulacin ms com pacta es la de Vctor Thom pson, quien caracte3 Para e x c e le n te s in tr o d u c c io n e s a las o b ras so b re este tem a , v a se, d e R ob ert K. M erton

ct al., c o m p s., Reader in Bureaucracy, N u ev a York, F ree P ress o f G len co e, In c., 1952; d e Peter M. B lau , Bureaucracy in Modern Society, N u eva York, R a n d o m H o u se , 1956; d e Alfred
D iam ant, "The B u re a u c ra tic M odel: M ax W eb er R ejected , R ed isc o v ered , R e fo r m e d , en la
obra d e H ea d y y S to k es, Papers, pp. 5 9-96, y d e H en ry Jacob y, The Bureaucratization o f the
World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1973. A p o rta cio n es so b re varios
.isp e c to s d e la b u ro cra cia p u ed en en co n tra rse en el lib ro d ^ J a n -E rik L ae, c o m p ., Bureau
cracy and Public Choice, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1987, y en el d e Larry
B. Hill, co m p ., The State o f Public Bureaucracy, Arm onk, N ueva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992.
Un c o m p e n d io b a sta n te co m p le to d e c o n trib u c io n es m u y variad as sob re la b u rocracia y las
o p e r a c io n e s b u ro cr tica s e s el d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva
York, M arcel D ekker, 1994. Para un resu m en , vase, d e Ferrel H eady, " B u reau cracies, cap lu lo 20 , pp. 3 0 4 -3 1 5 , en la ob ra d e M ary H a w k esw o rth y M au rice K o g a n , c o m p s., E ncyclo
pedia o f G overnm ent and Politics, vol. i, L on d res y N u ev a York, R o u tle d g e , 1992.
4 T a n to Laski c o m o V on M ises so n c ita d o s en el a rtcu lo d e W allace S . S ayre, "B u reau
cracies: S o m e C o n tra sts in S ystem s" , Indian Journal o f Public A dm inistration, vol. 10,
n m . 2, p. 2 1 9 , 1964.
5 F errel H ead y, " B u reau cratic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , Adm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 50 9 -5 2 5 , 1959.

106

ENFOQUE COMPARATIVO

com o la organizacin administrativa y la direccin, la adm inistracin


fiscal y de los recursos hum anos, las relaciones entre los distintos nive
les del gobierno y de adm inistracin y el derecho adm inistrativo. Una
respuesta consiste en que el marco com n de tratam iento es m enos evi
dente en la actualidad que hace unos cuantos aos, de m odo que la va
riacin en la perspectiva es ms aceptable. Sin em bargo, la explicacin
ms convincente consiste en que una com paracin generalizada a tra
vs de los diversos pases requiere cierto concepto organizador que evite
que nos enterrem os bajo un alud de datos acerca de una m ultitud de sis
tem as adm inistrativos de naturaleza diversa. La burocracia provee di
cho concepto organizador, que ciertam ente se encuentra en el centro de
la adm inistracin m oderna si bien adm inistracin pblica y burocra
cia no son sinnim as, y sobre la cual influyen todas las dem s fuerzas
que han interesado a los estudiosos de la adm inistracin pblica en el
pasado.
Antes de proseguir, debem os exam inar cuidadosa y detalladam ente el
uso que al trm ino burocracia le han dado distintos autores, las confu
siones respecto al significado y los entendim ientos que resultaron y la
acepcin otorgada al trm ino en el presente libro.

C o nceptos

d e b u r o c r a c ia

A m enudo se ha atacado el trm ino burocracia acusndolo de ser artifi


cial, am biguo y problem tico. Estos adjetivos son exactos; sin em bargo,
el trm ino burocracia ha dem ostrado su poder de perm anencia. Aun la
mayora de sus crticos han concluido que es preferible conservarlo
(siem pre y cuando se le d el significado que ellos prefieren) que aban
donarlo. sta es, en esencia, la postura aqu adoptada.
Se desconocen con exactitud los orgenes de la palabra. Morstein Marx
le atribuye un origen francs, al identificar un antiguo antepasado latino;
la califica de repugnante ejem plo de la cruza entre el francs y el griego,
y la enumera entre las palabras notorias de nuestros tiem pos.2 Dicho au
tor subraya que el trm ino fue utilizado por primera vez en su forma
francesa, bureaucratie, por un ministro de com ercio francs del sigloxvm
para referirse al gobierno en ejercicio, que durante el siglo xix lleg a
Alemania com o Burokratie y que con posterioridad ha ingresado en el
ingls y en m uchos otros idiom as. Como tema de estudios acadm icos,
se le asocia principalm ente con Max Weber (1864-1920), estudioso ale2 Fritz M orstein Marx, The Adm inistrative State, Chicago, University o f Chicago Press,
pp. 16-21, 1957.

o
ENFOQUE COMPARATIVO

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man de las ciencias sociales, cuyos escritos sobre el tema han estim ula
do un aluvin de com entarios y de nuevas investigaciones.3
El uso al parecer ms extendido del trm ino burocracia puede llegar a
distraernos, aunque no detenernos forzosam ente. En el lenguaje popu
lar, el trm ino burocracia cum ple el papel de villano y es em pleado por
personas opuestas al gran gobierno" o al Estado benefactor", a la m a
nera de una m aldicin poltica". En ocasiones, esta acepcin tam bin
aparece en escritos acadm icos, de los cuales dos ejem plos com n m en
te citados son la definicin proporcionada por Harold Laski en la edit in de 1930 de la Encyclopedia o f the Social Sciences y el tratam iento
<|iie Ludwig von M ises le da en su libro Bureaucracy.4
La mayora de los estudiosos de las ciencias sociales define la buroi i acia en una forma destinada a identificar un fenm eno que se asocia
con organizaciones com plejas de gran escala, sin otorgarle connotacin
positiva ni negativa. Este uso neutral del trm ino en cuanto a su valorac in no identifica la burocracia con un hroe ni con un villano, sino que
la considera una forma de organizacin social con determ inadas caracIcMsticas.
La confusin terica sobre la burocracia se origina en los diferentes
mtodos utilizados para describir dichas caractersticas y en la falta de
distincin entre los diversos m todos.5 Esta am bigedad puede rastrear
se hasta las m ism as form ulaciones de Weber y, a pesar del alto nivel de
concordancia y de congruencia en lo relativo a las caractersticas funda
mentales de la burocracia, contina hasta el presente.
La tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en tr
m inos de las caractersticas estructurales bsicas de una organizacin.
La form ulacin ms com pacta es la de Vctor Thom pson, quien caracte
3 Para e x c e le n te s in tr o d u c c io n e s a la s o b ra s so b r e e s te tem a , v a se, d e R ob ert K. M erton

ct al., c o m p s., Reader in Bureaucracy, N u eva York, F ree P ress o f G len co e, In c., 1952; d e P e
lel M. B la u , Bureaucracy in Modern Society, N u ev a York, R a n d o m H o u se, 1956; d e Alfred
D iam ant, "The B u re a u c ra tic M odel: M ax W eb er R ejected , R ed isc o v ered , R e fo r m e d , e n la
obra d e H ea d y y S to k es, Papers, pp. 59-96, y d e H en ry Jacob y, The B ureaucratization of the
World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia Press, 1973. A p o rta cio n es so b re varios
isp ecto s d e la b u ro cra cia p u ed en e n co n tra rse en el lib ro de>Jan-Erik L ae, c o m p ., Bureau
cracy an d Public Choice, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1987, y e n el d e Larry
B. Hill, co m p ., The State of Public Bureaucracy, Arm onk, N u eva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992.
Un c o m p e n d io b a sta n te co m p le to d e co n trib u c io n es m u y variad as so b re la b u rocracia y las
o p e r a c io n e s b u ro cr tica s e s el d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva
York, M arcel D ekker, 1994. Para un resu m en , vase, d e Ferrel H eady, B u rea u cra cies, cap lu lo 20, pp. 3 0 4 -3 1 5 , en la ob ra d e M ary H a w k esw o rth y M au rice K ogan , c o m p s., Encyclo
pedia o f G overnm ent and Politics, vol. i, L on d res y N u eva York, R o u tle d g e , 1992.
4 T a n to Laski c o m o V o n M ises so n c ita d o s en el a rtcu lo d e W a lla ce S . S ayre, B u r e a u
cracies: S o m e C o n tra sts in S ystem s" , Indian Journal o f Public A dm inistration, vol. 10,
n m . 2, p. 2 1 9 , 1964.
5 Ferrel H ea d y , B u re a u c ra tic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , A dm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 50 9 -5 2 5 , 1959.

ENFO QUE COMPARATIVO

riza la organizacin burocrtica com o un com puesto de una jerarqua


de autoridad altamente elaborada que se sobrepone a una divisin del
trabajo sum am ente especializada.6 A partir de Weber, la mayora de los
escritores sobre la burocracia ha enum erado las d im ensiones estructu
rales de la burocracia, presentando variaciones m enores en sus form u
laciones tanto en lo relativo al contenido com o a la subdivisin de te
mas, aunque con coincidencias sustanciales entre ellos. Richard H. Hall
ha elaborado una tabla con las caractersticas de la burocracia segn
las enum eraciones proporcionadas por varios autores, incluidos Weber,
Litwak, Friedrich, Merton, Udy, Heady, Parsons y Berger.7 De la extensa
enum eracin de caractersticas, Hall eligi seis d im ensiones dignas de
atencin especial: a) una jerarqua de autoridad bien definida; b) una di
visin del trabajo basada en la especializacin funcional; c) un sistenja
de normas relativas a los derechos y obligaciones de los funcionarios
que desem pean los distintos cargos; d) un sistem a de procedim ientos
relativo a las relaciones de trabajo; e) la im personalidad de las relacio
nes interpersonales, y f ) la seleccin para em pleos y ascensos basada en
la com petencia tcnica. Esta lista bien puede servir com o resum en de
las caractersticas estructurales de la burocracia ms com nm ente se
aladas.
Una segunda tendencia con siste en definir la burocracia en trm inos
de caractersticas conductuales, o en aadir stas a las caractersticas
estructurales, com o resultado de lo cual se obtiene una pauta de con
ducta que se supone burocrtica. Sin em bargo, las op iniones en cuanto
a qu tipo de conducta m erece tal calificativo varan considerablem ente.
Una opcin consiste en destacar los rasgos norm ales, deseables y fun
cionales positivam ente asociados a la prosecucin de los objetivos de las
organizaciones burocrticas. Por ejem plo, Friedrich hace nfasis en ras
gos com o la objetividad, la precisin, la congruencia y la discrecin, los
cuales estn clara e ntim am ente ligados a la funcin d t m a d e ~5ecisiones por los funcionarios adm inistrativos"8 en tanto que "represen
tan norm as que definen pautas de conducta o hbitos deseables para
todos los m iem bros de dicha organizacin burocrtica, que han sido
establecidos por hombres de una inventiva extraordinaria, quienes m e
diante sus descubrim ientos sentaron las bases de una sociedad racio6 V cto r A. T h o m p so n , Modern O rganization, N u eva York, Alfred A. K n op f, In c., pp. 3-4,
1961.
7 R ich a rd H. H all, " In traorgan ization al S tru ctu ral V ariation : A p p lica tio n o f th e B u re a u
cra tic M o d el, A dm inistrative Science Quarterly, vol. 7, n m . 3, pp. 2 9 5 -3 0 8 , 1962.
8 Cari J o a ch im F ried rich , Man an d his G overnm ent, N u ev a Y ork, M cG raw -H ill B ook
C o m p a n y , p. 4 7 1 , 1963. Para u n a p r e se n ta c i n m s c o m p le ta d e lo s p u n to s d e v ista d e
F ried rich so b re la b u rocracia, v a n se en p a rticu la r lo s c a p tu lo s 18, "The P o litica l E lite
an d B u reaucracy" , y 26, "Taking M ea su res an d C arrying On: B ureaucracy".

ENFOQUE COMPARATIVO

109

hu y Eisenstadt habla en trm inos elogiosos de un tipo de equilibrio


illn.im ico que la burocracia puede desarrollar en relacin con el medio,
imi el cual la burocracia conserva su autonom a y sus rasgos distintivos
Inptando una conducta que m antiene su diferenciacin estructural de
I" dem s grupos sociales, aunque reconociendo los derechos de quie
nes legtim am ente reclaman poderes de supervisin sobre ella .10
Iln enfoque ms com n, que aparece en los trabajos de m uchos otros
Hilles, subraya los rasgos de conducta que son bsicam ente negativos,
di luncionales, patolgicos o contraproducentes y que tienden a frus11 .ir el logro de los objetivos que supuestam ente la burocracia se propo
ne alcanzar. Robert Merton ha hecho la enunciacin clsica de este
Imiiiio de vista.11 Dicho autor ve con preocupacin el hecho de que los
mism os elem entos que conducen a la eficiencia en general producen inin icncia en casos determinados" y ocasionan una excesiva preocu
pacin por la su jecin estricta a Jas.xeglam en tac iones, lo cual induce
timidez, conservacionism o y tecnicism o". El nfasis sobre la despersonalizacin de las relaciones origina relaciones conflictivas con los clien
tes de la burocracia. Entre las orientaciones conductuales especficas
mas frecuentem ente m encionadas se encuentran pasar la responsabili
dad a otra persona, el papeleo, la rigidez, la inflexibilidad, la despersoualizacin excesiva, el secreto excesivo, y la renuencia a delegar y a ejereer facultades discrecionales. La conducta de esta clase es tpica de la
"incapacidad idnea" del burcrata. De esto se deduce que la conducta
ms tpicam ente burocrtica se origina en un exceso de nfasis en la ra
cionalizacin de la organizacin burocrtica, que es disfuncional en sus
electos, lo cual sugiere un m odelo para la conducta burocrtica que hai a hincapi en estos rasgos contradictorios o contraproducentes. Tal
contina siendo la orientacin com n. M orstein Marx habla de dichos
rasgos com o los m ales de la organizacin" y los explica diciendo que
"el tipo de organizacin burocrtica origina ciertas tendencias que per
vierten su objetivo. Parte de su fuerza y en casos extrem os su totali
dad se disipa constantem ente por vicios que, de m odo paradjico,
9 Cari J o a ch im F ried rich , C onstitutional G overnm ent an d Dem ocracy, 4 a ed ., B o sto n ,
lila isd el! P u b lish in g C o m p an y, pp. 4 4 -4 5 , 1968.
10 S. N . E isen sta d t, B u rea u cra cy , B u re a u c ra tiza tio n , an d D eb u r e a u c r a tiz a tio n , A dm i
nistrative Science Quarterly, vol. 4, n m . 3, pp. 3 0 2 -3 2 0 , 1959. C on trasta e s te tip o d e e q u ili
brio p referid o c o n o tra s d o s p o sib ilid a d e s p rin cip a les m e n o s d e se a b le s, a las q u e llam a
hurocratizacin y desburocratizacin, ca d a u n a d e las c u a le s resu lta d e p a u ta s d e c o n d u c ta
b u ro cr tica a b rra n te q u e, en el p rim er c a so , a m p la n e x c e s iv a m e n te el p ap el d e la b u r o
cra cia y, en el se g u n d o , lo d eb ilita n o lo su b v ierten .
11 R obert M erton , B u rea u cra tic S tru ctu re an d P erso n a lity , en Social Theory an d Social
Structure, N u ev a York, F ree P ress o f G len co e, Inc., 1949, c a p tu lo 5; se rep ro d u jo en Reader in Bureaucracy, pp. 3 6 1 -3 7 1 .

110

ENFOQUE COMPARATIVO

provienen de sus virtudes".12 Michel Crozier califica su valioso estudio


denom inado The Bureaucratic Phenomenon com o un intento cientfico
por com prender mejor esta "enfermedad de la burocracia. Explica que
al hablar del fenm eno burocrtico se refiere a "sus inadaptaciones, sus
inadecuaciones o, para utilizar la expresin de Merton, a las disfun cio
nes que necesariam ente se desarrollan en las organizaciones hum anas.13
Cualquiera de estos cam inos hacia una definicin de la burocracia en
trminos de conducta da lugar a la distincin entre pautas de conducta
ms" o m enos burocrticas, cuya definicin es incierta a m enos que
se com prenda con claridad el tipo de conducta a la cual se califica de
burocrtica. Este m todo tambin puede ayudar a la identificacin del
"proceso de burocratizacin" con una tendencia marcada hacia una com
binacin que m uestra una pauta de rasgos de conducta generalm ente
patolgicos, tal com o el uso que Eisenstadt da al trm ino burocratiza
cin, al que define com o "la extensin del poder de una organizacin
burocrtica en diversas reas ajenas a su propsito inicial, la creciente
form alizacin interna en la burocracia, la reglam entacin de estas reas
por la burocracia y, en general, un fuerte nfasis en la extensin del po
der de la burocracia".14
Peter Blau ha sugerido un tercer m todo de tratam iento de la con d uc
ta burocrtica. Dicho autor define la burocracia de acuerdo con el logro
de objetivos, es decir, com o "una organizacin que m axim iza la eficien
cia de la adm inistracin, o bien un m todo institucionalizado de con
ducta social organizada en inters de la eficiencia adm inistrativa".15 En
la sociedad moderna, que requiere operaciones en gran escala, tal vez
sea necesaria la existencia de ciertas caractersticas organizativas bsi
cas, incluidas la disposicin jerrquica, la especializacin, cierto grado
de profesionalism o, un conjunto de reglas operativas y un com prom iso
bsico de adaptacin racional de los m edios a los fines. Aunque Blau re
conoce la tendencia de las burocracias a desarrollar pautas de conducta
que se desvan del logro de sus objetivos legtim os, no acepta la opinin
de que toda conducta que se desva de las expectativas form ales o que
parezca irracional sea en verdad disfuncional. Blau sugiere una catego
ra de conducta de naturaleza parcialm ente distinta, la que caracteriza
com o "irracional, aunque (quiz) destinada a un fin".16 La conducta que
12 M o rstein M arx, The Adm inistrative State, pp. 25-28.
13 M ich el C rozier, The Bureaucratic Phenom enon, C h ica g o , U n iv ersity o f C h ica g o P ress,
pp. 4-5, 1964.
14 E isen sta d t, "B u reau cracy, B u re a u c ra tiza tio n , an d D eb u r e a u c r a tiz a tio n , p. 3 03.
15 B lau , Bureaucracy in M odem Society, p. 60.
16 Ibid., p. 58: "A dm inistrar u n a o r g a n iz a c i n so c ia l d e a c u erd o n ic a m e n te c o n lo s c r i
terio s t c n ic o s d e la ra cio n a lid a d e s a lg o irracion al, p orq u e ign ora lo s a s p e c to s n o r a c io
n a les d e la c o n d u c ta s o c ia l.

ENFOQUE COMPARATIVO

111

Ni* m inina en una falta de com prom iso con la racionalidad puede ser
iIIkIi mcional, aunque esto debe ser juzgado por los resultados, antes
tille en referencia a un conjunto de rasgos con d uctu ales p recon ceb i
dos que acom paan a los com ponentes estructurales de la burocracia.
I i i prueba relativa a la adecuacin de la conducta sera su contribucin
ii lo s objetivos burocrticos fundam entales. La conducta que es patol||lt .1 en una burocracia puede ser sana en otra. Esto parecera hacer de
I.iv caractersticas tanto estructurales com o conductuales de la burocrai I.i algo variable, dado que la prueba de que una organizacin es una
burocracia consiste en determ inar si cum ple con sus objetivos, y los ele
mentos estructurales y conductuales que esto requiere pueden variar en
el tiempo y en el espacio.
Como se ha indicado en el presente resum en, existe considerable
tu nerdo respecto de las caractersticas organizativas bsicas de la buroi tacia, aunque esta certeza es m ucho m enor en lo relativo a los rasgos
i onductuales que se asocian con ella. Se han presentado tres opciones
p.ira calificar de burocrtica una pauta conductual determ inada. La pri
mera apunta a la conducta normal, funcional y deseable que cabe esp e
tar y considerar natural en las operaciones burocrticas. La segunda
subraya la conducta disfuncional que probablem ente se origina en la
orientacin racionalista de la burocracia y en los rasgos estructurales
I* signados para mantenerla. La tercera opcin relaciona la adecuacin
de la conducta con el m edio burocrtico, lo cual se vuelve una medida
ms flexible para determ inar qu conducta es burocrtica en el sentido
de que es funcional.
Por supuesto, todas estas consideraciones son im portantes y la eleci in de alguno de estos aspectos com o crtico para la definicin de la
burocracia es justificable. Sin embargo, para una mejor com prensin es
esencial hacer una eleccin explcita.17 En otro trabajo18 he sostenido
que el estudio precursor de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in
Modern Egypt, est viciado por no hacerlo, lo cual afecta su conclusin
de que las teoras de la burocracia desarrolladas en O ccidente tienen
graves deficiencias cuando se trata de analizar burocracias en contextos
tanto occidentales com o no occid en tales.19 Su opinin de que la teora
17 "La m a y o ra d e lo s a u to r es h an d ife r e n c ia d o en tre e s to s a sp e c to s [ ...] y n o h an in ten la d o n in g n a n lisis rig u ro so o d e fin ic i n form al d e la b u ro cra cia . S e h an c o n fo r m a d o
co n to m a r a lg u n a s e le c c i n de lo s a sp e c to s d e co n d u cta , d e estru ctu ra y d e fin alid ad c o m o
si ca ra cteriza ra n u n a o rg a n iza ci n b u ro cr tica . D. S. Pugh, y c o is., "A C on cep tu al S c h e m e
for O rg a n iza tio n a l A nalysis", Adm inistrative Science Quarterly, vol. 8, n m . 3, p. 2 97, 1963.
18 F errel H ead y, B u re a u c ra tic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , Adm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 5 0 9 -5 2 5 , 1959.
14 M orroe Berger, " B u reau cracy E ast an d W est", Adm inistrative Science Quarterly, vol. 1,
n m . 4, pp. 5 1 8 -5 2 9 , 1957.

112

ENFOQUE COMPARATIVO

existente es inadecuada se basa principalm ente en el hecho de que las


respuestas al cuestionario que utiliz en su estudio no se adecuaron a
sus expectativas. En su estudio, Morroe Berger expone ciertas hiptesis
sobre las normas occidentales de la conducta burocrtica y descubre,
al analizar los datos del cuestionario, que los m iem bros de la adm inis
tracin pblica egipcia ms expuestos a las influencias occidentales no
se acercaban a lo que l supona eran las norm as occidentales, com o lo
haba previsto. Berger presta relativam ente poca atencin al aspecto es
tructural de la teora burocrtica, aunque de m anera im p lcita su p o
ne que un m odelo de burocracia debe com binar rasgos estructurales y
de la conducta. En cuanto a los atributos conductuales, cita a M erton
y parece indicar que el aspecto conductual de un m odelo debera acen
tuar las tendencias disfuncionales o patolgicas, conform e a lo estable
cido en la segunda opcin ya expuesta. Sin em bargo, al construir los
m edios de investigacin para m edir la conducta burocrtica tpica u
occidental", Berger com bina rasgos generalm ente considerados patol
gicos o disfuncionales con otros que por lo regular se consideran fun
cionales o deseables. En resum en, su hiptesis relativa al m odelo de
conducta burocrtica", el cual aparentem ente es idntico al m odelo
de conducta burocrtica occidental, no parece adecuarse a sus propias
citas de la teora en lo relativo a los com ponentes conductuales de la bu
rocracia. El m odelo hbrido o bifurcado de burocracia que u tiliza crea
una co n fu si n que hubiera podido evitarse con m ayor congruencia
en el m todo de identificacin de los com ponentes conductuales, o bien
definiendo la burocracia en forma tal que no se tilde de "burocrtica
ninguna pauta determ inada de rasgos conductuales.
La eleccin que hem os hecho respecto al m odo m s adecuado de
considerar a la burocracia consiste en verla com o una institucin defi
nida por caractersticas estructurales bsicas.20 La burocracia es una
form a de organ izacin , la cual puede ser burocrtica o no, de acu er
do con la p resencia de dichas caractersticas. El h ech o de considerar
a la burocracia com o caracterstica de la estructura de una organi
zacin no significa que todas las burocracias sean estructuralm ente
idnticas. Se han realizado algunos esfuerzos prom etedores para conceptualizar los elem en tos que pueden ser con siderad os d im en sion es
de la estructura organizativa con el objeto de clasificar las organ iza
cio n es dentro de un continuum para cada una de las dim ensiones. La
posicin de una organizacin determ inada en el conjunto de estas d i
m ensiones conform ara un perfil de su estructura, el cual podra u tili
20 Para un a n lisis m s c o m p le to , v a se, d e Ferrel H ead y, R e c e n t L iteratu re o n C o m p a
rative P u b lic A d m in istration " , A dm inistrative Science Quarterly, vol. 5, n m . 1, pp. 1341 5 4 ,1 9 6 0

ENFOQUE COMPARATIVO

113

zarse, se espera, para caracterizar la organizacin con propsitos com


parativos.21
Una de las principales ventajas de elegir un enfoque estructural para
definir a la burocracia, en vez de incorporar tam bin los com ponentes
conductuales, es que perm ite tom ar en cuenta todas las pautas de con
ducta que de hecho se encuentran en las burocracias y que m erecen
igualm ente el calificativo de burocrticas. Por lo tanto, la identificacin
de una pauta de conducta determ inada que m erece el calificativo de
"burocrtica no im plica hacer a un lado las dem s pautas conductuales
que tam bin se encuentran en las burocracias existentes y calificarlas de
110 burocrticas ni de m enos burocrticas. Esta prctica ha sido fuente
de m ucha confusin, la cual se puede eliminar.
El m todo sugerido no pasa por alto ni le resta im portancia a las d ife
rentes tendencias conductuales de las burocracias. Por el contrario, fa
cilita la identificacin y la clasificacin de dichas pautas que son su
mam ente significativas y deben ser consideradas objetos prim arios de
anlisis y de com paracin. No tanto los elem entos estructurales, sino
los rasgos conductuales, distinguen a las burocracias entre s. Estas pau
tas pueden variar de una burocracia a otra y con el correr del tiem po
dentro de la m ism a burocracia. Pero ms all de eso con ocem os muy
poco sobre este tem a tan com plejo.22 El objetivo de m xim a prioridad
es encontrar una teora de la burocracia y tcnicas de estudio com para
do que faciliten la exploracin de estos problem as. Intuitivam ente [...]
siem pre se ha supuesto que las estructuras y los patrones de accin bu
rocrticos difieren en los distintos pases del m undo occidental y m ucho
ms entre los hem isferios occidental y oriental. Los hom bres de accin
conocen este hecho y nunca dejan de tenerlo en cuenta. Sin em bargo,
los estudiosos contem porneos de las ciencias sociales [...] no se han
ocupado de tales com paraciones."23 Una caracterizacin estructural de
lo que constituye una burocracia no logra por s m ism a m ucho en este
21 P ugh et a i, "A C o n cep tu a l S c h e m e for O rg a n iza tio n a l A nalysis", pp. 2 9 8 ss.
22 C o m o F ried rich ha se a la d o , lo s p ro b lem a s q u e p resen ta n lo s a s p e c to s d e c o n d u c ta
de la b u ro cra cia so n c o n sid e r a b le m e n te m s c o m p le jo s q u e lo s r e la c io n a d o s c o n lo s
a sp e c to s estru ctu ra les. l ob serva q u e "aunque p u ed e verse cierta sim ilitu d , la c o n d u c ta
de lo s b u r cra ta s vara c o n sid e r a b le m e n te se g n el tie m p o y el lugar, sin q u e e x ista n in g u
na p a u ta d e d esa r ro llo cla ro. T a m p o co d eb e so r p r en d e rn o s e s te h e c h o . La c o n d u c ta d e to
d a s la s p erso n a s en u n co n te x to cu ltu ral p articu lar ser m o ld e a d a p or lo s v a lo res y c r e e n
c ia s q u e p rev a lecen en esa cu ltu ra. D e e ste m o d o , el fu n c io n a r io c h in o , m o tiv a d o p o r la
d o ctrin a d e C o n fu c io y d e s u s se g u id o r e s, esta r m s p r e o c u p a d o p o r la s b u e n a s m a n e ra s
q u e el fu n c io n a r io su iz o , en ta n to q u e e s te ltim o , m o tiv a d o p o r la s e n s e a n z a s d el c r is
tia n ism o y so b re to d o (ca ra cterstica m en te) p or la versin p rotestan te y p ietista d e las c ree n
c ia s cr istia n a s, se p reo cu p a r m s p or la h o n e stid a d y el c u m p lim ie n to d el d e b e r . F rie
d rich , Man an d H is G overnm ent, p. 4 70.
23 C rozier, The Bureaucratic Phenomenon, p. 2 10.

114

ENFOQUE COMPARATIVO

sentido, aunque por lo m enos puede trazar una huella que allane en
cierto m odo el cam ino.

P r e d o m in io

d e la b u r o c r a c ia p b l ic a

Cules son los rasgos organizativos generalm ente considerados com u


nes a todas las burocracias? Existen en todos o en casi todos los siste
mas polticos del m undo burocracias con estas caractersticas esenciales,
de m odo que constituyan una base real para com parar a la adm inistra
cin pblica a travs de las fronteras nacionales? Si las burocracias se
encuentran en operacin uniform e en los cuerpos polticos m odernos,
qu puntos estructurales o conductuales deben elegirse por ser los ms
productivos a los efectos de un estudio comparado?
Como ya se ha m encionado, existen casi tantas form ulaciones de las
caractersticas esenciales de la burocracia com o autores sobre el tema
(y stos han sido m uchos). Sin em bargo, la zona de acuerdo sobre los
principales rasgos estructurales y organizativos es sustancial. Las varia
ciones consisten generalm ente en la forma en que se expresan los aspec
tos estrcturales y en la divergencia que se origina al agregar rasgos
conductuales.
Las caractersticas estructurales principales se pueden reducir a tres:
a) jerarqua, b) diferenciacin o especializacin y c) idoneidad o com pe
tencia.24 La jerarqua es probablem ente la caracterstica ms im portan
te porque tam bin se asocia de manera estrecha al esfuerzo por aplicar
la racionalidad a las tareas administrativas. Max Weber consider este
esfuerzo com o una explicacin del origen de la forma de organizacin
burocrtica. Dicho autor opina que la jerarqua entraa principios y
niveles de autoridad graduados que aseguran un sistem a de supraordenacin y de subordinacin firm emente dispuesto, en el cual los funcio
narios superiores controlan a los inferiores. Dicho sistem a formal de
relaciones entrecruzadas de subordinacin y de supraordenacin tiene
por objeto proveer direccin, cohesin y continuidad. La especializacin
en la organizacin es resultado de la divisin del trabajo, lo cual a su
vez es un requisito para que el esfuerzo hum ano cooperativo dom ine el
m edio y alcance objetivos com plejos. La asignacin de tareas esp eciali
zadas im plica diferencias dentro de la organizacin, a las que los soci24 E sta fo r m u la c i n d e lo s a s p e c to s o r g a n iz a c io n a le s d e la b u ro cra cia se ha id en tifica d o
d e sd e h a ce m u c h o tie m p o co n Cari J. F ried rich . F ue p resen ta d a p or p rim era o c a s i n (co n
T ay lo r C ol) en Responsible Bureaucracy: A Stu dy o f the S w iss Civil Service, C am b rid ge,
H arvard U n iv ersity P ress, 1932, y se v o lv i a p resen ta r m s r e c ie n te m e n te en Man an d His
G overnm ent, pp. 4 6 8 -4 7 0 .

ENFOQUE COMPARATIVO

115

i i n denom inan roles. La estructura de la organizacin debe otorgar


li, i el acin funcional a dichos papeles. La idoneidad se aplica a las
iies o papeles y requiere que la persona que desem pee dicho papel
l Idnea para ello m ediante una preparacin y educacin adecuadas,
es generalm ente tpico en las burocracias m uy desarrolladas".25
Im.i preparacin intensiva podra justificar la alusin al profesionalis
mo en relacin con este aspecto, aunque com petencia e idoneidad son
tflin in o s preferibles pues aluden a la adecuacin del funcionario al paI que desem pea, segn un contexto determ inado. La com petencia
puede requerir o no lo que se considera capacitacin profesional en una
din ledad altam ente especializada.
I mnbin se m encionan con frecuencia otros rasgos de tipo estructuhil uinque stos son ms perifricos o se relacionan estrecham ente con
Ion va m encionados, com o un cuerpo de reglas que gobiernan la conIn. la de los m iem bros, un sistem a de registro, un sistem a de procedi
m iento para tratar cuestiones laborales y un tam ao suficiente para aserm .1 1 , com o m n im o, una red de relaciones entre grupos secundarios.
( abe destacar que este tratam iento de la burocracia difiere en forma
mr.iancial de la form ulacin de una burocracia de tipo ideal" o bien
plenam ente desarrollada im pulsada por Weber. Su "tipo ideal" no pre
tende representar la realidad, sino que constituye una abstraccin que
lem arca ciertos rasgos. En suma, se trata, en sus propias palabras, de
"una imagen mental [...] que no puede darse em pricam ente en la rea
lidad.26 Como seala Arora, Weber "pareca estar convencido de que el
upo ideal no representa la realidad per se, sino que sim plem ente es una
abstraccin que entrelaza la exageracin de ciertos elem entos de la rea
lidad en una concepcin lgicam ente precisa.27 Este "tipo ideal se
l>asa en una com binacin de los anlisis inductivo y deductivo y, presu
m iblemente, tiene valor heurstico, aunque no corresponde a ninguna
Instancia real del fenm eno sujeto a estudio.
Por otra parte, esta form ulacin tiene por objeto identificar las orga
nizaciones reales de las burocracias mientras renan las caractersticas
especificadas. Asim ism o, la form ulacin de Weber com bina aspectos or
ganizativos y conductuales, mientras que sta reduce la definicin de
burocracia a un nm ero m nim o de caractersticas estructurales claves.
Parece haber pocas dudas de que un cuerpo poltico viable en el m un
do actual debe contar con un equipo de funcionarios pblicos que rena

Ibid., p. 4 6 9 .
lb C ita d o p or D ia m a n t en H ead y y S to k es, Papers, p. 63.
27 R a m esh K. Arora, Com parative Public A dm inistration, N u ev a D elh i, A sso cia ted P u b lish
ing H o u se, p. 51, 1972. A rora tien e u n a e x p lic a c i n m s c o m p le ta d e la n a tu ra le za d e las
c o n s tr u c c io n e s del tip o id eal.

116

ENFOQUE COMPARATIVO

los criterios de una burocracia.28 Las necesidades de la operacin gu


bernamental requieren una organizacin en gran escala, de tipo buro
crtico, con una disposicin interna jerrquica y bien definida, especia
lizacin funcional bien desarrollada y pautas de idoneidad que deben
cum plir los m iem bros de dicha burocracia.29 Todo esto no significa pre
suponer uniformidad, ni siquiera en lo relativo a estas caractersticas
estructurales. Ciertamente, para distintos am bientes polticos se prevn
variaciones en las caractersticas operativas de las diversas burocracias.
Debe esperarse encontrar adaptacin e innovacin burocrticas, espe
cialm ente en las naciones ms nuevas en vas de desarrollo y en algunas
sociedades socialistas.30
A efecto de com parar las burocracias pblicas de todo el rango de en
tidades polticas existentes, en qu parte de dichas burocracias o en qu
aspecto de la actividad burocrtica deberam os concentrarnos para
que nuestro intento fuera fcil de manejar y tuviera en cuenta en forma
realista la inform acin fidedigna de que se dispone?
Para com enzar, utilizarem os lo que LaPalombara denom ina "conceptualizacin de la burocracia de tipo acorden.31 Los burocrtas de ma
yor inters para nosotros sern por lo general aquellos que ocupen
puestos adm inistrativos, que tengan cierta capacidad de direccin en
agencias centrales o de cam po, es decir, lo que en el lenguaje de la ad
m inistracin pblica generalm ente se define com o directivos en un ni
vel superior o 'medio'".32 Esto constituye la carrera de la adm inistra
cin pblica, tal com o Morstein Marx utiliza el trm ino para describir
al grupo superior, relativam ente 'permanente', com puesto de quienes
28 P or ejem p lo , Fred R ig g s afirm a q u e "est claro q u e to d o s lo s E sta d o s c o n te m p o r n e o s
r e c o n o c id o s p o r la O rg a n iza ci n d e las N a c io n e s U n id a s tien en b u r o c r a c ia s. Frontiers of
D evelopm ent A dm inistration, D u rh am , C arolin a del N orte, D u k e U n iversity P ress, p. 388,
1970.
29 E n m i o p in i n , esta afirm a ci n c o n tin a sie n d o ex a cta , a u n q u e d e b e r e c o n o c e r se el
in te rs g en e r a liz a d o en lo s a o s rec ie n te s p or las te n d e n c ia s h a cia la d esb u ro cr a tiza c i n , en la q u e lo s s is te m a s d e g e r en cia rela tiv a m en te "abiertos" r em p la za n a lo s sis te m a s
m s " cerrad os, lo cu al resu lta en el d e b ilita m ie n to d e la s p rerrogativas jerrq u icas,
m e n o r d e p e n d e n c ia en la p reten si n d e c o n o c im ie n to s e sp e c ia liz a d o s , y o tra s m o d ific a
c io n e s d e la s o r to d o x ia s an te rio res d e la b u ro cra tiza ci n . Para un a n lisis d e e s ta s m o d ifi
c a c io n e s del m o d e lo b u ro cr tico , v a se, d e D em etrio s A rgyriad es, " B u reau cracy an d Deb u r e a u c r a tiz a tio n , en la ob ra d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f C om parative and
D evelopm ent Public A dm in istration , N u ev a Y ork, M arcel D ekker, c a p tu lo 40, pp. 5 6 7-585,
1991.
30 V a se, d e K a lm a n K u lcsar, "Deviant B u reau cracies: P u b lic A d m in istra tio n in E astern
E u ro p e an d in th e D ev elo p in g C o u n tr ie s, en la ob ra d e F a ra zm a n d , H andbook of Com pa
rative an d D evelopm ent Public A dm inistration, c a p tu lo 4 1 , pp. 5 8 7 -5 9 8 .
31 J o se p h L aP alom b ara, "An O verview o f B u rea u cra cy an d P o litica l D evelop m en t" , en el
lib ro d e J o sep h L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy and Political D evelopm ent, P rin ceton ,
N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iversity Press, p. 7, 1963.
32 Ibid.

ENFOQUE COMPARATIVO

117

th| u ten, en grado diverso, la tarea de dirigir las distintas agencias,


llliidas las categoras "administrativa, "profesional e industrial, el
il'Minal" tanto jerrquico" com o "subalterno y los funcionarios tan|ii rile l am po com o los que se desem pean en la adm inistracin ceniimIV En relacin en el nm ero total de personas que trabajan en la
....."i* ust racin pblica, esto abarca una pequea proporcin, tal vez
U iM or a 1 o 2%. Este concepto ms restrictivo de burocracia es ms
K . l . ' l I lado al estudiar la participacin burocrtica en la form acin de las
J)|)llll( as pblicas.34
I bibliografa sobre la adm inistracin pblica se ha concentrado conVtfhi ionalmente en la burocracia civil, antes que en la militar, lo cual es
t>iimprcnsible y, en su mayor parte, aceptable en el estudio de la adM1 1111 -l racin de los sistem as dem ocrticos occidentales. Sin embargo,
In misin de la burocracia militar sera grave al realizar una comparadin i en el nivel global dados los num erosos casos de Estados-nacin en
Ion i nales la m ilicia no ha cum plido, o bien todava no cum ple en el prem111 **, un papel de subordinacin al liderazgo poltico civil. Con posteriol lililI a la independencia, en m uchos pases latinoam ericanos la m ilicia
Im <li sem peado este papel. Una gran proporcin de pases recienteinuile independizados desde el principio han sido o se han convertido
fHi regmenes militares o cuasim ilitares, situacin cuya frecuencia hasta
lliti c poco pareca estar aum entando. Espordicam ente han aparecido
A lm e n e s de este tipo en sistem as p olticos de larga data. En estas
Ii ru nstancias, en que la jefatura militar superior ha colaborado o do
minado a la burocracia civil en las decisiones de poltica pblica ms
Importantes, dicha participacin en el gobierno poltico tiene un nte
rin directo para nosotros, aunque no trataremos la manera en que opehi I.i burocracia militar dentro de la esfera de la actividad militar convi iu ional.
I la perspectiva para un estudio com parado de la adm inistracin plilli a, que se concentra en la institucin de la burocracia segn se adapi , i a las condiciones del m edio (particularmente, al grado de desarrollo
im i mm ico y social, y a la configuracin del sistem a poltico), no pretenn M orstein Marx, "The H ig h er Civil S erv ice as an A ction G roup in W estern P o litica l Dep. 63.
" D elib era d a m en te e sto y ex clu y e n d o a lo s d e sig n a d o s p o ltic o s en la ram a ejecu tiva,
pin rjrm plo: los d irecto res de a g en cia s, lo s v ic e p r e sid e n te s y lo s se creta rio s a siste n te s, a s
i iiniii o lio s fu n c io n a r io s e le g id o s a d iscr eci n por lo s ld eres p o ltic o s d e la ram a ejecu tiv a
iilii* llen en el pod er. Al u sar el trm in o d e esta m an era, d ifiero del p referid o p or Fred W.
KlWHs, q u ien u tiliza el d e b u rocracia para referirse a to d o s lo s " fu n cio n a rio s d e sig n a d o s,
Im lrp en d ien te m en te del tie m p o q u e duren en el cargo, de su c o n d ic i n civil o m ilita r o de
II rungo". R iggs, B u re a u c ra tic Links B e tw e e n A d m in istra tio n an d P o litic s, e n la ob ra
Ii I iit a /m a n d , H andbook o f Com parative and Developm ent Public A dm inistration, capluln <5, pp, 4 8 5 -5 0 9 , en la p. 4 86.

VPliipmrnt, ibid.,

118

ENFOQUE COMPARATIVO

de ser la nica, ni por fuerza la mejor de las perspectivas posibles. La


hem os elegido porque es relativam ente manejable, porque puede apo
yarse en la acum ulacin ms o m enos adecuada de inform acin bsica
y porque ofrece la prom esa de conducirnos a una futura investigacin
com parada ms exacta y com pleta. La burocracia com o enfoque tam
bin tiene la ventaja de que ha sido reconocida com o la base ms co
m nm ente aceptada de los estudios com parados.35
Con estos antecedentes, y teniendo en cuenta que el tema es muy com
plicado y las fuentes de inform acin limitadas, trataremos de com parar
las burocracias civiles superiores y, cuando sea oportuno, las militares,
en una variedad de sistem as polticos actuales, considerando las siguien
tes preguntas com o las ms apropiadas a nuestros propsitos:
1. Cules son las caractersticas operativas internas dom inantes en
una burocracia que reflejan la com posicin, la disposicin jerrquica, el
patrn de especializacin y las tendencias conductuales de sta?
2. En qu medida una burocracia es m ultifuncional, es decir, en qu
medida participa en la tom a de decisiones de poltica pblica m s im
portantes, as com o en su ejecucin?
3. Cules son los principales m edios de control que se ejercen desde
el exterior de la burocracia y en qu medida son efectivos dichos contro
les externos?
Como lo indican estas preguntas, nuestro inters no se limita a la com
paracin de las variaciones estructurales, sino que se extiende a la ex
ploracin de las diferencias en las pautas de conducta en el seno de las
burocracias.
Antes de intentar responder a estas preguntas para las diversas for
m as polticas o tipos de sistem as polticos, considerem os dos factores
35
Ya en 1964, D w igh t W ald o en c o n tr q u e el m o d e lo b u ro cr tico era til, e stim u la n te y
lla m a tiv o . C o m p a ra tive P u blic A d m in istra tio n : P rologue, P roblem s, a n d P ro m ise, C h icago,
C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n G roup, A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , 1964, p.
24. V a rio s a o s d e sp u s, A rora id en tific en su s o b ra s la c o n str u c c i n d e la b u rocracia
a p ro v ech a n d o el trabajo d e M ax W eb er c o m o "la estru ctu ra c o n c e p tu a l m s d o m in a n te
p o r s m ism a en el e stu d io d e la a d m in istr a c i n co m p a r a d a . C o m p a r a tiv e P u b lic A d m i
n istr a tio n , p. 37. E n 1976, Jon g Jun y Lee S ig e lm a n reafirm aron esta p referen cia . Jun h izo
un lla m a d o para q u e se c o n tin u a ra n e s tu d ia n d o "las estru ctu ra s, fu n c io n e s , c o n d u c ta s y
a m b ie n te s d e la burocracia" en su artcu lo " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m i
nistra tio n : S o m e R eflectio n s o n th e C urrent P ossib ilities" , P u blic A d m in istr a tio n R eview ,
vol. 36 , n m . 6, pp. 6 4 1 -6 4 7 , en la p. 6 4 4 , 1976. S ig e lm a n m a n ife s t su c o n v e n c im ie n to
de q u e el fu tu ro d e la a d m in istr a c i n p b lic a co m p a ra d a se e n c o n tra b a en lo s e s tu d io s di1
las b u ro cra cia s, en lo s "an lisis d e los a n te c e d e n te s, a c titu d e s y c o n d u c ta s d e lo s b u r
cra ta s y d e a q u e llo s c o n q u ie n e s in teract an " . "In S ea rch o f C o m p a ra tiv e A d m in istr a
tio n , P u b lic A d m in istr a tio n R e view , vol. 36, n m . 6, pp. 6 2 1 -6 2 5 , en la p. 6 24, 1976. Gliy
P eters h a r efo rza d o esta p riorid ad en su lib ro m s r e c ie n te , C o m p a rin g P u b lic B u rea u
cra cies: P ro b lem s o f T heory a n d M eth od, T u sca lo o sa , A lab am a, T h e U n iv ersity o f A labam a
P ress, 1988.

ENFOQUE COMPARATIVO

119

tiiln ..entes de tipo general que influyen de m odo significativo en las cai tu le sticas de los sistem as burocrticos. El primero es un factor relati*mente inm ediato y discernible con facilidad: el m edio organizativo de
Im mlm inistracin pblica, que incluye el patrn de departam entalizai Ion, la extensin del em pleo en el sector pblico, as com o las variacioII'*. entre los sistem as de servicios pblicos.
I I segundo, m enos tangible y ms com plejo, aunque de m ayor signififtu ion, es el m edio poltico, econm ico y social en el que la burocracia
limi 1 0 1 1 a, es decir, lo que com nm ente se denom ina "ecologa de la adiiiinr.ti acin". Debem os identificar, com o m nim o, los rasgos am binta
le'. *1111 * tienen m ayor trascendencia en la form acin y reform acin de la
Imii o racia.
^ E L MEDIO ORGANIZATIVO

Departam entalizacin

Un consecuencia necesaria de la jerarquizacin y de la especializacin


. I* l.is organizaciones de gran envergadura es la disposicin ordenada de
In*. unidades en agrupaciones sucesivam ente mayores y ms incluyentes,
i le proceso de departam entalizacin se ha presentado en una forma
mui i .idam ente uniform e en pases que difieren m ucho en otros aspec
to-. de sus sistem as adm inistrativos. La unidad bsica es el departam en
to n ministerio, el cual representa una subdivisin adm inistrativa mayor
deulio de la adm inistracin. Brian Chapman identifica cinco "campos
pl lm ipales en el gobierno, a saber: relaciones exteriores, justicia, fillttn/as, defensa y guerra y asuntos internos, representados en el pasado
ni opeo por m inisterios primarios cuyos orgenes se rem ontan al sisteinn adm inistrativo rom ano.36 Con el aum ento de los servicios y de las
i p<Misabilidades del gobierno surgieron nuevos m inisterios de la catei la residual de asuntos internos, con lo cual se aadieron cam pos ta
les i mno la educacin, la agricultura, el transporte, el com ercio y, ms
i et ii ntem ente, la seguridad social y la salud.37 Richard Rose ha analiza" Hi lan C h a p m a n , The P rofession o f G o vern m en t, L on d res, G eorge A lien & U n w in , pp.
IH M , |y?59.
' l'ara e x m e n e s m u y c o m p le to s so b re la form a en q u e lo s p a tr o n e s d e o r g a n iz a c i n se
ili ..h rollaron en v a rio s p a se s, v a se, d e P oul M eyer, A d m in istr a tiv e O rg a n iza tio n : A C om fH im tlve S tu d y o f the O rg a n iza tio n o f P u blic A d m in istr a tio n , L on d res, S te v e n s & S o n s,
|UV/; v d e Jean B lo n d el, The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts : A C o m p a ra tiv e A n a lysis o f
t ii> \m n n e n ta l S tru c tu re s, L on d res, S a g e P u b lica tio n s, 1982, e n e sp e c ia l el c a p tu lo 2, T he
I *. M-loprnent o f M o d e m G overn m en t" . Para e s tu d io s d e lo s e sfu e r z o s d e o r g a n iz a c i n y
tlt i H o rm a recien tes, v a se, d e G erald E. C aid en , A d m in istra tiv e R e fo r m , en la ob ra d e
I tiiti/m u n d , H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D eve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n , c a p tu lo

120

ENFOQUE COMPARATIVO

do el aum ento en los departam entos del gobierno central en varias na


ciones occidentales a partir de m ediados del siglo xix hasta principios de
la dcada de 1980, e inform a que el prom edio por pas se ha elevado
de 9.4 a 19.2.38 Jean Blondel afirma que la expansin ms rpida se pro
dujo desde fines de la dcada de 1940 hasta m ediados de la dcada de
1970, cuando el prom edio se elev desde unos 12 hasta casi 18.39 A p e
sar de las diferencias sustanciales en los extrem os superior e inferior de
la escala y del surgim iento de algunos patrones distintivos de departam entalizacin,40 la im presin que produce la revisin del gran nm ero
de m inisterios que existen en m uchos pases es de uniform idad o de
gran similitud, antes que de amplia variacin. Los m inisterios del gobier
no central en general van de unos 12 a unos 30, de acuerdo con el grado
en que el pas en cuestin prefiere unidades especializadas o com pu es
tas, el rango de las reas de programas departam entales, el tam ao de la
poblacin del pas, consideraciones ideolgicas, la ubicacin geogrfi
ca41 y otros factores. Chapman m enciona a Suiza, con slo siete de
partam entos en su gobierno central, com o el pas con el nm ero ms
bajo, lo cual al parecer reflejara el tam ao pequeo de la nacin, el
alcance lim itado de la intervencin del gobierno y la estructura con sti
tucional confederativa, lo cual subraya la autonom a de los cantones
que integran el pas.42 Sin embargo, existen m uchos otros pases, en ge
neral pequeos, que tienen 10 m inisterios o m enos. La cantidad ms co
m n es de alrededor de 12, ejemplificada por pases tan distintos en
cuanto a su tam ao, ubicacin, configuracin poltica y grado de des
arrollo com o los Estados Unidos, Panam, Portugal, Tailandia, Japn,
Colom bia y Holanda. Existe otro grupo que cuenta con alrededor de 20
m inisterios, a saber: Indonesia, Sudfrica, Corea del Sur, M arruecos,
Canad, Grecia y M yanmar (antes Birmania). Dentro de este grupo tam
bin se encuentran otros pases; por ejemplo, Burundi, Irn, Israel, Madagascar, M xico, Nepal y las Filipinas, que en el pasado tuvieron me27, pp. 3 6 7 -3 8 0 ; y B. G uy P eters, G o v ern m en t R eform an d R e o r g a n iz a tio n in an E ra o f
R etren ch m en t a n d C o n v ictio n P o litic s, en el lib ro d e F a ra zm a n d , H a n d b o o k o f C o m p a ra
tive a n d D eve lo p m en t P u blic A d m in istr a tio n , c a p tu lo 28, pp. 3 8 1 -4 0 3 .
38 R ich ard R o se, U n d ersta n d in g Big G o vern m en t, L on d res, S a g e P u b lic a tio n s, p. 157,
1984.
39 B lo n d el, The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts , p. 176.
40 D e s to s trata la ob ra d e R ose, U n derstan din g Big G o v e r n m e n t , pp. 177-203.
41 B lo n d el e n c o n tr q u e en tre lo s p a se s en v as d e d esarrollo, lo s d e A m rica L atin a so n
los q u e tien d e n a ten er m e n o s m in iste r io s y lo s del M ed io O rien te y d e frica so n lo s q u e
tie n d e n a ten er m s m in iste r io s, m ien tra s q u e lo s p a se s d el su r y d el su d e s te a si tic o se
u b ica n en tre e s to s e x trem o s. The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts , p. 179.
42 C h a p m a n , The P rofession o f G o v e r n m e n t , p. 49. S u iza to d a v a tien e s lo s ie te m in is te
rios, p ero s te n o e s el n m er o rcord m o d e rn o . P or ejem p lo , N ep al ten a s lo s e is m in is
terio s a m ed ia d o s d e 1970, a u n q u e d esd e en to n c e s e s e n m ero a u m e n t co n sid er a b lem en te.

ENFOQUE COMPARATIVO

121

nos unidades, lo cual indica una tendencia a la proliferacin gradual.


Entre los pases que tienen un nm ero m s alto y m s fluctuacion es a
corto plazo en el nmero total se encuentran varios con gobiernos parlamntrios, tales com o Italia. Gran Bretaa, as com o antiguos o actuales
miem bros 3 la Comunidad Britnica de N aciones (Com m onwealth),
adem s de pases que eran com unistas (la ex Unin Sovitica, Polonia)
o lo son (la Repblica Popular de China, Cuba). Para el primer grupo, la
explicacin tal vez resida en la facilidad que tiene el gabinete para reali
zar cam bios en algunos sistem as parlamentarios, m ientras que para el
segundo grupo la respuesta podra estar dada por la extensin de la res
ponsabilidad estatal directa en las em presas econm icas e industriales.
Tal vez la ex Unin Sovitica haya superado todas las m arcas tanto en la
fluctuacin com o en el nm ero total de m inisterios. Fainsod proporcio
n las cifras para intervalos durante un lapso de 30 aos com prendidos
entre m ediados de la dcada de 1920 y m ediados de la dcada de 1950,
mostrando slo 10 al com ienzo, alcanzando 59 en 1947, m antenindose
alrededor de 50 por varios aos y luego decayendo sbitam ente a 23 en
1953.43 Sin em bargo, durante los aos siguientes el total volvi a ascendeT'lrepentinamente, llegando a 77 alrededor de 1976. con un pico de
unos 80 hacia fines de la dcada de 1970,44 para luego declinar hacia unos
57 a fines de la dcada de 1980, poco antes de que la URSS se disolviera.
En las unidades que la sucedieron y formaron la Confederacin de Esta
dos Independientes, los totales tendieron a ser considerablem ente ms
pequeos (en 1993, el nm ero en la Federacin Rusa era de 23 y en
Ucrania de 25).
ET anlisis com parativo de las caractersticas de operacin departa
mentales o m inisteriales ha sido m nim o. Un destacado estudio de las
carreras m inisteriales fue el realizado por Jean Blondel, quien analiz
los datos disponibles de ms de 20000 m inistros que haban ocupado
cargos en todo el m undo entre 1945 y m ediados de los aos ochenta.45
En el contexto de seis reas geogrficas (la atlntica, la com unista, la de
Amrica Latina, la del Medio Oriente y frica del Norte, la de Africa del
Sur del Shara, y la de Asia m eridional y oriental), present generaliza
ciones prelim inares acerca de los antecedentes sociales de los m inistros,
las vas que siguieron sus carreras para llegar al cargo, lo que duraron
en ste, y algunas de las pautas de conducta que mostraron. Se iden
tificaron dos problem as importantes: la prevaleciente brevedad en la
43 M erle F a in so d , H o w R u ssia Is R u led , ed. rev., C am b rid ge, M a ssa c h u se tts, H arvard
U n iv ersity P ress, p. 3 3 3 , 1964.
44 B lo n d el, The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts , pp. 189-194.
45 Jean B lo n d el, G o vern m en t M in isters in the C o n tem p o ra ry W orld, B everly H ills, C alifor
nia, S a g e P u b lica tio n s, 1985.

122

ENFOQUE COMPARATIVO

ocupacin del cargo, y el acuerdo de las prioridades en com petencia


entre la especializacin y la representacin. La pesim ista valoracin ge
neral de Blondel es que la carrera m inisterial, en m uchos pases del
mundo contem porneo, es una de las m enos atractivas: breve, com ien
za y term ina por circunstancias im previsibles, y ubica a m uchas perso
nas en posiciones que no forzosam ente corresponden a su capacidad o
habilidad".46
Las relaciones entre los m inisterios y el proceso de tom a de decisiones
dentro de los gabinetes ha recibido incluso m enos atencin y la mayora
de stas se han lim itado a los sistem as parlam entarios occidentales. El
estudio ms inform ativo47 indic que no haba encontrado ningn m o
delo claro de la estructura de los gabinetes, pero que "la idea de una
pirm ide jerrquica de m inistros individuales encim a de la cual se en
cuentran los com its m inisteriales, que a su vez dependen del primer
m inistro, en la cual existe una delegacin im plcita hacia abajo y una
consulta a los niveles superiores de todas las decisiones estratgicas o
im portantes era inadecuada. En vez de esto, la m ayora de los sistem as
de gabinetes presentaban "escenarios de tom a de decisin interrelacionados, pero fragm entados, en que los com its m inisteriales d esem
peaban papeles bsicos en la coordinacin y la resolucin de los con
flictos, y en los que pocas decisiones eran tom adas por el gabinete en
pleno.48 Estas generalizaciones fueron apoyadas por ejem plos de casos
de las estructuras de los gabinetes en siete pases (el Reino Unido, Ca
nad, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, H olanda y Suiza).
Otras caractersticas organizativas distintas de la conform acin de m i
nisterios o departam entos centrales tam bin pueden tener una influen
cia significativa sobre la burocracia. En la mayora de los pases s ha
desarrollado un conjunto de agencias adm inistrativas que no encajan
dentro del sistem a m inisterial, incluidas las agencias centrales estable
cidas con fines de coordinacin y control. En ocasiones se trata de uni
dades que se han separado de m inisterios y se encuentran en vas de
convertirse en m inisterios por derecho propio, etapa que an no han al
canzado. Puede tratarse de agencias, com o las com ision es reguladoras
independientes de los Estados Unidos, a las que deliberadam ente se les
ha dado autonom a en vista de la naturaleza de los controles que ejer
cen sobre intereses privados. La forma ms com n de aum entar la orga
nizacin en las ltim as dcadas ha sido la sociedad gubernam ental, po
pular en diversos pases y que ha dem ostrado marcadas diferencias en
46 Ibid., p. 274.
47 T h o m a s T. M ack ie y Brian W. H o g w o o d , co m p s., Unlocking the Cabinet: Cabinet Structures in Com parative Perspective, B everlv H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1985.
48 Ibid., pp. 3 1 -32.

