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A CONSTITUCIONALIDADE DA TRIBUTAO EXTRAFISCAL SCIOAMBIENTAL: REFLEXOS NA INTERVENO DA ORDEM ECONMICA E

SOCIAL*
LA CONSTITUCIONALIDAD DE FISCALIDAD EXTRAFISCAL SOCIOAMBIENTAL: REFLEXIONES SOBRE LA INTERVENCIN DE LA ORDEN
ECONMICO Y SOCIAL

Ana Paula Duarte Ferreira Maidana


Maria de Ftima Ribeiro
RESUMO
O Estado deve desempenhar papel relevante com a tributao ambiental, via incentivos
fiscais entre outros subsdios legais que fomentem o desenvolvimento sustentvel,
independentemente da funo arrecadatria. A anlise passa pela discusso do papel do
Estado contemporneo no desenvolvimento econmico, e, sua posio intervencionista,
estimulando ou desestimulando determinadas condutas ou atividades, com vistas
proteo ambiental ou para inibir aes que podem comprometer o meio ambiente.
Considerando que o Estado o responsvel pela garantia dos princpios do artigo 170
da Constituio, seu o papel, intervir na economia para induzi-la proteo ambiental.
Dessa forma, deve garantir que o desenvolvimento econmico se d dentro de nveis
aceitveis de proteo ambiental, em ateno aos ditames estatudos pelo art. 225 da
Constituio Federal. Para tanto, fica demonstrada a necessidade de constante criao e
de implementao de polticas pblicas preventivas em matria tributria, com destaque
tambm para a educao ambiental bem como subsdio de projetos e aes que
correspondam com tais polticas. Ainda, deve o Estado dispor de polticas pblicas mais
agressivas em relao aos incentivos com aes restauradoras do meio ambiente. Os
incentivos fiscais concedidos, nos termos da legislao aplicvel, devem guardar estreita
sintonia com os princpios da ordem econmica e social, especialmente a livre iniciativa
e a livre concorrncia. Tais incentivos no devem ser apenas instrumentos de
interveno na economia, e sim, medidas que possam caracterizar efetivamente a funo
social do tributo, com aes integradas para o desenvolvimento econmico sustentvel.
Conclui ento, que no h necessidade de criar novos tributos, e sim, distribuir
adequadamente os recursos arrecadados previstos no Sistema Tributrio Nacional
vigente para atender finalidades scio-ambientais. Desta forma, os recursos devem ser
aplicados na implementao de polticas pblicas em todos os nveis de governo, para
oferecer melhores condies para compatibilizar o direito ao desenvolvimento com o
direito proteo do meio ambiente, garantidos constitucionalmente.
PALAVRAS-CHAVES: EXTRAFISCALIDADE AMBIENTAL
ECONMICA DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL.

ORDEM

Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em So Paulo
SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.

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RESUMEN
El Estado debe desempear un papel importante en la fiscalidad medioambiental a
travs de incentivos fiscales y otros subsidios que fomentan el desarrollo jurdico,
independientemente de arrecadatria funcin. El anlisis incluye la discusin de la
funcin del desarrollo econmico contemporneo, y su posicin intervencionista,
alentar o desalentar ciertas conductas o actividades con miras a la proteccin del medio
ambiente o para inhibir las acciones que puedan poner en peligro el medio ambiente.
Considerando que el Estado es responsable de garantizar los principios del artculo 170
de la Constitucin, es su papel para intervenir en la economa para inducir a la
proteccin del medio ambiente. Por lo tanto, debe garantizar que el desarrollo
econmico se da dentro de niveles aceptables de proteccin del medio ambiente, en
respuesta a los dictados de las leyes por medio del arte. 225 de la Constitucin. Para
ello, se demuestra la necesidad de constante creacin y aplicacin de polticas
preventivas en los impuestos, especialmente tambin para la educacin ambiental y
proyectos de subvencin y acciones que se corresponden con esas polticas. Sin
embargo, el Estado debe tener polticas ms agresivas en relacin a los incentivos con
acciones de restauracin del medio ambiente. Los incentivos fiscales concedidas en
virtud de la legislacin aplicable, debe mantener estrecha armona con los principios de
orden econmico y social, especialmente de la empresa libre y la libre competencia.
Estos incentivos no slo los instrumentos de intervencin en la economa, pero las
medidas que efectivamente se puede caracterizar la funcin social del impuesto, con
acciones integradas para el desarrollo econmico sostenible. Llega a la conclusin de
que no hay necesidad de crear nuevos impuestos, sino que, distribuir adecuadamente los
ingresos contemplados en el sistema fiscal nacional a las exigencias actuales con fines
sociales y ambientales. As, los recursos deben emplearse en la aplicacin de polticas
pblicas en todos los niveles de gobierno para ofrecer mejores condiciones para que
coincida con el derecho al desarrollo con el derecho a la proteccin del medio ambiente,
garantizado por la Constitucin.
PALAVRAS-CLAVE: EXTRAFISCALIDADE MEDIO AMBIENTE - ORDEN
ECONMICO - DESARROLLO SOSTENIBLE.
1. Introduo
O Estado busca recursos financeiros, por meio da tributao, para dar frente s despesas
pblicas. No entanto, deve desempenhar papel relevante na integrao das normas
tributrias s novas exigncias ambientais, com a tributao ambiental, via incentivos
fiscais entre outros subsdios legais que fomentem o desenvolvimento sustentvel,
independentemente da funo arrecadatria.
Desta forma, o Estado exerce a funo fiscal quando busca na tributao a arrecadao
de recursos financeiros, e, exerce a funo extrafiscal quando visa com a tributao, o
atendimento da funo scio-econmica do tributo.
A anlise passa pela discusso do papel do Estado contemporneo no desenvolvimento
econmico, e, sua posio intervencionista, estimulando ou desestimulando
determinadas condutas ou atividades, com vistas proteo ambiental ou para inibir
aes que podem comprometer o meio ambiente.

