Esquemas de Asociaciones Público Privadas en Mexico

ESQUEMAS DE ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS EN MXICO
Ing. Guillermo Estvez Galvn
NDICE
1. ESQUEMAS DE REFERENCIA............................................................2
1.1
PROYECTOS DE MANTENIMIENTO INTEGRAL (PROPIMI y PROMAI) 3
1.2 CONTRATOS PLURIANUALES DE CONSERVACIN DE CARRETERAS

(CPCC).............................................................................................7
1.3
NUEVO MODELO DE OPERACIN (BANOBRAS)...........................10
1.4
PROYECTOS DE PRESTACIN DE SERVICIOS (PPS).....................19
1.5
NUEVO ESQUEMA DE CONCESIONES (PPP)................................21
2. PROPUESTA DEL ESQUEMA BAJO LA LEY DE ASOCIACIONES PBLICO

PRIVADAS (APP)................................................................................24
1. ESQUEMAS DE REFERENCIA
En la bsqueda del esquema ms apropiado a disear para la

Conservacin de este tramo carretero, tomamos como punto de partida los
esquemas usados anteriormente para proyectos similares, por lo cual a
continuacin se describirn resumidamente los aspectos ms relevantes
de los esquemas usados anteriormente, los cuales se presentan a
continuacin de acuerdo al orden cronolgico en que se fue
implementando su uso:
Proyecto Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI),
Programa de Mantenimiento Integral (PROMAI),
Contratos Plurianuales de Conservacin Carretera (CPCC),
Nuevo Modelo de Operacin (Banobras M&R, O y AAS)
Proyectos de Prestacin de Servicios (PPS),
Nuevo Esquema de Concesiones (PPP),
El primer esquema utilizado fue el Nuevo Esquema de Concesiones PPP,

enfocado ms que nada en la modernizacin y operacin de tramos de
cuota, sin embargo, algunos de los paquetes que se asignaron dentro de
este esquema incluan tramos libres de peaje a ser conservados junto con
los tramos de cuota, esto se debi a que de haberlos separado, muy
posiblemente los tramos libres de peaje hubieran sido difciles de asignar,
mientras que los de cuota hubieran estado muy competidos.
Financieramente hablando, se busc que con los excedentes de los
ingresos en los tramos de cuota, se pagaran al concesionario las partes
correspondientes de los peajes sombra de los tramos libres de peaje del
mismo paquete. Un ejemplo de este tipo de esquema fue el Paquete de
Activos del Golfo, el cual busc agrupar ms de 1,000 km de carreteras
(federales y de cuota) desde el D.F, a Tampico, bajando por Puebla, para
despus subir a Poza Rica y Tampico; y una segunda ruta por Crdoba y el
puerto de Veracruz, hasta casi llegar a Coatzacoalcos.
En el segundo esquema se busc la separacin de los paquetes carreteros,
dejando los PPPs para las autopistas de cuota y los PPSs para la
modernizacin y conservacin de los tramos federales, tal fue el caso de la
carretera federal Nueva Italia Apatzingn en el Estado de Michoacn,
para el cul los financiamientos seran primero para levantar la carretera al
cumplimiento de ciertos estndares de desempeo y posteriormente, para
darle la conservacin necesaria para mantener dichos estndares de
desempeo, por lo cual el desarrollador cobrara P.U.O.T,s por las
actividades realizadas.
Los primeros cuatro esquemas mencionados se encuentran ya ms

enfocados en nuestra rea de inters, la cual es la rehabilitacin y
conservacin de tramos federales libres de peaje, por lo que a
continuacin procederemos a hablar de cada uno de ellos por separado, en
numerales especficos para cada uno de estos esquemas.
1.1 PROYECTOS
PROMAI)
DE
MANTENIMIENTO
INTEGRAL
(PROPIMI
Uno de los principales problemas que se tenan en Mxico para la

conservacin de carreteras, era la aplicacin de varios contratos
simultneos dentro de un mismo tramo carretero, teniendo un contrato
para prcticamente cada una de las actividades, es decir, que se tena un
contrato con una empresa para la conservacin peridica, otro con otra
empresa diferente para la conservacin rutinaria, otro para el
sealamiento, otro para los puentes y as sucesivamente para todos los
elementos necesarios para cumplir con la conservacin del tramo
carretero. Esta fragmentacin de contratos ocasionaba en muchas
ocasiones, la limitacin de responsabilidades de las empresas, las cuales
trataban de deslindarse de sus responsabilidades contractuales, echndole
la culpa a otra de las empresas que compartiera la responsabilidad de
ciertos trabajos, como pudiera ser el caso de una mala conservacin
peridica a causa de deficiencias en la conservacin rutinaria, en la
reconstruccin o en la rehabilitacin.
Figura 1. Simultneos de Contratistas y Contratos Fragmentados
El Proyecto Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI) y su sucesor el

PROMAI, como sus nombres lo indican, se tratan de Mantenimientos
Integrales, siendo el primero de ellos un Proyecto Piloto con el que se puso
a prueba por primera vez en Mxico el mantenimiento integral; una vez
demostrados los buenos resultados del uso del PROPIMI en la carretera
Quertaro San Luis Potos, se prosigui con el PROMAI, dejando de ser un
Proyecto para pasar a ser un Programa de Mantenimiento Integral;
refirindose este ltimo trmino a que se trata de proyectos que
consideran en un slo contrato, todas las actividades necesarias para
conservar en buen estado fsico y de operacin un tramo o paquete
carretero determinado. Entre estas actividades se innov con la inclusin
de Servicios de Vialidad que antes no se consideraban. El total de
actividades contractuales incluan:
Mantenimiento Rutinario,
Mantenimiento Peridico,
Reconstruccin de los Segmentos que as lo requieran,
Autocontrol de Calidad por laboratorios externos en las actividades

anteriores,
Rehabilitacin de Puentes y Estructuras,
Servicios de Vialidad y,
Gestin de los Trabajos.
El mecanismo de pagos que se utiliz fue por actividades especficas, para

lo cual el proveedor someta a la autorizacin de la SCT las actividades de
mantenimiento que se iban a realizar, una vez obtenida dicha autorizacin,
el proveedor las ejecutaba conforme a la solicitud. Una vez que se
aceptaban los trabajos realizados por el contratista, la SCT los pagaba
conforme al catlogo de precios unitarios presentados en la licitacin del
proyecto, siempre que estos hubieran cumplido con los requerimientos de
calidad establecidos.
El PROPIMI inici con la licitacin pblica internacional financiada con
recursos del crdito externo 7042-ME del Banco Mundial, en donde
participaron empresas mexicanas y extranjeras. El costo total del proyecto
por un plazo de 28 meses fue de 686.98 millones de pesos con
asignaciones anuales variables, habiendo sido contratado a travs de los
Centros SCT por catlogo de conceptos y a precios unitarios, de
conformidad con la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
mismas vigente en Mxico, pero atendiendo tambin a las reglas y
vigilancia impuestas por el Banco Mundial.
El proyecto se puso en marcha en la Carretera Quertaro San Luis Potos,

en tres tramos localizados en los estados de Quertaro (113.8 km), San
Luis Potos (143.1 km) y Guanajuato (176.0 km), con una longitud total de
432.9 km. Estos tramos fueron seleccionados por alojarse sobre la Ruta No.
57 Mxico Nuevo Laredo, que es unos de los 14 ejes carreteros de la Red
Federal del Pas, teniendo caractersticas semejantes: son tramos libres de
peaje con cuatro carriles y alto trnsito vehicular (> 15,000 vehculos
diarios). Sin embargo, el tramo de la Ruta No. 57 en el Estado de Quertaro
tena una longitud muy corta (28 km en cuatro carriles), por lo que el
contrato tuvo que ser compensado mediante la adicin de otros tramos
fuera de esa ruta para sumar los 113.8 km mencionados al principio de
este prrafo.
Los principales objetivos de los proyectos fueron:
Mejorar el estado fsico de los tramos carreteros, impulsando la

participacin de la iniciativa privada en el mantenimiento de las
carreteras, garantizando as la seguridad, comodidad y
transitabilidad de los usuarios.
Adquirir experiencia sobre una nueva forma de contratar la

conservacin de carreteras, a fin de reducir los costos de la forma
tradicional de contratacin.
El desarrollo del proyecto fue administrado y controlado por la DGCC como

normativa, a travs y en coordinacin con los Centros SCT en cada
entidad, para definir y vigilar las acciones tcnico administrativas que de
ello derivarn.
Algunos aspectos relevantes de los programas obtenidos de las juntas de
trabajo realizadas con la DGCC y la revisin de la documentacin relativa
fueron:
La concentracin regional y la continuidad de los tramos facilita

significativamente la ejecucin de los trabajos de mantenimiento
integral, aumentando la eficiencia y reduciendo los costos.
Se requiere de un cambio fundamental en la mentalidad tanto de

las empresas y entidades pblicas, as como de todo el personal
involucrado, para distinguir con claridad la diferencia entre un
contrato de mantenimiento integral de carreteras, que es
bsicamente de servicios y, otro de construccin, que sera obra
pblica.
No obstante, si bien los tramos del proyecto estaban ubicados

sobre una misma ruta, no eran homogneos en cuanto a los
trabajos necesarios, pues mientras que en San Luis se requiri de
un trabajo significativo de reconstruccin, en Quertaro
5
prcticamente los trabajos se circunscribieron a dar conservacin

rutinaria y peridica. Ninguno de los tramos carreteros
presentaban problemas geotcnicos serios (hundimientos de
terraplenes o inestabilidad de taludes) ni tenan estructuras de
puentes importantes, por lo que slo se efectuaba una inspeccin
visual exterior de las estructuras cada 2 meses y se entregaba un
reporte de dicha inspeccin al Centro SCT.
Cada empresa responsable de cada tramo defina y/o

complementaba su plan mensual de mantenimiento que deba ser
autorizado por la SCT, con base en un esquema de
automejoramiento encaminado a prestar un mejor servicio y
disminuir el nmero de accidentes en el tramo. Aquellas
ubicaciones identificadas como posibles fuentes generadoras de
accidentes se sometan a un estudio de seguridad vial con el fin
de poder determinar las posibles causas del problema y proponer
las obras necesarias para corregirlo. Como ya se mencion, este
plan se revisaba en conjunto con el residente del Centro SCT,
quien lo modificaba y aprobaba, al igual que los conceptos fuera
de catlogo y sus correspondientes precios unitarios
extraordinarios. Esto dio una gran flexibilidad al proyecto para
adaptarlo a las necesidades de los tramos, pero stas no siempre
fueron evaluadas adecuadamente, debido a la falta de proyectos
y a que ocasionalmente obedecan a consideraciones subjetivas
de los residentes, sin contarse con los estudios que pudieran
respaldar las mismas.
En los servicios de vialidad se incluy el establecimiento de un

centro de comunicacin permanente para el enlace con los
usuarios y las distintas autoridades (CFE, TELMEX, PFP, etc.).
Asimismo, se informaba de las deficiencias que pudieran afectar
al buen funcionamiento de los tramos, debindose de mantener
la superficie de rodamiento libre de obstculos, animales,
sustancias peligrosas, etc., procediendo a su retiro o arreglo
inmediato para as evitar accidentes.
Del derecho de va se reportaban las invasiones (problema de

expropiaciones) y, de los accesos irregulares se informaba a la
SCT para que actuara segn instrucciones, ya que representaban
un riesgo importante a la seguridad vial del tramo. Se contaba
con un seguro de responsabilidad civil contra daos a terceros
durante las obras de mantenimiento. Se dispona de torres de
auxilio vial cada 6 km a tresbolillo, pero se observ que en las
zonas donde haba cobertura, era ms prctico el uso de
telfonos celulares de los usuarios con nmeros telefnicos de
emergencia en el sealamiento.
En caso de accidentes se informaba y abanderaba el sitio para

evitar ms incidentes, de todos los cuales deba levantarse un
reporte.
La gestin de los trabajos comprenda su programacin operativa

mensual y anual, as como su seguimiento, evaluacin de
resultados y el inventario fsico y del estado de la carretera.
El PROPIMI oper de 2004 a 2006, dejando de ser un Proyecto Piloto para

convertirse en el Programa de Mantenimiento Integral (PROMAI) de 2007 a
2009 y luego del 2010 al 2012. Posteriormente, como parte del proceso
evolutivo de la aplicacin de programas de mantenimiento integral en
Mxico, se dio lugar a un nuevo esquema de Contratos Plurianuales de
Conservacin Carretera, mejor conocidos como CPCCs.
Figura 2. Proceso Evolutivo del Mantenimiento Integral en Mxico
1.2 CONTRATOS
PLURIANUALES
CARRETERAS (CPCC)
DE
CONSERVACIN
DE
Considerando la experiencia del PROPIMI y del PROMAI, se elabor un

modelo ms maduro de conservacin y gestin de carreteras denominado
Contratos Plurianuales de Conservacin de Carreteras (CPCC). En este
modelo el financiamiento provino de la Administracin Pblica y la
conservacin y gestin del activo lo realiz una empresa privada, quien fue
remunerada por esta actividad de acuerdo a su desempeo, medido por
indicadores de calidad denominados estndares de desempeo.
7
Los CPCC's estn concebidos en dos grandes etapas: Etapa de Desarrollo y

Etapa de Conservacin. En la primera se pretenda levantar toda la
carretera a los estndares de desempeo definidos, pagndose como
contrato de obra tradicional (PUOT, precio unitario por obra terminada),
mientras que en la segunda, se pagara el cumplimiento de los estndares
definidos para esta etapa mediante un pago mensual (PUM, precio unitario
mensual). Cabe sealar la negativa por parte de la Secretara de la Funcin
Pblica en la utilizacin del PUM en los contratos, ya que no existe este
concepto en la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las
Mismas y su reglamento (solo existen conceptos por obra terminada),
motivo que deriv en la definicin de unidades como km-mes, pieza-mes,
unidad-mes, con la salvedad de que si el km o pieza no haba sido objeto
de trabajo, no se podra abonar la unidad, con lo cual se perdi gran parte
de la esencia del concepto del CPCC en la Etapa de Conservacin mediante
el cumplimiento de estndares, desvirtuando el concepto de estndar de
desempeo. La premisa de la SFP se produjo con el CPCC de San Lus
Potos ya en ejecucin y el de Veracruz ya contratado, motivo por el que la
redefinicin de los PUM se aplic a partir del CPCC de Michoacn, que fue
el tercero que se contrat.
Figura 3. Etapas de Contratos Plurianuales de Conservacin Carretera
Los CPCCs representaron un acuerdo legal entre la SCT y una empresa

privada, cuyo objetivo fue la realizacin de los trabajos de conservacin
integral a un conjunto de tramos carreteros de la red federal, los cuales
deban de cumplir satisfactoriamente con los estndares de desempeo
previamente establecidos para la etapa de desarrollo. Adicionalmente, se
tendran otra serie de indicadores para la segunda etapa posterior
denominada de conservacin, la misma empresa realizara la gestin del
mantenimiento de todos los elementos de la carretera mediante el
cumplimiento de los estndares de desempeo definidos, orientados a una
mejor y ms segura experiencia para el usuario.
Los objetivos principales de los CPCC fueron los siguientes:
Brindar un servicio de calidad a los usuarios
Dar certidumbre presupuestal de largo plazo a la conservacin de

carreteras
Modernizar la gestin de la conservacin de la red de carreteras

federales
Promover el desarrollo de empresas especializadas en

conservacin integral y plurianual de carreteras, cambiando el
concepto de obra por el de servicios.
En los CPCC's se establecieron los siguientes 17 indicadores como

estndares de desempeo:
Tabla 1. Indicadores de Desempeo definidos para los CPCCs
Debido a las limitaciones presupuestales, las erogaciones no pudieron

cubrir por completo los requerimientos contractuales de los CPCCs para la
Etapa de Desarrollo, imposibilitando que al final del tercer ao todos los
tramos carreteros cumplieran con los estndares de desempeo
establecidos. Dicha circunstancia no ocurre en los Proyectos de Prestacin
de Servicios (PPS), ya que las aportaciones gubernamentales provienen del
gasto corriente, teniendo mayor prioridad en la asignacin presupuestal y
encontrndose por encima del Presupuestos de Egresos de la Federacin
PEF.
9
Bajo este modelo se definieron 31 paquetes carreteros con una longitud

total de 15,081 km equivalentes a dos carriles de la red federal. El primer
paquete se otorg en el ao 2010 y correspondi al Estado de San Luis
Potos. El siguiente paquete se otorg en 2011 en el Estado de Veracruz.
En enero del 2012 se otorg el paquete de Michoacn y a mediados del
mismo ao dos paquetes ms, el primero correspondiente al Estado de
Sinaloa y el segundo al Estado de Sonora.
Unos de los aspectos que diferenciaron a los CPCCs del PROPIMI y PROMAI,
fue que mientras que en el PROPIMI y PROMAI se aplic un contrato por
cada tramo carretero, en los CPCCs se armaron paquetes carreteros que
incluan varios tramos del mismo Estado en un solo CPCC, de ah el que se
hubieran creado 31 paquetes carreteros, siendo uno por cada Estado de la
Repblica.
10
1.3
NUEVO MODELO DE OPERACIN (BANOBRAS)
Desde 1998 la operacin y la infraestructura de la Red de Autopistas en