ENFOQUE COMPARATIVO

123

m an to al papel que debe desem pear el gobierno en la econom a. La


lorma corporativa ha sido especialm ente apreciada en las naciones ms
jvenes que cam inan hacia la industrializacin bajo los auspicios del
g o b ie r n o . La autonom a que con frecuencia se les ha concedido a estas
corporaciones pblicas en materia de personal y en otras cu estiones re
lacionadas puede tener profundos efectos, no slo en la parte de la bu
rocracia que integra dichas sociedades, sino tam bin en el resto de la
adm inistracin pblica.
Es obvia la im portancia que tienen las variaciones en la forma en que
los m inisterios centrales y otras unidades organizativas se relacionan
Con los rganos del liderazgo poltico. Entre dichas diferencias se in
cluyen la distribucin territorial unitaria o federal de los poderes gu
bernamentales, los sistem as presidencial o parlam entario que rigen las
relaciones entre el poder ejecutivo y la legislatura, los sistem as de par
tidos polticos unipartidistas, bipartidistas o pluripartidistas y los di
versos procedim ientos para asignarles representacin en la adm inis
tracin a los grupos de inters. Todas estas elecciones relativas a la
estructura de la m aquinaria gubernam ental y a la adm inistracin de los
intereses del gobierno tienen efectos directos y determ inantes sobre la
burocracia.
Una m anifestacin del m ovim iento "neoinstitucionalista que se trat
anteriorm ente es el inters creciente por exam inar los rasgos estructu
rales de los sistem as de gobierno. El estudio ms com pleto del tem a que
existe en la actualidad es Organizing Governance, G ovem ing Organizalions, un libro editado por Colin Campbell y B. Guy Peters, el cual refle
ja la renovacin de la preocupacin por las instituciones, al m ism o
tiempo que se com prende mejor la conducta de los individuos dentro de
las organizaciones y de las instituciones.49 Los colaboradores realizan
110 slo un anlisis general de los tem as de la organizacin y de sus d i
m ensiones transnacionales, sino tam bin estudios de las experiencias
en distintos pases, incluidos Gran Bretaa, los Estados Unidos, Cana
d, Australia, Suiza y Bangladesh.
En el m om ento actual, la atencin se concentra en las ventajas relativas
de los sistem as parlamentario y presidencial. El anlisis m s com pleto
hasta la fecha es el que se presenta en Do Institutions M atter?, com pilado
en 1993 por R. Kent Weaver y Bert A. Rockm an,50 quienes escribieron
49 C olin C a m p b ell y B . G uy P eters, co m p s., O rgan izin g G overn an ce, G o v e m in g O rgan izatio n s, P ittsb u rg h , P en n sv lv a n ia , U n iversity o f P ittsb u rgh P ress, p. 4, 1988. V ase ta m b in ,
d e G eo rg e M. T h o m a s, J oh n W. M eyer, F ra n cisco O. R am rez y Joh n B oli, n s titu tio n a l
S tru ctu re : C o n s titu tin g S tate, S o ciety, a n d th e In d iv id u a l, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e
P u b lica tio n s, 1987.
,0 R. K ent W eaver y Bert A. R ock m an , co m p s., D o I n s titu tio n s M atter? G o v e rn m e n t Capab ilities in the U n ited S ta tes a n d A hroad, W ash in gton , D. C., T he B r ook in gs In stitu tio n , 1993.

124

ENFOQUE COMPARATIVO

los ensayos introductorio51 y final.52 Otros participantes en este proyec


to ofrecieron anlisis que com prendan a varios pases, y en los que
evaluaban el papel de las instituciones gubernam entales y su influencia
en los resultados obtenidos en varias reas de la poltica (la energa, el
am biente, el cam bio industrial, las pensiones, el com ercio, la seguridad
m ilitar y otras). Estos estudios com parativos de casos no se lim itan a los
efectos de las m edidas institucionales presidenciales, parlamentarias o
hbridas, sino tambin examinan otros factores explicativos que afectan
las capacidades del gobierno. Como dicen los com piladores, este estudio
trata de un conjunto muy com plejo de problemas que aparentem ente
estn com prendidos dentro de uno muy sencillo: el de saber si el go
bierno parlamentario es superior a la separacin de los poderes". Con
cluyen que las diferencias de los regm enes parlam entarios entre s son
por lo m enos tan im portantes com o las diferencias entre los regm enes
parlamentarios y los presidenciales, pero observan que com o ocurre con
la mayora de las preguntas sencillas, no encontram os respuestas sen ci
llas. En su resumen com entan que las instituciones no proporcionan pa
naceas, aunque s presentan riesgos y oportunidades previsibles. La d is
cusin seria sobre la reforma y el diseo institucional debe basarse en
un entendim iento del equilibrio entre esos riesgos y oportunidades.53
Albert P. Blaustein, investigador de la Rutgers-Camden Law School,
lder en el estudio de los problem as de las m odificaciones con stitu cion a
les y que ha trabajado com o consultor en num erosos pases, lleva un
registro, pas por pas, de las ltim as m odificaciones constitucionales.
La American Bar Association patrocina un proyecto llam ado c e e l i por
sus siglas en ingls (Iniciativa de Ley para Europa Central y Oriental),
que ha sido diseado para apoyar las reformas legales en Europa cen
tral y oriental y en los nuevos Estados que se formaron a partir de la
desaparicin de la URSS.54
Otros proyectos actuales tienen com o finalidad m s directa y explcita
exam inar el problema de la viabilidad relativa de las opciones parla
m entaria y presidencial, especialm ente para los pases en vas de des
arrollo. Iniciado principalm ente por Abdo Baaklini, de la Universidad
Estatal de Nueva York en Albany, y por Fred W. Riggs, de la Universi
dad de Hawai, en 1993 se estableci un Comit sobre el C onstitucio
nalism o Viable (Cocovi), con aproxim adam ente 20 m iem bros fundado
51 Ibid., " A ssessin g th e E ffects o f In s titu tio n s, pp. 1-41.
52 Ibid . , "W hen an d H ow D o In stitu tio n s M atter?, pp. 4 4 5 -4 6 1 , e " In stitu tion al R eform
and C o n stitu tio n a l D e s ig n , pp. 4 6 2 -4 8 1 .
53 Ibid . , p. 41.
54 V a se " c e e l i U pdate", p u b lic a ci n b im e n su a l de la A m erican B ar A s so c ia tio n , W a sh
in g to n , D. C.

ENFOQUE COMPARATIVO

125

res.55 Su programa incluye intercam bio de inform acin, sem inarios,


publicaciones y otras actividades para identificar los elem entos esen cia
les de la viabilidad constitucional de las diferentes opciones del gobierno
democrtico: parlamentario, presidencial o una com binacin de am bos.
En la Universidad de California, en Irvine, el programa de investigacin
sobre la dem ocratizacin convoc a una conferencia sobre el diseo de
las constituciones, la que tam bin se realiz en 1993 con fines sim ila
res.56 stos son indicios del creciente inters en esas cu estion es institu
cionales, de las que volverem os a tratar ms adelante en este libro.

Empleo en el sector pblico


Otro factor en el contexto organizativo es el cam bio de la extensin y de
la distribucin de los em pleos pblicos de un pas a otro. Es difcil loca
lizar inform acin fidedigna y actualizada, en especial para los pases en
desarrollo. Los datos disponibles ms recientes, que se m uestran en los
cuadros n.l y II.2 , han sido com pilados por Donald C. Rowat y muestran
el porcentaje que representan los em pleados pblicos de la poblacin de
21 pases desarrollados y de 36 pases en desarrollo.57 El rango de em
pleo en el sector pblico abarca desde 16.31% en Suecia hasta 0.83% en
Burundi, con un prom edio que oscila entre cinco y seis por ciento.
Como muestran las estadsticas, el nm ero de em pleados del sector
pblico es considerablem ente mayor en los pases desarrollados (alrede
dor de 8% de la poblacin) que en los pases en desarrollo (cerca de 4%).
Japn (con 4.44%) tiene indudablem ente la m enor proporcin para los
pases desarrollados, mientras que el Reino Unido y Dinamarca se en
cuentran en el margen superior, junto con Suecia. La m ayora de los
pases en desarrollo se encuentran por debajo del Japn, a excepcin
de Mauricio, Sri Lanka, Argentina, Panam, Baham as y Egipto. Cerca de
Burundi, en la categora ms baja (todos debajo de 3%) se encuentran
Senegal, Benin, Guatemala, Uganda, India, Tanzania, Liberia y Kenia.
55 V a se, del C o m m itte e on V iab le C o n stitu tio n a lism , " S um m ary R ep ort o f P relim in ary
M eetin g , 10-11 J u n e 1993, at T ok ai U n iversity in H o n o lu lu , m im eo g ra fia d o , 11 pp.
56 V a se el p ro g ra m a de la co n fe r e n c ia y el a n e x o " N otes o n th e D esig n o f C on stitu tio n s, d e H arry E c k ste in , m im eo g ra fia d o , 15 pp.
57 D o n a ld C. R o w a t, " C om paring B u re a u c ra cies in D ev elo p ed an d D ev elo p in g C ou n tries:
A S ta tistica l A n a ly sis, p rep arad o para el XIV C o n g reso M u n d ial d e la In tern a tio n a l P o liti
cal S c ie n c e A sso cia tio n , 1988, m im eo g ra fia d o , 39 pp., en las pp. 2 8 y 29. R o w a t p resen ta
in fo r m a c i n sim ila r so b re g ru p o s m s p e q u e o s d e 19 d e m o c r a c ia s d esa r ro lla d a s y d e
n u ev e p a se s en v a s d e d esa r ro llo en " C om p arison s an d T ren d s, e n la ob ra d e R ow at,
c o m p ., Public A dm inistration in Developed Dem ocracies: A Com parative Study, N u eva
York, M arcel D ekker, c a p tu lo 25, en las pp. 4 4 2 -4 4 3 , 1988.

126

ENFOQUE COMPARATIVO

II. 1. Porcentaje de em pleados p blicos en relacin


con la poblacin en 21 pases desarrollados,
p o r nivel de gobierno y em presas p blicasa

C uadro

Pas
Suecia
Dinam arca
Australia
R eino Unido
N oruega
Nueva Zelanda
Finlandia
Austria
Estados Unidos
Blgica
Islandia
Canad
Alem ania R. F.
Francia
Holanda
Italia
Suiza
Luxem burgo
Irlanda
Espaa
Japn

Gobierno
Ao central
1979
1981
1980
1980
1979
1981
1979
1979
1981
1980
1980
1981
1980
1980
1980
1980
1979
1979
1978
1979
1980

2.55
2.57
2.07
4.16
3.19
6.86

3.85
1.87
4.88
5.49
1.49
1.30

2.50
2.97

Total
Provincial Gobierno
Empresas
sector
y local
general no financieras pblico
12.12
8.78
7.77
5.41
5.60
1.52

4.25
5.91
1.87
0.93
4.73
4.76

2.96
2.12

2.30

1.04

2.21

2.73

14.66
11.35
9.83
9.57
8.80
8.38
8.11
8.06
7.77
6.75
6.42
6.22
6.06
5.73
5.46
5.34
4.76
4.68
4.50
4.00
3.75

1.64
1.18
1.14
3.64

1.96

16.31
12.53
10.97
13.21

10.35

0.29
2.01
1.24
1.58
1.64

0.33
0.77

2.21

0.69

8.07
8.77
7.65
7.80
7.70

5.79
6.11

6.71

4.44

a C ifras d isp u e s ta s e n o rd en d e c r e c ie n te , c o n fo r m e a lo s p o rcen ta je s p ara el " G obiern o


g e n e r a l.
F u e n t e : c o m p ila d o d e P eter S. H eller y A. A. T ait, G overnm ent E m ploym en t an d Pay:
Som e International Com parisons (W a sh in g to n , D. C., F o n d o M o n eta rio In tern a cio n a l,
1983), cu a d ro 21, p. 41.

Otra diferencia im portante entre los pases en desarrollo y los d es


arrollados que m uestra esta com pilacin consiste en que en los pases
desarrollados la m ayor parte de los em pleados pblicos trabaja para los
gobiernos provinciales y locales, m ientras que en los pases en desarro
llo la m ayora trabaja para los gobiernos centrales. El em pleo en las em
presas pblicas muestra una variacin marcada tanto en los pases en
desarrollo com o en los desarrollados. Por ejem plo, Gran Bretaa y Sri
Lanka tienen gran proporcin, m ientras que en los E stados U nidos y
Guatem ala esa proporcin es bastante reducida.

C u a d r o II.2. Porcentaje de em pleados pblicos en relacin


con la poblacin en 36 pases en vas de desarrollo, por nivel
de gobierno y em presas p b lic a sa

I'as

Gobierno
Ao central

barbados
Bahrein
Mauricio
Singapur
Bahamas
Jamaica
Argentina
Omn
Santa Luca
Hgipto
Panam
Swazilandia
Chipre
Corea
Botswana
Sri Lanka
Tailandia
Portugal
Zambia
Liberia
Kenia
Filipinas
Belice
Zimbabwe
India
G uatemala
Sudn
Togo
Tanzania
Uganda
Madagascar
Sudfrica
Senegal
Benn
Camern
Burundi

1981
1980
1980
1981
1978
1980
1981
1980
1981
1979
1979
1982
1980
1981
1979
1980
1979
1977
1980
1982
1980
1979
1981
1979
1977
1981
1978
1980
1978
1982
1980
1982
1976
1979
1981
1978

Total
sector
Empresas
Provincial Gobierno
y local
general no financieras pblico

____

____

6.25
5.40
5.39
4.98
2.89
2.12
4.36
3.85
1.40
3.39
3.35
3.25
2.66
2.25
2.72

0.14
0.59
ninguno
ninguno
2.00
2.60
ninguno
0.33
2.61
0.22
ninguno
0.10
0.42
0.65
0.31

0.08
ninguno
0.24
0.35
ninguno
0.32
1.14
0.26

ninguno
ninguno
0.40

0.24
ninguno
0.12
ninguno
0.08

2.47
2.41
2.10
1.71
1.94
1.53
0.67
1.45

1.53
1.43
1.01

0.70
0.90
0.76
0.66
0.42

10.71
6.39
5.99
5.39
4.98
4.88
4.72
4.36
4.18
4.00
3.81
3.35
3.34
3.08
3.04
3.02
2.97
2.61
2.60
2.41
2.23
2.06
1.94
1.85
1.81
1.71
1.61
1.53
1.43
1.40
1.07
0.94
0.90
0.88
0.66
0.51

____

2.20

0.80

1.16

1.40
2.05
0.27

0.58

5.14

2.13
0.31
0.61
2.29

0.59
0.10

0.98
0.59

0.35
0.66

0.32

8.39

5.78

5.88

5.41
5.86
3.62

3.65

8.16

4.73
2.73
2.84
4.35

2.39
1.81

2.41
1.99

1.25
1.54

0.83

a C ifras d isp u e s ta s en ord en d ec r e c ie n te , c o n fo r m e a lo s p o rcen ta je s para el "G obierno


g e n e r a l, a e fe c to d e fa cilita r la co m p a r a c i n c o n el cu a d ro ii.l.
F u e n t e : c o m p ila d o d e P eter S. H eller y A. A. T ait, G overnm ent E m ploym en t an d Pay: Some International Com parisons (W ash in gton , D. C., F o n d o M on etario In tern a cio n a l, 1983),
c u a d ro 21, p. 41.

128

ENFOQUE COMPARATIVO

Con base en los datos disponibles es posible extraer algunas con clu
siones de tipo general, tales com o que los pases desarrollados tienen
sectoresjDblicos m s grandes, aunque m s descentralizados, m ientras
que los pases en desarrollo tienen sectores pblicos ms reducidos, y
ms centralizados. Sin embargo, la inform acin es dem asiado incom
pleta e irregular com o para realizar un anlisis com prensivo.58 Pese a
esto, al revisar cualquier pas en particular, es im portante trazar un per
fil del em pleo en el sector pblico con tanta precisin com o sea posible
en relacin con otros pases, de acuerdo con la inform acin disponible.

Sistem as de servicio civil


Cada nacin se enfrenta a la necesidad de organizar para la adm inistra
cin de sus em pleados civiles del sector pblico. Los sistem as de servi
cios pblicos resultantes se han descrito con frecuencia de m anera indi
vidual, pero hasta fechas recientes se haban publicado pocos anlisis
com parativos. A partir de los primeros aos de la dcada de 1990, se ini
ci un esfuerzo im portante con este objetivo, bajo el patrocinio de un
consorcio de investigacin encabezado por profesores universitarios en
los Estados Unidos y Holanda, y al que posteriorm ente se unieron parti
cipantes de otros pases. Aprovechando sem inarios y conferencias pre
vios, este consorcio ha publicado una im portante com pilacin de estu
dios sobre el tema, al que han contribuido cerca de 20 autores.59
El enfoque est sobre los sistem as de servicios pblicos, en vez de los
que abarcan toda la adm inistracin estatal, en la que se incluyen los ser
vicios militares, aunque tam bin se presta atencin a las relaciones en
tre lo civil y lo militar, as com o al am biente poltico y social en que fun
cionan los servicios pblicos civiles. Hay captulos de antecedentes
sobre la necesidad de la investigacin com parativa, sobre la teora y la
m etodologa, y sobre los requisitos de datos y la disponibilidad de stos.
Otros ensayos tratan de la historia y la estructura de los sistem as de ser
vicios pblicos civiles, presentando los factores contextales y las carac
tersticas especiales de los servicios pblicos civiles en los pases en des
arrollo, as com o los cam bios y transform aciones que se estn llevando
a cabo o que se prevn. El captulo final, escrito por los com piladores,
58 U na b a se d e d a to s m s c o m p le ta h a p erm itid o la p u b lic a c i n d e u n e s tu d io e s ta d s
tico d e ta lla d o d e lo s e m p le o s p b lic o s, q u e co m p r e n d e se is g ra n d es d e m o c r a c ia s: G ran
B reta a , F ran cia, Italia, S u e c ia , la ex A lem a n ia O ccid en ta l y lo s E sta d o s U n id o s. V a se, de
R ich ard R o se et al., P u b lic E m p lo y m e n t in W estern N a tio n s, C am b rid ge, C am b rid ge U n i
v ersity P ress, 1985.
59 H a n s B ekk e, J am es L. Perry y T h eo A. J. T o o n en , c o m p s., C ivil S ervice S y ste m s in C o m
p a ra tiv e P ersp ective, B lo o m in g to n , In d ian a, In d ia n a U n iversity P ress, e d ic i n en p ren sa.

ENFOQUE COMPARATIVO

129

resume la estructura analtica que se ha utilizado y presenta una snte


sis del contenido.
Debido a la necesidad de ser selectivos al tratar esta investigacin, y
por ser de la mayor im portancia para nuestros objetivos, me concentrar
en el captulo que escrib en ese libro, en el que m e esforc en presentar
am plios agrupam ientos, o configuraciones, de los sistem as de servicios
pblicos civiles nacionales que ya existen.60 El propsito es identificar
eategoras que expliquen la m ayora de los sistem as nacionales con tem
porneos, aunque no forzosam ente todos. Se usan cinco variables en el
anlisis: a) la relacin del sistem a de servicios pblicos civiles con el rj-imen poltico; b) el contexto socioeconm ico del sistem a; c) la atenein a las fu n ciones de la ad m inistracin del personal en el sistem a;
<l) los requisitos para ser aceptado e ingresar y desem pearse com o m iem
bro del sistem a, y e) el sentido de m isin que tienen quienes lo integran.
Despus se utilizan varios puntos en un espacio continuo para cada una
ele estas variables, con el propsito de describir sistem as de servicios
pblicos civiles particulares. Por ejemplo, con respecto a la relacin con
el rgimen poltico, las opciones son: responde al gobernante, responde
a un solo partido, responde al partido m ayoritario y responde a los m i
litares. Las opciones en lo que se refiere al foco organizacional para la
adm inistracin del personal en el sistem a son: la asignacin de esta res
ponsabilidad directam ente al jefe ejecutivo; bajo la autoridad de ste,
eolocarlo en una agencia independiente, com o una com isin del servi
cio pblico; dividirlo por funciones entre dos unidades separadas, o des
centralizarlo entre los diversos m inisterios. Cuatro agrupaciones o conliguraciones de los sistem as del servicio pblico civil se derivan de las
interacciones entre las cinco variables: de la confianza del gobernante,
controlado p o r el partido, receptivo a las polticas y colaborativo. El cu a
dro II. 3 resum e este anlisis e incluye ejem plos de sistem as de servicios
pblicos civiles en cada configuracin.
Mi suposicin es que la mayora de los sistem as de servicios pblicos
i iviles nacionales, aunque no todos, pueden clasificarse adecuadam ente
en una de estas categoras. Las excepciones son los casos en que la tran
sicin poltica en la actualidad es dem asiado drstica e im previsible
para poder clasificar a esos pases (com o ocurre en las ex repblicas que
formaban parte de la URSS, los pases de Europa oriental y Sudfrica),
aquellos con una historia reciente de cam bios extrem os frecuentes de
una forma de rgim en poltico a otro (com o Brasil, Nigeria y Turqua) y
aquellos con situaciones polticas muy caticas (com o Hait o Zaire).
Tambin debe reconocerse la posibilidad de que surjan nuevas configu
60 Ibid., parte iv, c a p tu lo 11, " C on figu ration s o f Civil S erv ice S y s te m s .

ENFOQUE COMPARATIVO

130

raciones en el futuro. De cualquier m odo, un factor organizacional que


afecta la conducta de la adm inistracin pblica en cualquier pas es la
naturaleza de su sistem a de servicio pblico civil.
C

uadro

II.3. Configuraciones de los sistem as de servicio p blico civil

Variables

De la confianza
del gobernante

Controlado
por un
partido

Receptivo
a las
polticas

Colaborativo

R esponde
al partido
m ayoritario

R esponde
a los
m ilitares

R elacin
con el
rgim en
poltico

R esponde al
gobernante

Responde
a un solo
partido
o al partido
mayoritario

Contexto
so cio
econm ico

Tradicional

Corporativista C om petitivo
pluralista
o planificado
centralm ente o una m ezcla

Enfoque
para la adm i
nistracin
de personal

Al jefe del
ejecutivo o a
cada uno de
los m inisterios

Al jefe del
ejecutivo
o a cada uno
de los m i
nisterios

Agencia
independiente
o separada

Al jefe del
ejecutivo o
cada uno
de los
m inisterios

Requerim ientos , Patrim onio


para
ingresar

Lealtad
al partido
o patrocinio
de partido

D esem peo
profesional

D eterm ina
cin
burocrtica

Sentido de
m isin

O bediencia
o gua

O bediencia o
cooperacin

R esponde a
las polticas
o a la
C onstitucin

Coopera
cin o gua

Ejem plos

Arabia Saudita, China, Cuba


Irn y Brunei
Y Egipto

Francia,
Gran Bretaa y
Estados Unidos

Corea del
Sur, Indo
nesia y
Ghana

Corporati
vista o
planificado
central
m ente

ENFOQUE COMPARATIVO

131

c o l o g a d e la a d m in is t r a c i n

En general, se rastrean los orgenes del enfoque ecolgico en la adm i


nistracin pblica en los escritos de John M. Gaus,61 quien recurri al
trabajo de los socilogos de la dcada de 1920 que estudiaron la interrelacin entre la vida hum ana y el am biente, quienes a su vez se sirvieron
de las explicaciones con las que zologos y botnicos intentan explicar
la adaptacin de anim ales y plantas a su entorno. En sus palabras, di
cho enfoque "construye [...] literalm ente a partir de la tierra; de los ele
mentos de un lugar, tales com o el suelo, el clim a y la ubicacin; de las
personas que all habitan, con sus diferentes cantidades de poblacin,
edades y conocim ientos; y de las formas tecnolgicas fsicas y sociales
con las que se ganan la vida a partir del m edio y de las relaciones entre
s".62 En especial, Gaus procur identificar los factores ecolgicos claves
para com prender la adm inistracin pblica estadunidense contem por
nea y estudi una serie de factores que consider particularm ente ti
les, a saber: poblacin, lugar, tecnologa fsica, tecnologa social, deseos
e ideas, catstrofes y personalidad.
Si las consideraciones ecolgicas resultaron pertinentes en el estudio del
sistema administrativo propio, sern doblem ente importantes en los estu
dios com parados. Esto fue reconocido por Riggs y por otros pioneros en
el cam po.63 Con posterioridad, R. K. Arora subray que el anlisis adm i
nistrativo intercultural "debe concentrarse en la interaccin entre el sis
tema administrativo y el medio externo, as com o estudiar la dinmica del
cam bio socioadm inistrativo en el contexto de dicha interaccin.64 Arora
opin que se ha logrado ms xito en el tratam iento del im pacto del am
biente social sobre el sistem a adm inistrativo que en el tratam iento rec
proco entre la influencia de la burocracia y el am biente, por lo cual reco
mend que se hiciera un anlisis ms equilibrado de las interacciones.65
Debem os aceptar la recom endacin de realizar un esfuerzo sistem ti
co por vincular la adm inistracin pblica al m edio, en la forma sim ilar
a la que la ciencia de la ecologa se ocupa de las relaciones m utuas entre
los organism os y el medio. Desde luego que las instituciones sociales no
61 J o h n M. G au s, R eflectio n s o n P u blic A d m in is tr a tio n , U n iversity, A lab am a, U n iversity
o f A la b a m a P ress, 1947.
62 Ib id ., pp. 8-9.
63 V a se, p o r ejem p lo , d e Fred W. R iggs, The E cology of P u blic A d m in is tr a tio n , B om b ay,
Asia P u b lish in g H o u se , 1961, y "Trends in the C om p arative S tu d y o f P u b lic A d m in istra
tio n , In te rn a tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 28, n m . 1, pp. 9-1 5 , 1962.
64 R. K. A rora, C o m p a ra tiv e P u blic A d m in istr a tio n , N u ev a D elh i, A sso c ia te d P u b lish in g
I lo u se , p. 168, 1972. El su b ttu lo d e A rora es An E co lo g ica l P erspective.
65 Ib id ., p. 175.

132

ENFOQUE COMPARATIVO

son organism os vivientes, de m odo que el paralelism o es cuando m ucho


una sugerencia. La cuestin consiste en que las burocracias, al igual que
otras instituciones polticas y administrativas, pueden ser com prendi
das ms cabalm ente si, en la medida de lo posible, se identifican y clasi
fican las condiciones circundantes, las influencias y las fuerzas que las
m odelan y m odifican en orden de importancia relativa, y si adem s se
explora la influencia recproca de estas instituciones sobre el m edio.
El entorno de la burocracia puede describirse com o una serie de crcu
los concntricos, en los que la burocracia m antiene la posicin central.
El crculo ms pequeo generalm ente ejerce la influencia m s decisiva,
mientras que los crculos ms grandes representan un orden m enos sig
nificativo en lo que respecta a la burocracia. El crculo m ayor representa
toda la sociedad o el sistem a social general. El crculo siguiente represen
ta el sistem a econm ico o bien los aspectos econm icos del sistem a so
cial. El crculo interno es el sistem a poltico, el cual com prende al sub
sistem a adm inistrativo y la burocracia com o uno de sus elem entos.
Sin dedicarnos a una exploracin com pleta de la ecologa de la adm inis
tracin pblica, podem os intentar seleccionar los factores am bientales
relacionados con la burocracia que parecen de mayor utilidad para respon
der a las preguntas que previamente nos form ulram os respecto de las
burocracias. El anlisis com parado requiere una clasificacin preliminar
de los Estados-nacin dentro de los cuales las burocracias funcionan
con base en los factores am bientales que se consideran m s decisivos.
Las categoras bsicas aqu utilizadas no son originales: son con oci
das y ya se han utilizado am pliam ente. La primera clasificacin diferen
cia entre sociedades "desarrolladas" y "en desarrollo", lo cual se refiere a
conjuntos de caractersticas, prim ariam ente de naturaleza social y eco
nm ica, que se identifican con el desarrollo, en contraste con el subdes
arrollo y con el desarrollo parcial. Esta clasificacin se basa en los crcu
los del entorno externo, los cuales tienen consecuencias respecto de la
burocracia que pueden considerarse secundarias.
R econozcam os que el uso del desarrollo com o criterio de clasifica
cin es debatible, ya que tiene ventajas y desventajas. Por esta razn, el
captulo siguiente est com pletam ente dedicado a un anlisis detallado
del concepto de desarrollo y de otros relacionados, tales com o m oderni
zacin y cam bio. Sujeto a la revisin de los distintos significados que se
les han otorgado a estos trm inos y reconociendo que en s m ism os tie
nen im plicaciones odiosas, podem os de todos m odos rescatar el tema
esencial de la siguiente declaracin de Milton Esman:
El desarrollo denota una transform acin social mayor, un cam bio en los esta
dos del sistem a a lo largo de un continuum que conduce de la organizacin

ENFOQUE COMPARATIVO

133

agrcola-ganadera a la organizacin industrial. La asim ilacin y la institucio


nalizacin de las tecnologas fsica y social m odernas son com p onentes crti
cos. E stos cam bios cualitativos afectan los valores, la conducta, la estructura
social, la organizacin econm ica y el proceso p oltico.66

En trm inos em pleados por socilogos tales com o Talcott Parsons,


quien utiliza un m todo estructural-funcional para estudiar los sistem as
sociales, las sociedades ms tradicionales y m enos desarrolladas tende
ran a ser principalm ente adscriptivas, particularistas y difusas. En
otras palabras, conferiran una posicin con base en el nacim iento o la
herencia antes que con base en el logro personal y favoreceran un su s
tento m enor antes que uno ms generalizado en la tom a de las d ecisio
nes sociales. Adems, las distintas estructuras sociales tenderan a cu m
plir un m ayor nm ero de funciones. Por el contrario, las sociedades
modernas ms desarrolladas estaran orientadas al logro personal y se
ran universalistas y especficas.67
El trm ino "en desarrollo", referido a los pases que estn sufriendo
este proceso de transform acin social, parece preferible a adjetivos tales
com o retrasado, pobre, no desarrollado, subdesarrollado, em ergente,
transicional o, incluso, expectante. Esta profusin de trm inos ha origi
nado el com entario faccioso de que la term inologa se desarrolla ms
rpidam ente que los pases en desarrollo. En nuestro trabajo hem os de
considerar "en vas de desarrollo, m enos desarrollado, "emergente" y
"transicional com o los trm inos ms aceptables y en lo esencial inter
cam biables.
Este concepto de desarrollo no pretende clasificar las sociedades en
categoras opuestas, sino ubicarlas a lo largo de un con tinu u m . Nuestro
inters reside en com parar los pases que generalm ente se ubican en el
trmino superior de la escala del desarrollo con los clasificados en la
parte inferior. En vez de utilizar una sim ple diferenciacin en dos sen ti
dos entre los pases ms desarrollados y los m enos desarrollados, ser
conveniente y ms revelador agrupar los Estados-nacin contem por
neos en cuatro categoras en lo que se refiere a sus niveles de desarrollo;
en las dos superiores se incluirn los pases ms desarrollados y en las
dos inferiores a los m enos desarrollados. El grupo de pases que ge
neralm ente se consideran en la primera categora de los com pletam ente
desarrollados es pequeo en relacin con el nm ero total de Estados66 M ilton J. E sm a n , "The P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istration " , en la o b ra d e Joh n D.
M o n tg o m er y y W illia m J. S iffin , co m p s., A pproach es to D evelo p m en t: P olitics, A d m in istr a
tio n a n d C hange, N u ev a York, M cG raw -H ill, p. 59, 1966.
67 Para u n a n lisis m s c o m p le to d e esta a p lic a c i n del e n fo q u e e s tru ctu ra l-fu n cio n a lista, v a se, d e R ig g s, A d m in istr a tio n in D evelo p in g C o u n trie s, B o s to n , H o u g h ton M ifflin , pp.
19-27, 1964.

134

ENFOQUE COMPARATIVO

nacin y se encuentra geogrficam ente concentrado. Dicho grupo inclu


ye a Gran Bretaa y a algunos m iem bros de la Com unidad Britnica
de N aciones, tales com o Canad y Australia, la m ayora de los pases de
Europa occidental continental, los Estados Unidos y tal vez slo Japn
entre las naciones del denom inado m undo no occidental. Por lo gene
ral, a la ex Unin Sovitica se le consideraba com o m iem bro de este
grupo, mientras que ahora es dudoso que cualquiera de los Estados su
cesores deba ser incluido en l. No obstante, algunos de ellos, com o la
Federacin Rusa, junto con varios pases de la Europa m eridional y
oriental, los llam ados pequeos tigres de Asia (Corea del Sur, Taiwan,
H ong Kong y Singapur) y quiz la Repblica Popular de China, por su
potencial excepcional y sus notables progresos recientes, se les con side
ra ejem plos de la segunda categora. La abrumadora m ayora de los pa
ses se halla dentro de la tercera y cuarta categoras, lo cual indica que
aunque todos son m enos desarrollados, existen diferencias significativas
entre los de la tercera categora (com o M xico y Turqua) y los de la
cuarta (com o H ait y Bangladesh).
La segunda clasificacin se refiere a los sistem as polticos (m ediante
el uso de tipos sugeridos por estudiosos de poltica com parada) y se
aplica tanto a los pases ms desarrollados com o a los m enos desarrolla
dos. Se supone que las diferencias en los sistem as polticos abarcan fac
tores am bientales que tienen efectos directos e im portantes sobre las
burocracias.
El concepto de cultura poltica se ha convertido en un m edio clave para
diferenciar entre los distintos sistem as polticos. Definida com o los valo
res, actitudes, orientaciones, m itos y creencias que los pueblos tienen so
bre la poltica y el gobierno, y en particular sobre la legitim idad del
gobierno y sobre las relaciones pueblo-gobierno",68 se supone que tiene
una im portantsim a influencia sobre la direccin del desarrollo poltico
nacional. Se han ofrecido distintas form ulaciones para clasificar los sis
tem as polticos de acuerdo con las culturas polticas que los sustentan.
Almond y Verba utilizaron un temprano e influyente ejem plo, la cultura
cvica, com o un rtulo que identifica las caractersticas polticas com par
tidas por Gran Bretaa y por los Estados U nidos.69 R ecientem ente, Ro
nald Inglehart ha estudiado el vnculo entre las orientaciones culturales
y sus consecuencias polticas ms im portantes en m s de 10 sociedades,
68 S a m u e l P. H u n tin g to n y Jorge I. D o m n g u e z , "Political D e v e lo p m e n t, e n el lib ro de
F red I. G reestein y N e ls o n W . P olsb y, c o m p s., H andbook o f Political Science, vol. 3, Macropolitical Theory, R ead in g, M a ssa ch u se tts, A d d ison -W esley, c a p tu lo 1, pp. 1-114, en la
p. 10, 1975.
69 G ab riel A. A lm o n d y S id n e y V erba, The Civic Culture, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin c e
to n U n iv ersity P ress, 1963.

ENFOQUE COMPARATIVO

135

la mayora de Europa, aunque incluye a Japn y algunos pases en vas


de desarrollo.70 Un producto importante del "neoinstitucionalismo" con
siste en la identificacin que Metin Heper y sus colaboradores hacen,
con nfasis en la im portancia del E stado, de cuatro tipos ideales de
cuerpos polticos con base en su grado de estatism o com o en el vncu
lo entre estas clases de cuerpos polticos y los tipos de burocracia co
rrespondientes.71 stos son ejem plos de sistem as de clasificacin que
pretenden ser de aplicacin mundial, o que se concentran principal
mente en los pases desarrollados. Otros estudios se han concentrado en
la clasificacin de los regm enes polticos de los pases en vas de des
arrollo. El libro de Andrain, titulado Political Change in the Third World,12
constituye un ejem plo, y Andrain se basa en un trabajo previo de David
Apter al sugerir cuatro m odelos de sistem as polticos en el Tercer Mun
do, a saber: folklrico, burocrtico-autoritario, de reconciliacin y de
m ovilizacin, cada uno de los cuales tiene relevancia en el ejercicio del
poder poltico y en el procesam iento de las cuestiones polticas. sta es la
ltima de una larga serie de propuestas para clasificar los regm enes po
lticos de los pases en desarrollo, que se iniciaron en 1960 y que se tralarn con ms detenim iento en el captulo vil.
El propsito al m encionar estos ejem plos no es ofrecer un panoram a
com pleto de todas las sugerencias adecuadas de clasificacin de los sislem as polticos, sino slo indicar la variedad de opciones disponibles.
Hemos supuesto que se debe otorgar especial consideracin a las carac
tersticas del rgim en poltico com o una variable que se debe tener en
cuenta al explicar las diferencias en las pautas de conducta de las buro
cracias pblicas de las distintas naciones. Con posterioridad hem os de
concentrarnos principalm ente en el exam en de las interacciones entre
los regm enes polticos de diversos tipos y sus burocracias, dentro de las
dos categoras ms am plias de pases desarrollados y en desarrollo. Para
los pases desarrollados, las caractersticas de los regm enes polticos
pueden identificarse caso por caso, o bien considerando pares o peque
os grupos de pases con sistem as polticos sim ilares o ntim am ente re
lacionados. Para los pases en desarrollo, que son m s num erosos, es
requisito prelim inar indispensable agruparlos de acuerdo con algn
esquem a adecuado de clasificacin de regm enes polticos antes de tra
tar las variaciones individuales.
70 R o n a ld In g leh a rt, "The R e n a issa n c e o f P olitical C u ltu re, A m erica n P o litica l S cien ce
R e view , vol. 82, n m . 4, pp. 12 0 3 -1 2 3 0 , 1988.
71 M etin H ep er, c o m p ., The S ta te a n d P u blic B u reau cracies: A C o m p a ra tiv e P erspective,
W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1987.
72 C h arles F. A ndrain, P o litica l Change in the Third W orld, B o sto n , G eorge A lien &
U n w in , 1988.

136

ENFOQUE COMPARATIVO

Este nfasis en la im portancia del tipo de rgim en poltico para com


prender las burocracias pblicas no se basa en la suposicin de que el
tipo de rgim en sea la nica variable que explique las diferencias en la
conducta burocrtica, com o tam poco que sea forzosam ente la m s im
portante en todos los casos. No cabe duda de que m uchos otros factores
revisten im portancia, en una proporcin variable en los distintos pases.
Entre los que se han estudiado o sugerido (adem s del grado de estatis
mo", que ya se ha m encionado) se encuentran las tradiciones burocr
ticas, los legados coloniales, la inercia institucional y las presiones ex
ternas ejercidas por otros gobiernos, las agencias internacionales y las
sociedades m ultinacionales. Debe alentarse el estudio transnacional de
la importancia relativa de dichos factores, puesto que para com prender la
burocracia de un Estado-nacin determ inado se deben investigar todos
los factores pertinentes. La razn de dedicarle atencin especial a las
relaciones entre los tipos de regm enes polticos y las burocracias es que
la variable del tipo de rgim en poltico estar siem pre presente y con
m ucha probabilidad tendr gran im portancia.73

o d e l o s d e s is t e m a s a d m in is t r a t iv o s

Los estudiosos de las ciencias sociales han sugerido m odelos que co


rresponden a los fenm enos del m undo real para encauzar la investiga
cin y el anlisis de las prcticas adm inistrativas que en la actualidad
prevalecen en los cuerpos polticos existentes. Un m odelo bien elegido
remarca las caractersticas generales y sus interrelaciones en forma tal
que facilita el acopio y la interpretacin de los datos sobre el tem a en
73
La d is c u s i n so b re la s variab les para ex p lica r las d ife r e n c ia s e n la c o n d u c ta b u ro cr
tica fu e p ro p icia d a p o r u n e s tu d io c o m p a ra tiv o r e a liza d o en 1980 y fu n d a m e n ta d o en
d a to s d e T u rq u a y C orea d el S u r, en el cu a l se a n a liz la a firm a ci n d e q u e lo s p a p e le s p o
ltic o s d e la s b u ro cra cia s p b lic a s varan sig n ific a tiv a m e n te se g n lo s tip o s d e r e g m e n e s
p o ltic o s , y se su g ir i q u e en lo s d o s p a se s d el e s tu d io p a reca q u e las tr a d ic io n e s b u ro cr
tica s h ist r ic a s servan m s para e x p lica r las v a r ia c io n e s en lo s p a p e le s b u r o c r tic o s q u e
lo s tip o s d e re g m e n e s. V ase, d e M etin H ep er, C h on g L im K im y S e o n g -T o n g Pai, "The
R o le o f B u re a u c ra cy an d R eg im e Types: A C om p arative S tu d y o f T u rk ish a n d S o u th K orean H ig h er C ivil S e r v a n ts, A dm inistration an d Society, vol. 12, n m . 2, pp. 137-157, a g o s
to d e 1980. Fred W. R ig g s e s crib i u n c o m e n ta r io , "Three D u b io u s H y p o th eses: A C om m en t o n H ep er, K im , an d P ai, Adm inistration a n d Society, vol. 12, n m . 3, pp. 3 0 1 -3 2 6 ,
n o v iem b r e d e 1980. C ritic su in te rp reta c i n d e e s c r ito s p rev io s so b re la a d m in istr a c i n
p b lic a co m p a ra d a (en tre e llo s a lg u n o s d e l y a lg u n o s m o s), su g ir i h ip te s is m o d ific a
d a s d e las q u e e llo s h a b a n u tiliza d o , y a n a liz n u e v a m e n te lo s d a to s q u e u sa ro n para a p o
y a r la im p o r ta n cia d el tip o d e rg im en c o m o u n o d e lo s fa cto r es q u e a fecta n el d e se m p e o
b u ro cr tico . E ste in te r c a m b io d e id ea s su b raya la n e cesid a d d e rea liza r e s tu d io s a d ic io n a
les q u e se o c u p e n d e v a rio s tip o s d e r e g m e n e s y tra d icio n e s b u ro cr tica s para id en tificar
la im p o r ta n c ia relativa d e e s to s d o s fa cto r es, p referib lem e n te te n ie n d o e n c u e n ta ta m b in
o tra s v a ria b les.

137

ENFOQUE COMPARATIVO

rstudio. La necesidad de utilizar m odelos de algn tipo para el estudio


r temtico de cualquier asunto ha sido subrayada con frecuencia.74 El
problema consiste en elegir un m odelo que se adece suficientem ente a
l.i realidad para ayudar a su com prensin.
Se ha propuesto un grupo de m odelos para el desenvolvim iento de la
adm inistracin pblica y el funcionam iento de la burocracia en varios
pases. Algunos de ellos han pretendido tener aplicacin a nivel m un
dial, m ientras que otros han sido directam ente diseados para con cen
trarse en pases desarrollados o en desarrollo. La reciente form ulacin
de Heper pertenece a la primera categora. Dicho autor sugiere cuatro
i ipos principales de regm enes polticos con base en el grado de "estatis
mo" e identifica seis grupos de burocracia que corresponden a estos rel'imenes. El cuadro n.4 resum e este esfuerzo por crear un m od elo.75 Di( lio m odelo es til y nos referiremos a l ocasionalm ente com o ayuda
C u a d ro II.4. Tipos de regmenes polticos

y tipos de burocracia correspondiente


Rgimen
poltico
personalista

Rgimen
poltico
ideolgico

Rgimen
poltico
liberal

Rgimen
poltico
pretoriano

Ausencia
de un
Estado
predo
m inante

N o hay
Estado

Estado =
soberano

Estado =
soberano

Estado =
burocracia

Estado =
partido

burocracia
de sirvien
tes perso
nales

Burocracia
de la
"mquina
modelo"

Burocracia
bonapartista"
o Rechts-

Burocracia
controlada
por los par
tidos, con
residuos de
gobiernos
de tradicin
histrica
burocrtica

staat

Burocracia
"legalracional''
weberiana

Sistem a
burocrtico
de despojos
com o parte
de la
sociedad
civil
hegeliana

F u e n t e : rep ro d u cid o c o n a u to r iza ci n d e G reen w o o d P u b lish in g G rou p , W estp ort, C on


n ecticu t, d e The S ta te a n d P u blic B u reau cracies, por M etin H ep er, figura 1, p. 20. 1987,
M etin H ep er.

74 U n e n u n c ia d o p o p u la r e s el d e K arl D eu tsch : "Lo q u e r a m o s o n o , e s ta m o s u sa n d o


m o d e lo s sie m p r e q u e tra ta m o s d e p en sa r sis te m tic a m e n te a cerc a d e algo". E n "On C o m
m u n ic a tio n s M o d e ls in th e S o c ia l S c ie n c e s , P u b lic O p in i n Q u a rte r ly , v o l. 16, n m . 3,
p. 3 5 6 , 1952.
75 H ep er, The S ta te a n d P u blic B u rea u cra cie s , p. 20.

138

ENFOQUE COMPARATIVO

para caracterizar ciertas relaciones poltico-adm inistrativas. Sin em bar


go, en nuestra opinin tiene la desventaja de dar dem asiada im portan
cia al grado de "estatism o al elegir dicho factor com o el nico bsico a
efecto de clasificar los regm enes polticos y las burocracias, tanto anti
guas com o actuales.
El m odelo de burocracia m s utilizado es el weberiano o clsico, ya
estudiado aqu. Aunque no se limita a ellos, dicho m odelo se aplica esen
cialm ente a los pases de Europa occidental, los cuales son prototipos
de los regm enes polticos desarrollados o m odernizados. Este m odelo
clsico de burocracia no slo incorpora las caractersticas estructurales
bsicas que han sido consideradas tpicas de la burocracia com o forma
de organizacin, a saber: jerarqua, diferenciacin e idoneidad, sino que
tam bin seala una red de caractersticas interrelacionadas, tanto es
tructurales com o conductuales, que identifican a una burocracia de este
tipo. La prem isa bsica es que el patrn de autoridad, que da legitim i
dad al sistem a, ser legal y racional, antes que tradicional y carism tico,
as com o que dentro de la burocracia, racional significa que se utilizar
en cum plim iento de las rdenes de la autoridad legtim a. La burocracia
es, ante todo, una forma de organizacin dedicada al concepto de racio
nalidad y a la adm inistracin con base en el con ocim iento apropiado.
Esto requiere una serie de arreglos, entre los que cabe m encionar los
siguientes: el reclutam iento se basa en logros dem ostrados com petitiva
m ente antes que en la adscripcin; la determ inacin de los posteriores
ascensos dentro de la burocracia con base en el m ism o criterio; el servi
cio en la burocracia es una carrera para los profesionales, quienes perci
ben un salario o tienen estabilidad en los cargos y se encuentran sujetos
a sanciones disciplinarias o a rem ocin por causales especficas m edian
te un proceso determinado; los papeles adm inistrativos estn m uy es
pecializados y diferenciados; las esferas de com petencia se hallan bien
definidas y las relaciones jerrquicas son bien com prendidas; la buro
cracia no es una unidad autnom a dentro del sistem a poltico, sino que
responde a controles externos de la autoridad poltica legtim a, si bien
existen ciertas tendencias hacia la evasin y la autodireccin.
Este m odelo sim plificado ha sido am pliam ente utilizado en la descrip
cin y la com paracin de las burocracias de los E stados-nacin m o
dernos, si bien no describe precisam ente a ninguno de ellos. Esta estre
cha concordancia vara entre los subtipos de sistem as polticos en los
regm enes polticos modernos. La mayor sim ilitud se encuentra en bu
rocracias tales com o las de Alemania y Francia, a las que hem os d en o
m inado burocracias "clsicas. El m odelo es esencialm ente aceptable
cuando se aplica a otros pases desarrollados de la tradicin poltica
occidental, incluidos no slo Gran Bretaa y los Estados Unidos, sino

ENFOQUE COMPARATIVO

139

tam bin Canad, Australia y Nueva Zelanda, as com o a otros pequeos


pases europeos. A m edida que nos alejam os de estos pases centrales
hacia otros cuerpos polticos que han sido catalogados com o desarrolla
dos, pero que se encuentran alejados de la rbita poltica europea y o c
cidental, el m odelo clsico se vuelve cada da m enos aplicable. Sin em
bargo, a pesar de divergencias sustanciales, se consider que el m odelo
es til en el anlisis de la ex URSS para fines de com paracin, y aqu se
le utilizar en nuestro estudio del caso de Japn.
Sin em bargo, cuando el objeto de estudio son las burocracias de los
pases m enos desarrollados, la inadecuacin del m odelo clsico se vuel
ve tan manifiesta que casi siem pre es abandonado por m odelos que se
suponen ms adecuados a la realidad de dichas sociedades. El m odelo
ms conocido y elaborado es el propuesto por Fred Riggs en su com bi
nacin "sala prismtica", aplicable a pases en desarrollo y a sus su bsis
tem as adm inistrativos.76 N ingn resum en puede describir con justicia
lo intrincado del m odelo ni fam iliarizar al lego con el vocabulario esp e
cializado que se utiliza para presentarlo, si bien se pueden indicar sus
d im ensiones y sus inferencias.77
Existe cierta am bigedad relativa al vnculo que Riggs encuentra en
tre el m odelo prism tico y las sociedades existentes. Las sociedades "fu
sionadas" y "diferenciadas son m odelos construidos deductivam ente a
partir de suposiciones contrastantes sobre la relacin entre las estructu
ras y el nm ero de funciones que desem pean. Una estructura es "fun
cion alm en te d ifusa cuando realiza un gran nm ero de fu n ciones y
funcionalm ente especfica cuando realiza un nm ero lim itado de fun
ciones. El m odelo hipottico "fusionado" consiste en una sociedad en la
cual todas las estructuras que la integran son sum am ente difusas, m ien
tras que en el m odelo difractado las estructuras que lo integran son
sum am ente especficas.78 Estos m odelos no se encuentran en el m undo
real, aunque sirven a efectos heursticos, pues ayudan a describir situa
76 La fo r m u la c i n m s c o m p le ta y a m p lia se e n cu en tra e n su A d m in istr a tio n in D eve lo p
ing C o u n trie s. U n a p r e s e n ta c i n m s re c ie n te y a ctu a liz a d a , q u e in c lu y e v a ria s a c la r a c io
n es y m o d ific a c io n e s , p u ed e e n c o n tra rse e n la ob ra d e Fred W. R ig g s, P rism a tic S o c ie ty
R e v isite d , M o rristo w n , N u ev a Jersey, G en eral L earn in g P ress, 1973.
77 El e n u n c ia d o sig u ie n te da u n a m u e stra d e la in n o v a c i n term in o l g ica : H e m o s v isto
la m a n e ra en q u e la in e fic ie n c ia d e la sala e s reforzad a p or la in d e te r m in a c i n d el p recio
d el b a za r-ca n tin a , p o r el em p resa r ia d o p aria y el a c c e s o d e in tr u so s a la lite , p o r la a g lo
m er a c i n d e lo s v a lo res, p o r el g a sto e str a t g ic o y el a p ren d iza je e str a t g ic o c o m o in stru
m e n to s d el r e c lu ta m ie n to d e la lite, p or el p o lic o m u n a lism o y el p o lin o r m a tiv ism o , p o r el
h ab la d e d o b le se n tid o , p or las o b sta c u liz a c io n e s d e lo s c a n a le s d e la p r o d u cci n , p or el bifo c a lism o y la e q u iv o c a c i n , p or el sn d r o m e d e la d ep e n d e n c ia , p o r el c o m p le jo d e in ter
feren cia y p o r el e fe c to d el fo r m a lis m o , A d m in istr a tio n in D eve lo p in g C o u n trie s, p. 284.
78 Ibid., pp. 2 3 -2 4 . E sta rela ci n en tre el n o m b re del m o d e lo y la s c a r a c te r stic a s e s tr u c
tu ra les se p resen ta in c o r r e c ta m e n te en la p. 23 y co r r e c ta m e n te en la p. 24.

140

ENFOQUE COMPARATIVO

ciones del m undo real". Algunas sociedades del m undo real pueden
parecerse al m odelo fusionado y otras al difractado.
El m odelo prism tico, tal com o lo presentara Riggs originalm ente,
pertenece al m ism o tipo hipottico que el fusionado y el difractado. Di
seado para representar una situacin interm edia entre los trm inos
fusionado y difractado del continuum , com bina rasgos relativam ente fu
sionados con otros relativam ente difractados. Dicho m odelo se refiere a
un sistem a social que es sem idiferenciado y se encuentra a mitad de ca
m ino entre una sociedad fusionada indiferenciada y una sociedad difrac
tada sum am ente diferenciada. Aunque tam bin en este caso las caracte
rsticas se determ inan por deduccin, pueden encontrarse sociedades
con caractersticas sim ilares a las del m odelo. Desde el punto de vista
lgico, parecera claro que ninguna sociedad real es totalm ente fusio
nada ni totalm ente difractada, sino que todas son en cierto grado pris
m ticas, es decir, interm edias. En una escala que m idiera el grado de
especificidad funcional de las estructuras, el m odelo prism tico puro,
tal com o lo concibi Riggs en un principio, posiblem ente se encontrara
en el punto m edio entre los m odelos fusionado y difractado, aunque
esto no queda suficientem ente claro.
En el libro Prism atic Society Revisited, Riggs com plica an m s la
cuestin al introducir nuevas connotaciones para el trm ino prism ti
co . En dicho trabajo dice que su conceptualizacin original consisti
en un enfoque unidimensional" errado y ofrece una nueva definicin
para la sociedad prism tica, basada en un enfoque bidim ensional". La
dim ensin original era el grado de diferenciacin, que iba desde las
sociedades indiferenciadas, pasando por las sem idiferenciadas, hasta
las sum am ente diferenciadas. Los m odelos fusionado, prism tico y di
fractado correspondan a estas tres etapas a lo largo de la dim ensin de
la diferenciacin.
La segunda dim ensin que introduce se relaciona con el grado de in
tegracin entre las estructuras de una sociedad diferenciada. Esta di
m ensin carece de importancia en el m odelo de sociedad fusionada,
dado que no es diferenciada y, por lo tanto, carece de posibilidades de
mala integracin entre las estructuras sociales. Con el proceso de dife
renciacin se origina la posibilidad de mala integracin o de falta de
coordinacin entre las estructuras sociales. Riggs ilustra este punto
com parndolo al problem a de los sonidos coordinados de los distintos
instrum entos especializados de una orquesta sinfnica. Cuando la batu
ta del director da la orden adecuada de coordinacin, la cacofona de
los instrum entos que son afinados o que suenan discordantem ente es
remplazada por los sonidos de la presentacin sinfnica: se ha logrado
la integracin de los sonidos diferenciados de varios instrum entos. Del

ENFOQUE COMPARATIVO

141

m ism o m odo, los sistem as sociales diferenciados pueden ser clasifica


dos a lo largo de la escala de mala integracin-integracin.
El problem a no reside en reconocer la posibilidad de que las socied a
des diferenciadas muestren dism iles grados de integracin, ni de que so
ciedades sum am ente diferenciadas estn muy mal integradas, con sus te
rribles consecuencias. La dificultad term inolgica se encuentra en que
Riggs ha elegido redefinir el m odelo prism tico expandindolo para
que incluya cualquier sociedad diferenciada, aunque mal integrada. La
reinterpretacin correspondiente del m odelo difractado hace que se re
fiera a cualquier sociedad que sea diferenciada e integrada. Por lo tanto,
los m odelos prism tico y difractado ya no existen el uno junto al otro en
una escala unidim ensional basada en el grado de diferenciacin. Por el
contrario, el significado que se sugiere para estos trm inos se aplica a
cualquier sociedad que no sea fusionada, en cualquier punto a lo largo
de la escala de la diferenciacin, salvo el hecho de que las sociedades
prism ticas estn mal integradas, m ientras que las sociedades difracta
das son integradas. A su vez, esto lleva a la sugerencia de que los prefijos
que se unan a am bos tipos, prism tico y difractado, indican etapas en el
grado de diferenciacin. Estos cam bios en la term inologa se represen
tan en la figura n.l, que muestra en primer lugar el enfoque u nid im en
sional y en el segundo el enfoque bidim ensional.79

ig u r a

II. 1. Tipos prismticos

79 R ig g s, Prism atic Society Revisited, pp. 7-8. E sto s e je m p lo s se a d a p ta ro n d e lo s u sa d o s


p or R iggs.

