El Estado y Su Organizacic3b2n DNP 2004

EL ESTADO Y SU
ORGANIZACIN
Direccin de Desarrollo Territorial

Sostenible
Noviembre 2004
Departamento Nacional de Planeacin

www.dnp.gov.co
Direccin
Santiago Javier Montenegro Trujillo
Subdireccin
Jos Leibovich Goldenberg
Elaborado por:
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible
Oswaldo Aharn Porras Vallejo
Grupo de Gestin Pblica Territorial
Luz Stella Carrillo Silva
Lina Margarita Bravo Ardila
Margarita Jaramillo Marn
Maritza Pomares Quimbaya
Rafael Alberto Cern Bravo
Consultores Proyecto CAF:
Sonia Juliana Garca Vargas
Liliana Mara Girn Aponte
Marycela Marquez
Lisbeth Marcela Senz
Martha Sofia Serrano
CONTENIDO
Pg.
INTRODUCCIN
I. EL ESTADO Y SU ORGANIZACIN EN COLOMBIA
A. El territorio
B. La soberana
C. El gobierno
D. Diferencia entre Estado y Nacin
E. Funciones del Estado
- Principio de la separacin de poderes
F. Responsabilidades polticas, econmicas y sociales
del Estado colombiano
G. Modelos de Estado segn la autonoma de las
autoridades nacionales y locales
- El Estado Federal
- El Estado Unitario
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H. CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN Y DESCENTRALIZACIN

Centralizacin
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Desconcentracin
17
Descentralizacin
18
- Descentralizacin territorial
19
- Descentralizacin especializada por servicios
20
I. Formas de organizacin
II. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO
A. ORGANIZACIN DEL PODER PBLICO
J. LA RAMA LEGISLATIVA
- Las leyes
- Leyes orgnicas
- Leyes estatutarias
- Leyes marco
- Acto legislativo
- El Senado de la Repblica
- La Cmara de Representantes
- Mesas Directivas y Secretara General
- Comisiones legales del Congreso
K. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PBLICO
- Organismos principales de la rama ejecutiva
- Presidencia de la Repblica
- Los Ministerios y Departamentos Administrativos
- Organismos adscritos a los ministerios y departamentos
administrativos
- Superintendencias
- Establecimientos Pblicos
- Organismos vinculados
- Empresas Industriales y Comerciales del Estado
- Sociedades de Economa Mixta
- Las Entidades descentralizadas indirectas
- Entidades de carcter especial
L. RAMA JUDICIAL
- Jurisdiccin ordinaria
- La Corte Suprema de Justicia
- Tribunales superiores de distrito judicial
- Los juzgados
- Jurisdiccin Contencioso administrativa
- Consejo de Estado
- Los Tribunales Administrativos
- Jurisdiccin Constitucional
- Jurisdicciones Especiales
- Organismos especiales de la Rama Judicial
- La Fiscala General de la Nacin
- Consejo Superior de la Judicatura
M. ORGANISMOS DE CONTROL
- El ministerio pblico
- Procuradura General de la Nacin
- La Defensora del Pueblo
- Los personeros municipales
- Los organismos de control fiscal
- La Contralora General de la Repblica
- Las Contraloras Departamentales, Distritales y
Municipales
- La Auditoria General de la Repblica

III. DESCENTRALIZACIN Y ORGANIZACIN TERRITORIAL
COLOMBIA.
N. Objetivos y caractersticas de la descentralizacin
en Colombia
O. Organizacin Territorial en Colombia
- Entidades territoriales en Colombia
- Los departamentos
- Los municipios
- Los distritos
- Otras entidades territoriales previstas en la Constitucin
- Las regiones
- Las provincias
- Los territorios indgenas
- Otras divisiones administrativas previstas en la
Constitucin
- Las reas metropolitanas
- Las asociaciones de municipios
EN
IV. EL MUNICIPIO, CLULA BSICA DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO.

P. El municipio como unidad de gestin
Q. Principales competencias municipales
R. Fuentes de financiacin del municipio
- Ingresos corrientes
- Transferencias del nivel nacional
- Transferencias del nivel departamental
- Los recursos de capital
S. Estructura de Estado a nivel local
INTRODUCCIN
La Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de
Planeacin cuyos principales usuarios son los departamentos y los municipios del
pas, ha considerado importante consolidar algunos documentos de especial
inters para los funcionarios de las entidades territoriales.
Para los funcionarios, servidores pblicos del nivel territorial y para los
ciudadanos en general, resulta de utilidad poder consultar un texto que consolida
la informacin bsica sobre la organizacin y caractersticas del Estado
Colombiano.
El conocimiento sobre stos aspectos, les permitir comprender con mayor
facilidad la dinmica y funcionamiento de las diferentes instituciones que hacen
parte del Estado en cada uno de sus niveles, a fin de que stos sean tenidos en
cuenta en el desarrollo de funciones o actividades propias, bien sea como
funcionarios, servidores, o incluso para la ciudadana en general que cada vez
viene demostrando ms inters en participar efectivamente de los asuntos
pblicos.
El documento contiene una recopilacin de conceptos y teoras sobre el Estado y
su organizacin en Colombia, provenientes de autores de reconocida trayectoria.
En la primera parte, el lector podr conocer la concepcin del Estado, sus
elementos y principales funciones. As mismo, podr distinguir los diferentes
tipos de Estado existentes.
En la segunda seccin, el lector podr identificar la organizacin del Estado
colombiano, diferenciando las caractersticas de las ramas del poder pblico, los
organismos de control y la organizacin electoral.
Posteriormente, se presenta el proceso de descentralizacin y la organizacin
territorial en Colombia, sealando las principales caractersticas de las entidades
territoriales. Por ltimo, se describe lo relacionado con la organizacin estatal en el
mbito local que es el nivel bsico en el cual los funcionarios, servidores y
ciudadanos tienen la posibilidad de relacionarse.
I. EL ESTADO Y SU ORGANIZACIN EN
COLOMBIA
Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia de inters general.1En este apartado, se
busca exponer de manera clara y sencilla las implicaciones conceptuales de este artculo
constitucional.
El Estado
Soberana
El Territorio
El Gobierno
El Pueblo
El Estado constituye el principal elemento

articulador de la sociedad. En torno a este
concepto se han generado mltiples
debates. En trminos generales se entiende
por Estado a la organizacin poltica y
jurdica de un pueblo en un determinado
territorio y bajo el poder de mando de una
autoridad que gobierna.
En otras palabras, el Estado es una entidad
poltica que se forma cuando en una
porcin de la superficie terrestre un
conjunto de personas se organiza
jurdicamente, y bajo el mando de un
gobierno buscan mantener el orden.
Adems, est basado en los principios de
soberana popular, tridivisin del poder,
reconocimiento
de
los
derechos
fundamentales, carcter representativo de
las autoridades, legitimada y establecida
por una constitucin.
En todo Estado se hallan los siguientes elementos: el territorio, espacio fsico que
garantiza la existencia del Estado; el pueblo, comunidad de los que en ese territorio viven
de acuerdo al ordenamiento jurdico establecido; el gobierno, conjunto de instituciones
habilitadas para ejercer el poder pblico; y la soberana, mxima potestad del pueblo, que
no proviene de ningn otro poder. Veamos:
1
Constitucin Poltica de Colombia. 1991. Artculo 1.
A. EL TERRITORIO
Se define como el mbito geogrfico en el cual se asienta la poblacin y el Estado ejerce su
coercin mediante el monopolio de la fuerza. Es indispensable para que el Estado realice
sus funciones y cumpla sus fines ya que es fuente de recursos, mbito de desarrollo de
actividades y se proyecta como parte del ecosistema terrestre. En ese sentido, el territorio
es el mbito espacial que determina el ejercicio de la competencia por parte del Estado y
donde se asienta su colectividad.
El Estado tiene dominio sobre el territorio, que est conformado por el suelo, subsuelo, mar
territorial, zona contigua, zona econmica exclusiva, plataforma continental, espacio
areo, segmento de la rbita geoestacionaria, espectro electromagntico y el espacio donde
acta, de conformidad con el derecho internacional. Asimismo, pertenecen al Estado
colombiano el archipilago de San Andrs y Providencia, Santa Catalina y Malpelo y las
islas, islotes, cayos morros y bancos que le pertenecen.
Espectro
electromagntico
EL TERRITORIO COLOMBIANO
Espacio areo
Zona
econmica
Zona
contigua
Mar
territorial
Suelo
Subsuelo
200 mts
Plataforma
continental
El subsuelo es la porcin de tierra que est debajo del suelo y que llega hasta el centro de
la misma. Se llama mar territorial la zona que baa las costas del Estado, que comprende
12 millas a partir de la lnea de base (Ley 10 de 1978). Adems de los derechos sobre el
mar, implica el ejercicio de la soberana sobre el espacio areo, suelo y subsuelo situados
sobre esa franja.
La zona contigua es la proporcin de alta mar, ubicada inmediatamente despus del mar
territorial, en la que el Estado costero puede ejercer funciones de polica, especialmente de
aduanas, inmigracin y sanidad.
La zona econmica exclusiva est definida como el rea de 200 millas que se extiende
despus de la zona contigua, la cual est reservada para la exploracin, explotacin, y
conservacin de todos los recursos vivos y minerales del mar. Sobre ella, el Estado ejerce
derechos econmicos exclusivos, pero sus aguas y el espacio areo son de libre navegacin.
El suelo y subsuelo del mar territorial y de la Zona Econmica Exclusiva pertenecen al
Estado, en el mbito de competencias que puede ejercerse en cada caso.
Se entiende por plataforma continental la prolongacin de la tierra por debajo del mar
hasta las 200 millas; en esta franja el Estado posee derechos econmicos de conservacin,
exploracin y explotacin de los recursos naturales vivos o minerales adheridos al suelo.
Se conoce como espacio areo a la atmsfera que cubre la parte terrestre, aguas y mar
territorial; sobre l, se ejercen plenas competencias. Por su parte, la rbita geoestacionaria
es un espacio en forma de anillo ubicado a una altura de 37.000 kilmetros, proyectado
sobre la lnea ecuatorial. Dicha rbita reviste una especial importancia ya que todo objeto
que se coloque en ese espacio goza del fenmeno de la gravedad, por lo tanto, ha facilitado
el desarrollo de las telecomunicaciones mediante la colocacin de satlites estacionarios.
B. LA SOBERANA
Puede ser entendida como el poder sobre el cual no hay otro dentro del Estado y que reside
en el pueblo. Es ms, es la autodeterminacin de la voluntad colectiva de un pueblo, la cual
en una democracia representativa es delegada al Estado, es decir, mientras que el pueblo es
el soberano, son los rganos producidos por l quienes la ejercen.
Se debe agregar que cuando la soberana se ejerce a travs de la representacin, se
materializa en la Constitucin; respecto a este concepto el artculo tercero de la Carta
Poltica de Colombia dispone: La Soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual
emana el poder poltico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus
representantes...
En Colombia la soberana se ejerce de manera indirecta o representacin, por lo tanto, el
derecho de mando supremo se delega al Estado que adquiere la cualidad de mandar sobre
los suyos y en nombre de los suyos tratar con los dems.
El poder soberano tiene dos caractersticas fundamentales:
Independencia: se refiere a las relaciones internacionales, implica la igualdad del

Estado en relacin a los dems Estados soberanos. La independencia, es pues, cualidad
de la soberana exterior.
Supremaca: quiere decir que el pueblo tiene la facultad exclusiva de establecer su
propio orden jurdico, forma de gobierno y nombrar a quienes van a dirigir los rganos
de la estructura poltica de acuerdo con las leyes, que son la expresin de la voluntad
popular.
C. EL GOBIERNO
El gobierno es el Estado en accin, ya que es el conjunto de rganos directivos del Estado
en los niveles nacional y territorial. Dichas instituciones constituyen la unidad de accin y
decisin mediante la cual se formulan, expresan y realizan las polticas de desarrollo
econmico y social, entre otras, que conducen la orientacin del Estado.
En ltimas, el gobierno, es la organizacin especfica del poder constituido en y por el
Estado y al servicio del Estado. En el nivel nacional est conformado por el Presidente de la
Repblica, quien lo preside, y los Ministros y los Directores de Departamento
Administrativo; al gobierno nacional corresponde trazar las lneas programticas del Estado
y manejar directamente el orden pblico y la poltica econmica del pas.
En los departamentos y municipios el gobierno se compone de los gobernadores y los
alcaldes quienes lo presiden en cada jurisdiccin, y los secretarios, directores de
departamento administrativo o sus equivalentes de acuerdo con la organizacin que cada
ente territorial adopte.
D. DIFERENCIA ENTRE ESTADO Y NACIN

Brevemente se pueden establecer algunas diferencias fundamentales entre estos dos
conceptos, aclarando que la teora es mucho ms compleja y requiere una reflexin ms
extensa.
Se considera que un Estado se basa para su existencia en un grupo de personas que
comparten algunas caractersticas especiales de cohesin social como vnculos de sangre,
de cultura o de historia; este conjunto se conoce como Nacin. Con este trmino se ha
tratado de establecer un sentido de identidad de los individuos en unos mismos ideales e
intereses que se vean reflejados en el aparato estatal.
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Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que aunque puede ser cierto que la
tradicin, vivencias compartidas y vnculos propios de un grupo de personas son una base
para la conformacin de nacionalidades, no es suficiente para la comprensin de la
nacionalidad estatal moderna. Se dice que cada Estado es expresin de una nica Nacin y
esa afirmacin le da un carcter poltico al concepto.
Luego, el concepto de Nacin tiene un componente sociolgico y un componente poltico;
son el orden y la cohesin social que estn establecidas por medio del Estado, los que hacen
que esa agrupacin de individuos, que habitan en un territorio determinado se presenten
como unidad diferenciada de otras afines.
Por su parte, el Estado es la Nacin jurdicamente organizada y polticamente libre.
Jurdicamente, porque es solamente conforme al derecho que puede realizar sus actos;
polticamente, porque su medio de accin es el gobierno. Es ms, el trmino Estado designa
una colectividad organizada cuyo soporte social est constituido, en general, por la Nacin.
Para la existencia de la Nacin se requiere una poblacin, pero no es indispensable que
haya un gobierno, ni un territorio , mientras que un Estado que no lo tenga no se puede
caracterizar como tal. De otro lado, la Nacin es siempre el producto de una lenta evolucin
histrica. Un Estado, en cambio, puede crearse en un solo da. Tambin se diferencia de un
Estado porque carece de organizacin poltica y de una estructura institucionalizada.
E. FUNCIONES DEL ESTADO