Mxico se encontraba alejada de las reas de oportunidad para llevar a
cabo una mejor gestin y brindar una adecuada seguridad al usuario.
Impactando asimismo, a la sociedad en general y a la economa nacional.
El Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. en su carcter de
Institucin Fiduciaria (BANOBRAS), dentro de sus mandatos, administra una
concesin otorgada por el Gobierno Federal para la operacin y
mantenimiento de una Red de Autopistas de Cuota, la ms grande de
Mxico, en la que en el ao 2012 transitaron aproximadamente 358
millones de vehculos con personas y mercancas, con una longitud
aproximada de 4,341 kms. que equivale al 50% del total de la red nacional
de cuota, integrada por 8,459 kms. La Red de Autopistas est conformada
por diferentes fideicomisos carreteros los cuales operan en forma
independiente y estn regidos por rganos Colegiados.
A efecto de mejorar la gestin de la concesin otorgada a BANOBRAS, se
realiz un anlisis y se detect la siguiente problemtica:
Al existir restriccin normativa, hasta enero de 2012 no se

permita establecer un sistema de incentivos o penalizacin para
el pago de la contraprestacin por los servicios relacionados con
la operacin y mantenimiento carretero, ni esquemas de
remuneracin conforme a resultados. Pero a partir de dicha fecha,
entro en vigor la Ley de Asociaciones Pblico Privadas,
permitiendo establecer este tipo de esquemas.
Se tena una visin de corto plazo en el proceso de planeacin.
Se careca de una cultura de innovacin tecnolgica y de calidad.
Se ofrecan atencin y calidad deficientes en los servicios

prestados a los usuarios.
Tcnicamente no se garantizaba el mejoramiento ni la
conservacin de la infraestructura.
Existan deficiencias en los controles para impedir invasiones del
derecho de va, ambulantaje y actividades delictivas en plazas de
cobro y servicios conexos.
Se contaba con mecanismos deficientes y obsoletos para
promover la rendicin de cuentas y transparencia ante
BANOBRAS, el gobierno federal y la sociedad.
Se mostraban rezagos en la eficiencia del gasto.
Sus costos de operacin, conservacin y mantenimiento no eran

competitivos.
11
Debido a esto BANOBRAS propuso al rgano Colegiado de uno de los

fideicomisos ms importantes que administra, la instrumentacin de un
Nuevo Modelo de Operacin a fin de promover una eficiente gestin y
administracin de las carreteras que integran la Red de Autopistas,
enfocado principalmente, a la seguridad y servicio al usuario, as como a la
conservacin de la infraestructura. Los objetivos de esta iniciativa son:
Mejorar el estado fsico de las autopistas y modernizar el

equipamiento y la infraestructura.
Elevar la calidad y ampliar los alcances de los servicios que se
ofrecen a los usuarios.
Lograr
mayor
captacin
de
ingresos
mediante
un
aprovechamiento de los derechos que otorga la concesin.
Disminuir costos inherentes a la administracin de contratos
independientes.
Visin a mediano y largo plazo en el proceso de planeacin.
Cultura de innovacin tecnolgica y de calidad.
Ser competitivos con otras concesiones.
El Nuevo Modelo de Operacin de Banobras consiste en la participacin del

sector privado para realizar la operacin, mantenimiento y conservacin
de autopistas, mediante la celebracin de contratos multianuales de
prestacin de servicios cuya contraprestacin est en funcin del
cumplimiento de Estndares de Desempeo. En comparacin con un
modelo tradicional, el Nuevo Modelo:
Transita de un esquema de contratos de obra pblica tradicional a

un esquema de servicios, orientando la infraestructura a la
seguridad y al servicio al usuario.
Promueve la incorporacin de nuevas tecnologas (Telepeaje,
sistemas inteligentes de transporte (ITS), equipos de alto
rendimiento, entre otras).
Considera un horizonte de erogaciones para mantenimiento,
conservacin y operacin, controlando mejor el gasto.
Mejora la transparencia y rendicin de cuentas ante BANOBRAS,
el gobierno federal y la sociedad.
12
Orienta la planeacin de la operacin y conservacin por

corredores regionales, a mediano y largo plazo.
Supervisin efectiva de contratos de servicios y de obra.
Para el diseo y la implementacin del Nuevo Modelo de Operacin, de los

aos 2006 a 2012 se realizaron diversas contrataciones en consultora en
materia tcnica, financiera y legal. El Nuevo Modelo de Operacin fue una
iniciativa institucional del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos,
S.N.C., en su carcter de Institucin Fiduciaria, en concordancia con los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Como resultado de la asesora
integral para el esquema del Nuevo Modelo de Operacin, se concluy que
para su ejecucin, se requerira contratar las siguientes tres figuras:
A) Agente Administrador Supervisor (AAS), quien es
responsable de garantizar la implementacin y el cumplimiento
de Estndares de Desempeo para la operacin, mantenimiento,
conservacin, rehabilitacin y prestacin de servicios al usuario.
Responsable de la administracin, monitoreo y supervisin de las
actividades realizadas por el M&R y O. Proporciona a
BANOBRAS asesora tcnica integral y servicios gerenciales para
una planeacin integral de la autopista.
B) Operador (O), bajo Estndares de Desempeo est enfocado
a la operacin de plazas de cobro y servicios conexos, atencin
de usuarios, gestin y administracin del derecho de va, atencin
de incidencias y emergencias, administracin de seguros,
mantenimiento de los sistemas de peaje, telepeaje, ITS e
instalaciones.
C) Mantenedor Rehabilitador (M&R), bajo Estndares de
Desempeo
realiza
la
rehabilitacin,
conservacin
y
mantenimiento de la autopista, incluyendo la elaboracin de
estudios y proyectos necesarios.
En caso de incumplimiento a los Estndares de Desempeo establecidos

en cada contrato, cada figura se hara acreedora a las deducciones
preventivas
y
correctivas
correspondientes,
respecto
a
las
contraprestaciones establecidas en los mismos. Este Modelo obliga a cada
figura a llevar un Sistema de Gestin de Calidad basado en las normas
ISO:9000, ISO:14000 y OHSAS:18000, as como tambin un Sistema de
13
Gestin de Carreteras, a fin de mejorar la planeacin de inversiones en

operacin, conservacin y mantenimiento.
En enero de 2011, se inici la implementacin del Nuevo Modelo de
Operacin en la autopista concesionada a BANOBRAS Atlacomulco Maravato, importante eje carretero y punto de conexin con otros ejes,
ubicada en los estados de Mxico y Michoacn y, que por sus
caractersticas tcnicas y de operacin fue susceptible para su
implementacin. Un ao despus de su implementacin, se reforz la
seguridad al transitar en la autopista.
A continuacin se mencionan las caractersticas ms representativas de
este creativo e innovador esquema:
Primer caso en Mxico en el que simultneamente se efectan la

operacin, conservacin y mantenimiento de las autopistas a
travs de contratos basados en Estndares de Desempeo.
En comparacin con las mejores prcticas internacionales,
incorpora la figura del AAS (Representante designado por
BANOBRAS), el cual efecta la administracin integral de los
contratos del M&R y O.
Obliga al M&R y O a alcanzar en el menor tiempo posible, los
Estndares de Desempeo establecidos, absorbiendo los riesgos
sobre los estudios y proyectos de las obras que ejecutan.
Promueve la innovacin tecnolgica a travs de la
implementacin de ITSs y modernizacin de las plazas de cobro,
entre otros.
BANOBRAS recibe del AAS servicios tales como asesora tcnica,
legal y financiera permanente e integral, la planeacin de
trabajos de conservacin y mantenimiento, el monitoreo y
supervisin de obras, validacin de estudios y proyectos del
M&R y O, aseguramiento del cumplimiento de los Estndares
de Desempeo respectivos, propuestas de servicios con valor
agregado a la autopista, asesora en la planeacin del
aprovechamiento, comercializacin y explotacin del derecho de
va y, propuestas de implantacin de telepeaje e interoperabilidad
con otras autopistas.
Se compensa al M&R por incremento de aforo vehicular.
14
Los elementos del plan de accin desarrollado para poner en prctica la

estrategia de implementacin del Nuevo Modelo de Operacin, fueron los
siguientes:
Regionalizar geogrficamente las autopistas concesionadas y

agruparlas en Paquetes Carreteros, a fin de generar ahorros en
costos.
Diagnstico del estado fsico de la infraestructura carretera
(ndice de Rugosidad Internacional IRI, profundidad de roderas,
agrietamientos, entre otros), considerando su longitud para
determinar el monto de la inversin requerida.
Innovacin tecnolgica, equipamiento y modernizacin de las
plazas de cobro.
El tamao de las autopistas promueve la participacin del sector
privado, desde pequeas hasta medianas y grandes empresas.
Prestacin de los servicios como mnimo de 5 aos, susceptibles a
ampliarse, limitados a la vigencia del plazo de la concesin de la
autopista.
Adecuada gestin en los ingresos por cobro de peaje en cada
autopista o Paquete Carretero.
Atencin puntual sobre problemticas sociales que prevalecen en
la zona de las autopistas, sus correspondientes plazas de cobro y
derecho de va.
Los principales resultados obtenidos, entre otros, son los siguientes:
1) El estado fsico de la autopista Atlacomulco-Maravato ha
mejorado al nivel de Estndares de Calidad internacionales. El
nivel de comodidad para circular en la superficie del pavimento
de la autopista se ha elevado notoriamente y sobrepasa los
requerimientos solicitados en la Normativa para la Infraestructura
del Transporte de Mxico. La SCT establece un valor de IRI inferior
o menor a 2.81 m/km, mientras que en el Nuevo Modelo de
Operacin se exige al M&R mantener la autopista con un valor
inferior o igual a 2.50 m/km. De igual manera, a afecto de
prevenir accidentes, se efectuaron mejoras para la seguridad vial
de la autopista al reforzarse el sealamiento horizontal y vertical
de la misma.
2) Se cerraron y controlaron los accesos irregulares a la autopista,
con lo que se increment el nivel de seguridad, previniendo
posibles accidentes de trnsito ocasionados por dichos accesos.
De igual forma se mejor el control y el depsito de los ingresos
por cuotas de peaje.
15
3) Se increment la seguridad a travs de las siguientes acciones: I)

recorridos por parte de la patrulla de sealizacin las 24 horas del
da; II) video-vigilancia (circuito cerrado de televisin) a lo largo
de la autopista; III) equipamiento de postes SOS para la atencin
de emergencias; IV) instalacin de paneles de mensaje variable;
V) monitoreo de eventos climatolgicos a travs de estaciones
meteorolgicas; VI) construccin de dos nuevas plazas de cobro
equipadas con tecnologa de punta con un centro de control para
monitorear el peaje, la operacin y la seguridad en la autopista.
4) Para otorgar un mejor servicio y una mejor atencin al usuario, se
implementaron sistemas de telepeaje y medios electrnicos de
pago en las plazas de cobro. Asimismo, se realizaron mejoras
tanto en los servicios conexos como los mdulos sanitarios.
Para monitorear el progreso del Nuevo Modelo de Operacin,

permanentemente se cuenta con un Sistema de Gestin de Carreteras del
M&R y un Sistema de Gestin de la Operacin del O los cuales son una
herramienta informtica para compilar informacin, misma que es validada
por el AAS a travs de su Sistema de Gestin de Carreteras, el cual se
reporta a Banobras mediante informes ejecutivos. Estas tres herramientas
informticas garantizan la correcta gestin y administracin de activos,
inventarios y servicios en la autopista, as como el registro del
cumplimiento de los Estndares de Desempeo del M&R y O, la
planificacin de las actividades y obras necesarias a ejecutarse en la
autopista, as como el registro de las acciones de mejora continua
derivadas de los Sistemas de Gestin de Calidad del M&R y O. El AAS
es responsable de elaborar un Sistema de Calidad rector denominado
Esquema Director de Calidad, el cual, se basa en los requerimientos
establecidos en los Estndares de Desempeo de cada figura y se alinea
con los Sistemas de Gestin de Calidad del AAS, M&R, y O. Este
sistema est integrado por un Plan de Gestin de Calidad, un Plan de
Supervisin de Calidad y un Plan de Aseguramiento de Calidad. Con lo
anterior se garantizan niveles ptimos y eficientes de atencin al usuario y
un aprovechamiento adecuado de recursos orientado a eliminar retrasos o
sobrecostos. A travs de normas de calidad ISO 9000, 14000 y 18000 se
permite efectuar procesos de mejora continua, asegurando as el
cumplimiento de las obligaciones contractuales del M&R y O.
Adicionalmente, el M&R y el O cuentan con sus propios Sistemas de
Gestin de Calidad, Gestin Ambiental y Gestin de Seguridad y Salud en
el Trabajo. De igual manera, el AAS realiza auditoras de calidad
semestrales al M&R y al O, o extraordinarias cuando as se requiera.
Asimismo, se considera la opinin de los usuarios a travs de la pgina
16
web, medios sociales como Twiter, lnea telefnica y buzones de

sugerencias en las plazas de cobro.
En junio y julio de 2013, sin haberse implementado la totalidad de la
iniciativa, se realiz un sondeo de opinin a 1,450 usuarios de la Autopista
Atlacomulco-Maravato, a efecto de realizar procesos de mejora continua,
como por ejemplo en los estacionamientos de acceso para los sanitarios y
en la deteccin de puntos de mayor accidentabilidad, con el fin de efectuar
obras para su mitigacin.
Los principales beneficios derivados de la implementacin del Nuevo
Modelo de Operacin en la autopista Atlacomulco - Maravato son los
siguientes:
Se increment la calificacin del estado fsico de la autopista, al

pasar de 426.83 puntos en el ao 2011 a 466.12 puntos en 2013,
las cuales fueron certificadas por la Direccin General de
Desarrollo Carretero de la SCT. La mxima calificacin que otorga
la SCT es de 500 puntos.
Se ha disminuido el valor del IRI de la autopista, al pasar de 1.86
m/km en 2011 a 1.44 m/km en 2013, lo que tcnicamente
representa que los usuarios circulen con mayor confort o
comodidad sobre la autopista, en el entendido que a menor IRI,
mayor comodidad para el usuario y por consiguiente, mayor
seguridad para el mismo. Los costos asociados al mantenimiento
y rehabilitacin de la autopista en el horizonte del Contrato
M&R (cinco aos y nueve meses), disminuirn en 20% respecto
a los contratos tradicionales por precios unitarios de obra
terminada. Es decir, el costo por kilmetro al ao se reduce de
$1.8 millones a $1.5 millones al ao.
Cierre de 37 de 49 accesos irregulares a la autopista.
Mejor control de recaudacin y conciliacin de ingresos por cuotas
de peaje.
El cobro de peaje es ms gil, lo que disminuye tiempos de
espera en las plazas de cobro y por lo tanto mejora el nivel de
servicio.
Mejora de la atencin a los usuarios de la autopista.
Ampliacin de trminos de contratacin de la pliza de seguro

integral, destacando entre otros, la Inclusin a la pliza de siete
Estndares de Desempeo compatibles con el Nuevo Modelo de
Operacin; gastos mdicos y funerarios al conductor responsable
17
(incluye conductor responsable en estado de ebriedad, exceso de

velocidad, etc.); daos materiales causados por vehculos
comerciales de servicio particular o pblico de ms de 3.5
toneladas; establecimiento de los siguientes niveles de servicio a
cumplirse por el O: 1)En caso de incidentes y emergencias, el
tiempo de atencin de la patrulla de sealizacin no puede
exceder de 40 minutos; 2)En caso de incidentes y emergencias, el
tiempo de atencin de la respuesta de la gra no debe ser mayor
de 30 minutos; 3)El aviso a los servicios de emergencia
necesarios al momento del accidente no debe ser mayor a 2
minutos; 4)El tiempo de atencin a las quejas de los usuarios no
debe ser mayor a 72 horas; 5)El tiempo de espera promedio en el
cruce de carril no debe exceder 3.5 minutos (el promedio era de 5
minutos. Para el caso de que todos los carriles posibles estn
funcionando, no hay un tiempo mximo de espera; 6)Mejor
control de la recaudacin y conciliacin de los ingresos.
Se han establecido entre otros, los siguientes niveles de servicio a
cumplirse por el M&R: 1)No se admiten grietas, asentamientos
y corrimientos en la superficie de rodamiento de la autopista. El
tiempo mximo para la correccin de baches es de 1 da.; 2)No se
admiten roderas (hundimientos longitudinales) con profundidades
mayores a 15 mm. El tiempo mximo para su correccin es de 45
das; 3)La calzada y acotamientos de la autopista deben de estar
libres de obstrucciones. El tiempo mximo para su limpieza es de
1 hora; 4)Los taludes y cortes de la autopista debern
mantenerse estables en todo momento. En caso de derrumbes se
debe restablecer el flujo del trnsito en un mximo de 6 horas;
5)El sealamiento horizontal y vertical, as como las defensas y
barreras centrales de la autopista deben estar siempre presentes
y en buenas condiciones. Particularmente, para el caso del
sealamiento vertical y las defensas y barreras centrales, se
deben corregir mximo en 1 da; y para el sealamiento
horizontal, mximo en 2 das; 6) El valor del IRI mximo permitido
es de 2.5 m/km. El tiempo mximo de correccin es de 45 das.
Derivado de la implementacin del Nuevo Modelo de Operacin, se est

iniciando en Mxico una cultura sobre los contratos de mantenimiento y
operacin de autopistas, basados en Estndares de Desempeo. A efecto
de continuar con el programa de implementacin del Nuevo Modelo de
Operacin, ya se ha instrumentado en otras autopistas a cargo de
BANOBRAS, como es el caso de la autopista Guadalajara-Colima, donde se
implement desde febrero del 2011. Del mismo modo, BANOBRAS ha
considerado conveniente realizar en los tramos carreteros del centro de
Mxico el esquema de pago por Estndares de Desempeo, a travs de la
18
modificacin del Contrato de Prestacin de Servicios celebrado con el

Organismo Operador Pblico.
En el caso de la conservacin, mantenimiento y rehabilitacin de las
autopistas, este esquema se ha instrumentado a travs de una figura
equivalente al M&R, denominada contratista CPA (Conservacin
Plurianual de Autopistas). Se previ instrumentar los contratos CPA de
manera gradual en los siguientes tres corredores carreteros que forman
parte de la Red de Autopistas de BANOBRAS:
Corredor Mxico - Acapulco (462 km),
Corredor Mxico - Irapuato (352.8 km) y,
Corredor Mxico - Veracruz (382.3 km).
Se ha comprobado que BANOBRAS tiene la capacidad para migrar de una

gestin de infraestructura carretera tradicional, a una bajo el cumplimiento
de Estndares de Desempeo. Dado lo anterior, BANOBRAS ha sido capaz
de filtrar poco a poco la experiencia en el mercado mexicano tanto a
autopistas pblicas como privadas, siendo ahora el momento adecuado
para que la DGCC de el paso siguiente para llevar a cabo la migracin de
sus modelos tradicionales de contratacin, hacia estos nuevos modelos de
operacin basados en Estndares de Desempeo enfocados en la
conservacin de carreteras.
La estrategia planteada por BANOBRAS para la implementacin del Nuevo
Modelo de Operacin ha sido bastante exitosa, iniciando con autopistas de
corta longitud y en buen estado fsico, para posteriormente aplicarlo en
autopistas de mayores dimensiones, como es el caso de la Autopista
Guadalajara - Colima. Con base en la experiencia de las Autopistas de
Atlacomulco Maravatio y Guadalajara - Colima, se ha podido avanzar
paulatinamente con su implementacin en otros paquetes carreteros de la
red de BANOBRAS.
Algunas de las lecciones aprendidas por parte de BANOBRAS, a raz de la
implementacin de este Nuevo Modelo de Operacin son las siguientes:
Se ha observado que a efecto de obtener propuestas

competitivas por parte de los licitantes, se les debe de brindar
informacin lo ms actualizada posible y con mucho mayor
detalle acerca de las condiciones fsicas iniciales de la autopista,
durante el proceso de licitacin.
Los contratos del M&R y O, al estar basados en el
cumplimiento de Estndares de Desempeo, deben de cumplir
con Sistemas de Gestin de Calidad en los que se establezcan
19
procedimientos puntuales para el desarrollo de los servicios y