142

ENFOQUE COMPARATIVO

La ventaja sealada por Riggs consiste en que el enfoque bidim ensional reconoce que las condiciones prismticas" pueden darse en socieda
des que presenten cualquier grado de diferenciacin o, para expresarlo
en los trm inos de los Estados-nacin contem porneos, que estas con d i
ciones no son forzosam ente exclusivas de los pases en desarrollo, sino
que tam bin pueden presentarse en los pases desarrollados. Esto le per
mite explorar un reciente fenm eno producido en los E stados Unidos y
en otros pases desarrollados, que pueden m anifestar un increm ento en
la mala integracin, el cual adopta "la forma de crisis urbanas, m otines
raciales, levantam ientos estudiantiles, apata popular, el fenm eno hippie y la profunda turbulencia causada por la continuacin de la guerra
en Vietnam".80
Sin em bargo, nuestra preocupacin con siste principalm ente en el
valor del m odelo prism tico para com prender las sociedades en des
arrollo, lo cual fue el propsito original de Riggs. Aunque Riggs ha
subrayado la naturaleza deductiva de estos m odelos, tam bin ha re
marcado su im portancia para com prender la fenom enologa de las so
ciedades reales al expresar que ha estado "fascinado por el m odelo pris
m tico no s lo co m o ju ego intelectu al, sin o co m o m ed io que ayude
a com prender mejor la conducta adm inistrativa en las sociedades en
transicin".81
A pesar del cam bio en el m odelo de Riggs, queda claro que dicho au
tor an enfoca su relevancia en el tipo de sociedad prism tica que es sem idiferenciada y mal integrada, es decir, en lo que, de acuerdo con sus
ltim as form ulaciones, denom ina sociedad ortoprism tica. En con sid e
racin a la brevedad y la claridad, al analizar el m odelo prism tico nos
referirem os esencialm ente al tipo social que Riggs d enom in sim p le
m ente prism tico y que en la actualidad prefiere llamar ortoprism tico.
Esta actitud parece corresponder a su propio nfasis, segn lo indica la
siguiente declaracin: Dado que las condiciones generalizadas en los
pases del Tercer M undo proporcionan un im pulso inicial y datos para
la creacin del m odelo prism tico, parece apropiado denom inar ortoprism tico al sndrom e caracterstico del tipo de sociedad diferenciada
mal integrada que encontram os ilustrado en algunos aunque no for
zosam ente en todos pases del Tercer M undo.82
El m odelo prism tico en su totalidad abarca toda la gam a de los fen
m enos y de la conducta sociales, incluidos los aspectos polticos y adm i
nistrativos. En otras palabras, es un m odelo relativo a la ecologa de la
adm inistracin en un tipo de sociedad. Este m odelo es "intrnsecam ente
80 Ibid., p. 7.
81 R ig g s, A dm inistration in Developing Countries, p. 4 01.
82 R iggs, Prism atic Society R evisited, p. 8.

ENFOQUE COMPARATIVO

143

paradjico".83 Riggs exam ina el sector econm ico (al que describe com o
m odelo de bazar-cantina"), las agrupaciones de lites ("estratificacin
caleidoscpica), las estructuras sociales, los sistem as de sm bolos y los
patrones de poder poltico. Luego se dedica especficam ente a la adm i
nistracin pblica en la sociedad prism tica y desarrolla el m odelo sala
para el subsistem a administrativo. En consonancia con la configuracin
general del m odelo prism tico, las funciones adm inistrativas en una so
ciedad de ese tipo "pueden ser cum plidas por estructuras concretas
principalm ente orientadas a esta funcin y por otras estructuras que ca
recen de dicha orientacin primaria.84 Una situacin de este tipo de
manda opciones a los m edios convencionales de pensam iento sobre la
conducta en la adm inistracin pblica, ya que stos se relacionan con
la experiencia de las sociedades occidentales, que son sem ejantes al m o
delo difractado (o neodifractado, segn la form ulacin ms reciente).
El inters de Riggs se centra en las burocracias y en la forma en que
difieren en sus m odelos. Dicho autor utiliza lo que denom ina definicin
estructural sim ple de la burocracia, sim ilar a la que hem os adoptado
para nuestros propsitos, la cual reconoce las am plias variaciones operacionales entre las burocracias que renen los requisitos estructurales
bsicos. Las burocracias tradicionales de sociedades m s afines al m o
delo fusionado fueron funcionalm ente ms difusas, ya que tpicam ente
cada funcionario desem peaba una amplia gama de funciones, que afec
taban tanto las funciones poltica y econm ica com o la adm inistrativa.
En las sociedades diferenciadas bien integradas que se aproximan al m o
delo neodifractado, las burocracias se han vuelto m ucho ms especfi
cas desde el punto de vista funcional, en cuanto agentes principales
aunque no exclusivos para la realizacin de tareas adm inistrativas.
De hecho, Riggs proporciona claros indicios de que una burocracia
luncionalm ente estrecha, controlada en forma efectiva por otras insti
tuciones polticas, "bien puede constituir un m edio institucional obliga
torio para lograr la integracin en una sociedad diferenciada.85 Las bu
rocracias de las sociedades prism ticas transicionales son interm edias
en cuanto al grado de su especializacin funcional y contribuyen a la
mala integracin por no arm onizar bien con otras instituciones del sis
tema poltico.
Al tratar el lugar de la accin burocrtica en los tres m odelos princi
pales, Riggs sugiere varios trm inos para cada uno, as com o un trm i
no com prensivo que los abarque a todos. Riggs propone la palabra agen
cia com o la ms general y sugiere cmara para la agencia fusionada y
83 R iggs, Adm inistration in Developing Countries, p. 99.
84 Ib id ., p. 33.
85 R iggs, Prism atic Society Revisited, pp. 24-25.

144

ENFOQUE COMPARATIVO

oficina para la agencia difractada. Para la agencia prism tica em plea la


palabra sala, utilizada en espaol y en otros idiom as, incluidos el tailan
ds y el rabe, para referirse a varios tipos de habitacin, entre ellas ofi
cinas del gobierno, lo cual sugiere el entrelazam iento de la oficina di
fractada y de la cmara fusionada que podem os identificar com o agencia
prism tica.86
El perfil de la adm inistracin y el papel de la burocracia en la sala se
basan especficam ente en el tratam iento que Riggs da a la estructura del
poder en la sociedad prism tica. Dicho autor encuentra que la extensin
del poder burocrtico, en lo que respecta al rango de los valores afecta
dos, slo es interm edia en el m edio prism tico, m ientras que el peso del
poder burocrtico, que se refiere al grado de participacin en la tom a de
decisiones, es grande en com paracin con los m odelos fusionado y di
fractado. Esto sucede particularm ente en los regm enes polticos que
han m odelado sus sistem as burocrticos conform e a ejem plos forneos
m s difractados. En las sociedades prism ticas, las tasas de crecim iento
poltico y burocrtico estn desequilibradas. All la burocracia tiene, en
relacin con las dem s instituciones polticas, la ventaja de que puede
llegar a ejercer un mejor control que las burocracias de sociedades ms
difractadas, sean pluralistas o totalitarias. El peso del poder burocrtico
en la sociedad prism tica crea en los burcratas la tentacin de interfe
rir en el proceso poltico.
Una proposicin secundaria, que es corolario de la anterior, relativa a
la adm inistracin prism tica, es que el gran peso del poder burocrtico
hace decrecer la eficiencia administrativa en lo concerniente a la rea
cin costo/eficiencia, con el resultado de que dicha adm inistracin es
m enos eficiente que la de los sistem as fusionados y difractados. La sala
se asocia con una distribucin inequitativa de servicios, con la corrup
cin institucionalizada, con la ineficiencia en la aplicacin de normas,
con el nepotism o en el reclutam iento, con enclaves burocrticos domi
nados por m otivos de autoproteccin y, en general, con una brecha pro
nunciada entre las expectativas form ales y la conducta real. La adm inis
tracin en el m odelo de sala es bsicam ente dispendiosa y prdiga",
En la sociedad prism tica, varios factores se com binan para aumon
tar el libertinaje adm inistrativo. Riggs reconoce que sta es una vi
sin lbrega, pero sostiene: es la que parece desprenderse de la lgica
del m odelo prism tico.87
Aunque ha sido influyente, el m odelo prism tico-sala de Riggs tam
bin ha recibido m uchas crticas adversas, particularm ente de aquellos
86 R ig g s, Adm inistration in Developing Countries, p. 268.
87 Ibid., p. 4 2 4 . E sto s te m a s est n d esa r ro lla d o s p rin cip a lm en te en " B u reau cratic Powci
an d A d m in istra tiv e Prodigality", c a p tu lo 8, pp. 2 6 0 -2 8 5 .

ENFOQUE COMPARATIVO

145

que fustigan el tono pesim ista que el m ism o Riggs reconoce. R. K. Arora
analiza en cierta extensin el "carcter negativo del m odelo prism tico,
.iln mando que adolece de un prejuicio occidental y que los trm inos elel'ulos para describir la teora prism tica estn cargados de valor y slo
hacen hincapi en los aspectos negativos de la conducta prism tica.88
Michael L. M onroe ha sealado que la conducta prism tica refleja los
|u i m etro s de un patrn de referencia occidental y culpa a Riggs de no
ver las m uestras de conducta prism tica en pases com o los Estados
I 'nidos.89 E. H. Valsan90 y R. S. M ilne91 sostienen que el "formalismo,
I n ia l es, en las palabras de Riggs, la brecha entre lo prescrito form al
mente y lo llevado a la prctica en la realidad, puede tener consecueni ias tanto positivas com o negativas, de acuerdo con las circunstancias.
I las reacciones indudablem ente han ocasionado que Riggs efectuara
I is m odificaciones contenidas en el libro Prism atic Society Revisited. Sin
embargo, debe destacarse que Riggs jam s ha afirmado que el m odelo
sala se adecuara ajustadam ente a ninguna sociedad transicional de
I.i actualidad. Por el contrario, ha destacado la necesidad de investigar la
medida en que los atributos de la sala se encuentran realm ente en los
distintos pases en desarrollo. Lo nico que Riggs ha afirmado es que su
esfuerzo por crear un m odelo "tiene un sustrato de em pirism o.92
Antes de explorar la utilidad de estos m odelos, hem os de dedicar los
*I>Mtientes captulos al tratam iento de dos factores de im portancia esental: los conceptos de m odernizacin, desarrollo y cam bio, y los anteI I ( lentes histricos de la adm inistracin en los E stados-nacin contem poi aneos.

"KArora, C o m p a ra tiv e P u b lic A d m in istr a tio n , pp. 121-123.


M ich ael L. M o n ro e, P rism a tic B e h a v io r in th e U n ited S ta tes? , J o u rn a l o f C o m p a ra tive
A d m in istra tio n , vol. 2, n m . 2, pp. 2 2 9 -2 4 2 , 1970.
" I . H. V a lsa n , P o sitiv e F orm alism : A D esid er tu m for D e v e lo p m e n t, P h ilip p in e Jouru,il <>l P u b lic A d m in istr a tio n , vol. 12, n m . 1, pp. 3-6, 1968.
R. S. M iln e, " F orm alism R e c o n s id e r e d , P h ilippin e J o u rn a l o f P u b lic A d m in istr a tio n ,
'i.i 14, n m . 1, pp. 2 1 -3 0 , 1970. E n vista d e q u e h ay u n a d iv erg en cia en tre las m eta s perm i i i . i U s y las m eta s d e las o r g a n iz a c io n e s , e s p o sib le crear fo rm a s in stitu c io n a le s d e tal
M nim a q u e el in ters p ro p io d el fu n c io n a r io p u ed a a la v ez p ro m o v er la s m e ta s d e la s ortm n i/a c io n e s. Ib id ., p. 27. A u n q u e n o p u ed e esp e ra rse q u e e s e " fo rm a lism o p o sitiv o o cu n ,i .i m e n u d o en lo s p a se s en d esa rro llo , M iln e su g ie r e q u e se le p ra ctiq u e en la m ed id a
l> In p o sib le.
Kiggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n tries, p. 241.

III. CONCEPTOS SOBRE


LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS
Ya s e ha sealado que existen vnculos estrechos entre el estudio de la

poltica com parada y de la adm inistracin pblica com parada, as com o


el hecho de que existen desacuerdos entre algunos estudiosos de la pol
tica com parada acerca de conceptos claves relativos a m odificaciones
que con el correr del tiem po han experim entado las caractersticas de
los sistem as polticos. Dada la im portancia que estos problem as adquie
ren con respecto a nuestra preocupacin por los aspectos administrativos
de tales sistem as, en este captulo se analizarn los con ceptos de que
generalm ente se habla con trm inos tales com o m odernizacin, des
arrollo o cam bio.
Para com enzar, cabe recordar que la bibliografa acerca de estos te
mas ha. crecido enorm em ente, y aqu no intentarem os tratarla de m a
nera exhaustiva. Adems, no se ha norm alizado la term inologa, de
m odo que la m ism a palabra utilizada por com entaristas diferentes pue
de dar una apariencia de concordancia que luego se descubre no era tal.
Esta falta de norm alizacin tam bin nos obliga a elegir los trm inos
que querem os utilizar y los significados que querem os darles.
Dicha agrupacin de conceptos, sin em bargo, significa que existen in
tereses com unes bsicos por parte de los estudiosos de los sistem as pol
ticos, quienes tratan de explicar variaciones sobre una base com parati
va y cronolgica entre los Estados-nacin. Estos conceptos com parten
los objetivos com unes de com prensin y realismo. En este caso, com
prensin significa alcance global con una dim ensin de tiem po, abar
cando com o m nim o sistem as polticos que pueden definirse com o E s
tados-nacin y que perm iten ser tratados desde los puntos de vista
histrico, contem porneo y futurista. Realism o significa capacidad para
explicar lo que ha sucedido, lo que est sucediendo o lo que puede su ce
der, en trm inos que van ms all de un m todo descriptivo institucio
nal para hacer hincapi en la dinm ica de la transform acin poltica.
La conceptualizacin que siguen estos lincam ientos es parte integral
de la dramtica revolucin que ha tenido lugar en los estudios de polti
ca com parada a partir de fines de la segunda Guerra M undial, y por lo
tanto refleja etapas en la evolucin de dichos estudios, en los cuales los
autores ms recientes amplan o refutan las prem isas de los que les han
precedido. El estudio se concentra en las principales transform aciones
146

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

147

que experim enta la sociedad, las cuales involucran factores sociales, eco
nm icos y polticos. Para nuestros fines, estos temas pueden agruparse en
un orden que es cronolgico hasta cierto punto, pero no com pletam en
te, bajo los ttulos generales de m odernizacin, desarrollo y cam bio.

o d e r n iz a c i n

En cierto sentido, el concepto de m odernizacin es el m s am plio de los


tres, pero tam bin, com o veremos, el que m s atado est a la cultura y
al tiem po. Daniel Lerner describe la m odernizacin com o un proceso
"sistm ico que abarca cam bios com plem entarios en los sectores de
mogrfico, econm ico, poltico, cultural y de com unicacin de una so
ciedad.1 Supuestam ente se puede pensar en la m odernidad en trm inos
de la sociedad com o entidad, o bien se le puede separar en fases tales
com o econm ica y poltica. Como dicen Inkeles y Sm ith, el trm ino m o
derno denota m uchas cosas y lleva una pesada carga de con n otacio
nes".2 Tomada literalm ente, la palabra se refiere a todo lo que en fecha
ms o m enos reciente ha rem plazado a alguna otra cosa que en el pasa
do constitua la manera aceptada de hacer las cosas. Tratando de hacer
ms especfico el trm ino en lo que se refiere a los E stados-nacin, los
acadm icos han incluido com o factores de m odernidad m anifestaciones
tales com o educacin masiva, urbanizacin, industrializacin y burocratizacin, as com o com unicacin y transportes eficientes". Inkeles y
Sm ith agregan que "la m anifestacin ms o m enos sim ultnea de estas
formas agrupadas de organizacin social ciertam ente no se observ en
ningn pas antes del siglo xix, y se expandi apenas en el siglo x x .
Por lo tanto, podra decirse que la m odernidad es una forma de civili
zacin caracterstica de nuestra poca histrica, as com o el feudalism o
o los im perios clsicos de la antigedad lo fueron de pocas histricas
anteriores.3
A veces la m odernizacin se describe en un lenguaje ms generaliza
do, pero el contexto aclara que el punto de referencia es el m ism o. Por
ejemplo, M onte Palmer declara que m odernizacin se refiere al proce
so de avance hacia ese conjunto idealizado de relaciones a las que se
considera lo moderno". Sin em bargo, tam bin indica que el trm ino
m oderno se utilizar para referirse a una pauta idealizada de d isp osicio
1 D a n iel L ern er et al., The Passing o f Traditional Society, N u ev a York, F ree P ress, p. 4 01,
1958.
2 Alex In k eles y D avid H. S m ith , Becom ing M odem , C am b rid ge, M a ssa c h u se tts, H arvard
U n iversity P ress, p. 15, 1974.
3 Ibid., pp. 15, 16.

148

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

nes sociales, econm icas y polticas que todava est por lograrse, pero
al cual se acercan los Estados ms desarrollados.4
En otras palabras, esta orientacin se concentra en un proceso hist
rico relativam ente reciente y todava en evolucin, ya sea que se utilice
la palabra m odernizacin o algn sustituto, com o desarrollo, con el m is
m o significado. Cualesquiera que sean los riesgos al buscar una defini
cin general de m odernizacin, se tiene mayor certeza acerca de lo que
en realidad piensa la gente cuando habla del tema, a saber: se refiere a los
sistem as polticos, con sus sistem as econm icos y sociales correspon
dientes, que se encuentran en un nm ero lim itado de Estados-nacin.
Diam ant manifiesta que no debera hacer falta definir con precisin lo
que se quiere decir al hablar de m odernizacin, com o no sea para de
cir que es el tipo de transform acin que hem os llegado a conocer en Eu
ropa y en los Estados Unidos, y en formas m enos com pletas en otras
partes del m undo.5 Segn com enta Edward Shils, los pases m encion a
dos de Europa occidental, los Estados Unidos y los dom inios de habla
inglesa de la Comunidad Britnica de N aciones
no necesitan aspirar a la m odernidad, puesto que son m odernos. Ser m oderno
se ha convertido en parte de su naturaleza, y de hecho ellos son la definicin
de m odernidad. La im agen de los pases occidentales, y la parcial incorpora
cin y transform acin de esa im agen en la Unin Sovitica, proporcionan las
norm as y m odelos a la luz de la cual las lites de los nuevos Estados de Asia y
frica que no son m odernos tratan de m odelar a sus pases.6

Asim ism o, Eisenstadt asevera que la m odernizacin poltica puede


igualarse, desde el punto de vista histrico, con los "sistemas polticos
que se desarrollaron en Europa occidental a partir del siglo xvn y que se
esparcieron por otras partes de Europa, por el continente am ericano y,
en los siglos xix y xx, por los pases de Asia y de Africa.7
Desde esta perspectiva, la evolucin de las instituciones polticas y
adm inistrativas de Europa occidental adquiere una im portancia d ecisi
4 M o n te P alm er, The D ilem m as o f Political D evelopm ent, Itasca, Illin o is, F. E. P eacock
P u b lish ers, pp. 3, 4, 1973. R ep ro d u cid o co n p erm iso d e la ca sa ed ito ria l, F. E. P ea co ck Pu
b lish ers, In c., Ita sca , Illin o is. Dilem m as o f Political D evelopm ent p u e d e a h ora o b te n e r se en
su cu a rta ed ic i n .
5 A lfred D ia m a n t, " P olitical D evelop m en t: A p p roach es to T h eory an d Strategy", en la
ob ra d e J oh n D. M o n tg o m ery y W illiam J. S iffin , c o m p s., Approaches to D evelopm ent: Poli
tics, A dm inistration an d Change, N u ev a York, M cG raw -H ill, p. 25, 1966.
6 E d w a rd S h ils, Political D evelopm ent in the New States, La H aya, M o u to n a n d C o m
p an y, p. 10, 1962.
7 S. N . E isen sta d t, "B u reau cracy an d P olitical D e v e lo p m e n t, en la ob ra d e J o se p h L aP a
lo m b a ra , Bureaucracy an d Political D evelopm ent, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n i
versity P ress, p. 98, 1963.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

149

va no slo para los E stados-nacin que all se han desarrollado, sino


lam bin para los otros pases que ya se han m odernizado o evolucio
nado polticam ente, as com o para las decenas de pases, tanto estable
cidos com o nuevos, que luchan por la m odernizacin. Como dice Reinliard Bendix, en la actualidad nos enfrentam os a un m undo en el cual
la expansin de las ideas europeas ha puesto en el orden del da de la
mayora de los pases la tarea de construir la nacin, estn preparados
para em prenderla o no lo estn '.8 El sistem a poltico que estos pases en
li an m edida tratan de em ular ha tenido sus orgenes en la Europa occi
dental. Las principales caractersticas conectadas con la m oderniza
cin en el sistem a poltico se desarrollaron all. En este sentido, la m o
dernizacin poltica (com o la industrializacin) puede iniciarse slo una
vez,9 de ah que la experiencia contine siendo im portante tanto para
las sociedades desarrolladas com o para las que estn en vas de des
arrollo, aun cuando todo cuerpo poltico evolucione siguiendo su cam i
no propio.
Pese a la evidente im portancia de la m odernizacin vista desde este
.mgulo en relacin con las realidades de los hechos histricos acon teci
dos en las ltim as dcadas, los estudiosos occidentales se han sentido
m olestos por la ndole etnocentrista del m todo, sentim iento ms que
com partido por sus colegas no occidentales. Esto dio lugar a que en fei ha bastante temprana se intentara formular m odelos de m oderniza
cin m enos asociados con ejem plos especficos de pases europeos o los
Estados Unidos. Se destaca un ejem plo extrado de la bibliografa sobre
la adm inistracin com parada, el ensayo publicado en 1957 por Fred W.
Kiggs, titulado Agro e industria: hacia una tipologa de la adm inistra
cin com parada,10 en el cual propone que se establezcan m odelos idea
les o hipotticos de adm inistracin pblica en sociedades agrcolas e
industriales11 a fin de proporcionar una base para el anlisis em prico
le los sistem as adm inistrativos. Si bien en su m om ento el esfuerzo fue
til, la industria" result describir a los Estados Unidos en todos los as
pectos im portantes, mientras que lo agrario" se pareca m ucho a la
( hia imperial, com o el propio Riggs lo reconoci m s adelante. Ade
ms, la im plicacin era que el proceso de m odernizacin resultaba li
*
R ein h ard B en d ix , N a tio n -B u ild in g a n d C itizen sh ip , N u ev a York, Joh n W iley & S o n s,
Inc., p. 3 00, 1964.
' "La in d u str ia liz a c i n s lo se p u ed e in icia r u n a vez; d e sp u s, su s t c n ic a s so n im ita
das; d e sd e e n to n c e s n in g n o tro p a s q u e h aya in ic ia d o el p ro c e so ha e m p e z a d o d o n d e InI*.hierra e m p e z en el sig lo xvm . In glaterra e s la e x c e p c i n en vez d el m o d e lo , ib id ., p. 71.
10 En el lib ro d e W illiam J. S iffin , co m p ., T o w a rd the C o m p a ra tive S tn d y of P u blic A d m i
n istra tio n , B lo o m in g to n , In d ia n a , D ep a rtm en t o f G o v ern m en t, U n iversid ad d e In d ian a,
I>|> 23-1 16, 1957.
11 Ibid ., p. 28.

150

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

neal, de lo agrario a la industria, y que algn im perativo histrico mova


a las sociedades de un m odelo hacia el otro.12
Estas y otras m uchas form ulaciones que podran m encionarse com
parten la tendencia a equiparar m odernizacin con em ulacin de unos
cuantos Estados-nacin existentes. Se da por sentado que las lites de
las sociedades en vas de m odernizacin tienen el fuerte deseo de posi
bilitar transform aciones sociales que les hagan parecerse lo m s posible
y lo antes posible al prototipo moderno. La m odernizacin se m ide por
el punto hasta el cual se alcance este objetivo.
Con este tratam iento en mente, ya en 1963 Joseph LaPalombara dijo
que el concepto "presentaba una falla grave y sugiri que se suspendie
ra su aplicacin, al m enos por el m om ento. Sus objeciones adquirieron
tres m atices. Primero, le m olestaba la confusin causada por la tenden
cia a sustituir el sistem a poltico por el sistem a econm ico o social, es
pecialm ente cuando esto conduce a la im plicacin de que un sistem a
poltico moderno" es el que existe en una sociedad altam ente industria
lizada con una elevada produccin per capita de productos y servicios.
Segundo, arga que "a m enudo de manera im plcita y tal vez no inten
cion al el concepto es normativo y utiliza una norm a anglonorteam eri
cana para la modernidad. Tercero, segn LaPalombara, el trm ino su
giere una teora determ inista lineal de la evolucin poltica, mientras
que el cam bio en los sistem as polticos no debe ser considerado evolu
cio n a d o ni inevitable.13
Al ir ms all de los puntos m encionados por LaPalombara, obsrvese
que en este m todo se presta escasa atencin a la especulacin, a la pre
diccin o a la prescripcin con respecto al futuro de los Estados-nacin
que ya se consideran m odernizados. La manera en que evolucionarn
en aos futuros es una pregunta sin respuesta. Hasta se podra tener la
im presin de que estas sociedades m odernizadas han alcanzado un es
tado casi de perfeccin que las lleva a considerar que nuevas m odifica
ciones pueden ser perjudiciales o retrgradas. El futuro est en el limbo
o en un estado de anim acin suspendida. El nico hito es la sociedad
m odernizada de hoy, estado en el cual deben m antenerse las sociedades
que han llegado a ese punto y al cual aspiran las que no lo han hecho
todava.
Junto con el obvio problema de parecer pasar por alto el inevitable fu
turo, la m odernizacin concebida de esta manera encuentra dificultades
12 E n p arte, e s ta s c o n sid e r a c io n e s p erm itiero n la r e fo r m u la c i n q u e h iz o Fred W. R iggs
d e lo s tip o s e x trem o s c o m o "fusionados" y d ifractad os" c o n lo s s is te m a s in te r m e d io s c a
ra cteriza d o s c o m o p r ism tic o s, se g n lo ex p lica en el p r efa cio a su A dm in istration in
Developing Countries: The Theory o f Prism atic Society, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, 1964.
13 J o se p h L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy an d Political D evelopm ent, P rin ceto n , N u e
va Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress, pp. 3 5-39, 1963.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

151

sem nticas. La primera definicin que da el diccionario* de la palabra


m oderno es que existe desde hace poco tiem po. Si la m odernizacin se
define en trm inos de caractersticas de ciertas sociedades contem por
neas, parece que nos encontram os ante una redefinicin segn la cual lo
moderno se lim ita a lo actual. Si se acepta dicha definicin, sta im pone
.1 los futuros lexiclogos la obligacin de inventar un nuevo trm ino
para lo que sea contem porneo en aquel m om ento, no ahora.

esarro llo

Un segundo grupo de analistas trata de escapar de estos dilem as evitan


do la definicin de lo que es, y en cam bio se concentra en una condicin
0 serie de condiciones que pueden existir o no dentro de un sistem a
poltico o sociedad especficos en un m om ento dado. Si bien el trm ino
que ellos utilizan no siem pre es el m ism o, he resuelto analizar esta
orientacin bajo el ttulo de desarrollo.
El desarrollo, com o la m odernizacin, se em plea m ucho sin que todo
el m undo est de acuerdo en su significado. Uphof e Ilchm an se refieren
1 l com o probablem ente uno de los trm inos ms depreciados en la
bibliografa de las ciencias sociales, siendo m ucho ms usado que en
tendido.14 Segn Joseph J. Spengler, el desarrollo por lo general tiene
lugar cuando aum enta de magnitud un ndice de lo que se considera
deseable y relativam ente preferible. 15 Ms que en el caso de la m oder
nizacin, el desarrollo tiende a no ser analizado en trm inos de una so
ciedad com pleta, sino a ser dividido en segm entos o frases com o des.trrollo poltico o econm ico.
Los econom istas se han dedicado con entusiasm o a estudiar la econ o
ma del desarrollo o del crecim iento. Se entiende que el desarrollo
econm ico incluye la canalizacin de los escasos recursos y del poder
productivo de un pas hacia el aum ento de su caudal productivo y al
increm ento gradual de su produccin nacional bruta y neta en materia
de bienes y servicios.16 El objetivo puede expresarse en trm inos agre
gados o per capita, de m odo que el ndice de lo alcanzado est d isponi
ble en el acto, cualesquiera que sean los problem as asociados con la
obtencin de datos econm icos precisos o con el diseo de una estrateD ic cio n a rio d e la R eal A cad em ia E sp a o la . [N . del T.]
N o rm a n T. U p h o f y W arren F. Ilc h m a n , c o m p s., The Political E conom y o f Develop
ment: Theoretical and Em pirical Contributions, B erk eley, C aliforn ia, U n iv ersity o f C alifor
nia Press, p. ix, 1972.
n R alph B ra ib a n ti y J o sep h J. S p en gler, co m p s., Tradition, Vales an d Socio-E conom ic
D evelopm ent, D u rh a m , C arolin a del N orte, D u k e U n iversity P ress, p. 8, 1961.
16Ibid., p. 9.
14

152

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

gia para el desarrollo econm ico. Entre los econom istas, los principales
desacuerdos se han concentrado no tanto en el concepto del desarrollo
econm ico, sino en la manera de lograrlo, y existe una creciente diver
gencia de opiniones acerca de los obstculos para el desarrollo econ
m ico y las estrategias para superarlos. La creencia optim ista que se te
na de que existe un sendero com n hacia el crecim iento econm ico,
expresado por ejem plo en The Stages o f E conom ic G row th 17 por W. W.
Rostow, ha cedido el lugar a explicaciones y a pronsticos m ucho ms
cautelosos y exploratorios; y en las diferentes escuelas de pensam iento
existe la tendencia a pasar de una perspectiva econm ica estrecha a una
perspectiva poltica ms am plia.18

Desarrollo poltico
En contraste con el consenso que existe entre los econom istas acerca de
lo que significa el trm ino desarrollo econm ico, entre los estud iosos
de las ciencias polticas el propio concepto de desarrollo poltico ha sido
causa de discusiones y se le han atribuido diversos significados.19
Como ya se ha indicado, a veces el concepto de desarrollo poltico ha
sido utilizado com o sinnim o de m odernizacin poltica, sujeto, com o
17 La v ersi n m s re c ie n te es The S tages o f E c o n o m ic G ro w th : A N o n -C o m m u n is t M a n i
fe st , 3a ed ., N u ev a Y ork, C am b rid ge U n iversity P ress, 1990. La e v a lu a c i n a ctu a l d e R o s
to w , q u e tie n e e n c u e n ta las tr a n sfo r m a c io n e s en la ex U n i n S o v i tic a y e n la E u ro p a
orien ta l, se p resen ta en el p refa cio , pp. ix-xxxviii. P red ice el su r g im ie n to d e u n a "Cuarta
G en era ci n q u e llegar [ ...] a la m a d u re z te c n o l g ic a p le n a d u ra n te la p rim era m ita d del
sig lo x x i (en ella in clu y e a A rgen tin a, T u rq u a, B rasil, M xico, Irn, In d ia , C h in a, T aiw an ,
T a ila n d ia y C orea d el S u r).
18 Para un p a n o ra m a g en era l d e e sta s te n d e n c ia s p u ed e verse la o b ra d e C h arles K. W ilber, c o m p ., The P o litica l E c o n o m y o f D ev e lo p m e n t a n d U n d e rd e v e lo p m e n t , N u ev a York,
R a n d o m H o u se, In c., 4 a ed ., 1988.
19 S e h an h e c h o v arios e sfu e r z o s d e s n te sis d e lo s lib ro s so b r e el d esa r ro llo p o ltic o . U n o
d e lo s p rim ero s a n lisis y sn te s is q u e m s in flu en cia ha te n id o fu e el d e L u cian W. Pye en
A sp ects o f P o litica l D e v e lo p m e n t , B o sto n , L ittle, B ro w n an d C om p an y, 1966. O tras re se a s
m u y c o m p le ta s so n las d e H elio Jagu arib e, "R eview o f th e L itera tu re, P o litica l D evelo p
m en t: A G en eral T heory a n d a L atin A m erican C ase S tu d y , N u ev a Y ork, H arp er & R ow ,
c a p tu lo 8, pp. 195-206, 1973; d e S a m u e l P. H u n tin g to n y Jorge I. D o m n g u e z , P o litica l
D e v e lo p m e n t, en el lib ro d e Fred I. G reen stein y N e ls o n W. P o lsb y , c o m p s., H a n d b o o k o f
P o litica l S cien ce, v ol. 3, M a c ro p o litica l T heory, R ea d in g , M a ssa ch u se tts, A d d iso n -W esley
P u b lish in g C o m p a n y, c a p tu lo 1, pp. 1-114, 1975; d e Fred W. R ig g s, "The R ise an d Fall o f
P o litica l D e v e lo p m e n t", en la ob ra d e S a m u e l L. L on g, co m p ., The H a n d b o o k o f P o litica l
B e h a v io r, v ol. 4, N u eva York, P len u m P ress, c a p tu lo 6, pp. 2 8 9 -3 4 8 , 1981; d e Joel S. M igdal, " S tu d yin g th e P o litics o f D ev elo p m en t an d C hange: T h e S ta te o f th e Art", e n el lib ro
d e Ada W . F in ifter, c o m p ., P o litica l S cien ce: The S ta te o f th e D isc ip lin e, W a sh in g to n , D. C.,
T h e A m erican P o litical S c ie n c e A sso cia tio n , pp. 30 9 -3 3 8 , 1983; y d e S te p h en C h ilton , Defining P o litica l D e v e lo p m e n t , B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1988, y G ro u n d in g
P o litica l D ev e lo p m e n t, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish e rs, 1990.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

153

resultado, a las m ism as objeciones. Sin em bargo, la mayora de las for


m ulaciones han tratado de evitar caer en el tipo de trampa m encionado
por LaPalombara, por lo m enos al intentar identificar caractersticas del
desarrollo poltico, en vez de slo sealar a ciertos Estados-nacin y de
cir que son polticam ente desarrollados. Esto se aplica a casi todos los
10 significados principales de desarrollo poltico que Pye enum er en
1966. Una excepcin es la que considera que desarrollo poltico es lo
m ism o que m odernizacin poltica, en el sentido de occidentalizacin.
Sin em bargo, Pye hall que la mayora de los restantes significados eran
parciales, insuficientes o dem asiado cargados de juicios de valor. Su
propia inclinacin era subrayar la im portancia de la creciente capaci
dad poltica y la interconexin entre el desarrollo poltico y otros as
pectos del cam bio social com o proceso m ultidim ensional.
En su revisin de la bibliografa sobre desarrollo poltico desde princi
pios de 1960 hasta 1975, H untington y Dom nguez opinaron que las
definiciones proliferan a un ritmo alarmante", debido en parte a que el
trmino tena connotaciones positivas para los estudiosos de las cien
cias polticas, por lo cual tendan a aplicarlo a conceptos que a ellos les
parecan im portantes o deseables o am bas cosas, utilizndolo para
cum plir una tarea de legitim acin y no una funcin analtica". Como
Huntington y D om nguez indicaron, los anlisis sobre el desarrollo pol
tico a m enudo se enfocaron ms al tem a del "desarrollo hacia algo que
en el desarrollo de algo".
Segn estos autores, el trm ino se us de cuatro m aneras diferentes:
geogrfica, derivativa, teleolgica y funcional. Explicaron el significado
de cada uno, y al que ellos prestaron ms atencin fue al uso derivativo,
en el cual se concibe el desarrollo poltico "como las con secuencias pol
ticas de la m odernizacin.20 Para nuestros fines, ser conveniente des
cribir varias de las form ulaciones que han resultado influyentes com o
descripciones de los requisitos de un sistem a poltico desarrollado. Por
cierto, una de las ms plenam ente elaboradas es la contribucin de Al
mond y Pow ell.21 En opinin de stos, el desarrollo poltico es la con se
cuencia de acontecim ientos que pueden provenir del am biente interna
cional, de la sociedad nacional o de las lites polticas dentro del propio
sistem a poltico. Sea cual fuere el origen, estos im pulsos "involucran un
cam bio significativo en la magnitud y contenido de los insum os que
entran al sistem a p oltico.22 Cuando el sistem a poltico, tal com o existe,
no puede lidiar con el problema o con el desafo al que se enfrenta, se
20 H u n tin g to n y D o m n g u e z , "P olitical D e v e lo p m e n t, pp. 3-5.
21 G ab riel A. A lm o n d y G. B in g h a m P ow ell, Jr., C om parative Politics: A D evelopm ental
Approach, B o sto n , L ittle, B row n an d C om p an y, 1966.
22 Ibid . , p. 34.

154

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

puede hablar de desarrollo si el sistem a tiene la capacidad de adaptarse


para enfrentarse al problema. De no ser as, el resultado ser el retroce
so o el desarrollo negativo.
Es posible identificar cuatro tipos de problem as o de desafos que co
locan a un sistem a poltico en la situacin m encionada: la construccin
del Estado, la construccin de la nacin, la participacin y la distribu
cin o bienestar. Almond y Powell m encionan cinco factores que afec
tan el proceso de desarrollo poltico y que ayudan a explicar las varia
cion es entre sistem as. El primero es si los problem as surgen en forma
sucesiva o acumulativa. A medida que evolucionaron, los sistem as pol
ticos de Europa occidental se enfrentaron a los problem as en la secuen
cia ya indicada. Esto difiere m arcadam ente de la difcil situacin en la
que se encuentran m uchos pases en desarrollo, los cuales deben hacer
frente a varios o a todos estos problem as al m ism o tiem po. Un segundo
factor son los recursos de que dispone el sistem a, y el tercero es si otros
sistem as de la sociedad se desarrollan a la par del sistem a poltico. El
cuarto es la medida en que el sistem a existente se orienta hacia el cam
bio y la adaptacin, lo cual puede determ inar si es capaz de responder
con xito a las nuevas exigencias. Por ltim o, la creatividad o el estanca
m iento de las lites polticas pueden ser factores decisivos en la capaci
dad de los sistem as para adaptarse.
Los autores m encionados subrayan el funcionalism o en el marco com
parativo que proponen para el estudio de sistem as polticos y utilizan
una clasificacin triple de funciones im portantes para el anlisis pol
tico. Estos tres niveles diferentes de funcionam iento son capacidad,
funciones de conversin y funciones de m antenim iento y adaptacin del
sistem a. Sin tratar de profundizar en su anlisis, la conclusin de Al
m ond y Powell es que el desarrollo poltico, de acuerdo con estas va
riables, es un proceso acum ulativo de: a) diferenciacin de funciones;
b) autonom a de subsistem as, y c) secularizacin.23
23 "Al o c u p a r n o s d e la estru ctu ra p o ltic a h e m o s h e c h o h in c a p i en la d ife r e n c ia c i n de
lo s p a p eles y en la a u to n o m a del su b siste m a c o m o un criterio d e d esarrollo, y al tratar d e la
s o c ia liz a c i n y d e la cu ltu ra p o ltic a su b ra y a m o s el c o n c e p to d e se c u la r iz a c i n c o m o un
c riterio d e d esa r ro llo . D e m a n era sim ilar, al e stu d ia r el p r o c e s o d e c o n v e r si n d e la p o lti
ca, lo s tem a s d e la d ife r e n c ia c i n , d e la a u to n o m a estru ctu ral y d e la se c u la r iz a c i n sir
v ieron para d istin g u ir las varias fo rm a s en q u e se rea liza n e sta s fu n c io n e s . Al tratar d e las
c a p a c id a d e s d e lo s s is te m a s p o ltic o s, h e m o s a rg u m e n ta d o q u e lo s n iv e le s y p a tr o n e s par
t ic u la r e s d el d e s e m p e o d e lo s s is te m a s e st n a s o c ia d o s c o n lo s n iv e le s d e d ife r e n c ia
c i n estru ctu ra l, d e a u to n o m a y d e se c u la r iz a c i n . F in a lm en te , n u estra c la sific a c i n de
lo s s is te m a s p o ltic o s co n sid e r a a n te to d o el d esa rro llo , y en ella las v a ria b les d e la d ife
ren c ia c i n estru ctu ral, d e la a u to n o m a y d e la se c u la r iz a c i n est n r e la c io n a d a s co n
o tr o s a sp e c to s del fu n c io n a m ie n to d e c la s e s p a rticu la res d e lo s s is te m a s p o ltico s: su s c a
r a cterstica s d e c o n v e r si n , c a p a c id a d e s y p a tr o n e s d e m a n te n im ie n to d el s is te m a . Ibid.,
pp. 2 9 9 -3 0 0 .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

155

Como parte de su anlisis sobre la diferenciacin, estos autores predi


cen lo siguiente:
La m ayor capacidad depende de que surjan organizaciones burocrticas racio
nales" [...] un sistem a no puede desarrollar un nivel elevado de reglam enta
cin interna, de distribucin o de extraccin sin una burocracia gubernam en
tal "moderna que adquiera una form a u otra. [...] A sim ism o, el desarrollo de
algo sim ilar a un grupo m oderno de intereses o a un sistem a de partidos parece
ser el requisito para un desarrollo am plio de la capacidad de respuesta.24

Otro estudio influyente fue el que, com o resultado de un taller que se


reuni bajo sus auspicios, produjo el Com m ittee on Comparative Poli
tics del Social Science Research Council. Crises and Sequences in Politi
cal Development, com pilado por Leonard Binder junto con otros cinco
colaboradores, reduce el desarrollo poltico a tres conceptos claves: igual
dad, capacidad y diferenciacin.25 Colectivam ente, se les llam a sndro
me del desarrollo.26
El sndrom e del desarrollo, conform ado por estas tres dim ensiones,
es una com binacin de elem entos congruentes y contradictorios. Los
tres elem entos del sndrom e son al m ism o tiem po congruentes e interdependientes, as com o incongruentes y potencialm ente conflictivos.
Debido a estas contradicciones inherentes entre los elem en tos del sndrom e
del desarrollo, el proceso de desarrollo y de m odernizacin debe considerarse
interm inable. No es posible, desde el punto de vista lgico, visualizar un esta
do de cosas que al m ism o tiem po se caracterice por la igualdad total, por la
diferenciacin irreductible y por la capacidad absoluta. Ms an, no slo es el
desarrollo interm inable, sino que el curso que tom a en los regm enes polticos
concretos es sum am ente variable e im predecible.27
24Ibid.., pp. 3 2 3 -3 3 4 .
25 L eon ard B in d er et al., c o m p s., Crises and Sequences in Political D evelopm ent, n m . 7,
S eries S tu d ie s in P o litical D ev elo p m en t, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin c eto n P aperb ack ,
1974; p u b lic a d o p or el S o cia l S c ie n c e R esearch C ou n cil.
26 P ara e x p lic a c io n e s d e e s to s c o n c e p to s, v a se p a rticu la r m en te el c a p tu lo 2, T h e D ev e
lo p m e n t S yn d ro m e: D iffer en tia tio n -E q u a lity -C a p a city , pp. 7 3 -1 0 0 , p o r J a m es S. C olem an. La ca p a cid a d co m p r e n d e el a trib u to d e la ra cio n a lid a d en la to m a d e d e c is io n e s del
g o b iern o . H ist rica m en te, esta r a c io n a liz a c i n d el g o b ie r n o ha e s ta d o ca ra cteriza d a p or
"el su r g im ie n to d e u n a b u ro cra cia civil cen tra liza d a , c u y o r e c lu ta m ie n to d e p erso n a l y
m o v ilid a d d e c a teg o ra so n reg id o s p o r n o rm a s d e d e se m p e o y cu y a s d e c is io n e s reflejan
lo q u e W eb er lla m r a cio n a lid a d form al (e s d ecir, la fo r m a liz a c i n d e lo s p r o c e s o s y la
c o n g r u e n c ia d e lo s p r in c ip io s en la to m a d e d e c is io n e s ). La ca r a c te r stic a m o d e rn a d e e s te
d e sa r r o llo n o es la e x is te n c ia d e u n a b u ro cra cia cen tra liza d a . M s b ien e s el p red o m in io ,
la g e n e r a liz a c i n y la in stitu c io n a liz a c i n de la o rie n ta c i n ra c io n a l-se c u la r en lo s p r o c e
so s p o ltic o s y a d m in istr a tiv o s. E sta o r ie n ta c i n e s un e le m e n to a b so lu ta m e n te in d isp e n
sa b le en la ca p a cid a d creativa d e u n a u n id a d p o ltic a e n d e sa r r o llo . Ibid., p. 80.
27Ibid., p. 82.

156

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

Las pautas de desarrollo poltico en los pases que apenas em piezan a


desarrollarse son una preocupacin principal para este grupo de estu
diosos, quienes dirigen el foco de su atencin a las crisis de desarrollo
poltico enfrentadas por estos cuerpos polticos con un grado de inten si
dad al que no se vieron expuestos los Estados-nacin que aparecieron
antes. Se sugieren cinco de estos problem as-crisis, y luego se les analiza
a la luz de tres com ponentes del sndrom e del desarrollo. Las cinco cri
sis son de identidad, de legitim idad, de participacin, de penetracin y
de distribucin.28 Estas categoras constituyen esfuerzos por proporcio
nar un m arco para el anlisis de crisis en potencia. "No necesitan llegar
a ser crisis y tam poco se necesita que haya cinco, pero histricam ente a
m enudo se convierten en crisis y unas cuantas de las cinco se evitan. [...]
Cada una de ellas es un rea de posible conflicto.29 La mayor parte de la
obra est dedicada a artculos separados que se ocupan de cada una de
estas crisis, ms una contribucin de Sidney Verba sobre un m odelo secuencial para ellas.30 Lo mejor del ensayo de Verba es plantear interro
gantes que deben ser contestados antes de que el m odelo sea posible, pero
est de acuerdo con Almond y Powell en que la superposicin o acum u
lacin de problem as vuelve a cada uno de ellos ms difcil de resolver, y
sta es la com pleja situacin a que se enfrentan los pases ms jvenes.
El tratam iento que dan Binder y sus asociados al problem a es un
ejem plo de la definicin del desarrollo poltico en trm inos de los requi
sitos funcionales de un sistem a poltico desarrollado. Como dice Binder,
"la idea del desarrollo poltico es que en los sistem as m odernos la iden
tidad se ver politizada, la legitim idad se basar en parte en el rendi
m iento, los gobiernos podrn m ovilizar recursos nacionales, la mayora
de la poblacin adulta sern ciudadanos participativos, el acceso p olti
co ser universal, las asignaciones m ateriales sern racionales y pbli
cas y se basarn en principios".31
H elio Jaguaribe presenta una de las teoras com prensivas m s inte
resantes sobre el desarrollo poltico.32 Resea la bibliografa existente
desde un punto de vista distinto del de H untington y D om nguez, ha
ciendo de ella una clasificacin doble. Los autores que pertenecen al pri
mero de sus grupos consideran que el desarrollo poltico equivale a la
m odernizacin poltica. Este proceso "situado histricam ente corres
ponde de cerca, por supuesto, a la resea que ya hem os hecho bajo el t28 B in d er trata en d eta lle esta s crisis e n el c a p tu lo 1, p a rticu la r m en te en las pp. 5 2-67.
29 Ibid., p. 64.
30 S id n e y V erba, c a p tu lo 8, " S eq u en ces an d D evelop m en t" , pp. 2 8 3 -3 1 6 .
31 B in d er, c a p tu lo 1, "The C rises o f P o litica l D e v e lo p m e n t, pp. 6 4 -6 5 .
32 H elio Ja g u a rib e, Political Development: A General Theory an d a Latin Am erican Case
Study, N u ev a York, H a rp er an d R ow , 1973. 1973 d e H elio Jagu arib e. R e s m e n e s c o n
a u to r iz a c i n d e H a rp er C o llin s P u b lish ers.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

157

tulo de "m odernizacin', aunque Jaguaribe incluye en este grupo a al


gunos autores cuyo trabajo hem os tratado en esta seccin sobre el des
arrollo. El segundo grupo de Jaguaribe incluye a quienes opinan que
desarrollo poltico equivale a institucionalizacin poltica. El considera
que los referentes de la institucionalizacin poltica son la m ovilizacin
poltica, la integracin poltica y la representacin poltica, pero seala
que autores que lo han precedido han tendido a utilizar uno solo de
ellos. En este grupo incluye a Pye y a Karl W. D eutsch,33 pero considera
que H untington es el representante ms destacado del desarrollo pol
tico com o la institucionalizacin de las organizaciones y de los proce
dim ientos polticos.34
En su propia teora, Jaguaribe intenta construir sobre el trabajo de estas
dos escuelas de pensam iento proponiendo la form ulacin del desarrollo
poltico com o m odernizacin poltica ms institucionalizacin poltica.
Considera que Pye35 y Apter,36 si bien utilizan diferentes trm inos y cate
goras, en el fondo com parten el m ism o m arco conceptual, y que Myron
W einer37 e Irving H orow itz38 tam bin lo hacen, por lo m enos en parte.
Jaguaribe describe en gran detalle esta teora, abreviada DP = M + I.39
Define el com ponente de m odernizacin poltica com o el proceso de
aum ento de las variables operacionales de un rgim en poltico, e identi
fica tres de ellas: orientacin racional, diferenciacin estructural y ca
pacidad. Para cada una de estas variables operacionales describe subvariables, sugiere medidas de variacin cuantitativa y cualitativa, y adems
seala las variables resultantes en el sistem a poltico. El com ponente de
institucionalizacin poltica se define com o el proceso de aum entar las
variables de participacin de un rgimen poltico. Tambin aqu se pro
ponen tres variables: m ovilizacin poltica, integracin poltica y repre
sentacin poltica. Para cada una se ofrece el m ism o anlisis, que con
siste en desglosar en subvariables, identificar m edidas de variacin e
indicar las variables resultantes en el sistem a poltico surgidas de un au
m ento en la variable de participacin.
33 Karl W . D eu tsch , " S ocial M o b iliza tio n an d P o litica l D evelop m en t" , A m erica n P o litica l
S cien ce R e v ie w , v ol. 55, pp. 4 9 3 -5 1 4 , se p tiem b re d e 1961.
34 S a m u e l P. H u n tin g to n , " Political D ev elo p m en t an d P o litica l D eca y , W orld P olitics,
vol. 17, n m . 3, pp. 3 8 6 -4 3 0 , en la p. 3 93, abril d e 1965. V a se ta m b in su lib ro P olitical
O rd er in C h an gin g S o c ie tie s, N ew H aven , C o n n ecticu t, Y ale U n iv ersity P ress, 1968.
35 Pye, A sp ects o f P o litica l D e v e lo p m e n t.
36 D avid E. Apter, The P olitics o f M o d e m iz a tio n , C h icago, U niversity o f C h icago Press, 1965.
37 M yron W ein er, "P olitical In teg ra tio n an d P olitical D e v e lo p m e n t, A n n a ls, n m . 358,
pp. 5 2 -6 4 , m a rzo d e 1965.
38 Irving H o ro w itz, c o n J o su d e C astro y Joh n G erassi, c o m p s., L atin A m erica n R adicalism , N u ev a Y ork, V in ta g e B o o k s, 1969.
39 J agu arib e, "A C o m p reh en siv e T h eory o f P o litica l D e v e lo p m e n t, en P o litica l D evelop
m e n t, c a p tu lo 9, pp. 2 0 7 -2 1 8 .

I!S8

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

Desplegado en su totalidad, el m odelo de Jaguaribe proporciona una


cuadrcula para el anlisis com parativo de los sistem as polticos, enla
zados a estos dos com ponentes bsicos de m odernizacin e institucio
nalizacin.40
Otro punto esencial que toca Jaguaribe es que la m odernizacin y la
institucionalizacin polticas estn estrecham ente relacionadas, y el des
arrollo poltico requiere un equilibrio apropiado entre las dos. Un mar
cado desequilibrio que se d en forma de un alto nivel de m oderniza
cin y un bajo nivel de institucionalizacin hace que el sistem a poltico
dependa del xito en el uso de la violencia. Un desequilibrio de naturale
za opuesta, con un alto nivel de institucionalizacin y un bajo nivel de
m odernizacin, afecta de manera negativa la capacidad operativa del
sistem a poltico. Las variables de participacin, aunque indispensables
para el desarrollo poltico, no se pueden sustentar sin suficiente m oder
nizacin poltica.
Una ltim a tesis de la teora de Jaguaribe tiene relacin con lo que l
denom ina los tres aspectos del desarrollo poltico: a) desarrollo de la ca
pacidad del sistem a poltico; b) desarrollo de la contribucin del siste
ma poltico al desarrollo general de la sociedad afectada, y c) desarrollo
de la capacidad de respuesta del sistem a poltico. Segn l, cualquiera de
stas tom ada individualmente ofrecera una visin dem asiado restrictiva.
Tomadas juntas, com o aspectos acum ulativos del desarrollo poltico,
corresponden al proceso en su totalidad. De estos tres aspectos, Ja
guaribe considera que el desarrollo de la capacidad del sistem a es una
condicin para las otras dos, y por lo tanto el aspecto ms general, y
supuestam ente bsico, del desarrollo poltico. El m xim o desarrollo po
ltico se consigue cuando el cuerpo poltico interesado, adem s de op ti
mizar su capacidad, [...] y de contribuir al desarrollo general de la so
ciedad [...] tam bin alcanza el m xim o con sen so p oltico. A esta etapa,
sin em bargo, "no ha llegado jam s ningn sistem a poltico m oderno y
slo puede considerarse un tipo ideal".41
Podra citarse a m uchos otros autores, quienes han ofrecido sus pro
pias variaciones sobre el tema de las caractersticas fundam entales que
se encuentran en los cuerpos polticos desarrollados. Harry Eckstein ha
explorado dim ensiones para verificar si el desem peo poltico de un sis
tem a es adecuado,42 y propone cuatro que satisfacen sus pautas: durabi40Ib id ., pp. 2 1 0 -2 1 1 .
Ib id ., pp. 2 1 3 -2 1 7 .
42 H arry E c k ste in , The E v a lu a tio n o f P o litica l P erform an ce: P ro b lem s a n d D im e n sio n s ,
B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1971. U n trab ajo r e la c io n a d o q u e se a p o y en
el a n lisis co m p a ra tiv o d e 12 p a ses y u tiliz el trabajo b sico c o n c e p tu a l d e E c k ste in , e s el
d e T ed R ob ert G ro ss y M uriel M cC lellan d , P o litica l P erform an ce: A T w elve-N a tio n S tu d y ,
B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1971.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

159

lidad, orden civil, legitim idad y eficacia en las decisiones. Roger W. Benlamin tam bin dice que toda explicacin sistem tica del desarrollo p o
ltico debe em plear algn m todo de m edicin de caractersticas y de
rendimiento del sistem a. Sin embargo, selecciona dim ensiones diferentes
tom o claves del desarrollo poltico com o proceso: participacin polti
ca, institucionalizacin poltica e integracin nacional. El proceso, op i
na, "puede considerarse un juego identificable de cam bios polticos aso
ciados con el com ienzo de la industrializacin en una sociedad dada".43
ILn su propio estudio, Benjamn analiza a Japn, la India e Israel desde
el punto de vista com parativo.
Monte Palmer asevera que el desafo del desarrollo poltico es "crear
un sistem a de instituciones polticas capaces de controlar la poblacin
del Estado, de m ovilizar sus recursos materiales y hum anos hacia la
meta de la m odernizacin econm ica y social, as com o de lidiar con las
tensiones del cam bio social, econm ico y poltico sin abdicar de sus
Itinciones de control y m ovilizacin.44 Por su parte, Pow elson atribuye
importancia sim ilar a las instituciones com o m todo para tratar el conllicto, y seala que esta capacidad requiere el consenso nacional sobre
la ideologa poltica y econm ica. Estas ideologas se definen com o las
maneras en las cuales las personas visualizan los sistem as econm ico y
poltico, es decir, cm o funcionan y sim plem ente cm o son. A su vez,
el consenso ideolgico se ve fom entado por un nacionalism o popular, el
cual desem pea en consecuencia un papel positivo antes que uno nega
tivo que por lo general le atribuyen los econom istas".45

Capacidad com o requisito fundam ental


Aunque en parte sus opiniones se superponen y en parte difieren, todos
estos observadores del desarrollo poltico presentan versiones que iden
tifican alguna com binacin de caractersticas que se consideran indis
pensables para que un Estado-nacin se califique com o polticam ente
desarrollado. M uchos de ellos otorgan un papel prom inente o incluso
central a un requisito que ha recibido el nom bre de capacidad o de p o
tencial para el crecim iento sostenido.
Algunas autoridades han decidido singularizar esta caracterstica com o
definitoria en s m ism a del desarrollo poltico. Para ello han contado
con la m otivacin de sus preferencias conceptuales y del deseo de evitar
41 R o g er W. B en ja m n , P attem s o f Political D evelopm ent, N u eva York, M cK ay, p. 11, 1972.
44 P alm er, The D ilem m as o f Political D evelopm ent , p. 3.
45 J oh n B. P o w elso n , In stitu tion o f E conom ic Growth: A Theory o f Conflict M anagem ent
in Developing Countries, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, p. ix, 1972.