La Constitucin Poltica de Colombia establece que son fines esenciales del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa
y cultural de la Nacin, defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo
Con el objeto de alcanzar estos fines, en la literatura sobre administracin pblica, es
frecuente encontrar que el Estado presta tres funciones bsicas que surgen, del principio de
la separacin de poderes. Estas funciones son la legislativa, ejecutiva o administrativa y la
funcin judicial.
Legislativa
Funciones del Estado

Ejecutiva
Judicial
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Principio de la separacin de poderes

Una de las cuestiones fundamentales del Estado es la manera en que debe organizarse para
el ejercicio del poder. Existen diversas posibilidades de organizacin que varan de Estado
a Estado de acuerdo al grado de monopolizacin o reparto del poder que en l prevalezca.
Por ejemplo, al inicio de la organizacin de los Estados, predomin la centralizacin del
poder en cabeza de un gobernante o monarca, y fue solo a partir del siglo XVIII cuando
surgi la idea de que el poder no perteneca exclusivamente a una persona, sino que era la
sociedad en su conjunto la titular de ste.
Dadas estas diversas formas de desarrollar las funciones del Estado, se generaron ideas en
torno a la divisin de poderes, siendo Aristteles en su poca y Montesquieu en la suya, dos
de los principales expositores de sta.
Aristteles enunci la divisin de tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial como
propios de la actividad y del poder poltico de los pueblos, presentndolos como base de la
organizacin y desarrollo estatales.
Por su parte, el filsofo francs Montesquieu afirmaba que un Estado democrtico deba
tener 3 poderes separados entre ellos, esto con el fin de garantizar la correcta aplicacin del
derecho y disminuir la posibilidad de abusos de poder en manos de una sola persona. De
esa manera cada poder se constituye en control para el otro, regulndose entre si y cuidando
a los ciudadanos de los posibles excesos. Entonces surgen las tres ramas del poder pblico.
El poder legislativo est en manos del parlamento o congreso y tiene como funciones la
formulacin de leyes, ejercer control poltico sobre el gobierno y la administracin,
representar polticamente a los ciudadanos, deliberar y en caso de ser necesario reformar la
constitucin.
Los tribunales detentan el poder judicial que se encarga de solucionar los conflictos y
controversias que se presenten tanto de los ciudadanos entre ellos, como entre el Estado y
los ciudadanos, haciendo cumplir los contratos existentes.
El Presidente de la Repblica es quien administra el poder ejecutivo que debe planificar,
orientar, impulsar y ejecutar las leyes emanadas del Congreso. Las labores del Presidente
son apoyadas por los Ministros y los Jefes de Departamento.
Resumiendo, los 3 poderes corresponden a la elaboracin de las normas, su aplicacin y la
resolucin de los conflictos que resultan en su aplicacin. Estos principios del
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funcionamiento del Estado democrtico estn contenidos en la Constitucin, la cual se

convierte de esta manera en el contacto entre la esfera de la poltica y la del derecho.
Por ltimo, el concepto de separacin del poder en tres ramas se ha venido transformando
en el sentido que se han desarrollado instituciones adicionales que complementan de
manera especializada la accin del Estado. Tal es el caso del Estado colombiano en el cual,
adicional a las tres ramas tradicionales del poder, otros tipos de organizacin, como la
organizacin de control, la organizacin electoral y la organizacin territorial
complementan la labor estatal, todas ellas con el fin de descongestionar el poder central del
Estado.
F. RESPONSABILIDADES POLTICAS, ECONMICAS Y SOCIALES

DEL ESTADO COLOMBIANO
Constitucionalmente se
ha establecido que al Estado corresponde garantizar el
cumplimiento de ciertos derechos y deberes bsicos como parte de sus funciones
primordiales. Entre ellos se cuentan:
Derechos fundamentales: los que posee toda persona en razn de su dignidad
humana. Son anteriores a la existencia del Estado y prevalecen por encima de l.
Algunos son: el derecho a la vida, a la honra, circular libremente por el territorio
nacional, entre otros.
Derechos econmicos, sociales y culturales: son los que expresan el acceso de los
habitantes del territorio a una condiciones materiales mnimas e indispensables para
el transcurso de una vida digna. Constituyen un grupo de servicios sociales que
pueden ser prestados por organismos pblicos o por particulares, pero siempre bajo
la direccin, garanta y supervisin del Estado. La proteccin integral de la familia,
equidad de gnero, educacin y la propiedad privada hacen parte de este grupo.
Derechos Polticos: promulgan a favor de los individuos la libertad, el disfrute de la
propiedad material, la igualdad y la facultad de intervenir en la conformacin del
poder pblico.
Derechos colectivos: surgen como expresin de sectores de la poblacin,
identificados por necesidades y aspiraciones comunes como tener un ambiente sano,
velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico.
En el mbito econmico, las principales funciones que debe desempear el Estado son:
Establecer el marco jurdico de la economa de mercado, fijando las reglas de juego
econmico a la que deben someterse las empresas, la sociedad y el mismo Estado. Esta
funcin est relacionada con el concepto de regulacin, entendida como el conjunto de
leyes o normas estatales destinadas a modificar el comportamiento de las empresas e
instituciones.
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Paralelamente, se encarga de determinar la poltica de estabilizacin macroeconmica,

buscando asegurar el logro de los principales objetivos del Estado a nivel agregado
crecimiento de la produccin, empleo y estabilidad de los precios . Esta funcin se
cumple por medio de las polticas fiscal, monetaria y comercial.
La tercera funcin del Estado en trminos econmicos es influir en la asignacin de los
recursos para mejorar la eficiencia econmica, esto teniendo en cuenta que no hay
competencia perfecta en el mercado; entonces, el Estado busca la reduccin de costos de
transaccin, procurando una alta participacin de los individuos y empresas en el mercado.
Finalmente, el Estado tiene la funcin de establecer programas que influyan en la
distribucin de la renta para disminuir las desigualdades sociales, esto a travs de
polticas de gasto pblico y redistribucin equitativa, como la poltica de descentralizacin,
por medio de herramientas como las transferencias y los impuestos redistributivos.
Hasta aqu hemos visto algunos mecanismos que todo Estado debe establecer como medio
para desarrollar adecuadamente sus funciones.
G. MODELOS DE ESTADO SEGN LA AUTONOMA DE LAS

AUTORIDADES NACIONALES Y LOCALES: EL ESTADO
FEDERAL Y EL ESTADO UNITARIO
La labor de administrar el Estado est sujeta a varias consideraciones, entre ellas, cmo
lograr que la accin estatal est presente en todo el territorio Nacional y d respuesta a las
necesidades locales que no pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado.
Por lo general, se han creado mecanismos para solucionar esta cuestin por medio de
autoridades de tipo nacional o central y otras de carcter local; el surgimiento de dichas
autoridades y el grado de dependencia entre cada una de ellas en los diferentes pases ha
dado lugar a la creacin de distintos modelos de organizacin estatal y administrativa y por
ende a varios tipos de Estado como el Federal y el Unitario, entre otros.
o
El Estado Federal.
El Estado Federal es una asociacin de Estados que pretenden mantener su propia

individualidad poltica y administrativa, pero unidos por un poder de cohesin nacional
interna y con una identidad nica en el plano internacional. Como en la mayora de
Estados, se establece sobre una constitucin2, que para este caso, tiene como caracterstica
primordial que reparte y diferencia claramente los asuntos de la Federacin como tal, y los
asuntos de competencia de sus entidades miembros (supraconstitucional).
2
Debe aclararse que hay Estados que son muy fuertes y no tienen Constitucin; tal es el caso de Inglaterra y
de Israel.
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Cabe sealar que cada Estado Federado tiene para su funcionamiento rganos y autoridades
propias en los asuntos legislativo, poltico administrativo y judicial, en busca de
responder de manera autnoma a las necesidades propias de cada poblacin. Lo anterior
facilita la existencia de Constituciones para cada Estado que son formuladas teniendo como
referencia la Constitucin Federal para implantar un sistema constitucional propio y
especfico.
El funcionamiento y actuaciones del Estado Federal, se basan en el principio de
coordinacin en el que los estados miembros participan en la formacin de la voluntad del
Estado central. Esa iniciativa hace que se presente una limitacin de la democracia de
mayoras para desarrollar una democracia de consenso, en la que al dispersar el poder en
mltiples estados, es ms complicado consolidar mayoras, favoreciendo as a las minoras.3
Se debe agregar que este tipo de Estado implica una descentralizacin poltica y
administrativa, donde los estados miembros tienen autonoma pero no soberana. El
siguiente cuadro resume las caractersticas fundamentales del Estado Federal:
ESTADO FEDERAL
Constituye una unidad, una sola persona jurdica
en el plano internacional.
Ejerce en el mbito nacional todas las funciones
estatales, a saber: legislativa, ejecutiva, judicial y
constitucional.
ESTADOS FEDERADOS
Su existencia representan la pluralidad poltica
al interior del pas.
Conservan el poder de ejercer las tres funciones
ejecutiva, legislativa y judicial y no estn
sometidos jerrquicamente a los organismos
nacionales que ejercen estas labores.
Carcter supraconstitucional de la constitucin, Participan en la conformacin de los rganos
con reparto claro de competencias.
nacionales y, en consecuencia en la toma de
decisiones que afectan a todo el pas.
Como ejemplos de esta clase de Estado encontramos los Estados Unidos de Amrica,
Canad, Mxico, Brasil, Argentina y Venezuela.
o Estado Unitario
Decimos que un Estado es Unitario si las funciones del poder pblico legislativa,
ejecutiva y judicial, son exclusivas de un poder central, lo que quiere decir que estas
funciones se ejercen por medio de organismos de carcter nacional. Lo anterior implica que
las entidades territoriales en las cuales se divide el territorio carecen de autonoma e
independencia en estas reas.
Esta es la idea del pluralismo, en la que la sociedad debe diversificar e incentivar la existencia de variadas
creencias, pasiones, intereses, entro otros, con el fin de garantizar las libertades y no la formacin de mayoras
opresoras.
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El poder central en el Estado Unitario es el nico que regula toda la organizacin y accin
de las entidades pblicas y tambin tiene un carcter centralizado en los aspectos jurdico,
poltico y econmico. En cuanto a lo jurdico, el Congreso se constituye en el nico rgano
legislador; el control judicial es ejercido por rganos nacionales; adems, en el campo
poltico, principalmente en lo correspondiente al orden pblico, las decisiones y control las
toma y aplica directamente el Gobierno Nacional, y as ocurre en lo econmico.
Por otra parte, en esta clase de Estado la soberana, tanto interna como externa, es ejercida
por un solo gobierno, reconociendo as un nico centro de decisiones polticas,
representado por las instituciones del Gobierno central. En otros trminos, la soberana
que es potestad del pueblo como se haba sealado con anterioridad, se ejerce por la
comunidad nacional, que se encuentra representada por las autoridades y rganos
sealados en la Constitucin para asumir la totalidad de los atributos y funciones del poder
poltico.
Ahora bien, esta clase de Estado requiere para su adecuado funcionamiento delegar
actividades en autoridades de carcter central que cuentan con mayor poder y otras de
carcter local que tienen poca autonoma. Con el fin de hacer claridad en las relaciones que
pueden existir entre autoridades centrales y autoridades locales al interior de un Estado
Unitario, se desarrollaron los conceptos de centralizacin, desconcentracin y
descentralizacin, los cuales de acuerdo a su aplicacin en cada pas, modifican el papel
del Estado en trminos de organizacin administrativa.
Algunos Estados Unitarios son Colombia, Francia, Italia, Espaa y Portugal. A
continuacin se enuncian las principales diferencias entre los tipos de Estado presentados
con anterioridad:
ESTADO FEDERAL
Hay una constitucin nacional de carcter
supranacional, pero cada Estado Federado legisla
de acuerdo a su constitucin.
En el mbito internacional es una sola persona
jurdica, pero en el plano interno cada Estado
Federado tiene su propia personera.
Cada Estado Federado tiene potestad para ejercer
las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
Las entidades federadas tienen
poltica y administrativa
ESTADO UNITARIO
Tiene una Constitucin nica para todo el
territorio nacional homognea para todas las
entidades territoriales.
El poder pblico, tanto en el plano internacional
como nacional cuenta con un nico titular, que es
la persona jurdica Estado.
Las entidades territoriales no tienen capacidad
legislativa,
ni
judicial.
autonoma Existe cierto grado de centralizacin poltica y

administrativa. En trminos administrativos,
generalmente las entidades territoriales cuentan
con autonoma suficiente para la gestin de sus
propios recursos.
16
H.
CENTRALIZACIN,
DESCENTRALIZACIN
DESCONCENTRACIN
Centralizacin
Esta es una manera de organizar administrativamente el Estado; se caracteriza porque todas
las tareas y funciones pblicas se encuentran a cargo de una sola persona jurdica Estado
En ese sentido, es el Gobierno Central el encargado de desarrollar todas las tareas y
funciones pblicas.
Desde esta perspectiva, el Presidente como principal jefe del Gobierno, adquiere un doble
carcter: de rgano poltico y de rgano administrativo; su carcter poltico deriva de la
relacin directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros rganos
representativos del mismo Estado. Como autoridad administrativa, el Presidente de la
Repblica se constituye en jefe de la administracin pblica, concentrando en sus manos
los poderes de decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener la unidad en la
administracin.
La relacin jurdica descrita conlleva un ordenamiento jerrquico que no impide la
existencia de agentes pblicos territoriales en todo el Estado, pero a estos no se les
reconoce vida jurdica; asimismo, estn sujetos a la autoridad central y adquieren el
carcter de circunscripciones de una misma administracin estatal, sin tener la posibilidad
de tomar decisiones.
ESTADO NACIN
Circunscripciones
territoriales
Desconcentracin
Es una forma jurdica en que se organiza la administracin, variante de la centralizacin. En
ella se otorgan funciones a agencias u rganos que actan bajo instrucciones de las
autoridades centrales.
En la ley 489/98, la desconcentracin es definida como la radicacin de competencias y
funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
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administrativa, conservando la autoridad central las potestades y deberes de orientacin e