atencin al usuario.
Se requera tener un marco jurdico apropiado para la
contratacin y el establecimiento de formas de trabajo conjuntas
entre BANOBRAS y los prestadores de servicio, lo cual ya se logr
en enero del 2012 con la entrada en vigor de la Ley de
Asociaciones Pblico Privadas.
Es necesario facilitar la implementacin de esquemas de
financiamiento a las empresas prestadoras de servicio para
asegurar la continuidad de este tipo de contratos.
Es necesario fomentar y difundir una cultura de calidad con
respecto a este tipo de contratos basados en Estndares de
Desempeo, en el medio de la construccin, conservacin,
supervisin y operacin de carreteras.
Es necesario implementar procesos de mejora continua dentro del
Nuevo Modelo de Operacin para superar ndices de seguridad,
operacin, mantenimiento y conservacin ya alcanzados.
Al mejorar las condiciones de la superficie de rodamiento de las
autopistas, simultneamente se debe aumentar la seguridad vial,
a efecto de disminuir la probabilidad de accidentes ocasionados
por el exceso de velocidad.
Es necesario incorporar esquemas de incentivos. Para el caso de
la implementacin en la autopista Guadalajara-Colima, el contrato
del M&R establece incentivos econmicos al prestador de
servicios en cuanto a la mejora de la seguridad vial de la
autopista.
A pesar de haber tenido muy buenos resultados en los ltimos aos con la
implementacin de este esquema, aun se estn evaluando otros tramos
carreteros susceptibles para implementar el Nuevo Modelo de Operacin,
as como procesos de mejora continua y establecimiento de nuevos
Estndares de Desempeo, que permitan llevar las autopistas a cargo de
BANOBRAS a niveles de servicio de clase mundial y que se destaquen por
estar en condiciones ptimas y con tiempos de respuesta mnimos,
logrando as una excelencia de servicio al usuario, lo cual difcilmente se
podra lograr sin las figuras principales del M&R, del O y sobre todo del
AAS, ya que esta figura es la que se encarga principalmente del enlace
con BANOBRAS, desahogando sus funciones y responsabilidad, adems de
ser el encargado de administrar y controlar a los otros dos actores,
permitiendo as un desarrollo ptimo del contrato. Esta figura para los
APPs de Conservacin de Carreteras se denominar Gerente Supervisor
GS.
20
21
1.4
PROYECTOS DE PRESTACIN DE SERVICIOS (PPS)
Los PPS se identifican como las acciones que se requieren para que una
dependencia o entidad de la administracin pblica federal reciba un
conjunto de servicios por parte de un inversionista proveedor. Se definen
como contratos de servicios de largo plazo, en donde el inversionista
disea, construye, opera, mantiene y financia la infraestructura de apoyo
necesaria para la prestacin de los servicios complementarios a un servicio
pblico. La responsabilidad del servicio pblico permanece en la rectora
del gobierno. Este esquema se inici en el Reino Unido a principios de la
dcada de 1990 y gradualmente se ha ido extendiendo con xito a otros
pases.
En este contexto, en 2002, el Gobierno Federal inici la instrumentacin de
este esquema, para lo cual la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la
Secretara de la Funcin Pblica (SFP) definieron el marco legal que regula
su aplicacin, conformado por las reglas para desarrollar los PPS,
publicadas en el DOF el 9 de abril de 2004.
La SCT a travs de este modelo de Prestacin de Servicios busc adelantar
el desarrollo de infraestructura carretera, principalmente en carreteras
federales libres de peaje, ya que al no generar ingresos propios por el
cobro de tarifas, no podan ser incluidos en el Nuevo Esquema de
Concesiones (PPP), sin embargo, el modelo PPS tambin se lleg a utilizar
para algunas autopistas de cuota.
A travs del uso del modelo PPS se logr incrementar los montos de
inversin en carreteras con la participacin del sector privado, a la vez que
se elev la calidad del servicio ofrecido a los usuarios y se aument la
eficiencia y productividad de la prestacin de servicios pblicos, abriendo
nuevos espacios de participacin para la iniciativa privada y logrando una
ms eficiente distribucin y administracin de los riesgos de proyectos
carreteros.
Los principales criterios considerados para elegir los tramos a modernizar
fueron el beneficio a gran nmero de usuarios, el valor por el dinero al
transferir los riesgos al sector privado, tramos de importancia regional y
estatal, la dificultad de asegurar fuentes alternativas de financiamiento y,
el nfasis en regiones y reas con alto potencial de desarrollo, tales como
la regin sur-sureste del pas.
Con este modelo se adjudicaron concesiones mediante licitaciones pblicas
con plazos de contratacin de 15 a 30 aos, establecindose as
asociaciones (pblico-privadas) entre la SCT y empresas privadas para
disear, financiar, construir, mantener y operar carreteras, a cambio de
pagos peridicos trimestrales, basados en mecanismos que consideraban
22
la disponibilidad de la va y su nivel de uso, para lo cual, cada licitante

calculaba un pago peridico en funcin de sus costos de construccin,
conservacin y operacin, el rendimiento sobre el capital aportado
(incluyendo costos financieros), el trnsito anual estimado y el periodo de
contratacin.
Una vez terminada la construccin, las carreteras ya modernizadas
seguan operando como vas libres de peaje, por las cuales los
concesionarios reciban pagos peridicos trimestrales por cada seccin de
la carretera, provenientes de recursos presupuestales. Sin embargo, al
aplicar este modelo a autopistas de cuota, el pago peridico se realizaba
mediante una combinacin de tarifas y recursos presupuestales. Dichos
pagos se realizaban en base al desempeo del concesionario, para lo cual
se consideraba la disponibilidad de la va en los trminos acordados en el
contrato, el nivel de uso de la va, la tarifa sombra propuesta por el
concesionario y las deducciones por no disponibilidad de la va.
Las carreteras libres de peaje actualmente contratadas mediante el
esquema PPS y sus plazos contractuales son las siguientes:
Irapuato La Piedad (20 aos),
Quertaro Irapuato (20 aos),
Tapachula Talismn (20 aos),
Nuevo Necaxa Tihuatln (30 aos),
Ro Verde Ciudad Valles (20 aos),
Nueva Italia Apatzingn (20 aos) y,
Mitla Tehuantepec (20 aos)
Este modelo ofreci en su momento, una buena solucin para poder

modernizar carreteras federales libres de peaje, las cuales debido a no
generar ingresos propios provenientes del cobro de tarifas, se haca muy
difcil el poderlas modernizar mediante los recursos presupuestales, ya que
requirieron de un alto nivel de inversin, sin embargo, al ser incluidas bajo
este esquema, su modernizacin ha sido posible gracias a la inversin de
la iniciativa privada, la cual ha podido llevar a cabo mediante
financiamientos privados, la construccin y modernizacin de dichos
tramos carreteros, algunos de los cuales han dejado una muestra de la
excelente ingeniera mexicana, tal es el caso del PPS Nuevo Necaxa
Tihuatln, el cual cuenta con varios tneles, puentes y viaductos de
grandes dimensiones, lo cual representa una gran inversin que muy
difcilmente el gobierno hubiera podido realizar en el corto plazo, motivo
23
por el cual es el nico PPS con un plazo contractual de 30 aos, en lugar de

los 20 aos que manejan el resto de los PPSs carreteros vigentes.
24
1.5
NUEVO ESQUEMA DE CONCESIONES (PPP)
El llamado Nuevo Esquema de Concesiones surgi a raz del

reconocimiento de la insuficiente capacidad del gobierno para invertir en
los tramos carreteros en cuestin, pudiendo as generar los ingresos
necesarios para cubrir la inversin total requerida para su ejecucin, as
como de la necesidad de aportar cierta cantidad de recursos fiscales. La
mayora de los proyectos identificados no eran autofinanciables, por lo que
era necesario que el gobierno federal aportara recursos complementarios
para darles viabilidad econmica y financiera.
Tambin se pretendi que cada proyecto se dimensionara de acuerdo con
el trfico actual y esperado en su momento, cuya estimacin se efectu en
base a estudios especializados para as hacer factible que la mayor parte
de los recursos necesarios para su construccin, fuera financiada con
capital de riesgo del sector privado y complementada con crditos
bancarios.
Para la adecuada estructuracin de cada concesin carretera se
contrataron empresas consultoras especializadas, las cuales en su gran
mayora fueron consorcios formados por 3 empresas consultoras, debido a
la gran diferencia entre los temas necesarios para estructurar
adecuadamente las concesiones.
La primera empresa estaba encargada de la parte tcnica de la concesin,
englobando todos los aspectos de los proyectos ejecutivos necesarios para
la construccin y operacin de los tramos carreteros en cuestin,
recopilando y revisando que todos los proyectos ejecutivos estuvieran
completos y fueran construibles, para as poder definir con tiempo
suficiente los faltantes, apoyndose en la Direccin General de Carreteras
o los Gobiernos de los Estados para la realizacin de los proyectos
faltantes.
La segunda empresa se encargaba de la parte financiera para as poder
tener un correcto anlisis de las contraprestaciones y TIRs que se
pudieran esperar en las ofertas de los licitantes, as como para tener
puntos de referencia en base a los cuales evaluar las propuestas
presentadas en la licitacin.
Por ltimo, la tercer empresa deba ser un despacho de abogados
encargados de todos los aspectos legales de la concesin, tales como el
adecuado desarrollo de las bases de licitacin, el modelo de contrato y
todos los documentos legales necesarios para poder definir
adecuadamente los alcances y obligaciones del concesionario y de la SCT.
25
Adicionalmente, el despacho de abogados tambin deba de encargarse de

la definicin del marco legal en el que se deberan de desarrollar las
diferentes etapas de la licitacin, construccin y operacin de la concesin
durante el plazo de la misma, sin olvidarnos de los procedimientos a seguir
tanto de la SCT como de los concesionarios, para que la SCT hiciera
entrega de los tramos carreteros (activos) al concesionario y para que el
concesionario regresara dichos activos a la SCT, una vez terminado el
plazo de la concesin.
Las caractersticas principales del nuevo esquema de concesiones son las
siguientes:
Plazo de la concesin fijo de hasta 30 aos.
Tarifas promedio mximas para los diferentes tipos de

vehculos y reglas de actualizacin de tarifas.
Entrega por parte de la SCT del proyecto ejecutivo, del derecho
de va liberado, de determinados estudios y ciertos permisos,
cuyo costo ser reembolsado por el Concesionario.
La concesin se adjudicar mediante licitacin pblica a quien
solicite la menor aportacin de recursos fiscales.
Etapa de operacin.
La SCT estableci que para cada tramo carretero se contara con un

Proyecto Ejecutivo completo, correcto y consistente preparado por la
propia SCT o alguna empresa designada por la SCT para la realizacin del
mismo en el menor tiempo posible, siendo tal que pudiera ajustarse al
calendario planteado para las diferentes fases de la licitacin.
Antes de la etapa de licitacin, el Proyecto Ejecutivo tena que ser revisado
cuidadosamente por la empresa consultora tcnica, con el fin de
asegurarse de que dicho proyecto estuviera completo y cumpliera con
todos los requisitos de la concesin, dicho proyecto tambin tendra que
ser revisado por los licitantes en la etapa correspondiente de la licitacin,
ya que ese Proyecto Ejecutivo sera la base para la preparacin de las
propuestas y para la regulacin establecida en el Ttulo de Concesin.
El contenido del Proyecto Ejecutivo fue conformado tanto por proyectos de
terraceras, pavimentos, estructuras, obras de drenaje, entronques,
sealamiento, casetas de cobro, obras complementarias e inducidas, as
como por los programas de suministros, materiales y equipos necesarios
para la correcta operacin de la va, los estudios de ingeniera bsica, las
normas de calidad, de operacin, de mantenimiento, de seguridad, y las
especificaciones de construccin tanto generales como particulares.
26
Los licitantes contaron con un plazo de entre 90 y 180 das para verificar el
Proyecto Ejecutivo y proponer los cambios que los mejoraran o que
corrigieran los errores o incongruencias detectadas, por lo cual la
verificacin de los Proyectos Ejecutivos tena que ser efectuada de manera
exhaustiva por los licitantes, ya que el riesgo del Proyecto Ejecutivo y de
su ejecucin sera asumido en forma total y absoluta por el licitante
ganador. Lo anterior signific que todos los costos necesarios para la
correcta ejecucin del Proyecto deberan de ser considerados en su
propuesta.
Dentro de los aspectos tcnicos, uno de los aspectos que ms destacaban
por ser algo de nueva implementacin en este tipo de proyectos, fue la
necesidad de que la empresa concesionaria contara con un Sistema de
Aseguramiento de Calidad, para lo cual deba de presentarse ante la SCT
dentro de la oferta, un Manual de Aseguramiento de Calidad en el que se
establecieran los procedimientos a seguir durante la construccin,
operacin, explotacin, mantenimiento y conservacin de la Concesin.
Otros aspectos considerados dentro de la estructuracin de las
concesiones pero a cargo directamente de la SCT, fueron la Liberacin del
Derecho de Va, los Estudios de Aforos y los Aspectos Ambientales, para los
cuales a pesar de que su realizacin quedaba bajo la responsabilidad de la
SCT, el concesionario tambin era corresponsable de los mismos, ya que
cualquier deficiencia pudiera haber generado sobrecostos al concesionario,
sin poder pedir recursos adicionales por los gastos extraordinarios
derivados de dichas deficiencias, por lo cual se incentivaba a los licitantes
a hacer sus propios clculos y estudios de la veracidad de la informacin
presentada por la SCT.
Dentro de la etapa de licitacin no hubo cambios significativos en cuanto al
modo tradicional de llevar a cabo la licitacin, sin embargo, a continuacin
mencionaremos los aspectos ms relevantes de esta etapa:
Como se mencion anteriormente, el esquema previ un plazo de

entre 90 y 180 das para que los licitantes pudieran verificar
exhaustivamente el Proyecto Ejecutivo, ya que despus de la
presentacin de las propuestas, no podran realizarse cambios al
Proyecto Ejecutivo.
Los licitantes seran los responsables de los datos y pronsticos
de aforo con los cuales integraran sus propuestas respecto de los
niveles de trnsito, composicin vehicular y tasas anuales de
crecimiento previstas.
27
Fue necesario presentar una garanta de seriedad de la propuesta

mediante la exhibicin de una carta de crdito otorgada por una
institucin de crdito autorizada para operar en Mxico.
El ganador se defini en base al cumplimiento de requisitos
tcnicos, jurdicos, econmicos y financieros, as como a la
solicitud de la suma del menor monto de aportacin Inicial y del
valor presente neto del compromiso de aportacin subordinada.
En caso de empate se considerara el menor costo de
construccin de las obras; pero en caso de persistir el empate, se
adjudicara a quien ofreciera la mayor aportacin de capital de
riesgo.
28
2. PROPUESTA DEL ESQUEMA BAJO LA LEY DE ASOCIACIONES PBLICO

PRIVADAS (APP)
Como se ha venido mencionado anteriormente, actualmente se tienen dos

esquemas de contratacin para la conservacin de carreteras: la
contratacin tradicional y la contratacin por resultados. En la siguiente
tabla se presenta de forma esquemtica, la comparativa entre la
contratacin tradicional y la contratacin por resultados, indicando sus
principales ventajas y desventajas:
Tabla 2. Comparativo entre Esquemas de Contratacin Tradicional & Contratacin

por Estndares
Con la implementacin de un modelo de contratacin de la conservacin

plurianual basado en resultados, se esperan obtener los siguientes
beneficios:
Elevacin de la calidad del servicio
Estado fsico 100% bueno al final del tercer ao del contrato;
Uniformidad de estndares en los tramos.
Eficiencia en la administracin del programa por reducir el

nmero de contratos y de contratistas.
29
Eficiencia en la gestin de los contratistas y traslado de beneficios

a SCT:
Planeacin de largo plazo;
Convenios con proveedores y compras de mayor escala;
Amortizacin de inversiones y costos fijos;
Trabajos de mayor calidad; e
Irreductibilidad
conservacin
de
una
parte
significativa
del
gasto
de
Buscando nuevos esquemas de atencin a las necesidades de

mantenimiento de la red federal carretera, mediante contratos plurianuales
de conservacin de carreteras se pretende mejorar la atencin a los tramos
carreteros,
buscando
eficiencias
por
economas
de
escala
y
aprovechamiento del personal, lo cual redundar en un mejor estado de la
red.
Tambin es importante sealar que la experiencia internacional en
contratos plurianuales de conservacin basados en indicadores de
desempeo, muestra una reduccin de costos respecto de la contratacin
tradicional que flucta entre 10 y 40%, como se puede ver en la Tabla 3
que se presenta a continuacin:
PAISES
Australia
AHORROS EN
COSTOS
10%
- 40%
Finlandia
30% - 35%
Noruega
20% - 30%
Inglaterra
10% como mnimo
Estados Unidos
10% - 15%
Canad
10% - 20%
Tabla 3. Comparativa de Ahorros entre Esquemas de Contratacin Tradicional y Contratacin por Resultados
Fuente: Banco Mundial, Notas sobre el transporte No. TN-27, septiembre 2005.
En el Anexo 1 se presenta un estudio sobre el Anlisis de Esquemas APPs

aplicables a la Conservacin de Carreteras implementados en otros pases,
con lo cual se podr ver un poco ms a fondo las experiencias
internacionales del uso de este tipo de esquemas.
La SCT denomin a este esquema de contratacin, Contratos Plurianuales
de Conservacin de Carreteras (CPCC), que ahora est evolucionando al
Programa de Asociacin Pblico Privada de Conservacin Plurianual de la
Red de Carreteras (APP) con el objetivo de asegurar en tiempo y forma los
30
requerimientos presupuestales, lo cual fue el principal problema para el

buen funcionamiento de los CPCCs, ya que dichos fondos provenan del
presupuesto asignado a la DGCC, los cuales fueron insuficientes debido a
recortes de dicho presupuesto y dems circunstancias por las que ha
atravesado nuestro pas en los ltimos aos. A diferencia de dicho
esquema, el esquema de APP considera que los fondos sean irreductibles
al provenir del gasto corriente, el cul tien mayor prioridad que el
Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), circunstancia que nos
permite poder asegurar los recursos presupuestales para todo el plazo del
contrato.
Los trabajos que se desarrollarn con la contratacin de este proyecto
sern los siguientes:
Reconstruccin de tramos y puentes;
Conservacin peridica de tramos y puentes;
Conservacin rutinaria en tramos y puentes;
Servicios de Vialidad sin incluir disposicin de gras y ambulancias;
Servicios de gestin que incluyen las actividades de gestin y

procesamiento de informacin tendientes a mejorar la operacin de
carreteras.
El objetivo del Esquema en Asociacin Publico Privada (APP), es contar con

un instrumento en materia de conservacin que permita reducir los costos
de contratacin y facilitar la gestin vial, agrupando las actividades de
conservacin y reconstruccin en un solo contrato, a la vez que se
adquiere experiencia en una forma de contratar la gestin carretera.
Con la estructuracin del esquema Asociacin Pblico Privada (APP) para
Conservacin de Carreteras, se pretende mejorar el esquema utilizado en
los CPCCs en una doble vertiente: en principio, asegurando la suficiencia
de recursos financieros con la aportacin de capital privado y,
posteriormente, perfeccionando el concepto de "estndares de
desempeo", pagndose al Desarrollador bajo el concepto de
Disponibilidad de la Va.
Con el uso de este esquema de APP se busca no pagar PUOTs por la
rehabilitacin inicial, sino solamente pagar PUMs que ya incluyan todos los
costos de la rehabilitacin inicial, el financiamiento y las conservaciones
peridicas y rutinarias, para as evitar que reincidamos en uno de los
principales problemas que se dieron dentro de la ejecucin de los CPCCs,
el cual fue que los desarrolladores solo hacan las rehabilitaciones iniciales
para cobrar sus PUOTs, olvidndose casi por completo de la conservacin
pagada por PUMs, pues estos no les aportaban utilidades tan atractivas
31
como los PUOTs, por lo cual su ejecucin y cumplimiento no les importaba