160

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

algunas de las dificultades de la asociacin dem asiado estrecha entre el


desarrollo poltico y los cuerpos polticos contem porneos de unas cuan
tas sociedades occidentales altam ente industrializadas. En algunos de
sus escritos anteriores, Gabriel Almond utiliz los trm inos cam bio y
desarrollo com o sinnim os, y form ul una tesis en trm inos de la capa
cidad de rendim iento de los sistem as polticos, de acuerdo con la cual
los sistem as polticos cam bian o se desarrollan cuando adquieren nue
vas capacidades en relacin con sus am bientes sociales e internaciona
les". El criterio es la adquisicin de una capacidad nueva, en el sentido
de una estructura de funciones especializadas y de orientaciones dife
renciadas, las cuales juntas otorgan al sistem a poltico la posibilidad de
responder con eficiencia y de manera m s o m enos autnom a a una
nueva serie de problem as.46
S. N. Eisenstadt y Alfred Diamant son los principales defensores de
este m todo que iguala el desarrollo poltico con la capacidad de un sis
tema poltico para crecer o para adaptarse a las nuevas exigencias que
se le im pongan. Eisenstadt considera que el crecim iento poltico es "el
problem a fundam ental de la m odernizacin y dice que la capacidad
para lidiar con el cam bio continuo es la prueba decisiva de este creci
m iento.47 Diamant protesta ante todo concepto de desarrollo poltico
que equipare a ste con el proceso por el cual los sistem as polticos tra
dicionales se convierten en ciertas formas de dem ocracia tal com o st;i
se desarroll en lo que de manera general se con oce com o Occidente",
porque dicho concepto excluye com o irrelevante la experiencia poltica
de un gran nm ero de regm enes polticos, y porque podra llevarnos a
la conclusin de que fuera de Europa y de algunas partes del continente
am ericano nunca ha existido forma alguna de desarrollo poltico". Por
ello, Diamant define el desarrollo poltico en su forma ms general com o
un proceso por el cual el sistem a poltico adquiere m ayor capacidad
de sostener con xito y en forma continua nuevos tipos de objetivos y de
dem andas, y la creacin de nuevos tipos de organizaciones.48
Esta form ulacin tiene varios objetivos: a) evita la sugerencia de que
existen etapas identificables de desarrollo poltico o de que el desarrollo
46 La fo r m u la c i n o rig in a l d e A lm on d d e la s c la s e s d e c a p a c id a d e s q u e s e req u ieren para
el d esa r ro llo se p u e d e e n co n tra r en " P olitical S y ste m s an d P o litica l C h a n g e, American
Behavioral Scientist, vol. 6, n m . 10, pp. 3-10, ju n io de 1963. U n a v e r si n p o ste r io r e s la
q u e se p resen ta en A D ev elo p m en ta l A p p roach to P o litica l S ystem s" , World Politics, vol.
17, n m . 2, pp. 183-214, en ero de 1965.
47 E ise n sta d t, " B u reau cracy an d P o litica l D e v e lo p m e n t, p. 104.
48 A lfred D ia m a n t, Bureaucracy in D evelopm ental M ovem ent Regimes: A Bureaucratic
Model for Developing Societies, B lo o m in g to n , In d ian a, c a g O c c a sio n a l P ap ers, pp. 4-15,
1964. V a se ta m b in d el m ism o a u to r su Political D evelopm ent: Approaches to Theory and
Strategy, p rep a rad o para el C om p arative A d m in istra tio n G rou p , S e m in a r io d e V eran o,
U n iv ersid a d d e In d ian a, pp. 19-25, 1963.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

161

tequiere la creacin de tipos especficos de instituciones polticas; b) per


mite la posibilidad de que sm bolos e instituciones tradicionales se utilii en con xito para la m odernizacin, y c) no im plica ninguna prom esa
sobre el futuro xito o fracaso, ya que el proceso no es irreversible, sino
<|iie se le puede detener aun despus de que haya estado en funciona
miento durante cierto tiem po.
Es grato que estas m aneras de entender el desarrollo poltico eviten la
identificacin dem asiado pronunciada con un sistem a poltico democrllco occidental com o el de Gran Bretaa o el de los E stados Unidos. Sin
embargo, tam bin pueden dar lugar a nuevos interrogantes, pues parei en acercarse m ucho a considerar que el desarrollo poltico equivale a la
supervivencia poltica. Si el desarrollo poltico o la m odernizacin con s
tituyen un proceso genrico de sostenim iento con xito de nuevas de
mandas, objetivos y organizaciones de manera flexible,49 todo sistem a
poltico que se las haya arreglado para m antener su identidad durante
un periodo considerable, especialm ente en condiciones adversas o de
tensin de alguna m agnitud, tam bin parecera m erecer el calificativo
de desarrollado o modernizado, cualesquiera que sean sus caractersticas
i orno sistem a poltico, aparte del hecho de que todava existe. En otras
palabras, pueden surgir problemas algo diferentes, a m enos que se distini'.i entre m odernidad poltica y desarrollo por un lado y supervivencia
poltica por otro. De no hacerse as, existe la posibilidad terica, por lo
menos, de tener que considerar com o sistem as polticos desarrollados
similares a Gran Bretaa, por ejem plo que realiz adaptaciones pollieas drsticas pero que se hicieron en forma gradual a lo largo de un
extenso periodo , China com unista que intent remodelar a la socie
dad y sus instituciones sociales por m todos revolucionarios en una sola
generacin , Tailandia que ha m antenido su identidad poltica dui.mte siglos con m odificaciones lim itadas a sus instituciones sociales
lente a una serie de am enazas internas y externas y, por ltim o, a los
i estos de una sociedad que se las arregla de alguna manera para m ante
ner los rudim entos de un sistem a poltico tras un holocausto nuclear.
Ms que ninguna otra caracterstica de m odernidad o de desarrollo, es
tos sistem as polticos pareceran tener en com n el atributo de la super
vivencia.
Desarrollo poltico negativo
I lasta ahora hem os exam inado una serie de intentos por definir o expli<.11 el desarrollo poltico. Por lo general, stos com parten lo que podra
*v D ia m a n t, Bureaucracy in D evelopm ental M ovem ent Regim es, p. 14.

162

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

llamarse una orientacin positiva, en el sentido de que han indicado


cules han sido los regm enes o cuerpos polticos que han alcanzado el
desarrollo poltico y por qu, o bien han sealado los requisitos que los
cuerpos polticos deben reunir para alcanzar el desarrollo poltico. El n
fasis ha recado en el potencial para el cam bio que va de una situacin
m enos deseable a una situacin ms deseable en el sistem a poltico.
Otra lnea de pensam iento, especialm ente en los trabajos ms recien
tes sobre desarrollo poltico, se ha concentrado en los aspectos ms ne
gativos del tema, ya sea ocupndose de las circunstancias que hicieron
alejarse del desarrollo antes que acercarse a l, o bien explorando los
factores internos y externos de los sistem as polticos que alientan o inhi
ben el desarrollo. Parte de esta atencin proviene de estudiosos que
tam bin han analizado el desarrollo en trm inos tericos generales,
pero gran parte de ella proviene de escpticos o crticos de la mayora
de lo que se ha publicado sobre el desarrollo poltico.
Sam uel H untington ha realizado el anlisis ms penetrante de las ca
das en el terreno del desarrollo poltico, o decadencia poltica.50 A l le
preocupa explorar las condiciones en las cuales las sociedades que ex
perimentan cam bios sociales y econm icos rpidos y perturbadores pue
den alcanzar la estabilidad poltica. Los antecedentes generales indican
que mientras que la modernidad significa estabilidad, el proceso de m o
dernizacin im plica inestabilidad. Con escasas excepciones, a partir de
la segunda Guerra Mundial los procesos de Asia, frica y Latinoam rica
se han caracterizado, para expresarlo con sus propios trminos:
por crecientes conflictos tnicos y de clases, por am otinam ientos recurrentes
y violencia de m asas, por frecuentes golpes de Estado, por la d om inacin a
m anos de inestables dirigentes personalistas, quienes a m enudo han puesto
en prctica desastrosas polticas econm icas y sociales por am plia corrupcin
a cara descubierta entre m inistros de gabinete y em pleados pblicos de carre
ra, por la violacin arbitraria de los derechos hum anos y de las libertades de
los ciudadanos, por la eficiencia y el rendim iento cada vez m s bajos por par
te de los burcratas, por la cada vez m ayor alienacin de los grupos polticos
urbanos, por la prdida de autoridad por parte de las autoridades y de los sis
tem as jurdicos, as com o por la fragm entacin y a veces total desintegracin
de los partidos polticos de base am plia.51

Como explicacin, Huntington propone la hiptesis que denom ina


brecha poltica. ste agrupa los dos aspectos ms im portantes de la
50 S a m u e l P. H u n tin g to n , "Political D ev elo p m en t an d P olitical D ecay", W orld P o litics,
v ol. 17, pp. 3 8 6 -4 3 0 , 1965; y ta m b in d e H u n tin g to n , P o litica l O rder in C h an gin g S ocieties,
N u ev a H a v en , C o n n ecticu t, Y ale U n iversity P ress, 1968.
51 H u n tin g to n , P o litica l O rder in C h an gin g S o cieties, p. 3.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

163

m o d e r n iz a c i n e n d o s a m p l ia s c a t e g o r a s : m o v i li z a c i n s o c i a l y d e s
a r r o llo e c o n m i c o . M o v il iz a c i n s o c i a l s ig n if ic a u n c a m b i o d e a c t i t u
d e s, d e v a lo r e s y d e la s e x p e c t a t iv a s d e la g e n te " , a p a r tir d e la s a c t i t u d e s
a s o c ia d a s c o n e l m u n d o t r a d ic io n a l p a r a lle g a r a la s a s o c i a d a s c o n el
m u n d o m o d e r n o , c o m o c o n s e c u e n c i a d e f a c t o r e s t a le s c o m o a lf a b e t is
m o , e d u c a c i n , m e j o r a m ie n t o d e la s c o m u n i c a c i o n e s , e x p o s i c i n a lo s
m e d io s m a s iv o s d e c o m u n i c a c i n y u r b a n iz a c i n . E l d e s a r r o llo e c o n
m ic o s e r e fie r e a c r e c i m ie n t o e n e l to ta l d e la a c t iv id a d e c o n m i c a y d e
la p r o d u c c i n d e u n a s o c ie d a d " , m e d id a p o r e l p r o d u c t o n a c io n a l b r u to
>er ca p ita , p o r e l n iv e l d e in d u s t r ia l iz a c i n y p o r e l n iv e l d e b ie n e s t a r
p e r s o n a l s e g n n d i c e s t a le s c o m o la e s p e r a n z a d e v id a y e l c o n s u m o d e
c a lo r a s . L a m o v i li z a c i n s o c i a l s i g n if ic a c a m b i o s e n la s a s p i r a c io n e s
ilc la s p e r s o n a s , d e l o s g r u p o s y d e la s s o c ie d a d e s ; a s u v e z , e l d e s a r r o llo
e c o n m i c o im p li c a c a m b i o s e n s u c a p a c id a d . L a m o d e r n i z a c i n e x ig e
la s d o s c o s a s .52
C o n b a s e e n e l s u p u e s t o d e q u e la m o v i li z a c i n s o c i a l e s m u c h o m s
d e v a s t a d o r a q u e el d e s a r r o llo e c o n m i c o , H u n t in g t o n f o r m u la la te o r a
d e q u e la b r e c h a e n t r e e s t a s d o s f o r m a s d e c a m b i o p r o p o r c io n a u n a m e
d id a d e la in f lu e n c ia d e la m o d e r n i z a c i n s o b r e la e s t a b ili d a d p o lt ic a .
I 11 e l p r o c e s o d e m o v i li z a c i n s o c i a l, el h o m b r e t r a d ic io n a l s e v e e x
p u e s t o a n u e v a s e x p e r ie n c ia s q u e in d ic a n n u e v o s n iv e le s d e n e c e s i d a d e s
y d e a s p i r a c io n e s q u e s o n d if c i le s d e s a t is f a c e r e n la s s o c i e d a d e s e n
t r a n s ic i n . C o m o la c a p a c id a d d e r e s p u e s t a e v o lu c i o n a m u c h o m s le n
t a m e n t e q u e la s a s p i r a c io n e s , s e p r o d u c e u n a b r e c h a e n t r e a s p i r a c i n y
e x p e c t a t iv a , e n t r e f o r m u la c i n y s a t is f a c c i n d e n e c e s i d a d o e n t r e la
I u n c i n d e a s p i r a c i n y la f u n c i n d e n iv e l d e v id a . E s ta b r e c h a p r o d u c e
fr u s tr a c i n s o c i a l e in s a t is f a c c i n . E n la p r c t ic a , e l t a m a o d e la b r e
c h a p r o p o r c io n a u n n d ic e r a z o n a b le d e in e s t a b il id a d p o l t i c a .53
E s ta b r e c h a s e m a n if ie s t a e n f e n m e n o s c o m o la in e q u id a d d e lo s i n
g r e s o s , la in f la c i n , la c o r r u p c i n g e n e r a liz a d a y u n a d if e r e n c ia c a d a
v e z m a y o r e n t r e el c a m p o y la c iu d a d , lo c u a l o c a s i o n a la in q u i e t u d e n
tre la c la s e m e d ia e n a s c e n s o , b a s a d a e n la c r e e n c i a d e q u e la s o c i e d a d
to d a v a e s t d o m i n a d a p o r la lit e r u r a l, y a m e n u d o p r o v o c a la m o v i l i
z a c i n r u r a l o la R e v o lu c i n V e r d e o c a s i o n a d a p o r e l r e s e n t im i e n t o
c o n tr a el a s c e n s o u r b a n o .
A u n q u e u t i li z a n d o t e r m in o lo g a a lg o d if e r e n t e , H u n t in g t o n c o i n c i d e
c o n J a g u a r ib e e n q u e lo s s i s t e m a s p o l t i c o s s e p u e d e n d i s t in g u i r p o r s u s
n iv e le s d e in s t i t u c i o n a l i z a c i n p o l t i c a y d e p a r t i c ip a c i n p o lt ic a , y e n
q u e la e s t a b ili d a d d e t o d o c u e r p o p o l t i c o t ie n e q u e v e r c o n la r e la c i n
S2Ibid., pp. 33-34.
"Ib id ., pp. 53-54.

164

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

adecuada entre estos dos niveles. La estabilidad poltica, argumenta, de


pende del vnculo entre institucionalizacin y participacin. Con el in
crem ento de la participacin poltica aum entan la com plejidad, la auto
nom a, la adaptabilidad y la coherencia de las instituciones polticas de
la sociedad, si es que se ha de m antener la estabilidad poltica." Se debe
establecer una distincin esencial entre los sistem as polticos que tienen
niveles bajos de institucionalizacin, pero altos niveles de participacin,
y con aquellos que tienen niveles altos de institucionalizacin pero
bajos de participacin. H untington denom ina a stos regmenes polticos
cvicos, y a los primeros regmenes polticos pretorianos; es decir, siste
mas en los cuales las fuerzas sociales actan directam ente sobre la es
fera poltica aplicando sus propios mtodos". Segn este anlisis, las
sociedades cvicas y las pretorianas pueden existir en diferentes niveles
de participacin poltica. Una sociedad puede tener instituciones polti
cas ms desarrolladas que otra y ser ms pretoriana al m ism o tiem po,
porque todava tiene un nivel ms alto de participacin poltica.54
M uchos Estados jvenes resultan institucionalm ente deficientes cuan
do se enfrentan con una rpida m ovilizacin social y con dem andas cre
cientes sobre el sistem a poltico. El aum ento de la participacin poltica
debe ir acom paado por el desarrollo de instituciones polticas fuertes,
com plejas y autnom as, pero el efecto por lo general es m inar lo tradi
cional y obstruir el desarrollo de instituciones polticas m odernas. H un
tington opina que no se ha prestado suficiente atencin a esta tenden
cia hacia la decadencia poltica y que, com o resultado, los conceptos de
m odernizacin y de desarrollo no son todo lo adecuados que deberan
ser para m uchos pases que con optim ism o se consideran encam inados
por la va del desarrollo o de la m odernizacin. En busca de claves para
descubrir cu les de las socied ad es tienen las m ejores perspectivas
para evitar la descom posicin poltica durante el proceso de desarrollo,
Huntington observa la ndole de sus instituciones polticas tradicionales.
Si stas son deficientes o no existen, las perspectivas son malas. Si la es
tructura burocrtica es muy desarrollada y autnom a, la ndole de la
estructura har que la adaptacin a una participacin poltica ms am
plia sea difcil, com o lo han dem ostrado las m onarquas sum am ente
burocratizadas de China y Francia. Las sociedades que contaban con
sistem as feudales m s pluralistas, com o Inglaterra y Japn, resultaron
ser ms capaces de absorber a nuevos grupos de la clase m edia en el sis
tem a poltico. H untington considera que estos ejem plos histricos son
tiles para evaluar las perspectivas de los Estados contem porneos en
vas de m odernizacin.
54Ibid., pp. 78-80.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

165

Sin embargo, aun cuando la adaptacin a la participacin poltica de la


clase m edia sea exitosa, la prueba ltim a es el crecim iento de la partici
pacin por parte de la clase urbana trabajadora y del cam pesinado para
alcanzar un rgim en poltico plenam ente participante y muy institucio
nalizado. Segn H untington, si se produce la adaptacin institucional,
el resultado ser una sociedad participante; de lo contrario, ser una so
ciedad pretoriana de masas. En cualquiera de los dos casos, las socied a
des cuentan con elevados niveles de participacin, pero difieren en la
orma en que se institucionalizan sus organizaciones y sus procedim ien
tos polticos. En la sociedad pretoriana de masas, la participacin polti
ca es desestructurada, inconstante, anm ica y variada. [...] La forma
caracterstica de participacin es el m ovim iento de m asas que com bina
la accin violenta con la no violenta, la legal con la ilegal, la coercitiva
con la persuasiva". Por otro lado, el nivel elevado de participacin popu
lar en el cuerpo poltico participante se organiza y se estructura por
medio de las instituciones polticas, las cuales deben tener la capacidad
para organizar la participacin de las m asas en la poltica. La institu
cin caracterstica del rgimen poltico m oderno para este fin es el par
tido poltico. Otras instituciones en los sistem as polticos m odernos han
sobrevivido o son adaptaciones de sistem as polticos tradicionales. A par
tir de 1800, el desarrollo de los partidos polticos ha corrido paralelo al
crecim iento del gobierno moderno. Donde las instituciones polticas de
antao continan siendo las fuentes principales de legitim idad y de es
tabilidad, los partidos desem pean una funcin secundaria y com ple
mentaria. Donde las instituciones polticas tradicionales sufren el colap
so, o bien donde son dbiles o no existen, la funcin del partido es bien
diferente. En dichas situaciones, la organizacin partidaria fuerte es a
la larga la nica alternativa a la inestabilidad de una sociedad pretoria
na corrupta o de una sociedad de masas. El partido es no slo una orga
nizacin com plem entaria, sino tam bin la fuente de legitim idad y de
autoridad." En estas circunstancias, el requisito previo para la estabili
dad es com o m nim o, un partido poltico sum am ente institucionaliza
do. H untington cita el ejem plo del surgim iento de un partido fuerte en
los casos de revoluciones en China, Mxico, Rusia y Turqua.55
Desde este punto de vista, la m odernizacin es peligrosa y traumtica
y probablem ente provoque la desintegracin y la decadencia polticas,
porque las instituciones polticas no son adecuadas para responder a las
nuevas dem andas que surgen de la expansin de la participacin polti
ca. El partido poltico com o institucin es el instrum ento ms prom iso
rio para evitar la decadencia y alcanzar el orden poltico.
55Ibid., pp. 86-92.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

H untington toca un par de puntos que son especialm ente im portantes


para nosotros. Uno es que l no equipara la participacin popular en
poltica con el control popular del gobierno. En su definicin de regm e
nes polticos participantes entran tanto las dem ocracias con stitu cio
nales com o los regm enes com unistas. En el m om ento en que escribi,
consider que tanto los Estados Unidos com o la URSS eran cuerpos po
lticos participantes, aunque haban llegado a esa situacin por rutas
muy diferentes, y adoptado formas de gobierno muy distintas, y asigna
do funciones muy diversas al partido poltico com o institucin. En
traban en la m ism a categora porque sus cuerpos polticos com partan
caractersticas com o "consenso, com unidad, legitim idad, organizacin,
efectividad, estabilidad" y porque sus gobiernos verdaderam ente gober
naban. Haban evitado la desintegracin poltica y alcanzado el orden
poltico.56
Con respecto a este punto, H untington seal que una razn que ex
plica el atractivo de los m ovim ientos com unistas o sim ilares en los pases
en vas de m odernizacin era que podan superar la crnica escasez de
autoridad que existe en dichas sociedades. Podrn no dar libertades,
pero proporcionan autoridad y crean gobiernos capaces de gobernar.
Por lo tanto, ofrecen un m todo probado y dem ostrado de superar la
brecha poltica. En m edio del conflicto social y de la violencia que afec
tan a los pases en vas de m odernizacin, estos regm enes ofrecen cier
ta garanta de orden poltico".57 Por supuesto, en la actualidad este as
pecto de su anlisis se est revisando en vista del colapso de la URSS y
de otros regm enes com unistas. Posiblem ente su respuesta sera que, en
estos casos, el partido dom inante perdi su poder para asegurar el or
den poltico, el cual lograron conservar los partidos dom inantes de otros
pases, com o sucede en la Repblica Popular de China.
En su libro The Politics o f Under developm ent,^ H eeger toca el m ism o
tem a bsico del desencanto con las perspectivas de m uchos pases en
transicin. Estos pases buscan orden poltico y estabilidad, pero se sien
ten frustrados porque descubren que el subdesarrollo am enaza con
convertirse en un estado perm anente, en vez de ser una situacin transi
toria.59 En estos Estados, la poltica es fundam entalm ente la poltica
de las facciones, de la coalicin, de la maniobra y del p ersonalism o.60
Tras explorar las fuentes de esta inestabilidad poltica generalizada y las
56Ibid., p. 1.
57Ibid., pp. 7-8.
58 G erald A. H eeger, The Politics o f U nderdevelopm ent, N u ev a Y ork, St. M artin s Press,
1974.
59Ibid., p. 1.
b0Ibid., p. 10.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

167

explicaciones para ella, Heeger seala que la respuesta perm anente a


por qu los Estados subdesarrollados son polticam ente inestables es
que sus instituciones polticas carecen de la capacidad para hacer frente
.1 las consecuencias del cam bio poltico y econm ico. La reaccin usual
es formular recom endaciones para que las instituciones polticas m ejo
ren su capacidad y a la larga proporcionen los m edios para alcanzar un
equilibrio p oltico estable. H eeger duda que esto suceda y opina que
un resultado ms probable en estos cuerpos polticos es que el confliclo entre facciones, com unidades, grupos opositores y grupos arma
dos sea la norma y no una aberracin".61 Entonces exam ina con cierlo detalle lo que l llama poltica de la inestabilidad, prestando especial
inters a la funcin de los m ilitares cuando obtienen el poder poltico,
v a las relaciones entre los m ilitares y la burocracia civil. Contrariamenle a otros com entaristas, quienes piensan que los regm enes militares
pueden ser tiles en una transicin para conceder m ayor estabilidad
poltica, el juicio de Heeger no es positivo porque dice que en su negat ion de la p oltica lo nico que hacen d ichos regm enes es exacerbar
la fragm entacin del sistem a poltico subdesarrollado".62 Por lo tanto, la
orientacin de H eeger se aleja m ucho de la de quienes opinan que el
desarrollo es lineal e inevitable, o la de quienes prevn que los Estados
que en la actualidad se encuentran en el subdesarrollo llegarn a asem ejarse en el futuro a alguna de las variantes de los cuerpos polticos des
ai rollados en la actualidad.
La obra de John Kautsky The Political Consequences o f M odem ization63 da bastante en qu pensar, pero es m enos pesim ista. Este autor
lambin arroja dudas sobre el supuesto de que hay un solo tipo de cam
bio que lleva al desarrollo poltico. Percibe la poltica com o un conflicto
de grupo, y le interesa principalm ente estudiar los cam bios polticos
que surgen de dicho conflicto. En su anlisis traza una marcada distin
cin entre los procesos del cam bio poltico provenientes de la m oderni
zacin que surge desde adentro en contraste con la m odernizacin que
proviene de afuera. En am bos casos, la poltica de las sociedades tradi
cionales se transforma, pero la m odernizacin desde adentro tiene or
genes locales, es relativam ente lenta y en ella contina predom inando la
aristocracia. sta es en esencia la manera com o se modernizaron los
pases hoy desarrollados, pero que probablem ente no sern m odelos
para los pases hoy subdesarrollados. Estos pases estn envueltos en la
m odernizacin que proviene desde afuera por m edio de agentes com o el
M bid., p. 99.
*2Ibid., p. 127.
M J o h n K autsky, The Political Consequences of M odem ization, N u ev a York, Joh n W iley &
S o n s, 1972.

168

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

colonialism o, una aristocracia m odernizante influida por lo que ve en el


extranjero y capitales forneos y locales. El efecto de la m odernizacin
desde afuera afecta de manera diferente a cada sector de la sociedad
tradicional, pero los elem entos m odernizantes traen cam bios polticos
revolucionarios. Por lo general, a esto le sigue un conflicto posrevolucio-,
nario entre los m odernizadores, lo cual a m enudo suscita la aplicacin
de tcticas de terror masivo, de regim entacin y de persuasin, de su
primir la oposicin, de medidas para lograr la industrializacin rpida y
cam bios frecuentes en la base de grupo de los regm enes m odernizadores. El equilibrio puede surgir o no surgir; si lo hace, puede ser tras una
segunda ola de revolucionarios m odernizadores. Otra perspectiva es la
reaccin de la aristocracia, que puede introducir un rgim en fascista. Si
se establece un equilibrio y ste persiste, las perspectivas del pas en vas
de m odernizacin mejorarn notablem ente. Cuanto m s tiem po dure el
equilibrio en un cuerpo poltico, mejores sern sus perspectivas de su
pervivencia.64
Teoras de la dependencia
La abrumadora im portancia de los factores am bientales externos forma
la tesis bsica de los expertos en ciencias sociales que proponen teoras
de la dependencia para el desarrollo. La nota dom inante es que lo gene
ralm ente llam ado subdesarrollo es consecuencia de un estado de depen
dencia de una sociedad frente a otra. El tema secundario es que esta de
pendencia se repite dentro de la sociedad afectada por un colonialism o
interno que un sector de la sociedad im pone sobre otro. El resultado
neto es una situacin que ofrece escasas perspectivas de m ejoram iento
sin un cam bio drstico tanto en el am biente externo com o en el sistem a
interno.65
Surgido entre los econom istas a quienes preocupaban los aspectos de
la dependencia del desarrollo econm ico, los socilogos han extendido
el nfasis en la dependencia al desarrollo social en general, y los exper64Ib id ., p. 2 27.
65 N u m ero sa s p u b lic a cio n e s en varios id io m a s p resen taron v a ria cio n es d e e s to s p u n to s de
v ista . P ara u n resu m en ex c e le n te , v ase, d e T on y S m ith , "The D e p e n d e n c y A p p ro a ch , en
la ob ra d e H ow ard J. W iarda, co m p ., N e w D irection s in C o m p a ra tive P olitics, B ou ld er, C olo
rad o, W estv iew P ress, c a p tu lo 6, pp. 113-126, 1985. O tras fu e n te s son: d e J a m e s P etras y
M a u rice Z eitlin , co m p s., L atin A m erica: R eform o r R e vo lu tio n ? , N u ev a Y ork, F a w cett, 1968;
d e A ndr G u n der Frank, Latin A m erica: U n derdevelopm en t o r R e vo lu tio n , N u eva York, M onthly R ev iew P ress, 1970; d e S u z a n n e J. B o d e n h e im e r , The Ideology o f D ev e lo p m e n ta lism :
The A m erican P aradigm S u rrogate for L atin A m erican S tu d ies, B everly H ills, C alifornia, S age
P u b lica tio n s, 1971; d e H elio Jagu arib e, P o litica l D ev e lo p m e n t, en e sp e cia l el c a p tu lo 18,
pp. 353-387; de J am es P etras, co m p ., L atin A m erica: From D epen den ce to R e v o lu tio n , N u eva
York, J oh n W iley & S o n s, 1973; d e R on ald H . C h ilco te y Joel C. E d elste in , co m p s., L atin

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

169

lo* en ciencias polticas lo han extendido al desarrollo poltico en partilar. Si bien com parten esta orientacin general, los tericos de la
l?| KMidencia han presentado un am plio espectro de antecedentes filoslln is , de intereses geogrficos y de recom endaciones prescriptivas. Algu
no1. han escrito con base en una ortodoxia claram ente marxista, otros
lio Muchos eran latinoam ericanos, pero otros eran de diversos lugares
imi desarrollo y m uchos trabajaban en pases considerados desarrolla
das, incluidos los Estados Unidos y otros pases de los cuales se co n si
dera que im ponen situaciones de dependencia en el m undo.
I ,n contraste con conceptos de difusin que consideran que el desm rollo es un concepto positivo de im portacin por parte de las socied a
des m enos avanzadas o de prstam o por parte de las ms avanzadas, los
tericos de la dependencia opinan que el efecto de los factores externos
es esencialm ente negativo, en forma de presin e influencia por parte de
l"s pases desarrollados "m etropolitanos sobre los pases "perifricos
m desarrollo. Los problem as del Tercer M undo surgen de la forma de
i teeim iento que busca el Primer Mundo; el subdesarrollo es producto
del desarrollo."66 La caracterstica que distingue al m odelo de d epen
dencia es que el crecim iento en los pases dependientes constituye un
reflejo de la expansin de las naciones dom inantes y se orienta hacia las
necesidades de dichas econom as, es decir, a las necesidades extranjeras, no a las nacionales.67
Durante el periodo en que ejercieron ms influencia, antes de los aconleeim ientos polticos que ocurrieron en la Unin Sovitica y la Europa
oriental a finales de la dcada de 1980 y que cam biaron el m undo, los
tericos de la dependencia se dividan en dos grupos principales. Los
autores que parten de una interpretacin marxista o neom arxista tien
den a considerar que esta situacin es el resultado histricam ente inevi
table del im perialism o capitalista", para conseguir el cual los Estados
Unidos im ponen los principales obstculos en el cam ino del desarrollo
autnom o. Amrica Latina es el ejem plo ms claro de zona en desarro
llo que ilustra el m odelo de dependencia. Junto con esta perspectiva, a
m enudo se encuentra un vitrilico ataque a la m etodologa de investiga
cin en las ciencias sociales, tal com o se practica en los E stados Unidos,
especialm ente el m todo estructural funcional, al que se acusa de servir
de instrum ento del capitalism o imperialista m ediante su apoyo del con111

Anierica: The Struggle w ith D epen den cy a n d B eyon d, C am bridge, S c h en k m a n P u b lish in g Co.,
pp. 2 6 -4 6 , 1974; d e R o n a ld H. C h ilcote y D ale L. J o h n so n , co m p s., T heories o f D evelo p m en t:
M ode o f P ro d u ctio n o r D ep en d en cy? , B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1983, y d e
M ich ael N ovak y M ich a el P. Jack son , c o m p s., L atin A m erica: D epen den cy o r In terdepen den ( C?, W a sh in g to n , D. C., A m erican E n terp rise In stitu te for P u b lic P o licy R esea rch , 1985.
o6 S m ith , "The D e p e n d e n c y A p p ro a ch , p. 116.
67 B o d en h eim er, The deology o f D e v e lo p m e n ta lism , p. 36.

170

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

cepto de difusin y del fin de la ideologa" com o m edio para promove


el pluralism o occidental, m ediante la racionalizacin del statu quo y el
ofrecim iento de una interpretacin distorsionada de la situacin en los
pases dependientes.
Otros exponentes de esta teora bsica ofrecen com o explicacin el sur
gim iento, despus de la segunda Guerra Mundial, de un nuevo sisteiiM
internacional bipolar que remplaza al sistem a de equilibrio internacio
nal de poderes proveniente de la era napolenica. En este em ergente sis
tema interimperial", los Estados Unidos y la Unin Sovitica aparecan
com o las dos superpotencias, de las cuales los Estados Unidos tenan I.i
primaca, pero con la Unin Sovitica ocupando una posicin en el or
den mundial que era fundam entalm ente igual, salvo que su primaca
era m enos generalizada y estaba ms concentrada en una regin. Se con
sideraba que otros pocos Estados-nacin (incluidos Japn, China y los
pases de Europa occidental com o grupo) disfrutaban de autonom a en
el sentido de que podan tom ar decisiones nacionales im portantes y re
sistir la agresin abierta. En otras palabras, podan m antener la viabi
lidad de la nacin en el sistem a interimperial. El resto del m undo se en
contraba en una situacin de dependencia, incluidos los Estados-nacin
ms antiguos de Latinoam rica y de otros lugares, as com o los nuevos
E stados-nacin de Asia y de frica. Se sustentaba la teora de que antes
de fin del siglo se producira algn desplazam iento de la autonom a a la
dependencia, y viceversa, pero ste sera bastante lim itado y no alterara
las perspectivas de la mayora de los pases. Otro aspecto frecuentemente
sealado de este anlisis era la diferencia en materia de desarrollo entie
el Norte, donde se encuentra la mayora de las superpotencias y los Es
tados-nacin autnom os, y el Sur, en el cual se encuentran casi todos
los pases dependientes. Por otro lado, la distincin entre capitalism o y
socialism o se dejaba de lado o bien se relegaba a segundo plano, y se
consideraba que tanto los Estados Unidos en su papel de democracia
capitalista com o la Unin Sovitica en su papel de Estado socialista
eran ms parecidos que diferentes, porque, pese a sus diferencias ideo
lgicas y de rgim en, los dos eran superpotencias que creaban situacio
nes de dependencia en la nueva situacin imperial.
Algunos de los tericos dividieron la dependencia en subtipos basados
en consideraciones de sustancia y de cronologa. Por ejem plo, Jaguaribe
bosquej cuatro formas de dependencia com o si hubieran aparecido his
tricam ente ms o m enos en un orden cronolgico: colonialism o clsico,
neocolonialism o, la dependencia de los pases satlites y la dependencia
provincial.68
68

Para un e stu d io m s d eta lla d o d e e s to s ju ic io s , v a se, d e Jagu arib e, Political Develop

m ent, pp. 38 1 -3 8 5 .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

171

listos escenarios de largo alcance para el futuro de los Estados-nacin


i Diilemporneos en vas de desarrollo distaban m ucho de los pronsti11 , optim istas que se hicieron en un tiem po, en el sentido de que dichas
not edades estaban em barcadas en un cam ino que las llevara, tras un
pn iodo de pruebas y tribulaciones, a una situacin que se asemejara
mucho a las caractersticas de un reducido nm ero de pases desarrolla
do1. Rl nico rayo de esperanza era que algunos pases a los que no se ca
lila aba de superpotencias podan tratar de alcanzar el desarrollo aut
nomo, y que otras naciones dependientes llegaran a lograr esa opcin
ms adelante, ya sea por su propia cuenta en unos cuantos casos o bien
rn com binacin con otros Estados-nacin de la m ism a regin geogrfica.
( orno se indic con anterioridad, los tericos de la dependencia hai la 11 hincapi en la arrolladora influencia del am biente externo sobre las
mm edades en desarrollo, y dedicaban especial atencin al exam en de
las relaciones entre los pases m etropolitanos y los perifricos, pero tamIHen exploraban las caractersticas nacionales resultantes dentro de las
lia i iones dependientes. Rechazaban com o mitos varias de las tesis prevali <lentes acerca de la ndole de las sociedades, por ejemplo: que son so* iedades duales con un sector m odernizado y otro atrasado que todava
lio se han actualizado, o bien que el progreso se alcanzara m ediante la
di fusin de productos del industrialism o hacia las zonas tradicionales.69
I a contrainterpretacin que se sugera consista en diversas propuesin, de las cuales las m s im portantes eran los conceptos de colonialism o
Interno, estancam iento, marginalidad y desnacionalizacin. La nocin
del colonialism o interno consiste bsicam ente en que la relacin intern a i ional de dom inio de las m etrpolis sobre los pases perifricos se
lepite internam ente por una dom inacin com parable por parte de los
i'iupos nacionales elitistas que tienen lazos con los gobiernos extranjeio s y con las com paas m ultinacionales, sobre los elem entos dom ina
dos de la sociedad que no pueden impedir perm anecer en estado de de
pendencia interna. El estancam iento se refiere al carcter esttico de las
e onom as de Latinoam rica y de otras zonas no desarrolladas, es decir,
a no alcanzar el proceso de crecim iento autosostenido. El concepto de
marginalidad bsicam ente significaba el fenm eno de no participacin
o de participacin muy lim itada en lo econm ico, en lo poltico y en lo
social por parte de am plios sectores de la poblacin en pases subdesai rollados. Aplicado originalm ente para referirse a los habitantes de vi
viendas en las que no se contaba con los servicios m nim os en los ba' ' R o d o lfo S ta v e n h a g en ha e stu d ia d o sie te d e e sa s g e n e r a liz a c io n e s en "Siete te sis eq u i\ ni m as so b re A m rica Latina", en el lib ro Sociologa y subdesarrollo , 3a ed ., M xico, Ediim ial N u estro T iem p o , pp. 15-38, 1975. E ste a rtcu lo fue p u b lic a d o o r ig in a lm e n te en el
|u'i in d ico El Da, 25 y 26 d e ju n io d e 1965.

172

CONCEPTOS SO B R E LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

rrios marginales de las ciu d ad es ms populosas, el trm ino adquiri des


pus una connotacin m s generalizada. Se consideraba que los fen
m enos com binados de m arginalidad y de estancam iento se alim entaban
m utuam ente y funcionaban en un proceso circular que llevaba al tpico
pas dependiente a hundirse cada vez ms en el pozo del subdesarrollo.
A su vez, el proceso de d esn acion alizacin se vio com o una con secuen
cia prevista de los otros factores que resultaban en la transferencia real
del control de las d ecision es o factores adecuados, y de las condiciones
que los afectan, de personajes leales o favorables a una nacin a perso
najes leales o favorables a o tr a .70
.;
Aparte de los aspectos eco n m ico s, estas hiptesis con respecto a la
dependencia no se han visto sujetas a m ayor estudio em prico com para
tivo. La excepcin es el exam en que hacen Sofranko y Bealer de la rela
cin entre patrones de m od ernizacin y de estabilidad nacional en 74
pases.71 Los autores trataron de probar el supuesto de que probable
m ente no exista uniform idad en el desarrollo de los sectores institucio
nales de una sociedad en vas de desarrollo, as com o de que el grado de
desequilibrio y el patrn que ste adopta tienen con secuencias sobre la
inestabilidad del pas. Los au tores se ocuparon sobre todo de las institu
ciones polticas, econm icas y educacionales. Contrariamente a lo esp e
rado, lo que encontraron revel escasa relacin, si acaso exista alguna,
entre la magnitud del d esequilibrio de los sectores poltico, econm ico y
educacional considerados aislad am en te por un lado, y la inestabilidad.
Sin em bargo, cuando se in voc la nocin de desequilibrio sectorial, sur
gieron las relaciones entre los patrones especficos de desequilibrio y la
inestabilidad. Sofranko y B ealer resum ieron sus resultados diciendo que
los desequilibrios aislados en un sector de la sociedad aparentem ente
no necesitan alterar de m anera significativa el sistem a. Por otro lado,
los desequilibrios muy generalizados parecen tener efecto considerable
sobre la estabilidad en general.72 Si bien este estudio no se ocup de ave
riguar hasta qu punto los d esequilibrios surgen de factores externos,
parece indicar que los patron es de desequilibrio generalizado im pues
tos desde afuera, del tipo de que hablan los tericos de la dependencia,
efectivam ente existen, y que d ich os desequilibrios sectoriales tienen un
efecto negativo sobre la estabilidad general de las sociedades en vas de
desarrollo.
Como ya se ha m encionado, los tericos de la dependencia diferan
entre s de diferentes m aneras, incluidas sus opiniones sobre las estrate70 V a se, d e J agu arib e, Political D evelo p m en t, pp. 4 1 0 -4 2 5 .
71 A n d rew J. S o fr a n k o y R ob ert C. B e a le r , U nbalanced M odem ization an d D om estic nstability: A Com parative A nalysis , B ev erly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1972.
12Ibid., p. 51.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

173

r.ias que debera adoptar el gobierno de los pases dependientes para li


diar con las condiciones actuales de dependencia. Los que interpreta
ban la dependencia com o el resultado de la distribucin global del capi
talismo restaban im portancia a las tendencias im perialistas por parte de
las potencias com unistas com o la Unin Sovitica o China y opinaban
que la respuesta se encontraba en el socialism o revolucionario. Los au
tores que consideraban que la dependencia era producto de un nuevo
imperialismo, com partido por los Estados Unidos y por la Unin Sovi
tica, tendan a estim ar que las opciones de que disponan los pases de
pendientes eran muy limitadas, por lo cual aconsejaban a sus dirigentes
que trataran de llegar a un acuerdo en las mejores condiciones posibles
sujetas a la hegem ona de una de las superpotencias. Su punto de vista
era esencialm ente pesim ista, y su opinin ms optim ista era que cuan
do m ucho se poda esperar una moderna Pax Romana, con sus ventajas
en trm inos de estabilidad y su precio en trm inos de som etim iento ins
titucionalizado por parte de las regiones dependientes, y as evitar un
enfrentam iento nuclear entre las superpotencias.
Un tercer punto de vista, un poco m enos negativo, era que las posibi
lidades de desarrollo autnom o existen y que se les debe aprovechar al
mximo posible. Esta opcin hace hincapi en el m todo reformista
bajo la direccin de las lites locales, haciendo uso m xim o de la discre
cin que deja la operacin del sistem a internacional. Por lo general, esta
alternativa se describe com o capitalism o autnomo" o capitalism o de
listado. Para ello se parte del supuesto de un sistem a mixto con gran
participacin del Estado en la planificacin y puesta en prctica de los
planes, en el cual las em presas pblicas desem pean un papel principal.
Kn los casos en que los entes nacionales son pequeos o dbiles, parti
cularm ente en Latinoam rica y frica, es posible que los pases tengan
que agruparse antes de explorar perspectivas realistas de desarrollo au
tnom o. Los partidarios de la autonom a insisten en la im portancia de
la innovacin local y en la disposicin a innovar. Por ejem plo, un co
mentarista malayo de nombre Inayatullah argum enta que la falta de un
nivel adecuado de desarrollo en los pases asiticos se debe en parte al
exceso de prstamos externos y a la insuficiente creatividad en la evolu
cin de los nuevos m odelos de desarrollo. Considera que la m oderni
zacin es un proceso histrica y culturalm ente especfico, y duda de la
aplicabilidad de algn m odelo extranjero de desarrollo que haya evolu
cionado en circunstancias culturales e histricas diferentes. Esto colo
ca, segn l, el peso principal del diseo de un m odelo apropiado de
desarrollo en la propia sociedad, mediante el exam en de lo que puede
aprender y retener de su propia cultura e historia, y m ediante la com
prensin plena de las lim itaciones y de las oportunidades disponibles en

174

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

sus am bientes interno y externo.73 Por ejemplo, duda de la aplicabilidad que para las sociedades asiticas puedan tener los elem entos del ca
pitalism o tradicional y la dem ocracia liberal provenientes del m odelo o c
cidental com parados con los conceptos de los Estados-nacin o de una
burocracia pblica instrumental. Otro tema com n es la im portancia del
m om ento en que se hacen las cosas, de aprovechar las oportunidades
antes de que desaparezcan. Varios autores que exigen la autonom a de
Latinoam rica, Jaguaribe entre los principales, se sienten descorazona
dos porque dicha estrategia no est siendo activam ente alentada en los
lugares donde tiene oportunidad de prosperar. Advierten que el desarro
llo autnom o puede ser una opcin de corta vida y que para fines del si
glo puede haber desaparecido.
En aos recientes, la teora de la dependencia se ha visto sujeta a nu
m erosas crticas destinadas a identificar sus puntos dbiles y fuertes.
Adems, los tericos de la dependencia todava estn procurando enfren
tarse a las consecuencias de la disolucin de la Unin Sovitica y el final
de la Guerra Fra que, por ejemplo, no han debilitado considerablem en
te los fundam entos de la versin de las dos superpotencias en que se
basaba la teora de la dependencia.
M ichael J. Francis, al m ism o tiem po que reconoce la am plia acepta
cin del pensam iento de la dependencia, especialm ente por los dirigen
tes de los pases en vas de desarrollo, presenta un anlisis de la biblio
grafa de la dependencia que distingue entre propuestas apoyadas por
evidencia sustancial y las que son m s controvertidas y m enos verificables.74 Tony Sm ith tam bin seala deficiencias, pero indica que en p o
cas recientes la teora de la dependencia se ha perfeccionado m ucho.
Analiza tres aspectos en que la teora responde a los cam bios en la si
tuacin de los pases en vas de desarrollo. Uno es el reconocim iento de
que la econom a dual no es tan rgida com o se pensaba y de que en al
gunos pases la econom a est avanzando, se est diversificando y se
est integrando en m ucho mayor medida de lo que los autores pertene
cientes a esta escuela jam s pensaron que fuera posible. Otro es que se
est haciendo un nuevo nfasis en el papel fundam ental del E stado y
se est instando a ste para que tom e una parte m ucho ms activa com o
agente del cam bio. Tercero, existe un m ayor reconocim iento de la di
versidad de estos pases y un creciente reconocim iento del significado
de los factores locales en la determ inacin del patrn de los procesos de
desarrollo a largo plazo". Esto permite el anlisis de las etapas o grados
73 In a y a tu lla h , Transfer o f Western D evelopm ent M odel to Asia an d Its Im pact, K u ala
L u m p u r, M a la sia , A sian C entre for D ev elo p m en t A d m in istra tio n , pp. 4 5 -4 6 , 1975.
74 M ich a el J. F ran cis, "D ep en d en cy: Id eo lo g y , F ad, an d F a ct, en la ob ra d e N ovak y
J a ck so n , Latin America: Dependency or Interdependence? , pp. 8 8 -1 0 5 .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

175

de la dependencia, yendo con ello ms all de la sim ple afirm acin de


t|iie un pas es o no es dependiente.75
Sm ith resum e la situacin a m ediados de los aos ochenta de la si
guiente manera: Lo que se escribe en materia de dependencia dio un
gran paso adelante cuando reconoci los cam bios en el Tercer M undo
ante los cuales hasta entonces haba perm anecido ciego y luego formul
nuevos conceptos para tratar los nuevos desarrollos, reafirmando mienlas tanto su creencia doctrinal primaria en que la periferia depende del
centro y en que los asuntos econm icos determ inan el curso de la h isto
ria. El juicio de Sm ith ante esto era que el paradigma de la dependen
cia para el estudio del Tercer M undo se encuentra en su punto culm i
nante, habiendo desplazado en gran m edida desde principios de 1970
la perspectiva de los desarrollistas anteriores y de los difusionistas.76 No
obstante, la validez de las teoras de la dependencia todava se ve puesta
en tela de juicio, ya sea con respecto a Latinoam rica77 o con respecto a
pases especficos de Asia oriental, que m ostraron rpido progreso eco
nm ico durante estas m ism as dos dcadas.78

Redefinicin del desarrollo


La tendencia revisionista entre los tericos de la dependencia que aca
bamos de m encionar se extiende tam bin a otros estudiosos del des
arrollo, e indica que se est produciendo una revaluacin fundam ental
del desarrollo com o el sello para describir transiciones im portantes en
la sociedad.79
75 S m ith , T h e D e p en d en cy Approach", pp. 116-117.
16Ibid., pp. 122 y 124.
77 V a se, d e L a w ren ce E. H arrison, Underdevelopm ent Is A State o f Mind: The Latin Amer
ican Case, L an h am , M aryland, U n iversity P ress o f A m erica, 1985, d o n d e se h a ce h in c a p i
en la im p o r ta n cia d e la cultura; y d e L elan d M. W o o to n , A R evolution in Arrears: The Deve
lopm ent Crisis in Latin Am erica, N u eva York, Praeger, 1988, q u e c o n c e n tr a la a te n c i n en
el p ap el d e la in n o v a ci n g eren cia l.
78 V ase, d e A lice H. A m sd en , " T aiw ans E c o n o m ic H istory; A C ase o f E tatism e an d a
C h a llen g e to D e p en d en cy Theory", en la ob ra d e R ob ert H. B a tes, c o m p ., Toward a Politi
cal E conom y o f Developm ent: A R ational Choice Perspective, B erk eley, U n iv ersity o f C ali
fornia P ress, c a p tu lo 4, pp. 142-175, 1988 (reim p re si n del a rtcu lo p u b lic a d o en Modern
China, v ol 5, n m . 3, pp. 3 4 1 -3 8 0 , ju lio d e 1979); M arcu s N o la n d , Pacific Basin Developing
Countries: Prospects for the Future, W a sh in g to n , D. C., In stitu te for In tern a tio n a l E c o n o m ics, 1990; G erald E. C aid en y B u n W o o n g K im , c o m p s., A Dragons Progress: Developm ent
Adm inistration in Korea, W est H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1991; y A h m ed
S h a q u l H u q ue, Jane C. Y. Lee y Jerm ain T. M. Lam , co m p s., Public A dm inistration in the
NICs: Challenges and A ccom plishm en ts, S im n & S ch u ster/P ren tice-H a ll (A sia), e d ic i n en
p ren sa.
79 E jem p lo s im p o r ta n te s d e e s o s e s tu d io s in clu y en el d e D avid E . A pter, Rethinking
Development: M odem ization, Dependency, an d P ostm odem Politics, B everly H ills, C alifor-

176

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

Si bien acusan num erosas diferencias, estos observadores com parten


algunos puntos de vista. Uno es que expresan insatisfaccin con el "des
arrollo" com o trm ino y com o concepto, pero no han podido remplazarlo con nada que los satisfaga, y com o resultado continan utilizando un
trm ino que no les agrada. Apter, estudioso de estos asuntos desde hace
m ucho tiem po,80 formula la pregunta bsica de si no debera abando
narse el trmino. El trm ino desarrollo, afirma Apter, es tan im preciso
y vulgar que sin duda debera ser elim inado de todo lxico de trm inos
tcnicos". Agrega que conceptos com o m odernizacin y m odernism o
tam bin deberan elim inarse. Sin em bargo, pese a todas sus lim itacio
nes, lo dicho no va a suceder, predice Apter.81 Su explicacin es que la
teora del desarrollo sigue siendo intrnsecam ente im portante pese a
las confusiones. Uno de los m otivos es que sus ideas estn tan integra
das a nuestro pensam iento que tienen vida propia, que est bastante
distante de la prctica del desarrollo, dicho sea de paso. Adems, no
prev ningn m todo terico singular" con probabilidad de que resulte
satisfactorio.82 Cuando argum enta que el desarrollo es un estado m en
tal, Harrison se aparta del nfasis principal en asuntos econm icos,
com o hace el resto de la disciplina, especialm ente los tericos de la de
pendencia, y al m enos por im plicacin sugiere que se necesita un nuevo
m arco para el anlisis. Mittelman opina que es fundam ental exam inar
nia, S a g e P u b lica tio n s, 1987; d e Joel S. M igd al, Strong Societies an d Weak States: StateSociety Relations and State Capabilities in the Third World, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin
ceto n U n iv ersity P ress, 1988; d e S u -H o o n Lee, State-Building in the C ontem porary Third
World, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, In c., 1988; d e H arrison , U nderdevelopm ent Is A
State o f Mind) d e B a tes, Toward a Political E conom y o f D evelopm ent ', d e Joh n L. S e itz , The
Politics o f D evelopm ent: An Introduction to Global Issues, N u ev a York, B a sil B lack w ell,
In c., 1988; d e J a m es H . M ittelm a n , O ut From Underdevelopm ent: Prospects for the Third
World, N u ev a York, St. M artin s P ress, 1988; d e S te p h en G il y D avid Law , The G lobal Poli
tical E conom y: Perspectives, Problems, and Policies, N u ev a York, H a rv ester W h ea tsh ea f,
1988; d e H erm n E. D aly y Joh n B . C ob, Jr., For the C om m on Good: Redirecting the E co
nom y tow ard C om m unity, the E nvironm ent, and a Sustainable Future, B o s to n , M a ssa c h u
se tts, B e a c o n P ress, 1989; d e E zra N. S u le im a n y Joh n W aterb u ry, c o m p s., The Political
E conom y o f Public Sector Reform an d P rivatization, B ou ld er, C olorad o, W estv iew P ress,
1990; d e A lvin Y. S o, Social Change and D evelopm ent: M odem ization, Dependency, and
World-System Theories, N ew b u ry Park, C aliforn ia, S a g e P u b lic a tio n s, 1990; d e S a m u e l P.
H u n tin g to n , The Third Wave: D em ocratization in the Late Twentieth Century, N o rm a n ,
O k la h o m a , U n iversity o f O k lah om a P ress, 1991; d e Jan K. B lack , D evelopm ent in Theory
an d Practice: Bridging the Gap, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1991; d e M erilee S.
G rin d le y J o h n W. T h o m a s, Public Choices and Policy Change: The P olitical E conom y o f Re
form in Developing Countries, B a ltim o r e, M arylan d , J o h n s H o p k in s U n iv ersity P ress, 1991;
y d e R ob ert W. J ack m an , Power w ith ou t Forc: The Political Capacity o f N ation-States, Ann
Arbor, M ich ig a n , U n iv ersity o f M ich ig a n P ress, 1993.
80 La p rim era e d ic i n d e su lib ro The Politics o f M odem ization fu e p u b lic a d a e n 1965,
C h ica g o , U n iv ersity o f C h ica g o P ress.
81 A pter, Rethinking D evelopm ent, p. 7.
82Ibid., pp. 9, 10.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

177

"la tradicin" que existe sobre los pases en vas de desarrollo y sus pers
pectivas futuras, porque se est estudiando el problem a equivocado y
se estn dejando de lado los problem as principales".83 E stos com en ta
rios son tpicos y reflejan la insatisfaccin con las categoras conceptua
les de la actualidad.
Una segunda tendencia com partida es el llam ado a que se haga m ayor
nfasis entre los nexos que unen a los diferentes aspectos del proceso de
desarrollo, pero sin llegar a un consenso sobre dnde hacer el hincapi.
Algunos autores (incluidos Apter, Migdal, Lee y Jackman) aplican al Es
tado un enfoque neoinstitucionalista. Apter opina que "corren tiem pos
de con clu siones preliminares, no definitivas y concede que las ideas
que l presenta no pretenden estar slidam ente integradas en un solo
sistem a, pero dice que se hallan "unidas en trm inos de problem as es
tudiados en el cam po, as com o interpretados en trm inos com parati
vos. Entre los tem as subyacentes que Apter explora figuran la relacin
entre desarrollo y dem ocracia, el problema de la innovacin y de la marginalidad, as com o cuestiones de violencia y de gobernabilidad. La m a
yor parte de su presentacin consiste en analizar los problem as que
tienden a actuar "en favor" o en contra del Estado. Migdal encuentra
que los Estados fuertes en Asia, Africa y Latinoam rica han sido la ex
cepcin (entre los ejem plos se encuentran Israel, Cuba, China, Japn,
Vietnam, Taiwan, Corea del Norte y Corea del Sur) y que para su es
tablecim iento fue necesario pero no suficiente que se produjera una d is
locacin im portante en la sociedad. Una vez trastocados los patrones
existentes de control social, Migdal sugiere que otras con d iciones sufi
cientes son el m om ento favorable, la existencia de una am enaza militar
grave proveniente de afuera o de grupos internos, la presencia de gru
pos sociales de los cuales puedan surgir burcratas capaces, y la d ispo
nibilidad de liderazgos capaces. En su estudio de la construccin de
Estados en los pases en vas de desarrollo contem porneos, Lee llega a
la conclusin de que el determ inante principal han sido los nexos trans
nacionales de estos Estados con el sistem a mundial m oderno, antes que
las variaciones intranacionales com o la industrializacin o la lucha p o
ltica de clases. En general, lo que im plica la expansin del Estado pa
rece positivo para el desarrollo econm ico de los pases capitalistas de
pendientes. La am pliacin del papel y de la capacidad de los Estados
para regular y controlar los recursos econm icos, as com o para form u
lar y poner en prctica polticas de desarrollo hacen que el desarrollo
del Estado sea una estrategia viable.84 Jackman, por otra parte, hace
83 M ittelm a n , O ut From U nderdevelopm ent, p. xiii.
84 L ee, State-Building in the Contem porary Third World, pp. 165-166.