instruccin.
En definitiva, estos rganos o agencias se desplazan y prestan su servicio en diversas
regiones del territorio en vista de la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas desde la
capital desconcentracin territorial ; tambin toman algunas decisiones, pero en
nombre de las entidades nacionales, ya que stas ltimas continan monopolizando las
funciones estatales.
Un ejemplo de desconcentracin territorial es la creacin de regionales de entidades como
el SENA y la ESAP, dada la necesidad de acercar el servicio educativo que prestan esas
instituciones a las distintas regiones del pas.
Otra manera de desconcentracin se genera cuando el Presidente de la Repblica otorga
funciones de su autoridad a instancias inferiores sin que exista desplazamiento fsico, es
decir, que continan siendo ejercidas desde la capital desconcentracin jerrquica Es
el caso de las funciones que son delegadas a los ministros y que stos a su vez encomiendan
a los dems funcionarios. Un organismo desconcentrado no posee personera jurdica ni
patrimonio propios, porque todas sus labores estn sujetas al poder jerrquico de las
instituciones nacionales.
Descentralizacin
La descentralizacin es otro modo de organizacin administrativa; consiste en otorgar
competencias4 o funciones administrativas a personas pblicas diferentes al gobierno
central que las cumplen en su nombre propio y bajo su responsabilidad. Por esta razn,
cada entidad territorial adquiere su propia personera jurdica pblica, atenuando as la
jerarqua administrativa.
A travs de esta formacin y accin estatal, se genera una reduccin del gobierno nacional,
conservando ste algunas facultades de vigilancia y control. Al mismo tiempo se gesta una
expansin de los gobiernos locales que asumen las funciones descentralizadas, a lo cual
debe agregarse, por lo general, una mayor presencia de la sociedad local en los procesos de
decisin, gestin y control de sus respectivas entidades.
Lo que se pretende con la descentralizacin es dar mayor autonoma poltica, fiscal y
administrativa a los departamentos y municipios frente al Estado central y, a su vez, acercar
la administracin a los ciudadanos para que stos la reconozcan como asunto propio. Desde
esta perspectiva, tanto autonoma como participacin ciudadana se constituyen en
4
Se entiende por competencia, la capacidad legal de los organismos y entidades de la administracin pblica
para ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones que les hayan sido asignados por ley, ordenanza o
acuerdo. Todo esto en el sealamiento de la competencia administrativa y los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artculo 288 de la Constitucin Poltica.
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elementos de democratizacin de la vida del pas5, esto quiere decir que la descentralizacin
conserva un valor democrtico en la medida en que conduce a que los propios interesados,
ya sea por ellos mismos, ya por medio de sus representantes, decidan sobre el mximo de
sus asuntos.
Resulta importante aclarar que en un Estado Unitario como el colombiano, desde la
perspectiva jurdica, solo es posible hablar de descentralizacin administrativa, ya que si
las entidades territoriales estuvieran facultadas para ejercer funciones legislativas o
jurisdiccionales, se estaran adquiriendo expresiones de Estado Federal.
Se entiende por descentralizacin administrativa, la entrega de competencias o funciones
administrativas a personas pblicas creadas por el poder central del Estado, para que las
ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Existen dos tipos de
descentralizacin administrativa, a saber: descentralizacin territorial y descentralizacin
especializada o por servicios.
Descentralizacin territorial. Sistema de administracin de servicios que le reconoce

a una comunidad ubicada en un territorio la gestin de los asuntos pblicos de su inters,
dotndola de personalidad jurdica, atribuciones, competencias y recursos. En Colombia se
manifiesta en los departamentos, distritos y municipios, que reciben el nombre de
entidades territoriales.
Esta descentralizacin tiene, de un lado, un fundamento de conveniencia puesto que resulta
favorable para la comunidad tener la capacidad de tramitar con autoridades locales la
solucin de sus asuntos, y no que sean resueltos de manera directa por el gobierno Central.
De otro lado, tiene una base poltica, en cuanto se considera como manifestacin de
democracia en la medida que permite la eleccin popular de alcaldes y la participacin de
ciudadana.
En trminos generales es posible enmarcar dentro de la descentralizacin territorial las
siguientes divisiones:
Descentralizacin fiscal: es la autonoma que tienen las entidades territoriales para
tomar decisiones respecto a sus finanzas, tanto en trminos de ingresos como de
asignacin de gastos.
Descentralizacin funcional: comprende el traslado de competencias o funciones a
las entidades territoriales.
Descentralizacin Poltica: hace referencia al mayor grado de participacin de la
comunidad y de autonoma de las entidades territoriales en la toma de decisiones de
poltica pblica.
5
La autonoma est orientada a lograr una adecuada prestacin de servicios y la satisfaccin de las
necesidades bsicas de la poblacin, mientras que la participacin ciudadana es un mecanismo de
intervencin de la poblacin en las decisiones que afectan las condiciones sociales de su existencia.
19
Descentralizacin especializada por servicios. Es aquella en la que se conceden

competencias y funciones ya no a entidades territoriales, sino a organismos que son creados
con el fin de realizar una actividad especializada. Son algunos establecimientos pblicos,
empresas industriales y comerciales del Estado, los que cumplen con esta caracterstica.
Este tipo de descentralizacin encuentra su origen en la necesidad de especializacin y
tecnificacin que hay actualmente, en vista que el Estado tiene unas funciones muy amplias
que le dificultan realizar todas las labores por si mismo; para lograrlo designa algunas de
sus responsabilidades a entidades creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera
ms tcnica y especializada. Ejemplo de lo anterior es el INVIMA y la Escuela Superior de
Administracin Pblica ESAP que fue creada esencialmente para capacitar a los
funcionarios pblicos.
El esquema de descentralizacin colombiano se resume en un modelo de descentralizacin
administrativa, tanto territorial como por servicios, bajo la modalidad de devolucin6 con la
descentralizacin poltica. Las principales caractersticas de la descentralizacin en
Colombia se profundiza en el mdulo tres.
Los elementos de la descentralizacin tanto territorial como por servicios se presentan en el
cuadro:
Descentralizacin territorial
Personera jurdica
Las entidades territoriales tienen autonoma
financiera.
Se pueden organizar internamente de manera
autnoma: autonoma administrativa.
Gozan de una autonoma relativa dentro de los
lmites fijados por la Constitucin y la ley.
Descentralizacin por servicios

Personera jurdica
Hay
autonoma
financiera
para
las
organizaciones.
Autoridades propias nombradas por la entidad,
pero hay algunos representantes del poder central
No son entidades independientes por lo que
hacen parte de la organizacin estatal.
Por ltimo, este diagrama resume las formas de organizacin estatal descritas
anteriormente, las cuales dependen de las relaciones entre las autoridades centrales y
locales. Tener claridad respecto a estas caractersticas, facilita el entendimiento de la
estructura del Estado colombiano y sus diferencias principales con los dems Estados.
La devolucin es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisin a entidades territoriales con

autonoma poltica, jurdica y patrimonial. A partir de la devolucin, la entidad territorial cuenta con
autonoma poltica para elegir sus gobernantes y tomar sus decisiones sobre polticas de desarrollo.
20
FORMAS DE ORGANIZACIN
ESTATAL
ESTADO FEDERAL
Los Estados Federados conservan el poder de ejercer

las funciones estatales bsicas: legislativa, ejecutiva y
judicial. En algunos casos tambin existe el poder
constitucional.
CENTRALIZACIN
JERRQUICA
(A los ministros)
ESTADO
UNITARIO
DESCONCENTRACIN
Por delegacin o
adscripcin de funciones
TERRITORIAL
(A los gobernadores)
TERRITORIAL
DESCENTRALIZACIN
(Poltica, funcional o fiscal)
Departamentos, Distritos,
municipios
ESPECIALIZADA POR
SERVICIOS
(Establecimientos pblicos,
empresas industriales y
comerciales del Estado y
Sociedades de economa
mixta)
Las colectividades pueden ejercer las funciones

ejecutivas o administrativas. La organizacin del
Estado depende de las relaciones entre las
autoridades centrales y locales.
21
II. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

En el siglo XIX se generaron muchos movimientos polticos alrededor de la organizacin
que se le debera dar al Estado Colombiano. Durante varios periodos el Estado se organiz
como un sistema Federal; sin embargo las luchas entre el federalismo y el centralismo
perduraron hasta que en 1886 con la expedicin de la nueva Carta Poltica se concibi un
sistema de organizacin intermedio mediante una receta conocida como centralizacin
poltica y descentralizacin administrativa, la cual fue ratificada con la Constitucin de
1991, al expresar que:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa
y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Art. 1.
La concepcin de Estado social de derecho implica que Colombia es un Estado
democrtico, en dos sentidos: a travs de una democracia poltica como mtodo de
designacin de los gobernantes; y democracia social como la realizacin del principio de
igualdad en la sociedad. En el Estado social de derecho el Estado no solo regula los
procesos econmicos, sino que tiene como fin el desarrollo integral, es decir del desarrollo
econmico, poltico, social y cultural de la ciudadana. Es un Estado que procura satisfacer
por intermedio de sus entidades administrativas, las necesidades vitales bsicas de los
individuos, sobre todo de los menos favorecidos.
El concepto de unidad7 emanado de la Constitucin no es un concepto de centralismo, al
contrario, fue concebido como un esquema de contrapeso a las tensiones extremas a las que
se ha visto sometido el pas a causa de la violencia recurrente y el aislamiento y
marginamiento de extensas capas de la poblacin. Por lo anterior, la Constitucin asumi el
reconocimiento de la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad
biolgica, poltica, jurdica, territorial, religiosa y cultural. La unidad es vista entonces
como un todo que necesariamente se integra por las partes.
Otro elemento de la definicin del Estado colombiano es el propsito de pasar de una
democracia representativa a una participativa, a partir de la cual el Estado se acerque ms al
ciudadano y, por tanto, se promuevan procesos de responsabilidad compartida respecto al
futuro del pas.
De igual manera, la Constitucin enfatiza como otra de las caractersticas del Estado el
reconocimiento del pluralismo social y poltico como uno de los principios rectores del
ordenamiento. Esta condicin sirve de base para promover gobiernos subnacionales que
representen dicha pluralidad.
Ver Sentencia de la Corte Constitucional 478 de 1992.
22
Pero quizs la principal caracterstica del rgimen constitucional colombiano es el principio

de descentralizacin, y el reconocimiento de la autonoma de las entidades territoriales.
Esta caracterstica de divisin del poder implica sin embargo la limitacin de dicha
autonoma, la cual se encuentra ceida por el principio de unidad, por medio del cual, debe
existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el inters general
nacional, ya que la naturaleza de Estado Unitario presume la centralizacin de las funciones
polticas del Estado, lo que implica unidad en todos los ramos de la legislacin y en las
decisiones polticas que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as como una
administracin de justicia comn8.
Por otra parte, este principio implica que las funciones administrativas del Estado estn
descentralizadas y son compartidas por los diferentes niveles de gobierno.
A pesar de la existencia del principio de centralizacin poltica, el modelo de
descentralizacin adoptado ha avanzado en trminos polticos al otorgar a las comunidades
locales y seccionales el derecho de elegir a sus propios gobernantes, a travs del
mecanismo de democracia representativa.
De acuerdo a lo establecido en la Constitucin de 1991, el Estado colombiano est
constituido por tres ramas del poder pblico: la rama ejecutiva o administrativa; la rama
legislativa y la rama judicial. As mismo, establece la existencia de rganos de control
encargados de la vigilancia del inters pblico y del desempeo de los funcionarios
pblicos, as como de la gestin fiscal y control de resultados de la administracin.
Adicionalmente, la estructura contempla como otros componentes la organizacin electoral
y la organizacin territorial.
El diagrama de la siguiente pgina presenta la estructura del Estado Colombiano, la cual
puede resumirse en organizacin de poder, organizacin de control, organizacin electoral
y organizacin territorial.
Organizacin del poder pblico. El poder pblico es la facultad que le otorga

el pueblo a los gobernantes para que ejecuten las acciones necesarias para alcanzar los fines
del Estado. La Constitucin Poltica establece que los rganos que deben ejecutar esas
acciones son: la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, las cuales en su
conjunto se denominan Organizacin del Poder Pblico.
Adicionalmente existen otros organismos autnomos e independientes que colaboran con
las ramas del poder pblico para cumplir los objetivos del Estado; tales como la Contralora
General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, y la Registradura Nacional
del Estado Civil, que hacen parte de los organismos de control y de la organizacin
electoral respectivamente.
8
Riveros, Serrato Hctor. Organizacin Territorial en Colombia. Aspectos Constitucionales. 2001.
23
ESTRUCTURA DEL
ESTADO COLOMBIANO
ORGANIZACIN
ORGANIZACI N
DE PODER
Rama
legislativa
Rama
Ejecutiva
Rama
Judicial
ORGANIZACIN
DE CONTROL
Procuradur a
a
General de la
Nacin
Naci n
Contralora
Contralor a
General de
la Repblica
Rep blica
ORGANIZACIN
ELECTORAL
Consejo
Nacional
Electoral
Registradura
Registradur a
Nacional del
Estado Civil
1. ORGANIZACIN
ORGANIZACI N
TERRITORIAL.
Departamento
Distritos
Municipios
Auditoria
General de la
Repblica
Rep blica
Adaptado de: Organizacin del Estado Colombiano. Contralora General de la Repblica.

1. Entidades territoriales previstas en la Constitucin Nacional y desarrolladas por normas vigentes.
24
A. LA RAMA LEGISLATIVA
Como su nombre lo indica esta rama del poder pblico es la encargada de legislar, es decir
de hacer o establecer las leyes. Segn lo sealado en el artculo 114 de la Constitucin
Poltica, la rama legislativa en Colombia est conformada por el Congreso de la Repblica,
integrado a su vez por el Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes,
constituyendo as un sistema bicameral.
Por su parte, el artculo 142 establece que tanto el Senado como la Cmara de
Representantes tendrn comisiones permanentes, encargadas de tramitar en primer debate
los proyectos de acto legislativo o de ley y cuyo nmero y el de sus miembros, as como las
materias de su competencia, sern determinados por la ley. As mismo, el reglamento del
Congreso prev la existencia de comisiones legales, especiales y accidentales.
El Congreso se rene en sesiones ordinarias, durante dos periodos por ao, que constituyen
una sola legislatura. El primer periodo de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16
de diciembre; el segundo, el 16 de marzo y concluye el 20 de junio. As mismo, el
Congreso se rene en sesiones extraordinarias por convocatoria del Gobierno y durante el
tiempo que ste seale.
Funciones: Las funciones primordiales del Congreso de la Repblica son reformar la

Constitucin, hacer las leyes y ejercer control poltico sobre el gobierno y la
administracin. Por medio de las leyes el Congreso ejerce, entre otras, las siguientes
funciones especficas presentadas en el artculo 150 de la Constitucin Poltica:
-
Interpretar, reformar y derogar las leyes.