mucho que digamos.
Debido a lo anterior, tambin se observa la necesidad de reforzar
fuertemente las sanciones por falta de cumplimiento de los estndares
establecidos, de modo tal que se evite caer en el mismo problema de los
CPCCs, en los que ni siquiera se llegaron a activar estndares como los de
pintura, deshierbe o sealamiento, ya que les costaba ms a los
desarrolladores llevar a cabo dichas actividades, que lo que cobraran por
las mismas.
Debe de quedar muy en claro que el objetivo que se busca dentro del
esquema APP, no es el hacer deducciones constantes al desarrollador, sino
que se hagan trabajos de muy buena calidad desde el principio del
contrato, ya que si se realizan trabajos de muy buena calidad en la primera
etapa de rehabilitacin inicial, consecuentemente se abarataran los
trabajos de mantenimiento de la segunda y tercera etapa de conservacin
rutinaria y peridica, logrando as mejores rendimientos para el
desarrollador, usuarios y la SCT.
Otro factor bastante importantes que tambin se busca, es el de contratar
tramos largos pero no tan grandes como los de los CPCCs, ya que dicha
circunstancia tambin nos aleja del punto ptimo de equilibrio, al tenerse
que instaurar varios centros operativos, circunstancia que contribuy en
gran medida a la diversificacin del personal, perdindose con esto gran
parte del control y monitoreo del desempeo del desarrollador.
Debido a las circunstancias mencionadas que causaron conflictos
importantes en los CPCCs, tambin se puede ver que es indispensable la
inclusin de una figura que pueda hacer el seguimiento apropiado del
control de calidad y de la ejecucin de todas y cada una de las actividades
del contrato en tiempo y forma, as como de la realizacin y revisin de los
proyectos que se pudieran llegar a requerir a lo largo del desarrollo del
contrato, con lo cual dicha figura fungir como los ojos y voz de la DGCC,
teniendo mayor autoridad y responsabilidades que la supervisin
tradicional, con lo cual tendra la capacidad de suspender trabajos y/o
pagos por mala ejecucin, baja calidad y/o incumplimiento de la
normativa, de las especificaciones o de los planos de los proyectos
previamente aprobados para construccin. Esta figura tendra que ser
equiparable al AAS (Agente Administrador Supervisor) incluido en el Nuevo
Modelo de Operacin que actualmente se encuentra utilizando BANOBRAS.
El plazo del APP podr variar a partir de 10 aos en adelante, con objeto de
rentabilizar los trabajos de reconstruccin y conservacin mayor de
tramos, ya que como podremos ver en la Figura 4 que presenta un ejemplo
de la distribucin de los costos de un esquema en APP contra un esquema
Tradicional; la inversin inicial para levantar las condiciones de la carretera
32
a los estndares de desempeo definidos es bastante alta, por lo cual si se

buscan plazos menores a 10 aos, los pagos al desarrollador tambin
tendran que ser ms altos, afectando as la factibilidad del proyecto, pues
se requerira de una mayor asignacin anual para el proyecto, afectando
as la distribucin del gasto corriente para otros proyectos.
No ahondaremos ms en el tema por el momento, ya que no es el objetivo
del presente documento, ya que para eso est el documento 4.4
Determinacin del Plazo Contractual y Monto del Contrato, en donde se
ver con ms detalle dicho objetivo, llevndose a cabo el anlisis de las
variables que nos permitan determinar el plazo contractual ms
conveniente dependiendo principalmente del monto del contrato, de su
amortizacin y de los beneficios que conlleve el plazo definido para el
mismo.
Figura 4. Distribucin Anual de los Costos del Esquema APP vs el Esquema Tradicional
Como se puede ver en la figura anterior, para un mismo monto de

inversin acumulado a 10 aos, con el esquema tradicional no se podra
levantar la carretera al cumplimiento de estndares de desempeo sino
hasta el ao 10, mientras que con el esquema de APP, al finalizar el tercer
ao ya se tendra todo el tramo carretero cumpliendo los estndares de
desempeo establecidos.
33
Para poder darnos una mejor idea de lo descrito para el caso presentado
en la Figura 4, a continuacin se presenta en la Figura 5 una grfica
generada a partir de la misma inversin de referencia a 10 aos, en donde
se presentan las dos grficas resultantes de la inversin requerida del
desarrollador y de los pagos anuales que se tenan que hacer al mismo
(que incluyen el costo del financiamiento y del Gerente Supervisor GS),
por parte de la Dependencia.
Figura 5. Montos de Inversin y Pagos al Desarrollador a 10 aos
Como podemos observar en la Figura 5, una de las mayores ventajas del

uso del esquema APP, es que en tan solo 3 aos se pueden levantar las
condiciones de la carretera para lograr cumplir con los estndares de
desempeo definidos, con lo cual, a pesar de tenerse que hacer una
inversin bastante fuerte por parte del desarrollador, despus de los
primeros 3 aos, la inversin anual necesaria baja drsticamente desde el
cuarto hasta el sptimo ao, en el cual vuelve a subir un poco (sin siquiera
llegar al 20% de la inversin anual inicial) debido a la conservacin
peridica y, a que se tienen que hacer ciertos trabajos adicionales para
asegurar el cumplimiento de los estndares, al menos en los 3 aos
posteriores al trmino del plazo de 10 aos.
Tomando en cuenta las grficas anteriores y lo mencionado acerca de las
mismas, podemos concluir que el uso del esquema APP para la
conservacin de carreteras, nos permite tener una mucho mejor
distribucin del gasto para mantener la carretera en estndares de
34
desempeo, adems de que se consigue tener todo el tramo en muy

buenas condiciones, las cuales sobretodo, conllevan a un menor costo para
los usuarios, ofrecindoles adems, menores tiempos de recorrido y mayor
seguridad.
Por otra parte, cabe mencionar, que el esquema APP obtiene sus recursos
del Gasto Corriente, teniendo una mayor prioridad que el PEF (Presupuesto
de Egresos de la Federacin), con lo cual se aseguran por completo los
recursos necesarios para los pagos mensuales al desarrollador PUMs,
adems de ser ms fciles de afrontar por ser gastos constantes con
mnimas variaciones de un ao a otro, dando con esto una mucho mayor
seguridad de la recuperacin de la inversin, lo cual redunda en una mejor
facilidad para el aseguramiento de los financiamientos o crditos
necesarios para la ejecucin del APP por parte del desarrollador, adems
de que el monto total para todo el plazo de ejecucin del APP se designa
desde un principio, siendo apartado del resto de los recursos considerados
para el PEF, obtenindose as un tramo carretero con niveles de servicio
altos y cumplimiento de estndares de desempeo en el corto plazo.
Por ltimo, cabe reiterar que mientras que los esquemas tradicionales de
contratacin se pagan con base en unidad de concepto de trabajo
terminado (PUOT), el esquema APP considera un nico tipo de pago bajo el
concepto de "disponibilidad del servicio" o disponibilidad de la va, que
engloba tanto el levantar las condiciones de la carretera a los estndares
de desempeo establecidos (se establece a ms tardar lograr el objetivo al
final del tercer ao), como su cumplimiento durante todo el contrato,
circunstancia que contemplar la medicin constante de dichos estndares
para el pago por resultados, considerando segmentos, nivel de servicio,
frecuencia de las inspecciones, tiempo de respuesta e indisponibilidad de
los mismos, por cada uno de los diferentes estndares.
En el pago por Precio Unitario Mensual por Disponibilidad del Servicio se
integran diversos factores, tanto indirectos como de supervisin a travs
de la figura del Gerente Supervisor GS, as como de los directos del
financiamiento y los trabajos a ejecutar tanto para la rehabilitacin inicial
como para las conservaciones rutinarias y peridicas, abonndose el
cumplimiento del estndar o aplicando las deducciones establecidas segn
corresponda, resultando a su vez en un abaratamiento de los costos de
mantenimiento con una mejor y mayor calidad de los trabajos ejecutados,
ya que como se mencion anteriormente, el objetivo de tan estrictos
controles no son las deducciones al desarrollador por trabajos mal hechos,
sino el pago completo por trabajos de excelente calidad que permitan a su
vez abaratar los costos de mantenimiento mencionados.
35
Anexo 1
ANLISIS DE ESQUEMAS DE ASOCIACIN
PBLICO-PRIVADA APLICABLES A LA
CONSERVACIN EN OTROS PASES
Para la realizacin de este anlisis se reuni informacin que se consider

relevante en la materia para posteriormente analizarla con el objetivo de
identificar aquellas caractersticas que puedan ser incorporadas a los APP
en beneficio de la SCT en cuanto a valor por dinero y estado fsico de las
carreteras.
A. Fuentes de Informacin
Las fuentes de informacin consultadas para este anlisis incluyen:
A.1.
A.2.
A.3.
A.4.
Informacin interna de PricewaterhouseCoopers

Informacin del dominio pblico
Informacin preparada y entregada por la SCT
Otras fuentes confidenciales
A.1. Informacin Interna de PricewaterhouseCoopers

La
informacin interna
continuacin:
de PricewaterhouseCoopers
se
detalla
Artculos internos y externos sobre mtodos de contratacin,

mecanismos de pagos, incentivos, entre otros temas relevantes.
Informacin
de
proyectos
similares
asesorados
por
PricewaterhouseCoopers en Mxico y el extranjero.
Experiencias internacionales en materia de participacin pblico
privada en la gestin de infraestructura.
A.2 Informacin del dominio pblico
La informacin del dominio pblico se detalla a continuacin:
36
Artculo del Banco Mundial sobre los contratos basados en el

desempeo.
Presentacin con teora sobre los contratos basados en el
desempeo, aplicados al mantenimiento de las carreteras.
Lineamientos del Banco Mundial para los contratos de servicios y
trabajos en carreteras basados en el desempeo o los resultados.
Bases de licitacin pblicas del gobierno argentino para contratos de
construccin y concesin de carreteras.
Bases de licitacin y contrato para la concesin de un tramo
carretero en Ecuador, basado en las asociaciones pblico-privado.
A.3 Informacin preparada y entregada por la SCT
La DGCC entreg al equipo asesor a travs de reuniones peridicas,
informacin relevante de su mecnica de contratacin actual:
Contrato de obra pblica a precio unitario y tiempo determinado;
Contrato de servicios de obra pblica a precio unitario y tiempo
determinado;
Contrato de obra pblica a precio alzado;
Contrato de servicios a obra pblica a precio alzado;
Programa Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI); y
Proyecto de Mantenimiento Integral (PROMAI).
A.4 Otras fuentes confidenciales
Por cuestiones de confidencialidad, cierta informacin utilizada para el
estudio no ser citada.
B. Modalidades de Asociacin Pblico Privada

Con la expresin asociacin pblico privada nos referimos a cualquier
modalidad de relacin jurdica y financiera entre el sector pblico y el
sector privado para el suministro o gestin de infraestructura por lo que
quedan comprendidas formas contractuales muy bsicas como el
outsourcing de servicios hasta relaciones complejas como las empresas
de economa mixta desconsolidadas de las cuentas pblicas.
La participacin privada en el desarrollo y gestin de infraestructura ha
sido evolutiva; en el tiempo, se han diseado esquemas que transfieren
cada vez ms responsabilidades al sector privado, mientras que las
37
Administraciones Pblicas han evolucionado hasta llegar a ser el

adquiriente informado de servicios o en caso extremo, ha liberado la
actividad al sector privado reservando su rol a una entidad reguladora en
pro de la libre competencia.
Existen numerosos opciones para suministrar y gestionar infraestructura y
no siempre hay una lnea clara entre cada una de ellas, sin embargo,
existen modalidades generales que han sido mayormente utilizadas en
muchos pases con resultados satisfactorios. Dichas categoras generales
se presentan en la tabla siguiente.
La tabla se encuentra organizada de manera que cada columna
corresponde a una modalidad de asociacin pblico privada, y estn
ordenadas de izquierda a derecha de menor a mayor transferencia de
responsabilidades al contratista privado; queda entendido que con la
transferencia de responsabilidades los riesgos asociados a las mismas son
igualmente transferidos.
En la misma tabla se podr notar que la primera columna corresponde a
los contratos de la llamada obra pblica tradicional, en donde slo se
solicita un servicio temporal por ejemplo de construccin, mientras que la
ltima columna corresponde a las concesiones en donde se transfiere
totalmente el negocio en cuestin.
Dependiendo del esquema de contratacin que se elija, variarn las
responsabilidades y los riesgos de cada una de las partes. Como se puede
observar en la tabla de modalidades, en el apartado de asignacin de
riesgos, bajo el esquema de Obra pblica tradicional, prcticamente todos
los riesgos permanecen en el sector pblico. Esto se debe a que en un
proyecto de obra pblica tradicional, el control del proyecto lo posee en
todo momento el gobierno.
Conforme se avanza hacia la derecha en dicha tabla, se observa cmo el
sector privado adquiere responsabilidades adicionales y asume por tanto
gran parte de los riesgos inherentes a la responsabilidad. El caso extremo
es la concesin, modalidad bajo la cual la mayora de las responsabilidades
y los riesgos se transfieren al sector privado debido a que en la concesin
el sector privado es sustituto del estado en la provisin de un servicio.
Otro punto esencial en un proyecto de infraestructura, es su
financiamiento. En el apartado de financiamiento de la tabla de
modalidades, se observa que en el esquema ms tradicional el contratista
slo debe aportar capital de trabajo durante la vigencia del contrato
debiendo el Estado obtener los recursos para construir y mantener la
infraestructura. Mientras que, conforme se adoptan esquemas de mayor
apertura hacia la participacin privada, el financiamiento va prstamos
38
bancarios, bonos y capital del inversionista (todos conocidos como