178

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

nfasis en que hay am plias variaciones en la capacidad poltica de los


Estados-nacin y que m uchos de ellos siguen siendo dbiles e inefica
ces, lo cual hace que el desarrollo sea difcil o im posible.
En oposicin directa al nfasis que Lee y los tericos de la dependen
cia en general hacen sobre los factores econm icos, Harrison dice que
la cultura ("los valores y las actitudes que la sociedad inculca en la gente
por m edio de diversos m ecanism os de socializacin, com o el hogar, la
escuela y la iglesia") explica principalm ente, en la mayora de los casos,
por qu algunos pases se desarrollan m s rpida y equitativam ente que
otros.85 Con base en 20 aos de experiencia en asistencia tcnica en La
tinoam rica, exam ina y contrasta el proceso en pares de pases diferen
tes (Nicaragua y Costa Rica, Repblica Dom inicana y Hait, Barbados y
Hait, Argentina y Australia), que en su opinin com enzaron con la m is
ma dotacin de recursos, pero que han evolucionado de m anera muy di
ferente. Tam bin exam ina pautas culturales de Espaa, Latinoam rica
y los Estados Unidos que pueden ayudar a explicar la diferencia de re
sultados. Su teora bsica es que algunas pautas de caractersticas cultu
rales im pulsan o facilitan el desarrollo y otras lo im piden o lo socavan; y
se pregunta qu puede hacerse para reforzar el primero y debilitar el se
gundo. En el caso de Latinoam rica se ve una pauta cultural, derivada
de la cultura espaola tradicional, que es antidem ocrtica, antisocial,
antiprogreso, antiem presario y antitrabajo."86 Sugiere m aneras de dise
ar y organizar un programa coherente de cam bio cultural con nfasis
en el liderazgo, en la reforma religiosa, en la educacin y en la capaci
tacin, en los m edios de difusin masiva, en los proyectos de desarro
llo, en las prcticas adm inistrativas y en las prcticas de crianza de ni
os.87 Esto evidencia que Harrison es un fuerte partidario de la cultura
com o principal determ inante del desarrollo, poniendo en segundo tr
m ino los valores no culturales, aunque sin dejarlos de lado. Su posicin
contrasta m arcadam ente con la de los tericos de la dependencia, sobre
todo porque las dos se basan en interpretaciones de la experiencia la
tinoam ericana.
En varios libros se adopta una p osicin p oltico-econm ica, h acien
do nfasis en el entrelazam iento de los factores polticos y econm icos
en el desarrollo. Los colaboradores de la obra de Bates, por ejemplo,
tratan de en sear m aneras de hacer p oltica eco n m ica utilizando
el m todo de la seleccin colectiva, en recon ocim ien to de que los
m ercados son im perfectos y de que adem s stos no asignan los re85 H a rriso n , Underdevelopm ent Is A State o f M ind, p. xvi.
S6Ibid., p. 165.
87 Ibid., pp. 16 9 -1 7 6 . W o o ten , en A Revolution in Arrears, se c o n c e n tr a en la s p rcticas
g e r e n c ia le s y a cla ra el p ap el d e lo s em p r e sa r io s in n o v a d o r es c o m o a g e n te s d el c a m b io .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

179

i tu so s.88 Se considera que las intervenciones polticas no forzosam ente


npoyan el crecim iento y el desarrollo. Las lites polticas a m enudo se
t (importan de m aneras polticam ente racionales pero econm icam ente
li iacionales, lo cual da com o resultado costos que retardan el creci
m iento.89 En contraste con las consecuencias tan negativas de los facto
res polticos, Seitz enfoca de manera ms positiva el papel que la poltica
desem pea en la resolucin de problem as claves que involucran cam
inos sociales causados por el crecim iento econm ico o que lo acom pa
an, com o "el nivel de vida, el crecim iento de la poblacin, la product ion y el consum o de alim entos, la utilizacin de la energa, el am biente
V el uso de la tecnologa".90
Mittelman invoca un com plejo an ms am plio de factores. D ice que
el desarrollo se entiende mejor "en trm inos del juego entre la acum ula
cin de capitales, el Estado y las fuerzas de clase. La relacin entre estos
factores define la estrategia de crecim iento que se adopta en un contex
to histrico dado".91 La figura Iii.l es una visualizacin que M ittelman
utiliza para indicar la dinm ica de esta relacin triangular.92
A cum ulacin

F ig u r a

III. 1. L a

d in m ic a d e l d e sa rr o llo y d e l s u b d e s a r r o llo

88 B a tes, T o w a rd a P o litica l E c o n o m y o f D e v e lo p m e n t, pp. 2-3.


89 "Una d e la s r a z o n e s p r in cip a les d e q u e la s d e c is io n e s p o ltic a m e n te r a c io n a le s n o sea n
p tim a s d e sd e el p u n to d e vista e c o n m ic o e s q u e lo s g a sto s q u e rep resen ta n lo s c o s to s
e c o n m ic o s p o d ra n se r c o n sid e r a d o s p or lo s p o ltic o s c o m o un b e n e fic io . A s, la s d isto r
sio n e s d e p r e c io p u ed en crear o p o r tu n id a d e s para el ra cio n a m ien to ; a u n q u e s te e s in efi
c a z e c o n m ic a m e n te , el r a c io n a m ie n to h a ce p o sib le q u e las m e r c a n c a s se a n d e stin a d a s a
lo s p a rtid a rio s p o ltic o s . A d em s, las r e g la m e n ta c io n e s d el g o b ie r n o p u e d e n tra n sfo rm a r
a lo s m e r c a d o s en o r g a n iz a c io n e s p o ltic a s, d e u n a c la s e en la q u e se rea liza n m u y p o ca s
tra n sa c c io n e s a un c o s to m u y alto, p ero q u e p u ed en ser u tiliz a d a s para co n str u ir o r g a n i
z a c io n e s q u e a p o y en a q u ie n e s est n en el poder." Ib id ., p. 244.
90 S e itz , The P o litics o f D e ve lo p m en t, pp. xi y xii. L os c a p tu lo s s ig u ie n te s tratan p ro b le
m a s d e rea s esp e cfica s.
91 M ittelm a n , O u t From U n d e rd evelo p m en t , p. xiv.

92 Ibid., p. 80, figura 4.1.

180

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

La tercera sim ilitud entre estas revaluaciones es la tendencia a prever


una variedad de futuros posibles para los pases en vas de desarrollo en
lugar de un solo cam ino para el desarrollo.93 La gam a de posibilidades
es dem asiado am plia para agruparlas a todas bajo una sola y conve
niente denom inacin; por ejemplo, desarrollo, a pesar de que los auto
res no se pongan de acuerdo en otro trmino. En la siguiente seccin
estudiarem os ms de cerca algunas de las opciones.

CAMBIO

Con frecuencia se ha m ostrado inquietud sobre la aplicabilidad general


de los trminos modernidad y desarrollo, aun por parte de aquellos que han
continuado utilizando uno u otro de los trm inos o am bos. Por ejemplo,
com o ya se ha sealado, Joseph LaPalombara en 1963 seal las tram
pas que tienden trm inos com o moderno, modernidad y m odernizacin.
Sus intereses parecen relacionarse por igual con conceptos com o des
arrollo y en vas de desarrollo; y sin em bargo, tanto su ensayo com o el
libro en el cual apareci, com pilado por l m ism o, lleva el ttulo Buro
cracia y desarrollo poltico. A Gabriel Almond y a sus colaboradores les
preocupa principalm ente el proceso de cam bio en los sistem as polticos,
pero han tendido a preferir hablar en trm inos de desarrollo poltico an
tes que hablar de cam bio poltico, aun cuando en la prctica parecen
considerar que las dos frases son intercam biables.
En 1972, en su obra The Political Consequences o f M odem ization, John
Kautsky limita el concepto de m odernizacin de m anera bastante poco
usual a los antecedentes econm icos y sociales de la industrializacin y
a sus consecuencias. Estas ltim as son sus principales preocupaciones.
Cuando se ocupa de ellas evita deliberadam ente los trm inos m oderni
zacin poltica y desarrollo poltico, debido a que estos conceptos su
gieren desarrollo orientado hacia una sola pauta y en una sola direccin,
a m enudo [...] hacia el preferido por las dem ocracias de O ccidente.
Kautsky prefiere el concepto ms neutral de cam bio poltico antes que
m odernizacin o desarrollo polticos, a fin de dejar abierto a la investi
gacin el aspecto de hacia qu lado la poltica cam bia bajo el efecto de
la m odernizacin, en vez de cerrar la cuestin m ediante el uso y defini93 E n v a rio s d e e s to s lib ros, d e lo s c u a le s el m ejo r c o n o c id o e s The Third Wave, d e H u n
tin g to n , se ha h e c h o h in c a p i en las p ru eb as d e q u e e x iste u n a te n d e n c ia m u n d ia l h acia
u n a m a y o r c o m p e te n c ia p o ltica . Por ejem p lo , A pter est d e a c u erd o e n q u e la te n d e n c ia a
larg o p la zo e s la d e q u e "el d esa r ro llo gen erar la d em ocracia" , p ero a a d e q u e e s to n o se
h ar f c ilm e n te y q u e "hay tram p as en el c a m in o , la s c u a le s p u ed en resu lta r e n v io le n c ia y
a fecta r el fu tu ro d el p ro p io E stado". Rethinking D evelopm ent , pp. 10 y 11. L as o b ra s so b re
e s te tem a ser n e stu d ia d a s c o n m s d eta lle en el c a p tu lo vil.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

181

cin de un trmino".94 Luego, trata del cam bio poltico bajo el efecto de
la m odernizacin tal com o se le ha descrito, prestando especial atencin
.i la m odernizacin de sociedades tradicionales desde adentro y desde
afuera, as com o a la poltica de los regm enes m odernizadores.
En su revisin de tendencias en la bibliografa, H untington y D om n
guez sealan que a fines de los aos sesenta y principios de los setenta
"los expertos en las ciencias sociales que haban estado hablando del
desarrollo poltico com enzaron a pensar en trm inos ms generales so
bre teoras del cam bio poltico", y observan que a m edida que la dicoto
ma tradicin-m odernidad pierde utilidad para el anlisis poltico, lo
cual quiz sea el caso, "parece probable que el estudio del desarrollo po
ltico se separe cada vez ms del estudio de la m odernizacin y se acer
que al estudio ms am plio del cam bio poltico. Ambos prevn que en
los estudios comparativos esto dar com o resultado mayor atencin a los
factores culturales que a los niveles de modernidad, as com o a la iden
tificacin de pautas singulares de creencias polticas y de com porta
miento para los latinos, los nrdicos, los hindes, los rabes, los chinos,
los eslavos, los japoneses, los m alayos y los africanos, as com o posible
mente para otros grupos culturales importantes".95 Tam bin prevn que
se producir un enfoque ms concentrado en la forma en que los com po
nentes particulares de un sistem a poltico se relacionan con los cam bios
en otros com ponentes.96
Est por verse en qu medida los conceptos de m odernizacin y des
arrollo se vern rem plazados por el de cam bio, pero sta parece ser una
tendencia deseable. Ofrece la ventaja obvia de rem plazar trm inos que
son subjetivos y cargados de juicios de valor por otro ms neutral, lo
cual en s m ism o debera constituir m otivo suficiente para que se efec
tuara la transicin gradual en el uso.
Hay otra consideracin que puede resultar ms convincente. Aparte
de las connotaciones de valores y de su identificacin con grupos esp e
cficos de E stados-nacin que se consideran m odernizados o ms des
arrollados, por un lado, o bien tradicionales y en vas de desarrollo, por
otro, la term inologa que se une a la m odernizacin y al desarrollo com o
conceptos tiene una capacidad muy lim itada para afrontar el cam bio en
potencia que puede ocurrir entre los Estados-nacin que integran cada
uno de estos grupos. En la term inologa actual existe gran dificultad,
94 K au tsk y, The P o litica l C o n seq u en ces o f M o d e m iz a tio n , pp. 2 1-22.
95 H u n tin g to n y D o m n g u e z , "P olitical D e v e lo p m e n t, p. 96.
96 R o n a ld D. B r u n n er y G arry D. B rew er h a cen un e sfu e r z o p or m o d e la r en c o m p u ta
d ora el c a m b io co m p le jo q u e im p lic a variab les d em o g r fica s, e c o n m ic a s y p o ltic a s, tal
c o m o se a p lica a la ex p e r ie n c ia p o ltic a d e T u rq u a y d e las F ilip in a s d u ra n te la d c a d a d e
1950. V a se O rg a n ized C o m p lex ity: E m p iric a l T heories o f P o litica l D eve lo p m en t, N u ev a
York, T h e F ree P ress, 1971.

182

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

com o ya se ha m encionado, para afrontar el cam bio que m ueve a so cie


dades catalogadas com o desarrolladas hacia alguna condicin futura en
la cual sus caractersticas pueden ser radicalm ente distintas. M oderni
zacin y desarrollo son conceptos estticos en relacin con lo que puede
pasar.
Con respecto a las sociedades en desarrollo, surge una serie diferente
de problem as. Su futuro, com o im plica el propio trm ino, es presum i
blem ente el m ovim iento en la direccin ya tom ada por las sociedades
desarrolladas, y la pregunta clave que cabe formular es cm o siguen el
cam ino y a qu velocidad. Pero, qu pasa si no todos esos pases pue
den o no quieren seguir dicho cam ino? Cmo entendrselas con el
cam bio en estos casos si ste se da en una direccin diferente de la que
han tom ado las sociedades cuyo curso puede seguirse desde el punto de
vista histrico?
En el horizonte ya se ven seales que dan algn indicio de lo que vie
ne. Si tales cam bios se materializan, estos dilem as en potencia se con
vertirn en reales. Por lo tanto, debem os atender a pronsticos recientes
y a lo que se ha conjeturado acerca de los cam bios por venir, tanto en
los pases a los que se ha dado en llamar desarrollados com o en aquellos
en desarrollo.
Concepciones com petitivas del futuro
Esta tarea se com plica debido a las diferencias cada vez m ayores en las
percepciones con respecto a las tendencias futuras probables. A pesar de
frecuentes referencias a un "nuevo orden m undial despus del colapso
del dom inio sovitico, no ha surgido ningn con sen so respecto a las ca
ractersticas de lo que remplazar a la antigua configuracin global de
dos superpotencias, o en cuanto a las consecuencias que tendr tanto
para los pases ms desarrollados com o para los m enos desarrollados.
Sin tratar de estudiar todas las diferentes proyecciones sobre el cam
bio en el m undo despus del final de la Guerra Fra, m encionar dos
ejem plos que me parecen representar los extrem os del optim ism o y del
pesim ism o acerca de las tendencias futuras.
Una evaluacin optim ista, o por lo m enos que reconoce la posibilidad
de un progreso positivo, es la de Haran Cleveland en su libro Birth o f a
New World: An Open M om ent for International Leadership, que se publi
c en 1993.97 Cleveland presenta una agenda de accin para conform ar
la historia mundial en el futuro inm ediato, basada en estrategias y
97 H aran C levelan d , Birth o f a N ew World: An Open M om ent for International Leadership,
S a n F ra n cisco , C aliforn ia, J o sse y -B a ss P u b lish ers.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

183

f.im ctu ra s sobre las que discuti un grupo m ultinacional de aproxima lamente 30 expertos, de los cuales l fue uno, a finales de los aos
01 lienta. Para aprovechar la oportunidad que presenta este m om ento
propicio de m ovim ientos de escala mundial", Cleveland exam ina las im
plicaciones de fenm enos tan diferentes com o el debilitam iento de las
Miperpotencias que tiene com o resultado un m undo del que nadie est
ti ( argo [...] m s voltil y ms propenso a las crisis", que el anterior enli entam iento de "superpotencias con arsenales nucleares"; la prdida de
I(>der de los Estados-nacin m odernos y el surgim iento de m s organi
zaciones con poder en los niveles supranacionales y subnacionales; la
"manifestacin de la diversidad cultural", con el resultado del agudizanliento de resentim ientos en nom bre de tradiciones casi olvidadas o rei in descubiertas; los num erosos casos de una colaboracin fructfera al
analizar problem as com o el pronstico del tiem po, la erradicacin de
enferm edades infecciosas, la cooperacin en el espacio exterior, y la im
portancia cada vez m enor de la necesidad del desarrollo de la geografa
en com paracin con la del acceso a los datos tecnolgicos. Un elem ento
bsico en la estrategia de Cleveland para aprovechar las oportunidades
y reducir los peligros es la construccin de un sector pblico global"
que regulara el com ercio y la em isin m onetaria m ediante una com bi
nacin de dos niveles de actividad (el establecim iento de norm as colec
tivas por las autoridades pblicas internacionales y una actividad em
presarial internacional descentralizada y orientada al m ercado. Para el
liderazgo en la realizacin de esta agenda, Cleveland confa en el Club
de las D em ocracias o en la coalicin de los que favorezcan estas accio
nes", con los Estados Unidos com o una fuerza central.98
En el extrem o opuesto de la escala de proyecciones est Sam uel P.
I luntington, tal com o lo expuso en su artculo de 1993, The Clash o f Civilizations?99 Aunque el ttulo se presenta com o un interrogante, no
hay duda de las expectativas de H untington respecto a la poltica global
en los prxim os aos. Su hiptesis es la de que
la fuente fundam ental de conflicto en este m undo nuevo no ser principal
m ente ideolgica o econm ica. Las grandes divisiones entre la hum anidad y
la fuente m s im portante de conflictos sern culturales. Los Estados-nacin
continuarn siend o los personajes m s poderosos de los asuntos m undiales,
pero los principales conflictos de las polticas globales se presentarn entre
las naciones y los grupos de diferentes civilizaciones. El enfrentam iento de las
civilizaciones dom inar en la poltica global. Las lneas divisorias entre las ci
vilizaciones sern las lneas de batalla del futuro.100
98 Ibid., pp. xvii, 2 5 , 3 1-43, 4 4 -5 5 , 78, 147-148, 150-162 y 2 0 4 -2 2 3 .
99Foreign Affairs, vol. 72, n m . 3, pp. 2 2-49, v era n o d e 1993.

'oobid., p. 22.

184

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

La evidencia principal de H untington, por supuesto, es lo que ha es


tado ocurriendo en la Europa oriental, en particular en lo que era Yu
goslavia. Presenta un mapa que m uestra la lnea divisoria de Norte a
Sur en Europa aproxim adam ente en el ao 1500 d.c. entre la cristian
dad occidental al Oeste y la cristiandad ortodoxa y el Islam en el Oriente,
y rem onta los antecedentes de los problem as actuales hasta este enfren
tam iento que ha existido desde hace m ucho entre las civilizaciones. Ar
gum enta que la identidad de las civilizaciones ser cada vez m s im por
tante y afirma que "el m undo ser conform ado en gran m edida por las
interacciones entre siete u ocho civilizaciones principales, entre ellas la
occidental, la confuciana, la japonesa, la islm ica, la hind, la eslava or
todoxa, la latinoam ericana y posiblem ente la africana.101 Aunque niega
cualquier intento de defender la conveniencia de los conflictos entre las
civilizaciones, H untington concluye que "los conflictos violentos entre
grupos en diferentes civilizaciones son la fuente ms probable y ms pe
ligrosa de intensificacin que puede conducir a las guerras globales, y
que "un foco central de conflictos en el futuro inm ediato ser el de O cci
dente y varios Estados confuciano-islm icos".102
Sin duda, hay tam bin m uchas conjeturas interm edias acerca del fu
turo, que se encuentran entre estos ejem plos, las que no podem os exa
minar por separado.103 Esta diversidad sugiere que, en realidad, el fu
turo presentar varios ejem plos de las situaciones que se sugieren, o
com binaciones de ellas, lo cual hace que sea ventajoso tener una lista de
las posibles hiptesis explicativas.
Un problema secundario del que han tratado algunos de los anlisis
es el de si los Estados-nacin deben seguir siendo el foco principal de
atencin, en vista de la creacin de tantas agencias pblicas por debajo
y por encim a del nivel nacional, as com o de organizaciones no guber
nam entales en los sectores privado y voluntario. Debe observarse que
'0' Ibid., p. 25 .
i02Ibid., p. 4 8 . C om o era d e esp erarse, el a n lisis de H u n tin g to n h a sid o ca u sa d e una
fu erte c o n tro v ersia en tre lo s q u e fa v o recen su s id ea s y q u ie n e s le so n c o n tra rio s. V a n se,
p or ejem p lo , v a rias r esp u e sta s en Foreign Affairs, vol. 72, n m . 4, pp. 2-2 6 , s e p tie m b r e /o c
tub re d e 1993. P ara u n a e x p o sic i n m s r e cien te p a recid a a la d e H u n tin g to n , q u e h a ce
h in c a p i en el a u m e n to o en el fo r ta le c im ie n to d el n a c io n a lism o r e lig io so , p u ed e verse la
ob ra d e M ark J u erg en sm ey e r, The N ew Coid War?: Religious N ationalism Confronts the
Secular State, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1993.
103 U n c a s o r ecien te es el d el b orrad or d e u n e n sa y o titu la d o E th n o n a tio n a l R e b e llio n s
an d V ia b le C o n stitu tio n a lism " , p rep arad o p or Fred W. R iggs p ara el C o n g reso d e la In ter
n a tio n a l P o litica l S c ie n c e A sso c ia tio n , q u e se llev a c a b o e n B e rln d u ra n te a g o sto de
1994 (m im eo g ra fia d o , a p r o x im a d a m en te 20 p p .). E n e s te d o c u m e n to , R iggs e stu d ia las
ra ces h ist r ic a s del n a c io n a lism o m o d e rn o y d esc rib e lo q u e d e n o m in a lo s tres tsunamies" o m a r e m o to s d e u n ifica ci n , lib era ci n y a u to d e te r m in a c i n q u e h an llev a d o a lo s
a c tu a le s d ile m a s g lo b a les. D e sp u s a rg u m en ta en favor d e la " d em o cr a tiza ci n e str a t g i
c a c o m o un m e d io para p reven ir o a n a liza r e s to s p ro b lem a s.

A 'l

C O N C E PT O S S O B R E LA TR A N SFO R M A C I N D E S IS T E M A S

I US

lanto Cleveland com o H untington, quienes difieren considerablem ente


en sus pronsticos, estn de acuerdo en que continuar la centralidad
de los Estados-nacin, aun despus de reconocer la creciente im portan
cia de esos otros actores.104 De manera similar, Robert Jackman, quien
concentra su atencin en las variaciones en la capacidad poltica de los
listados-nacin, reconoce que aqullos son claram ente la unidad bsica
del anlisis en el orden internacional contem porneo" y que la conser
vacin de este sistem a "est legitim ada por la doctrina del derecho a la
autodeterm inacin nacional y por el principio de no interferencia en los
asuntos internos de otros Estados".105 Cierto es que en el futuro puede
ser diferente, pero por ahora continuar concentrndonos en las com pa
raciones entre los E stados-nacin parece estar plenam ente justificado.
Despus de estas observaciones generales, estam os listos para exam i
nar ms especficam ente el cam bio en los dos grupos de pases ya iden
tificados.
En los pases m s desarrollados
Los pronsticos sociales acerca del futuro de los pases industriales
avanzados han tom ado forma en el concepto de la sociedad posindus
trial, con la im plicacin de que este tipo de sociedad que surge ser tan
distinto de la sociedad industrial com o sta lo fue de la sociedad agra
ria. En los Estados Unidos, el mejor expositor de esta form ulacin acer
ca de lo por venir ha sido Daniel B ell.106
La transicin de que hablan Bell y m uchos otros expertos en ciencias
sociales en ese pas y en el extranjero no lleva con claridad a un nuevo
tipo de sociedad con caractersticas perfectam ente delineadas. El pro
pio nom bre que ha ganado aceptacin as lo indica. El trm ino al cual
se aplica el prefijo pos es prcticam ente el reconocim iento de que se
com prende m ucho mejor a la sociedad industrial que a lo que le sigue.
Bell as lo reconoce, y explica su preferencia sobre otras opciones com o
la sociedad del conocim iento, la sociedad de la inform acin, la sociedad
profesional, la sociedad programada, la sociedad de las credenciales, la
sociedad tecnotrnica107 y otras posibilidades ms, basadas en los as104 [ ...] E n el fu tu ro p rev isib le, lo s a su n to s m u n d ia le s esta r n d o m in a d o s c o m p a r a tiv a
m en te p o r u n o s c u a n to s E sta d o s p o stin d u str ia le s, m e n o s d e u n a d o c e n a si se c u e n ta a la
U n in E u ro p ea c o m o u n o so lo , y q u iz u n p ar d e d o c e n a s en c a s o d e p r o b le m a s q u e lo s
E sta d o s e u r o p e o s d ese a ra n tratar p or se p a r a d o . C levelan d , Birth o f a N e w W orld, p. 2 0 4 .
L os E s ta d o s -n a c i n se g u ir n s ie n d o lo s a c to r e s m s p o d e r o s o s e n lo s a s u n to s m u n d ia
les [...]" H u n tin g to n , "The C lash o f C iv iliza tio n s? , p. 22.
105 P o w er w ith o u t Forc, p. 22.
106 La te sis d e D an iel B ell se p resen ta c o n m s d eta lle en The C orning o f P o st-In d u stria l
S o ciety: A V entu re in S o c ia l F orecastin g, N u ev a Y ork, B a sic B o o k s, 1973.
107 D e e sta s o p c io n e s, la " socied ad d e in fo r m a c i n e s p ro b a b le m e n te la q u e m s se ha

186

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

pectos sobresalientes de lo que se calcula que est surgiendo. Bell no


prev que la sociedad posindustrial alcanzar el nivel de unidad social
caracterstica de la civilizacin capitalista de m ediados del siglo xvm a
m ediados del siglo xx, por lo cual piensa que el prefijo pos indica apro
piadam ente el sentido de "vivir en un intersticio de tiem po".108 Sin em
bargo, expresa que la fuente principal de transform acin estructural es
el "cambio en la ndole del con ocim iento, 109 y analiza diversas d im en
siones de los consiguientes cam bios en las estructuras sociales que l
prev que tendrn lugar en los prxim os 50 aos.
La esencia de este con cepto es que la teora y el con ocim ien to te
rico desem pearn una funcin cada vez ms im portante en el fun
cionam iento de la sociedad. La clase profesional y la tcnica tendrn
prom inencia. Los niveles de educacin y de ingresos irn en aum ento.
La universidad ser la institucin ms importante de la sociedad posin
dustrial. Existirn conflictos entre el populism o y el elitism o, creados
por el principio de la m eritocracia, que es fundam ental para la asigna
cin de posiciones en una sociedad com o sa.
Las ram ificaciones incluirn un cam bio en el sector econm ico, en el
que se pasar de una econom a productora de mercaderas a una de pres
tacin de servicios. El em pleado de cuello blanco, especialm ente el pro
fesional y el cientfico, pasarn a predom inar en la fuerza de trabajo.
Las norm as culturales se vern profundam ente afectadas, y la primaca
del conocim iento terico promover la confianza en la evaluacin y en
el control tecnolgicos, en la expansin del alcance de la tom a de d eci
siones polticas y en el fom ento de una orientacin de la cultura hacia el
futuro.
Las obras recientes que siguen estas ideas no han aclarado ms, e in
cluso pueden haber hecho ms confuso el bosquejo de lo que se antici
pa. En tanto que varios de los trm inos presentados anteriorm ente fue
ron seleccionados por ser ms descriptivos, la preferencia ahora parece
ser alejarse del trm ino posindustrial, que en algn m om ento goz de
popularidad, al concepto ms neutral de proceso de posm odem izacin,
que dar lugar a una forma de sociedad radicalm ente distinta de la que
u sa d o . E sta p referen cia ha sid o reforzad a r e c ie n te m e n te p or W alter B. W riston , en The
T w iligh t o f S o vereig n ty, N u eva York, C h arles S c r ib n e r s S o n s, 1992. W riston a rg u m en ta
q u e, c o m o resu lta d o d e u n a " revolu cin d e la in fo r m a c i n , tan p ro fu n d a c o m o la R ev o lu
c i n in d u stria l, h e m o s en tra d o en u n a n u eva era a la q u e prefiere lla m a r "era d e la in fo r
m acin ". Q u iz el n o m b re m s a m b ig u o e s el d e " socied ad te c n o tr n ic a , a c u a d o p or
Z b ig n iew B r zezin sk i en B etw een T w o Ages: A m erica's R ole in th e T ech n etron ic E ra, N u eva
York, V ik in g P ress, 1970. D escrib e e s a so c ie d a d , en la p g in a 9, c o m o a q u ella " con form a
da cu ltu ra l, p sic o l g ic a , so c ia l y e c o n m ic a m e n te p or el im p a c to d e la te c n o lo g a y d e la
e lectr n ica , en p a rticu la r en el rea d e las co m p u ta d o r a s y d e la s c o m u n ic a c io n e s" .
108 B ell, The C orning o f P o st-In d u stria l S o ciety, p. 37.
109Ib id ., p. 44.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

187

ocurri dentro de la modernidad". En defensa del adjetivo posm odem o se


alega que describe mejor esta forma de sociedad que se est generando,
principalm ente porque "todava es indeterm inada y problemtica: no te
nem os un con ocim iento firme de lo que es la m odernidad, sino slo de
lo que no es. [...] Por lo tanto, nos concentram os en los procesos del
cam bio que producen formas sociales posm odernas, los procesos de la
posm odernizacin, y no en una visin de la nueva sociedad.110
Un aspecto de esta lnea de pensam iento que resulta especialm ente
im portante para nosotros, es que las predicciones para la era posindus
trial no se lim itan a los Estados Unidos y a Europa. En opinin de Bell,
lo m ism o se aplicar en Japn, una sociedad industrial no occidental,
que en la Unin Sovitica y que en una sociedad occidental o en una
sem ioccidental no capitalista. La ubicacin geogrfica no es una con si
deracin importante, com o tam poco lo es la distincin entre el capita
lism o y el socia lism o.111 Con escasas excepciones, los tericos com u n is
tas han tendido a evitar sustituir las versiones marxistas m s ortodoxas
por este tipo de anlisis cuando se trata de exam inar el papel de la clase
obrera com o agente del cam bio y las expectativas para alcanzar una so
ciedad sin clases. Sin em bargo, los estudiosos europeos de las ciencias
sociales que tienen una orientacin neom arxista, com o Alain Touraine,
han exam inado el tem a posindustrial desde otro ngulo. R econociendo
el papel fundam ental de la ciencia y la tecnologa, as com o el surgi
m iento de personal tcnico y cientfico en todas las sociedades indus
triales, se han inclinado hacia la reinterpretacin del tradicional punto
de vista marxista con respecto a la funcin de la clase obrera, o bien a
am pliar la definicin para incluir al personal con capacitacin tcnica,
que es cada vez ms im portante.112 Ni los autores m arxistas ni los no
ll0 S te p h e n C rook, Jan P akulski y M alcolm W aters, P o s tm o d e m iz a tio n : C hange in A d v a n
ced S o ciety, N ew b u ry Park, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, pp. 2 y 3, 1992. La su g er en cia
m s e sp e c fic a c o n re sp e c to a u n resu lta d o d efin ito rio d e la p o s m o d e r n iz a c i n e s "un n i
vel in c r e m e n ta d o d e efectiv id a d cu ltu r a l, lo cu a l c o n stitu y e u n a fo rm a d e d e c ir q u e "la
cu ltu ra , a d ife r e n c ia d e la so c ie d a d o d e las re la c io n e s m a ter ia les, e s u n a fu e n te en e x p a n
si n d e las c a u sa s del c a m b io e n o tr o s c a m p o s . I b id ., p. 2 y n o ta 3, p. 4 2 . V a se ta m b in ,
d J o h n H a ssa rd y M artin Parker, c o m p s., P o stm o d e rn ism a n d O rg a n iza tio n s, N ew b u ry
Park, C a lifo rn ia , S a g e P u b lica tio n s, 1993, q u e se co n c e n tr a m s p a r ticu la r m en te en "una
estru ctu ra c o n c e p tu a l para el a n lisis o rg a n iz a c io n a l p o sm o d e r n o .
111 E n 1973, B ell e sc r ib i q u e " am b os sis te m a s , el ca p ita lista o c c id e n ta l y el so c ia lis ta
so v i tic o , se e n fren ta n a las c o n se c u e n c ia s d e lo s c a m b io s c ie n tfic o s y t e c n o l g ic o s q u e
est n r e v o lu c io n a n d o la estru ctu ra social" . The C orning o f P o st-In d u str ia l S o c ie ty , p. 41.
112 T o u ra in e se p la n te la p reg u n ta d e si el m o v im ie n to d e la c la s e ob rera se g u a e s ta n d o
en el c e n tr o d e lo s c o n flic to s d e la so c ied a d , y r e s p o n d i q u e "en la so c ie d a d p rogram ad a,
la cla se trab ajad ora ya n o sig u e sie n d o un a g en te h ist r ic o p riv ileg ia d o [ ...] sim p le m e n te
p o rq u e el e je rcicio d el p o d er d en tro d e u n a em p resa ca p ita lista ya n o lo c o lo c a a u n o en el
cen tro d el s is te m a e c o n m ic o y d e su s c o n flic to s s o c ia le s . H oy en d a, ni las e m p r e sa s ni
lo s s in d ic a to s so n lo s p r in cip a les a cto res en la lu ch a p or el p o d er so c ia l. S u s c o n flic to s ya
n o se refieren al p o d er so c ia l real en lo s E sta d o s U n id o s, en las s o c ia ld e m o c r a c ia s o c c i-

188

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

marxistas parecen haber vuelto a tratar de este tem a desde que la Unin
Sovitica se desintegr.
Pese a todas sus divergencias en porm enores, todos estos pronsticos
sobre la sociedad postindustrial o posm oderna afirman que ya est bien
adelantada la transicin que est llevando a las sociedades m oderniza
das, desarrolladas e industriales a un periodo tan traum tico y difcil
com o el enfrentado en una poca anterior, o com o al que se enfrentan
hoy da las sociedades en vas de m odernizacin, de desarrollo y de in
dustrializacin, y que los resultados son igualm ente im posibles de pre
decir. Com o ya se dijo, los contornos de esta sociedad futura para este
tipo de pases parecen ser ms borrosos, en lugar de m s claros, a m e
dida que avanza la dcada de los n oventa.113 En la m edida en que se
puede decir que dichas predicciones tienen algo de exactitud, requeri
rn, com o subproducto, una term inologa social ms adecuada relativa
al cam bio en el sistem a social general y en el subsistem a poltico.

En los pases m enos desarrollados


Con respecto a los pases en desarrollo com o grupo, las expectativas so
bre el futuro son m ucho ms diversas. Pocos predicen que todos o m u
chos de dichos pases llegarn a convertirse pronto en rplicas de actua
les pases desarrollados.
Como hem os visto, el nm ero de casos de desarrollo poltico negativo
ha aum entado, lo cual im pide que num erosos pases cam bien sus siste
m as polticos con el fin de satisfacer los requisitos para que la mayora
d e n ta le s o e n el b lo q u e so v i tic o . L os se c to r e s m s a lta m e n te o r g a n iz a d o s d e la c la se
o b rera n o h a n p r o p o r c io n a d o lid era zg o en a p o y o d e lo s n u ev o s te m a s d el c o n flic to social;
s te ha su rg id o , en c a m b io , "en lo s g ru p o s a v a n za d o s e c o n m ic a m e n te , en la s a g e n c ia s d e
in v e stig a c i n , en tre lo s t c n ic o s ca p a c ita d o s p ero sin a u to r id a d y, p o r su p u e s to , en la c o
m u n id a d u n iv ersita ria . [ ...] La lu ch a del m a a n a n o ser u n a r e p e tic i n y ni siq u iera u n a
m o d e r n iz a c i n d e la d e a yer. Alain T o u ra in e, The P o st-In d u str ia l S o ciety: C lasses, C onflic ts a n d C u ltu re in th e P ro g ra m m ed S o c ie ty , tra d u c id o al in g l s p o r L eon ard F. X. M ayh ew , Ia ed. en lo s E sta d o s U n id os, N u ev a York, R an d om H o u se, pp. 17-18, 1971.
1,3 A n tes, la re in d u str ia liz a c i n c o m p iti c o n la p o sin d u str ia liz a c i n c o m o la te n d e n c ia
d o m in a n te , y a lg u n a s d e las n o c io n e s p rev a lecien tes so b re las r e la c io n e s en tre lo s gru p o s
b a jo c o n d ic io n e s d e u n a gran co m p lejid a d so c ia l esta b a n sie n d o e s tu d ia d a s d e n u evo.
Para a lg u n o s ejem p lo s, p u ed en verse, d e A m atai E tz io n i, "W ho K illed P o stin d u str ia l S o
ciety ? , N ext, vol. 1, n m . 1, p. 20, m arzo/ab ril 1980; d e C laren ce N. S to n e , "C onflict in the
E m erg in g P o st-In d u stria l C om m u n ity; A R e a s se s sm e n t o f th e P o litic a l Im p lic a tio n s o f
C om plexity", 4 4 pp., m im eo g ra fia d o , p rep arad o para la reu n i n a n u a l en 1982 d e la A m e
rica n P o litica l S c ie n c e A sso cia tio n . Ya se h an cita d o a lg u n a s m a n ife s ta c io n e s m s r e c ie n
tes d e in certid u m b re co n re sp e c to a la form a d e la so c ie d a d q u e se d ic e q u e e s t su r g ie n
do. Un e s tu d io rela c io n a d o q u e trata d e la " g lo b a liza c i n c o m o u n p ro b le m a e s el d e
R o la n d R o b ertso n , G lo b a liza tio n : S o c ia l T heory a n d G lo b a l C u ltu re, N ew b u ry Park, C ali
fo rn ia , S a g e P u b lic a tio n s, 1992.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

189

de los entendidos en el tema los consideren desarrollados. Los tericos de


I.i dependencia por lo general han tenido un bajo nivel de expectativas
acerca de las posibilidades de xito, aunque ahora reconocen ms la po.ibilidad de que haya excepciones. Como ya se ha m encionado, los autoi es que ltim am ente han estado redefiniendo el desarrollo y exploran
do nuevos conceptos por lo general ya previeron que los pases que en la
actualidad tratan de desarrollarse elegiran diferentes cam inos.
Qu sugerencias tenem os con respecto a cules podran ser algunas
de estas opciones? Harrison, quien dice que la causa principal de la d i
vergencia en el desarrollo de los pases es la cultura o la "mentalidad,
considera que la experiencia muestra claram ente diversos niveles de xi
to o de fracaso, pero no presta mucha atencin a esbozar categoras o
m todos de m edicin. Bates y sus colegas ofrecen una cantidad de estu
dios de casos que exam inan la econom a poltica del desarrollo y que
muestran una variedad de resultados, pero no ofrecen ningn resum en
al final.
Seitz distingue tres m todos que se han utilizado para alcanzar objeti
vos de desarrollo, denom inndolos "ortodoxo, radical y "crecimiento
con equidad. Tambin analiza tres futuros diferentes para estos pases
v asegura que los tres se cumplirn en alguna medida. Se trata de rui
na o destruccin, "crecimiento" y "estabilidad. Evidentem ente, l fa
vorece el m todo de "crecimiento con equidad e indica que la esta
bilidad" es lo que en general deben tratar de alcanzar los pases en
desarrollo, pues vivim os en un planeta en el cual algunos de los recur
sos necesarios para la vida pueden agotarse. En seguida seala: Esto
no significara la falta de crecim iento, sino que el tipo de crecim iento
que se fom entara sera intelectual, moral y espiritual en lugar de au
mento de los objetos materiales".114
M ittelman presenta un anlisis ms equilibrado, utilizando para ello
el marco de la econom a poltica. Prepara tres estrategias para el des
arrollo, basndose en la premisa de que el sistem a actual en el m undo
ofrece un nm ero lim itado de posibilidades realistas. Cada una de las
opciones im plica prom esas y riesgos. El autor ilustra cada estrategia
con un estudio de caso nacional y explica las razones de su seleccin y
las consecuencias que de ella derivan.
La ruta ms convencional es unirse al capitalism o global, y para ilus
trarlo selecciona a Brasil. Segn Mittelman, una vez elim inado todo lo
externo, esta estrategia consiste en
abrazar el capitalism o mundial; extender el control estatal de la econom a;
acum ular capital proveniente de arriba y de afuera a fin de am pliar las exis114 S eitz, The Politics o f D evelopm ent, p. 181.

190

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

tencias de m aquinaria y dem s equipo productivo, y concentrar el ingreso e n


m anos de las capas superiores de la sociedad y de los principales inversionis
tas extranjeros, prom etiendo al m ism o tiem po que a la larga la riqueza alcan
zar tam bin a los n ecesitados.115

La experiencia muestra tasas de crecim iento "milagroso hasta 1974 y


"respetables en aos recientes; sin em bargo, esto se logr por m edios
inflacionarios y la acum ulacin de una enorm e deuda externa. En con
secuencia, en la actualidad el pas debe elegir entre dos opciones, y las
dos im ponen medidas severas. El servicio de la deuda significa sacrificio
a fin de llenar los bolsillos de los banqueros de los pases occidentales.
La declaracin de una moratoria significa sacrificio "a fin de realinear la
econom a interna y de liberar fondos para el desarrollo interno.116
La segunda opcin es lo que M ittelman denom ina la opcin de salida,
es decir, de retirarse del capitalism o global, ilustrada por el ejemplo de la
Repblica Popular de China con Mao entre 1949 y 1976. El legado de
esta estrategia fue la elim inacin de los ejes anteriores de poder y la m e
tam orfosis de la produccin, con baja inflacin y un im portante d escen
so del apoyo que se busca en las fuerzas externas del mercado. Para
contrapesar estas caractersticas se introdujeron y luego se derogaron
m edidas econm icas, se recurri a la coercin en form a extensa y se
crearon pesadas estructuras gubernam entales y burocrticas. En ltim o
anlisis, segn M ittelman, "con Mao, China no pudo resolver el proble
ma del subdesarrollo m ediante polticas orientadas a generar una acu
m ulacin interna y, aunque no enteram ente por eleccin propia, a lim i
tar las fuentes externas de acum ulacin de capitales.117
La tercera opcin de Mittelman es "el entrelazam iento con el capita
lism o m undial, representada por M ozambique. Las caractersticas prin
cipales de esta estrategia, surgida del legado colonial, consisten en "crear
partidos y rganos estatales nuevos, apurando con ello la transform a
cin del cam po, prom oviendo la industria pesada y redefiniendo los la
zos con la econom a internacional.118 As com o reconoce que en Mo
zam bique se han enfrentado a una terrible com binacin de desastres
naturales y sociales y que la econom a se encuentra en estado de agu
da necesidad", Mittelman asevera que se pueden encontrar "varios fac
tores vitales que prom ueven el desarrollo" y que "algunos elem entos de
la estrategia [de M ozam bique] destinados a escapar del subdesarrollo
pueden sugerir im portantes lecciones para el Tercer M undo".119
1,5 M ittelm a n , O ut from U nderdevelopm ent, p. 90.
p. 108.
p. 128.
p. 132.
pp. 154 y 155.

"bIbid.,
'" Ib id .,
"Ibid.,
119Ibid.,

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

191

Si bien estos breves planteam ientos de las opciones que ofrece Mittel
man tienden a subrayar los peligros de cada una, su punto de vista b
sico es optim ista, com o indica el ttulo de su obra. La tarea, segn l,
consiste en "identificar principios adaptables a diversas con d icion es.
Destaca las lecciones aprendidas, tales com o que estos pase >no pueden
contar con los estm ulos generados por los pases capitalistas avanza
dos, que los pases subdesarrollados pueden fijar lm ites a la explota
cin, que se pueden tom ar m edidas concretas pero que las mejoras no
son fciles ni uniform es, y que es difcil medir el progreso. Si bien la
salida del subdesarrollo requiere una hazaa m onum ental, podem os
encontrar m aneras nuevas de abolir las ttricas condiciones en las cua
les la mayora de la hum anidad ha sido condenada a vivir, y de trazar
estrategias para el curso que se debe seguir."120
E stos anlisis y sugerencias se hicieron antes de los acontecim ientos
en los territorios de la ex Unin Sovitica, en la Europa oriental, en Afri
ca y en otras partes que han m otivado las recientes predicciones por
Huntington y otros,121 en las que se hace hincapi en los riesgos de los
conflictos de los grupos tnicos y culturales com o obstculos al des
arrollo. A largo plazo, la exactitud de estas advertencias no ha sido toda
va probada o refutada, y es poco lo que se ha escrito aconsejando la
estrategia para reducir esos problemas. Por lo m enos, estos aconteci
m ientos recientes hacen surgir nuevos problem as que afectan los pro
gramas de desarrollo.
En todos estos anlisis sobre las perspectivas futuras de los pases en
desarrollo, el nfasis recae en dem ostrar la incapacidad para desarro
llarse, en las explicaciones para ello y en las m edidas recom endadas
para rem ediar la situacin, prestndose escasa atencin al aspecto de si
el desarrollo en el sentido que com nm ente se le con oce es una meta
deseable.
Algunos expertos en las ciencias sociales se estn planteando exacta
m ente la m ism a pregunta en aos recientes. La postura de ellos es que
las sociedades industriales avanzadas estn perdiendo rpidam ente su
atractivo com o m odelos para los pases subdesarrollados. En su lugar,
estas socied ad es dirigentes, com o se les ha considerado anteriorm en
te, estn siendo reducidas a grupos de antirreferencia en el contexto de
la sociedad global. En resum en, el argum ento es que los nuevos Esta
dos-nacin ya no estn tratando de orientarse hacia el desarrollo del
12 Ibid., pp. 177-186.
121
P u ed en v erse, p o r ejem p lo , d e D an iel P atrick M o y n ih a n , Pandaem onium : E thn icity in
International Politics, N u ev a York, O xford P aperb ack s, 1993; y d e G id on G o ttlieb , States-

Plus-Nations: A N ew Approach to E thnic Conflicts, the Decline o f Sovereignty, & the Dilemnias o f Collective Security, N u ev a Y ork, C ou n cil o n F oreign R e la tio n s P ress, 1993.

192

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

tipo que en pocas recientes se consider atrayente, sino que en la ac


tualidad estn buscando y experim entando con otros m odelos a medida
que van dando forma a su futuro. Estn buscando m aneras de cam biar
la sociedad que sean diferentes de las utilizadas por las sociedades hoy
industrializadas. Por lo tanto, la direccin que tom en estos pases tal
vez no haya sido probada por ninguno de aquellos a los que por lo gen e
ral se considera desarrollados. Ms an, puede ser una direccin en la
actualidad vedada a estas sociedades a causa de decisiones ya tom adas.
Si esto es as, lo significativo de la experiencia histrica de estos pases
reviste ms bien carcter de advertencia que de gua. Como grupo, los
pases en desarrollo todava com parten caractersticas sim ilares y se en
frentan a problem as anlogos que justifican que se les trate com o una
categora social principal, pero la teora y la prctica com unes del des
arrollo no responden a sus necesidades.
Estas opiniones todava no se condensan en forma estable, pero la
frase ms com n para describirlas es "delimitacin de los sistem as so
ciales, y su vocero principal ha sido Alberto Guerreiro R am os.122 Este
concepto ha sido diseado com o alternativa a los m todos convenciona
les para la asignacin de recursos y de personal en sistem as sociales,
m todos que supuestam ente se basan en los requisitos del m ercado y en
su tica utilitaria. Se considera que el individuo en la sociedad es princi
palm ente ocupante de un puesto de trabajo e insaciable consum idor, y
que el proceso de socializacin est encam inado a mejorar la capacidad
de la persona para alcanzar el xito en su trabajo y en el consum o. A su
vez, la efectividad de las organizaciones y de las instituciones se juzga
desde el punto de vista de su contribucin directa o indirecta a la maxim izacin de la actividad econm ica de la sociedad,123 lo cual lleva a ti
pos unidim ensionales de teora y de prctica de las organizaciones y a
indeseables m odelos cientficos de polticas de eleccin pblica.
La delim itacin de los sistem as sociales ofrece un m todo por contra
122 C ien tfico so c ia l b ra sile o q u e lleg a lo s E sta d o s U n id o s en 1966, R a m o s fu e p arte
d el p erso n a l d o c e n te d e la U n iversid ad del S u r d e C aliforn ia h a sta su m u e r te e n 1982. L os
e n u n c ia d o s in ic ia le s d e su s o p in io n e s est n r e su m id o s en u n a B r ie f N o te o n S o c ia l S y s
tem s D e lim ita tio n , 6 p p ., m im eo g ra fia d a , p rep arad a para la C o n feren cia N a c io n a l d e la
A m erica n S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n en 1976, y e n "Theory o f S o c ia l S y ste m s D e li
m ita tio n : A P relim in ar^ S ta te m e n t, A d m in istr a tio n a n d S o c ie ty , vol. 8, n m . 2, pp. 2492 7 2 , 1976. La fo r m u la c i n d efin itiva d e su s p u n to s d e v ista e s u n trab ajo q u e m a rca un
n u ev o d erro tero, The N ew S cien ce o f O rg a n iza tio n s: A R e c o n c e p tu a liza tio n o f the W ealth o f
N a tio n s, T o ro n to , U n iversity o f T o r o n to P ress, 1981. W. N . D u n n , d e la U n iv ersid a d de
P ittsb u rg h , h a p resen ta d o p u n to s d e vista sim ila r e s. V a se su e n sa y o "The F u tu re W h ich
B egan: N o te s o n D ev elo p m en t P o licy an d S o cia l S y ste m s D elim itation " , 63 p p ., m im e o grafiad o, p rep arad o en 1976 para la C o n feren cia N a c io n a l d e la A m erica n S o c ie ty for P u
b lic A d m in istra tio n , y d e W. N. D u n n y B. F o z o u n i, T o w a rd a C ritica l A d m in istr a tiv e The
o ry , B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1976.
123 R a m o s, B r ie f N o te on S o c ia l S y ste m s D e lim ita tio n , p. 2.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

193

partida y encuentra su apoyo en lo que Ram os denom ina la nueva cien


cia de las organizaciones", de la cual slo podem os ofrecer algunos ras
aos generales. La preocupacin se aplica no slo a los sistem as sociales
necesarios para capacitar a las personas para que tengan xito en una
sociedad centrada en el m ercado, sino tam bin a tem as y problem as de
diseo de sistem as sociales com unes a todas las sociedades hum anas".124
Ramos acusa a la teora com n de las organizaciones, desde la poca de
Adam Sm ith hasta el presente, de no proporcionar un entendim iento
preciso de la com plejidad del anlisis de los sistem as sociales y de su
diseo, debido a que sus fundam entos psicolgicos se han visto confina
dos a la sociedad centrada en el mercado.
Ramos propone que este m odelo unidim ensional de anlisis de los
sistem as sociales se rem place con lo que l llama paradigm a paraeconinico, el cual hace hincapi en el concepto de delim itacin. La visin de
la sociedad que im plica la delim itacin es que sta consiste en una va
riedad de sectores, de los cuales el mercado es uno, pero slo uno y no
forzosam ente el ms importante. El sistem a de gobierno debera ser di
seado con la capacidad para formular y poner en marcha prcticas y
decisiones asignativas que se necesitan para que las transacciones entre
los sectores de la sociedad lleguen a ser ptim as".125 La teora de las or
ganizaciones debe ser reorientada para que se ocupe no slo de los re
quisitos jerrquicos y coercitivos de las organizaciones que participan
en actividades econm icas centradas en el m ercado (actividades que
abarcan a todas las burocracias, ya sean pblicas o privadas), sino tam
bin de los atributos de los arreglos institucionales en los cuales los in
tegrantes son pares entre s (isonom as), y de los atributos por los cuales
las personas o los grupos pequeos proporcionan la orientacin, pero
cuyos m iem bros ejercen un m xim o de decisin personal y su subor
dinacin a los controles formales se reduce al m nim o (fenonom as). La
funcin del Estado sera fom entar una sociedad m ulticntrica m ediante
la form ulacin y el refuerzo de polticas asignativas que apoyen no slo
los objetivos del m ercado, sino tam bin las situaciones sociales que se
presenten para la realizacin de la persona, la convivencia y las activi
dades com unitarias de la poblacin". R am os dice que la intencin de
su m odelo delim itativo es que sea aplicable tanto en naciones centra
les com o en las perifricas", para decirlo con sus propias palabras. Re
presenta su visin de la sociedad posindustrial, ya realizada parcialm en
te y a ser perfeccionada por el m todo que l llama de m anufactura
propia".126
124 R a m o s, The N ew Science o f O rganizations, P refa cio , p. x.
125 Ibid., p. 121.
126Ibid., p. 135-136.

194

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

Sea cual fuere el efecto futuro, en el porvenir cercano la delim itacin


de los sistem as sociales adquirir mayor im portancia para revaluar el
significado de desarrollo y para un posible rem odelam iento de los obje
tivos de polticas sociales en los pases en desarrollo. Segn Ram os, la
calidad de vida de la sociedad debera basarse en las actividades pro
ductivas que increm enten el sentido de com unidad de los ciudadanos.
Debido a que estas actividades no forzosam ente van a ser evaluadas des
de la perspectiva del m ercado, las estrategias para la asignacin de re
cursos y de personal en el nivel nacional deben reflejar una com binacin
ptim a de transferencias unidireccionales provenientes de decisiones de
polticas pblicas, as com o de transferencias bidireccionales del tipo
de las que se hacen en el mercado. En una funcin am pliada para los
que formulan las polticas pblicas de planificacin econm ica y de for
mulacin de presupuestos, esto significara contar con la experiencia apli
cable a la delim itacin de sistem as sociales. Ram os es optim ista a este
respecto y sugiere que habra m uchas posibilidades de que los pases
del llam ado m undo subdesarrollado se recuperaran inm ediatam ente de
su condicin perifrica si tan slo encontraran su voluntad poltica y
de esa forma se liberaran del sndrom e de la relativa privacin que ya
han internalizado, tom ando a la sociedad avanzada de m ercado com o el
escenario de su futuro. 127
Por lo tanto, los propugnadores de la delim itacin de sistem as socia
les no slo estn convencidos de que esta base terica es preferible, sino
tam bin de que ya est siendo aceptada por la opinin pblica en las
sociedades en desarrollo, lo que resulta en el rechazo del ejem plo pro
porcionado por las sociedades industriales avanzadas, tanto socialistas
com o capitalistas, que han alcanzado niveles elevados de bienestar m a
terial m ediante el desarrollo y la aplicacin de la tecnologa. Dunn lla
ma a esto desm istificacin del desarrollo, y lo atribuye a una com bin a
cin de factores que han hecho que pases denom inados seguidores"
rechacen el ejem plo supuestam ente dado por las sociedades dirigen
tes, e incluso las consideren com o grupos de antirreferencia.128 Junto
con esto existe un escepticism o sobre la extrapolacin de la experiencia
histrica de los pases europeos y de los Estados Unidos a fin de prede
cir o de planificar el curso para los pases en vas de desarrollo.
Lo que se ha publicado hasta hoy acerca de la delim itacin de siste
mas sociales es bastante im preciso y poco especfico en lo que hace a la
aplicacin real o potencial de estas teoras en pases concretos. Los ni
cos ejem plos que se citan en este sentido parecen ser China durante el
periodo m aosta, Yugoslavia antes de su divisin, y Tanzania, pero sin
127Ibid.., p. 168.
128 D u n n , "The F u tu re W h ich B e g a n , pp. 2-4.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

195

qiir so explique la forma en que las tcnicas de delim itacin podran


ip lii arse.129 Tanto Ram os com o Dunn parecen estar de acuerdo en que
mi modelo de desarrollo basado en la delim itacin de sistem as sociales
l< pender en gran medida de la autosuficiencia del pas y de la origina
lidad de la sociedad. No se tratara de m odernizacin por im itacin de
Ir. sociedades industriales avanzadas, y ciertam ente rechazara toda noi i<>u de evolucin lineal en el proceso de cam bio.
Otro ejem plo ms actual y m enos cohesivo de reconceptualizacin es
una com pilacin de ensayos por varios expertos en las ciencias sociales,
<11 u provienen de distintas disciplinas y con diferentes puntos de vista,
i|iiienes analizaron el problem a de cm o y qu pensar sobre el futuro de
.los p ases.130 Unidos por una preocupacin sobre lo que consideran el
li acaso de la teora del desarrollo contem pornea para ser de importan ia suficiente en las historias dinm icas de los pueblos de Amrica Lati
na, de frica y de Asia, describen su esfuerzo conjunto com o si ofreciera
una intuicin
de la relacin entre la dem ocracia y el aum ento de la productividad. La inlluencia respectiva de la tecnologa y de las relaciones sociales en la industria
lizacin; la contribucin y participacin en el desarrollo por parte de los cam
pesinos, los pueblos prim itivos y otros, que a m enudo no son tom ados en
cuenta y son objeto de estereotipos; el conflicto entre la libertad individual y
el autoritarism o; las cam biantes relaciones de los gobiernos y de las burocra
cias con otros gobiernos, instituciones y poblaciones som etidas, y las alianzas
polticas que se forman en torno a las cu estion es del desarrollo.

Al subrayar lo que consideran la contradiccin y crisis inherente en


los m odelos de desarrollo occidentales contem porneos, expresan un
descontento general con gran parte de la ciencia social actual, entre ella
la teora de la m odernizacin, la econom a del desarrollo predom inante,
el conductism o, la teora de la dependencia, los anlisis de sistem as
m undiales, y los estudios de los m odos de produccin.131 Sin em bargo,
este am plio ataque no es equilibrado por un conjunto articulado de con
trapropuestas.
Como dem uestra esta resea de los conceptos de m odernizacin, des
arrollo y cam bio, el trm ino ms com n sigue siendo desarrollo, pero el
grado de con sen so sobre el significado del trm ino y la satisfaccin
sobre lo adecuado que resulta es muy diferente ahora de lo que era hace
129
La estra teg ia d e M oza m b iq u e , tal c o m o la d e sc r ib i M ittelm a n , p od ra a a d irse
c o m o un eje m p lo m s recien te.
,30R o sem a ry E. G alli, c o m p ., R e th in k in g th e T hird W orld: C o n tr ib u tio n s T o w a rd a N ew
C o n c e p tu a liz a tio n , N u ev a York, T aylor & F ran cis, 1992.
131 Ib id ., pp. ix y xii.