Expedir cdigos en todos los ramos de la legislacin.
Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones pblicas.
Definir la divisin general del territorio y fijar las bases y condiciones para crear, eliminar,
modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.
Variar en condiciones extraordinarias la actual residencia de los altos poderes nacionales.
Determinar la estructura de la administracin nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y otras entidades
del orden nacional.
Reglamentar la creacin y funcionamiento de las Corporaciones Autnomas Regionales.
Crear o autorizar la constitucin de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades
de economa mixta.
Expedir las normas a las que debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspeccin y vigilancia.
Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar emprstitos y enajenar
bienes nacionales.
Revestir al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley por necesidad o conveniencia pblica
Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administracin.
Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos
y bajo condiciones que establezca la ley.
Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance del poder liberatorio, y controlar el
25
sistema de pesas y medidas.

Aprobar o improbar contratos que hubiere celebrado el Presidente con particulares, compaas o
entidades, sin autorizacin previa.
Decretar honores a ciudadanos que hayan servido con honores a la Patria.
Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de
derecho internacional.
Conceder amnistas o indultos generales por delitos polticos.
Dictar las normas generales y sealar en ellas los objetivos y criterios a lo cuales debe sujetarse
el Gobierno para efectos de crdito pblico, regular el comercio exterior y sealar el rgimen de
cambio internacional, regular las actividades financiera, burstil, aseguradora, fijar el rgimen
salarial y de prestaciones sociales de los servidores pblicos.
Expedir las leyes de intervencin econmica.
Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Repblica.
Expedir las leyes que regirn el ejercicio de las funciones pblicas y la prestacin de los
servicios pblicos.
Regular el rgimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras formas de propiedad
intelectual.
Unificar las normas sobre polica de trnsito en todo el territorio de la Repblica.
Las leyes. Las leyes son las normas expedidas por el Congreso de la Repblica en el
ejercicio de su funcin legislativa. Adems de las que se podran denominar leyes comunes
u ordinarias la Constitucin prev la formulacin de otras definidas como estatutarias y
orgnicas, que se ocupan de determinadas materias, tienen una fuerza jurdica superior y
unos requisitos especiales en su formacin.
Leyes Orgnicas. A estas leyes est sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por
medio de stas se establecen los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras,
las normas sobre aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones
y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin de competencias normativas
a las entidades territoriales. Tienen jerarqua superior a las leyes que versen sobre el mismo
contenido.
Estas leyes tiene el procedimiento legislativo ordinario, esto es, deben pasar 4 debates: uno
en la comisin de Cmara, otro en la comisin del Senado, uno en plenaria de Cmara y por
ltimo en la plenaria del Senado.
Leyes Estatutarias. Mediante estas leyes el Congreso regula las siguientes materias:
Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos
para su proteccin.
Administracin de justicia.
Organizacin y rgimen de partidos y movimientos polticos; estatuto de la
oposicin y funciones electorales.
Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana.
Estados de excepcin.
Las leyes estatutarias deben tener una revisin previa de la Corte Constitucional y deben ser
aprobadas en una sola legislatura con la mayora absoluta en el congreso.
26
Leyes marco. Corresponde a las leyes que se limitan a sentar las bases generales sobre una
determinada materia y deja al gobierno una amplia capacidad permanente de accin para su
desarrollo. Se justifican por las materias que estn expuestas a cambios permanentes para
que se puedan resolver de manera expedita por el ejecutivo. Ejemplos de estos campos son:
crdito pblico, comercio exterior, rgimen aduanero, actividades financiera, burstil,
aseguradora y captacin e inversin de recursos del pblico; rgimen salarial y prestacional
de los empleados pblicos.
Quines pueden presentar proyectos de ley?.

Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cmaras, a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno nacional, por iniciativa popular. Adicionalmente, la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia , el
Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nacin, el
Contralor General de la Repblica, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en
materias relacionadas con sus funciones.
Respecto a la iniciativa popular, podrn presentar proyectos de ley o de reforma
constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al 50% del censo electoral
existente en la respectiva fecha, el 30% de los concejales o diputados de todo el pas.
Pasos para la conversin de un proyecto de ley en ley de la Repblica

Proyecto de
Ley
Congreso
Publicacin
Aprobado en
primer debate en
la
correspondiente
comisin
permanente de
cada Cmara
Aprobado en
segundo
debate en
cada Cmara
Sancin
del
Gobierno
Publicacin
en el diario
oficial
Objecin
Se devuelve para revisin
Para convertirse en ley de la Repblica, todo proyecto de ley debe seguir los siguientes
pasos:
Ser publicado por el Congreso antes de darle curso a la comisin que debe
conocerlo.
Ser aprobado en primer debate en la comisin encargada de tramitarlo en cada
cmara.
Ser aprobado en segundo debate en cada cmara.
Obtener sancin presidencial.
27
El gobierno puede objetar el proyecto y devolverlo al Congreso para su revisin.

Una vez aprobado, debe publicar la ley aprobada y sancionada en el Diario Oficial,
con el propsito de que sea conocida por los habitantes de la Repblica.
Existen tres excepciones en las cuales el primer debate se surte en sesin conjunta de las
comisiones permanentes de ambas cmaras:
En el primer debate del proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones
y para la elaboracin del informe del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
Por solicitud gubernamental cuando el Presidente de la Repblica enva mensaje de
trmite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley.
Por reglamento, cuando lo propongan las comisiones, previa autorizacin de las
mesas directivas de las Cmaras o de la mesa directiva de la respectiva Cmara,
cuando las comisiones pertenecen a una misma Cmara.
Entre el primero y el segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho das y entre
la aprobacin del proyecto en una de las cmaras y la iniciacin del debate en la otra,
debern transcurrir por lo menos quince das. Durante el segundo debate cada Cmara
podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias.
Los proyectos de ley que no hubieran completado su trmite en una legislatura y que
hubieren recibido primer debate en algunas de las cmaras, continuarn su curso en la
siguiente, en el estado en que se encuentren, pero ningn proyecto podr ser considerado en
ms de dos legislaturas.
Acto legislativo. Los actos legislativos son las normas modificatorias de la Constitucin.
Para su reforma, la Constitucin prev las siguientes opciones:
Por el Congreso, a iniciativa de 10 de sus integrantes, del gobierno, del 20% de los
diputados o concejales, o de los ciudadanos en un nmero mnimo del 5% del censo
electoral. El proyecto se tramita por dos periodos ordinarios consecutivos.
Por una Asamblea Constituyente: mediante ley de iniciativa parlamentaria, del
gobierno o popular, aprobada por la mayora de los miembros de una y otra Cmara
se dispone que el pueblo decida si convoca a una Asamblea Constituyente, decisin
que se adopta con el voto favorable de la tercera parte del censo electoral. La
Asamblea se elige por votacin popular que no deber coincidir con otra eleccin.
Por el pueblo mediante referendo aprobatorio: una ley que requiere aprobacin de
la mayora de los miembros de ambas Cmaras, de iniciativa del gobierno o del 5%
de los ciudadanos integrantes del censo electoral, someter a referendo un proyecto
de reforma constitucional. El texto se incorpora a la misma ley. La aprobacin del
referendo requiere de la mitad ms uno de los sufragantes siempre que hubiere
participado en la votacin al menos la cuarta parte del censo electoral.
28
El Senado de la Repblica.
Segn lo establecido por el artculo 171 de la

Constitucin, el Senado estar integrado por cien miembros elegidos en circunscripcin
nacional; esto implica que los senadores son elegidos por todos los ciudadanos de cualquier
parte del territorio, ya que se encargan de asuntos de inters general para el pas. Adems
habr un nmero adicional de dos senadores elegidos por las comunidades indgenas. El
nmero total de senadores es de 102.
Al Senado le corresponde participar en el trmite de los proyectos de ley, dentro del

procedimiento establecido en los artculos 150 a 170 de la Constitucin. Adems, le
corresponde ejercer las funciones comunes para ambas cmaras establecidas en el artculo
135 de la Constitucin, as como las especiales que le otorgan los artculos 173 y 174, las
cuales son:
Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la Repblica
o el Vicepresidente.
Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el gobierno.
Conceder licencia al Presidente de la Repblica para separarse temporalmente del
cargo, no siendo caso de enfermedad y decidir sobre las excusas del Vicepresidente
para ejercer la presidencia de la Repblica.
Permitir el trnsito de tropas extranjeras por el territorio de la Repblica.
Autorizar al gobierno para declarar la guerra a otra nacin.
Elegir los magistrados de la Corte Constitucional.
Elegir al Procurador General de la Nacin.
La Cmara de Representantes. Segn lo establecido en el artculo 176 de la

Constitucin, la Cmara de Representantes se elige en circunscripciones territoriales y
especiales; esto implica que los Representantes a la Cmara son elegidos por los
ciudadanos del departamento al cual pertenecen y por tanto representan en el Congreso el
inters particular de dicho departamento. Est compuesta de dos representantes por cada
circunscripcin territorial y uno ms por cada doscientos cincuenta mil habitantes o
fraccin mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros
doscientos cincuenta mil. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogot conforman
una circunscripcin territorial.
La ley establece una circunscripcin especial, mediante la cual se eligen hasta cinco
representantes, para asegurar la participacin de los grupos tnicos, de las minoras
polticas y de los colombianos residentes en el exterior. De acuerdo a lo anterior, en la
actualidad existen 166 Representantes a la Cmara, los cuales pertenecen a las siguientes
circunscripciones territoriales:
Amazonas
Antioquia
2
17
Magdalena
Meta
5
3
29
Arauca
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaina
Guajira
Guaviare
Huila
2
7
18
6
6
5
2
2
4
4
2
5
7
2
2
2
4
N.santander
Nario
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Vaups
Vichada
C.E. Exterior
C.E. Indgena
C.E. Minoras
C.E. Negritud
Total
5
5
2
3
4
2
7
3
6
13
2
2
1
1
1
2
166
Igual que el Senado, a la Cmara de Representantes le corresponde, como funcin

propiamente legislativa, participar en el trmite de proyectos de ley. Tambin ejerce las
funciones comunes a ambas cmaras, as como las siguientes atribuciones especiales:
Elegir al Defensor del Pueblo.
Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el
Contralor General de la Repblica.
Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas Constitucionales, al Presidente de la
Repblica o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal
General de la Nacin.
Conocer las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la
Nacin o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mrito,
fundar en ellas acusacin ante el Senado.
Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que
le competen, y comisionar para la prctica de pruebas cuando lo considere
conveniente.
Mesas Directivas y Secretara General. La Constitucin Poltica y el reglamento

del Congreso consagran la existencia de una mesa directiva en cada una de las Cmaras,
compuesta por un Presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un periodo de un ao
contado a partir del 20 de julio. Su principal funcin es adoptar medidas para mejorar la
organizacin interna en funcin de una eficiente labor legislativa y administrativa.
30
Secretara General. Adicionalmente, la ley prev la existencia de una secretara

general en cada una de las Cmaras, las cuales tienen funciones operativas relacionadas con
la funcin de comunicacin y el mantenimiento de la funcin archivstica del Congreso
(Ley 5 de 1992).
Presidencia del Congreso. El Congreso se rene en un solo cuerpo nicamente para

la instalacin y clausura de sus sesiones, para dar posesin al Presidente de la Repblica,
para recibir a jefes de Estado o de gobierno de otros pases, para elegir al Contralor General
de la Repblica y al Vicepresidente cuando sea menester reemplazar a electo por el pueblo,
as como decidir sobre la mocin de censura. En estos casos el presidente y el
vicepresidente del Congreso sern el presidente del Senado y el de la Cmara,
respectivamente.
El siguiente diagrama resume la organizacin de la rama legislativa del poder pblico:
31
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PBLICO
C MARA
MARA DE REPRESENTANTES
SENADO DE LA REPBLICA
REP BLICA
MESA DIRECTIVA
Comisin primera
MESA DIRECTIVA
Comisin segunda
Secretara
Secretar a General
Secretara
Secretar a General
Comisin tercera
t
Comisin cuarta
Comisiones
constitucionales
permanentes
Comisiones
legales
Comisin quinta
Comisin sexta
Comisin de los
derechos humanos y
audiencias
Comisin de tica y
estatuto del
Congresista
Comisin de
acreditacin
documental
Comisin de
instruccin
Comisin sptima
Comisin de
investigacin y
acusacin
Comisiones adscritas a entidades

Nacionales e internacionales
Comisiones
especiales
Comisin de los
derechos humanos y
audiencias
Comisin de tica y
estatuto del
Congresista
Comisin de
acreditacin
documental
Comisin de cuentas
Comisiones adscritas
a organismos
nacionales e
internacionales
Comisiones especiales de
seguimiento
Comisiones especiales de
seguimiento
Comisin de
Crdito Pblico
Comisiones
accidentales
Comisin accidental
s
Adaptado de: Libardo Rodrguez. Nueva Estructura del Poder Pblico en Colombia. 1995.
1995.
Comisin accidental
32
B. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PBLICO

De conformidad con el artculo 38 de la Ley 489 de 1998, la Rama Ejecutiva del Poder
Pblico en el orden nacional, est integrada por los organismos y entidades del sector
central y por los del sector descentralizado por servicios. Los primeros corresponden a la
Presidencia de la Repblica, la Vicepresidencia de la Repblica, los Consejos Superiores de
la administracin (como el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES,
el Consejo Nacional de Estupefacientes); los ministerios y departamentos administrativos, y
las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personera jurdica.
Por su parte los organismos y entidades del sector descentralizado por servicios son: los
establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las
superintendencias y unidades administrativas especiales con personera jurdica, las
empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios,
los institutos cientficos y tecnolgicos, las sociedades pblicas y de economa mixta, y las
dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica que cree, organice o
autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. Estos son
organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento
Administrativo que gozan de personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio
propio o capital independiente.
Estas entidades pblicas se pueden dividir as mismo en tres grupos: como rganos
principales de la administracin la Presidencia de la Repblica, los ministerios y
departamentos administrativos; los organismos adscritos compuestos por los
establecimientos pblicos y las superintendencias; y los organismos vinculados
compuestos por las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economa mixta. Estas categoras fueron ratificadas por la Constitucin de 1991 en los
artculos 115 y 150, numeral 7. Adicionalmente, el numeral 7 prev la creacin de otras
entidades del orden nacional, dentro de las que se ubican las entidades descentralizadas
indirectas y las entidades de carcter especial.
A pesar que las gobernaciones, las alcaldas, las secretaras de despacho y los
departamentos administrativos son los organismos principales de la administracin en el
correspondiente nivel territorial, estos organismos sern objeto de estudio de otro captulo,
por lo que este corresponde al estudio de la administracin en el nivel nacional, tanto
central como descentralizado.
Organismos principales de la rama ejecutiva