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Considerando que o Estado o responsvel pela garantia dos princpios do artigo 170
da Constituio, seu o papel, intervir na economia para induzi-la proteo ambiental.
Dessa forma, deve garantir que o desenvolvimento econmico se d dentro de nveis
aceitveis de proteo ambiental, em ateno aos ditames estatudos pelo art. 225 da
Constituio Federal.
Para tanto, fica demonstrada a necessidade de constante criao e de implementao de
polticas pblicas preventivas em matria tributria, com destaque tambm para a
educao ambiental bem como subsdio de projetos e aes que correspondam com tais
polticas. Ainda, deve o Estado dispor de polticas pblicas mais agressivas em relao
aos incentivos com aes restauradoras do meio ambiente.
2. Poltica Tributria e a Funo Social do Tributo e o Papel do Estado no
Desenvolvimento Econmico
A tributao, sendo a base financeira do Estado, tem expressiva repercusso sobre a
economia do pas. Assim, se a tributao no estiver em sintonia com os princpios
constitucionais poder ser um obstculo ao crescimento econmico.
Por meio da tributao o Estado exerce influncia nas relaes de produo e circulao
da riqueza. O desenvolvimento econmico pressupe a distribuio dessa riqueza em
favor do bem-estar social e a participao da sociedade. No apenas crescimento
econmico e nem tampouco distribuio de riqueza.
O Sistema Constitucional Tributrio deve estar em harmonia com o ordenamento
econmico e financeiro, com as propostas e metas de desenvolvimento nacional,
visando mesma finalidade: satisfao das necessidades da populao e o
desenvolvimento econmico e social de forma sustentvel.
Por isso, merece destacar o estudo da ordem econmica e da ordem social e a
importncia da poltica tributria para o desenvolvimento econmico e social do pas.
Assim, pode-se aferir que, por ordem econmica pode ser designado, como o conjunto
de relaes pertinentes produo e circulao da riqueza. J, por sua vez a ordem
social considerada como o conjunto de relaes pertinentes distribuio de riquezas
visando o bem comum.
A interveno do Estado na economia pode ocorrer tanto com tributao mais acentuada
ou menos expressiva, inclusive com incentivos fiscais com finalidades de estimular a
ampliao do parque industrial, o comrcio de bens e servios entre outros, com
polticas fiscais estabelecidas em conformidade com os ditames constitucionais. Da as
observaes de Machado (1987, p. 12) de que no constitui novidade a afirmao de
que o tributo uma arma valiosa de reforma social.
A tributao tem demonstrado que forte instrumento para o direcionamento da
economia, vez que permite que sejam alcanados os fins sociais. O tributo instrumento
da economia de mercado, da livre iniciativa econmica. (MACHADO, 1987, p. 13/4)
Quanto s implicaes da tributao com o desenvolvimento econmico, patente de
que a questo essencial no reside, somente, na menor ou na maior carga tributria, mas
no modo pelo qual a carga tributria distribuda. Todo tributo incide, em ltima
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anlise, sobre a riqueza. Com isso, afirma Baleeiro (1981, p. 171): Uma poltica
tributria, para ser racional, h de manter o equilbrio timo entre o consumo, a
produo, a poupana, o investimento e o pleno emprego. Se houver hipertrofia de
qualquer desses aspectos em detrimento dos outros, vrias perturbaes podem suceder
com penosas conseqncias para a coletividade.
E neste patamar o Poder Pblico dever verificar se possvel aumentar ou diminuir a
carga tributria, e a possibilidade de redistribuir a renda sem prejuzo do
desenvolvimento econmico. Nesta feita, sustenta Machado que o Estado deve intervir
no processo de desenvolvimento econmico, pela tributao, no para conceder
incentivos fiscais formao de riqueza individual, mas para ensejar a formao de
empresas cujo capital seja dividido por nmero significativo de pessoas, de sorte que a
concentrao de capital se faa sem que necessariamente isto signifique concentrao
individual de riqueza. O Estado, como rgo do poder poltico institucionalizado,
certamente deve intervir na atividade econmica. Mas deve fazer com o mnimo de
sacrifcio para a liberdade. (1987, p. 28)
Ao lado das medidas de natureza tributrias, so indispensveis medidas no plano da
despesa pblica. Isto requer que o produto da arrecadao de tributos seja empregado
preferentemente nos setores sociais, de sade pblica entre outros interesses da
sociedade. E mais: Um dos temas centrais da discusso da repercusso dos tributos est
na justia social, em cujo ncleo est a questo da justia tributria.
Uma poltica tributria orientada para o desenvolvimento econmico e justia social,
que no tiver na sua essncia o estmulo ao trabalho e produo, compensando a
reduo de encargos pela tributao sobre acrscimos patrimoniais, termina por no
provocar desenvolvimento econmico nem justia social e gera insatisfaes de tal
ordem que qualquer processo de pleno exerccio dos direitos e garantias democrticas
fica comprometido. (MARTINS, I., 1992, p. 6/7)
De certa forma, para o desenvolvimento econmico nacional neste contexto de
globalizao, deve ser salientada a reduo dos gastos pblicos, com um processo de
diminuio da carga tributria, capaz de permitir uma maior disponibilidade de recursos
para a poupana, investimento ou consumo.
A justa repartio do total da carga tributria entre os cidados imperativo tico para o
Estado Democrtico de Direito. A poltica fiscal tem de ser poltica de justia e no
mera poltica de interesses. Por isso, se tem que o legislador fiscal no pode editar leis
de qualquer maneira. Deve observar os princpios de justia. Leis fiscais sem relao
alguma com a justia no fundamenta o Direito Tributrio.
A arrecadao de tributos importante para a economia nacional e internacional, no
apenas como fonte de riqueza para o Estado, mas tambm como elemento regulador da
atividade econmica e social.
Nesta linha de raciocnio deve ser destacado que para alcanar uma justia fiscal, os
ditames do princpio constitucional da proporcionalidade devem estar aliados ao
princpio da progressividade de alquotas, na maioria dos tributos. Desta forma estarse- alcanando os objetivos da natureza social do tributo com a efetiva aplicao destes
princpios constitucionais, possibilitando que o Estado alcance com tributao mais
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elevada sobre os mais ricos, e, de forma menos acentuada aqueles que possuem baixo
poder aquisitivo, podendo, inclusive, conceder a estes uma iseno no pagamento de
tributos. Vale a o destaque dos cnones de Adam Smith: justia, certeza, comodidade e
economia dos impostos.
A relao entre o Estado e o contribuinte foi caracterizada durante muito tempo como
relao de poder e de coero. Com o constitucionalismo assegurado em meados do
Sculo XVIII, tem-se registro de delimitaes das funes do Estado. As Constituies
passaram a conter dispositivos que asseguravam os direitos fundamentais evitando o
abuso do Estado nas relaes jurdicas tributrias. (VINHA; RIBEIRO, 2005, p. 658)
Em termos constitucionais, destacam-se os princpios que visam delimitar a atuao
estatal. Esta atuao insere-se no contexto da poltica tributria. A poltica tributria o
processo que deve anteceder a imposio tributria. , portanto a verificao da
finalidade pela qual ser efetivada ou no a imposio tributria.
Mello assevera que a poltica tributria deve ser analisada pelos seus fins, pela sua causa
ltima, pela sua essncia. Atendendo as perspectivas e finalidades do Estado estar-se-
executando poltica tributria. (1978, p. 5)
Deve ser ressaltado que a poltica tributria, embora consista em instrumento de
arrecadao tributria, necessariamente no precisa resultar em imposio. O governo
pode fazer poltica tributria utilizando-se de mecanismos fiscais atravs de incentivos
fiscais, de isenes entre outros mecanismos que devem ser considerados com o
objetivo de conter o aumento ou estabilidade da arrecadao de tributos.
Assim, a poltica tributria poder ter carter fiscal e extrafiscal. Entende-se como
poltica fiscal a atividade de tributao desenvolvida com a finalidade de arrecadar, ou
seja, transferir o dinheiro do setor privado para os cofres pblicos. O Estado quer apenas
obter recursos financeiros.
Atravs da poltica extrafiscal, o legislador fiscal, poder estimular ou desestimular
comportamentos, de acordo com os interesses da sociedade, por meio de uma tributao
regressiva ou progressiva, ou quanto concesso de incentivos fiscais. Pode-se dizer
que atravs desta poltica, a atividade de tributao tem a finalidade de interferir na
economia, ou seja, nas relaes de produo e de circulao de riquezas.
Derzi ensina que no fcil distinguir as finalidades fiscais e extrafiscais da tributao.
Seus limites so imprecisos. Assim, entende que a extrafiscalidade somente dever ser
reconhecida para justificar carga fiscal muito elevada, quando se ajustar ao
planejamento, definido em lei, fixadora das metas de poltica econmica e social. (1989,
p. 153)
A poltica fiscal poder ser dirigida no sentido de propiciar a evoluo do pas para
objetivos puramente econmicos, como seu desenvolvimento e industrializao, ou
tambm para alvos polticos e sociais, como maior interveno do Estado no setor
privado. A determinao do objeto da poltica fiscal integra as polticas governamentais.
ponto pacfico, que cabe poltica tributria se ocupar do planejamento e anlise dos
tributos que devem ser institudos e cobrados, e, determinar que eles devam ser
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instrumentos indicados para alcanar a arrecadao preconizada pela poltica financeira,