196

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

20 aos. Esto se nota especialm ente en el trabajo de los tericos de la


dependencia, de la era posindustrial, de la delim itacin de los sistem as
sociales y de la reconceptualizacin. Por lo tanto, es legtim o preguntar
se si el trm ino desarrollo y otros relacionados deberan abandonarse
por com pleto, as com o si debera seguir establecindose la distincin
entre un grupo de Estados-nacin que se considera desarrollado y otro
grupo que se considera subdesarrollado o en vas de desarrollo. En reco
nocim iento de las dificultades del caso, la posicin aqu es que en el
m undo contem porneo existe y seguir existiendo durante por lo m enos
las prximas dcadas una diferencia real entre estos dos grupos de Esta-'
dos-nacin, y que el E stado-nacin seguir siendo el sistem a dom inante
de organizacin so cia l.132
En la actualidad, los llam ados pases occidentales, adem s de algunos
de los que se separaron de la ex Unin Sovitica y los pases de la Euro
pa oriental, Japn, unos cuantos pases del este y sudeste de Asia a los
que se ha llam ado los pequeos tigres, y quiz la Repblica Popular
de China, tienen efectivam ente caractersticas com unes que justifican
que se les agrupe a fin de analizar sus sistem as de adm inistracin pbli
ca. Los otros E stados-nacin de la actualidad, si bien son m s num ero
sos y cuentan con una deslum brante variedad y com plejidad de sistem as,
tam bin com parten caractersticas que justifican que se les considere en
un segundo grupo con subgrupos identificables. Tal vez algn da se
propongan nuevos trm inos que resulten aceptables por la generalidad
de los usuarios, pero el caso todava no se ha dado.
En las dcadas recientes, la expresin el Tercer Mundo" fue de uso
com n para referirse a los pases en desarrollo, pero en la actualidad
esto carece de importancia. El primero y el segundo m undos de este tro
eran los Estados Unidos y las otras dem ocracias occidentalizadas, por
una parte, y la URSS y los pases satlites de la Europa oriental y de otras
regiones, por la otra. Desde el principio, esta designacin era desorientadora, porque aunque se supona originalm ente que los pases del Ter
cer M undo no estaban alineados con ninguna de las dos superpotencias,
de hecho m uchos de ellos tenan relaciones estrechas con uno u otro, o
incluso con am bos. No obstante, la consideracin primordial es que el
Segundo M undo ya no existe. Las superficies terrestres y las p oblacio
nes siguen donde estaban, pero lo que justific llam arlas "el Segundo
M undo ya no existe. Aunque no lo harem os de la noche a la maana,
cuanto ms rpido abandonem os la etiqueta de Tercer M undo tanto
mejor ser.133
132 A cerca d e e s te p ro b lem a , v a se J. D. B. M iller, "The S o v ereig n S ta te an d Its Future",

International Journal, vol. 39, n m . 2, pp. 2 8 4 -3 0 1 , p rim avera d e 1984.


133 P or esta s ra zo n es, en la m ed id a d e lo p o sib le h e tratad o d e ev ita r el trm in o , p ero

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

197

l'ura nuestros fines, este uso nunca mejor la situacin y ciertam ente
im lo har ahora. Yo no propongo que se intente introducir ninguna
ivedad, por lo cual seguir utilizando las categoras de Estados-nacin
l< iinollados y en vas de desarrollo, aun cuando estoy de acuerdo en
<I<i* para los fines del progreso analtico en los estudios com parativos
luim os sera mejor que, en vez de hablar de desarrollo en los anlisis
Mibre las transiciones bsicas de una sociedad desde el desarrollo se uti11 / . i i a el concepto ms neutral y genrico de cam bio.

r e c o n o z c o q u e ya ha sid o a c ep ta d o en la b ib lio g r a fa so b re el te m a y q u e sig u e sie n d o u ti


liza d o fr e c u e n te m e n te en lo s lib ro s y a rtcu lo s a ctu a les, a u n q u e d e cierta m a n e ra a p o lo g
tica y para p ro teg er u n a in v ersi n p revia en p u b lic a c io n e s. P or ejem p lo , en su in tr o d u c
ci n c o m o c o m p ila d o r a a la ltim a co n tr ib u c i n d e u n a se rie d e m o n o g r a fa s q u e s e estn
p u b lic a n d o so b re "tem as en las p o ltic a s del T ercer M u n d o , V ick y R an d all e stu d ia lo s ar
g u m e n to s en fa v o r y en co n tra d e c o n tin u a r u sa n d o lo q u e ella lla m a "la d e sg a sta d a fr a se .
A un q u e n o in siste en "la co n tin u a d a u tilid ad d e la n o c i n d e u n T ercer M u n d o , R an d all
lin a lm en te d e c id i n o ca m b ia r el ttu lo d el lib ro o d e la serie. R ob ert P in k n ey, D em ocracy
in the Third World, B o u ld er, C olorad o, L ynne R ien n er P u b lish ers, 1994, " In trod u ccin por
la co m p ila d o ra d e la se rie, pp. vii y viii. D e m an era sim ilar, en su in tr o d u cc i n c o m o c o m
p ila d o ra d e Rethinking the Third World, en la pg. xv, R o sem a ry G alli a d m ite q u e "el tr
m in o Tercer M undo a p a rece en el texto s lo p or c o n v e n ie n c ia . E s p r o b le m tic o p o rq u e se
refiere en c o n ju n to a u n g ru p o d e fo r m a c io n e s s o c ia le s d e A sia, frica y A m rica L atina,
q u e tien en m e n o s en c o m n d e lo q u e se ha su p u e s to g e n e r a lm e n te .

IV. ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS


ADMINISTRATIVOS NACIONALES
L as n a c io n e s y lo s E s ta d o s m o d e r n o s c u e n ta n c o n u n a h e r e n c ia a d m in istr a tlv a q u e c o m b in a , e n d is tin ta s p r o p o r c io n e s , a n teced en tes" H isto r ic o s d e la r e g i n g e o g r fic a e n q u e s e e n c u e n tr a n , v d e fu e n te s e x t e r n a s ,
ya se a p o r im p o s ic i n o p o r im p o r ta c i n d e in s t itu c io n e s v c o n c e p t o s
a d m in istr a tiv o s.

La necesidad de conocer los antecedentes histricos es evidente, pero


proveer el marco adecuado para com prenderlos resulta una tarea difcil.
Distinguir y sopesar los com plejos elem entos de la herencia adm inistra
tiva de un pas es por fuerza una tarea subjetiva, no cientfica. Dicho es
fuerzo se ve obstaculizado por la atencin relativamente escasa prestada
a la historia administrativa, tanto por parte de los historiadores profe
sionales com o de los estudiosos de la adm inistracin p blica.1 De cual
quier manera, en este trabajo slo podem os tratar el tem a en forma bre
ve y selectiva, concentrndonos principalm ente en la evolucin poltica
y adm inistrativa de Europa occidental, dada su im portancia y su in
fluencia universal. En esta obra se estudian algunos sistem as histricos
lejanam ente relacionados con la tradicin cultural europea, pero nos
ocuparem os m s de las civilizaciones antiguas y m edievales que con
tribuyeron directam ente a la evolucin del Estado-nacin com o m odelo
dom inante de ordenam iento de la sociedad, y a la burocracia com o la
forma m s com n de organizacin en gran escala.

r g a n iz a c i n d e c o n c e p t o s p a r a la in t e r p r e t a c i n h is t r ic a

Dado el largo tiem po que abarca la historia hum ana y la enorm e varie
dad de experiencias que se deben tener en cuenta, todo esfuerzo que se
haga para resum irlas y explicarlas debe basarse en uno o m s tem as in
terpretativos. Destacados estudiosos de la historia adm inistrativa han
presentado diversos conceptos conducentes a este fin, y aqu exam inare
m os algunos que nos parecen especialm ente tiles.
1 E l p rim er e s tu d io h ist r ic o c o m p le to d e la a d m in istr a c i n p b lic a a p a r e c i h a c e s lo
d o s d ca d as: E . N . G lad d en , A H isto ry o f P u blic A d m in istra tio n , L on d res, Frank C ass, 1972,
vol. i, From the E arliest T im es to th e E leven th C en tu ry, vol. u, F rom th e E leven th C en tu ry to
th e P resen t Day.

'y

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

199

El intento generalizado ms com n resum e el proceso com o destruc


cin de m itos, seguida de racionalizacin y de burocratizacin. Asocia
do principalm ente con los estudios de Max Weber, este criterio sostiene
(|iie la hum anidad se ha esforzado en forma ms o m enos continua por
avanzar del mito al razonam iento com o manera de entender los fen
menos, y que los m todos racionales han llevado gradualm ente a for
mas m s com plejas del esfuerzo organizado, culm inando en burocra
cias plenam ente desarrolladas que se aproxim an al "tipo ideal de Max
Weber. De esta explicacin se hace eco el libro reciente de Jacoby, The
liureaucratization o f the World.2 "En todos los casos, los sistem as buro
crticos surgieron explica ante la existencia de grandes grupos hu
manos disem inados en grandes extensiones, crendose la necesidad de
contar con una agencia central para afrontar los problemas."3 Las orga
nizaciones burocrticas m odernas son la culm inacin de un largo pro
ceso de centralizacin y acum ulacin de poder. Weber m anifest su
preocupacin por "el poder dom inante de una burocracia plenam ente
desarrollada. Jacoby ampla el concepto, declarando que el problema
lundam ental de nuestros tiem pos es el concepto de burocracia y lo que
ello significa en trm inos de reglam entacin, m anipulacin y control. Al
mism o tiem po, la hum anidad exige el aparato burocrtico, depende de
l y lo lamenta. Segn Jacoby, nuestros tiem pos se caracterizan por la
"fuerte transform acin de la adm inistracin racional en un ejercicio
irracional del poder, por la falta de lm ites claram ente definidos a la
coercin y por la com petencia creciente de un Estado que se autoatribuye independencia.4 Esta interpretacin se basa en la paradoja de que
por un lado la burocracia es necesaria e inevitable, pero por otro es peli
grosa y usurpadora. La sem illa de esta situacin se sem br temprano,
cuando las civilizaciones histricas consideraron necesario crear y lue
go apoyarse en los prototipos de las burocracias presentes.
En su m onografa Perspectives on Adm inistration: The Vistas of His
tory,5 Nash presenta un tema m enos perturbador. A Nash le preocupa
principalm ente la relacin histrica entre civilizacin y adm inistracin;
por civilizacin se refiere al "nivel de logros alcanzados por una socie
dad, y por adm inistracin a sus estructuras y tcnicas de organiza
ci n . Su tesis es que las civilizaciones "han florecido y se han m anteni
do nicam ente en la medida en que pudieron conservar un equilibrio
2 H en ry J a co b y , The B u rea u cra tiza tio n o f th e W orld, B erk eley, C aliforn ia, U n iv ersity of
C a lifo rn ia P ress, 1973. sta e s u n a tra d u c ci n al in g ls del orig in a l, p u b lic a d o en A lem a
nia en 1969.
3 Ib id ., p. 9.
4 Ib id ., p. 2.
5 G erald D. N a sh , P erspectives on A d m in istra tio n : The V istas o f H isto ry, B erk eley, C ali
forn ia, In stitu te o f G o v ern m en ta l S tu d ies, U n iversid ad d e C aliforn ia, 1969.

200

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

satisfactorio entre los logros culturales y el desarrollo de un m arco organizacional para la sociedad.6 Estrecham ente relacionadas desde los
albores de la historia, la civilizacin y la adm inistracin han ayudado a
determ inar el ascenso y cada de las sociedades, segn el equilibrio o
falta de l que haya existido entre estos dos elem entos en diferentes p o
cas. Nash cita varios ejem plos de sociedades que lograron con xito
ascender a niveles superiores de cultura gracias al apoyo de sus adm i
nistraciones, y ejem plos correspondientes de sociedades en declinacin
cuando los sistem as adm inistrativos no pudieron sostener su civiliza
cin en los niveles de com plejidad alcanzados. Entre otros ejem plos,
cita los de Egipto y China antiguos, Grecia, la Roma imperial, B izancio,
Europa en la Edad Media, los regm enes m ercantilistas de las m onar
quas absolutistas posteriores al R enacim iento, y los Estados-nacin de
los ltim os dos siglos.
En resum en, Nash arguye que las experiencias pasadas y presentes
subrayan el nexo entre el progreso cultural y el alcance de la racionalidad
adm inistrativa. Para bien o para mal, civilizacin y adm inistracin han esta
do en dependencia m utua [...] alguna forma de equilibrio entre los logros cu l
turales y la organizacin adm inistrativa es deseable. El nfasis indebido en
uno de los aspectos puede socavar la existencia m ism a de la sociedad. Por
ejem plo, a los atenienses les preocupaban las hazaas intelectuales y d escui
daron lo administrativo; en el caso de Esparta, se concentraron excesivam en
te en la racionalidad adm inistrativa a expensas de la creacin cultural. Tal vez
la m ejor prom esa de progreso duradero sea la que ofrece la sutil com binacin
de los dos com ponentes, com o la que Rom a logr durante el periodo de su es
plendor, o la Iglesia catlica alcanz durante la Edad Media, o la civilizacin
atlntica parece haber logrado en los ltim os 150 a os.7

El principal inters histrico de Karl A. W ittfogel ha sido explorar la


com binacin de circunstancias pasadas que originaron el crecim iento
de com plejos sistem as burocrticos com o aspectos de m odelos desp
ticos en la sociedad y el gobierno. Su libro Oriental Despotism : A Com
parative Study o f Total P ow er8 es el resultado de un am plio y extenso
estudio que le perm iti concluir que dichos sistem as evolucionaron en
sociedades a las que l llama "hidrulicas". Se trata de civilizaciones
orientales ubicadas a lo largo de los ros, que aprovecharon la oportuni
dad de cultivar extensas reas de terrenos potencialm ente frtiles pro
porcionando por otros m edios el agua que la naturaleza no ofreca por
6 Ibid., p. 4.
7 Ibid., p. 23.
8 Karl A. W ittfo g el, Oriental D espotism : A Com parative Stu dy o f Total Power, N e w H aven ,
C o n n ecticu t, Y ale U n iversity P ress, 1957.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

201

s m ism a. El autor establece la distincin entre la irrigacin en pequea


escala en casos de escasez local de lluvia, y la agricultura hidrulica,
que requera la construccin de grandes instalaciones que proveyeran
suficiente cantidad de agua, pero no en exceso. La m aterializacin de la
posibilidad de una sociedad hidrulica dependa no slo de las con d i
ciones naturales con am plia disponibilidad de agua y tierra lo suficien
tem ente frtil, sino tam bin de la cooperacin hum ana en gran escala.
El grado necesario de esfuerzo sum am ente organizado para construir
las instalaciones de riego y control de inundaciones slo poda alcanzar
se m ediante instituciones gubernam entales capaces de planear y ejecu
tar dichos proyectos. La consecuencia a largo plazo del surgim iento de
estas sociedades hidrulicas en diversos puntos del m undo antiguo fue
el despotism o oriental", que involucraba el ejercicio del poder total
por parte de los dirigentes de dichas sociedades.
W ittfogel explora m inuciosam ente m uchos aspectos de este tipo de
sociedad, incluidos la ubicacin, la econom a, el Estado y su sistem a
desptico de gobierno, los m odelos de propiedad y la estructura social.
A nosotros nos interesa especialm ente la manera en que el autor trata el
apoyo que los dirigentes de las sociedades hidrulicas buscaban entre
los funcionarios burocrticos. El m onopolio del liderazgo practicado
por los dirigentes de la sociedad hidrulica dependa de su control de
una com pleja m aquinaria gubernam ental. Este m onopolio no perm ita
rivales conspicuos ni organizados burocrticam ente y ejerca un lide
razgo exclusivo operando de manera brutal y continua com o una autn
tica burocracia m onopolista.9
En opinin de W ittfogel la sociedad hidrulica se subdivide en dos
ramas principales.
Los seores y beneficiarios de este Estado, los dirigentes constituyen una cla
se diferente y superior a la m asa de la poblacin los que, si bien personal
m ente libres, no disfrutan de los beneficios del poder . Los funcionarios del
aparato del Estado constituyen una clase dirigente en el sentido m s inequ
voco; el resto de la poblacin constituye la segunda clase principal, los gober
n a d o s.10

La clase gobernante, a su vez, se divide en varios subgrupos. En la


cim a de la estructura vertical se encuentra el soberano con su corte, in
cluido su cortejo personal y tal vez un m inistro u otro funcionario que
com parte la autoridad operacional del soberano. Le siguen los fu n cio
narios con rango, tanto m ilitar com o civil, quienes sirven al soberano
9 Ib id ., p. 368.
10 Ib id ., p. 3 03.

202

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

ejerciendo el lim itado poder de decisin que se les confa y quienes go


zan de los privilegios concedidos a su posicin. Por debajo de ellos es
tn los num erosos escribanos y ayudantes que desem pean la rutina ad
ministrativa. H orizontalm ente, la red gobernante a m enudo cubra una
vasta zona, pero siem pre dentro de una firme autoridad dinstica, salvo
en pocas de disrupcin o declinacin, cuando se ejerca una autoridad
local ms marcada. Pese a obvias y significativas diferencias entre las cla
ses gobernantes, W ittfogel asegura que queda poca duda de que los di
rigentes de la sociedad hidrulica, quienes gozaban de extraordinarios
privilegios de poder, ingresos y prestigio, formaron uno de los grupos
con ms conciencia de clase en la historia de la hum anidad. En todas
las sociedades hidrulicas, "los dirigentes reales y potenciales tienen ple
na conciencia de su superioridad y de sus diferencias con la m asa de los
gobernados los com uneros, el pueblo
Naturalm ente, en tales sociedades existan m uchos antagonism os: en
tre la masa de los gobernados y los gobernantes, entre subgrupos de la
clase gobernante, y hasta cierto punto entre diferentes grupos de los co
m uneros, pero las prcticas m onopolistas del liderazgo social dentro del
aparato estatal totalitario de las sociedades hidrulicas se las arreglaban
para m antener controlado el nivel de antagonism o.
W ittfogel aclara los orgenes histricos de las organizaciones burocr
ticas en gran escala de estas antiguas civilizaciones fluviales que com
partan num erosas caractersticas com unes ubicadas a lo largo de los
valles, y que surgieron no slo en Asia y el Oriente Medio, sino tam bin
en otras partes en circunstancias sim ilares, com o entre los incas en
Sudam rica. Su m onum ental estudio tam bin trata, despertando m u
chas ms controversias, de extender su concepto de despotism o orien
tal y m odo asitico de produccin a la Unin Sovitica com o heredera
en este siglo de la sociedad hidrulica, pero no es preciso que evaluem os
ni describam os aqu este aspecto de su trabajo.
Nuestro ltim o y m s significativo ejem plo de tesis de interpretacin
histrica es la obra de N. S. Eisenstadt, The Political System s o f Em pires.[2 Su inters se concentra en un tipo particular de sistem a poltico,
que l considera de gran im portancia para fines com parativos, pues se
ubican a mitad de cam ino entre los sistem as tradicionales y los m oder
nos, integrando caractersticas de los dos y habiendo tenido que lidiar
con problem as sim ilares a los que se enfrentan los "Estados nuevos".
Eisenstadt llama a estos ejem plos im perios burocrticos histricos
centralizados" o "sociedades burocrticas histricas. Este im portante
tipo de sistem a poltico es apenas uno de los siete que l sugiere com o
11 Ibid., pp. 3 2 0 -3 2 1 .
12 S. N. E isen sta d t, The Political System s o f Em pires, N u eva York, F ree P ress, 1963.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

203

liase para clasificar las formas ms com unes de sistem as polticos en la


historia de la hum anidad. Entre los dem s se cuentan los sistem as poli
l l o s primitivos, los im perios nm adas o de conquista, las ciudades-Eslado y los sistem as feudales. Las sociedades m odernas, ya sean dem o<i ticas, autocrticas o totalitarias, se agrupan juntas en un tipo.
Las organizaciones polticas que se hallan dentro de esta clasificacin
muestran gran variedad en sus am bientes histricos y culturales, pero
supuestam ente com parten algunas caractersticas fundam entales que
las distinguen de las sociedades patrim oniales o feudales, por un lado, y
de los sistem as polticos m odernos, por el otro. Alcanzaron una difereni acin lim itada en cuanto a sus actividades polticas, organizaciones y
objetivos, pero no hasta el punto que es com n en las organizaciones
contem porneas. Por lo tanto escribe Eisenstadt , en estos sistem as
polticos dentro del m arco de la m ism a institucin poltica existieron
organizaciones y actividades polticas tradicionales, no diferenciadas,
junto con otras diferenciadas y autnom as, estrecham ente interrelacioiludas en los aspectos principales de la actividad poltica."13
Entre estas instituciones se encontraban rganos concretos y separa
dos dedicados especficam ente a cum plir diversas funciones adm inistralivas y gubernam entales",14 con atributos tales com o el reclutam iento
segn criterios com o capacidad, fortuna, logros personales o lealtad
poltica, en lugar del parentesco o pertenencia a un grupo territorial loi al, con una autonom a organizacional interna que tiende hacia la ceniializacin y la especializacin, hacia la autoridad jerrquica y con las
reglas abstractas para regular el trabajo; adem s, exista una creciente
especializacin entre el personal, indicada a veces por la presencia de
personal a sueldo y generalm ente por una ideologa que haca nfasis en
rl servicio al sistem a poltico apoyado por el dirigente en lugar del servii o personal al dirigente. En otras palabras, se trataba de im perios buro(/ticos centralizados.
Eisenstadt ofrece una enorm e variedad de ejem plos que cum plen los
requisitos de esta categora. Se incluyen los antiguos im perios egipcio,
i Ivino, hind y persa y posiblem ente tam bin el de los incas y el azteca,
adems de los extintos im perios rom ano, bizantino y otom ano. Tal vez
sorprenda que los im perios absolutistas europeos despus del feudalis
mo tam bin se incluyan en esta categora, as com o los im perios co lo
niales de los pases europeos establecidos por conquista en otras partes
del m undo. Es verdad que difieren enorm em ente en geografa, historia y
ultura, pero Eisenstadt arguye que com parten atributos polticos que
" Ibid., p. 23.
14 Ib id . , p. 2 1.

204

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

justifican su agrupacin. Se exam ina a fondo el papel de la burocracia


en el proceso p oltico,15 con nfasis especial en dos caractersticas para
djicas. Las burocracias fueron fundam entales para el xito de los diri
gentes en dichos im perios. Una vez surgida la diferenciacin y aum enta
dos los recursos libres, el desarrollo de las instituciones burocrticas
fue la nica manera de alcanzar el grado necesario de control social y
reglam entacin. Tambin la institucionalizacin de la burocracia ayud
a estabilizar las relaciones entre grupos de la sociedad. El resultado fue
que se lleg a depender de manera considerable del aparato burocrtico
para la supervivencia de los sistem as polticos. Al m ism o tiem po, la bu
rocracia poda alcanzar una autonom a sustancial debido a su papel
fundam ental para perpetuar el rgimen, lo cual presentaba la posibi
lidad de que dicha burocracia se alejara de la deseada orientacin de
servir a los dirigentes y dem s grupos sociales de im portancia. La ten
dencia resultante fue que a m enudo la burocracia se orient hacia s
mism a, desplazando los objetivos de servicio por objetivos de autoengrandecim iento y escapando al control poltico efectivo. Este peligro en
potencia no siem pre se materializ, pues, com o dice Eisenstadt, las
condiciones que originaron la extensin de las actividades tcnicas y de
servicio no eran forzosam ente com patib les con las que p osib ilitaron
la usurpacin del control poltico y su desplazam iento de los objetivos
de servicio".16
En ese sentido, el anlisis hecho por Eisenstadt de los sistem as polti
cos que dieron lugar a los im perios burocrticos llega a la conclusin de
que en dichas organizaciones polticas se pueden encontrar m anifesta
ciones parciales y am bivalentes de dos tendencias que hasta el da de
hoy ofrecen posibilidades para los sistem as polticos m odernos ya sea
hacia el surgim iento de un poder latente totalitario y desptico" o ha
cia la realizacin del potencial de la libre participacin de diferentes
grupos sociales en el proceso poltico ,17
Con estos tem as interpretativos com o punto de referencia com enzare
m os una revisin de los antecedentes histricos del sistem a poltico de
los Estados-nacin contem porneos y su subsistem a adm inistrativo.

Los

ORGENES DEL MUNDO ANTIGUO

M ucho antes de que existieran docum entos escritos, el hom bre ya haba
preparado el terreno para las civilizaciones de las que ahora tenem os
15 Ibid., c a p tu lo 10, pp. 27 3 -2 9 9 .
16 Ibid., p. 299.
17 Ibid ., p. 371.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

205

conocim iento. Evidentem ente, la admiru^tjacjpnL.^n_el sentido bsico


de la cooperacin para alcanzar objetivos definidos, tuvo un tem prano
111 u'io. Durante las eras paleoltica y neoltica (hasta alrededor del ao
5000 a.c.), el descubrim iento del fuego y el desarrollo de una variedad
tic herramientas de piedra prepar el terreno para avances tecnolgicos
posteriores. La creencia en la magi,a y el surgim iento de las creencias re
ligiosas primitivas probablem ente dieron uno de los prim eros ejem plos
de especializacin o profesionalizacin, en la persona del cham n o sa
cerdote. Los antecedentes de la escritura aparecen en pinturas, escultu
ras, grabados y otras m anifestaciones artsticas. Aun las civilizaciones
nmadas dependan de un alto grado de cooperacin, del uso de armas
de caza fabricadas por artesanos especializados, y de otras form as rudi
mentarias de divisin del trabajo, de especializacin y de jerarqua.
La dom esticacin^dejinim ales y el cultivo de plantas alim enticias p o
sibilitaron el surgim iento de sociedades ms asentadas, lo que perm iti
1.1 transicin de una econom a recolectora a una econom a productora,
v el crecim iento de com unidades con asentam ientos perm anentes y p o
blaciones de tam ao considerable. A partir del ao 5000 a.c., aproxim a
damente, en diversas partes del m undo donde las con d iciones eran fa
vorables com enzaron a surgir civilizaciones en los valles de los ros que
funcionaban en forma independiente, pero com partiendo las caracters
ticas de las sociedades "hidrulicas" que describe W ittfogel. En la acta
la lad se considera que la civilizacin ms temprana de todas es la de los
sum erios en los valles del Tigris y del ufrates, que desem bocan en el
golfo Prsico, poblados por em igrantes de las planicies centrales de Asia
entre los aos 5000 y,4QJ)Q_L!J los cuales gradualm ente form aron p o
blaciones urbanizadas rodeadas de tierras cultivables m ejoradas por
1.1 irrigacin y protegidas de las inundaciones por obras pblicas de
e nvergadura, todo lo cual se logr gracias a la contribucin de los su
merios en materia de agricultura, ingeniera, m atem ticas, gobierno y
otros aspectos.
En vez de trazar la cronologa de acontecim ientos sim ilares en otras
partes, ser ms til para nosotros m encionar brevem ente los principa
les ejem plos de dichas civilizaciones, con am plia separacin geogrfica
v que tuvieron poco o ningn efecto en la cadena civilizadora que d e
sem boc directam ente en la tradicin cultural judeo-grecorrom ana de
I;,ui opa occidental, y luego volver a los antecedentes histricos de dicha
ti adicin.
En el Oriente, dichos ejem plos autnom os son los im perios antiguos
de Chinaj^ia India, y en el hem isferio occidental encontram os las civili
zaciones ubicadas en los actuales territorios de M xico, Centroam rica
v norte de Sudam rica.

206

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

La civilizacin china se destaca por su continuidad y autonomia_des.de


pocas muy tempranas, extendindose la China imperial hasta el siglo xx.
Aunque sin duda la cultura china va m ucho m s atrs, sus orgenes slo
se pueden docum entar desde el ao 1500 a.c., cuando la dinasta Shang
ya estaba instalada en las mrgenes de los ros Amarillo y Yang-ts, con lo
que aparenta haber sido un fuerte gobierno central organizado en mim sterios en manos de funcionarios poderosos. Poco antes del ao 1000 a.c.,
la dinasta Chou conquist a la Shang, con lo cual se inicia el periodo
clsico de la historia china, que dur hasta el ao 247 a.c. Bajo el monar
ca, conocido com o Hijo Celestial, la jerarqua d gjriinistros se extenda
dgjjjrim er m inistro a m inistros funcion ales encargados de agricultura.
obras pblicas y asuntos m ilitares, y luego a oficiales con jurisdiccin
territorial en zonas gobernadas en forma directa. Un control m ucho ms
am plio se ejerca por m edio de los seores feudales que eran leales al
emperador, pero debido a la distancia y a otros factores pudieron m an
tener considerable autonom a en el m anejo de los asuntos locales. La li
teratura y la cultura florecieron durante la dinasta Chou, la cual produ
jo a los grandes filsofos Confucio, M encio y Lao-ts. Surgi un sistem a
educativo con extensos programas de preparacin para los puestos p
blicos que posibilitaba la entrada al gobierno de personas elegidas por
su capacidad y no por su nacim iento.
Pese a la duracin de la dinasta Chou, existieron altibajos de estabili
dad poltica en cuanto a la extensin y grado de hegem ona territorial,
con num erosos estados sem iindependientes que se disputaban la supre
m aca en los ltim os siglos de su existencia. De estas luchas surgieron la
breve dinasta Chin (256-207 a.c.) y la ms prolongada Han (206 a.c.-200
de nuestra era), las cuales crearon lo que generalm ente se con oce com o
la poca de oro china. El dirigente Shih Huang Ti, de la dinasta Chin,
recibi el nombre de Gran Unificador. Rem plaz instituciones feudales
por un sistem a de prefecturas cuyos adm inistradores eran transferidos
con frecuencia, y em prendi la hom ogeneizacin y centralizacin de la
adm inistracin. Fortaleci las defensas militares y mejor la produccin
agrcola. La sociedad china se estratific an ms en cinco clases prin
cipales: intelectuales, cam pesinos, artesanos, soldados y com erciantes.
Tras un breve intervalo de resistencia a la centralizacin despus de la
muerte de Shih Huang Ti, la dinasta Han aum ent y extendi su im pe
rio, organizndolo con el tiem po en una estructura de tres niveles: pro
vincias, prefecturas y distritos. Siguiendo la filosofa de Confucio, los d i
rigentes Han se propusieron crear un sistem a oficial capaz de gobernar
un im perio tan grande y com plejo. Perfeccionaron un sistem a de selec
cin basado en exm enes de oposicin, y renovaron el sistem a educati
vo para preparar a los candidatos segn su capacidad, no segn las cir-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE I O S SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

207

i i instancias de su nacim iento. Estas reformas, basadas en esfuerzos an1*1 i o i v s , produjeron un servicio pblico com petente y estable, que sent
I precedente por m uchos siglos. Junto con sus aspectos positivos, este
slslem a m arcadam ente jerrquico llevaba tam bin el germ en de luchas
Intestinas y la tendencia a exagerar la im portancia de una preparacin
lun aria estereotipada para las carreras oficiales.
Despus del debilitam iento del rgim en Han a principios del segundo
si jilo de nuestra era siguieron tres siglos de divisin en estados separados,
-reuidos a su vez por la dinasta Sui, que restaur el orden y em prendi
<ibras pblicas masivas com o canales, palacios y la extensin nortea de
la Gran Muralla. Estos proyectos en gran escala fueron acom paados
Ir una renovacin del sistem a adm inistrativo, incluidas mejoras en el
m todo de exm enes y las correspondientes bibliotecas, y la creacin de
un cuerpo de inspectores m viles que controlaban el trabajo y la lealtad
dr los funcionarios. El gobierno Sui fue breve, seguido de la dinasta
I ang, que en el ao 618 se instal por casi tres centurias hasta el ao
>07. Esta dinasta no rom pi drsticam ente con el pasado, sino que
concentr su atencin en la produccin agrcola y en el alm acenam ien
to de granos, as com o en el m ejoram iento de la educacin y en los ex
menes. Durante este periodo se introdujo la imprenta, con lo cual se
marca un avance que m s adelante tendra profundas ram ificaciones
lanto en China com o en otros lugares.
Con la cada de la dinasta Tang a principios del siglo x, durante la
mayor parte de los tres siglos subsiguientes China se dividi en el impei io Liao al Norte, fundado por invasores nm adas, y el im perio Sung al
Sur. Las prcticas de gobierno de Liao eran una singular com binacin
del poder conquistador nm ada y de instituciones adm inistrativas ch i
nas adaptadas a los propsitos del rgim en, con el im perio dividido en
dos regiones, una ms nm ada y la otra m s sedentaria, cada una de
rilas con sus propios funcionarios de gobierno.
La dinasta Sung en el Sur alcanz lo que Gladden llama pinculo de
la cultura y de las ciencias".18 El sistem a de gobierno se basaba en los
m odelos Han y Tang adaptados a las nuevas circunstancias, pero sin
cam bios fundam entales. En cuanto a los asuntos exteriores, la principal
preocupacin eran los centros de poder al Norte el rgim en Liao, has
ta que fue derrocado en 1125, y luego el im perio Chin hasta 1234 .
Una am enaza an mayor surgi de la rpida expansin de los m ongoles,
quienes, partiendo del centro de Asia, para 1280 haban conquistado a
toda China y haban fundado la dinasta Yuan, que a su vez en m enos
de un siglo fue remplazada por un rgimen chino, Ming, el cual se con
18 Gladden, A H istory o f Public Adm inistration, vol. i, p. 172.

208

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

centr en restaurar y consolidar la civilizacin china tradicional. La con


solidacin se llev a cabo con xito hasta que com en z el deterioro de la
capacidad de los dirigentes, lo cual abri cam ino a una nueva invasin,
la de los m anches, en 1644. La dinasta Chin de los m anches se pro
long hasta que la revolucin china de 1910 puso fin a este notable lega
do imperial.
El servicio pblico chino, que evolucion en la antigedad y retuvo
sus caractersticas durante dos m ilenios, es notable en dos aspectos.
Como seala Gladden, la burocracia china com o institucin fue el fac
tor que contribuy ms que nada a la notable perdurabilidad de la ci
vilizacin china".19 Continuando hasta los tiem pos m odernos, a fin de
cuentas lleg a ejercer gran influencia sobre el desarrollo de los siste
mas de adm inistracin pblica civil en los pases occidentales.20
El subcontinente indio, en cam bio, no tuvo la m ism a continuidad en
su civilizacin ni produjo tanto efecto en los pases occidentales. Sin
em bargo, la tesis de W ittfogel sobre las sociedades hidrulicas parece
aplicarse. Entre 2500 y 1500 a.c., los valles del Indo y del Ganges produ
jeron civilizaciones florecientes, antes de que ocurriera el estancam ien
to y la declinacin probablem ente a causa del descuido de los canales y
a la deforestacin. Este proceso se revirti durante un corto periodo de
la dinasta Maurya, que abarc desde el ao 322 hasta el 184 a.c. Funda
do por Chandragupta, lder m ilitar que desaloj los puestos de ocupa
cin dejados unos aos antes por Alejandro Magno, este reino inclua
m ucho de lo que ahora es Afganistn y el norte de la India. E sencial
m ente desptico y militar, el rgim en era sin em bargo sum am ente orga
nizado, con una estructura departam ental ocupada por oficiales ordena
dos jerrquicam ente y responsables de una extensa red de em presas y
m onopolios estatales, as com o de am plias instalaciones para el cuidado
de la salud y el bienestar. Para la adm inistracin de este reino, Chandra
gupta cont con la asistencia de su m inistro, el visir Kautilya, de quien
se dice que fue autor de un tratado sobre gobierno escrito en snscrito
que an se conserva, el Arthasastra.
Con la excepcin de este breve intervalo, la historia de la India no re
vela regm enes antiguos com parables en extensin o com plejidad con
19 Ibid., vo l. II, p. 2 2 7 . Para u n a d esc rip ci n d e la b u ro cra cia c h in a d u ra n te la d in asta
Ch'in, v a se d e L a w ren ce J. R. H en so n , " C h in a s Im p erial B u reau cracy: Its D irectio n and
C o n tro l, Public A dm inistration Review , vol. 17, n m . 1, pp. 4 4 -5 3 , 1957. R e p r o d u c id o en
la o b ra d e J a m e s W . F esler, c o m p ., American Public A dm inistration: P attem s o f the Past,
W a sh in g to n , D. C., A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , pp. 4 1 -5 6 , 1982.
20 Para lo s d eta lle s, v a se, d e Y. Z. C hang, "China an d E n g lish C ivil S erv ice R efo rm ,
American H istorical R eview , vol. 47, pp. 5 3 9 -5 4 4 , 1942; y S su -y u T eng, " C h inese In flu e n te
o n th e W estern E x a m in a tio n S y ste m , H arvard Journal o f A siatic Studies, vol. 7, pp. 267
3 1 2 ,1 9 4 3 .

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

209

los de China. No fue sino hasta el surgim iento del im perio Mughal en el
ule lo xvi, cuando la India produjo un rival para enfrentarlo al rgim en
M.mrya de 1 500 aos atrs.
Las civilizaciones de lo que hoy es Amrica fueron contem porneas
lnro por supuesto del todo independientes de las civilizaciones antiguas
1**1 Viejo Mundo. Las culturas inca, maya y azteca, las que ms nos inte
resan por su efecto sobre los pases latinoam ericanos contem porneos,
lia/.an sus orgenes hasta por lo m enos 2 000 aos antes de Cristo, auni|iu- no llegaron a la cspide de su civilizacin sino hasta m ucho ms
huele. Com entarem os de forma breve cada una de ellas, aproxim ada
mente en el orden cronolgico en que llegaron a su cspide, y en orden
intendente por su influencia en las sociedades actuales.21
1,1 territorio habitado por los mayas ocupaba la pennsula de Yucatn
V m i s zonas adyacentes, incluido lo que hoy es Guatemala, Belice, partes
de Mxico, Honduras y El Salvador. La cultura maya, que se rem onta
hasta por lo m enos 2 000 aos antes de Cristo, lleg a su cspide entre
lis aos 500 a.c. y 900 de nuestra era, y ya vena en declive por varios
Ni)'los al tiem po de la llegada de los espaoles a principios del ao 1500.
I a sociedad maya consista en grupos dispersos de ciudades autno
mas. Los nexos sociales no eran principalm ente polticos, ya que duran
te la mayor parte de la historia maya no hubo ciudad capital ni im perio
i en b alizado. Las ciudades se unan no slo por un idiom a com n y la
zos religiosos y culturales, sino tam bin por una eficaz red cam inera
(|uo les perm ita un activo com ercio. El terreno y el clim a proporciona
ban abundante alim ento para la poblacin, que alcanz un alto nivel de
vlila. Se iniciaron proyectos de construccin m asivos, incluidos tem plos
v o lio s edificios pblicos, alm acenes, lagos y canales para la conserva Ion de agua. Todo esto se logr pese a no contarse con la rueda, anim a
les de carga ni herram ientas de metal.
I .ste sistem a contaba con una sociedad de dos clases: nobles y agrit nitores. El gobierno estaba encabezado por un funcionario que com b i
naba funciones civiles y religiosas. N orm alm ente el puesto pasaba de
padre a hijo, pero era posible que se eligiera a otro pariente. Esta d eci
sin la tom aba un consejo de m iem bros de la fam ilia dirigente, la cual
tambin autenticaba el ejercicio del poder por parte del jefe de Estado.
Un com plicado ritual controlaba la apariencia, vestuario, adorno y com | hii (am iento, todo im pregnado de significados religiosos.
l os mayas son fam osos por sus conocim ientos de m atem ticas y as'' lara in fo r m a c i n relativa a la ltim a parte d el p erio d o c o lo n ia l e sp a o l, v a se, d e
I i * K W. H o p k in s, " A d m in istra tio n o f th e S p a n is h E m p ir e in th e A m e r ic a s , e n la ob ra
i Ir Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook o f B ureaucracy, N u ev a York, M arcel D ekker, c a p tu lo
' pp. 17-27, 1994.

210

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

tronom a, sin duda relacionados con su nfasis en lo religioso y su m an


tenim iento de una clase sacerdotal que desem peaba las funciones de
astrlogo oficial. La nica docum entacin escrita se encuentra en gra
bados en piedra, la mayora de los cuales fueron destruidos por los es
paoles. Poco se sabe de sus procesos y estructuras adm inistrativos,
pero probablem ente hayan sido relativam ente sencillos y lim itados a
cada ciudad-Estado. Apenas hacia fines de la historia maya, despus del
ao 1200 de nuestra era, hay evidencia de una liga de ciudades en el
norte de Yucatn, con Mayapn com o capital; pero este extraordinario
experim ento term in en 1441, antes de la llegada de los espaoles.
Si bien sobreviven num erosos descendientes de los m ayas, el im pacto
de su cultura en la sociedad colonial o la actual ha sido relativam ente
nulo, debido a factores com o el poco inters de los conquistadores espa
oles y la lentitud de la Conquista, lo rem oto y disperso de las ciudades
y el hecho de que la civilizacin maya, de la cual todava se estn en con
trando vestigios, ya estuviera en declinacin en el ao 1000.
Los incas dom inaron una zona que se extenda sobre la costa pacfica
desde el actual territorio de Ecuador hasta Per y Chile. Las culturas
preincaicas se rem ontan hasta el ao 1200 a.c., pero fueron m s tarde
absorbidas por los incas, quienes suprim ieron inform acin sobre ellas a
fin de realzar la tradicin oral inca. La dom inacin incaica lleg bastan
te tarde, hacia el ao 1250 de nuestra era, com o resultado de la fructfe
ra expansin desde el Cuzco y sus alrededores. La capacidad organiza
dora de los incas parece ser la razn de este predom inio. La vida en el
im perio inca estaba sum am ente controlada. La unidad social bsica era
el ayllu, un grupo de fam ilias que variaba en tam ao desde una zona pe
quea hasta una ciudad grande. La tierra era propiedad del ayllu, el
cual la prestaba a sus m iem bros. El ayllu era gobernado por un consejo
de ancianos y un representante elegido. Estas unidades se com binaban
en distritos y otros niveles superiores, en un sistem a jerrquico que cul
m inaba en el sapu o seor inca, com bin acin de jefe suprem o y dios.
El puesto era hereditario, y el inca elega a su sucesor de entre sus hijos.
La religin, que adoraba al Sol, tena estrechos lazos con el Estado, el
cual m antena a la clase sacerdotal.
La capacidad organizativa de los incas se reflejaba en su m anejo de
los servicios pblicos. El poder se centralizaba en una zona geogrfica
amplia m ediante una jerarqua que controlaba a 10 unidades por cada
nivel de supervisin, yendo desde el individuo hasta el inca en la cim a
de la jerarqua. Pese a la falta de escritura, los m todos de com un ica
cin, inform es y registros eran notables, basados en gran m edida en el
quipu, cuerda de fibras de diferentes colores que se anudaba para regis
trar inform acin estadstica; adems, una red cam inera que inclua puen-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

211

proporcionaba los m edios de com unicacin y com ercio en todo el


Imperio. No existan vehculos de ruedas, pero se usaba la llam a com o
bestia de carga. Se construyeron sistem as de irrigacin y extensas terra
z a s estim ularon la produccin agrcola y el cultivo de num erosos ali
mentos conocidos en la actualidad en el m undo entero, com o la papa.
I I sistem a econm ico estaba ntegram ente bajo el control del Estado.
<>1adden lo resum e de la siguiente manera: La autoridad y la aceptat ion de la religin se sitan en la base del sistem a inca de gobierno,
l ><to sin su extraordinario sentido de la organizacin, que perm eaba sus
l'iocedim ientos adm inistrativos, el im perio no poda haber funcionado
i on la eficiencia con que lo hizo.22
( liando Corts lleg a M xico en 1519 encontr una situacin en la
nal los aztecas, desde su base en Tenochtitlan, asiento de la actual ciudiicl de Mxico, haban establecido un sistem a tributario que les permita
<on (rolar la mayor parte de la planicie central y la zona costera del golfo
ile Mxico. La dom inacin azteca era relativamente reciente, habindose
lucrado apenas en los siglos xn y xm. Los aztecas fueron precedidos por
l o s olm ecas en la costa, cuya civilizacin llega hasta el ao 800 a.c.,
Imu los zapotecas al Sur concentrados en M onte Albn desde 500 a.c. y
los toltecas en la planicie central, quienes a partir del ao 200 a.c. consIlu y er o n la ciudad cerem onial de Teotihuacan al nordeste de la actual
liulad de Mxico. Llegados a la zona de la civilizacin tolteca 500 aos
despus de su m isteriosa declinacin, los belicosos aztecas com binaron
un sistem a poltico teocrtico con una eficiente maquinaria militar para
i (instruir y m antener el control de un gran nm ero de tribus, m ediante
mi gobierno indirecto basado en la im posicin de un tributo.
Si bien los aztecas heredaron los logros culturales de sus predecesores
en lugar de producir sus propias innovaciones, mejoraron lo que enconIi.i ion y contribuyeron con su talento de eficiencia para la guerra y la
adm inistracin civil. El sistem a social azteca se basaba en clanes, cada
uno con un lder elegido, y un consejo de clanes, el cual elega al jefe
i/teca de entre los herm anos o sobrinos del jefe anterior. Este personaje
<mbinaba funciones estatales, religiosas y guerreras, todas desem pe
adas m ediante un com plicado cerem onial.
I I poder azteca se basaba en las hazaas militares. La adm inistracin
n /leca era efectiva sin estar muy centralizada, puesto que las tribus conquistadas gozaban de considerable libertad siem pre que aportaran su
Ii tbuto. Este sistem a descentralizado era posible gracias a la bien manleilida red de cam inos que perm ita el rpido desplazam iento de guerreion y mensajeros.
le s

( .ladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. II, p. 119.

212

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

La ndole del im perio azteca tam bin lo haca vulnerable, lo que con
tribuye a com prender su rpida rendicin a m anos de los espaoles,
quienes consiguieron la alianza de las tribus som etidas y la com binaron
con su superioridad en materia de armas y su brutalidad, con el resulta
do de que la civilizacin azteca fue sistem ticam ente destruida y no fue
reconocida otra vez hasta la Revolucin de 1910, com o m anifestacin
del nacionalism o m exicano.
Si bien todas estas sociedades histricas han ejercido alguna influen
cia en la civilizacin occidental, ya sea m ediante contactos perifricos
durante sus pocas de esplendor o por roces ms recientes, la esencia
del desarrollo occidental resulta de la convergencia de tres culturas en
el Im perio romano: la de la Media Luna de las Tierras Frtiles, Egipto y
las civilizaciones mediterrneas.
Los sum erios fueron los primeros de una larga serie de grandes im pe
rios que ascendieron y cayeron en la Media Luna de las Tierras Frtiles
durante 3 000 aos. B abilonios, asirios, caldeos y persas florecieron en
diferentes periodos y con bases geogrficas distintas, superponindose,
prestndose y adaptndose de las culturas anteriores a las posteriores.
De esta regin surgieron algunas de las contribuciones ms notables a
la tecnologa y al arte de gobernar. M encionarem os unos cuantos ejem
plos: el primer uso de la rueda; los primeros ejem plos de urbanizacin
en gran escala; la escritura, primero en ladrillos secados al sol, luego en
tabletas de arcilla, yendo desde la pictografa hasta los signos cuneifor
mes, finalmente el alfabeto escrito; y la prom ulgacin de la ley codifica
da, siendo la ms fam osa la de Hammurabi unos 1 000 aos a.C. en Ba
bilonia. En esta era se produjeron algunos de los ejem plos m s notables
del "despotismo oriental en sociedades hidrulicas de W ittfogel y de los
"imperios burocrticos centralizados de Eisenstadt. Los gobiernos eran
por lo general despticos con un m nim o de participacin popular, pero
realizaron hazaas materiales notables, posibilitadas por sistem as adm i
nistrativos que pudieron dominar y dirigir el enorm e potencial hum ano
disponible para su explotacin.
El antiguo Egipto, si bien ahora se cree que fue precedido por Sum eria com o cuna de la civilizacin, alcanz un nivel sim ilar prcticam ente
al m ism o tiem po, y de ah en adelante mantuvo una cultura singular y
hom ognea durante un m nim o de 3 000 aos, hasta el 332 a.c. El Nilo
presentaba las condiciones para una civilizacin sin parangn. Largo y
estrecho, con desierto a am bos lados, el Nilo ofreca la com binacin
ideal de tierras frtiles irrigables en forma regular y extensa, y defensas
naturales contra la invasin externa. Los primeros asentam ientos sur
gieron en el delta del bajo N ilo en el cuarto m ilenio antes de Cristo. Con
el tiem po, sus com unidades se extendieron por el valle, llevando al prin-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

213

t ipi instituciones polticas por separado a las partes altas y bajas. La


Inlegracin de las dos zonas se atribuye a Menes, el prim er faran, alre
dedor del 3200 a.c.
Los gobernantes subsiguientes se agrupan en 31 dinastas, y la histoi m poltica de Egipto se divide en cuatro pocas principales: Antigua
(hasta 2180 a.c.), Media (2080-1640 a.c.), Moderna (1570-1075 a.c.) y
l u da (1075-332 a.c.). Antes de la term inacin de la Era Antigua ya se
haban producido diversos acontecim ientos identificados con Egipto,
liu luido el uso del papiro com o material de escritura y la construccin
l* tumbas en pirm ides y otros edificios m onum entales. En la Era Me<lia y despus de un siglo de divisin, el pas volvi a unirse, el poder se
i i ntraliz, se com pletaron nuevos proyectos de construccin y se logr
l.t expansin por conquista y com ercio.
Las pocas M edia y Moderna se separan por un periodo de 70 aos
.le gobierno de los Hiksos, un pueblo de la altiplanicie del Sur, antes de
<|lie una guerra de liberacin introdujera una poca de oro de 500 aos
ile gloria y expansin territorial que lleg hasta Palestina y Siria. Luego
eom enz una poca de decadencia gradual, de declinacin econm ica,
ile inquietud social y de contraccin de las fronteras. Durante el Periodo
I ardi, los asirios invadieron a Egipto en el ao 670 a.c. y dos veces los
persas, en 525 y 341 a.c.
Pese a todas estas vicisitudes, la historia antigua de Egipto se caractei i/.a por su estabilidad y continuidad. El gobierno de los faraones, con el
Inerte apoyo de las creencias religiosas, era un absolutism o por lo genemi benvolo. La idea de la vida despus de la m uerte era un poderoso
estim ulante, lo que explica el extravagante uso de recursos en prepara
cin para la vida eterna, y que de paso ha rendido gran inform acin
sobre el estilo de vida de los egipcios.
Claramente, una de las razones que explican la longevidad de las insIiluciones egipcias fue el alto nivel de servicio adm inistrativo que alcan
zaron, com parndose con los chinos com o creadores de las burocracias
ms notables del m undo antiguo. El m odelo se estableci durante la
lira Antigua y fue lo suficientem ente extenso com o para necesitar de es
pecializacin y delegacin. La prctica de nombrar un segundo del fai an en calidad de m inistro se estableci de manera temprana, as com o
lo fue el establecim iento de oficinas centrales que incluan un tesorero,
un arquitecto principal, un encargado de obras pblicas y un m inistro
de justicia. La jurisdiccin territorial a fin de proveer un gobierno local
se organizaba por m edio de unidades denom inadas nomes, cada una
bajo el control de un nomarca nombrado por el faran. El nomarca te
na m ltiples funciones, incluidos el riego y la produccin agrcola, el
cuidado de los tem plos y otras estructuras pblicas, la recaudacin de

214

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

im puestos, el control de la m ilicia local y la adm inistracin local de ju s


ticia. Los delegados reales nom brados com o asistentes del nomarca
eran en realidad inspectores que actuaban en nom bre de la autoridad
central.
La oficialidad egipcia era una com binacin de m iem bros de la fam ilia
real, sacerdotes, beneficiarios de sinecuras, escribas, arquitectos, inge
nieros y artesanos de diversos tipos. No exista ningn servicio pblico
unificado. Los puestos tendan a hacerse hereditarios y a veces podan
com prarse. Para los puestos im portantes se necesitaba conocer los jero
glficos, lo cual requera un largo entrenam iento hasta llegar a dom inar
la lectura, la escritura y la aritm tica, lo que confera cierto grado de
profesionalizacin e intereses com partidos entre los que contaban con
dichos conocim ientos.
Junto con lo que debe de haber sido un desem peo com petente por
parte de m uchos funcionarios, disponem os de pruebas de abuso e in
capacidad. T enem os conocim iento de quejas por exceso de unificacin,
sobornos, duplicacin de responsabilidades, exceso de trmites, extor
sin y negligencia. El flujo y reflujo de la capacidad adm inistrativa sin
duda explica los altibajos de la historia adm inistrativa egipcia. Gerald
Nash utiliza la experiencia egipcia com o principal ejemplo para su tesis
de que los logros culturales y adm inistrativos deben estar equilibrados.
Atribuyendo la larga y gradual declinacin durante el Periodo Tardo
principalm ente a la declinante eficacia del sistem a, Nash resume:
La declinacin de la eficiencia en la adm inistracin real o casion la declina
cin del desarrollo y de innovaciones en materia agrcola. La incapacidad del
gobierno central para proteger a la nacin contra los invasores extranjeros
aceler la decadencia. Asim ism o, la preocupacin por el form alism o religioso
caus el gradual deterioro de los sistem as de com unicacin y de los proyectos
de ingeniera de los cuales Egipto fue alguna vez pionero. La creencia en la
m agia retard la tarea cientfica y artstica, y contribuy a dem orar el avance
cultural. Por lo tanto, el nivel de la civilizacin egipcia estaba estrecham ente
relacionado con su m arco institucional.23

Las sociedades antiguas que m ayor influencia ejerceran sobre los


acontecim ientos en Europa occidental se ubicaban en las tierras que
rodean al Mediterrneo. Diversos im perios de la M edia Luna de las Tie
rras Frtiles extendieron su alcance hasta el este del M editerrneo. Por
supuesto, Egipto, desde sus com ienzos en el delta del Nilo, fue una so
ciedad mediterrnea.
La geografa tam bin explica el efecto de la cultura hebrea del Anti23 Nash, Perspectives on A dm inistration, pp. 8-9.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

215

fiio Testam ento, cuya Tierra Prom etida se encontraba al este del M edi
terrneo despus del exilio en Egipto. Relativam ente insignificante en
contraste con los grandes im perios de la antigedad en lo que se refiere
.i extensin territorial, com o lo dem uestran el cautiverio de Babilonia y
oirs evidencias histricas, el reino hebreo fue, sin em bargo, la fuente
de la tradicin religiosa judeo-cristiana que desem pe un papel funda
mental para el desarrollo de Occidente despus de la cristianizacin del
Imperio romano.
Ninguna de estas sociedades, sin embargo, proporcion la contribu
cin poltica tan singular de las culturas fronterizas con el Mediterrneo.
I n lo poltico, la ciudad-Estado que surgi aqu era una entidad total
mente distinta de los regmenes despticos y de los imperios burocrticos
orientales. Aparentemente, la ciudad-Estado asum i su forma de m ane
ra independiente, o por colonizacin, en diversos lugares de la cuenca
del Mediterrneo, en respuesta a condiciones que facilitaron la em igra
cin, com unicacin y com ercio m artim os entre com unidades dispersas
.ilrededor del Mediterrneo.
Entre las primeras de estas sociedades-E stado se cuenta la fenicia en
la costa este, los m icenos y m inoicos de la Grecia continental y de la isla
de Creta, y los etruscos de la pennsula italiana. Sus esfuerzos colon iza
dores, especialm ente los de los fenicios, abarcaron todo el Mediterrneo
durante un largo periodo que com ienza en el segundo m ilenio a.c. Los
principales sucesores de estas tempranas ciudades-Estado fueron Carlago en el norte de frica (originalm ente una colonia fenicia), las ciudades-Estado de la Grecia clsica (especialm ente Atenas y Esparta), y
Roma com o ciudad-Estado y repblica antes de que Augusto establecie
ra el im perio en el ao 27 a.c.
Estas ciudades-Estado por lo general constaban de una m etrpolis ro
deada de una zona rural, abarcando un territorio relativam ente peque
o en com paracin con im perios anteriores o con naciones modernas.
Por lo general se ubicaban sobre el mar o cerca de l y dependan de ru
tas m artim as para la com unicacin y el com ercio. La autonom a de la
ciudad-Estado se tena en gran estim a, y las confederaciones entre ellas
cam biaban y a m enudo eran de corta duracin. Si bien varias de estas
ciudades-Estado (incluidas Cartago, Atenas y Roma) llegaron con el tiem
po a crear extensos im perios, tendan a retener su configuracin poltica
fundamental. Rom a fue la nica que con el tiem po abandon delibera
dam ente las formas antiguas para convertirse en un rgim en imperial.
La ciudad-Estado no tena una serie fija de instituciones polticas,
pero la tendencia com n era pasar del reinado, con un sistem a de clases
de nobles y plebeyos, a un sistem a de gobierno en el cual el control pol
tico estaba en m anos de varones libres m ediante m ecanism os que sub

216

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

rayaban, en diversas com binaciones, la antigedad en el puesto y la ro


tacin. Esparta y Atenas ofrecen ejem plos contrastantes. Esparta retuvo
ms elem entos de la era monrquica, tena una estructura social m s r
gidam ente estratificada y estaba m ucho m s organizada. Se m antuvo
un reinado doble, con representantes de las dos casas reales, de las que
surgi la ciudad-Estado. Los dos reyes y 28 nobles, quienes deban tener
por lo m enos 60 aos de edad, formaban un Consejo de Ancianos. Su se
leccin deba ser aprobada form alm ente por una asam blea de ciudada
nos mayores de 30 aos. Con el correr del tiem po, la autoridad principal
se concentr en el foro, integrado por cinco ciudadanos originalm ente
elegidos por suertes por el trm ino de un ao, pero que m s tarde em
pezaron a ser reelegidos y com enzaron a desem pear sus cargos por pe
riodos ms extensos. El servicio al Estado era el valor m s alto de los
espartanos, pero un gran sector de la poblacin, los ilotas, vea su parti
cipacin im pedida por estar en condiciones de servidumbre.
En Atenas surgi un sistem a ms flexible y participativo, pero tam
bin basado en un sistem a social que reduca a la m itad de la poblacin
a una situacin de servidumbre. Para el ao 500 a.c., con reform as pre
paradas por Clstenes, se haba establecido el Consejo de los 500, que
representaba a los atenienses libres, com o principal autoridad de go
bierno bajo la Ecclesia o asam blea general. La seleccin de los m iem
bros del consejo se realizaba anualm ente por suertes, con la idea de que
este m todo representaba el juicio imparcial de los dioses, tericam ente
proporcionando igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos ate
nienses. Para facilitar la tarea de un organism o tan pesado, surgi la
prctica de agrupar a los m iem bros en 10 com isiones, cada una de 50,
que actuaban en nom bre del consejo durante una dcim a parte del ao.
Originalm ente Rom a tam bin tuvo un rey y una clase patricia de fa
m ilias aristcratas en las cuales descansaba el liderazgo poltico. Tam
bin existan unidades tribales que servan de base al funcionam iento
del gobierno. Las reuniones conjuntas de los grupos tribales constituye
ron la primera asam blea popular, que ratificaba form alm ente la selec
cin del nuevo rey, pero sin autoridad verdadera. El Senado, o consejo
de ancianos, integrado por m iem bros de los patricios, prestaba servi
cios de asesora, pero tena la responsabilidad fundam ental de seleccio
nar a un nuevo rey en caso de quedar vacante el cargo, ya que no era he
reditario.
Gradualmente, el sistem a dio lugar a otro por el cual dos cnsules
ocupaban el cargo de manera conjunta por un ao. El Senado continua
ba con su funcin asesora, pero constituyendo en realidad la fuente del
poder, ya que ese cuerpo elega a los cnsules cada ao. Este sistem a
republicano evolucion lentam ente. Lo ms im portante fue la creacin

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

217

de la clase plebeya y de una nueva serie de instituciones con una asam


blea y funcionarios llam ados tribunos, que representaban a los plebeyos
ante el Senado y los cnsules. Como parte de este com plejo sistem a sur
gieron num erosos cam bios, que perm itan el dom inio de los patricios,
pero protegan los intereses de los plebeyos en una serie de com plejas y
llexibles instituciones en gradual evolucin. Este sistem a tradicional so
brevivi m ucho tiem po despus de que Roma se hubo expandido desde
su base de ciudad-Estado para controlar primero la pennsula italiana y,
para el ltim o siglo antes de Cristo, un im perio que inclua prctica
mente todas las tierras que rodeaban al Mediterrneo.
La adm inistracin pblica en la ciudad-Estado m editerrnea no esta
ba claram ente diferenciada ni contaba con un personal num eroso. Los
funcionarios pblicos se mantenan en sus puestos durante periodos cor
tos y eran m s aficionados que profesionales. Siendo por lo general de
fortuna y clase social alta, se esperaba que contribuyeran con sus pro
pios recursos al Estado y que recibieran la colaboracin de sus fam ilias
y esclavos. No se cre un sistem a com parable con el de un servicio p
blico perm anente. Los nicos cargos sem iperm anentes eran puestos
m enores con funciones rutinarias, com o polica, tenedura de registros,
mensajera y otras tareas adm inistrativas m enores, a m enudo ocupados
por esclavos, ya sea del Estado o de particulares. Las funciones adm i
nistrativas, al com ienzo sencillas y manejables bajo este sistem a, gra
dualm ente se com plicaron ms all de la capacidad de la maquinaria
administrativa, con graves consecuencias para la supervivencia de la
ciudad-Estado com o entidad poltica. La declinacin de las ciudadeslistado de la Grecia clsica generalm ente se atribuye a esta deficiencia
en el manejo de las dem andas polticas y adm inistrativas. N ash observa,
por ejemplo, que la relativa brevedad de la suprem aca de Grecia puede
atribuirse en parte a que los griegos, a pesar de sus grandes contribucio
nes culturales, nunca desarrollaron un sistem a adm inistrativo en el cual
su cultura pudiera florecer".24 Argyriades afirma que la incapacidad
cada vez m ayor de la antigua ciudad-Estado para resolver satisfactoria
mente esos problem as conducira pronto a su cada y a su incorpora
cin en los grandes im perios de los periodos helenstico y romano".25
La respuesta rom ana fue lenta y deliberada, pero suficiente. J. H. Hofmeyr cita tres razones para explicar la larga dem ora en el ajuste del sis
tema gubernam ental a las realidades del im perio.26 Antes que nada esta
24 Ibid., p. 10.
25 D em e tr io s A rgyriad es, " A d m in istrative L e g a cies o f G reece, R o m e, an d B y z a n tiu m ,
m im eo g ra fia d o , 17 p p ., p rep arad o para la reu n i n an u al d e la A m erican S o c ie ty for P ub lic
A d m in istra tio n , 1990, e n la p. 17.
26 J. H. H o fm ey r, "Civil S erv ice in A n cien t T im es: T h e S tory o f Its E volu tion " , Public

218

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

ba el poder de la tradicin y la ndole inherentem ente conservadora de


los rom anos, quienes preferan adaptar instituciones viejas antes que
crear otras. Despus estaba la circunstancia de que la m ayor parte de
los territorios conquistados por los rom anos hasta el fin de la repblica
contena asentam ientos generalm ente organizados com o ciudades-Estado, de m odo que el gobierno ya instalado se segua utilizando. Por lti
mo, Rom a no se propuso desde el principio formar un poder imperial, y
por lo tanto no planific un sistem a administrativo apropiado para un
imperio.
A m edida que los xitos militares se multiplicaban y las fronteras se
am pliaban, Rom a com enz a experim entar dificultades en el centro.
Desde principios del siglo ii a.c., la inaccin y el descontento provoca
ron repetidas tom as del poder por dirigentes com o los herm anos Graco,
Mario y Sila, ninguno de los cuales pudo m antener el poder ni hacer
reform as duraderas. Para el ao 70 a.C., Pom peyo se haba establecido
com o el dirigente principal. Su nico com petidor fue Julio Csar, quien
finalm ente forz al Senado a reconocerlo com o dictador constitucional.
Los esfuerzos reform adores de Julio Csar se vieron interrum pidos por
su asesinato en el ao 44 a.c., dando lugar al Triunvirato de Lpido,
Marco Antonio y Octavio (hijo adoptivo de Julio Csar). En la lucha que
sigui por la suprem aca, Octavio result triunfador. Volvi a Rom a
en el ao 29 a.c., con el control firm em ente en sus m anos, y en el ao
27 a.c. el Senado le confiri el ttulo de Augusto, lo que le prepar el
cam ino para la conversin de Roma de repblica en imperio.