Presidencia de la Repblica.9 El Presidente de la Repblica es el jefe del Estado,
jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. Art. 115. CP. En un sistema
presidencial existe concentracin de funciones del jefe del Estado y de gobierno en la
9
Decreto Ley 1680 de 1991.
33
presidencia de la Repblica; estas mismas funciones estn separadas en un sistema

parlamentario como Espaa o Inglaterra, en el que el monarca es el jefe del Estado,
mientras que el primer ministro o presidente del consejo de ministros es el jefe de gobierno.
El rgimen colombiano implica que el Presidente como cabeza del Estado maneja las
relaciones internacionales y lo representa en el Exterior, y al mismo tiempo, como jefe de
gobierno se encarga de los asuntos internos con la colaboracin de los miembros del
gabinete de gobierno.
En Colombia el Presidente de la Repblica es elegido por voto popular junto con el
Vicepresidente, para un periodo de cuatro aos con posibilidad de reeleccin inmediata.
Segn el artculo 189 de la Constitucin Poltica, dentro de las principales funciones del
Presidente de la Repblica se encuentran:
Dirigir las relaciones internacionales; dirigir la fuerza pblica; conservar en todo el
territorio el orden pblico; dirigir las operaciones de guerra cuando sea conveniente;
proveer la seguridad exterior de la Repblica;
Sancionar, promulgar, obedecer las leyes y velar por su estricto cumplimiento;
ejercer potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones
y rdenes necesarias para la ejecucin de las leyes;
Presentar un informe al Congreso, al inicio de cada legislatura, sobre los actos de la
Administracin, y la ejecucin de planes y programas de desarrollo;
Crear, fusionar o suprimir, los empleos que demande la administracin central,
entidades u organismos administrativos nacionales; modificar la estructura de los
Ministerios, Departamentos Administrativos y dems entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujecin a los principios y reglas generales que
defina la ley, y distribuir los negocios segn su naturaleza, entre Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Pblicos;
Velar por la estricta recaudacin y administracin de las rentas y caudales pblicos
y decretar su inversin de acuerdo con las leyes;
Ejercer la inspeccin, vigilancia y control de la enseanza y los servicios pblicos;
sobre las actividades financieras, burstil y aseguradora.
Celebrar los contratos que le correspondan con sujecin a la Constitucin y la ley;
organizar el crdito pblico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio;
modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de
aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervencin de las entidades
financiera, burstil, entre otras.
Los Ministerios y Departamentos Administrativos. Son los organismos que

siguen en importancia a la Presidencia de la Repblica. Los ministros y los directores de
departamentos administrativos son los jefes de la Administracin en su respectiva
dependencia. Bajo la coordinacin del Presidente de la Repblica, les corresponde
formular las polticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y
ejecutar la ley.
34
Los ministerios son organismos del sector central en la administracin pblica nacional,
creados por el legislador, y que hacen parte del gobierno. En relacin con el Congreso, los
ministros son voceros del gobierno, presentan a las cmaras proyectos de ley y toman parte
en los debates. Deben presentar dentro de los primeros quince das de cada legislatura, el
informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio.
Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos las siguientes funciones10:
Preparar los proyectos de ley, de decreto y resolucin, relacionados con su ramo.
Cumplir las funciones y atender los servicios que les estn asignados.
Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros
desembolsos pblicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo
administrativo del mismo.
Coordinar la ejecucin de sus planes y programas con las entidades territoriales y
prestarles asesora, cooperacin y asistencia tcnica.
Participar en la formulacin de la poltica del Gobierno en los temas que les
correspondan y adelantar su ejecucin.
Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y
estructuras orgnicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las
sociedades de economa mixta que a cada uno de ellos estn adscritas o vinculadas.
Impulsar y poner en ejecucin planes de desconcentracin y delegacin de las
actividades y funciones en el respectivo sector.
Velar por la conformacin del Sistema Sectorial de Informacin respectivo y hacer
su supervisin y seguimiento.
En la actualidad existen trece ministerios, de acuerdo a la siguiente nomenclatura y orden

de precedencia, indicando las principales normas vigentes y el objeto de cada uno de ellos.
MINISTERIO
OBJETO
1. Ministerio del Interior y Formulacin, direccin y evaluacin de las polticas pblicas del
Sector Administrativo del Interior y de Justicia e interlocutor
Justicia
vlido entre las diferentes instituciones del Estado y la Sociedad
(Decreto 200 de 2003)
Civil y sus organizaciones, garantizando su legitimidad y
gobernabilidad.
2. Ministerio de Relaciones Formular, orientar, coordinar y ejecutar la poltica exterior de
Colombia, bajo la direccin del Jefe del Estado y administrar el
Exteriores
(Decretos 2126 de 1992, 1295 servicio exterior de la Repblica.
de 2000, 274 de 2000)
3. Ministerio de Hacienda y Definicin, formulacin y ejecucin de la poltica econmica del
pas, de los planes generales, programas y proyectos relacionados
Crdito Pblico
(Decreto 2112 de 1992, con esta.
Decreto 246 de 2004)
10
Ley 489 de 1998.
35
MINISTERIO
OBJETO
4. Ministerio de Defensa Formulacin y adopcin de las polticas, planes generales,
Nacional (Decreto 2162 de programas y proyectos del Sector Administrativo Defensa
1992, Decreto 1512 de 2000) Nacional, para la defensa de la soberana, la independencia y la
integridad territorial, as como para el mantenimiento del orden
constitucional y la garanta de la convivencia democrtica.
5. Ministerio de Agricultura Formulacin, coordinacin y adopcin de las polticas, planes,
programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de
y Desarrollo Rural
(Decreto 1279 de 1994, Desarrollo Rural.
Decreto 2478 de 1999)
6.
Ministerio
de
la Formular, dirigir y coordinar la poltica social del Gobierno
Nacional en las reas de empleo, trabajo, nutricin, proteccin y
Proteccin Social
desarrollo de la familia, previsin y Seguridad Social Integral y
Proteccin Social.
7. Ministerio de Minas y
Energa
(Decretos 2119 de 1992, 10
de 1995, 27 de 1995 y 0070
de 2001)
8. Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
9. Ministerio de Educacin
10. Ministerio de Ambiente,
Vivienda
y
Desarrollo
Territorial (Decreto 2392
de2003)
11.
Ministerio
Comunicaciones
de
12. Ministerio de Transporte

13. Ministerio de Cultura

(Ley 188 de 1995)
Planeacin, regulacin y formulacin de las polticas dirigidas a la

optimizacin de la exploracin, explotacin y uso racional y
sostenible de los recursos minero energticos, contribuyendo as,
con el desarrollo econmico del pas y al mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin colombiana.
Formular, adoptar, dirigir y coordinar las polticas generales en
materia de desarrollo econmico y social del pas, relacionadas
con la competitividad, integracin y desarrollo de los sectores
productivos de la industria, la micro, pequea y mediana empresa,
el comercio exterior de bienes, servicios y tecnologa.
Formular la poltica nacional de educacin, regular y establecer los
criterios y parmetros tcnicos cualitativos que contribuyan al
mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educacin, en
todos sus niveles y modalidades.
Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales y un hbitat
adecuado que posibiliten el desarrollo econmico y social
sostenible, a travs de la expedicin de polticas, regulaciones, la
promocin de la participacin y de acciones integrales,
coordinadas en los niveles nacional, regional y local, para el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin colombiana.
Ejercer las funciones de planeacin, regulacin y control de los
servicios del sector de las telecomunicaciones, de los servicios
informticos y de telemtica, de los servicios especializados de
telecomunicaciones o servicios de valor agregado, de los servicios
postales.
Formulacin y adopcin de las polticas, planes, programas,
proyectos y regulacin econmica en materia de transporte,
trnsito e infraestructura de los modos de transporte carretero,
martimo, fluvial, frreo y areo y la regulacin tcnica en materia
de transporte y trnsito de los modos carretero, martimo, fluvial y
frreo.
Ser el organismo rector de la poltica cultural colombiana, que a
partir de la afirmacin del multiculturalismo y la
36
MINISTERIO
OBJETO
descentralizacin, genera espacios de reflexin capaces de
desencadenar procesos de formacin, creacin e investigacin. As
mismo, vela por la preservacin, la promocin y la difusin de
nuestro patrimonio cultural, contribuyendo en la construccin de
una cultura de paz.
Los Departamentos Administrativos son organismos del sector central que forman
parte del gobierno, en la misma jerarqua de los ministerios, pero sin iniciativa legislativa.
Son entidades de carcter tcnico encargadas de dirigir y coordinar un servicio y otorgar al
gobierno la informacin adecuada para la toma de decisiones.
En la actualidad existen los siguientes departamentos administrativos:
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO
Departamento
Administrativo
de
la
Presidencia de la Repblica
Departamento Nacional de
Planeacin DNP
Departamento
Administrativo de Seguridad
- DAS
Departamento
Administrativo de la Funcin
Pblica DAFP
Departamento
Administrativo Nacional de
Estadstica DANE
Departamento
Nacional
Administrativo
de
la
Economa Solidaria
OBJETO
Coordinar y controlar las actividades de apoyo administrativo y
financiero, de informtica y de recursos humanos que demande
la Presidencia de la Repblica
Disear, hacer viable y controlar las polticas de desarrollo
econmico, social y ambiental del pas, en coordinacin con los
ministerios y los entes territoriales.
Producir la inteligencia de Estado requerida para mantener y
preservar su seguridad interior y exterior, la integridad del
rgimen constitucional y la defensa de los intereses nacionales
Entidad que, en coordinacin con la Presidencia de la Repblica,
fija las polticas en materia de desarrollo administrativo, de
modernizacin institucional, de gerencia del talento humano al
servicio del Estado y del manejo del sistema general de
informacin administrativa.
Planeacin, levantamiento, procesamiento, anlisis y difusin de
las estadsticas nicas oficiales que se distribuyen a nivel
nacional y para los organismos internacionales de los cuales el
pas hace parte.
Mejorar las condiciones socioeconmicas de la poblacin,
fortalecer el tejido social y obtener un desarrollo sostenible a
largo plazo, caracterizado por la productividad y competitividad
de las formas asociativas.
Organismos adscritos
administrativos
los
ministerios
departamentos
Los organismos adscritos son las superintendencias y establecimientos pblicos y las

unidades administrativas especiales.
Superintendencias. Son organismos adscritos a un ministerio los cuales, dentro de los

lmites de la autonoma administrativa y financiera establecida por la ley, ejercen algunas
37
de las funciones que pertenecen al Presidente de la Repblica, especialmente las de control,

inspeccin y vigilancia de la prestacin de un servicio pblico del ejercicio de una
actividad y las dems que la ley les confiere. Tienen cierta autonoma frente al ministerio
del cual dependen, pero no poseen personera jurdica como los establecimientos pblicos.
En la actualidad existen once superintendencias11:
NOMBRES
SUPERINTENDENCIA
Superintendencia
Notariado y Registro
Superintendencia
Valores
MINISTERIO AL
CUAL EST
ADSCRITA
del
de Ministerio
Interior y la Justicia
de
de Ministerio
Hacienda y Crdito
Pblico
Superintendencia
Bancaria
Superintendencia
Subsidio Familiar
Superintendencia
Nacional de Salud
del
Superintendencia
de
Industria y Comercio
Superintendencia
Sociedades
de
FUNCIN
Ejercer inspeccin en la Notaras y oficinas de

instrumentos pblicos.
Organizar, regular y promover las actividades
realizadas a travs del mercado pblico de
valores, as como efectuar el seguimiento y
supervisin de los agentes que actan en dicho
mercado.
Ministerio
de Ejercer inspeccin y vigilancia sobre los
Hacienda y Crdito establecimientos de crdito y bancos.
Pblico
Ministerio de la Inspeccionar y vigilar las cajas de compensacin
Proteccin Social
familiar
Ministerio de la Inspeccin y vigilancia de las Empresas
Proteccin Social
Promotoras de Salud, las Administradoras del
Rgimen Subsidiado, y las Instituciones
Promotoras de Salud tanto pblicas como
privadas.
Ministerio
de Inspeccionar y vigilar todas las entidades tanto
Comercio, Industria pblicas como privadas que ejecutan la actividad
y Turismo
industrial, y conceder patente temporal a los
autores de intervenciones o perfeccionamientos
tiles
Ministerio
de Inspeccionar y vigilar las sociedades comerciales
Comercio, Industria privadas
y Turismo
Ministerio
de Inspeccionar y vigilar las empresas privadas que
Transporte
manejan los puertos del pas.
Ministerio
de Inspecciona y vigila a las empresas de seguridad
Defensa Nacional
privadas
Superintendencia
General de Puertos
Superintendencia
de
Vigilancia y Seguridad
Privada
de Inspeccin y vigilancia de las empresas privadas
Superintendencia
de Ministerio
Servicios
Pblicos Ambiente, Vivienda y pblicas que prestan servicios domiciliarios.
y
Desarrollo
Domiciliarios
11
En el marco del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica se viene adelantando un proyecto

de reforma transversal de los organismos de regulacin y control, que incluye la reasignacin de
competencias entre las superintendencias. Adicionalmente est en proceso un proyecto de fusin de la
Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Subsidio Familiar.
38
NOMBRES
SUPERINTENDENCIA
Superintendencia
Economa Solidaria
MINISTERIO AL
CUAL EST
ADSCRITA
Territorial
de Encargada de
de Ministerio
Hacienda y Crdito cooperativas.
pblico
FUNCIN
inspeccionar
vigilar
las
Establecimientos pblicos. Los establecimientos pblicos, junto con las empresas

industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta conforman el
grupo de las llamadas entidades descentralizadas, las cuales son una expresin de la
descentralizacin especializada o por servicios en la cual, como se expuso en el captulo
anterior, el poder central se entrega por mandato legal a una persona jurdica pblica creada
para el efecto, con el objetivo que atienda exclusivamente el servicio y se especialice en su
prestacin.
Segn la ley 489 de 1998 los establecimientos pblicos son organismos encargados
principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios pblicos
conforme a las reglas de derecho pblico y que renen las siguientes caractersticas:
Personera Jurdica: sujeto de derechos y obligaciones.
Autonoma administrativa: facultad para manejarse a si misma.
Patrimonio independiente: constituido con bienes o fondos pblicos comunes o con
el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinacin especial.
Los establecimientos pblicos estn conformados por una direccin, a cargo de un director
quien es el representante legal de la entidad, y una Junta o Consejo Directivo el cual es un
rgano colegiado y deliberante que se encuentra en cabeza del establecimiento; el
presidente de la Junta es el ministro o director de departamento administrativo al cual est
adscrito.
Organismos vinculados
La denominacin de organismos vinculados se da por el vnculo que tienen con la
administracin central, ya que gozan de una mayor autonoma que las entidades adscritas.
Son las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta
Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Son organismos creados por

la ley, o autorizados por sta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas del derecho privado12, salvo las excepciones que consagre
la ley, y que tienen las siguientes caractersticas:
12
El rgimen de derecho privado est representado fundamentalmente por el Cdigo Civil y por el Cdigo de
Comercio. Igualmente se aplica en parte el derecho laboral comn, es decir, el Cdigo Sustantivo del Trabajo.
39
Personera jurdica
Autonoma administrativa
Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos pblicos
comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o
contribuciones de destinacin especial.
A pesar de tener funciones de derecho privado por su calidad de instituciones industriales y

comerciales, existen excepciones, es decir, aplicacin del derecho pblico, como por
ejemplo:
Segn lo conceptuado por el Consejo de Estado, se aplica el derecho pblico a las
actividades atenientes a su creacin, organizacin, control fiscal y, en general las
que tienen que ver con sus relaciones con la administracin central.
Cuando la ley le confiere a la empresa funciones de carcter administrativo, como
es el caso de atribuirle competencias que le corresponden al Estado.
En materia laboral, todos los directivos (por lo general el Presidente y el Jefe de
Control Interno) tienen carcter de empleados pblicos, mientras que los dems
empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales13.
Como ejemplos de estas empresas estn:

Empresa Colombiana de Petrleos ECOPETROL . (Vinculada al Ministerio de
Minas y Energa)
Servicio Areo de Territorios Nacionales SATENA . (Vinculada al Ministerio de
Defensa Nacional)
Sociedades de Economa Mixta. Son organismos constituidos bajo la forma de

sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o
autorizados por sta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial
conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. Para
su constitucin es necesario la realizacin de dos actos jurdicos; la ley que las autoriza
determina las condiciones de participacin del Estado y el Contrato de Sociedad14,
mediante los cuales los socios se comprometen a hacer los aportes correspondientes en
13
Esto implica que los primeros empleados pblicos estn vinculados a la administracin mediante una
relacin legal y reglamentaria a partir de acto de nombramiento y posesin, lo cual implica que quedan
sometidos al rgimen establecido por la ley, no tienen posibilidad de negociar su remuneracin ni las
condiciones de empleo, ni lo relativo a las funciones que va a desempear. Por su parte los trabajadores
oficiales son personas que se vinculan mediante un contrato de trabajo, en el que se establecen el objeto del
contrato y la remuneracin, su ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera
administrativa.
14
Este contrato de sociedad se rige por las normas del Cdigo de Comercio y requiere, por tanto, la
solemnidad de escritura pblica y el registro de esta en la Cmara de Comercio del domicilio de la sede
social.
40
dinero, trabajo u otros bienes, con el propsitos de realizar la reparticin de utilidades de

acuerdo a las actividades que definen como objeto de la sociedad.
Las sociedades de economa mixta presentan las siguientes caractersticas:
Personera jurdica.
Autonoma administrativa. Esta autonoma presenta varios grados dependiendo de
la participacin el Estado dentro de la Sociedad, de manera que entre menor
participacin econmica del Estado existir mayor autonoma. Adicionalmente, son
ellas mismas las que establecen las tarifas y precios para sus servicios y productos.
Capital pblico y privado. Los aportes que integran la sociedad pueden ser dinero en
efectivo, laborales o inmateriales, pero los aportes estatales, segn el artculo 463
del Cdigo de Comercio pueden consistir en ventajas financieras o fiscales,
garantas de las obligaciones de la sociedad o suscripcin de los bonos que ella
emita, auxilios especiales, concesiones, etc15.
La organizacin de las sociedades de economa mixta corresponde a la de las
sociedades comerciales, prevista en el Cdigo de Comercio e implica la existencia
de una asamblea de accionistas o junta de socios, de una junta o consejo directivo y
de representantes legales que tienen la denominacin de gerentes o presidentes.
Ejemplos de Sociedades de Economa Mixta:

Instituto de Fomento Industrial IFI Vinculado al Ministerio de Industria,
Comercio y Turismo.
La Previsora S.A (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico)
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO . (Ministerio
de Agricultura).
Las entidades descentralizadas indirectas.
Las entidades descentralizadas

indirectas o de segundo grado, son las creadas por la participacin de otras personas
jurdicas como los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado, las sociedades de economa mixta y las entidades territoriales o la Nacin. Estas
entidades son producto de acuerdo de voluntades entre las anteriores personas, mientras que
las directas excepto las sociedades de economa mixta son producto de la voluntad
unilateral de la Nacin o de las entidades territoriales locales.
Dependiendo de la participacin de las diferentes entidades pueden existir: sociedades de
economa mixta indirectas; sociedades entre entidades pblicas; asociaciones o
corporaciones de participacin mixta; asociaciones entre entidades pblicas; fundaciones de
participacin Mixta; fundaciones de capital pblico.
15
Para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economa mixta es necesario que el aporte
estatal, a travs de la Nacin, de las entidades territoriales, de entidades descentralizadas y de empresas
industriales y comerciales del estado o sociedades de economa mixta no sea inferior al 50% del total del
capital efectivamente suscrito y pagado.
41
Entidades de carcter especial.
Son aquellas entidades que, siendo entidades

del orden nacional, no se adecuan a los tipos tradicionales descritos anteriormente, dada la
especialidad de sus funciones. Dentro de estas entidades se encuentran:
Unidades administrativas especiales. Segn la ley 489 de 1998, las unidades
administrativas especiales, as como las superintendencias con personera jurdica
son entidades descentralizadas, con autonoma administrativa y patrimonial, las
cuales se sujetan al rgimen jurdico contenido en la ley que las crea y en lo no
previsto por ella, al de los establecimientos pblicos. Son creadas para la adecuada
atencin de ciertos programas, propios de un ministerio o departamento
administrativo, pero que por su naturaleza o el origen de los recursos que utilicen,
no deben ser sometidos al rgimen administrativo ordinario. Como ejemplo de estas
unidades estn: Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN
(Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico), la Universidad Nueva Granada
(Ministerio de Defensa), la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil
(Ministerio de Transporte).
Fondo de Garantas Financieras. Creado por el artculo 1 de la ley 117 de 1985,
con el fin de garantizar la confianza de los depositantes en el sistema financiero.
Desde su creacin, Fogafn se ha concentrado en tres frentes: las operaciones de
apoyo a la banca, las privatizaciones y la vigilancia de los procesos liquidatorios de
entidades financieras, que incluye el pago del seguro de depsitos.
Banco de la Repblica. Entidad encargada de ejercer las funciones de banca
central, organizado como una persona jurdica de derecho pblico, con autonoma
administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto a un rgimen legal propio. Sus
funciones bsicas son regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito,
emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de
ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito y servir como agente
fiscal del gobierno.
Comisin Nacional de Televisin. Creada para la intervencin estatal en el
espectro electromagntico utilizado por los servicios de televisin , y la elaboracin
de las polticas relacionadas con el tema.
Corporaciones Autnomas Regionales. Son entes integrados por la entidades
territoriales que por sus caractersticas conforman un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, encargados de
administrar en su jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propender por su desarrollo sostenible.
Entes universitarios autnomos. Corresponden a las universidades estatales u
oficiales, las cuales deben organizarse como entes universitarios autnomo,
42
vinculados al Ministerio de Educacin Nacional, los cuales cuentan con las

siguientes caractersticas: personera jurdica, autonoma acadmica, administrativa
y financiera y patrimonio independiente.
Empresas oficiales mixtas de servicios pblicos. De acuerdo al artculo 365 de la
Constitucin Poltica, los servicios pblicos podrn ser prestados por el Estado,
directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares y estarn
sometidos al rgimen jurdico que fije la ley. Por su parte, la ley 142 de 1994
expidi el rgimen de servicios pblicos, y en el artculo 17 establece que las
empresas cuyo objeto es la prestacin de estos servicios, deben ser sociedades por
acciones o empresas industriales y comerciales del Estado.
Entidades Pblicas de Seguridad Social. Corresponden a las entidades promotoras
de salud pblicas y a las empresas sociales del Estado, creadas por la Nacin o por
las entidades territoriales para la prestacin en forma directa de servicios de salud se
sujetan al rgimen previsto en la Ley 100 de 1993, la ley 344 de 1996 y la ley 489
de 1998.
De acuerdo a los grupos y categoras descritos, la estructura de la rama ejecutiva podra

resumirse en el siguiente diagrama:
43
RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA

DEL PODER PBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
VICEPRESIDENCIA
Organismos
principales
MINISTERIOS
Superintendencias
Empresas Industriales
comerciales del Estado
DEPARTAMENTOS
ADMINISTRATIVOS
Establecimientos
pblicos
Establecimientos
pblicos
Organismos
vinculados
Sociedades de
Economa Mixta
Sector Central
Sector descentralizado
Organismos
adscritos
Entidades
Descentralizadas
indirectas
Entidades de
carcter especial
44
C. LA RAMA JUDICIAL
La Rama Judicial es la encargada de administrar justicia y decidir cuestiones jurdicas
controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva. La
administracin de justicia es la parte de la funcin pblica que cumple el Estado, encargada
por la Constitucin Poltica y la ley, de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantas
y libertades para lograr la convivencia social.
La Rama Judicial est conformada por cuatro jurisdicciones: la jurisdiccin ordinaria, la
contencioso administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales. Hacen parte de
esta rama tambin la Fiscala General de la Repblica y el Consejo Superior de la
Judicatura.
Adems, el artculo 246 de la Constitucin establece que las autoridades de los pueblos
indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarias a la
Constitucin y las leyes. As mismo, de acuerdo a lo establecido en el artculo 247 la ley
podr crear jueces de paz encargados de resolver conflictos individuales y comunitarios.
Jurisdiccin
16
ordinaria.
La jurisdiccin comn u ordinaria es la encargada de resolver los litigios relacionados con

los asuntos civiles, comerciales, penales, laborales, agrarios y de familia. Esta jurisdiccin
es administrada, en orden jerrquico por: La Corte Suprema de Justicia, los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial, los Juzgados del Circuito, los Juzgados Municipales y los
dems especializados y promiscuos que sean creados conforme a la ley.
Corte Suprema de Justicia. Es el mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria. El

artculo 234 de la Constitucin expresa que se compondr de un nmero impar de
magistrados que determine la ley, y se divide en salas para separar las funciones
jurisdiccionales de las dems que le asignen la Constitucin y la ley.
Dentro de las funciones consagradas en el artculo 235 se encuentran:
Actuar como Tribunal de Casacin17.
Juzgar al Presidente de la Repblica y a los altos funcionarios de que trata el
artculo 17418, por cualquier hecho punible que se le imparte.
16
Se entiende por jurisdiccin la potestad para administrar justicia.

Se entiende por casacin la accin de casar, anular, abrogar, derogar.
18
Artculo 174 de la Constitucin Poltica. Corresponde al Senado de la Repblica conocer de las acusaciones
que formule la Cmara de Representantes contra el Presidente de la Repblica o quien haga sus veces; contra
los Magistrados de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal
General de la Nacin, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocer por hechos
y omisiones ocurridos en el desempeo de los mismos.
17
45
Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.

Juzgar, previa acusacin al Fiscal General de la Nacin, a los ministros del
despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los agentes del
Ministerio Pblico ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los tribunales; a
los Directores de Departamentos Administrativos, al Contralor General de la
Repblica, a los embajadores y jefes de la misin diplomtica o consular, a los
gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales, almirantes de la
fuerza pblica, por hechos punibles que se le imputen.
Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomticos acreditados
ante el gobierno de la Nacin, en los casos previstos por el Derecho Internacional.
Darse su propio reglamento .
Las dems atribuciones que seale la ley.
Los magistrados de la Corte Suprema de justicia tiene un periodo de ocho aos, no pueden
ser reelegidos y permanecen en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena
conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de retiro forzoso.
Tribunales superiores de distrito judicial.
El territorio nacional se divide en

distritos judiciales, en cada uno de los cuales hay un tribunal superior, cuya composicin y
atribuciones es determinada por la ley. Actualmente existen 32 distritos judiciales, y en
consecuencia igual nmero de tribunales superiores.
Los tribunales superiores de distrito judicial se dividen en cuatro salas: civil, penal, laboral
y de familia y en algunas de ellas se ha creado la sala agraria. Estn integrados mnimo por
tres magistrados, en cuyo caso existe una sala mixta, o se dividen en salas segn las
especialidades de su jurisdiccin.
Los tribunales de cada distrito atienden al departamento al cual pertenecen y en algunos
casos como el de Villavicencio a otros departamentos: Vichada, Guaviare, Vaups ,
Guaina y Meta.
Los juzgados. Al interior de cada distrito judicial existen juzgados de diferentes

categoras. Se encuentran los juzgados regionales, que juzgan ciertos delitos de especial
importancia y que tiene una duracin de diez aos, al cabo de los cuales pasar a los jueces
del circuito o los que designe la ley.
Por otro lado, los distritos judiciales se dividen en circuitos, en cada uno de los cuales
existen juzgados de circuito civiles, penales o promiscuos (no especializados), as como
juzgados laborales. Adems, el decreto 2273 de 1989 cre en algunas ciudades juzgados
civiles del circuito especializados en asuntos de comercio. Igualmente, el decreto 2272 de
1989 cre los juzgados de familia y de menores, estos ltimos para asuntos penales,
tambin el decreto 2303 de 1989, cre los juzgados agrarios.
46
En cada municipio existen juzgados municipales, los cuales tambin pueden ser civiles,
penales o promiscuos.
Jurisdiccin Contencioso administrativa