sem contrariar os objetivos maiores da poltica econmica e social que orientam o
destino do pas.
Para fins de compreenso da expresso funo social do tributo, deve-se,
primeiramente, considerar que, do prembulo da Constituio Federal, constam como
destinao do Estado Democrtico, por meio dela constitudo, assegurar o exerccio dos
direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento,
a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos.
importante notar que h um distanciamento da realidade social e do disposto em lei. O
justo tributrio um conceito complexo e subjetivo, mas que deve, obrigatoriamente,
passar pela questo da justia social, pelo contexto constitucional e pela educao
tributria da populao, assim como pela participao da populao nas questes
atinentes ao oramento pblico, no podendo o Direito Tributrio se restringir aos atos
de arrecadao de valores para os cofres pblicos.
A tributao representava apenas um instrumento de receita do Estado. Apesar desta
misso, por si s, ser relevante, na medida em que garante os recursos financeiros para
que o Poder Pblico bem exera seus objetivos, a verdade que, pouco a pouco,
descobriu-se outro aspecto no menos importante na tributao. Atualmente, com a
predominncia do modelo do Estado Social, a despeito dos fortes movimentos no
sentido do ressurgimento do liberalismo, no se pode abrir mo do uso dos tributos
como eficazes instrumentos de poltica e de atuao estatal, nas mais diversas reas,
sobretudo na social e na econmica. (LEONETTI, 2009)
Somente com a socializao dos tributos, atravs da sua aplicao como instrumento
social que ser possvel desenvolver uma poltica social justa e distributiva, nos
anseios da populao e como forma de se alcanar as finalidades a que o Estado se
prestou a desenvolver atravs de sua Carta Constitucional, e, que devem nortear todo o
procedimento da administrao pblica.
Desse modo, para que o Estado alcance suas finalidades scio-econmicas e desenvolva
uma poltica governamental em prol dessas finalidades, faz-se necessrio o respeito ao
princpio da justia fiscal, o qual somente poder ser alcanado mediante a conjugao
dos princpios da igualdade, em conjunto com o princpio da funo social do tributo,
permitindo aos cidados viver com dignidade, possibilitando o desenvolvimento
econmico adequado ao contexto social.
Tanto o Estado Liberal quanto o Social mostram modelos diferenciados na disciplina
jurdica sobre a incidncia dos tributos, arrecadao e sua destinao. Na atualidade,
busca-se um terceiro modelo de Estado, mais eficiente que os outros dois. Faz-se
necessrio que este no perca o seu compromisso com a justia social, mas que seja
menos oneroso e mais eficiente, sem com isso deixar de garantir as liberdades
individuais.
3. Desenvolvimento Sustentvel e Repercusses Tributrias na Ordem Econmica
e Social