financiamiento privado) van apareciendo como alternativas de
financiamiento logrando con esto, aliviar la presin presupuestal.
En trminos de los factores que han motivado a los gobiernos a admitir al
sector privado en la gestin de infraestructura, la escasez presupuestal del
sector pblico se resuelve nicamente con aquellas modalidades que
incluyen financiamiento privado como son; DBF, DBFO y la concesin; por
su parte, la eficiencia en la gestin de la infraestructura, medida a travs
del valor econmico obtenido y la percepcin del usuario final de la misma,
mejora paulatinamente a medida que se utilizan modalidades de
participacin pblico privadas que permiten mayor autonoma de
actuacin al sector privado, esto es, el DBOM y el DBFO satisfacen en
mayor medida el objetivo que el esquema llave en mano.
En los siguientes apartados se analizan las modalidades de asociacin
pblico privada susceptibles de utilizarse en la conservacin de carretera
ya que, como puede observarse las modalidades identificadas pueden
adaptarse a casi cualquier tipo de infraestructura o servicio pblico, por lo
que ser necesario seleccionar y analizar con mayor profundidad aquellas
modalidades aplicables a la conservacin de carreteras.
39
Obra pblica
tradicional
DiseoConstruccin (DB)
o Precio Alzado /
Llave en Mano
DiseoConstruccinFinanciamiento
(DBF) o
Arrendamiento
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
DiseoConstruccinOperacinMantenimiento
(DBOM)
DiseoConstruccinFinanciamientoMantenimiento
(DBFM)
DiseoConstruccinFinanciamientoOperacinMantenimiento
(DBFO)
Concesin
Tabla A.1-1. Modalidades de Asociacin Pblico Privada
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Diseo
Pblico
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Costo
de
Construcci
n
Retrasos
Pblico
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Pblico
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Pblico
Pblico
Pblico
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Operacin
Pblico
Pblico
Pblico
Privado
Privado
Pblico
Privado
Privado
Mantenimi
ento
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Privado
Privado
Privado
Privado
Asignacin
de riesgos:
Diseo
y
Construcci
n
Especificac
in
de
Construcci
Integracin
(civil
y
sistemas)
Periodo de
Operacin
40
o Precio Alzado /
Llave en Mano
(DBF) o
Arrendamiento
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
(DBOM)
(DBFM)
(DBFO)
Concesin
entos
de
financiami
ento
privado
Obra pblica
tradicional
Desempe
o
/
Funcionam
iento de la
Ingresos
por
Explotaci
Requerimi
Pblico
Pblico
Pblico
Privado
Privado
Pblico
Privado
Privado
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Privado
Capital de
trabajo
durante la
construcci
n cuando
no
se
entregan
anticipos
de obra.
Capital de
trabajo
durante la
construcci
n cuando
no
se
entregan
anticipos
de obra.
Financiamie
nto privado
de
largo
plazo
que
puede
tomar
la
forma
de
arrendamie
nto,
usualmente
involucra
una
facilidad
crediticia
de
corto
plazo
durante la
construcci
n
y
un
refinanciam
iento
de
largo plazo
al trmino
de
la
Financiamie
nto de la
construcci
n a travs
de
deuda
pblica
o
presupuest
o.
Financiamie
nto de la
construcci
n a travs
de
deuda
pblica
o
presupuest
o.
Financiamie
nto privado
de
la
construccin
/ bonos /
deuda
con
recurso
limitado
/
capital
Financiamiento
de
la
construccin /
bonos / deuda
con
recurso
limitado
/
capital
Financiami
ento de la
construcci
n / bonos /
deuda con
recurso
limitado /
capital
41
misma.
42
Concesin
(DBFO)
(DBFM)
(DBOM)
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
(DBF) o
Arrendamiento
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
Costos de
operacin
y
mantenimi
ento como
se
van
incurriendo
.
(DBOM)
(DBFM)
(DBFO)
Pago
al
contratista
en funcin
de
avances
demostrad
os
y
aceptados
por
el
sector
pblico.
Pago
diferido en
el
largo
plazo
por
los activos
una
vez
que se ha
probado su
funcionami
ento
correcto y
el
cumplimien
to
de
especificaci
ones.
Los
pagos
incluyen un
component
e
de
intereses y
capital.
Pago
integrado
por
un
component
e
inicial
correspondi
ente a los
activos una
vez que se
certifica
que
estos
cumplen
con
las
especificaci
ones, y otro
component
e
diferido
correspondi
ente a la
operacin.
Pago
integrado
por
un
component
e
inicial
correspondi
ente a los
activos una
vez que se
certifica
que
estos
cumplen
con
las
especificaci
ones, y otro
component
e
diferido
correspondi
ente a la
operacin y
el
mantenimie
nto.
Pago
integrado
por
un
componente
o
tarifa
correspondi
ente a los
activos y el
financiamien
to incurrido
una vez que
se certifica
que
los
activos
cumplen con
las
especificacio
nes, y otro
componente
correspondi
ente
al
mantenimie
nto.
Pago integrado
por
un
componente o
tarifa
correspondient
e a los activos
y
el
financiamiento
incurrido
una
vez
que
se
certifica
que
los
activos
cumplen
con
las
especificacione
s,
y
otro
componente
correspondient
e
a
la
operacin y el
mantenimiento
.
Costos de
operacin
y
mantenimi
ento como
se
van
incurriend
o.
Costos
de
operacin y
mantenimie
nto
como
se
van
incurriendo.
Dependiend
o de los
aspectos
econmicos
del
proyecto,
se
recibe
una cuota
de
franquicia o
La
modalidad
de pago de
la
operacin y
el
mantenimie
Pago
por
costos
de
operacin
como se van
incurriendo.
Normalmente
el
pago
se
encuentra
sujeto
al
desempeo y
al
cumplimiento
de estndares.
Concesin
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
Pago de la
obra
conforme
al avance
estimado
de acuerdo
a unidades
de
materiales,
maquinaria
y
trabajo
invertidos
en
la
construcci
n.
(DBF) o
Arrendamiento
Pago
al
contratista
de diseo
cuando es
diferente al
constructor
.
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
Pagos
Tpicament
e
el
concesiona
rio
cobra
directamen
te
al
usuario
final de la
infraestruc
tura
una
cuota.
Riesgo de
demanda
efectivame
nte
transferido
.
En
algunos
esquemas
el
sector
pblico
garantiza
ingresos/tr
nsito
mnimo a
fin
de
incrementa
r
la
financiabili
dad
del
43
(DBOM)
nto
usualmente
es
por
actividad
desarrollad
a.
Concesin
(DBFO)
(DBFM)
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
(DBF) o
Arrendamiento
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
se
hacen
pagos por
la
operacin
al
franquiciata
rio.
proyecto.
44
(DBOM)
(DBFM)
(DBFO)
El sector
pblico, al
transferir
las
grandes
actividade
s
de
diseo
y
construcci
n,
transfiere
con ellas
muchos
de
los
riegos
asociados
a
ellas
como
sobrecosto
s
causados
por
errores de
diseo
y
sobre
costos de
construcci
n.
El
sector
pblico, al
transferir
las grandes
actividades
de diseo y
construcci
n, transfiere
con
ellas
muchos de
los
riegos
asociados a
ellas como
sobrecostos
causados
por errores
de diseo y
sobre
costos
de
construcci
n.
Dependiend
o
del
contrato los
pagos
pueden
iniciar una
vez que se
ha
constatado
el
El alcance
puede ser
completo
con un solo
contratista
o bien, el
sector
pblico
puede
encargar el
diseo y la
construcci
n
a
un
contratista
para
despus
otorgar
la
operacin
de
los
activos
a
otro.
En
este caso la
transferenci
a de riesgos
asociados
no
es
ptima pero
s
significativa
.
El
sector
pblico
transfiere al
privado la
operacin y
mantenimie
nto, en un
esfuerzo
por
transferir
algunos de
los riesgos
asociados a
esas
actividades
Las
responsabili
dades
de
financiamien
to
son
transferidas
al
sector
privado
aunque
es
probable
que alguna
forma
de
garanta del
sector
pblico sea
requerida
para
asegurar la
financiabilid
ad
del
proyecto.
La
operacin
se transfiere al
sector privado,
aunque
probablemente
sea necesario
retener
el
riesgo
de
demanda
ya
que
se
encuentra
fuera
del
control
del
sector privado
y los agentes
financiadores
rechazan
el
riesgo
o
lo
tasan muy alto
en detrimento
del monto de
financiamiento
que
sera
factible
obtener.
Mayor
transferen
Los activos
son
pagados
inicialment
e por el
sector
pblico
(contrataci
n de deuda
o
presupuest
o) dejando
un contrato
de
operacin y
La operacin
permanece
en el sector
pblico
en
funcin de la
infraestructu
ra
incluyendo
riesgo
de
Concesin
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
Transferen
cia
muy
limitada de
riesgos.
(DBF) o
Arrendamiento
El
sector
pblico
contrata
inicialment
e el diseo
y
proyectos
necesarios
con
un
contratista
especialist
a;
posteriorm
ente
contrata el
desarrollo
de
los
trabajos
(construcci
n) con un
contratista
privado.
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
Alcances
En
caso
extremo
privatizaci
n
del
servicio
pblico.
45
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
(DBOM)
(DBFM)
Combinable
con el llave
en mano.
mantenimie
nto
por
actividad
realizada.
demanda,
establecimie
nto
de
tarifas
y
cobro.
Posibilidad
de
Eficiencia /
Innovacin
No
Dbil
Dbil
Dbil
Dbil
Media
Fuerte
Fuerte
Optimizaci
n
del
costo
de
mantenimi
ento
mayor
No
No
No
No
Dbil
Media
Fuerte
Fuerte
Optimizaci
n
del
desempe
o
No
No
No
Moderado
Moderado
Media
Fuerte
Fuerte
Perfil
Constructo
Constructo
Constructor
Constructor
Constructor
Constructor
Constructor
Obra pblica
tradicional
Concesin
(DBF) o
Arrendamiento
cumplimien
to
de
especificaci
ones.
(DBFO)
o Precio Alzado /
Llave en Mano
cia
de
riesgos sin
embargo
an
limitada.
Beneficios
potenciale
s
por
asociacin
pblicoprivada
del
Constructo
46
/ Operador
/ Operador
/
Inversionista
Operador
Inversor
Concesin
(DBFO)
/
Inversionist
a
(DBFM)
(DBF) o
Arrendamiento
(DBOM)
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
Obra pblica
tradicional
contratista
/
r
/
Operador /
Inversor
47
El
sector
pblico
(DBOM)
(DBFM)
(DBFO)
Si
el
sector
pblico
utiliza este
esquema
como un
estndar,
tambin
puede ser
utilizado
como un
benchmar
k.
El
sector
pblico
tiene
acceso
a
capital
privado
para
financiar el
proyecto en
el
largo
plazo.
Se
puede
combinar
con
la
propuesta
DB si no
hay
requerimien
to
de
financiamie
nto privado.
Esencialme
nte
un
"modelo de
contrataci
n
hacia
afuera", el
cual puede
generar
ciertas
eficiencias
en
el
desempeo
comparado
con
las
modalidade
s
anteriores.
Resulta
en
una
transferenci
a
significativa
de riesgos y
proporciona
al
sector
pblico
acceso
a
capital
privado en
forma
eficiente.
Resulta en una
transferencia
significativa de
riesgos
y
proporciona al
sector pblico
acceso
a
capital privado
en
forma
eficiente.
Fomenta
cierta
innovacin
al agrupar
las
dos
actividade
s.
Opcin
viable en
el
caso
que
el
sector
pblico
cuente
con
los
recursos
suficientes
Esencialme
nte
un
arrendamie
nto
en
trminos de
estructura.
Combinable
con el DB
para
transferir
ms riesgos
al
sector
privado. El
sector
pblico
retendr
algunos
riesgos
inherentes
Contribucin
del
sector
pblico
al
proyecto
ms
definida.
Contribucin
del
sector
pblico
al
proyecto ms
definida.
Concesin
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
Opcin
viable en
caso que el
sector
pblico
cuente con
los
recursos
suficientes
para
financiar la
construcci
n sea de
sus propias
arcas
o
cuente con
capacidad
de
endeudami
ento.
(DBF) o
Arrendamiento
Siempre
debe
ser
considerad
o como un
benchmar
k para las
dems
opciones.
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
Adaptabilid
ad
Transfiere
una
cantidad
de riesgos
importante
al
sector
privado.
Contribuci
n
del
sector
pblico al
proyecto
ms
definida
entidad
reguladora
.
El
sector
pblico
retiene
el
control
sobre
las
tarifas y la
operacin.
48
opera
y
mantiene.
para
financiar
la
construcci
n.
El sector
pblico
opera
y
mantiene.
a
la
operacin
y
el
mantenimie
nto
dependiend
o
del
mecanismo
de
pago
empleado.
49
Concesin
(DBFO)
(DBFM)
(DBOM)
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
(DBF) o
Arrendamiento
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
(DBOM)
(DBFM)
(DBFO)
El sector
pblico
an
retiene
riesgos
significativ
os en la
etapa de
construcci
n
depender
de quin
ha sido el
autor
de
estudios
previos.
Similar a un
endeudami
ento
pblico
(especialme
nte
dado
que lo ms
probable es
que no sea
factible sin
cierta
garanta
por
parte
del sector
pblico).
No
se
optimizan
los costos
de
conservaci
n
de
la
infraestruct
ura
que
debe
contratarse
separadam
ente.
El
sector
pblico
retiene
todos
los
riesgos
asociados
al
financiamie
nto.
Se requiere
una
transferenci
a de riesgos
eficaz
al
sector
privado para
optimizar los
desembolso
s del sector
pblico
y
obtener
valor
por
dinero.
Se
requiere
una
transferencia
de
riesgos
eficaz al sector
privado
para
optimizar
los
desembolsos
del
sector
pblico
y
obtener valor
por dinero.
Dado que
el
incentivo
es vender
el
proyecto
lo
ms
barato
posible
con
el
mnimo de
sobrecosto
s, a veces
resulta en
Alta
probabilida
d de que
involucre
una
colocacin
privada con
un
bono
amortizable
una
vez
terminada
la
construcci
n
con
garanta del
El
sector
privado
bsicament
e
est
cumpliendo
un contrato
de servicios
a
cambio
de
una
cuota
fija
con
un
margen
preestablec
ido.
Importante
lograr
un
cambio
de
mentalidad
en el sector
pblico
debido a su
cambio
de
funciones.
Se requiere un
cambio
de
mentalidad en
el
sector
pblico debido
a su cambio de
funciones que
ahora
se
limitan
a
fiscalizacin de
los proyectos y
desarrollo
de
polticas
pblicas.
Concesin
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
Contratista
s
incentivad
os
a
concursar
lo
ms
barato
posible
para
despus,
en el curso
de
la
construcci
n
justificar
(DBF) o
Arrendamiento
El
sector
pblico
retiene
riesgos
significativ
os,
especialme
nte
con
respecto a
sobrecosto
s
y
retrasos
durante la
construcci
n.
o Precio Alzado /
Llave en Mano
Obra pblica
tradicional
Retos
Riesgo de
mercado
esencialme
nte
transferido
al
inversionis
ta.
Las
institucion
es
financieras
normalmen
te
rechazan
la
toma
significativ
a de riesgo
de
mercado
por
estar
esencialme
nte fuera
del control
del
concesiona
rio.
50
un diseo
suboptimizad
o desde el
punto
vista de la
operacin
y
mantenimi
ento.
contrato.
Concesin
(DBFO)
(DBFM)
(DBOM)
Construccin y
despus
transferencia de
la operacin
(DBF) o
Arrendamiento
Obra pblica
tradicional
o Precio Alzado /
Llave en Mano
cantidades
adicionales
de trabajo
o insumos
a estimar.
51
C. Aplicabilidad en contratos de conservacin

Basados en las modalidades de asociacin pblico privada descritas en
la seccin anterior, y apoyados por los resultados obtenidos por esos
esquemas, se han desarrollado modalidades de contratacin cuyo nico
objetivo es el de encomendar al sector privado las actividades de
conservacin (peridica, rutinaria y reconstruccin) y, en algunos casos,
la gestin de la carretera, buscando igualmente satisfacer los objetivos
de eficiencia presupuestal y calidad percibida del servicio planteados por
las Administraciones Pblicas.
La tabla siguiente muestra las caractersticas principales de las
diferentes modalidades de contratacin enfocadas a conservacin de
carreteras.
Tabla A.1-2. Modalidades de Contratacin de Gestin y
Contrato de
gestin basados en
desempeo
Mantenimiento por
resultados
Mantenimiento
integral
Precios unitarios o
actividades
especficas
tradicional
Conservacin de Carreteras
Gestin
Pblica
Privada
Pblico / Privada
Privada
Alcance
principal
Trabajos
de
mantenimiento
rutinario,
peridico
y
reconstruccin
especificados por
la Administracin
Pblica
Trabajos
de
mantenimiento
rutinario,
en
algunas
ocasiones
se
incluye peridico
e
incluso
elementos
de
reconstruccin.
Trabajos
de
mantenimiento
rutinario
y
peridico
hasta
un cierto lmite.
Mantenimiento
de la carretera de
conformidad con
estndares
tcnicos
y
operativos
tendientes
a
preservar la libre
circulacin en la
va
en
condiciones
de
confort
y
seguridad para el
usuario.
Servicios
de
vialidad,
vigilancia,
atencin
a
usuarios
y
atencin
de
emergencias.
En contratos de
largo plazo (10
aos o ms) es
posible
incluir
integralmente el
mantenimiento
mayor
En algunos casos
se
incluye
el
mantenimiento
de sistemas de
comunicacin.
52
Contrato de
gestin basados en
desempeo
Mantenimiento por
resultados
Mantenimiento
integral
Precios unitarios o
actividades
especficas
tradicional
Gestin
Pblica
Privada
Pblico / Privada
Privada
Alcance
secundario
Ninguno
Toma de datos
estadsticos,
integracin
y
mantenimiento
de inventarios.
Toma de datos
estadsticos,
integracin
y
mantenimiento
de inventarios.
Toma de datos
estadsticos,
integracin
y
mantenimiento
de inventarios.
Mecanismo
de pago
De acuerdo a
catlogo
de
conceptos
(insumos)
preestablecido
por
las
actividades
encomendadas.
De acuerdo a
catlogo
de
conceptos
(insumos)
preestablecido
por
las
actividades
desarrolladas
y
que
fueron
previamente
autorizadas por
la
Administracin.
Cuota
fija
peridica
en
funcin
del
cumplimiento de
estndares
tcnicos
preestablecidos
que se vinculan
directamente con
las
caractersticas
fsicas
de
la
carretera.
Cuota
peridica
funcin
cumplimiento
Recientemente,
precio alzado por
las
actividades
encomendadas.
En
algunos
esquemas
se
incluye
la
realizacin
de
actividades
de
operacin.
Posible inclusin
de mecanismos
de
retribucin
por
actividad
especfica
cuando
se
incluyen
actividades
de
conservacin
peridica.
Algunos autores
denominan este
tipo de contratos
como Hbridos.
fija
en
del
de:
(i)
estndares
tcnicos
preestablecid
os
que
se
vinculan
directamente
con
las
caracterstica
s fsicas de la
carretera.
(ii)
estndares
operativos y
de
gestin
(tiempos
de
respuesta
principalment
e).
En algunos casos
se
incluyen
esquemas
de
incentivos,
por
ejemplo
disminucin en el
nmero
de
accidentes.
53
Contrato de
gestin basados en
desempeo
Mantenimiento por
resultados
Mantenimiento
integral
Precios unitarios o
actividades
especficas
tradicional
Gestin
Pblica
Privada
Pblico / Privada
Privada
Papel
del
sector
pblico
respecto del
proyecto
Gestor
de
la
infraestructura.
Definicin de las
actividades
a
realizar.
Entidad
supervisora
de
las actividades a
ser
realizadas
que previamente
fueron
propuestas por el
contratista.
Verificacin
por
cuenta propia o
de terceros del
cumplimiento de
estndares
de
desempeo.
Mediciones
/
supervisiones
espordicas.
Verificacin
por
cuenta propia o
de terceros del
cumplimiento de
estndares
de
desempeo.
Mediciones
/
supervisiones
espordicas.
En
el
denominado
modelo hbrido,
la contratacin y
supervisin
de
las
actividades
de rehabilitacin
no incluidas en el
contrato
de
mantenimiento.
Anlisis
y
procesamiento
de la informacin
de
campo
recopilada por el
contratista.
Supervisin por
cuenta propia o
de terceros de la
calidad de los
trabajos
realizados por el
contratista.
Supervisin por
cuenta propia o
de terceros de la
calidad de los
trabajos
realizados por el
contratista.
Anlisis
y
procesamiento
de la informacin
de
campo
recopilada por el
contratista.
Transferenci
a de riesgos
Mnima cuando el
mecanismo
de
pago
es
conforme
a
catalogo
de
insumos.
Moderada
cuando el pago
por
las
actividades
desarrolladas son
a precio alzado.
Limitada
ligeramente
mayor al mtodo
tradicional.
Anlisis
y
procesamiento
de la informacin
de
campo
recopilada por el
contratista.
Substancial.
Mxima
sin
incluir riesgo de
uso.
54
Pblica
Incentivos
del
contratista
Incentivado
obtener
adicionales
contrato.
a
al
Contrato de
gestin basados en
desempeo
Mantenimiento por
resultados
Mantenimiento
integral
Precios unitarios o
actividades
especficas
tradicional
Gestin
Privada
Pblico / Privada
Privada
Incentivado
a
desarrollar
actividades
adicionales.
Enfoque limitado
a la eficiencia de
la
gestin.
Tendencia
a
desarrollar
actividades ms
rentables.
Incentivado
a
desarrollar
con
eficiencia
y
eficacia
las
actividades
necesarias para
los
resultados
planteados.
Incentivado
a
desarrollar
con
eficiencia
y
eficacia
las
actividades
necesarias para
cumplir con los
estndares
de
desempeo.
Gran enfoque al
usuario final.
Flexibilidad
del esquema
/ Incentivo a
la
innovacin
Baja
Media
Media / Alta
Alta
Plazo
del
contrato
Corto plazo de
acuerdo con los
trabajos
solicitados
3 a 10 aos en
funcin de los
requerimientos
iniciales
de
inversin y de las
necesidades de
reconstruccin de
la carretera
5 a 7 aos
Ms de 10 aos.
Dependiendo del
alcance
o
la
situacin original
de la carretera.
Criterio
de
seleccin del
contratista
Precio ms bajo
Precio ms bajo
Mejor valor para

el
gobierno
(value
for
money)
Cuando
se
incluye
ntegramente el
mantenimiento
mayor 10 aos o
ms.
Mejor valor para

el
gobierno
(value
for
money)
Existe gran variedad de modalidades de participacin pblico privada

para el desarrollo de actividades de conservacin y gestin de
infraestructura, incluso con mecanismos de pago mixtos (con base en
estndares y por actividad) que han mostrado ser exitosas. La diferencia
entre cada una de ellas, adems del mecanismo de pago y criterios de
medicin del desempeo, radica en las actividades que son transferidas
al contratista del sector privado.
55
Es importante mencionar que la tabla anterior busca mostrar de una

manera clara y sinttica una forma de agrupacin de este tipo de
contratos, en la literatura especializada se pueden encontrar otras
formas de agrupacin e incluso nomenclatura sin embargo, la esencia de
cada modalidad es la misma.
Grficamente la transferencia de responsabilidades y riesgos se muestra
en la figura de la siguiente pgina incluyendo algunos ejemplos de
contratos utilizados en diferentes pases que se discutirn en el
siguiente apartado.
En el extremo izquierdo se muestran las formas de contratacin

conocidas como tradicionales basadas en el desempeo de actividades
especficas y en las que normalmente existe la figura de supervisor
tcnico que apoya a la Administracin Pblica en la gestin de la
infraestructura.
En el extremo derecho se muestran los contratos basados en
desempeo en los que la remuneracin del contratista privado se basa
en el desempeo o resultados finales de su gestin en trminos de
comodidad y seguridad del usuario. Este tipo de esquemas son los que
ms riesgos y responsabilidades transfieren al sector privado.
El Banco Mundial es un organismo multilateral que ha estado muy activo
en la promocin de esquemas de mantenimiento integral (caso Mxico)
y por desempeo como un vehculo para el crecimiento sectorial en
pases en vas de desarrollo principalmente, participando en la mayora
de los casos incluso con financiamiento a las Administraciones Pblicas.
56
En trminos generales, el Banco Mundial tambin distingue dos