Segn el Cdigo Contencioso Administrativo (decreto ley 1 de 1984) esta jurisdiccin se
encarga de juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las
entidades pblicas, y de las privadas cuando cumplan funciones pblicas, salvo cuando se
trate de controversias sobre providencias dictadas en juicios de polica de carcter penal o
civil.
Esta jurisdiccin est integrada por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y
los jueces administrativos.
Consejo de Estado. Es el mximo tribunal de la Jurisdiccin Contencioso

Administrativa. Segn lo establecido en la Constitucin estar compuesto por el nmero
impar de magistrados que determine la ley, y se divide en salas y secciones para separar las
funciones jurisdiccionales de las dems que le asignen la Constitucin y la ley.
Las principales atribuciones del Consejo de Estado son:
Desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo.
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados
por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional.
Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de
administracin, debiendo ser odo en aquellos casos que la Constitucin y las leyes
determinen.
Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitucin y proyectos
de ley.
Conocer de los casos de prdida de investidura de los congresistas.
Darse su propio reglamento y ejercer la dems funciones que determine la ley.
Para el cumplimiento de estas funciones, el Consejo de Estado est organizado en tres

salas: la Sala Plenaria, compuesta por veintisis miembros de la corporacin, la Sala de lo
Contencioso Administrativo, compuesta por veintids consejeros y la Sala de Consulta y
Servicio Civil, compuesta por cuatro consejeros.
Los Tribunales Administrativos. En la actualidad existen los siguientes tribunales

administrativos de distrito judicial cuyas funciones se encuentran contenidas en el Cdigo
Contencioso Administrativo.
Antioquia
Arauca
Caquet
Casanare
Huila
La Guajira
Quindo
Risaralda
47
San Andrs
Cauca
Magdalena
Santander
Atlntico
Choc
Meta
Sucre
Bolvar
Crdoba
Nario
Tolima
Boyac
Cesar
Norte de Santander Valle del Cauca
Caldas
Cundinamarca
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso de la Repblica 2002- 2003
Jurisdiccin Constitucional
La Corte Constitucional. Es el rgano al cual se le confa la guarda de la integridad y
supremaca de la Constitucin. Segn la Ley 270 de 1996, la Corte Constitucional est
integrada por nueve magistrados, elegidos por el Senado de la Repblica para perodos
individuales de ocho aos, de ternas que presentan: 3 el Presidente de la Repblica, 3 la
Corte Suprema de Justicia y 3 el Consejo de Estado. Tiene a su cargo las siguientes
funciones:
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitucin, por vicios de procedimiento en su
formacin.
Decidir con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la Constitucionalidad de
la Convocatoria al referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitucin, solo por vicios de procedimiento en su formacin.
Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional.
Decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento
en su formacin.
Decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno, por su contenido
material o por vicios de procedimiento en su formacin.
Decidir sobre las excusas de los Congresistas por falta a las sesiones artculo 137-.
Decidir sobre la Constitucionalidad de los Decretos legislativos que dicte el
Gobierno con fundamento con los Estados de Excepcin.
Decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley, que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales.
Revisar en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con
la accin de tutela de los derechos constitucionales.
Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben.
Darse su propio reglamento.
Jurisdicciones Especiales. Las autoridades de los pueblos indgenas pueden ejercer

funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con sus propias
normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y las leyes.
48
Adicionalmente la Constitucin prev la creacin de los jueces de paz, encargados de

resolver en equidad, conflictos individuales y comunitarios. La Justicia Penal Militar
tambin administra justicia.
Organismos especiales de la Rama Judicial

La Fiscala General de la Nacin. El artculo 249 de la Constitucin Nacional
determina, que la Fiscala General de la Nacin forma parte de la Rama Judicial y tiene
autonoma administrativa y presupuestal. Est integrada por el Fiscal General, los Fiscales
Delegados y los dems funcionarios que determine la ley.
La Fiscala General de la Nacin est obligada a adelantar el ejercicio de la accin penal y
realizar la investigacin que revistan las caractersticas de un delito que lleguen a su
conocimiento por medio de denuncia, peticin especial, querella o de oficio, siempre y
cuando medien suficientes motivos y circunstancias fcticas que indiquen la posible
existencia del mismo.
En el mbito territorial existen las Direcciones Seccionales de Fiscalas, que estn
integradas por las Unidades de Fiscalas Delegadas ante los Tribunales Superiores, por las
Unidades Delegadas ante los Juzgados Penales del Circuito (conocidas como Fiscalas
Seccionales) y las Unidades de Fiscalas Delegadas ante los Juzgados Penales Municipales
(denominadas Fiscalas Locales).
Consejo Superior de la Judicatura. Con el fin de garantizar en mayor medida la

autonoma de la rama judicial, la Constitucin de 1991 cre el Consejo Superior de la
Judicatura como un rgano fundamentalmente administrativo y disciplinario de la Rama
Judicial.
Est conformado, se acuerdo al artculo 254 de la Constitucin, por dos salas:
La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un periodo
de ocho aos, as: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para
un periodo de ocho aos por el Congreso de ternas enviadas por el Gobierno.
La estructura de la rama judicial puede resumirse en el siguiente diagrama:
49
RAMA JUDICIAL
JURISDICCIN
ORDINARIA
JURISDICCIN
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
Corte Suprema de
Justicia
Consejo de
Estado
Sala Plena
Sala Plena
Sala Sala
Penal Civil
Sala
Labor
Tribunal
Nac.
Juzgad
os
Region..
Corte
Constitucional
JURISDICCIONES
ESPECIALES
Justicia
Penal
Militar
Sala
Sala de
Consejo
de
Conte
consulta
ncios Estado y
o
servicio
Adm.
civil
Tribunales
administrativ
os
Sala
penal
Sala
civil
Tribunales
superiores de
Distrito Judicial
JURISDICCIN
CONSTITUCIONAL
Jurisdicc.
Pueblos
Indgenas
Jurisdic.
de Paz
FISCALA
GENERAL DE LA
NACIN
Fiscala
General
Fiscales
delegados
CONSEJO
SUPERIOR DE LA
JUDICATURA
Sala
administ.
Sala
Jurisdic.
Disciplin
.
Direccin nal.
de administra.
Judicial
Consejos
Seccionales de
la Judicatura
Juzgados del circuito
Juzgados laborales
Juzgados
municipales
Direcciones
seccionales de
administracin
judicial
Sala
laboral
Sala
familia
Juzgados: de familia,
promiscuos de familia
y de menores
Juzgados
territoriales
Sala
agraria
Juzgados agrarios
50
D. ORGANISMOS DE CONTROL
Estos organismos no estn adscritos ni vinculados a las ramas del poder pblico y fueron
creados con el fin de verificar y controlar la gestin fiscal y administrativa de las entidades
pblicas y para garantizar que el control de los comportamientos de los empleados pblicos
se realice de conformidad con las normas legales.
Segn lo establecido en el artculo 117 de la Constitucin Poltica las funciones de
ministerio pblico y de control fiscal en el orden nacional son ejercidas por la Procuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica y la Auditoria General de la
Repblica.
El Ministerio Pblico. Es la responsabilidad del Estado que consiste en hacer cumplir

la ley y velar por la defensa de los intereses generales de la sociedad. El artculo 118 de la
Constitucin expresa que le corresponde la guarda y promocin de los derechos humanos,
la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempean funciones pblicas. Los artculos 275 a 284 por su parte, establecen que el
Ministerio Pblico ser ejercido por el Procurador General de la Nacin, por el Defensor
del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio ante las autoridades
jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los dems funcionarios que
determine la ley.
De acuerdo a lo anterior la organizacin del Ministerio Pblico puede dividirse en dos
niveles: la Procuradura General de la Nacin, que tiene a su cargo el ejercicio de la funcin
en los rdenes nacional, regional, departamental, distrital, metropolitano y provincial, y de
otra los personeros municipales que ejercen las funciones en el orden municipal de manera
descentralizada en cuanto dependen orgnicamente del mismo municipio, aunque tambin
lo ejercen en forma concurrente con los agentes departamentales y provinciales de la
Procuradura General de la Nacin. Adicionalmente, la Constitucin de 1991 cre la
Defensora del Pueblo como parte del Ministerio Pblico.
Procuradura General de la Nacin. Es el rgano de control, autnomo e

independiente encargado de ejercer el Ministerio Pblico en los rdenes nacional y
regional, distrital y provincial. Al Procurador General de la Nacin le corresponde fijar las
directrices y orientacin para el ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo y de los
Personeros Municipales; as mismo, posee poder preferente frente a estos19. El procurador
es elegido para un periodo de cuatro aos, de terna integrada por candidatos del Presidente
de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
19
El poder preferente implica que el Procurador puede desplazar del conocimiento de un asunto a los
personeros y procuradores territoriales.
51
El Procurador, por si solo por medio de sus delegados, tendr las siguientes funciones:
Vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos.
Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del
Defensor del Pueblo.
Defender los intereses de la sociedad.
Defender los intereses de los colectivos, en especial el ambiente.
Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeen funciones
pblicas, inclusive las de eleccin popular, ejercer preferentemente el poder
disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando
sea necesario en defensa del orden jurdico del patrimonio, o de los derechos y
garantas fundamentales.
Rendir anualmente informe de su gestin al Congreso.
Exigir a los funcionarios pblicos y a los particulares la informacin que considere
necesaria.
Las dems que determine la ley.
La procuradura dispone de una red de dependencias para la cobertura geogrfica de su

misin en el pas, definida en forma jerrquica descendente as: procuraduras regionales
(32, una en cada departamento del pas), distritales y provinciales (50, establecidas en la
resolucin 213 de 2003).
La Defensora del Pueblo. Este organismo fue creado por la Constitucin de 1991,
como parte de Ministerio Pblico, en cabeza del Defensor del Pueblo, pero bajo la
direccin del Procurador General de la Nacin, y tiene bajo su cuidado la promocin, el
ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos. La organizacin y funcionamiento de la
Defensora se encuentra establecido en la ley 24 de 1992.
El defensor del pueblo, es elegido por la Cmara de Representantes, para un periodo de
cuatro aos, de terna presentada por el Presidente de la Repblica, y segn la Constitucin
Art. 282 velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos,
para lo cual ejercer las siguientes funciones:
Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el
exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o
entidades de carcter privado.
Divulgar los derechos humanos y recomendar las polticas para su enseanza.
52
Invocar el derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de tutela20, sin

perjuicio del derecho que asiste a los interesados.
Organizar y dirigir la defensora pblica en los trminos que seale la ley.
Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.
Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.
Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.
Las dems que le determine la ley.
En el nivel territorial existen defensoras regionales (Magdalena Medio, Urab y Bogot) y

32 departamentales.
Los personeros municipales. Los personeros municipales son los agentes del
Ministerio Pblico en el municipio, quienes segn el artculo 8 de la ley 177 de 1994, son
las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el nivel local, cuentan con
autonoma presupuestal y administrativa y ejercen las funciones del Ministerio Pblico y
las que le delegue la Procuradura General de la Nacin. Los personeros son elegidos para
un periodo de cuatro aos y les corresponde, la guarda y promocin de los derechos
humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes
desempeen funciones pblicas.
Es importante tener en cuenta que si bien el personero municipal tiene el carcter de agente
del ministerio pblico, no depende jerrquicamente de la Procuradura, ya que es un
funcionario municipal, elegido por el Concejo del respectivo municipio.
Los organismos de control fiscal

El control fiscal es una funcin pblica consistente en la vigilancia del manejo de los
recursos pblicos por parte de la administracin y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nacin.
Los artculos 117 y 199 de la Constitucin Poltica consagran la existencia de la Contralora
General de la Repblica como uno de los rganos de control, encargado de la vigilancia de
la gestin fiscal y el control de resultados de la administracin, de acuerdo con las normas
consagradas en los artculos 267 a 271 de la misma. Adicionalmente, el artculo 272 hace
referencia a las contraloras departamentales, distritales y municipales, encargadas de la
vigilancia de la gestin fiscal de las entidades territoriales.
Los principios constitucionales relacionados con la materia se encuentran desarrollados en
la ley 42 de 1993, que comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios,
sistemas y procedimientos de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen en
los rdenes nacional, departamental y municipal y los procedimientos jurdicos aplicables.
20
La accin de tutela es mecanismo judicial de efectos inmediatos para que las personas defiendan sus
derechos fundamentales cuando consideren que han sido desconocidos o amenazados.
53
La Contralora General de la Repblica. Tiene a su cargo la vigilancia de la

gestin fiscal y el control de resultado de la administracin. El Contralor General de la
Repblica es elegido por el Congreso en pleno para un periodo igual al del Presidente de la
Repblica, de terna integrada por candidatos presentados por la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podr ser reelegido.
Las funciones contempladas por el artculo 268 de la Constitucin son:
Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas de los responsables del manejo
de los fondos o bienes de la Nacin e indicar los criterios de evaluacin financiera,
operativa y de resultados que debern seguirse.
Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y
determinar el grado de eficiencia, eficacia, economa, equidad y sostenibilidad
ambiental con que hayan obrado.
Llevar un registro de la deuda pblica de la Nacin y de las entidades territoriales.
Exigir informes sobre su gestin fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden
y a toda persona o entidad pblica o privada que administre fondos o bienes de la
nacin.
Establecer la responsabilidad que se derive de la gestin fiscal, imponer las
sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdiccin
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.
Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y
organismos del Estado.
Presentar al Congreso de la Repblica un informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente.
Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas,
investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los
intereses patrimoniales del Estado.
Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal y a la organizacin
y funcionamiento de la Contralora General.
Proveer mediante concurso pblico los empleos de su dependencia que haya creado
la ley.
Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas,
investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan cursado perjuicio a los
intereses patrimoniales del Estado.
Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal y a la organizacin
y funcionamiento de la Contralora General.
Proveer mediante concurso pblico los empleos de su dependencia que haya creado
la ley.
Presentar informes al Congreso y al Presidente de la Repblica sobre el
cumplimiento de sus funciones y certificacin sobre la situacin de las finanzas del
Estado.
54
Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades pblicas del orden nacional y territorial.
En el marco de la ley 715 de 2001, ejerce el control fiscal de los recursos del
Sistema General de Participaciones.
Las Contraloras Departamentales, Distritales y Municipales. El artculo 272