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O art. 170 da Constituio Federal trata da Ordem Econmica, reiterando a valorizao


do trabalho humano, da livre iniciativa, e de seus princpios que definem parmetros ao
desenvolvimento, delineando o processo desenvolvimentista, e apresentando objetivos a
serem alcanados. Portanto, estes parmetros e valores constitucionais que do o
contorno e o contedo da extrafiscalidade no direito positivo brasileiro.
Com vistas ao desenvolvimento econmico, o legislador cria redues de alquotas,
benefcios fiscais, incentivos inovao tecnolgica, entre outros.
Alm dos valores econmicos, a referida Carta destaca no artigo 6 os direitos sociais
referentes educao, sade, o trabalho, moradia, ao lazer, segurana,
previdncia social, proteo maternidade e infncia entre outros. Tais valores
devem integrar toda a ordem econmica e social.
O Sistema Tributrio brasileiro dispe sobre tais valores via imunidades, benefcios
fiscais, isenes entre outros subsdios previstos nas legislaes infraconstitucionais.
Tais questes econmicas e sociais esto relacionadas em diversas passagens
constitucionais. O artigo 1 da Constituio Federal, em seu inciso III, dispe que a
dignidade da pessoa humana um dos fundamentos da Repblica, enquanto o artigo
170, a destaca como fundamento da ordem econmica brasileira.
J o artigo 3, por sua vez, ressalta que os objetivos fundamentais da Repblica
consistem na construo de uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o
desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos.
Dessa forma, os tributos, que so a maior fonte de recursos financeiros do Estado,
devem lhe proporcionar o alcance das metas previstas no prembulo da Constituio
Federal, observando os fundamentos da Repblica e seus objetivos, no se limitando
simples arrecadao de valores. Ou seja, os tributos devem cumprir com sua funo
arrecadatria e com sua funo social simultaneamente.
O artigo 170 da Constituio Federal, principalmente no que se refere aos fundamentos,
aos objetivos e aos princpios da ordem econmica e financeira, est diretamente
relacionado poltica ambiental prevista no art. 225. A ordem econmica no pode ficar
desvinculada dos preceitos de proteo ao meio ambiente em razo do fator inerente a
qualquer atividade produtiva: o fator natureza. No h atividade econmica sem
influncia no meio ambiente, e a manuteno dos recursos naturais essencial
continuidade da atividade econmica e qualidade de vida da sociedade.
Martins, R., ressalta que a aplicao do tributo to somente na sua funo arrecadatria,
tem como conseqncias a inibio da produo de bens e servios em razo da
diminuio da capacidade econmica, advinda do aumento da tributao; a diminuio
dos nveis de emprego; a reduo do poder aquisitivo do cidado-contribuinte; a
reduo do consumo e, tambm, a diminuio da competitividade do pas em relao ao
mercado externo. Ou seja, pode causar um prejuzo econmico e social para o pas do
que decorre a necessidade de, novamente, se promover um aumento da carga
tributria.(2002, p. 33)