modalidades de contratos de mantenimiento y operacin: los contratos
tradicionales donde la Administracin adquiere obra pblica para
mantener sus activos reteniendo la mayor parte de riesgos; y los
contratos por desempeos donde la Administracin Pblica adquiere
servicios y transfiere a los contratistas los riesgos relacionados con las
actividades contratadas.
Segn el Banco Mundial, en un contrato de construccin y
mantenimiento de un tramo carretero tradicional, el contratista es
responsable de la ejecucin de los trabajos definidos por la
Administracin Pblica o por el contratante; y al contratista se la paga
por precios unitarios para cada actividad especfica, es decir, contratos
basados en los que la Administracin Pblica indica el qu hacer (input
based contracts). Los resultados suelen ser inferiores a lo esperado; el
problema, segn indica el Banco Mundial, es que el contratista tiene el
incentivo equivocado que es realizar la mxima cantidad de trabajos
para maximizar sus utilidades.
Respecto de los contratos por desempeo el Banco Mundial seala: Un
contrato basado en resultado o desempeo (output and performance
based contract) ataca directamente el problema de incentivos mal
alineados. Durante el proceso de licitacin, los contratistas potenciales
compiten entre s proponiendo esencialmente una suma fija por llevar la
carretera a cumplir con un nivel de servicio establecido, y mantenerlo
por un perodo de tiempo relativamente largo. Es importante entender
que a los contratistas no se les paga directamente por las actividades o
inputs que indudablemente tendrn que desarrollar, sino por el logro
de los niveles de servicio previamente especificados, por ejemplo, la
rehabilitacin de una carretera para lograr ciertos estndares
(estndares requeridos desde las bases de concurso), el servicio de
mantenimiento para asegurar un nivel de servicio determinado en las
carreteras contratadas, y mejoras especficas (en su caso estipuladas
inicialmente en las bases de concurso), todas representando o buscando
el cumplimiento de resultados especficos. Una suma fija mensual
remunerar al contratista por los servicios de mantenimiento fsico y no
fsico suministrados por ste, exceptuando trabajos de emergencia no
previstos que se remuneran por separado.
Los trabajos de
rehabilitacin y mejoras que fueron explcitamente especificados por la
entidad contratante en el contrato, se cuantifican con base en
resultados medibles y pagados segn se desarrollan.
Para tener
derecho al pago mensual por los servicios de mantenimiento, el
contratista se debe asegurar que la carretera materia del contrato
cumpla con los niveles de servicio que han sido especificados desde las
bases de concurso. Es posible que durante algunos meses el contratista
57
desarrollo una gran cantidad de trabajos fsicos a la carretera a fin de

cumplir con el nivel de servicio requerido y durante otros, se desarrolle
muy poco trabajo fsico.
De cualquier forma, el pago mensual
permanece constante en la medida que se cumpla con el nivel de
servicio requerido.
El contratista es responsable del diseo, y desarrollo de los trabajos, y
servicios que el propio contratista considera necesarios para alcanzar y
mantener el nivel de servicio estipulado en el contrato. Los niveles de
servicio se definen tomando en cuenta la perspectiva del usuario y
pueden influir factores como velocidad promedio, confort, elementos de
seguridad, etc. Si el nivel de servicio no se logra en un mes cualquiera,
el pago por el servicio puede disminuirse o incluso suspenderse.
En los contratos por resultados o desempeo, el contratista tiene fuertes
incentivos financieros para ser eficiente y efectivo al desarrollar el
trabajo. A fin de maximizar las utilidades, debe reducir sus actividades
al mnimo posible de intervenciones inteligentemente diseadas, que
aseguren que los indicadores de servicios predefinidos sern cumplidos
y mantenidos en el tiempo.
Finalmente, el Banco Mundial concluye: Este tipo de contratos demanda
del contratista una buena capacidad administrativa. En este contexto,
capacidad administrativa significa la capacidad para definir, optimizar y
desarrollar oportunamente las intervenciones o trabajos necesarios en
el corto, mediano o largo plazo, a fin de garantizar que la carretera se
mantenga por encima del nivel de servicio acordado. En otras palabras,
al contratista se le requiere que de manera independiente defina: (i) que
hacer, (ii) en donde hacerlo, (iii) como hacerlo y, (iv) cuando hacerlo. El
papel de la Administracin Pblica es dar seguimiento al contrato va la
verificacin del cumplimiento del nivel de servicio acordado en
cumplimiento con el marco regulatorio aplicable.
Tal y como se discutir en la siguiente seccin, el diseo o estructuracin
de un contrato de conservacin, y en su caso gestin, depende de las
circunstancias especficas del pas o regin en el que se desarrolle,
pudiendo ser estas de ndole legal, poltica, institucional o econmico financiera.
D. Experiencias internacionales
58
D.1. Mxico
Para el caso de Mxico se consider relevante documentar dos
esquemas contractuales que han tenido reciente participacin en el
sector carretero: los Proyectos para la Prestacin de Servicios (PPS) y los
Proyectos Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI) y los Proyectos de
Mantenimiento Integral (PROMAI).
PPS
Si bien los contratos PPS no son propiamente contratos de conservacin,
se considera que la relevancia de la conservacin en el mismo es muy
elevada y por tanto merece ser analizado en este documento.
La aplicacin del esquema se inici en el Reino Unido a principios de la
dcada de los noventa y se ha extendido gradualmente a pases como
Australia, Canad, Sudfrica y otros, principalmente en Europa. Tan slo
en el Reino Unido, a la fecha se han firmado ms de 580 contratos, de
los cuales ms de 200 ya estn en operacin, con un valor total superior
a los 45 mil millones de dlares. El esquema se ha utilizado
principalmente para proyectos de carreteras, transporte, escuelas,
hospitales, prisiones y oficinas pblicas.
Los PPS implican la celebracin de un Contrato de servicios de largo
plazo, a travs del cual un inversionista proveedor se compromete a
prestar ciertos servicios al gobierno para que ste a su vez proporcione
un servicio pblico. A cambio, el inversionista proveedor recibe una
contraprestacin, cuyo monto puede variar en funcin de la calidad y
disponibilidad del servicio prestado conforme a los estndares
establecidos en el contrato de servicios de largo plazo.
Tpicamente, el inversionista privado asume los riesgos de diseo,
construccin / modernizacin, financiamiento, operacin y conservacin
de los activos con los que presta el servicio al gobierno. Sin embargo, los
riesgos del proyecto se deben distribuir de manera eficiente entre el
inversionista proveedor y el gobierno, con base en la capacidad de cada
participante para controlar y mitigar cada tipo de riesgo.
En todos los casos, el sector pblico es totalmente responsable de
proveer los servicios pblicos a los usuarios. Asimismo, es responsable
de fijar los objetivos del proyecto, de vigilar que se cumplan y de
asegurar que en todo momento prevalezca el inters pblico. Lo anterior
distingue a los PPS de otros esquemas, como las concesiones, ya que en
ellas la prestacin del servicio pblico est a cargo del sector privado.
59
A diferencia de otro tipo de proyectos, los PPS no necesariamente

generan ingresos propios. Sin embargo, para asegurar el desarrollo de
un proyecto a travs del esquema PPS es fundamental demostrar,
mediante un anlisis costo y beneficio, que el PPS genera beneficios
mayores que si el proyecto se lleva a cabo con recursos presupuestarios.
Tambin es necesario demostrar que las obligaciones de pago que
contraiga la dependencia promotora no generen presiones incontrolables
sobre las finanzas pblicas.
En conclusin, los PPS no requieren recursos presupuestales adicionales,
sino que propician un mejor aprovechamiento de los recursos pblicos
existentes y, sobre todo, aumentan la calidad y disponibilidad de los
servicios pblicos. Si bien su desarrollo toma tiempos largos, ello es
fundamental para asegurar condiciones que permitan instrumentar los
proyectos con la mayor eficiencia posible.
El esquema PPS en el sector carreteras consiste en que el Gobierno
Federal, en este caso a travs de la Secretara de Comunicaciones y
Transportes, contrata a una empresa privada a travs de un proceso
competitivo para que le ayude a proveer un servicio de infraestructura
carretera consistente en ofrecer al usuario una carretera con condiciones
de circulacin seguras, rpidas y eficientes.
Para lograrlo, la empresa proveedora del servicio debe financiar la
modernizacin, operacin y conservacin de la carretera con recursos de
crdito y capital de riesgo. Para recuperar su inversin, el gobierno
federal efecta pagos peridicos durante un plazo previamente
acordado con base en la disponibilidad y el uso de la va.
Adems de que el esquema hace posible adelantar inversiones que de
otra manera tardaran muchos aos en materializarse, genera otros
beneficios para el sector pblico. Uno de los ms importantes consiste
en proporcionar un mecanismo alternativo de procuracin de servicios
que genera economas respecto a los mtodos tradicionales. Otro se
relaciona con el aumento de la calidad de los servicios ofrecidos a los
usuarios y uno ms se refiere al aprovechamiento ms intensivo de los
activos pblicos.
Para instrumentar este esquema se requiere construir una relacin
mutuamente beneficiosa para el sector pblico y el privado, basada en
un dilogo continuo y una nueva cultura de trabajo. Para el sector
pblico, los PPS deben generar beneficios econmicos superiores a los
que se tendran si el proyecto se llevara a cabo mediante los esquemas
60
tradicionales de obra pblica, mientras que al sector privado le deben

permitir asumir riesgos con un nivel de rentabilidad razonable.
Como ya se mencion, el esquema PPS establece una asociacin entre el
gobierno y una empresa privada a travs de un contrato de servicios de
largo plazo para disear, financiar, construir, conservar y operar activos
con los que se presta un servicio pblico.
En trminos generales, el esquema est instrumentado a travs de un
proceso de licitacin pblica para adjudicar un contrato de servicios de
largo plazo, de 15 a 30 aos de duracin, a un inversionista proveedor.
Durante ese plazo, el contratista se encargar de modernizar, conservar
y operar un tramo carretero.
A cambio, el gobierno efectuar pagos peridicos al inversionista
proveedor una vez que los servicios hayan sido proporcionados. El
monto de los pagos se determinar en funcin de su periodicidad y del
costo de construccin, conservacin y operacin del tramo objeto del
contrato. El inversionista proveedor propondr una tarifa por vehculo
atendiendo a un mecanismo de pago basado en la disponibilidad de la
va y en su nivel de uso.
La tarifa es propuesta en funcin del costo de construccin,
conservacin y operacin ofrecido por la empresa, del rendimiento sobre
el capital invertido, de la estimacin del trnsito anual y del periodo de
contratacin del servicio, entre otros. En funcin de estos parmetros, se
calcular el Valor Presente Neto de los flujos de pagos anuales, que
requerirn al Gobierno Federal, el cual ser la variable de decisin para
el otorgamiento del Contrato de Servicios de largo Plazo.
Por las ventajas expuestas, el Gobierno Federal, a travs de la Secretara
de Comunicaciones y Transportes, considera que el esquema de
Proyectos para la Prestacin de Servicios tiene un potencial relevante
para acelerar la modernizacin de tramos carreteros de la red federal.
Los dos primeros proyectos instrumentados bajo este esquema son:
Irapuato La Piedad y Quertaro Irapuato, ambos en proceso de
construccin.
PROPIMI / PROMAI
El Proyecto Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI) y su sucesor el
PROMAI, como su nombre lo indica, se tratan de proyectos que
61
consideran en un slo contrato plurianual todas las actividades

necesarias para conservar en buen estado fsico y de operacin a un
tramo carretero. Estas actividades incluyen:
Mantenimiento rutinario
Mantenimiento peridico
Reconstruccin en tramos
Autocontrol de calidad por laboratorios externos en las actividades
anteriores
Rehabilitacin de puentes y estructuras
Servicios de vialidad
Gestin de los trabajos
El mecanismo de pagos que se utiliza es por actividades especficas. El

proveedor somete a la autorizacin de la SCT las actividades de
mantenimiento que va a realizar y, una vez obtenida dicha autorizacin,
el proveedor las ejecuta conforme a la solicitud. Una vez que se aceptan
los trabajos realizados por el contratista, la SCT los paga conforme al
catalogo de precios unitarios presentados en la licitacin del proyecto
siempre que estos cumplan con los requerimientos de calidad
establecidos.
El programa inici con la licitacin pblica internacional financiada con
recursos del crdito externo 7042-ME del Banco Mundial, en donde
participaron empresas mexicanas y extranjeras. El costo total del
proyecto por un plazo de 28 meses (2003 2005) fue de 686.98 millones
de pesos, con asignaciones anuales variables, habiendo sido contratado
a travs de los Centros SCT por catlogo de conceptos y a precios
unitarios, de conformidad con la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las mismas vigente en Mxico, pero atendiendo
tambin a las reglas y vigilancia impuestas por el Banco Mundial.
El proyecto se puso en marcha en la Carretera Coatzacoalcos Villahermosa, en tres tramos localizados en los estados de Quertaro
(113.8 km), San Luis Potos (143.1 km) y Guanajuato (176.0 km), con
una longitud total de 432.9 km. Estos tramos fueron seleccionados por
alojarse sobre la Ruta No. 57 Mxico Nuevo Laredo, que es unos de los
14 ejes carreteros de la Red Federal del Pas, teniendo caractersticas
semejantes: son tramos libres de peaje con cuatro carriles y alto trnsito
vehicular (> 15,000 vehculos diarios). Sin embargo, el tramo de la Ruta
No. 57 en el Estado de Quertaro tena una longitud muy corta (28 km
en cuatro carriles), por lo que el contrato tuvo que ser compensado
mediante la adicin de otros tramos fuera de esa ruta.
62
Los principales objetivos de los proyectos son:
Mejorar el estado fsico de los tramos carreteros, impulsando la

participacin de la iniciativa privada en el mantenimiento de las
carreteras, para garantizar la seguridad, comodidad y
transitabilidad de los usuarios.
Adquirir experiencia sobre una nueva forma de contratar la

conservacin de carreteras, a fin de reducir los costos de su
forma tradicional de contratacin.
El desarrollo del proyecto es administrado y controlado por la DGCC

como normativa, a travs y en coordinacin con los Centros SCT en cada
entidad, para definir y vigilar las acciones tcnico administrativas que
de ello derivarn.
Algunos aspectos relevantes de los programas obtenidos de las juntas

de trabajo realizadas con la DGCC y la revisin de la documentacin
relativa son:
La concentracin regional y la continuidad de los tramos facilita

significativamente la ejecucin de los trabajos de mantenimiento
integral, aumentando la eficiencia y reduciendo los costos.
Se requiere un cambio fundamental en la mentalidad de las

empresas y entidades pblicas involucradas, as como de su
personal, para distinguir con claridad la diferencia entre un
contrato de mantenimiento integral de carreteras, que es
bsicamente de servicios, y otro de construccin como obra
pblica.
No obstante, si bien los tramos del proyecto estn ubicados sobre

una misma ruta no eran homogneos, pues mientras que en San
Luis Potos el terreno es lomero y se requiri un trabajo
importante de reconstruccin, en Quertaro es plano y
prcticamente los trabajos se circunscribieron a dar conservacin
rutinaria y peridica. Todos los tramos carreteros no presentaron
problemas geotcnicos serios (hundimientos de terraplenes o
inestabilidad de taludes) ni tenan estructuras de puentes
importantes, por lo que slo se efectuaba una inspeccin visual
exterior de stas cada 2 meses y se entregaba un reporte al
Centro SCT.
63
Cada empresa responsable de cada tramo defina y/o

complementaba su plan mensual de mantenimiento que deba ser
autorizado por la SCT, con base en un esquema de
automejoramiento encaminado a prestar un mejor servicio y
disminuir el nmero de accidentes en el tramo. Aquellas
ubicaciones identificadas como posibles fuentes generadoras de
accidentes se sometan a un estudio de seguridad vial con el fin
de poder determinar las posibles causas del problema y proponer
las obras necesarias para corregirlo. Como ya se mencion, este
plan se revisaba en conjunto con el residente del Centro SCT,
quien lo modificaba y aprueba, al igual que los conceptos fuera de
catlogo y sus correspondientes precios unitarios extraordinarios.
Esto di una gran flexibilidad al proyecto para adaptarlo a las
necesidades de los tramos, pero stas no siempre fueron
debidamente evaluadas por la falta de proyectos y en ocasiones
obedecan a consideraciones subjetivas de los residentes.
En los servicios de vialidad se incluye el establecimiento de un

centro de comunicacin permanente para el enlace con los
usuarios y las distintas autoridades (CFE, TELMEX, PFP, etc.).
Asimismo se informa de deficiencias que afecten el buen
funcionamiento de los tramos y debe mantenerse la superficie de
rodamiento libre de obstculos, animales, sustancias peligrosas,
etc., procediendo a su retiro o arreglo inmediato. Del derecho de
va se reportan las invasiones (problema de expropiaciones) y de
los cruces clandestinos se informa a la SCT y acta segn
instrucciones. Se cuenta con un seguro de responsabilidad civil
contra daos a terceros durante las obras de mantenimiento. Se
dispone de torres de auxilio vial cada 6 km a tresbolillo, pero se ha
visto que es ms prctico el uso de telfonos celulares con
telfonos de emergencia cuando hay seales.
En casos de accidentes se informa y abandera el sitio para evitar

ms incidentes, de todos los cuales debe levantarse un reporte.
La gestin de los trabajos comprende su programacin operativa

mensual y anual, as como su seguimiento, evaluacin de
resultados y el inventario fsico y del estado de la carretera.
D.2. Argentina
64
En el ao 1991, la red de carreteras de Argentina contaba con una

longitud superior a los 38 mil kilmetros, de los cuales 30 mil eran
caminos pavimentados. A partir de 1991 se empezaron a concesionar al
sector privado aquellas carreteras con trnsitos importantes (mayor a
2,000 vehculos por da), la longitud concesionada fue cercana a los
9,500 kilmetros.
En ese momento se tena la intencin de celebrar contratos de
mantenimiento con el sector privado por los 21,000 kilmetros restantes
utilizando alguna de las modalidades de contratacin que se describen a
continuacin.
Contratos Kilmetro Mes
Longitud contratada 3,600 Km.

Nmero de contratos asignados 11
Longitud por contrato 105 a 530 Km.
Plazo de los contratos 2 aos renovables
Este tipo de contrato se orient a carreteras en buenas condiciones

(IRI < 3) con la expectativa de que se mantuvieran en niveles
semejantes en los aos siguientes sin necesidad de recurrir a trabajos
mayores de rehabilitacin.
El alcance del contrato inclua tres elementos fundamentales:
Mantenimiento rutinario;
Instalaciones en sitio (oficinas y equipo); y
Trabajos de emergencia.
Los trabajos de mantenimiento rutinario se pagaban mediante una suma

fija mensual por kilmetro de carretera mantenida. Las instalaciones en
sitio se pagaban tambin a precio fijo de la siguiente manera: 33%
cuando las instalaciones necesarias se haban completado y 67% cuando
todo el personal y el equipo se encontraban operando en sitio; este pago
no poda exceder del 5% del monto total del contrato. Los trabajos de
emergencia as como cualquier otra actividad no identificada en el
componente de mantenimiento se pagaban con base en precios
unitarios. Los pagos por trabajos de emergencia o no previstos no
podan exceder del 20% del valor total del contrato.
El pago por los trabajos de mantenimiento estaba sujeto a deducciones
por deficiencias detectadas en las inspecciones de la administracin que
65
se llevaban a cabo con una periodicidad trimestral; no obstante, el

contratista tena la obligacin de realizar inspecciones diarias y reportar
a la administracin cualquier anomala (sobrecarga de trfico o
accidentes que daaran la carretera) que pudiera afectar el buen
desempeo del contrato.
Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento (CREMA)
Longitud contratada 14,400 Km.