La R

o m a im p e r ia l y

iz a n c io

El im perio perdur centrado en Roma desde 27 a.c. hasta 476 de nues


tra era en Europa occidental, y hasta m ucho ms tarde en el Este, 1453
de nuestra era, con capital en B izancio (rebautizada com o Constantinopla). Est claro que la herencia del Imperio rom ano, en com binacin
con la Iglesia catlica, constituye la influencia dom inante en el desarro
llo de las instituciones polticas y adm inistrativas de Europa occidental.
Solam ente podem os citar unas cuantas de las caractersticas m s im
portantes de un sistem a que evolucion a lo largo de varios siglos y que,
una vez dividido el imperio, asum i caractersticas com pletam ente dife
rentes en sus segm entos oriental y occidental.
Como principal arquitecto de la estructura imperial que rem plaz a la
Adm inistration, vol. 5, n m . 1, pp. 76-93, 1927. R ep ro d u cid o en el lib ro d e N im ro d R ap h aeli, c o m p ., Readings in C om parative Public Adm inistration, B o sto n , Allyn an d B a c o n , pp.
6 9 -9 1, 1967.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

219

repblica de la ciudad-Estado romana, Augusto procedi lentam ente y


paso a paso, con un estilo que satisfaca su propia personalidad, as
com o el tem peram ento del pueblo rom ano. Como dice Hofmeyr, tuvo
xito porque hizo creer a los rom anos que en realidad no estaba intro
duciendo nada nuevo. Al com ienzo rechaz el ttulo de em perador, pre
firiendo el de prncipe o primer ciudadano. El arreglo al que lleg con el
Senado fue la creacin de una diarqua, segn la cual l y el Senado
gobernaran com o autoridades concurrentes, dividindose entre s los
poderes legislativos, la supervisin de las ramas ejecutivas y el gobierno
de las provincias del imperio. Su intencin evidente, sin em bargo, era
que la diarqua pasara a ser monarqua. Eso fue precisam ente lo que
sucedi, sobre todo bajo el propio Augusto y en etapas bajo sus su ceso
res, hasta que por fin el gobierno imperial fue aceptado en forma legal
despus de que ya estuviera establecido en la prctica. Para la poca de
Diocleciano, quien gobern de 284 a 305 d.c., desaparecieron los lti
mos vestigios de instituciones republicanas y el em perador se convirti
en m onarca absoluto. Sin em bargo, com o seala Brian Chapman, la ley
romana continu m anteniendo dos principios legales que tienen con
secuencias directas sobre los Estados m odernos. El primero es que la
cabeza del Estado recibe su poder del pueblo, aun cuando se le otorgue
autoridad absoluta. "Aun los todopoderosos em peradores rom anos es
cribe Chapman fueron siem pre los representantes del Estado y ejer
cieron su poder en nombre de los intereses del Estado."27 El segundo
principio fue que se debe establecer una distincin entre las personali
dades pblica y privada de los jefes de Estado, lo que en trm inos prc
ticos significa la distincin entre los recursos del Estado y los privados
de la persona encargada del Estado. R econocidos por Augusto y m u
chos de sus sucesores, estos principios ms tarde se vieron m enoscaba
dos y a veces hasta rechazados, pero perm anecieron com o conceptos le
gales rom anos que fueron aceptados com o precedentes m ucho despus
de la disolucin del imperio.
Entre las reformas iniciadas por Augusto, la ms im portante fue el
m ejoram iento del sistem a administrativo. La transicin de funcionarios
ad honorem, esencialm ente aficionados que se desem peaban en sus
cargos por poco tiem po, a un servicio pblico profesional a sueldo con
acceso m s abierto y con la posibilidad de una carrera, se realiz gra
dualm ente. Frente a la necesidad de captar funcionarios desde una base
ms am plia que la ofrecida por la nobleza representada en el Senado,
Augusto se atrajo a dos elem entos de la poblacin. Los m iem bros de la
Orden Ecuestre llenaron m uchos puestos im portantes, pero no los ms
27

B rian C h a p m a n , The Profession o f G overnm ent , L on d res, G eorge A lien & U n w in , pp.

9-10, 1959.

220

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

altos, que continuaron quedando reservados para los m iem bros del Se
nado. La Orden Ecuestre originalm ente fue la caballera del ejrcito
rom ano, integrada por ciudadanos lo suficientem ente adinerados com o
para proporcionar su propio caballo al entrar en la milicia. Ms tarde,
el aspecto m ilitar desapareci, pero la clase ecuestre sigui siendo la
clase m edia alta, im pedida de entrar al crculo de los senadores, pero
superior por su fortuna al grueso de la poblacin. Augusto reserv la
m ayora de los puestos de esta esfera para los ecuestres y los us con
efectividad para equilibrar al Senado, con el resultado de que con el
tiem po esta clase constituy el ncleo de la burocracia imperial. El otro
elem ento fue el extenso segm ento de esclavos existente en la poblacin,
incluidos m uchos muy educados provenientes de la porcin este del im
perio, as com o artesanos capacitados y otros especialistas, quienes pro
porcionaban una variedad de servicios m uy necesarios a costo m nim o.
La utilizacin de esclavos dom sticos por parte de los funcionarios p
blicos en el desem peo de sus obligaciones era una prctica bien esta
blecida en la que se poda seguir confiando; con el tiem po, la distincin
entre esclavo del Estado y esclavo dom stico se fue perdiendo, con lo
cual la clase esclava proporcion la mayora de los em pleados pblicos.
En este contexto, la esclavitud no significaba forzosam ente la servidum
bre vil en tareas inferiores. A m enudo se les liberaba en reconocim iento
de sus servicios, y m uchos esclavos o ex esclavos ocuparon puestos in
fluyentes.
A fin de poner orden en esta burocracia en expansin, se tom aron las
m edidas necesarias para aclarar las relaciones jerrquicas y establecer
grados que determinaran los sueldos de los puestos ocupados por m iem
bros de las clases de senadores y ecuestres (se establecieron seis y cua
tro grados, respectivamente). Para los servicios inferiores se fijaron arre
glos m enos com plicados.28
Augusto tam bin em prendi la racionalizacin de la estructura adm i
nistrativa a fin de crear una m aquinaria ms adecuada para el control
centralizado y para llevar a cabo directam ente ciertas actividades que
hasta entonces se haban delegado. Por ejemplo, la recaudacin de im
puestos que se haba realizado m ediante gravm enes a la agricultura
fue rem plazada por un nuevo sistem a de agencias recaudadoras de im
puestos. Se vigil ms de cerca a los funcionarios provinciales y se les
exigi una mejor rendicin de cuentas. Se concedi m ucha importancia
al desarrollo y codificacin de derechos legales y obligaciones aplicables
a los ciudadanos de todo el imperio.
Junto con estos esfuerzos por mejorar la direccin desde el centro, el
28 Gladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. i, pp. 121-123.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

221

sistem a adm inistrativo del Imperio rom ano en sus principios continu
basndose en gran medida en las ciudades-Estado ya existentes que ha
ban entrado a formar parte del Imperio rom ano. El alto grado de des
centralizacin de las funciones adm inistrativas que no requeran unifor
midad tena la doble ventaja de reducir el descontento entre la poblacin
subyugada y de dism inuir las exigencias de la burocracia imperial.
Desarrollos posteriores introdujeron mejoras y dem eritaron las reali
zaciones iniciadas por Augusto. Sus sucesores continuaron el proceso
de crecim iento, organizacin y profesionalizacin del servicio pblico
imperial. Este proceso culm in en el reinado de Adriano (117-138 de
nuestra era). Para esa poca, el sistem a adm inistrativo haba alcanzado
su nivel de m xim a efectividad, com o lo dem uestra la prosperidad genei al del im perio y los notables cam inos, acueductos, desages, m onu
mentos, hospitales y bibliotecas, y m uchas otras actividades auspiciadas
por el Estado. La mayora de los historiadores conviene en que ms ade
lante la burocracia se hizo dem asiado grande, inflexible, excesivam ente
i entralizada y oprim ente, lo que contribuy de m odo significativo a su
linal declinacin. Por supuesto, es difcil discernir cunta responsabilidad
rs atribuible a los excesos burocrticos y cunta a problem as insolubles
m ino la am enaza de invasin, descontento civil, pestes y estancam iento
econm ico. De cualquier manera, es evidente que para el ao 300, en la
poca de Diocleciano, la burocracia se encontraba en su estado de m xi
ma organizacin, con lneas jerrquicas organizadas siguiendo las del
ca-cito, pero que tam bin haba pasado su mejor poca com o instrumf uto efectivo para la preservacin del imperio.
Imi el ao 330, el em perador Constantino traslad la capital del impeI lo a Bizancio, que al principio sirvi de centro para un im perio debiliI iic lo y ms tarde de asiento para una rama oriental que dur mil aos.
! a ti visin del im perio sucedi en el ao 395, con la m uerte de T eodo
lito el Grande. Despus de una prolongada lucha por detener a los invalo iv s y la decadencia interna, el im perio occidental sucum bi a fines del
ai-lo v. Justiniano el Grande realiz un ltim o intento fallido por recuItriar el territorio a m ediados del siglo vi, con lo cual el Im perio bizanti
no se convirti en heredero de la tradicin romana, m odificada en dos
r.Ieetos bsicos. Desde la poca de Constantino, el cristianism o fue la
lellf.in oficial. Culturalmente, B izancio estaba influida en gran medida
l".i las civilizaciones orientales. La m ezcla resultante fue una com plicata amalgama de instituciones polticas sim ilares a las rom anas hacia
Hiles del imperio, con una religin oficial de carcter universal, afectada
I"a num erosas caractersticas de las culturas orientales vecinas. La flemlululad y la adaptabilidad fueron caractersticas fundam entales, permu irmlo la constante expansin y contraccin de las fronteras a m edi

222

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

da que el rgim en ascenda o descenda, hasta su derrocam iento final a


m anos de los turcos otom anos en 1453.
La clave del poder del gobierno estaba en el absolutism o del em pera
dor. El em perador reinante elega a su sucesor, cuya coronacin era res
ponsabilidad de la Iglesia. Un com plicado cerem onial de estilo oriental
subrayaba las prerrogativas del puesto. Justiniano estableci el m odelo
en el siglo vi. El Cdigo de Justiniano reiter y revis la ley rom ana para
adaptarla a las necesidades de Bizancio. La corte de Constantinopla in
clua a altos funcionarios que hacan las veces de ejecutivo central, en
cabezando diversas oficinas administrativas. Las jerarquas civil y militar
se m antenan separadas, a fin de reforzar el control imperial. La adm i
nistracin civil estaba organizada bajo un apretado sistem a jerrquico
de provincias y niveles adm inistrativos inferiores, que rendan cuentas
claras a la adm inistracin central. El sistem a de gobierno abarcaba
todo y era paternalista. El Estado regulaba la econom a muy de cerca,
operaba directam ente una serie de incipientes em presas industriales,
m anteniendo un com plicado sistem a educativo y un principio de servi
cios sociales rudimentario.
La extensa burocracia necesaria para llevar a cabo estas m ltiples fun
ciones parece haber sido bastante com petente, seleccionada ante todo
por sus m ritos y capacitada para desem pear funciones especializadas.
Un sistem a de rangos y sus correspondientes ttulos otorgados por el
em perador proporcionaba un marco ordenado para la adm inistracin
de carreras burocrticas e identificaba a los funcionarios com o sirvien
tes del emperador. La longevidad del Im perio rom ano de Oriente se
debe, en parte por lo m enos, al buen funcionam iento de la m aquinaria
adm inistrativa bizantina.
B izancio ejerci una am plia influencia no slo en lo adm inistrativo,
sino tam bin en las artes, la religin, la arquitectura y otros aspectos. El
efecto en Europa occidental fue algo apagado e indirecto, com parado
con la herencia bizantina de la Rusia imperial y otros pases del este de
Europa, canalizado no slo a travs de las instituciones polticas, sino
tam bin de la Iglesia ortodoxa oriental.
La principal razn de nuestro inters en la adm inistracin del Im pe
rio rom ano, tanto oriental com o occidental, radica en el atractivo que
ejerci siglos ms tarde sobre los arquitectos de instituciones posfeudales en Europa. Chapman lo explica de la siguiente manera: El prolon
gado xito y la claridad lgica de la estructura adm inistrativa no poda
dejar de im presionar a juristas y gobernantes de generaciones posterio
res, cuando las hazaas del Imperio rom ano volvieron a conocerse".
Tambin seala que en el sistem a adm inistrativo rom ano, cuatro de los
cinco pilares de la administracin" ya son discernibles: asuntos milita-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

223

irs, linanzas, justicia y polica. Los sistem as m odernos siguen este palimi bsico, la funcin de "polica se divide en sus partes com ponentes
V rl quinto pilar", las relaciones exteriores, se institucionalizan ms
LlVIi* durante el Im perio rom ano, com o responsabilidad directa del jefe
Ir Estado o de sus representantes personales.29
I n resumen, los principales legados de la ley y la adm inistracin ro
manas son: a) el principio de que el jefe de Estado recibe sus poderes
ilrl pueblo; b) la distincin entre los aspectos pblico y personal del jefe
d e listado; c) la ndole jerrquica de la estructura adm inistrativa, y d) la
divisin del gobierno en grandes partes constitutivas, reconocidas hasta
Imv ron fines adm inistrativos.

FEUDALISMO EN EUROPA

I ti i .lda del Imperio rom ano y los siglos de feudalism o que le siguieron
Itilr i i umpieron drsticam ente los conceptos rom anos de la adm inisIhit in del gobierno y redujeron los servicios pblicos a un nivel rudiHirnlario. El resultado, com o seala Bendix, es que la sim ilitud de la
s p r i encia europea occidental surgi de los legados com unes del feuflttlhmo", no del legado de tiem pos anteriores.30 La relacin dom inante
1 11 autoridad en el feudalism o es la del seor y su vasallo, en la cual los
RON recprocos proporcionan el elem ento de estabilidad. En Europa
in Idental, estas relaciones se consagraban m ediante la afirm acin de
filUVi los y obligaciones bajo juram ento y ante Dios".31 Los derechos le
ales eran personales, no territoriales; cada persona perteneca a una juIhduvin, lo cual determ inaba sus derechos y obligaciones. "Por lo tan
to
relata Bendix , la vida poltica medieval consiste en luchas por el
p o d r entre jurisdicciones ms o m enos autnom as, cuyos integrantes
I I imparten inm unidades y obligaciones basadas en una jerarqua social
Wthblecida y en una relacin de fidelidad con el dirigente secular cuya
itiiioi idad ha sido consagrada por una Iglesia universal."32
Kslas caractersticas del feudalism o evolucionaron muy lentam ente, a
medula que Europa occidental ajust su sistem a social a las circunstani lie. de la disolucin de la autoridad romana. Las instituciones rom a
na*., debilitadas, se derrumbaron gradualm ente, a m edida que su apoyo
di >,dt el centro se desvaneca y su efectividad dism inua. El estilo de
1( li.ip m a n , The Profession o f G overnm ent, p. 12.
111 U ciiiliard B en d ix, N ation-Building an d C itizenship, N u ev a York, Joh n W iley & S o n s, p.
lili 1964.
" Ibid., p. 37.
Ibid., p. 39.

224

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

vida rom ano haba sido asim ilado por los habitantes del im perio, y los
brbaros que se infiltraban lo absorbieron y com binaron con sus pro
pias costum bres y patrones de autoridad. Por lo tanto, la retirada de las
legiones rom anas no signific la transicin inm ediata al feudalism o. Por
cierto, los primeros regm enes que le sucedieron fueron extensos reina
dos, com o el de los visigodos en la pennsula ibrica y el de los francos
m erovingios en Galia y Germania. Dichos reinados pronto tuvieron que
elaborar sistem as de gobierno ms com plicados que las instituciones
tribales. El poder poltico estaba personalizado en el rey, quien ofreca
proteccin a cam bio de obediencia. El rey, com o lo describe Gladden,
ejerca derechos paternales sobre sus sbditos y poda em itir rdenes y edic
tos com o todo dirigente germ nico, pero tam bin ejerca ciertos poderes ori
ginados en la prctica rom ana, com o el derecho a em itir m oneda e im poner
gravm enes. El legado del im perio se m anifiestaba en la adopcin de la doc
trina de lesa majestad para proteccin del rey, pero su poder desptico se vea
dism inuido en gran m edida por la restriccin de los m edios gubernam entales
a su disposicin. El palacio era una mera som bra de su prototipo imperial:
consista en consejeros, oficiales y guardaespaldas, pero no existan funciona
rios o consejos con los cuales formar una adm inistracin central. Se trataba
sim plem ente de la vivienda mvil del rey.33

Para fines del siglo vn la primaca m erovingia haba declinado, hasta


que la revivi Carlos Martel, quien repeli a los rabes en Tours en 732, y
especialm ente por su nieto Carlomagno, quien extendi su control hacia
el Sur hasta m s all de los Pirineos, hasta m s all de Roma en Italia y
hacia el Norte hasta el Elba y el Danubio. En el ao 800, Carlomagno
fue coronado en Roma por el papa, dando lugar al nacim iento del Sacro
Im perio rom ano, considerndose a s m ism o sucesor legtim o del Im pe
rio rom ano, con la obligacin de proteger a la Iglesia universal. Com bi
naba el sistem a m erovingio de relacin entre seor y vasallos, adem s
de una estrecha relacin con la Iglesia y un intento de identificarse con
la tradicin imperial de Roma. La idea del Sacro Im perio Rom ano reci
bi aceptacin durante m uchos siglos, pero com o realidad poltica fue
de corta duracin. Bajo los sucesores de Carlomagno, el reino se dividi
rpidam ente en una serie de centros de poder, que a su vez dieron lugar
a la red de relaciones contractuales conocida com o sistem a feudal, bajo
el cual prcticam ente desapareci la jurisdiccin poltica que lo abarca
ba todo. La nica jerarqua ordenada que sigui en funciones a travs de
todo lo que haba sido el Im perio rom ano de O ccidente fue la Iglesia
de Roma. Estableci su poder temporal en el Estado papal basado en
33 Gladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. i, p. 202.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

225

Roma y sus alrededores; en otras partes no slo aport lazos espiritua


les, sino tam bin adquiri am plias propiedades y se encarg de servi
cios adm inistrativos que en otras pocas hubieran recado en la autori
dad civil.
Con la cada del im perio carolingio, la responsabilidad tuvo que redu
cirse a la defensa y proteccin del orden pblico. Como dice Chapman:
en los albores de la sociedad feudal, la clave estaba en la ayuda m utua com u
nitaria, no en la adm inistracin organizada. Los individuos se vieron forzados
a una de las formas m s primitivas de asociacin, la bsqueda de un jefe que
los protegiera a cam bio de hom enaje y fidelidad personal. [...] El propio co n
cepto de Estado desapareci junto con el de servicio p b lico.34

El sistem a feudal pudo lograr el m nim o necesario, o sea, perm itir la


supervivencia de la sociedad agraria. Los seores feudales, a cam bio de
la fidelidad de sus vasallos, ofrecan proteccin, adm inistraban justicia
y proporcionaban servicios bsicos. El poder gubernam ental se en con
traba fragm entado en num erosas entidades pequeas en constante conllicto entre s, necesitando cada vez m s recursos para fines ofensivos y
defensivos. La consecuencia a largo plazo durante el periodo que va
hasta el siglo xi, aproxim adam ente, fue el descenso de la poblacin, el
declive de la produccin agrcola y, en general, un decrem ento del nivel
de interaccin social.
Sin em bargo, la sociedad feudal tam bin contena la sem illa de su
propia transform acin. La clave se encontraba en el desarrollo gradual
de una econom a basada en el dinero corriente que rem plaz la econ o
ma de trueque de la edad feudal media, lo que dio lugar a la creacin
de fortunas basadas no slo en la tenencia de tierras, quebrando as el
m onopolio econm ico de la nobleza feudal. La econom a agrcola autosuficiente com enz a ceder, en relacin con lo que Eisenstadt denom ina
"desarrollo de recursos de flotacin libre" y surgim iento del predom i
nio de grupos urbanos y rurales no adscritos.35 La nueva fortuna basa
da en el intercam bio de m ercaderas se concentraba en las ciudades m e
dievales, que gracias a su poder econm ico podan sacudir la sujecin
que los seores feudales les im ponan y establecer sus propias esferas de
poder. Los burgueses m unicipales com enzaron a adquirir experiencia
en el manejo de los negocios, finanzas y prestacin de servicios adm inis
trativos bsicos. La organizacin de los artesanos en grem ios o herm an
34 C h a p m a n , The Profession o f G overnm ent, pp. 13-14.
35 E ise n sta d t, " B u reau cracy an d P olitical D evelop m en t" , en la ob ra d e Jo se p h La P alom bara, c o m p ., Bureaucracy an d Political D evelopm ent , P rin ceton , N u ev a Jersey, P rin ceto n
U n iv ersity P ress, p. 106, 1963.

226

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

dades m ovilizaba capacidades especializadas, si bien de m anera rgida y


esttica que lim itaba la com petencia y la innovacin.
El feudalism o alentaba los esfuerzos continuos de reyes y prncipes
por extender sus dom inios y aum entar la dependencia de los notables
del reino, m ientras stos al m ism o tiem po trataban de obtener garantas
de derechos o extensin de privilegios a cam bio de los servicios que de
ellos se esperaban. Hacia fines del Medievo, este proceso produjo reina
dos con serias necesidades territoriales y diferencias ms marcadas de
poder sobre la nobleza de m enor rango. El surgim iento de las ciudades
medievales autnom as con su nueva poblacin de clase media ofreca la
oportunidad de formar alianzas entre los m onarcas am biciosos y los in
tereses urbanos contra la vieja aristocracia. M utuam ente ventajosa para
las m onarquas en ascenso y las ciudades en crecim iento, la alianza ace
ler la destruccin de los patrones m edievales de autoridad poltica, que
finalm ente seran rem plazados por los regm enes m onrquicos absolu
tistas organizados segn conceptos de nacionalidad.

u r g im ie n t o d e l a s m o n a r q u a s a b s o l u t is t a s e u r o p e a s

La conversin de los patrones polticos del M edievo en m onarquas na


cionales se llev a cabo muy gradualm ente, a lo largo de varios siglos, a
diferentes ritm os en diversos lugares.36 Despus del ao 1200, la con so
lidacin del poder real se alcanz por intervalos en Inglaterra, Francia,
Espaa y Europa central. Esto ocurri en Inglaterra antes que en el con
tinente debido, probablem ente, a la conquista normanda. Por otro lado,
el pronto crecim iento de un poder de contrapeso en Inglaterra dio com o
resultado un equilibrio que no se logr en los pases continentales, d on
de los regm enes absolutistas concedieron m s im portancia an al po
der real, com o en Francia, o donde surgieron num erosos principados a
expensas de la unidad general, com o en Alemania.
Durante los 400 aos que se necesitaron para la transform acin de las
m onarquas feudales en m onarquas absolutistas de los siglos xvi a xvi,
los cam bios ms im portantes para nuestros fines son: a) investidura de
soberana en el monarca; b) obtencin de recursos para el m anteni
m iento de la monarqua; c) adopcin del m ercantilism o com o poltica
estatal para el control de la actividad social y econm ica, y d) expansin
y centralizacin de la adm inistracin del gobierno.

36 P ara u n a d e sc r ip c i n in fo rm a tiv a d e e ste p ro ceso , v a se, d e J o se p h R. S trayer, On the


M ed ieva l O rigin s o f th e M odern S ta te , P rin ceton , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress,
1970, y d e J a m es W. F esler, "The P resen ce o f th e A d m in istra tiv e P ast, en el lib ro d e F esler, A m erica n P u blic A d m in istra tio n : P a tte m s o f the P ast, pp. 1-27, e s p e c ia lm e n te pp. 1-16.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

227

ln el orden feudal, el rey era el primero entre pares, en lugar de ubi 111 se por encim a del resto de la nobleza. Los decretos reales se anuncia
ban en nom bre del rey y su consejo, integrado por los barones del reino,
lo s cuales a su vez tenan gran parte de la responsabilidad de velar por
i|iie los decretos se cum plieran. Este concepto de reinado, prcticam en
te contractual, fue rem plazado por reclam aciones de prerrogativas al
rslilo de la tradicin del Imperio romano.
1.a iniciativa de esta reorientacin se debi a legistas al servicio del
lev, quienes citaron a los rom anos com o precedente para sus alegatos
en favor del poder del rey. Ya para el siglo xm se poda argir lo siguien
te El rey es soberano sobre toda la nobleza; slo l puede em itir ed ic
tos, est a cargo de las iglesias, y la justicia universal se halla en sus m a
nos.37 Las exigencias monrquicas de poder poltico se vieron apoyadas
por una sucesin de juristas que reinterpretaron los conceptos de la ley
romana transfiriendo el im perium rom ano al m onarca e identificando el
imperio de ste con la propiedad privada del individuo.
El derecho a la soberana, argumentaban, estaba investido en el monarca. A su
vez, el monarca era "dueo del Estado y la soberana le perteneca personal
mente; l era el nico que poda ejercerla legalmente, transmitirla a sus herede
ros o disponer de ella de otra forma. [...] La soberana implica el derecho a man
dar, y los dems tienen el deber de obedecer. Las leyes son la expresin tangible
de la voluntad del monarca, y no existe autoridad superior a la cual apelar.38
El rey com parta sus poderes slo con las heredades oligarcas, y la
lucha poltica se haca entre el rey y las heredades, estableciendo el rey
un ascendiente cada vez mayor.
Los recursos m ateriales de que dispona la monarqua deban aum enlarse a fin de satisfacer las solicitudes de soberana. Este proceso fue
Lugo y difcil. Los esfuerzos del rey por im poner tributos encontraron te
naz resistencia tanto por parte de los seores feudales com o de las ciu
dades. En el orden feudal, cada seoro era independiente en materia
financiera. La nica manera en que los reyes feudales podan obtener
londos para gastos especiales, incluida la guerra defensiva, era convocar
.1 una asam blea de las heredades para que dieran su consentim iento.
Los seores feudales exigan una parte de los im puestos recaudados, y
las ciudades, donde se concentraba la m ayor parte de los fondos accesi
bles, trataban de proteger lo que tenan; las ciudades ms ricas eran las
que mejor podan m antener su autonom a.
,7 P h ilip p e d e R em i, se o r d e B e a u m a n o ir, en 1283. C itado p or Jacob y, The Bureaucrali-

xition of the World, pp. 14-15.


,KC h a p m a n , The Profession o f G overnm ent, pp. 15-16.

228

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Un sistem a centralizado de gobierno exiga un sistem a centralizado de


im posicin de tributos. Los m onarcas pronto se dieron cuenta de esto y
trataron de establecer su autoridad im positiva com o principal medida
para acabar con la sociedad feudal. En Francia, por ejem plo, un decreto
real de 1439 prohiba la recaudacin de im puestos por seores feudales
sin el consentim iento del rey. A falta de un m ecanism o adm inistrativo
para la recaudacin de impuestos, al com ienzo sta se llamaba a licita
cin, pero para fines del siglo xvi se haban distribuido funcionarios de
finanzas por todo el reino que actuaban directamente en nombre de la
Corona. Los ingresos obtenidos de estas nuevas fuentes pronto supera
ron con creces la propia fortuna del rey. El establecim iento de la prerro
gativa de im poner tributos tena la doble ventaja de proporcionar los re
cursos materiales necesarios para llevar a cabo la poltica real y al m ism o
tiem po debilitar an ms la autonom a de la nobleza y de las ciudades.
A medida que creci el poder del monarca, tam bin lo hizo la poltica
del creciente control de las actividades sociales y econm icas. La inten
cin al principio fue buscar la seguridad del reino y fom entar las con
diciones favorables al com ercio y la expansin econm ica. E stos objeti
vos com unes formaron la base de las alianzas entre la Corona y las
ciudades, com unes hacia el final del periodo feudal. Finalm ente, el re
sultado sera el sistem a mercantilista de los regm enes absolutistas de
los siglos xvi y xvii. Jacoby describe cm o, bajo la m onarqua centrali
zada, el Estado
se ocupaba de proteger la fortuna de la clase m edia. Surgieron sistem as
m onetarios y de m edidas. Se prohibi la exportacin de m ateria prim a y la
im portacin de productos m anufacturados. Se otorgaron subsidios a ciertas
em presas y se distribuyeron m onopolios com erciales. Se elim inaron los regla
m entos de los grem ios que prohiban la expansin de los negocios. Se con s
truyeron, m ejoraron y m antuvieron cam inos y canales. El m ercantilism o ha
ba nacido.39

El m ercantilism o com o concepto econm ico consideraba que la for


tuna era la base del poder del Estado. La poltica estatal se encam inaba'
hacia arreglos econm icos cuyo propsito era obtener un excedente de
las exportaciones sobre las im portaciones en materia de com ercio exte
rior. Una balanza de pagos favorable se reflejara en una situacin por la
cual el Estado podra acum ular riquezas m ediante la com pra de m etales
preciosos, oro y plata. El fom ento de la m anufactura nacional requera
tanto subsidios com o controles. Las tarifas elevadas de im portacin re
ducan la dependencia de las mercaderas importadas. Las colonias de
39 Ja co b y , The Bureaucratizaion o f the World, p. 18.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

229

ultramar, a medida que se iban adquiriendo, se convertan en fuentes


adicionales de ingresos para beneficio de la potencia colonizadora.
Los objetivos del m ercantilism o en sus diversas m anifestaciones nai kdiales slo podan alcanzarse m ediante una intrincada red de leyes y
t( (-lamentos, los cuales a su vez requeran funcionarios adm inistrativos
especializados capaces de captar las fuentes disponibles de recursos
|>.n a elevar al m xim o la acum ulacin de la riqueza potencial del EstaI'>mercantilista.
Estos acontecim ientos en lo que hace a la base de legitim idad, los
recursos y las polticas econm icas y sociales , por lo tanto, iban acom I'.iados, y de hecho, eran posibilitados, por una extensa renovacin del
.imple aparato de gobierno que priv hacia fines del feudalism o.
Un avance significativo en esta direccin en pocas tempranas fue la
l'i iidual conversin del c o n s e j o r e a l feudal en el consejo privado real que
me cre ms tarde. Este proceso com enz con la adm isin de funcionai ios reales, adem s de la nobleza. Bajo la dependencia del m onarca y
l'.u ticipando con m ucha ms regularidad que los aristcratas, quienes
deban trasladarse desde sus confines del reino para asistir al consejo,
( .tos funcionarios ofrecan al rey una fuente de apoyo para equilibrar a
1.1 nobleza y fortalecer la autoridad del rey. A medida que los consejos se
hirieron ms controlables y ms secretos en sus deliberaciones, la res
ponsabilidad por la adm inistracin en nombre de la Corona recay en
1.1 . com isiones privadas del consejo real. A medida que las m onarquas
absolutistas consolidaron su poder, Espaa, Francia, Prusia, Inglaterra
v otros pases crearon sus propias versiones del sistem a de com isiones
privadas del consejo real para la supervisin de la adm inistracin.
Intre tanto, el alcance de los servicios pblicos y el nm ero de funcioii.ii ios aum ent drsticam ente. En la Edad Media, las principales preoi upaciones del rey haban sido justicia y defensa. Adems, la Corona
hora asum a responsabilidades por una serie de actividades que haban
quedado a cargo de los reglam entos locales desde la disolucin del Im|iei io rom ano.40 El aparato adm inistrativo que hizo posible esta expanMun y centralizacin se consigui, para explicarlo con palabras sencillas,
( mivirtiendo la casa real en servicio real. Para utilizar la term inologa
de Weber, se pas de la adm inistracin patrim onial a la burocrtica.
El rey m edieval, constantem ente preocupado por m antener y ampliar
li dom inio, proteger sus prerrogativas contra las exigencias de la noble/.i v de la Iglesia, adm inistrar sus propiedades, conservar un m nim o de
urden en el reino y liberarse de las m inucias administrativas, dependa
10 "Por p rim era v ez d e sd e el tie m p o d e lo s r o m a n o s, las fin a n za s, la ju s tic ia , las relacioii* s ex terio res, lo s a s u n to s in te rn o s y la d efe n sa fu eron d ife r e n c ia d o s cla ra m en te el u n o
ilel o tro c o n se r v ic io s a d m in istra tiv o s esp e cia liz a d o s." Ibid., pp. 16-17.

230

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

de su propio cuerpo de funcionarios. Los antecedentes de este servicio


al rey, con funcionarios capacitados y con responsabilidades que les au
torizaban a que se les considerara adm inistradores profesionales, se
rem ontan a siglos atrs en la historia del Medievo. H. F. Tout estudia el
crecim iento de la adm inistracin central en Gran Bretaa con cautivan
te detalle. Tout seala que estos primeros adm inistradores,
com o todos los funcionarios pblicos de la poca, eran sim plem ente integran
tes de la casa real. Los escribanos del rey, contadores y adm inistradores perte
necan a la m ism a categora que los cocineros, m ozos de caballeras, ayudan
tes de cocina y valis. El servicio pblico del reino se m ezclaba totalm ente con
el servicio personal del rey. [...] Todava faltaba m ucho tiem po para que se
estableciera la distincin m oderna entre los papeles pblico y privado del rey,
entre los funcionarios que se ocupaban de la casa real y los que desem pea
ban el gobierno del pas.41

Max W eber em ple el concepto de patrim onialism o para caracterizar


este estilo de relacin de autoridad. En la estructura patrim onial de
autoridad, la casa y los d om inios reales estn bajo la adm inistracin
de los servidores personales del rey. En principio, la delegacin de auto
ridad a estos funcionarios se produce por decisin arbitraria del gober
nante, que puede cam biarse cuando l lo considere conveniente. Por
supuesto, en este sistem a el rey m ism o est sujeto a los dictados de la
tradicin.
El paso que va de la exigencia de la suprem aca absoluta a la realidad
dependa del xito que se tuviera para profesionalizar, dirigir y contro
lar un servicio real que pudiera identificarse principalm ente con el m o
narca com o institucin ms que con l com o individuo. Esto requiri
profundas reformas diferentes segn las circunstancias, pero que rin
dieron los m ism os resultados. Leonard D. White cita ejem plos notables:
"Richelieu en Francia, Enrique VIII e Isabel en Inglaterra y el Gran Elec
tor (padre de Federico Guillerm o I de Prusia) se cuentan entre los prin
cipales arquitectos que de las ruinas del sistem a feudal reconstruyeron
el concepto de Estado, de funcin, de vida civil.42
Las experiencias de Francia y Prusia son especialm ente pertinentes
en este contexto, dada la influencia de estos sistem as adm inistrativos en
las burocracias de los E stados-nacin subsiguientes, y la teora burocr
tica de W eber y otros.
Si bien a fin de cuentas Francia produjo la m onarqua europea ms
41 H . F. T ou t, "The E m e r g e n c e o f a B u reaucracy" , e n la o b ra d e R ob ert K. M erton ,
c o m p ., Reader in Bureaucracy, G len co e, Illin o is, F ree P ress, p. 69, 1952.
42 L eo n a rd D. W h ite, The Civil Service in the Modern State, C h icago, U n iv ersity o f C h ica
g o P ress, p. xi, 1930.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

231

t riilralizada, bajo Luis XIV en el siglo x v i i , ello sucedi apenas despus


dr un largo periodo de luchas por establecer la suprem aca de la Corona
.<-I ti c lo que aparentaban ser fuerzas centrfugas. Y para el siglo xm hacom enzado a funcionar un sistem a adm inistrativo jerrquico con ce
bido para hacer cum plir la autoridad del rey por m edio de funcionarios
provinciales especializados en asuntos legales, m ilitares y financieros.
I is dificultades de com unicacin y control tam bin hicieron que Felipe
rl llrrm oso enviara em isarios reales que aum entaran la supervisin, invr .ligaran quejas y trataran de reducir el creciente nm ero de funcion.ii ios. A medida que las fronteras de Francia se am pliaban por matri
monio, conquista o tratado, los mandatarios subsecuentes trataron de
I*>i lalecer los poderes y controlar los exceso de la oficialidad.
l oc a Richelieu, primer m inistro bajo Luis XIII desde 1624 hasta
10-12, consolidar el sistem a por m edio de la oficina del intendente, que
rl convirti de su funcin anterior com o agente interm itente del rey.
Mi/,o del intendente un encargado provincial perm anente de la autoril id real, concentrando en sus m anos considerables poderes que abaritthun im puestos, tutelaje, sum inistros blicos, reclutam iento, obras phli ras, etc.43 Durante el reinado de Luis XIV, despus del siglo x v i i ,
( olbert aum ent la efectividad del sistem a de intendencias y fortaleci
il mximo la monarqua francesa.
Sin em bargo, estas reformas tuvieron slo xito parcial. Parte del pro
blema era la continua resistencia de origen local, pero la principal defii inicia fue que no se cre un cuerpo de funcionarios com petentes que
pudieran manejar la carga que se les im puso. Los intendentes propia
mente dichos posean conocim ientos jurdicos que no se aplicaban muy
l*i. ii a las tareas adm inistrativas, pero el problema principal fue que por
10 general los puestos al servicio real se conseguan por influencia e in11 ij.a y no por mrito, adem s de que se podan vender o legar. El resul
tado fue un aparato adm inistrativo centralizado bajo la firme direccin
lid rey, pero con cargos ocupados por funcionarios de calidad incierta y
no uniforme, quienes consideraban sus intereses creados en sus puestos
t asi com o propiedad privada. El favoritism o y la venalidad fueron las
i laves para obtener puestos en el servicio real de Francia.
Mientras tanto, en Prusia durante el siglo xvii se segua un m todo diI n m te con el fin de captar candidatos para las carreras adm inistrativas.
I labiendo sido uno de los estados ms pobres y atrasados de los estados
l'rrmanos, al final de la Guerra de los Treinta Aos, en 1648, pas por
un periodo de reconstruccin y rpido progreso, bajo una sucesin de
i na tro reyes que gobernaron desde 1640 hasta 1786 y quienes dedicaron
" Chapman, The Profession o f G overnm ent, p. 21.

232

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

gran parte de su atencin a crear y m antener un servicio estatal profe


sional. Federico Guillermo de Brandenburgo (el Gran Elector) com en z
el proceso centralizando y m ilitarizando el pas. Lo hizo m ediante su
consejo privado, al que convirti de cuerpo asesor en cuerpo ejecutivo
que supervisaba departam entos adm inistrativos especializados. El rey
nom br funcionarios asignados a las provincias, que cum plan con ob li
gaciones en asuntos econm icos, fiscales y sociales en nom bre de la au
toridad central.
R econociendo la im portancia de un cuerpo profesional capacitado
para ocupar los puestos del Estado centralizado que estaba creando, Fe
derico G uillerm o com enz a am pliar y mejorar el servicio pblico. Se
form alizaron las reformas que haba iniciado de m anera gradual, esp e
cialm ente ms tarde bajo Federico G uillerm o I (1713-1740), quien cre
ctedras en cam eralism o o ciencias de la adm inistracin en las universi
dades alem anas, e instaur el requisito del diplom a universitario para
los em pleados pblicos. Se realizaban concursos de oposicin entre can
didatos con buenos antecedentes acadm icos y que haban cum plido un
periodo de prctica. "Ciertamente, Prusia tiene la distincin escribe
Gladden de ser el primer Estado m oderno en elaborar e introducir un
sistem a de exm enes para el servicio pblico en el que participaran tan
to la adm inistracin central com o los departam entos involucrados, y
que com prenda exm enes escritos y orales en m aterias tanto tericas
com o prcticas."44
Se tom aron m edidas sim ilares para regularizar y controlar los asun
tos pblicos. Segn Hermn Finer,
diferentes reglam entaciones establecan con precisin las horas de trabajo,
los procedim ientos y el nivel de secretos oficiales que se confiaban a cada car
go. Quedaba prohibido obtener em pleo fuera del m bito pblico, la acepta
cin de obsequios estaba prohibida, los funcionarios im positivos tenan prohi
bido com prar m ercaderas confiscadas, y los que m anejaban dinero deban
depositar una garanta. Los funcionarios que tenan contacto con el pblico
tenan rdenes de ser corteses. El funcionario deba residir en las vecindades
de su trabajo y sus periodos de licencia estaban rgidam ente controlados. '
Exista una serie de pesadas m ultas, que por cierto se aplicaban, por infrac
ciones al reglam ento. Se introdujo una calidad espartana al servicio pblico.45

Finer resume la importancia de las reformas mencionadas de la siguien


te manera: Se profesionaliz la adm inistracin del Estado, es decir, sta
44 G la d d en , A H isto ry o f P u b lic A d m in istr a tio n , vol. II, p. 163.
45 H erm n F in er, The T heory a n d P ractice o f M o d e m G o v e rn m e n t, ed . rev isa d a , N u ev a
York, H olt, R in eh art & W in sto n , p. 7 3 1 , 1949.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

233

dependa de un grupo de personas em pleadas para realizar un trabajo


especial, que desempeaban actividades exclusivamente al servicio del Es
tado, reguladas y disciplinadas para alcanzar sus objetivos especficos".46
El servicio pblico prusiano lleg a su cum bre durante el reinado de
Federico el Grande (1740-1786), declinando despus por exceso de m ili
tarizacin y por dem asiada dependencia del liderazgo personal del rey,
que los sucesores de Federico no proporcionaron. H acia fines del siglo
x v i i i , los aspectos positivos del sistem a adm inistrativo creado por los
monarcas prusianos pasaron a segundo plano a causa de una tendencia
de la adm inistracin a considerarse com o una casta, y al distanciam iento, a la exclusividad y a la inflexibilidad. Si bien el barn Von Stein llev
a cabo extensas reformas en 1808 despus de la cada de Prusia ante los
ejrcitos de Napolen, la burocracia prusiana nunca recuper su nivel
anterior, que la haba hecho destacarse com o el ejem plo m s notable de
adm inistracin monrquica absolutista.

u r g im ie n t o d e l

s t a d o - n a c i n

La Revolucin francesa y la llegada de Napolen introdujeron vastos


cam bios en la ndole del Estado y en la conduccin de la adm inistracin
pblica. De este periodo de drstica transform acin al com ienzo del si
glo xix surgieron el Estado-nacin com o forma dom inante de sistem a
poltico y la burocracia moderna com o vehculo para conducir los asun
tos de la nacin.
La Revolucin francesa despersonaliz el concepto de Estado. "Los
tericos franceses tom aron el m odelo del Estado patrim onial y rem
plazaron al rey por la nacin. El pas ya no era patrim onio del rey sino
de la nacin, y el Estado era la maquinaria que la nacin m ont para
su propio gobierno y para la organizacin de sus servicios p blicos.47
Con Napolen, el Estado no dej de ser centralizado y autoritario, pero
la lealtad del funcionario pblico pas del monarca a la nacin.
La condicin del funcionario pblico cam bi en el acto. Ya no estaba m s al
servicio de un rey o un prncipe sino de un Estado, e indirectam ente de una
nacin. Se convirti en instrum ento del poder pblico y dej de ser agente de
una persona. Actuaba de acuerdo con la ley, no por los deseos de un indivi
duo, y su lealtad era hacia la ley puesto que la ley era reflejo de la voluntad de
la nacin.48
Ibid., p. 733.
47 C h a p m a n , The Profession o f Governm ent, p. 25.
48 Ibid., p. 26.

234

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

De esa forma el servicio real se convirti en servicio pblico. El cam


bio se produjo principalm ente en cuanto a lealtad y propsito en lugar
de ser una transform acin hacia el profesionalism o, puesto que la tradi
cin de la carrera de funcionario pblico com o una de las profesiones
ms honorables ya haba sido firmemente establecida en Francia antes
de la Revolucin, y no fue resultado de las reformas adm inistrativas de
Napolen.
El m todo adm inistrativo napolenico haca nfasis en el orden, la je
rarqua, la especializacin y la rendicin de cuentas. Como emperador,
Napolen incorpor m uchas caractersticas m ilitares en una estructura
de com ando estrecham ente integrada que asignaba obligaciones con
claridad y exiga la responsabilidad personal por su cum plim iento. Ade
ms, cre el Consejo de Estado com o cuerpo asesor, renovando para
ello el viejo consejo real. Aunque no tena ms que la funcin de aseso
rar al emperador, lo m ism o el Consejo de Estado ejerca considerable
influencia realizando estudios y recom endando polticas, y gradualm en
te evolucion hacia una situacin de control, ejerciendo supervisin
general sobre el trabajo de las dependencias administrativas.
La estructura administrativa del gobierno central consista en cinco
m inisterios principales (finanzas, asuntos exteriores, guerra, justicia e
interior), asem ejndose al m odelo romano; ms tarde se desdoblaron
funciones del am plio M inisterio del Interior y se crearon otras unida
des. Cada m inisterio se subdivida en agencias y en unidades especiali
zadas, algunas con oficinas directam ente en el cam po, fuera de Pars. S e
reorganiz la jerarqua de las unidades de gobierno territorial, form n
dose un sistem a de tres estratos bajo el M inisterio del Interior. La subdi
visin ms im portante era el departam ento, encabezado por un prefecto
que era el representante principal de la autoridad central y el conducto
para la representacin de los intereses locales en la organizacin cen
tral. Cada departam ento se divida en distritos bajo un subprefecto, y en
la base estaban las com unidades encabezadas por alcaldes com o su s
principales funcionarios ejecutivos. Si bien en todos los niveles existan
consejos representativos, stos no participaban en los asuntos adm inis
trativos, que se organizaban segn un patrn de autoridad firm emente
manejado desde arriba.
Entre las reformas administrativas que introdujo Napolen, ninguna
superaba su marcado inters en la com petencia com o cualidad princi
pal para la seleccin de los em pleados pblicos. Su propia capacidad de
trabajo era prodigiosa y esperaba devocin al trabajo y resultados pro
ductivos de sus subordinados. Aparentemente participaba de manera di
recta en la seleccin de m uchos funcionarios, y m s tarde juzgaba su
desem peo personalm ente. El hincapi se haca en el talento donde-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

235

i |i i it -1 :i que se le encontrara, sobre todo en los cam pos de las ciencias,


mu temticas e ingeniera. Tena a su disposicin especialistas del rgimen
ii .1 i que lo haba precedido, con experiencia en el cam po de la ingeniei Id i ivil aplicada a las obras pblicas. Napolen form un nuevo cuerpo
N|ei lalizado en m inera y explosivos. A fin de continuar proporcionan
do especialistas capacitados, se cre la Escuela Politcnica. Como los
jmminados de la escuela posean "un prestigio muy diferente del que conlei (an la casta o la clase social" y la escuela prom eta acceso a los p ues
to-. ms altos del Estado, "atraa no slo a los ms inteligentes entre la
i l.r.e media, sino tam bin a los m iem bros de la clase alta, que eran tan
to i apaces com o am biciosos. Chapman dice que, com o resultado, "mu h' de los administradores, cientficos, acadm icos y generales ms promi) lentes del siglo xix se contaban entre los egresados de la escuela".49
( orno observa Gladden,
rl objetivo de N apolen de crear un sistem a sum am ente autoritario y de dol.ii lo de una adm inistracin eficiente fue un logro notable, teniendo en cuenta
l.i m agnitud de la tarea y el p oco tiem po de que dispona. M ediante una jui[ i losa seleccin entre las instituciones antiguas, m odificadas para servir a los
propsitos del m undo que estaba creando a lo largo y ancho de Europa, intro
dujo orden en el caos y un nivel de eficiencia adm inistrativa m uy superior al
ili la era que le precedi. [...] Pero tena todos los defectos de un sistem a que
ti ultim o trm ino dependa del favoritism o selectivo del lder y de las decisionr-t inapelables procedentes de arriba que no podan m odificarse, com o no
lun a por iniciativa del propio lder.50

t on todas sus virtudes y defectos, ste fue el primer sistem a adm inisliatlvo de gobierno al estilo del E stado-nacin occidental que Weber cai mi leriz com o burocrtico, en contraste con el patrn patrim onial anti i ioi existente en Europa occidental. Weber m uestra punto por punto
Mi-, diferencias. Segn la definicin de Weber, citada en forma abrevia
da por Bendix, la burocracia tiende a caracterizarse por: a) derechos y
"1*1ila cio n es definidos, asentados en reglam entos escritos; b) relaciones
de autoridad entre los puestos, ordenadas sistem ticam ente; c) nom bra
m ientos y a scen sos, regulados y basados en acuerdos contractuales;
/) *apacitacin tcnica (o experiencia) com o condicin formal para la
i (nitratacin; e) sueldos fijos pagados en dinero; f) estricta separacin
utie el puesto y su ocupante, en el sentido de que el em pleado no es
dueo de los m edios de adm inistracin ni puede apropiarse del puesto,
\ /) trabajo adm inistrativo com o ocupacin con dedicacin exclusiva.
11 Ibid . , p. 29.

11<ladden, A

H istory o f Public A dm inistration, vol.

ti, p.

297.

236

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Generalm ente se considera que esta com binacin de caractersticas es


com n a los sistem as de servicio pblico de los E stados-nacin de Euro
pa occidental. Cada una de estas caractersticas escribe Bendix
constituye una condicin de em pleo en la adm inistracin gubernam en
tal moderna. Puede considerarse que el proceso de burocratizacin es la
im posicin m ultifactica, acumulativa, ms o m enos fructfera, de estas
condiciones para el trabajo desde el siglo xix."51

51 B en d ix , N ation-Building an d Citizenship, p. 109. Para u n a n lisis q u e a clara la form a


en q u e el d esa r ro llo d el E sta d o -n a ci n m o d e rn o ha in flu id o en la a d m in istr a c i n p b lica
co n tem p o r n ea , vase, d e N olan J. Argyle, "Public A d m in istration , A d m in istrative T h ou gh t,
an d th e E m e r g e n c e o f the N a tio n S ta te , en la obra d e F arazm an d , H andbook o f Bureau
cracy, c a p tu lo 1, pp. 1-16.

V. LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES


MS DESARROLLADOS

Caractersticas generales y sistemas


administrativos clsicos
D a d o s los antecedentes histricos de las lneas dom inantes de evolucin
en el proceso de desarrollo poltico y adm inistrativo, y puesto que este
proceso se identifica con la experiencia europea occidental moderna,
debem os exam inar desde ms cerca las principales caractersticas ac
tuales de dichos regm enes polticos y de otros com o ellos. Tam bin de
beramos analizar algunos de los atributos com unes de sus burocracias
pese a diferencias individuales im portantes, que pueden distinguirlas,
i orno grupo, de los pases m enos desarrollados en lo poltico. De ah po
demos proceder a exam inar en mayor detalle algunos de los pases ms
lepresentativos. La adm inistracin pblica en los pases a los que lla
mamos desarrollados no padece de falta de atencin. M ucho es lo que
se sabe y lo que se ha dicho sobre estos sistem as adm inistrativos. N u es
tra tarea consiste en caracterizar brevem ente el sistem a adm inistrativo
en unos cuantos pases, mostrar las diferencias entre ellos y distinguir
los com o grupo, con respecto a la adm inistracin pblica, de los pases
en desarrollo. Esta brevedad no nos perm ite ser todo lo am plios y expl1 1 tos que un tratam iento ms extenso exigira.