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O art. 170 ainda traz uma srie de princpios referentes Ordem Econmica, mas que,
na verdade, so instrumentos de persecuo dos objetivos e de cumprimento dos
fundamentos do Estado brasileiro, para que os fundamentos sejam concretizados e para
que os fins sejam alcanados, necessrio se faz adotar alguns princpios norteadores da
atividade da ao do Estado. (FONSECA, 1998, p. 87/8) Desse modo, os princpios
norteadores da Ordem Econmica determinam quais devero ser as condutas dos
particulares em suas prticas comerciais, sempre no intuito de se preservar os valores
inseridos no Texto Constitucional e que representam os anseios de toda a sociedade.
Dentre as modalidades de interveno do Estado nas atividades econmicas, a
constituio possibilita duas modalidades de interveno, direta e indireta. A
interveno direta ocorre quando o Estado atua na atividade econmica como agente
econmico, ou seja, passa a ser sujeito de direito, como se fosse um particular. Atua de
forma direta quando faz o papel de agente produtivo, criando empresas pblicas ou
actuando atravs dela, (...) de modo a no desequilibrar o mercado interno.
(MONCADA, 1988, p. 36/7) A segunda modalidade de interferncia do Estado na
ordem econmica a interveno indireta na economia. Diferentemente da modalidade
direta, onde o Estado atua como agente econmico, na interveno indireta, sua atuao
ocorre por meios externos, atravs da fiscalizao, regulao e planejamento das
atividades das pessoas de direito privado. Para Moncada, o Estado no se comporta
como sujeito econmico, no tomando parte activa e directa no processo econmico.
Trata-se de uma interveno exterior, de enquadramento e de orientao que se
manifesta em estmulos ou limitaes, de vrias ordens, actividade das empresas.
(1988, p. 285)
Essa integrao entre a ordem econmica, social e ambiental fundamental para se
alcanar os ideais previstos no Texto Constitucional, na medida em que a economia
impulsiona toda a sociedade e possibilita ao Estado a gerao de recursos para por em
prtica suas polticas sociais, possibilitando ao cidado uma vida digna, fundada no seu
completo bem-estar social, pois o prprio desenvolvimento social, cultural,
educacional, todos eles dependem de um substrato econmico. Sem o desenvolvimento
econmico dos meios e dos produtos postos disposio do consumidor, aumentando
destarte seu poder aquisitivo, no h forma para atingirem-se objetivos tambm nobres,
mas que dependem dos recursos econmicos para a sua satisfao. (BASTOS, 2003, p.
110)
Figueiredo (2005, p. 565) ressalta que o tema do desenvolvimento e ecologia vem
apresentando cada vez mais interesse em todo mundo, diferentemente do passado, em
que se imaginava que os conceitos de meio ambiente e desenvolvimento eram
antagnicos.
Nesse mesmo sentido Derani (2005, p. 642 e seg.) afirma que a natureza o primeiro
valor da economia, e que, as polticas ambiental e econmica fazem parte de uma
poltica social nica.
Convm ressaltar que a proteo do meio ambiente necessria do ponto de vista da
prpria eficincia dos comportamentos econmicos. que se estes no respeitarem o
meio ambiente, estaro causando danos ao prprio sistema econmico, porque sero
necessrios recursos pra corrigir as distores do ambiente, da estrutura natural.
Eficiente deve ser o comportamento que, alm de gerar desenvolvimento, aumentar
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riquezas e minimizar perdas, no crie novos custos para a economia que lhe serve de
base, inclusive para o Estado. (ELALI, 2007, p. 88)
Assim, s existir desenvolvimento econmico, com a busca do pleno emprego e em
especial, com a reduo das desigualdades com a proteo da do meio ambiente.
4. A Constitucionalidade da Tributao Extrafiscal Scio-ambiental
A concesso de incentivos fiscais previstos no art. 151, I, da Constituio Federal,
destinada a promover o equilbrio socioeconmico entre as diferentes regies do Pas,
est em harmonia com a ordem econmica e financeira estatal, que dispe entre seus
fundamentos a reduo das desigualdades regionais e sociais, utilizando-se de
mecanismos que cobem as distores regionais e sociais entre os entes polticos da
Federao.
Tais incentivos fiscais, destacando-se os de natureza ambiental, esto diretamente
relacionados aos princpios constitucionais e ao modelo de Estado brasileiro, tanto no
exerccio da atividade fiscal quanto na funo extrafiscal.
Elali ressalta que as normas tributrias indutoras, para o fim de regular ar ordem
econmica, a partir do modelo proposto na Constituio, podem instituir benefcios
e/ou agravamentos, visando a realizao de comportamentos mais desejveis pelos
agentes econmicos. Assim, os incentivos fiscais so os instrumentos hbeis para servir
induo econmica nas hipteses de benefcios que passam a ser outorgados para
incentivar comportamentos especficos. (2007, Neutralidade, p. 48)
Assim, referidas normas indutoras, so instrumentos hbeis para a concesso de
incentivos fiscais, desde que sejam observadas as competncias tributrias especficas
de ente da Federao.
Ao dispor sobre a ordem econmica, o artigo 170 da Carta constitucional, enumera
entre outros princpios, no Inciso VII a reduo das desigualdades regionais e sociais.
Para alcanar os objetivos do desenvolvimento nacional necessria a anlise conjunta
tambm do artigo 225 que dispe de vrias inovaes para que se tenha uma efetiva
proteo do meio ambiente, dando importncia constitucional ao tema, fazendo com que
haja uma maior possibilidade de implementao de medidas de proteo nos mbitos
federal, estadual e municipal.
Mostra-se clara a necessidade de medidas de proteo nas trs esferas de governo, vez
que, trata-se de um interesse coletivo. A questo do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, se constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva,
refletindo, dentro do processo de afirmao dos direitos humanos.
Assim, a competncia para legislar sobre o meio ambiente concorrente, devendo a
Unio traar normas de carter nacional, podendo os demais entes federados tratar
daquilo que for de seu interesse.
A Constituio brasileira prev que a gesto ambiental uma atribuio conjunta da
Unio, dos Estados e dos Municpios (art. 225). Alm das disposies do captulo
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destinado ao meio ambiente (desenvolvimento sustentvel art. 225 da Constituio