Nmero de contratos asignados 78
Longitud por contrato 100 a 300 Km.
Plazo de los contratos 5 aos
Este tipo de contratos se orient a carreteras que requeran un elemento

de rehabilitacin sustancial en parte de la longitud para posteriormente
mantener el total de la longitud incluida en el contrato. Los trabajos de
rehabilitacin se tenan que realizar en el primer ao del contrato
mientras que las actividades de mantenimiento se desarrollaban a lo
largo de los 5 aos del contrato.
El alcance del contrato inclua:
Desarrollo de diseos y proyecto detallado de la rehabilitacin;

Rehabilitacin de la carretera en las secciones indicadas por la
administracin;
Mantenimiento rutinario; y
Trabajos de emergencia.
Las principales actividades incluidas en el mantenimiento rutinario son:
Bacheo aislado
Desazolve de drenajes y alcantarillas
Renovacin y mantenimiento de sealamiento horizontal y vertical
Barrido de superficie y acotamientos
El mecanismo de pagos se diseo de forma tal que el contratista

recibiera 5 a 10% al momento de recibir notificacin de inicio de
trabajos, 15 a 25% al final del primer semestre cuando se terminaran
actividades especficas y 25% al final del primer ao cuando se
completaran los trabajos de rehabilitacin. La parte remanente del
contrato, aproximadamente 40 a 55% del contrato se pagaban en 48
mensualidades iguales a lo largo de los 4 aos remanentes del contrato.
66
Los pagos se realizaban cuando se alcanzaba un determinado nivel de

resultados y no por actividades especficas. Los resultados se evaluaban
mensualmente mediante inspecciones conjuntas de la Administracin y
el contratista. Los trabajos de rehabilitacin deban cumplir con ciertos
parmetros a todo lo largo de la vigencia del contrato (cumplimiento de
IRI, roderas y agrietamiento mximos). En caso de incumplimientos a
los estndares se aplicaban deducciones preestablecidas al pago
mensual por el tiempo que duraba el incumplimiento posterior al tiempo
permitido para remediar el incumplimiento.
El valor promedio de los contratos asignados entre 1997 y 1999 fue de
US$10 millones en promedio, lo que equivala a US$11 mil / km / ao.
Los costos de rehabilitacin por s solos se estimaron en 74% en
promedio. El valor de las propuestas ms bajas presentadas siempre
excedi en al menos 20% el presupuesto estimado por la administracin.
Este tipo de contratos tuvo xito en muchos aspectos durante sus
primeros aos:
Al exigir a los contratistas que efectuaran su propio control de

calidad, el sistema redujo los costos pblicos de supervisin.
Los contratos a suma global redujeron el riesgo de sobrecostos.

Los nicos aumentos de costos fueron causados por desastres
naturales o eventos de fuerza mayor (relacionados principalmente
con El Nio) y han ascendido a alrededor del 3% del precio
contractual total.
El requisito de que los contratistas lleven a cabo diseos

detallados de ingeniera antes de iniciar las obras minimiz las
demoras en la ejecucin de los proyectos. En los programas
tradicionales esas demoras se deben a la falta de proyectos
preparados por el gobierno.
Al establecer obligaciones de pago a largo plazo legalmente

vinculantes para el gobierno, el CREMA logr inicialmente que la
Tesorera no suspenda el financiamiento para el mantenimiento de
caminos.
La aplicacin y control de los indicadores de resultados ha sido

simple y se han obtenido los resultados deseados.
67
La obligacin del contratista de mantener los caminos durante un

perodo de cinco aos ha reducido el riesgo de que la calidad de
las obras de rehabilitacin no sea satisfactoria.
El sistema ha propiciado algunas innovaciones en la programacin

y ejecucin de las obras debido a que los pagos estn vinculados a
los resultados y no a especificaciones rgidas de construccin. Sin
embargo, a medida que los contratistas conocen mejor el sistema,
comienzan a cuestionar la conveniencia de que existan normas
nacionales uniformes y solicitan ser ellos quienes establezcan las
normas luego de que el gobierno haya definido la calidad del
servicio.
El programa CREMA permiti mejorar considerablemente la

condicin de la red y redujo el porcentaje de caminos en malas
condiciones del 25% a menos del 5% para fines de 1999. En
consecuencia, los costos de los usuarios de caminos se redujeron
ms del 10%.
D.3. Canad
Los servicios de mantenimiento de carreteras en Canad estn
controlados individualmente por las provincias. Existen dos programas
instituidos en la mayora de las provincias:
BOT (Build Operate and Transfer) para el desarrollo de nuevas

carreteras, as como para la rehabilitacin y expansin de autopistas;
y
Contratos de mantenimiento por rea (AMC Area Maintenance

Contracts) para el mantenimiento de carreteras.
Este anlisis se enfoca en los contratos AMC. El establecimiento de

estos contratos empez en 1989 en la Columbia Britnica seguida por
Ontario y Alberta a inicios de la dcada de los noventa. El principal
inters de las provincias por admitir al sector privado en las actividades
de mantenimiento de carreteras fue el deseo de estas por desempear
un rol menor en ese mbito.
Ontario
68
La responsabilidad del mantenimiento de las carreteras recae en el

Ministerio de Transporte de Ontario (MTO). El MTO es responsable del
diseo, construccin y mantenimiento de las carreteras de la provincia.
El rol actual del MTO es la administracin de los AMCs as como la
definicin de estndares, administrar los procesos licitatorios para
contratar proveedores bajo el programa. El programa completo tiene un
valor estimado de US $39 mil millones con un total de 46,564 kilmetros
equivalentes.
En 1995 aproximadamente el 50% de la red de carreteras estaba
contratada a terceros aun cuando el personal del MOT diriga todo el
trabajo. A travs de la definicin de una nueva poltica, se identificaron
tres diferentes modelos para asegurar un mantenimiento adecuado de la
red de carreteras:
Tercerizacin administrada (Managed Outsourcing MO) una
regin especfica se contrataba a terceros pero el ministerio
conservaba las responsabilidades de gestin;
AMC todo el mantenimiento se asignaba a un contratista para
un rea especfica y se le asignaban responsabilidades de
gestin; es decir, el contratista no era dirigido por el ministerio; y
Contratos por rea (Area Term Contracts. ATC) incluye el
alcance del AMC pero tambin incluye la planeacin,
administracin y desarrollo de actividades intensivas en capital
en el rea de responsabilidad.
A julio del ao 2000 el 100% del mantenimiento de las carreteras en
Ontario lo provean con participacin privada ya sea a travs de
contratos MO o AMC. En la primera generacin se asignaron 7 reas
bajo contratos MO que incluyeron cada una cerca de 1,900 kilmetros lo
que representaba el 42% de la red; as mismo, se asignaron a 16 reas
contratos AMC (58% de la red) con una vigencia de 5 aos por contrato.
El primer contrato lleg a trmino en 2002.
Para mayo de 2005 se termin la implementacin de la segunda
generacin de contratos en 16 reas con contratos AMC lo que result
en un total combinado de 21 contratos que cubran 13,945 kilmetros
equivalentes1 y vigencia de 8 a 9 aos. Con contratos MO se mantienen
1 Se entiende por kilmetros equivalentes la longitud total de una carretera como si fuera
de un solo carril. Ejemplo: una carretera de dos kilmetros de longitud y dos carriles tiene
cuatro kilmetros equivalentes.
69
10,100 kilmetros. El costo estimado de estos contratos en los aos

2003/04 fue de US $118 millones en AMC y US $72 millones en MOs.
En septiembre de 2004 se firmaron contratos conforme a lo siguiente:
Contrato 1 1,380 kilmetros equivalentes con valor
millones a un plazo de 9 aos
de US $73
Contrato 2 1,850 kilmetros equivalentes con valor de US $66

Contrato 3 2,836 kilmetros equivalentes con valor de US $98
El ltimo contrato del que se tiene noticia se firm en febrero de 2005
para cubrir 706 kilmetros, el valor estimado de este contrato es de US
$91 millones y tiene una vigencia de 9 aos.
Columbia Britnica
La Columbia Britnica empez a utilizar contratos AMC en 1989 para lo
cual se dividi la provincia en 28 reas de servicio. El gobierno de la
Columbia Britnica inici un plan para eliminar las operaciones directas
a cargo de la provincia y motivar a los empleados del gobierno a formar
compaas para competir por los contratos de mantenimiento. El papel
actual del ministerio de transporte de la provincia ha cambiado del
desarrollo directo de las actividades de gestin y mantenimiento a
labores de planeacin, labores de contratacin, definicin de estndares
y a realizar auditoras de desempeo.
La provincia ha avanzado en la implementacin de su plan a travs de
cuatro rondas de negociaciones de contratos desde 1989 que han tenido
vigencias diferentes. Los contratos actuales tienen una vigencia de 10
aos, plazo mayor al de los contratos anteriores, y se remuneran a
travs de una suma fija. Los trabajos a desarrollar y los estndares a
cumplir por los contratistas se definen en los modelos de contrato que
se utilizan para que los licitantes puedan, desde el inicio, estimar sus
costos y valuar los servicios.
2 Valor total del contrato
70
La Columbia Britnica tiene 84,416 kilmetros equivalentes de

carreteras en verano y 83,053 kilmetros equivalentes en invierno que
son gestionados y mantenidos a travs de contratos AMC. El costo
estimado de estos contratos para el ao fiscal 2005/06 es de US $437
millones.
Alberta
La provincia de Alberta ha utilizado contratos con el sector privado para
mantenimiento de carreteras desde antes de 1995, sin embargo durante
el ao de 1995, la autoridad de transporte de Alberta (Albert
Transportation and Utilities) cre una poltica o marco de referencia en
el que se normaba el plazo de los contratos, el tamao de los AMCs, el
nmero de AMCs permitidos por contratista, poltica de precios,
especificaciones, procedimientos para el aseguramiento de calidad y
una consulta a la industria.
En Alberta los AMCs se les llama CMAs (Contract Maintenance Areas), sin
embargo por consistencia les llamaremos AMCs.
La vigencia de los contratos iniciales fue de 5 aos, con posibles
ampliaciones competitivas de entre uno y tres aos. La ampliacin de
algunos de los contratos permiti el escalonamiento de los nuevos
procesos de licitacin futuros.
Los contratos son integrales y abarcan todas las actividades de
mantenimiento: el mantenimiento de la superficie carreteras y de los
bordes carreteros, el control de la vegetacin, la sealizacin, el
mantenimiento y el reemplazo de los postes y de las barreras de
seguridad, los puentes y el alcantarillado, por nombrar algunas de las
actividades. Se pone nfasis especial en el mantenimiento invernal
(remocin de la nieve y control del hielo). El pago por el servicio
percibido es una mezcla entre pago fijo y por actividades realizadas; el
pago fijo se utiliza para cubrir las actividades de mantenimiento rutinario
y los costos fijos.
La red de carreteras de Alberta tiene una longitud de 32,000 kilmetro
equivalentes, para asegurar la competencia, la provincia se ha dividido
en 30 reas de mantenimiento (AMCs). A ningn contratista puede
adjudicrsele ms de cuatro AMCs en la licitacin inicial. En el nuevo
proceso de licitacin, este lmite se increment a siete AMCs.
Para la segunda ronda de contrataciones la administracin increment el
plazo inicial de los contratos a 7 aos as como el nmero de reas por
71
contratista a 7 dando como resultado un incremento en el tamao de los

contratos de 2,000 a 7,000 kilmetros.
En promedio cada contrato tiene un valor anual estimado de entre US $4
a US $6 millones. El costo del mantenimiento se ha estimado entre US
$120 y US $180 millones. El proceso de re-licitacin que est realizando
la provincia ha logrado una disminucin de los costos por contrato. Las
ltimas transacciones incluyen la asignacin de 5 regiones que incluyen
5,670 kilmetros equivalentes a un plazo de 7 aos; el valor estimado de
la transaccin es de US $239 millones.
D.4. Espaa
En 1984 finaliz en Espaa un proceso de descentralizacin de los
poderes pblicos que afect a un amplio nmero de sectores. Dicha
reforma contribuy tambin de manera importante a la reorganizacin
del sector carreteras en el pas, que llev a la descentralizacin de las
redes carreteras. La Red de Carreteras del Estado (RCE) pas de 80,000
a 20,000 Km. aproximadamente, transfirindose por consiguiente
60,000 Km. a las comunidades autnomas, aunque dentro de la RCE
permanecieron aquellas carreteras de mayor importancia. De hecho, en
el momento en que se estableci, la RCE soportaba ms de 60% del
trfico que circulaba por el conjunto de las carreteras espaolas.
La labor de conservacin rutinaria y los servicios de vialidad de las
carreteras se encontraban encomendadas al personal de la
Administracin, fruto de una organizacin heredada de aos anteriores
que, a pesar de la profesionalidad de su personal, sufra algunos
problemas inherentes a toda estructura administrativa, entre los que
cabe destacar la falta de flexibilidad y de eficacia.
Estas razones fueron causantes de que su pusieran en marcha los
contratos de conservacin integral en Espaa, consistentes en contratar
con empresas privadas, y por un plazo generalmente de cuatro aos, las
operaciones de:
Mantenimiento rutinario
Servicios de validad (vigilancia, atencin de emergencias, etc.)
Toma de inventarios y datos estadsticos
Programacin de tareas,
72
Administracin de sistemas de gestin de la seguridad vial y el

apoyo a los aspectos legales relacionados con el uso y defensa de
la carretera.
El primer contrato, un tramo de autopista de 36 Km., se adjudic en

1988, licitndose el ao siguiente otros dos tramos uno interurbano de
52 Km. y otro urbano en Madrid.
Aunque los contratos, otorgados generalmente por un plazo de cuatro
aos, se centraban principalmente en el mantenimiento rutinario,
tambin incluan la atencin de incidentes extraordinarios y la
construccin de instalaciones en terrenos pertenecientes a la
Administracin Pblica. Asimismo el contratista se comprometa a llevar
a cabo la toma de datos relativos a estructuras, accidentes, intensidades
de trfico, etc.; as como la evaluacin de la resistencia al deslizamiento
en pavimentos bituminosos, la medida de la regularidad superficial (IRI),
las deflexiones y el estado de las marcas viales (roderas).
Estos contratos especificaban tambin la periodicidad con que deban
ejecutarse determinadas operaciones. Por ejemplo, se exiga llevar a
cabo al menos dos inspecciones diarias en cada sentido de circulacin,
as como la sealizacin de cualquier dao o peligro imprevisto en un
perodo mximo de una hora. Asimismo, el contratista deba retirar
objetos se la superficie de rodamiento, sustituir las seales y llevar a
cabo las operaciones de mantenimiento invernal.
La reparacin de los elementos de drenaje transversal as como los
problemas que pudieran surgir en paradores deban estar solucionados
antes de 48 horas, la limpieza y reparacin del drenaje deba llevarse a
cabo al menos cuatro veces al ao, y la inspeccin de los centros
elctricos y limpieza de la sealizacin y balizamiento al menos seis
veces al ao.
Aunque estos contratos delegaron en el adjudicatario algunas funciones
que previamente pertenecan a la Administracin, como era el caso de la
adquisicin de maquinaria, gestin del personal, etc., las funciones de
direccin siguieron recayendo en ella. Desde su implantacin, los
contratos de conservacin integral se desarrollaron en dos modalidades:
los denominados de primera generacin, que comenzaron a aplicarse en
1988 y los de segunda generacin que empezaron a desarrollarse en
1995.
73
Contratos de Mantenimiento Integral de Primera Generacin

Desde 1988 (ao en que se inici la conservacin integral en Espaa)
hasta 1995, los contratos se licitaron conforme al modelo que se
denomin Contratos de Conservacin Integral de Primera Generacin.
Esta modalidad de contrato era muy sencilla, tanto en la descripcin y
definicin de las operaciones a realizar por el contratista como en su
forma de pago. Mediante este esquema la empresa se obligaba a poner
en manos de la Administracin los medios indicados as como a ejecutar
dos tipos de operaciones:
Operaciones A: Mantenimiento rutinario, servicios de

vialidad y mejoras en la gestin.
Operaciones B: Actividades extraordinarias y atencin de

emergencias.
Las operaciones tipo A incluan la vigilancia general de la carretera, la

atencin a las incidencias, retirada de objetos, limpieza, recolocacin de
seales, etc. Los plazos para llevar a cabo dichas operaciones iban
desde la ejecucin inmediata hasta cuatro o seis veces al ao en funcin
del clima o segn lo ordenara el ingeniero director del contrato.
Asimismo, las actividades incluidas en este grupo deban ser realizadas
con los recursos humanos y maquinaria fijos, asignados para su
ejecucin. La base de operaciones de estos recursos se deba situar en
el Centro de conservacin que sera instalado por el contratista en los
terrenos que le facilitara el Ministerio de Obras Pblicas. El centro deba
tambin estar dotado de una nave acondicionada para taller, garaje,
oficinas y servicios complementarios.
Estas instalaciones, aunque
utilizadas por los adjudicatarios quedaran en propiedad de la
Administracin una vez finalizase el contrato.
En el centro de conservacin, el contratista se obligaba a poner en
marcha un centro de comunicaciones que funcionara durante las
veinticuatro horas del da, los 365 das del ao, y que estuviera dotado
con los medios necesarios para recibir y transmitir informacin de las
incidencias que pudieran afectar a los tramos de la carretera objeto del
contrato, as como para transmitir y ordenar la resolucin de incidencias.
Por su parte, las operaciones tipo B incluan desde actividades
imprevistas y emergencias fuera de horario laboral, hasta mejoras
puntuales en los arcenes, reparaciones locales en el pavimento, limpieza
74
de elementos de drenaje, etc. El director de contrato tena, con estas

operaciones, cierta libertad de maniobra, aunque los recursos asignados
eran ms bien escasos.
Estos contratos no incluan todas las actividades propias del
mantenimiento de rutina ya que algunas como la reposicin de
sealamientos o la ejecucin de refuerzos se seguan contratando a
empresas mediante proyectos especficos. No obstante, la experiencia
fue muy positiva, ya que la mayora de los contratos resultaron muy
eficaces y permitieron durante ocho aos realizar una conservacin de
mayor calidad que, en lneas generales, dej satisfechos tanto a la
Administracin como a los usuarios.
Los pagos a las empresas responsables del mantenimiento integral de
las carreteras es por actividades especficas con base en un catlogo de
conceptos presentado por el concursante ganador en la etapa de
licitacin.
Contratos de Mantenimiento Integral de Segunda Generacin
Los contratos de segunda generacin surgieron en 1995 con idea de
implantar un sistema de control y pago del mantenimiento contratado
en funcin del nivel de calidad alcanzado definido por unos estndares
deseables.
Este modelo de contrato incluy un nuevo grupo de
operaciones que se diferenciaba de los contratos de primera generacin
en su forma de pago. Asimismo, en algunos casos se separaron las
actividades de ayuda a la vialidad de las de gestin propiamente dicha.
En los contratos se divide las actividades de mantenimiento en tres
grupos como se describe adelante, adems se incluyen tambin la
construccin y equipamiento de instalaciones, y en algunos casos el
acondicionamiento de las existentes. En estas instalaciones se incluyen
no slo las naves y oficinas, sino tambin los elementos necesarios para
el buen funcionamiento de la vialidad en los tneles, como la
ventilacin, iluminacin, detectores de humos y gases, y los sistemas de
control de todas ellas.
Actividades Grupo I incluyen las destinadas a garantizar las
condiciones de vialidad y seguridad, ayuda a la operacin y aquellas
otras que permitan conocer el estado de los elementos de la carretera,
programar los trabajos, etc. Estas actividades se remuneran con un
pago fijo mensual previamente ofertado. Estas operaciones se
subdividen en ocho subgrupos:
75
Servicios de comunicacin y control de tneles;

Servicio de vigilancia, atencin de incidentes y
mantenimiento de elementos que afecten a la circulacin;
Mantenimiento invernal;
Mantenimiento
sistemtico
de
instalaciones
de
alumbrado, tneles, etc.;
Toma de inventarios y reconocimientos de estado;
Agenda de informacin;
Apoyo a la operacin y seguridad vial; y
Servicios auxiliares.
Actividades Grupo II actividades y unidades de obra necesaria para
mantener los elementos de la carretera por encima de un determinado
nivel de calidad. Se trata de actividades programables, no incluidas
entre las urgentes destinadas a restablecer las condiciones normales de
circulacin y seguridad que, como se seal previamente, quedaban
recogidas en el Grupo I. La programacin de estas operaciones debe
llevarse a cabo anual y mensualmente.
Las actividades correspondientes al Grupo II se pagan con base en
precios unitarios y mediciones de las unidades ejecutadas.
Las
actividades y unidades incluidas dentro de este Grupo comprenden
trabajos englobados dentro de las actividades COVI (Conservacin
ordinaria y ayuda a la vialidad) y REM (Rehabilitacin y Mejora)
Las actividades correspondientes al Grupo III son principalmente las
siguientes:
Operaciones para atender emergencias.