C a r a c t e r s tic a s p o ltic a s y a d m in is tr a tiv a s c o m u n e s

Un elevado nm ero de estudiosos de la poltica com parada ha descrito,


en trm inos bastante coincidentes, las caractersticas com unes de los
pases desarrollados de Europa occidental y de otras partes del m u n d o.1
1.
El sistem a de organizacin del gobierno es altam ente diferenciado
y l uncionalm ente especfico; la asignacin de funciones polticas se rea
liza por mrito, no por adscripcin, lo que refleja las caractersticas genei ili/.adas de la sociedad. Entre otras cosas, esto significa una burocracia
1
E n tre e llo s p o d e m o s m e n c io n a r a H erm n F iner, "The Civil S erv ice an d th e M od ern
S ta te, The Theory and Practice o f Modern G overnm ent, ed . rev., N u e v a Y ork, H en ry H olt
.m d Co., c a p tu lo 27, pp. 7 0 9 -7 2 3 , 1949; L eonard B in d er, Irn: Political D evelopm ent in a
( 'hanging Society, Berkeley, C alifornia, U niversity o f C alifornia P ress, pp. 46-48, 1962; Josep h
t .iP a lo m b a ra , " B u reau cracy an d P olitical D evelop m en t: N o te s, Q u eries, an d D ilem m as" ,

237

238

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

con un alto grado de especializacin interna v una norma basada en la


com petencia o el mrito para el reclutam iento de personal.
2. Los procedim ientos para la toma de decisiones polticas son en
gran m edida seculares y racionales. El poder de las lites tradicionales
se ha visto dism inuido y la fuerza de los valores tradicionales se ha debi
litado. Esta orientacin se refleja en un sistem a legal predom inante
m ente secular e im personal.
3. El volum en y alcance de la actividad poltica y adm inistrativa son
extensos, llegando a todas las esferas de vida en la sociedad, y la tenden
cia es a la am pliacin.
4. Existe un alto grado de correlacin entre el poder poh'tQ_y..LaJLegitimidad, que se asienta en un am plio y efectivo sentido de identificacin
del pueblo con el Estado-nacin. Este sistem a hace m enos probable una
prolongada discrepancia entre poder y legitim idad, y es ms eficaz en
el sentido de que las relaciones de poder se traducen a m enudo en legiti
m acin y con m enor frecuencia quedan fuera de la esfera poltica".2
5. El inters y la participacin del pueblo en el sistem a poltico son
am plios, lo cual no forzosam ente significa participacin activa de la ciu
dadana en la tom a de las decisiones polticas. El concepto de desarrollo
poltico no se relaciona con algn rgim en ni ideologa en particular; no
im plica, por ejemplo, dem ocracia y gobierno representativo. Sin em bar
go, una de las caractersticas de las sociedades en vas de m oderniza
cin es que por lo com n la m odernizacin com ienza con la autocracia
o la oligarqua y procede hacia alguna forma de sociedad de masas: de
m ocrtica o autoritaria.3 En la sociedad de masas, el alcance de la par
ticipacin popular efectiva en el proceso de las d ecisiones polticas pue
de ser extenso, o verse muy lim itado por el dom inio de un grupo de
lite.
pp. 34-61, en la s pp. 39-48, y S. N. E isen stad t, "B ureaucracy and P olitical D e v elo p m en t, pp.
9 6 -1 1 9 , en la s pp. 9 8 -1 0 0 , en la ob ra d e Jo se p h La P alom b ara, c o m p ., Bureaucracy and
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R alph Clark C h an d ler, c o m p ., A Centennial H istory o f the Am erican A dm in istrative State,
N u ev a York, T h e F ree P ress, c a p tu lo 16, pp. 5 0 9 -5 3 9 , 1987.
2 B in d er, Irn, p. 47.
3 W ard y R u sto w , Political M odem ization , pp. 4-5.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

239

I n las burocracias de estos cuerpos polticos es posible anticipar caitn td sticas de contrapartida, pese a variaciones de im portancia en el
IMirn burocrtico de un pas a otro.
/ El servicio pblico de un sistem a poltico desarrollado es am plio,
hu piejo y activo, puesto que se entiende que su m isin es aplicar las
lit isiones de quienes tom an las medidas polticas. En otras palabras,
trndr los atributos que Weber especificaba para la "burocracia ideal,
hu luidos tanto los requisitos estructurales com o las tendencias de conllm la que l m encionaba.
i. La burocracia ser sum am ente especializada y abarcar la mayora
de las ocupaciones y profesiones representadas en la sociedad. En esto
Re reflejan tanto el alcance de las actividades gubernam entales en un r
gimen poltico desarrollado, com o los requisitos tcnicos para el xito
t u la puesta en prctica de los programas del gobierno.
La burocracia mostrar un marcado sentido de profesionalizacin,
tunto en el propsito de la identificacin con el servicio al bien com n
i orno en el de pertenecer a un grupo profesional o especializado ms redui ido, com o el derecho, la ingeniera nuclear o la asistencia social. Esta
I i spectiva profesional surge de una com binacin de factores, com o las
lioi mas de com petencia que se aplican para reclutar personal y los antei pdentes com unes en capacitacin y educacin que ello im plica para las
diversas especialidades, orgullo por el trabajo que se hace y su calidad,
\ orientacin hacia el servicio pblico com o carrera, en contraste con el
ti abajo en la vida privada. Es probable que los valores positivos del ser
v io pblico asociados con la profesionalizacin vayan acom paados
de tendencias hacia la autoproteccin burocrtica. A esa conducta se le
lia calificado de disfuncional, pasiva, autodestructiva y patolgica. Es el
reverso de la medalla del profesionalism o en la burocracia.
I. Puesto que el sistem a poltico en general es relativam ente estable y
maduro y la burocracia ms desarrollada, el papel de sta en el proceso
poltico es bastante claro. La conveniencia de una lnea de dem arca i o n entre la burocracia y otras instituciones polticas es por lo general
a> t piada, si bien a veces la lnea puede ser borrosa. Algunos indii adores sealan hacia una transferencia doble de poder en aos recientes
del poder legislativo al ejecutivo, y del ejecutivo a los niveles supei lores de la adm inistracin pblica , lo cual ha dado com o resultado
una fusin parcial de poder poltico y accin adm inistrativa en las cai leras de em pleados pblicos de alto rango, a los cuales se ha dado en
llamar los m andarines occidentales".4 Sin em bargo, esto no significa
1 "El fu n cio n a rio p b lic o d e alto n ivel q u e d e se m p e a un p ap el im p o r ta n te tie n e u n a
Ih i so n a lid a d hbrida: m e d io p o ltica y m e d io a d m in istra tiv a . C o m o el d io s r o m a n o Jano,
llfiio d o s ca ra s. E s sim ila r a lo s m a n d a rin es d e la a n tig u a C h in a im perial." M attei D ogan ,

240

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

que los burcratas hayan rem plazado a los polticos. En trm inos fun
cionales, la burocracia sigue ocupndose principalm ente de la aplica
cin de los reglam entos, en m enor medida de la form ulacin de dichos
reglam entos, y m enos an de funciones com o la sum a de intereses.
5.
En un rgim en poltico desarrollado, la burocracia se ver sujeta a
un control efectivo por otras instituciones que, en trm inos funcionales,
son especficam ente polticas. Un im portante estudio reciente sobre las
relaciones entre burcratas y polticos confirma que la m ayor parte de
las descripciones de la form ulacin de polticas en el m undo occidental
concuerda en que las polticas deben ser aceptables para la direccin
poltica, que est corporizada en el partido o partidos en el poder. Los
em pleados pblicos necesitan el respaldo de dirigentes polticos para
sus actos.
Desde el punto de vista constitucional, en todas partes los p olticos tienen el
poder de rechazar la asesora de los burcratas, aunque en la prctica dicho
rechazo rara vez se produce. Por lo tanto, la form ulacin de polticas es una
dialctica, por la cual la ley de reacciones anticipadas norm alm ente gobier
na la conducta de los burcratas. En consecuencia, en trm inos polticos e
ideolgicos am plios, la mayor parte de las polticas im portantes refleja la pre
ferencia de la m ayora parlam entaria y partidista.5

Esta situacin se debe en parte a la orientacin especializada de los


burcratas. M orstein Marx presenta la propuesta general de que
las burocracias occidentales de la actualidad son m s diversificadas de lo que
eran antes. A su vez, son m enos capaces de m ontar sus propias cam paas
acerca de problem as generales de poltica pblica. Lo probable es que la acti
vacin se produzca nicam ente cuando los objetivos de la poltica interfieran
con los intereses ocupacionales inm ediatos del servicio civil en general.6

Ms importante an es el hecho de que la burocracia y las institucio


nes que com piten con ella en el sistem a poltico han evolucionado ms
o m enos de manera sim ultnea durante un periodo considerable. El cre
cim iento poltico posiblem ente sea ms equilibrado. Si existe un des
equilibrio, no es probable que la burocracia sea la institucin poltica
que lleve la voz cantante en un rgim en poltico desarrollado; dicha si"The P o litica l P o w er o f th e W estern M andarins: In tro d u ctio n , en la ob ra d e D ogan , co m p .,
The M a n d a rin s o f W estern E u rope, pp. 3-24, en la p. 4.
5 A b erb a ch , P u tn a m y R o ck m a n , B u re a u c ra ts a n d P o litic ia n s in W estern D e m o c ra c ie s,
p. 248.
6 F ritz M o rstein M arx, "The H ig h er Civil S erv ice a s a n A ction G rou p in W estern P o liti
cal D e v elo p m en t, en L aP alom b ara, co m p ., B u reau cracy a n d P o litica l D e ve lo p m en t, P rin c e
to n , N u ev a J ersey, P rin ceto n U n iv ersity P ress, pp. 7 3-74, 1963.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

241

tuacin es m ucho ms probable en un pas en desarrollo. Fred Riggs


hace especial hincapi en la im posicin de un control efectivo de las p o
lticas sobre la burocracia, considerndola una condicin necesaria para
el desarrollo poltico positivo. En su form ulacin anterior haba dicho
que tal desarrollo se produce nicam ente si estas instituciones funcio
nalm ente efectivas logran im poner el control sobre las burocracias, es
decir, si su control efectivo es igual a su autoridad formal. De lo contra
rio, nos enfrentam os a un desarrollo poltico negativo .7 Posteriorm en
te, a estas instituciones de control las llam sistem a constitutivo", pero
c ontinu subrayando su im portancia . 8 Debe sealarse, a la luz de lo que
se ha dicho, que el desarrollo poltico no se identifica con la dem ocracia
ni con el totalitarism o, y que el control efectivo de polticas sobre la bu
rocracia no necesita provenir de las fuentes consideradas apropiadas en
una dem ocracia al estilo occidental. La marca del control burocrtico
en un sistem a poltico desarrollado no es la fuente de la cual proviene el
eontrol, sino el sim ple hecho de que ste existe.

is t e m a s a d m in is t r a t iv o s

c l s i c o s

\ veces la obra de Max Weber ha recibido el calificativo de teora buron tica "clsica. Aqu el adjetivo clsico" aplicado a los sistem as adm i
nistrativos se usa en el sentido de que las burocracias de Francia y Ale
mania, as com o de otros pases europeos continentales, son las que ms
se asem ejan a la descripcin de Weber. En este captulo nos concentrai em os en la Francia y en la Alemania O ccidental contem porneas.
I as culturas polticas de Francia y Alemania son sim ilares en dos asI >eetos fundam entales. Uno es que en los dos ltim os siglos am bos pa
ses han sido vctim as de continua inestabilidad poltica; a m enudo los
regm enes que se han sucedido han tenido orientaciones polticas drslii m ente distintas y el cam bio ha sido repentino, radical y frecuente.
I n Francia signific la violenta term inacin de la m onarqua a causa de
la Revolucin francesa, seguida por la era de Napolen, experim entos
ron la monarqua constitucional alternados con gobiernos republicanos
hasta 1870, y una sucesin de crisis durante la Tercera y Cuarta RepIdu as, culm inando con la Quinta Repblica de De Gaulle en 1958. A partir
de 1789, Francia ha tenido tres monarquas constitucionales, dos imI iei ios, una sem idictadura y cinco repblicas, y la m ayora de las tranIro d W. R iggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n trie s The T heory o f P rism a tic
'"i ii'tv, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, p. 4 22, 1964.
I1'red W. R iggs, P rism a tic S o c ie ty R e v isite d , M o rristow n , N u eva Jersey, G en eral Learnliir P ress, 1973, pp. 28-2 9 .

242

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

siciones fueron resultado de actos de violencia. A su vez, Alemania ha


pasado por cam bios an ms extrem os y perturbadores. El surgim iento
de Prusia dio lugar al establecim iento de un Reich unificado bajo Bismarck en 1871, al imperio germ ano hasta 1918, a la repblica de Weimar despus de la primera Guerra Mundial, a la dictadura nazi y a la di
visin de la posguerra en Alemania Oriental y Alemania Occidental, y su
reunificacin en 1990. La herencia poltica alem ana es de desunin,
frustracin y ausencia de una cultura poltica bien establecida.
Por contraste con la falta de continuidad poltica, tanto Francia com o
Alemania han experim entado una continuidad burocrtica y adm inis
trativa notables. La adm inistracin prusiana, reconocida com o predecesora de la burocracia moderna, se convirti en el centro del gobierno en
la Alemania unificada, y este m odelo de adm inistracin perm anece vir
tualm ente sin cam bios. En Francia, el aparato adm inistrativo que se ha
ba creado para servir al antiguo rgim en se transfiri y m antuvo su
lealtad al pas, despus de una breve pausa durante la Revolucin, ya
fuera que el gobierno asum iera la forma de im perio o de repblica. La
estabilidad en materia administrativa ha sido un fenm eno tan caracte
rstico en estos dos pases com o su inestabilidad poltica.
Qu consecuencias ha tenido esto en Francia y en la Repblica Fede
ral de Alemania (antes y despus de la reunificacin) para el funciona
m iento burocrtico, para el alcance de la actividad burocrtica y para el
m antenim iento de controles sobre la burocracia?

La Quinta Repblica francesa


Con la Quinta Repblica, Francia est creando un sistem a de gobierno
que com bina caractersticas antiguas y modernas, en un patrn todava
sin solid ez .9 El Estado perm anece unitario y centralizado, pero tanto en
el gobierno central com o en las relaciones de ste con las localidades se
han producido cam bios importantes.
9 Las p rin cip ales fu en tes sob re el siste m a fran cs in clu yen a Finer, The Theory a n d Practice
o f M odern G overn m en t, ca p tu lo s 29 y 32; R oth m an , S carrow y S ch ain , E u ropean S ociety a n d
P olitics, ca p tu lo 16, pp. 332-342; Alfred D iam ant, "The F rench A d m in istrative System : T he
R ep u b lic P asses but the A dm inistration R em a in s, en la obra d e W illiam J. Siffin, com p .,
T o w a rd the C om parative S tu d y o f P ublic A d m in istra tio n , B lo o m in g to n , In d ian a, D ep artm ent
o f G overn m en t, In d ian a U niversity, pp. 182-218, 1957; F. R id le y y J. B lon d el, P ublic A d m in is
tration in France, Londres, R ou tled ge & K egan Paul, 1964; M ichel C rozier, The B u reau cratic
P h enom en on , C hicago, U niversity o f C h icago Press, 1964, y Strategies fo r Change: The Future
o f French S ociety, C am bridge, M assach u setts, m i t P ress, 1982; Ezra N. S u leim a n , Politics, Po
wer, a n d B ureaucracy in France: The A d m in istra tive E lite, P rinceton , N u eva Jersey, P rinceton
U niversity Press, 1974, y E lites in French Society: The P olitics o f S u rviva l, P rinceton , N u eva
Jersey, P rinceton U niversity Press, 1978; Jerzy S. Langrod, "General P rob lem s o f the French
Civil Service", en la obra de N im rod R aphaeli, com p ., R eadin gs in C o m p a ra tive P ublic A dm i-

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

243

l\n el centro, el sistem a parlamentario multipartidario, con sus frecuen


tes cam bios de gabinetes de coalicin de la Tercera y la Cuarta Repblit .is, le remplazado por un sistema mixto presidencial-parlamentario conIrolado por los partidos centristas-degaullistas entre 1958 y 1981 y por los
sni alistas desde 1981, con la excepcin de un breve periodo de cohabita ion (con un presidente socialista y una coalicin centrista-degaullista en
rl control de la Asamblea Nacional) entre 1986 y 1988, y nuevamente de
I(W3 hasta la eleccin presidencial de 1995. El presidente, elegido por voto
directo desde la enmienda constitucional de 1962, es un jefe de gobierno
c\lraordinariamente poderoso, por lo general capaz de nom inar (excepto
durante el periodo de cohabitacin) al presidente del Consejo de Ministros
\ al propio Consejo de Ministros en un sistem a mixto. Por diversos m to
dos, incluida la prohibicin de que los ministros del gabinete ocupen esca>s parlamentarios, se han recortado los poderes de la Asamblea Nacional
para que el peso de la autoridad pase de la legislatura al poder ejecutivo
v para separar las dos ramas.
Desde el punto de vista estructural, el gobierno central se divide en
ministerios, que en aos recientes han oscilado entre 1 1 y 2 1 ; stos, a su
vez, se dividen en direcciones, que son las unidades principales de op e
racin. ms un gabinete m inisterial o secretariado que asiste al ministro,
adems de diversos organism os consultivos y de control.
Desde la era napolenica, 96 departam entos han constituido las uni<I.teles ms im portantes de gobierno local, cada uno de los cuales cuenta
ron un prefecto com o principal representante del gobierno central. En
una serie de reform as que culm in en 1982 se han tom ado medidas
para lograr la descentralizacin. En opinin de Meny, el resultado ha
ido que los procesos de tom a de decisiones se han com plicado, para
s u ms engorrosos que nunca, pero tam bin m s dem ocrticos " . 10 Enn lstration , B o sto n , Allyn an d B acon , pp. 106-118, 1977; D ou glas E. Ashford, P olicy a n d P olitics
tu l'rance, Filadelfia, T em p le U niversity P ress, 1982; Ezra N. S u leim a n , "From R ight to L el :
llm e a u c r a c y a n d P o litics in France", en su ob ra B u rea u cra ts a n d P olicy M aking: A C om pa<ulive O v e rv ie w , pp. 107-135; P atrick M cC arthy, c o m p ., The French S o c ia lists in Pow er,
1981-1986, W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1987; S o n ia M azey y M ich ael N ew nm n, c o m p s., M itterra n d s France, Londres, Croom H elm , 1987; Y ves M eny, "France, en el
libro d e D on ald C. R ow at, com p ., P ublic A d m in istra tio n in D eveloped D em ocracies, N ueva
York, M arcel Dekker, cap tu lo 17, pp. 273-292, 1988; Y von n e Fortn, "Country Report: Reflecllo n s on Public A dm inistration in France 1986-1987, G ovem an ce, vol. 1, n m . 1, pp. 101-110,
m o r o d e 1988; D avid W ilsford , " R unning th e B u rea u cra tic S tate: T h e A d m in istra tio n in
I u n c e , en la obra d e Ali F arazm an d , co m p ., H an dbook of C o m p a ra tive a n d D evelopm en t
l'u blic A d m in istra tio n , N u eva York, M arcel Dekker, ca p tu lo 43, pp. 611-624, 1991; W illiam
Sal an, The French P olity, 3a ed., N u eva York, L on gm an , ca p tu lo 8, 1991; Jam es F. H ollifield
v Cloorge R oss, co m p s., S earching for the N ew France, N u eva York, R ou tled ge, 1991, y Jam es
Corbett, T hrough French W in dow s: An In trodu ction to France in the N in eties, Ann Arbor,
M ichigan, T h e U n iversity o f M ichigan Press, cap tu lo 15, 1994.
10
M en y, "F rance, en la ob ra d e R ow at, P u blic A d m in istr a tio n in D eve lo p e d D em ocra
i /es, p. 279. Para u n a n lisis co m p le to , v ase, d e Alfred D ia m a n t, "French F ield A d m in is

244

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

tre el gobierno central y los departam entos se han interpuesto 14 regiones,


cada una de las cuales cuenta con un com isionado de la Repblica encar
gado de coordinar los servicios directos de la mayora, aunque no de todos
los m inisterios. A las autoridades locales se les ha delegado mayor po
der en relacin con los funcionarios encargados de los servicios directos
en los m inisterios centrales. Sin embargo, los servicios directos de estos
m inisterios continan siendo extensos, y 95% de los em pleados est ubi
cado fuera de las oficinas centrales de Pars.
Los burcratas franceses de alto nivel que dirigen esta adm inistracin
todava relativamente centralizada, son los sucesores directos del cuerpo
que no muere", el cual quera crear Napolen y que a su vez tena lazos
con el servicio real del antiguo rgim en. La caracterstica m s notable
de los m iem bros de la lite administrativa francesa es que se les ve
com o integrantes de un cuerpo representante del Estado y que se identi
fica estrecham ente con l, en un cuerpo poltico del cual siem pre se ha
credo que representa un elevado grado de estatism o " . 11 El burcrata se
considera y es considerado com o un funcionario pblico, no com o un
servidor pblico. Hablando por el Estado y actuando en su nombre, tien
de a catalogarse com o poseedor de una parte de soberana que lo auto
riza a exigir atencin respetuosa; esta opinin es com partida, al m enos
parcialm ente, por la ciudadana.
El servicio pblico es una carrera, que por lo general se inicia en la ju
ventud y se sigue hasta la jubilacin; pocas son las personas que entran
o salen de los cuadros adm inistrativos a mitad de la carrera. El acceso a
la burocracia, especialm ente a los niveles superiores, es difcil y se con
sigue siguiendo los canales prescritos. El sistem a de reclutam iento est
estrecham ente relacionado con el sistem a educativo, de m odo que el ac
ceso a las esferas superiores se limita a los que ingresan a la educacin
superior.
Una caracterstica singular de la burocracia francesa es la existencia
de una superlite administrativa, integrada por grupos conocidos com o
grands corps, que en la mayora de los casos proviene de la era napole
nica. Entre ellos se cuentan los principales cuerpos tcnicos, com o el
Cuerpo de Minas y el de Puentes y Carreteras, y cuerpos no tcnicos
com o el Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas y la Inspeccin de Finan
zas. El nm ero de integrantes de cada cuerpo es bastante reducido; por
ejemplo: en 1970, el Consejo de Estado contaba con slo 229 m iem bros,
tration R evisited : T h e B e g in n in g s o f th e M itterran d R efo rm s, en el lib ro d e R o b ert T.
G o lem b iew sk i y Aaron W ildavsky, com p s., The C osts o f F ederalism , N u eva B run sw ick , N u eva
J ersey, T r a n sa ctio n , c a p tu lo 7, pp. 143-164, 1984.
11
V a se, d e P ierre B irn b a u m , "France: P olity w ith a S tro n g S ta te , en el lib ro d e M etin
H ep er, g o m p ., The S ta te a n d P u blic B u reau cracies: A C o m p a ra tive P ersp ective, W estp ort,
C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, c a p tu lo 6, p p. 7 3 -8 8 , 1987.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

245

m ientras que en la Inspeccin de Finanzas se desem peaban 364. "Cada


cuerpo tiene su propia jurisdiccin y una esfera particular de activi
dad . " 12 Sin embargo, los integrantes de estos prestigiosos cuerpos no se
ven lim itados a tareas dentro de sus estrechas esferas de actividad, sino
que con frecuencia se les asigna a puestos influyentes en otras represen
taciones del gobierno. A veces hasta la tercera parte de un cuerpo com o
el Consejo de Estado puede estar repartido en un m om ento dado. En el
caso de la Inspeccin de Finanzas, despus de un periodo inicial de
obligaciones regulares, el em pleado puede asum ir otras obligaciones y
nunca volver a su cuerpo especializado. El Cuerpo de M inas retiene su
prestigio entre los cuerpos tcnicos pese a la declinacin de la ingenie
ra m inera com o cam po de actividad. La pertenencia al cuerpo sirve de
trampoln para ocupar importantes puestos adm inistrativos que no re
quieren dicha especializacin. Todo esto significa que en la realidad es
tos cuerpos sirven para conferir prestigio a los afortunados individuos
elegidos en el m om ento de su ingreso en la carrera burocrtica.
Antes de la segunda Guerra Mundial, la entrada a los escalones su pe
riores del servicio pblico era fragmentada; cada uno de los grands corps
seleccionaba su propia gente, y los m inisterios entrevistaban por sepa
rado a otros em pleados pblicos. En 1945 se realizaron extensos cam
bios a fin de ampliar la base de reclutam iento de personal e introducir
cierta uniformidad en el proceso de seleccin. Debido a la conexin di
recta con el sistem a educativo, estas m edidas produjeron a su vez refor
mas educacionales. Para los administradores no tcnicos, los primeros
pasos consistieron en nacionalizar el instituto de ciencias polticas de
Pars, que era privado, y en el cual los futuros em pleados pblicos haban
recibido su educacin durante dcadas, adems de crear una serie de ins
tituciones locales similares disem inadas por todo el pas. La innovacin
ms importante fue el establecim iento de la Escuela Nacional de Admi
nistracin ( e n a ) , que sirviera de centro com n de capacitacin para fu
turos administradores superiores, con ingreso mediante un examen com n
a todos los egresados universitarios. El propsito era abrir el servicio a
una gam a ms amplia de candidatos, seleccionarlos m ediante un solo
m todo, capacitarlos por m edio de un programa de tres aos de dura
12
E zra N . S u leim a n , Politics, Power and Bureaucracy in France: The A dm in istrative Elite,
p. 2 4 1 . S ig u e: P or ejem p lo, la d e la In sp e c c i n d e F in a n za s c o n s is te e n la verifica ci n d e
lo s in g r e s o s y g a sto s del gob iern o; la del C on sejo d e E sta d o c o n s is te en su p a p el dual
c o m o c o n se je r o del g o b iern o y c o m o tribunal a d m in istrativo; y la d el T rib u n al d e C u en tas,
en su p ap el c o m o corte q u e verifica tod as las cu en tas p b licas. Los cu erp o s so n in stitu cio n es
d e c id id a m e n te in d ep en d ie n tes c u a n d o realizan esta s tareas: tien en su s p ro p io s esta tu to s,
q u e o b lig a n a to d o s su s m iem b ro s, y estn su jeto s a m u y p o ca in te rfer en cia p o r p arte d el
E stad o. As, se ha llegado a con sid erar qu e so n a la vez parte integral d el m e c a n ism o d el E s
ta d o e in stru m e n to s d e s te para co n tro la r su s ab u sos".

246

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

cin una vez seleccionados, y luego distribuirlos entre los grands corps y
los m inisterios, otorgando los puestos ms deseables a los candidatos
ms prom isorios. A la par de estas m edidas, se estableci por primera
vez una direccin central de servicios pblicos y un cdigo uniform e de
derechos y responsabilidades del em pleado pblico.
La opinin general es que con estas reformas se ha logrado m ucho m e
nos de lo que se esperaba . 13 La dem ocratizacin del servicio pblico no
se ha logrado, sobretodo porque el acceso a la educacin superior sigue li
m itndose a los alum nos de las clases altas, con gran concentracin de
egresados provenientes de Pars, antes que de las provincias . 14 Cuarenta
por ciento de los que entran a los grands corps siguen proviniendo de fa
m ilias con tradicin de servicio pblico, especialm ente de rango supe
rior. Una m edida calculada para permitir el ingreso de un nm ero lim i
tado de solicitantes con experiencia ejecutiva en la E scuela Nacional de
Administracin no proporcion todas las oportunidades que se haban
previsto. En 1983, el gobierno socialista de Mitterrand em prendi una
reforma por la cual la quinta parte de los estudiantes que ingresan en la
e n a provendran de los sindicatos y funcionarios locales elegidos que con
taran con 10 aos o ms de experiencia. Sin em bargo, este esfuerzo por
aum entar la diversificacin no dio resultado y fue abandonado.
Los graduados de la e n a tienen acceso a los grands corps y a los m iniste
rios de acuerdo con un orden bien establecido de preferencias. Todos
aspiran a entrar en uno de los prestigiosos cuerpos, pero solam ente 2 0 %
de los egresados rene las cualidades para ingresar a uno de los grands
corps. Los otros entran a los cuerpos de los m inisterios, de los cuales
Finanzas e Interior son los preferidos; los otros, com o Agricultura, Traba
jo y Justicia tienen m ucho m enor atractivo. Como resultado, la distribu
cin de talento es dispareja entre los diversos programas del gobierno.
Si bien el xito fue slo parcial, las reformas de la posguerra consiguieron
cam bios significativos. El objetivo de promover una mira com n entre
la lite administrativa se consigui rem plazando los exm enes separa
dos por un examen com n de ingreso en la e n a , y haciendo que los nuevos
reclutas com partieran el programa de tres aos com binado con un in
ternado para adquirir experiencia prctica, estudios concentrados en
13 Para e v a lu a c io n e s recien tes, v a se, d e G eorge V ern ard ak is, "The N a tio n a l S c h o o l o f
A d m in istra tio n an d P u b lic P olicy-M ak in g in France", International R eview o f A dm in istra
tive Sciences, vol. 54, pp. 4 2 7 -4 5 1 , 1988; y d e Jean -L u c B o d ig u el, "H aute F o n c tio n P u
b liq u e et T r a d itio n s A d m in istra tiv e et P o litiq u e, m im eo g ra fia d o , 24 pp., p rep arad a para
el X IV C o n g reso M u n d ial d e la In tern a tio n a l P o litica l S c ie n c e A s so c ia tio n , W a sh in g to n ,
D. C., 1988.
14 P ara u n a d e sc r ip c i n d el co m p le jo sis te m a fra n cs d e e d u c a c i n su p e r io r y d e la for
m a en q u e su s in stitu c io n e s co n trib u y en a la fo rm a c i n d e la lite, v a se, d e S u le im a n , Eli
tes in French Society, en e sp e cia l lo s c a p tu lo s 2, 3 y 4.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

247

uno de cuatro cam pos (adm inistracin general, adm inistracin econ
mica y financiera, adm inistracin social o relaciones exteriores) y asig
nndolos durante un breve periodo a la industria privada, a fin de ob
tener experiencia sobre la adm inistracin industrial. Sin duda se han
reducido las tendencias separatistas, pese a que la tradicin de los cuer
pos prevalece com o parte de la burocracia.
El periodo de posguerra tam bin ha sido testigo del rem plazo casi to
tal de burcratas en los niveles superiores, en parte debido a la prdida
de recursos hum anos durante la guerra y a purgas en el periodo de la libe
racin, con lo que se abrieron oportunidades a los egresados del nuevo
m ovim iento de reforma administrativa. Es ms, la direccin poltica de
la Quinta Repblica hace hincapi en que la renovacin nacional debe
conseguirse m ediante la experiencia tecnolgica aportada por los tcni
cos que se desem pean en la burocracia, con lo cual m uchos em pleados
pblicos han ascendido a cargos de asesores m inisteriales y a veces a
m inistros propiam ente dichos. Suleim an seala que esta lite no hace
hincapi en la experiencia tcnica estrecham ente especializada, sino
que su xito se basa en su "profunda creencia en la capacidad generali
zada, que es la nica clase de capacidad que permite a uno moverse de un
sector a otro sin conocim ientos tcnicos preadquiridos para un puesto
en particular " . 15 Siguen abundando, sin que las transiciones polticas las
hayan reducido, las oportunidades para la aplicacin de conocim ientos
adm inistrativos. Para citar a Ridley y Blondel:
La adm inistracin pblica sigue siendo el lugar donde se concentran los hom
bres talentosos y em prendedores, la m ejor capacitacin para puestos que no
sean de servicio pblico, y la fuente de un gran poder. Su influencia cultural,
social y econm ica probablem ente haya aum entado con los aos. Ha sido una
de las principales fuerzas, si no es que la principal, de la vida de Francia, y lo
ms probable es que contine sin d o lo .16

En aos recientes tam bin ha surgido una definicin ms clara de la


relacin entre el Estado y los em pleados pblicos. En teora, el em plea
do pblico siem pre ha trabajado en condiciones establecidas unilateral
mente por el Estado, a diferencia de la relacin contractual entre em plea
dos y em pleadores en el m bito privado. Este concepto bsico no se ha
visto afectado por la transicin de m onarqua a gobierno civil o por vai aciones entre los regm enes polticos. En la prctica, durante el siglo
\I X esto signific que si bien los em pleados pblicos reciban ventajas,
c om o seguridad en el trabajo, sueldos generosos y beneficios, al m ism o
Ibid., p. 163.
R id ley y B lo n d el, Public Adm inistration in France, p. 54.

248

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

tiem po se les negaban derechos com o los de los em pleados privados en


materia de sindicacin, negociaciones colectivas y derecho a huelga.
El estatuto del em pleado pblico de 1946, si bien reafirma el concepto
de que las condiciones de trabajo del em pleado pblico las fija el Estado
y ste puede cam biarlas unilateralm ente, en la realidad retuvo los privi
legios anteriores, y reconociendo los derechos negados en otro tiem po.
En consecuencia, el em pleado pblico francs sigue gozando de seguri
dad vitalicia en el trabajo; los nicos m otivos por los cuales puede per
derlo son la im probable declaracin de prescindibilidad (en cuyo caso
se le paga indem nizacin) o despido por razones disciplinarias, y eso
nicam ente de acuerdo con un procedim iento detallado establecido por
tribunales disciplinarios especiales, en los que el funcionario est repre
sentado. Los sueldos estn calculados para m antener la categora y re
conocer las obligaciones pblicas del funcionario, ms que para pagar
por el trabajo realizado, y la rem uneracin, si bien no es extravagante,
es adecuada. Los am plios beneficios incluyen bonificaciones por fam i
lia, diversos programas de seguridad social y generosos planes de retiro
y pensin. Los ascensos y otros cam bios de categora estn controlados,
en gran medida, por el propio sistem a de servicio pblico.
Despus de dcadas de dudas sobre su legalidad, la ley de 1946 reco
noci form alm ente el derecho de los em pleados pblicos para agrem iar
se. Anteriormente las huelgas de em pleados pblicos haban sido decla
radas ilegales, y la reforma de 1946 no especifica con claridad si existe
el derecho a la huelga. Ante la falta de autorizacin o de negacin, el
Consejo de Estado ha decidido que no se pueden tom ar m edidas d isci
plinarias contra un em pleado por el solo hecho de haber participado en
una huelga, pero que los servicios esenciales deben ser m antenidos y los
em pleados de rango superior no pueden plegarse a ninguna huelga. La
sindicacin de los em pleados pblicos ha avanzado notablem ente en el
periodo de posguerra, y de hecho las huelgas de em pleados pblicos son
cosa com n.
Tam bin se ha aclarado la participacin en actividades polticas. La
mayora de los em pleados pblicos goza de libertad para afiliarse y to
mar parte en actividades partidistas. No est prohibido que lo hagan los
que ocupan puestos de responsabilidad, pero no deben revelar su situa
cin de em pleados pblicos ni utilizar inform acin obtenida a travs de
su trabajo. Los em pleados pblicos pueden postularse para cargos elegi
dos por votacin, y pueden desem pearse en la mayora de las funcio
nes locales sin renunciar a sus puestos; pero en el caso de ser elegidos
para la legislatura nacional, deben perm anecer de licencia durante esos
aos, con derecho a retomar su puesto.
En este m arco legal, diversos estudiosos han analizado las caracters-

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

249

litas de la burocracia francesa con profundidad y agudeza. Los ms


I' lacados son Michel C roziery Ezra N. Suleim an.
Crozier considera que la pauta burocrtica de tom a de d ecision es se
,ijusta bien a los rasgos culturales franceses bsicos, pues destacan las
i ualidades de racionalidad, im personalidad y poder absolu to . 17 Crozier
pina que Francia es esencialm ente una "sociedad inmovilizada", lo que
i file ja su conclusin con respecto a las consecuencias de dos actitudes
profundam ente arraigadas y no obstante contradictorias: el d eseo de
evitar, lo ms posible, las relaciones directas de autoridad cara a cara, y
I.i opinin generalizada de la autoridad en trm inos universales y ab so
lutos. El sistem a burocrtico proporciona la manera de reconciliar estas
actitudes contradictorias m ediante el im personalism o y la centralizai in, que com bina la concepcin absolutista de la autoridad con la elim i
nacin de la mayora de las relaciones de dependencia directa. "En otras
palabras dice , el sistem a burocrtico francs es la solucin perfecta
al dilem a bsico que los franceses sienten frente a la autoridad. No pue
den soportar la autoridad om nipotente que les parece indispensable si
i ualquier actividad cooperativa ha de prosperar . 18
Si bien adaptado a los requisitos bsicos de una sociedad estancada,
el subsistem a adm inistrativo francs adolece, segn Crozier, de disfuni iones inherentes. Una es que las decisiones son inadecuadas porque
quienes tom an las decisiones estn muy alejados de los afectados por
ollas. La segunda es que la coordinacin resulta difcil. El tem or al conllicto y a las relaciones cara a cara da lugar a una especie de autocontrol
adm inistrativo para evitar la superposicin de territorios, tem a ante el
cual los adm inistradores superiores en Francia sienten una especie de
"pnico". Crozier sugiere que la causa de esta situacin es "su con cep
cin de la autoridad com o absoluta, que no puede com partirse, discutir
se ni com prom eterse . 19 El ltim o problem a "generalizado y recurrente
es el de la adaptacin al cam bio. Crozier opina que por lo general la res
puesta de una organizacin burocrtica al cam bio se m anifiesta en lar
gos periodos de rutina que alternan con cortos periodos de crisis, un
m odelo particularm ente pronunciado en Francia . 20
17 "Los fr a n c e se s n o p u ed en d ese m p e a r se en s itu a c io n e s a m b ig u a s y p o te n c ia lm e n te
p ertu rb a d o ra s. [ ...] L o q u e tem e n n o e s el c a m b io en s m ism o , sin o lo s r ie s g o s q u e d e b e
ran a su m ir si el e s ta n c a m ie n to q u e lo s p rotege (y lo s lim ita ) llegara a d e sa p a r e c e r . C ro
zier, The Bureaucratic Phenom enon, p. 226.
'* I b id ., p. 2 22.
19Ibid., p. 253.
20 "La d ife r e n c ia en tre F ran cia y o tr o s p a se s o c c id e n ta le s tien e m u c h o m s q u e ver co n
la m a n era c o m o se rea liza el c a m b io q u e c o n el a lc a n c e d e ste . P ara o b te n e r u n a reform a
lim ita d a en F ran cia, u n o se ve o b lig a d o a a ta ca r a to d o el s is te m a , p or lo cu a l s te se ve
a se d ia d o c o n sta n te m e n te . E sto ex p lica la razn d e q u e las reglas d el ju e g o n u n ca se a c e p
ten en su totalid ad . [ ...] La reform a s lo p u ed e lograrse m ed ia n te u n a rev o lu ci n total. [...]

250

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

Crozier opina que los grands corps son los que ms prom eten com o
agentes para el cam bio, alejados de las presiones y capaces de resistir
por lo m enos las crisis menores; sin embargo, esa intervencin tiene po
sibilidades m nim as. La direccin de la reforma generalm ente se orien
ta hacia la mayor centralizacin, puesto que este m todo ha resuelto
crisis anteriores. La participacin de la ciudadana es m nim a o nula.
Los objetivos son paz, orden y arm ona, en lugar de experim entacin
e innovacin. De ah que los grands corps no puedan ser realm ente los
que encabecen el cambio", y que la burocracia se vea obligada a transferir
los principales problem as de cam bio a los form uladores de polticas en
niveles superiores .21
El estudio de Suleim an, ms reciente que el de Crozier, reafirma lo
dicho por ste en los aspectos fundam entales, adem s de ocuparse de
cuestiones adicionales. Suleim an coincide con Crozier en cuanto a la r
gida centralizacin de la adm inistracin francesa y a la urgencia de
hacer reformas adm inistrativas extensas. Tambin confirm a la funcin
central de los grands corps en el aparato adm inistrativo, los cuales que
daron prcticam ente intactos por los esfuerzos reform istas de la pos
guerra. Sin em bargo, refuta la sugerencia de Crozier de que los cuerpos
funcionan com o agentes de cam bio dentro de la burocracia. En vez de
mediar entre la burocracia y el resto del sistem a de gobierno en tiem pos
de crisis, de la evidencia disponible Suleim an interpreta que los cuerpos
son parte integral del sistem a que se resiste al cam bio, y llega a la con
clusin de que la existencia de num erosos cuerpos est indisoluble
m ente ligada al Estado centralizado . 22 Cita el estudio de un caso en el
Corps des Mines que muestra cm o los m iem bros de este cuerpo se las
han arreglado para instalarse en una serie de posiciones adm inistrati
vas claves pese a la importancia decreciente del sector minero. Estas re
des dentro de los cuerpos, sostiene Suleim an, establecen las norm as
por las cuales se juzgan la conveniencia y velocidad del cam bio. Ms an,
puesto que existen num erosos cuerpos y a veces conflictos entre ellos, la
form ulacin de polticas se reduce al denom inador com n m s bajo
entre los cuerpos rivales .23 Como resultado, las rivalidades internas asu
men precedencia sobre los problem as de poltica nacional, lo cual tien
de a retardar los cam bios. Suleim an formula la hiptesis de que si bien
los cuerpos com o entidades organizadas no sirven com o agentes de camPor o tro la d o , lo s m a n ifiesto s r e v o lu cio n a rio s tien d e n a ten er s lo valor s im b lic o y van en
c o n sta n te d e c liv e . Ibid., p. 287.
21 Ibid., p. 255. Los p u n to s d e vista d e C rozier c o n resp ecto a c m o d eb en rea liza rse las
fo rm a s fra n cesa s se p resen tan en Strategies for Change, o r ig in a lm e n te p u b lic a d a en F ran
cia en 1979, en ta n to q u e la tra d u c ci n en in g l s s e p u b lic en 1982.
22 S u le im a n , Politics, Power, and Bureaucracy, p. 271.
23 Ibid., p. 274.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

251

bio, un integrante de un cuerpo podr iniciar el cam bio si ocupa un


puesto im portante en una reparticin fuera del cuerpo, y usar su red de
apoyo dentro del cuerpo al cual pertenece en favor de la nueva poltica,
siempre y cuando los intereses del propio cuerpo no se vean amenazados.
En resumen, Suleim an parece m enos optim ista an que Crozier sobre
las perspectivas de un cam bio que se inicie dentro de la propia burocra
cia, salvo en circunstancias especiales.
Una pregunta interesante que Suleim an formula es si la clase social a
la que pertenece el funcionario afecta su actitud y com portam iento
com o burcrata. Despus de confirmar que los funcionarios superiores
siguen proviniendo en su mayora de las clases alta y media, recopila y
analiza los datos disponibles en cuanto a la correlacin entre nivel socio
econm ico y desem peo burocrtico . 24 "Su conclusin preliminar es que,
en vista de la falta de evidencia de divisin de opiniones y actitudes por
clase social, las actitudes y el com portam iento de los funcionarios p
blicos superiores que participaron en su estudio no se deben a su clase
social, sino ms probablem ente a su capacitacin com o em pleados p
blicos, a la estructura adm inistrativa propiam ente dicha y al am biente
de trabajo. En consecuencia, Suleim an hace una advertencia sobre la su
posicin de que la representacin proporcional de las clases sociales en
la lite adm inistrativa francesa ocasionar una transform acin radical.
Por lo que ya se ha dicho sobre la funcin del Estado en la sociedad
francesa y de los em pleados pblicos de jerarqua com o agentes del Es
tado, es evidente que los integrantes de la lite administrativa participan
en una amplia gama de actividades que se extiende m ucho ms all de la
sim ple aplicacin de los reglamentos. Dos caractersticas principales de
la burocracia francesa dan cuenta de esto: la perm anencia de las estruc
turas burocrticas y la om nipresencia del personal burocrtico. Ya hem os
exam inado la continuidad adm inistrativa, esp ecialm ente a travs de
los grands corps. Tambin tenem os que examinar la medida en la cual los
miembros de la lite burocrtica ocupan posiciones de poder e influencia
tanto dentro com o fuera de las agencias administrativas del gobierno.
Como podra esperarse, los integrantes de uno de los grands corps o
del cuerpo de un m inisterio casi invariablem ente ocupan el cargo prin
cipal en las direcciones, o divisiones operacionales de cada m inisterio,
si bien esto no es requisito. Para fines prcticos, la seleccin del m inis
tro no se lim ita nicam ente a los em pleados pblicos, sino que en algu
nos casos se extiende a m iem bros de un cuerpo en particular que ha
"colonizado" ese sector de la adm inistracin. Estos factores, adem s de
otros, lim itan en gran medida las posibilidades de eleccin y m antienen
24 Ibid., "Social Class and Adm inistrative Behavior, captulo 4, pp. 100-112.

252

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

firm emente dichas posiciones claves en m anos del servicio pblico, por
lo cual el m inistro en turno depende en gran m edida de los adm inistra
dores profesionales claves que encabezan las direcciones .25
El servicio en la institucin singularm ente francesa del gabinete m i
nisterial ofrece otro canal para el desarrollo de los em pleos pblicos. El
gabinete es resultado de la costum bre, no de ningn estatuto (salvo por
un esfuerzo fallido de limitar el nm ero de integrantes a 1 0 ), y est for
m ado por funcionarios seleccionados por el m inistro y que sirven a su
conveniencia. La funcin del gabinete ha cam biado con el correr del tiem
po, pero por lo general ste se considera una barrera o interm ediario
entre el m inistro y las figuras polticas externas, por un lado, y el apara
to adm inistrativo interno perm anente, por otro. Pese a su reducido ta
mao, el gabinete tiene su propia jerarqua, encabezada por el director,
quien es la figura principal despus del ministro, varios m iem bros de
enlace con direcciones especficas, y un nm ero inferior que se ocupa
de asuntos externos o que mantiene una estrecha relacin de trabajo con
el ministro.
Los com entarios sobre el valor de estos gabinetes varan. Algunos los
consideran una creacin positiva que contribuye a la efectividad del
m inisterio, mientras que otros los consideran un m ecanism o concebido
para afrontar las deficiencias del sistem a m inisterial, pero agravndolas
en la prctica; parece existir un acuerdo, sin em bargo, en que la funcin
del gabinete es fundam ental, que est en crecim iento y que genera con
flictos. El autor de un inform e reciente dice que los gabinetes m inisteria
les son sim ultneam ente producto y reflejo del sistem a adm inistrativo
francs en general y que los m iem bros del gabinete ocupan una p osi
cin privilegiada en el gobierno, debido a la asesora que prestan, a las
d ecisiones que preparan y al cum plim iento que supervisan .26
Si esta opinin es correcta, el hecho de que los em pleados pblicos
predom inen en estas asignaciones es evidencia im portante de la esfera
de actividades de los administradores superiores. En la Quinta Repblica,
hasta el ao 1981, 90% de los integrantes de los gabinetes m inisteriales
eran em pleados pblicos, com parados con 60% durante la Tercera Re
pblica. La proporcin ha dism inuido en cierta m edida durante la era
de M itterrand ,27 pero sigue siendo alta. El prom edio de servicio en un
25 S u le im a n afirm a q u e en un rg im en p a rla m en ta rio c o m o el d e la C uarta R ep b lica , el
p o d er real d e lo s fu n c io n a r io s p b lic o s se e n cu en tra en la o b str u c c i n , y c ita la o b ser v a
ci n h ech a p o r un director: "C uando u n m in istr o q u iere h a cer a lg o im p o sib le , s lo d e b e
m o s d e c ir bueno, y lo m s p rob ab le e s q u e n u n ca v o lv a m o s a e s c u c h a r n ad a m s so b re
e llo . Ibid., p. 167.
26 J ea n n e S iw ek -P o u y d essea u , "French M in isterial Staffs", e n la o b ra d e D o g a n , The
M andarins o f Western Europe, pp. 2 0 8 -2 0 9 .
27 V a se, d e S u le im a n , "From R ight to Left: B u reau cracy an d P o litics in F ra n ce, p. 122.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

253

||itbnete m inisterial es de tres aos. Esto se est convirtiendo en parte


I r la carrera de un burcrata con aspiraciones; alrededor de la mitad de
l<is integrantes de los grands corps cuentan con dicha experiencia, por lo
general en etapas relativam ente tempranas de sus carreras.
Suleim an analiza con cuidado el conflicto y la tensin entre los gabi
netes m inisteriales y los directores de direcciones dentro de los m inistei ios, conflictos que existen a pesar de las sim ilitudes en antecedentes y
ipacitacin de las personas en los dos grupos. l encontr una marcada
hostilidad de parte de los directores hacia los gabinetes y una falta recI>i <>ca de confianza hacia los directores por parte de los integrantes de
los gabinetes, lo cual refleja opiniones am pliam ente divergentes entre los
dos grupos acerca de cul debera ser su nivel de autoridad y en cuanto
.1 la relacin entre poltica y adm inistracin. El poder del gabinete tienle a ejercerse en nombre del ministro, teniendo en cuenta la poltica genei al del gobierno. La esfera de autoridad de los directores es ms estrecha
v tiene poco que ver con cuestiones de poltica general. Los directores
opinan que la poltica y la adm inistracin son "dominios diferentes que
pocas veces entran en contacto entre s y que, de cualquier manera,
deberan siem pre m antenerse separados. Los integrantes de gabinetes
creen que "los dos dom inios no pueden separarse en los niveles superioics del sistem a administrativo, donde se preparan las decisiones y se
presentan opciones para consideracin del m inistro .28
Aunque Suleim an considera que este conflicto refleja dos percepcio
nes radicalmente opuestas de la funcin, seala que los funcionarios que
desem pean estos papeles en apariencia incom patibles en diferentes eta
pas de sus carreras son casi siem pre em pleados pblicos. "Son las m is
mas personas; sim plem ente cam bian de puesto y, por lo tanto, de fun
cin. Suleim an llega a la conclusin de que es peligroso hablar de una
"mentalidad" administrativa cuando existe tal diversidad de percepciones
entre los funcionarios superiores que han com partido una experiencia
com n de socializacin". Las lealtades pueden cam biar con relativa fa
cilidad. Los integrantes de gabinetes que llegan a directores "adoptan
posturas totalm ente distintas de las que tenan cuando estaban en el ga
binete. [...] Desde luego, los intereses de un em pleado pblico cambian
con el puesto que ocupa en la jerarqua poltico-adm inistrativa, y su per
cepcin de su funcin tam bin cam bia " . 29
Los em pleados pblicos no slo tienen el virtual m onopolio de los car
gos im portantes en las direcciones y en los gabinetes ministeriales, sino
tam bin en aos recientes, especialm ente desde el com ienzo de la Quin28 S u le im a n , Politics, Power, an d Bureaucracy, p. 222.
2g Ibid., "The C ab in et an d the A d m in istration : P olitical an d A d m in istra tiv e R oles in the
H ig h er Civil S ervice", c a p tu lo 9, pp. 2 0 1 -2 3 8 , p a rticu la r m en te las p g in a s 20 2 , 233 y 234.

254

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

ta Repblica, han sido nom brados con creciente frecuencia a m in iste


rios claves; en algunos gobiernos recientes, ms de la tercera parte de los
m inistros provino de las filas de los em pleados pblicos. La transicin
al socialism o en 1981 no cam bi esta tendencia, sino que slo cam bi a
algunos adm inistradores de la lite por otros m s a tono polticam ente
con el gobierno de Mitterrand. Han ocurrido cam bios sim ilares duran
te los periodos de cohabitacin, cuando el primer m inistro y el presidente
no han sido aliados polticos. Se ha d icho que la Quinta R epblica es
la Rpublique des fonctionnaires, y Mattei Dogan dice que los pasillos de
los m inisterios se han convertido en el paraso de los m andarines m o
dernos .30
Por ltimo, debe sealarse que los em pleados pblicos franceses, espe
cialm ente los que han logrado ingresar en uno de los grands corps, ocu
pan numerosos puestos influyentes que no son de los ministerios de gobier
no. Entre dichos em pleados se encuentran tres de los cuatro presidentes
de la Quinta Repblica y todos los primeros m inistro de la m ism a entre
1958 y 1984. Cada vez con mayor frecuencia, m uchos m iem bros de la
Asamblea Nacional provienen de las filas de ex em pleados pblicos. Tras
la victoria socialista de 1981, la proporcin alcanza casi 50% de los dipu
tados elegidos a la Asamblea. El liderazgo en la m ayora de las industrias
nacionalizadas est en m anos de em pleados p blicos .31 Con frecuencia
se ha dado el caso de funcionarios pblicos que a mitad de carrera han
ocupado puestos en el sector privado. Esta am pliacin, ms notable du
rante la Quinta Repblica, justifica la referencia de Suleim an a la om nipresencia de los em pleados pblicos en todas las instituciones funda
m entales de Francia ,32 y explica la opinin de Ashford de que "Francia
probablem ente se cuenta entre los sistem as adm inistrativos que mejor
com binan los talentos empresariales con los adm inistrativos " . 33
En vista de la prevalencia de los burcratas franceses, uno debe pre
guntarse qu significa esto en trm inos de la funcin poltica a largo
plazo de la burocracia y de la efectividad de los controles que se apli
quen sobre ella. Diferentes autoridades ofrecen diversas explicaciones.
La generalizacin ms com n, y que cuenta con abundantes anteceden
tes histricos, es que la burocracia ha sabido com pensar con su com
petencia y continuidad lo frgil y cam biante del liderazgo poltico y ha
tom ado m edidas para m antenerse en orden. De acuerdo con Diamant,
la Repblica pasa, pero la adm inistracin queda " . 34 Ciertamente, antes
30 D o g a n , The M a n d a rin s o f W estern E u rope, p. 11.
31 D a n iel D erivry, "The M an agers o f P u b lic E n terp rises in France", en The M a n d a rin s o f
W estern E u ro pe, pp. 21 0 -2 2 5 .
32 S u le im a n , P olitics, Pow er, a n d B u reau cracy, p. 374.
33 A shford , P olicy a n d P o litics in France, p. 78.
34 D ia m a n t, "The F ren ch A d m in istrative S ystem ", pp. 1 8 2-218.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

255

tic la Quinta Repblica, el control del poder ejecutivo sobre la burocrai'ia era dbil y el control de la legislatura espordico y fragmentario, a
menudo orientado hacia la obtencin de favores o el bloqueo de progra
mas, antes que hacia la orientacin de los esfuerzos burocrticos. Ante
la falta de controles externos efectivos surgieron m ecanism os de "con
trol interno, que se desarrollaron com o autocontroles de la burocracia.
I I Consejo de Estado ha evolucionado gradualm ente hasta ser la instiIlicin ms im portante de este tipo, habiendo asum ido funciones como
la evaluacin de actos adm inistrativos en defensa de los derechos del
i mdadano, asesorando sobre la redaccin de proyectos de ley y decretos
ejecutivos, consultando con m inistros sobre problem as administrativos
v sugiriendo soluciones.
Esta hiptesis de inestabilidad poltica equilibrada por la estabilidad
administrativa ha sido puesta en tela de juicio con creciente frecuencia.
( rozier objeta el contraste sim plificado entre burocracia permanente y
eficaz y gobiernos inestables incapaces de formular y llevar a cabo
una poltica congruente. l opina que esta situacin no es paradjica,
mno reflejo, en el nivel organizacional, de las caractersticas francesas
ilc racionalidad, im personalidad y sentido de lo absoluto, que estn presriites en las medidas surgidas de un patrn de toma de decisiones dentro
ilrl cual el sistem a adm inistrativo dom ina. Sostiene adem s que mientras persista la dom inacin del sistem a adm inistrativo, todo el sistema
poltico estar desequilibrado .35
1\1 estudio que Suleim an hace de la lite administrativa, por ser ms
reciente, permite mostrar un mayor inters en la evolucin del control
poltico sobre la burocracia durante la Quinta Repblica. Suleiman crilu a la opinin de que durante la Tercera y la Cuarta Repblicas el po
dr pas de los polticos a los em pleados pblicos debido a inestabilidad
ministerial, y manifiesta dudas sobre la aseveracin de que las polticas
.1 largo plazo fueron en gran medida obra de funcionarios permanentes,
no de polticos, y afirmando a su vez que por lo general fueron resultado
Ir cam biantes alianzas entre los dos grupos. Adems, arguye que la Quiniit Repblica ha introducido cam bios significativos en el control poltico
sobre la burocracia. El efecto de la supervisin parlamentaria decidida
mente se ha debilitado, com o producto de la relativa im potencia del po I r i legislativo en un sistem a mixto parlamentario-presidencial. El conIrol del ejecutivo se ha reforzado considerablem ente, sobre todo desde
1 1ue los cam bios parlam entarios de 1962 aum entaron los poderes de la
presidencia. En el orden ministerial, ha ayudado el hecho de la estada
prom edio un poco ms larga por parte de los m inistros.
*' C rozier, The Bureaucratic Phenom enon , pp. 251 263.

256

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

Cada vez est ms claro que la caracterstica ms im portante que afec


ta el funcionam iento del sistem a mixto presidencial-parlam entario de la
Quinta Repblica no es que un partido poltico dom inante o una coa
licin controle tanto la presidencia com o la Asamblea Nacional. John R.
Rohr ha presentado evidencias de que quienes elaboraron la actual Cons
titucin tenan la intencin de colocar a un prim er m inistro a la cabeza
del poder ejecutivo, pero la enm ienda de 1962 que dispona la eleccin
directa del presidente propici un papel ms dom inante para este lti
mo, excepto en los periodos de cohabitacin , 36 Como consecuencia, se
ajusta a la realidad hablar de un gobierno presidencial y de un gobierno
del primer ministro, segn sean las relaciones de poder relativas del pre
sidente y del primer ministro. Como ha sealado Robert Elgie, las pe
culiaridades del acuerdo constitucional francs han institucionalizado la
rivalidad dentro del ejecutivo y, por lo tanto, han creado una tensin
constante entre las dos instituciones, al tratar cada una de aum entar su
control sobre el proceso poltico a costas de la otra . 37
El sistem a poltico actual de Francia, com o lo ha descrito adecuada
m ente Suleim an, contina com binando los principales elem entos del
sistem a parlamentario britnico y del sistem a presidencial estaduniden
se " . 38 Cuando la presidencia y el cuerpo legislativo han sido controlados
por un solo partido poltico, ste ha podido gobernar efectivam ente con
un fuerte dom inio de las instituciones estatales, entre ellas la burocra
cia. Los cam bios de poder entre los partidos no han significado rem o
ciones m asivas