Federal), deve este ser interpretado em conjunto com o art. 170 do mesmo diploma
legal, que trata da ordem econmica, ressaltando a interveno do Estado nas atividades
econmicas que podem gerar impactos ambientais. Tais princpios que informam a
ordem econmica ambiental e o Direito Ambiental buscam compatibilizar o
desenvolvimento econmico com a proteo ambiental e a adequao dos propsitos,
meios e fins dos contedos jurdicos.
Destas consideraes, pode-se verificar que continua sendo um grande desafio, na
ordem econmica, a implementao do princpio do desenvolvimento sustentvel,
disposto no artigo 225 da Carta constitucional brasileira.
Por isso mesmo, possvel afirmar que as questes ambientais esto interligadas com as
questes econmicas e sociais, e que a efetividade da proteo ambiental depende do
tratamento globalizado e conjunto de todas elas, pelo Estado e pela sociedade.
Da os dizeres de Derani: Qualidade de vida, proposta na finalidade do direito
econmico, deve ser coincidente com a qualidade de vida almejada nas normas de
direito ambiental. Tal implica que nem pode ser entendida como apenas o conjunto de
bens e comodidades materiais, nem como a traduo do ideal da volta natureza,
expressando uma reao e indiscriminado despreza a toda elaborao tcnica e
espiritual. Portanto, qualidade de vida no ordenamento jurdico brasileiro apresenta
estes dois aspectos concomitantemente: o do nvel de vida material e o do bem-estar
fsico e espiritual. (2007, p. 81)
Nesta linha de entendimento, deve-se ter em conta, e adaptada realidade brasileira de
que a Poltica Nacional de Educao Ambiental estabelece como um dos objetivos
fundamentais da educao ambiental, o desenvolvimento de uma compreenso
integrada do meio ambiente, em suas mltiplas e complexas relaes, envolvendo
aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais, econmicos, cientficos,
culturais e ticos.(Lei n 9.795/99, art. 5, I)
Neste contexto, deve ser observada a obrigatoriedade do Poder Pblico, nos termos dos
artigos 205 e 225 da Constituio Federal, ao definir polticas pblicas que incorporem
a dimenso ambiental. Verifica-se neste contexto a importncia da educao ambiental
no ensino em todos os nveis de formao educacional. imprescindvel que se
desenvolva a conscincia ambiental em todos os setores e seguimentos da
sociedade. Essa dimenso ambiental deve ser incorporada, no apenas nas polticas
pblicas de governo, mas tambm nas aes da iniciativa privada e de toda sociedade, e
com a preocupao de que o desenvolvimento sustentvel seja implementado no sentido
do desenvolvimento humano.
Qualquer tributao que envolva o meio ambiente bem como isenes ou outros
benefcios fiscais devem adequar-se a Constituio Federal. Tal legislao instituidora
deve se dar no mbito das competncias das entidades tributantes, estabelecidas na
Constituio Federal. A Constituio Federal, no artigo 170, tambm prev o
desenvolvimento sustentvel na medida em que consagra o princpio de defesa do meio
ambiente como ponto de orientao da ordem econmica e financeira. Pode-se afirmar
que com esta previso, o desenvolvimento econmico, fundado na valorizao do

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trabalho humano e na livre iniciativa, no legtimo caso ignore a proteo ambiental.