Servicios de vigilancia ordenados por el director en otros
tramos de carretera.
Este grupo incluye las operaciones que no perteneciendo a los Grupos I

y II sean ordenadas por la Direccin del Contrato. El presupuesto
destinado a este apartado oscila entre el 7 y 10% del total, aunque el
contrato seala que en caso de sobrar presupuesto del Grupo III, ste
podr ser empleado para el abono de materiales del Grupo I y de
unidades de obra y actividades del Grupo II.
Anlisis del funcionamiento de los contratos de mantenimiento integral:
76
La estructura de los contratos de primera generacin, donde

la mayor parte de los recursos humanos y materiales se asignan
fijos, llevaba consigo que su empleo no sea ptimo.
La estructura de los contratos de mantenimiento integral de

segunda generacin en los que se reducen los recursos asignados
permanentemente, evolucionando ms hacia un contrato por
operaciones y unidades de ejecucin, permitirn una mucho
mejor distribucin y asignacin de los recursos, sobre todo los de
personal y maquinaria dando lugar a un mayor incentivo y
motivacin del personal, as como a otras formas de disposicin
temporal de la maquinaria (alquiler, subcontratacin, etc.)
La filosofa de los contratos de conservacin de carreteras

debe evolucionar hacia un contrato de prestacin de servicios,
ms que hacia un contrato de obras.
A efectos de este trabajo, resulta especialmente interesante la

conclusin que se menciona en el tercer punto que pone de manifiesto
la necesidad de que los contratos de mantenimiento de carreteras
evolucionen de contratos de obras a contratos de servicios.
En este sentido, parece cada vez ms razonable que la administracin
de carreteras le pida a las empresas contratistas un nivel de calidad de
servicio en el mantenimiento, que necesariamente debe apreciar el
usuario, en lugar de exigirle que lleve a cabo un determinado nmero de
actividades al ao, como de hecho ocurre en muchos de los contratos de
mantenimiento.
D.5. Reino Unido

La ltima dcada ha sido un perodo de reformas significativas en la
industria de la construccin en el Reino Unido en general, y en el
desarrollo y mantenimiento de carreteras en particular. Las autoridades
competentes en materia de carreteras no son ms nicamente
constructores de carreteras y autopistas, sino que han evolucionado
para convertirse en administradores de activos y administradores de
redes viales. Este cambio de papel ha sido acompaado por un cambio
en la cultura de la Administracin Pblica y en el sector privado. La
industria est mucho ms consciente de las necesidades del usuario de
las carreteras y reconoce la necesidad de medir el desempeo de las
77
carreteras y utilizar esto como una directriz de mejora continua de los

servicios suministrados.
La tendencia hacia contratos de mantenimiento basados en desempeo,
y el cambio en el ambiente laboral y cultural al interior de la industria de
la construccin en el Reino Unido, tienen origen en el deseo de la
Administracin Pblica de ver valor agregado en los servicios pblicos
y alejarse de las competencias de precio, adoptando as modalidades de
competencia basadas en una combinacin precio y calidad en
reconocimiento de que lo ms barato no siempre es lo mejor.
Marco Institucional
La gestin y el mantenimiento de autopistas en el Reino Unido lo
desarrollan diferentes autoridades. Los gobiernos como Escocia y Gales
tienen responsabilidad sobre carreteras locales mientras que Inglaterra,
a travs de la Agencia de Autopistas (Highways Agency) tiene la
responsabilidad del mantenimiento y gestin de la red de carreteras
estratgica.
La Agencia de Autopistas se estableci en 1994 como una agencia
ejecutiva descentralizada del Departamento de Transporte para tomar
responsabilidad directa de la operacin de la red estratgica.
La red estratgica o central comprende 5,850 millas (9,360 Km.) de
carreteras y autopistas troncales incluyendo cerca de 16,000 estructuras
con un valor de reposicin estimado en US $115,000 millones. La red la
gestiona la Agencia de Autopistas por cuenta de la secretara de estado.
Las funciones principales de la Agencia son la operacin,
mantenimiento, conservacin y desarrollo de mejoras a la red
estratgica en Inglaterra con el objetivo de lograr Caminos seguros,
viajes confiables y viajeros informados.
Managing Agent-Term
(Super Agencias)
Maintenance Contractor
(MA
TMC)
Inicialmente la Agencia de Autopistas supervisaba el trabajo de 91

autoridades locales que solan desarrollar los trabajos de mantenimiento
con su propio personal, teniendo muy poco control de la red. En 1996 la
gestin de la red se segment con la creacin de 24 Sper Agencias
Se crearon las figuras de Agente Administrador (Management Agent
MA) y Contratista de Operacin y Mantenimiento (Term Maintenance
78
Contractor TMC) y se solicit al sector privado que compitiera con los

agencias locales en licitaciones abiertas para ganar los contratos.
La Agencia de Autopistas ahora contrata todos los diseos, trabajos de
construccin y mantenimiento y la mayora de las actividades de gestin
de la red reteniendo nicamente funciones estratgicas necesarias para
preservar el inters pblico.
Bajo esta clase de contratos, los MA asesoran a la Agencia de Autopistas
en cuestiones clave de gestin e instruyen a los TMC respecto de las
actividades de mantenimiento y construccin que tienen que desarrollar;
los trabajos de construccin que desarrollan los TMC no pueden exceder
los US $200 mil. El control de calidad y supervisin de los trabajos de
los TMC es desarrollado por el MA quin tambin aprueba el pago.
Cualquier trabajo por encima del lmite mximo impuesto y hasta los US
$9 millones se licitan a contratistas diferentes al TMC; las licitaciones y
los contratos los disean y administra el MA. La vigencia de los
contratos es de 3 aos renovables hasta 5 aos.
La siguiente figura muestra la organizacin de la Agencia de Autopistas
con los proveedores de servicios.
El mecanismo de pago del modelo MA/TMC es por actividades

especficas.
Managing Agent Contractor - MAC
En el ao 2000 la red se racionaliz en 14 reas de gestin, los contratos
de mantenimiento anteriores se mejoraron y se introdujeron contratos
basados en desempeo. Esto fue el resultado de una consulta con la
industria en 1999 de la que se obtuvieron 4 opciones de modalidades de
contratacin para el desarrollo del mantenimiento de carreteras. La
estrategia inicial de contratacin buscaba:
Responsabilidades claras sin excesos en la fiscalizacin;

79
Relaciones contractuales de largo plazo ms parecidas a la

asociacin;
Una cadena de suministros y actividades integrada e incentivada;
Seleccin de contratistas que ofrecieran el mayor valor;
Asignacin racional de riesgos; y
Mediciones del desempeo con objetivos de mejora continua.
En ese momento se defini como la mejor opcin para alcanzar los

objetivos anteriores la figura de Agente Administrador y Contratista
(Managing Agent Contractor MAC) en la que se combinaban los roles
del Agente Administrador (MA) y del Contratista de Operacin y
Mantenimiento (TMC).
De las 14 reas de mantenimiento definidas bajo la injerencia de la
Agencia de Autopistas, 9 han sido asignadas bajo contratos MAC y se
espera que esta modalidad se incremente en los prximos aos en la
medida que los contratos existentes lleguen a trmino. Los contratos
MAC contienen requerimientos de desempeo para los servicios de
mantenimiento rutinario y mantenimiento de invierno; as mismo,
incluyen indicadores de desempeo global a fin de motivar a los equipos
operacionales de la Agencia de Autopistas a trabajar con los
proveedores de servicio para mejorar el desempeo global de la red. La
vigencia de los contratos es de 5 aos renovable a 7 aos.
El mecanismo de pago de este esquema es una combinacin de pago

fijo por desempeo y actividades especficas. La diferencia radica en la
manera en que se fija el precio inicialmente para las actividades.
En el MAC el sector privado fija el precio con base en esquema de
gestin de la carretera presentado en la licitacin, conocido tambin
como proyecto conceptual, mediante el cual el sector privado estima
los trabajos que realizar, durante la vigencia del contrato, para
mantener los estndares solicitados.
El programa de actividades
80
presentado por el concursante ganador, se ajusta peridicamente en

funcin de los resultados y situacin real de la carretera.
Private Finance MAC (PFMAC) y Enhanced MAC (EMAC)
En adicin a la introduccin de los contratos MAC, otra caracterstica de
la estrategia de contratacin de la Agencia de Autopistas fue el
desarrollo de un esquema de contratacin de MACs que incluyera
financiamiento privado (Private Finance MAC PFMAC) involucrando
una significativa transferencia de riesgos al sector privado y actividades
de mantenimiento mayor.
Una caracterstica fundamental del PFMAC es que el pago se basa en la
obtencin de resultados finales previamente acordados (outcomes) lo
que implica que el sector privado asuma, entre otros, el riesgo de
defectos latentes en la red. Despus de una consulta con la industria
respecto de este tipo de contratacin se concluy que la industria no
estaba lista para acometer un cambio tan radical en la gestin y
mantenimiento de carreteras.
Por lo anterior, se propuso en cambio una opcin en la que se introdujo
un mecanismo de pago al sector privado basado en el logro de ciertos
criterios de desempeo. Esta modalidad basada igualmente en los
contratos MAC se conoce como Agente Administrador y Contratista
Profundizado (Enhanced MAC EMAC) y se est realizando una prueba
piloto en 1 de las 14 regiones de Inglaterra.
Contratos de Gestin PFI
Bajo esta modalidad de contratacin la Agencia de Autopistas busca
adquirir integralmente la rehabilitacin, financiamiento y gestin total de
las carreteras a su cargo. Estos contratos conocidos como Highway
Management PFI incluyen el desarrollo de las siguientes actividades:
Rehabilitacin inicial hasta el estndar especificado
Mantenimiento de estndares a lo largo de la vigencia del contrato
Gestin integral de la carretera (fence to fence management)
La rehabilitacin inicial debe desarrollarse en un plazo mximo de 5
aos; en consecuencia, los pagos se inician una vez que se ha
completado la rehabilitacin y los estndares se han alcanzado. El
mecanismo de pagos cuenta con un esquema de deducciones por el
servicio no recibido (estndares no mantenidos). La vigencia de los
contratos es de 25 aos para tomar en cuenta el financiamiento privado
recibido.
81
A la fecha existen dos proyectos que utilizan esta modalidad:

Protsmouth con una longitud de 400 Km. y que alcanz cierre financiero
en julio de 2004, y Birmingham que se encuentra en proceso de
contratacin.
D.6. Amrica Latina

En general, en la regin de Amrica Latina, los alcances de los contratos
de mantenimiento y gestin de carreteras han sido de la siguiente
forma:
Mantenimiento rutinario del sistema de drenaje y de la faja lateral del

camino, excluyendo la calzada propiamente tal, durante un ao, a
cargo de microempresas de trabajadores, compuesta habitualmente
por entre 10 y 15 integrantes, pagado mediante suma alzada
mensual por kilmetro. Modalidad empleada en Guatemala y
Honduras;
Mantenimiento rutinario de todos los componentes de la carretera y

de la faja lateral, durante uno o dos aos, a cargo de microempresas
de trabajadores, pagado mediante suma alzada mensual por
kilmetro, diferenciada por tipo de superficie de rodamiento.
Modalidad empleada en Colombia, Per y Uruguay; cabe destacar que
en Uruguay las microempresas estn formadas por ex trabajadores
del organismo vial, que se vieron estimulados a retirarse al surgir
esta opcin;
Mantenimiento rutinario de todos los componentes de la carretera y

de la faja lateral durante uno o dos aos, a cargo de empresas
contratistas tradicionales, pagado mediante suma alzada mensual
por kilmetro, diferenciada por tipo de superficie de rodamiento.
Modalidad usada en Per y Guatemala, aunque no ha tenido
continuidad despus de las experiencias iniciales;
Rehabilitacin inicial (durante el primer ao) con diseo oficial, de

sectores en mal estado y conservacin rutinaria de un conjunto de
caminos durante dos, cuatro o cinco aos, a cargo de empresas
contratistas tradicionales. El mantenimiento y la conservacin se
pagan mediante suma alzada mensual por kilmetro, diferenciada por
tipo de superficie de rodamiento, en tanto que la rehabilitacin se
paga a precios unitarios durante la ejecucin de las obras, o bien, a
82
suma alzada, parte de la cual se paga durante todo el periodo de

conservacin. Estos contratos se conocen en algunos pases bajo la
denominacin Contrato de Rehabilitacin y Mantenimiento
(CREMA). Modalidad aplicada en Argentina (caso ya analizado), Brasil,
Colombia y Uruguay;
Rehabilitacin de sectores en mal estado y mejoramiento sustancial

de algunas rutas (generalmente pavimentacin), ambos con diseo
oficial, ejecutados a lo largo de todo el contrato, ms conservacin
rutinaria de un conjunto de caminos durante cuatro o cinco aos, a
cargo de empresas contratistas tradicionales. Los tramos an no
rehabilitados se conservan mediante estndares disminuidos (sin
baches y sistema de drenaje limpio). La conservacin se paga
mediante suma alzada mensual por kilmetro, diferenciada por tipo
de superficie de rodamiento, en tanto que la rehabilitacin y los
mejoramientos se pagan a precios unitarios durante la ejecucin de
las obras. Modalidad aplicada en Chile, 75% del valor del contrato
corresponde a obras y slo 25% a conservacin; y
Rehabilitacin inicial (durante el primer ao) con diseo oficial, de

sectores en mal estado y conservacin rutinaria y peridica, de un
conjunto de carreteras durante cuatro o cinco aos, a cargo de
empresas contratistas tradicionales.
La conservacin se paga
mediante suma alzada mensual por kilmetro, diferenciada por tipo
de superficie de rodamiento, en tanto que la rehabilitacin se paga a
precios unitarios durante la ejecucin de las obras, o bien, a suma
alzada, parte de la cual se paga durante todo el periodo de
conservacin; usada, por ejemplo, en Uruguay
Sin perjuicio de los resultados logrados en Amrica Latina con la

asociacin pblico privada para el desarrollo de actividades de
mantenimiento de carreteras, existen todava deficiencias notorias en
los controles efectuados por las Administraciones; en tales casos, sera
por dems recomendable la tercerizacin con empresas privadas, de la
ejecucin de ciertas actividades de monitoreo. Al respecto conviene
aclarar que en estos casos, lo que se terceriza no es la potestad de
control en s (en la mayora de los pases constituye un cometido estatal
no susceptible de ser delegado al sector privado) sino la ejecucin de
determinadas actividades materiales comprendidas dentro de dicha
potestad; que para nada agotan la misma, y contribuye en mejor medida
a su adecuada ejecucin por parte de la Administracin.
83
84

Esquemas de Asociaciones Público Privadas en Mexico

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ESQUEMAS DE ASOCIACIONES

PBLICO PRIVADAS EN MXICO

Ing. Guillermo Estvez Galvn

PROYECTOS DE MANTENIMIENTO INTEGRAL (PROPIMI y PROMAI) 3

1.2 CONTRATOS PLURIANUALES DE CONSERVACIN DE CARRETERAS

NUEVO MODELO DE OPERACIN (BANOBRAS)...........................10

PROYECTOS DE PRESTACIN DE SERVICIOS (PPS).....................19

NUEVO ESQUEMA DE CONCESIONES (PPP)................................21

2. PROPUESTA DEL ESQUEMA BAJO LA LEY DE ASOCIACIONES PBLICO

En la bsqueda del esquema ms apropiado a disear para la

Proyecto Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI),

Programa de Mantenimiento Integral (PROMAI),

Contratos Plurianuales de Conservacin Carretera (CPCC),

Nuevo Modelo de Operacin (Banobras M&R, O y AAS)

Proyectos de Prestacin de Servicios (PPS),

Nuevo Esquema de Concesiones (PPP),

El primer esquema utilizado fue el Nuevo Esquema de Concesiones PPP,

Los primeros cuatro esquemas mencionados se encuentran ya ms

Uno de los principales problemas que se tenan en Mxico para la

Figura 1. Simultneos de Contratistas y Contratos Fragmentados

El Proyecto Piloto de Mantenimiento Integral (PROPIMI) y su sucesor el

Reconstruccin de los Segmentos que as lo requieran,

Autocontrol de Calidad por laboratorios externos en las actividades

Rehabilitacin de Puentes y Estructuras,

Gestin de los Trabajos.

El mecanismo de pagos que se utiliz fue por actividades especficas, para

El proyecto se puso en marcha en la Carretera Quertaro San Luis Potos,

Mejorar el estado fsico de los tramos carreteros, impulsando la

Adquirir experiencia sobre una nueva forma de contratar la

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La concentracin regional y la continuidad de los tramos facilita

Se requiere de un cambio fundamental en la mentalidad tanto de

No obstante, si bien los tramos del proyecto estaban ubicados

prcticamente los trabajos se circunscribieron a dar conservacin

Cada empresa responsable de cada tramo defina y/o

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Figura 2. Proceso Evolutivo del Mantenimiento Integral en Mxico

Considerando la experiencia del PROPIMI y del PROMAI, se elabor un

Los CPCC's estn concebidos en dos grandes etapas: Etapa de Desarrollo y

Figura 3. Etapas de Contratos Plurianuales de Conservacin Carretera

Los CPCCs representaron un acuerdo legal entre la SCT y una empresa

Brindar un servicio de calidad a los usuarios

Dar certidumbre presupuestal de largo plazo a la conservacin de

Modernizar la gestin de la conservacin de la red de carreteras

Promover el desarrollo de empresas especializadas en

En los CPCC's se establecieron los siguientes 17 indicadores como

Tabla 1. Indicadores de Desempeo definidos para los CPCCs

Debido a las limitaciones presupuestales, las erogaciones no pudieron

Bajo este modelo se definieron 31 paquetes carreteros con una longitud

NUEVO MODELO DE OPERACIN (BANOBRAS)

Desde 1998 la operacin y la infraestructura de la Red de Autopistas en

Al existir restriccin normativa, hasta enero de 2012 no se

Se careca de una cultura de innovacin tecnolgica y de calidad.

Se ofrecan atencin y calidad deficientes en los servicios

Sus costos de operacin, conservacin y mantenimiento no eran

Debido a esto BANOBRAS propuso al rgano Colegiado de uno de los

Mejorar el estado fsico de las autopistas y modernizar el

Cultura de innovacin tecnolgica y de calidad.

Ser competitivos con otras concesiones.

El Nuevo Modelo de Operacin de Banobras consiste en la participacin del