(SPAGOLLA, 2008, p. 362)
O principal objetivo do desenvolvimento sustentvel superar a falcia de que o
desenvolvimento econmico e a proteo ambiental esto em plos diversos, de forma
que um se torne empecilho para a realizao do outro. A defesa do meio ambiente e a
explorao dos recursos naturais podem e devem coexistir, afinal, justamente destes
recursos que o homem retira toda a sua sobrevivncia, conforme ensina Spagolla. (2008,
p. 361)
Sobre a necessria coexistncia harmnica entre a economia e o meio ambiente como
objetivo precpuo do desenvolvimento sustentvel salienta Derani: Quando se usa a
expresso desenvolvimento sustentvel, tem-se em mente a expanso da atividade
econmica vinculada a uma sustentabilidade tanto econmica quanto ecolgica [...]
Desenvolvimento sustentvel implica, ento, no ideal de um desenvolvimento
harmnico da economia e ecologia que devem ser ajustadas numa correlao de
valores onde o mximo econmico reflita igualmente um mximo ecolgico. (2007, p.
132)
Pode-se, ento, considerar que existe uma antinomia entre o desenvolvimento e a
proteo do meio ambiente? Ao contrrio, eles so complementares, uma vez que no
existe desenvolvimento se os recursos naturais no estiverem preservados, disposio
do ser humano como fator de produo de riquezas; e o meio ambiente equilibrado um
dos pressupostos para que a qualidade de vida seja alcanada, afirma Spagolla. (2008, p.
361)
O princpio do desenvolvimento sustentvel aponta ainda para outro aspecto importante:
deve-se assegurar a satisfao das necessidades da presente gerao sem que se
comprometa a capacidade das geraes futuras de acesso aos recursos naturais. A
presente gerao tem o dever de deixar para as futuras geraes um meio ambiente de
igual ou de melhor qualidade do que aquele que herdou da gerao anterior.
(AMARAL, 2007, p. 33)
O artigo 151 da Constituio Federal veda a instituio de tributo que no seja uniforme
em todo territrio nacional, admitindo a concesso de incentivos fiscais destinados a
promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes regies
do pas.
De igual porte, tem-se que qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo,
concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos aos tributos somente
poder ser concedido por lei especfica (art. 150 - 6 da CF). O art. 175 do Cdigo
Tributrio Nacional destaca que a iseno uma forma de excluso do crdito
tributrio, juntamente com a anistia entre outros institutos tributrios.
Os incentivos esto no campo da extrafiscalidade. Atravs dos incentivos fiscais a
pessoa poltica tributante estimula os contribuintes a fazer ou no fazer algo que a
ordem jurdica considera conveniente, interessante ou oportuno. Algumas vezes os
incentivos fiscais se manifestam atravs de imunidades ou sob a forma de isenes.
5. Extrafiscalidade Ambiental: Aspectos Relevantes
7397

Para Ataliba a extrafiscalidade consiste no uso de instrumentos tributrios para obteno


de finalidades no arrecadatrias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de
comportamentos, tendo em vista outros fins, a realizao de outros valores
constitucionalmente consagrados. (1990, p. 233)
lcito recorrer aos tributos com o intuito de atuar diretamente sobre os
comportamentos sociais e econmicos dos contribuintes, seja fomentando
posicionamento ou inibindo certos procedimentos. So os tributos extrafiscais, que
podem ser traduzidos em agravamentos ou benefcios fiscais dirigidos ao implemento e
estmulo de certas condutas.
Os incentivos fiscais manifestam-se, assim sob vrias formas jurdicas, desde a forma
imunitria at a de investimentos privilegiados, passando pelas isenes, alquotas
reduzidas, suspenso de impostos, manuteno de crditos, bonificaes, crditos
especiais e outros tantos mecanismos, cujo fim ltimo , sempre, o de impulsionar ou
atrair, os particulares para a prtica das atividades que o Estado elege como prioritrias,
tornando, por assim dizer, os particulares em participantes e colaboradores da
concretizao das metas postas como desejveis ao desenvolvimento econmico e social
por meio da adoo do comportamento ao qual so condicionados. (ATALIBA;
GONALVES, 1991, p. 167)
A extrafiscalidade, como forma de interveno estatal na economia, apresenta uma
dupla configurao: de um lado, a extrafiscalidade se deixa absorver pela fiscalidade,
constituindo a dimenso finalista do tributo; de outro, permanece como categoria
autnoma de ingressos pblicos, a gerar prestaes no tributrias. (TORRES, 2001, p.
167)
A Constituio Federal de 1988 determina como uma das metas a serem atingidas pelo
Estado brasileiro a promoo do desenvolvimento nacional e a justia social. Assim, a
tributao no Brasil configura um instrumento poderoso da ao estatal sobre a
economia, o que d grande importncia s tcnicas extrafiscais adotadas, tendo em vista
a realizao das metas de desenvolvimento e justia social.
O Estado brasileiro, ao estabelecer como um dos seus princpios fundamentais fazer
justia social e diminuir as desigualdades econmicas tornou necessria a sua
interveno nas relaes sociais para atingir esses objetivos. Assim, a extrafiscalidade
adquire singular importncia.
O Poder Pblico tem na extrafiscalidade tributria uma maneira de conciliar
desenvolvimento econmico e defesa do meio ambiente, vez que a Constituio Federal
estabelece no art. 170, incisos III e VI combinados com o art. 225, a busca pelo
desenvolvimento sustentvel.
A tributao ambiental adequada, considerando o valor constitucional a que foi
prestigiado o meio ambiente, pode ser um dos instrumentos para se alcanar um
desenvolvimento preocupado com as geraes, tanto presentes, quando futuras.
Aspecto relevante que deve ser considerado no tocante aos incentivos fiscais
ambientais, principalmente, a sua abrangncia no s no mbito territorial brasileiro.
Com o processo de integrao entre os blocos econmicos e os tratados internacionais,
7398

com vistas quebra de barreiras vem favorecendo aos pases aproximarem as


legislaes, ampliar as discusses para melhorar cada vez mais a qualidade de vida dos
habitantes. Para tanto, est em discusso a prpria questo da soberania dos Estados e as
recomendaes das organizaes internacionais, destacando-se a OMC (Organizao
Mundial do Comrcio).
6. Concluses
No basta que a Constituio Federal dispor sobre a proteo das pessoas. necessrio
que o Estado garanta a elas uma existncia digna (art. 1, inciso III da Constituio
Federal) e o seu bem estar (art. 3, inciso IV) somente possvel com um meio ambiente
saudvel, direito reconhecido como fundamental.
Como incentivo proteo ambiental, seria interessante e oportuno, por exemplo, que o
governo desenvolvesse vantagens fiscais para aquelas empresas que protegem o meio
ambiente em suas propriedades.
Esse posicionamento visto, por muitos, com relutncia, ao argumento de que preservar
o meio ambiente e a sadia qualidade de vida uma obrigao, no podendo haver
estmulo econmico.
Nesse caso, preciso se atentar para a efetividade das medidas j existentes e
desenvolver polticas de maior incentivo preservao ambiental.
Alm da fundamental importncia dos ditames das polticas tributria e social, deve ser
destacado que o sistema tributrio justo aquele que contempla a sua implementao
com base nos princpios constitucionais tributrios, norteadores da conduta pblica.
dever do Estado a promoo do desenvolvimento econmico nacional,
principalmente com o objetivo de reduo das desigualdades regionais. Para tanto
poder utilizar normas indutoras atravs da implementao de polticas pblicas de
preveno e de preservao do meio ambiente com a finalidade de atendimento dos
ditames constitucionais.
A Constituio Federal alberga dois princpios aparentemente conflitantes. O inciso II
do artigo 3 determina que um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil garantir o desenvolvimento nacional. E o artigo 225 prev a proteo ambiental,
nos termos ali descritos.
Convm ressaltar que o Estado deve incentivar o desenvolvimento. Deve ser observado
que o conceito de desenvolvimento adotado pela Constituio Federal um conceito
moderno (art. 225). Referido conceito apresenta o desenvolvimento como crescimento
econmico, com vistas globalizao, como desregulamentao e reduo do papel do
Estado, como direito humano inalienvel e o meio ambiente equilibrado (art. 170).
O Brasil apresenta desequilbrios regionais expressivos, sendo, portanto, necessrios
instrumentos que viabilizem a correo desse cenrio, estabelecendo mecanismos que
promovam um novo equacionamento das vantagens comparativas para a realizao de
investimentos produtivos.

7399

A Constituio Federal abriu novos espaos para as aes de proteo ao meio ambiente
e, no que se refere aos direitos e garantias individuais, organizao do Estado,
tributao, e, ainda ordem econmica e social do Pas.
Referida Constituio no estabeleceu nenhum tributo ambiental especfico, embora
possibilite no seu texto, condies nas espcies tributrias j existentes, para estabelecer
mecanismos e instrumentos de tributao, enfocando o meio ambiente para efeito de
preservao a ele dirigida.
No h necessidade de criar novos tributos, e sim, distribuir adequadamente os recursos
arrecadados previstos no Sistema Tributrio Nacional vigente para atender finalidades
scio-ambientais. Desta forma, os recursos devem ser aplicados na implementao de
polticas pblicas em todos os nveis de governo, para oferecer melhores condies para
compatibilizar o direito ao desenvolvimento com o direito proteo do meio ambiente,
garantidos constitucionalmente.
preciso que o meio ambiente seja preservado, no atravs de uma tributao
acentuada e sim com estmulos ou benefcios, entre eles destacando-se aqueles projetos
que contemplam planejamentos ambientais que preservem ou recuperem o meio
ambiente degradado.
Seja qual for o objeto da aplicao da tributao ambiental, a sua regulamentao
dever de ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos
econmicos e ambientais pertinentes, de forma que a tributao ambiental seja
realmente eficiente e gere os benefcios sociais esperados.
Os incentivos fiscais concedidos, nos termos da legislao aplicvel, devem guardar
estreita sintonia com os princpios da ordem econmica e social, especialmente a livre
iniciativa e a livre concorrncia. Tais incentivos no devem ser apenas instrumentos de
interveno na economia, e sim, medidas que possam caracterizar efetivamente a funo
social do tributo, com aes integradas para o desenvolvimento econmico sustentvel.
Assim, s existir desenvolvimento econmico, com a busca do pleno emprego e em
especial com a reduo das desigualdades, com a proteo do meio ambiente.
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