de la Constitucin establece que la vigilancia de la gestin fiscal de los departamentos
corresponde a las contraloras departamentales, como entidades tcnicas dotadas de
autonoma administrativa y presupuestal, cuya organizacin es competencia de la
respectiva asamblea. Los contralores departamentales ejercern, en el mbito de su
departamento, las funciones que correspondan al contralor general y podrn, segn lo
autorice la ley, contratar con empresas privadas el ejercicio de la vigilancia fiscal.
El artculo 272 de la Constitucin tambin establece que la vigilancia del control fiscal de
los distritos y municipios le corresponde a la Contralora Departamental. Sin embargo, la
misma norma establece que la ley puede dictar normas especiales relacionadas con las
contraloras municipales.
En tal sentido, el artculo 156 de la ley 617 de 2000, establece que solamente los
municipios y distritos clasificados en categora especial y primera, y aquellos de segunda
categora que tengan ms de 100.000 habitantes, podrn crear y organizar sus propias
contraloras. Las contraloras de los municipios y distritos debern suprimirse cuando se
establezca la incapacidad econmica del municipio o distrito para financiar los gastos
inherentes a su funcionamiento.
La Auditoria General de la Repblica. Es el organismo de nivel superior de

control fiscal en Colombia. Fue creado despus de expedida la Constitucin de 1991 siendo
una dependencia de la Contralora General de la Repblica y posteriormente se consolid
como un rgano autnomo e independiente. Su objetivo principal es vigilar la gestin fiscal
de todas las contraloras del pas.
La normatividad vigente para la organizacin de la Auditoria General de la Repblica se
encuentra enmarcada en el Decreto Ley 1142 de 1999 y el Decreto Ley 272 de 2000,
mediante los cuales se determina su organizacin y funcionamiento.
La organizacin de control puede resumirse en el siguiente diagrama:
55
ORGANISMOS DE CONTROL
CONTROL FISCAL
MINISTERIO PBLICO
PROCURADURA
GENERAL DE LA
Defensora
del Pueblo
Procuraduras
regionales
Procuraduras
departamental
Personeras
municipales
CONTRALORA
GENERAL DE LA
REPBLICA
AUDITORA GENERAL
DE LA REPBLICA
Contraloras
Departamentales
Contraloras
Distritales y
Procuraduras
Distritales
Procuraduras
Provinciales
56
E. ORGANIZACIN ELECTORAL.
La organizacin electoral tiene a cargo la estructuracin de las elecciones, su direccin y
control, bajo la consideracin de stas como la principal expresin de la democracia. Segn
el artculo 120 de la Constitucin Poltica, la organizacin electoral est conformada por el
Consejo Nacional Electoral, por la Registradura Nacional del Estado Civil y por los dems
organismos que establezca la ley, tiene a su cargo la organizacin de las elecciones, su
direccin y vigilancia, as como lo relativo a la identidad de las personas.
Consejo Nacional Electoral. Es el mximo rgano de la organizacin electoral. El
artculo 264 de la Carta Poltica21 establece que se compondr de nueve (9) miembros
elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno para un periodo institucional de cuatro
aos, mediante el sistema de cifra repartidora previa postulacin de los partidos o
movimientos polticos con personera jurdica o por coaliciones entre ellos. Dentro de sus
principales funciones se encuentra ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la
organizacin electoral.
Registradura Nacional del Estado Civil. Es el organismo ejecutor de las

funciones de la organizacin electoral. Su responsabilidad consiste en dirigir y organizar las
elecciones y todo lo referente al registro civil y a la identidad de las personas. Es dirigida
por el Registrador General del Estado Civil quien ser escogido por los presidentes de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante
concurso de mritos para un periodo de cuatro aos. Podr ser reelegido por una sola vez y
ejercer las funciones que establezca la ley, incluida la direccin y organizacin de las
elecciones, el registro civil y la identificacin de las personas, as como la de celebrar
contratos en nombre de la Nacin, en los casos que aquella disponga.
Registraduras Distritales y Municipales. Tienen a su cargo la responsabilidad y

vigilancia de la organizacin electoral dentro de su jurisdiccin. Se encargan de la
identificacin de las personas en su territorio y de la organizacin de los procesos
electorales dentro del mismo.
21
Ver Acto Legislativo 01 de 2003.
57
III. Descentralizacin y organizacin territorial en

Colombia
A partir del modelo de organizacin estatal desarrollada por la Constitucin de 1886, y
ratificada por la Constitucin de 1991, por medio de la cual las funciones polticas del
Estado quedan centralizadas en el nivel nacional y las funciones administrativas son
compartidas por ste con los niveles seccionales y locales, surge el concepto de
descentralizacin territorial entendido como el otorgamiento de funciones administrativas
a entes regionales o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad. Esta frmula de organizacin confiere cierta autonoma a los entes
territoriales para que se manejen as mismos.
A.
OBJETIVOS
Y
CARACTERSTICAS
DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA.
DE
LA
A partir de la Constitucin de 1991 Colombia es definida como un Estado social de

derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del inters general.
La descentralizacin establecida como forma de organizacin del Estado, tiene como
objetivo central hacer ms eficiente su propsito fundamental de mejorar las condiciones
de vida de la comunidad y redefinir las relaciones entre Estado y Sociedad.
Uno de los principios centrales de la nueva Carta Poltica es el fortalecimiento de las
entidades territoriales en todos los rdenes, para hacer de ellas un soporte esencial del
proceso de descentralizacin administrativa en la cual est empeado el Estado colombiano
en los ltimos aos, para responder tambin a las urgentes necesidades de democratizacin
de nuestra sociedad y de satisfaccin de sus necesidades bsicas.
En la bsqueda de estos objetivos se ha configurado, en el marco de la Constitucin, un
modelo integral de descentralizacin para el reordenamiento global de las funciones y de
los recursos, entre los niveles territoriales.
En lo poltico este modelo se expresa en la ampliacin de los espacios de participacin, la
consulta popular, el referendo, la eleccin popular de alcaldes y gobernadores, el voto
programtico y la revocatoria del mandato.
Para garantizar el ejercicio de esta redistribucin del poder en los niveles territoriales,
tambin se busca un reordenamiento en lo administrativo y en lo econmico, consistente
en una redefinicin de las funciones y de los recursos del Estado entre los tres niveles de la
58
administracin (nacional, departamental y municipal), procurando una accin del Estado

ms eficiente y equitativa.
En trminos generales la redistribucin de funciones busca que el nivel nacional se
responsabilice de fijar los objetivos globales de desarrollo econmico y social, de orientar
con polticas a todos los entes territoriales hacia el logro de estos objetivos.
El Departamento debe hacer la planificacin territorial fijando objetivos que promuevan el
desarrollo en su territorio, orientando a los municipios, realizando la inversin en los
campos que por su escala estn bajo su jurisdiccin.
El Municipio debe promover el desarrollo local, se encarga de la inversin y la prestacin
de los servicios bsicos domiciliarios, es el ejecutor bsico del gasto pblico.
Recientemente la Ley 715 de 2001, aclar la distribucin de competencias especialmente
en los sectores de salud y educacin. En el caso de educacin la Nacin se encarga de la
definicin de polticas y de la elaboracin de criterios tcnicos que orienten la distribucin
de los recursos humanos, fsicos y financieros. A su vez, los departamentos administran los
recursos y la prestacin del servicio de los municipios que no se hayan descentralizado,
prestarn asistencia tcnica a los municipios, sern responsables del sistema de informacin
de la educacin y ejercern la supervisin y vigilancia en su jurisdiccin. Finalmente, los
distritos y municipios certificados prestarn el servicio educativo en su jurisdiccin y
administrarn los recursos fsicos, humanos y financieros.
En el caso de salud la Nacin, en cabeza del Ministerio de la Proteccin Social Salud,
deber avanzar en la orientacin consistente de las polticas macro del sector, su
implementacin, seguimiento evaluacin y ajuste. Los departamentos de la ejecucin de la
poltica de prestacin de servicios de salud formulada por la Nacin, la vigilancia y control
de la contratacin del aseguramiento y de la oferta de servicios. A su vez el nivel municipal
se encarga del aseguramiento de la poblacin al rgimen subsidiado y contributivo, as
como de las acciones de salud pblica de impacto local.
En lo fiscal, en concordancia con las competencias a las entidades territoriales se ha
diseado un sistema de financiamiento que garantice el cumplimiento del principio
constitucional de equilibrio entre recursos y competencias.
Este sistema est constituido por la tributacin propia de cada nivel de Gobierno, por los
recursos provenientes de la venta de bienes y servicios por parte de las mismas, por el
Sistema General de Participaciones, las Regalas y los recursos del crdito (banca
comercial, banca institucional, ttulos de deuda pblica). Es sistema se basa en el hecho de
que es la Nacin quien tiene mayor capacidad de recaudacin de impuestos.
Una de la principales fuentes de financiacin esta constituida por el Sistema General de
Participaciones creado mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 y reglamentado mediante
59
la Ley 715 de 2001, mediante el cual se garantizaron los recursos para la financiacin de
los servicios sociales el cual se encuentra conformado de la siguiente manera:
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES
ASIGNACIONES
ESPECIALES
4%
DISTRIBUCIN
SECTORIAL
96%
ALIMENTACION
ESCOLAR
PROPSITO GENERAL
(Municipios y Distritos)
17%
(Municipios Y Distritos)
0.5%
EDUCACIN
RIBEREOS
RIO MAGDALENA
(Municipios, Distritos
Y Departamentos)
58.5%
0.08%
FONDO DE PENSIONES
TERRITORIALES
SALUD
y Departamentos)
24.5%
y Departamentos)
2.9%
RESGUARDOS
INDIGENAS
(Poblacin Indgena
de los Resguardos)
0.52%
COMPOSICIN
SALUD
PUBLICA
y Departamentos)
REGIMEN
SUBSIDIADO
ATENCION DE POBLACION POBRE

NO AFILIADA AL REGIMEN
SUBSIDIADO
(Municipios Certificados,
Distritos y Departamentos)
Los recursos provenientes de esta importante fuente de financiacin, permiten que las
entidades territoriales atiendan adecuadamente las competencias sealadas en salud,
educacin, agua potable y saneamiento bsico, vas, sector agropecuario, atencin de
grupos vulnera bles entre otros.
De esta manera el proceso de descentralizacin, como medio para lograr una mayor
eficiencia en la accin del Estado debe redundar en el mejoramiento de la provisin de
servicios, mediante el incremento en la cobertura y calidad de los servicios sociales, mayor
equidad territorial y en el fortalecimiento de la democracia participativa.
Organizacin Territorial en Colombia.
El proceso de descentralizacin se
desarroll desde la Nacin hacia las entidades territoriales, las cuales gozan de autonoma
para la gestin de sus intereses dentro de los lmites que consagran la Constitucin y la ley.
De acuerdo con el artculo 286 de la Constitucin Poltica son entidades territoriales: los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. Adems, la ley podr
dar el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan. En la
60
actualidad existen 32 departamentos y 1098 municipios que incluyen los cuatro distritos
(Bogot, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla).
En virtud de la autonoma de la que gozan las entidades territoriales, cuentan con los
siguientes derechos:
Gobernarse por autoridades propias
Ejercer las competencias que les correspondan
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.
Participar en las rentas nacionales
De lo anterior se deriva que para cumplir sus funciones el Estado Descentralizado cuenta
con cuatro responsables directos: la Nacin, el departamento, el distrito y el municipio, los
cuales tienen competencias definidas en la atencin de los asuntos fundamentales del
Estado. Segn lo establecido en la Constitucin, las competencias atribuidas a cada entidad
territorial deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiariedad.
La coordinacin hace referencia a la existencia de la armona y coherencia entre las
actividades que realicen en su interior y en relacin con los dems niveles territoriales para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La concurrencia se da cuando dos o ms niveles deben desarrollar actividades en conjunto
hacia un propsito comn, en procura de una mayor eficiencia y respetndose mutuamente
los fueros de competencia de cada una de ellas.
Finalmente, la subsidiariedad se presenta cuando las autoridades de un nivel superior
apoyan transitoriamente a otras de un nivel inferior, a solicitud de estas ltimas, en la
realizacin de actividades propias de este nivel.
Adicionalmente, la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno,
segn lo establecido en la ley 489 de 1998 y en virtud del principio de descentralizacin
administrativa, se realizar siguiendo en lo posible el criterio de que la prestacin de los
servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestacin a los
departamentos y la definicin de planes, polticas y estrategias a la Nacin.
De lo anterior se deriva que el municipio es la entidad territorial fundamental de la divisin
poltico administrativa del Estado encargada de la prestacin de los servicios bsicos,
dada la relacin directa con la comunidad, quien es en ltimas la receptora de las acciones
estatales. Al departamento le corresponden acciones de vigilancia, coordinacin y
complementariedad de la accin municipal, as como la planificacin econmica y social en
su territorio, y a la Nacin la elaboracin de las polticas pblicas generales y sectoriales.
61
A continuacin se describen las entidades territoriales existentes y previstas en la

Constitucin de 1991 y las principales figuras de integracin, que en conjunto conforman el
ordenamiento territorial colombiano.
Entidades territoriales en Colombia

Los departamentos. Las principales normas que regulan la organizacin y
competencias de los departamentos son la Constitucin Poltica (Art. 297 a 310), el
Cdigo de Rgimen Departamental (Decreto Ley 1222 de 1986), la ley 617 de 2000 y la
ley 715 de 2001.
Segn el artculo 297 de la Constitucin, corresponde al Congreso de la Repblica la
creacin de los departamentos, siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos en la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos,
estudios y consulta popular dispuestos en la Constitucin. En la actualidad existen 32
departamentos.
Funciones. Los departamentos tienen autonoma para la administracin de sus asuntos

seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su
territorio. Adems ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de
complementariedad de la accin municipal y de intermediacin entre la Nacin y los
municipios y de prestacin de los servicios que determinen la Constitucin y las Leyes.
A su vez, el artculo 7 del Cdigo de Rgimen Departamental expresa que corresponde a
los departamentos:
Participar en la elaboracin de los planes y programas nacionales de desarrollo
econmico y social y de obras pblicas y coordinar la ejecucin de los mismos.
Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su cumplimiento y
prestacin, en las condiciones que prevean las delegaciones que reciban y los
contratos o convenios que para el efecto se celebren.
Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes y programas
nacionales y departamentales, actividades econmicas, que interesen a su desarrollo
y al bienestar de sus habitantes.
Prestar asistencia tcnica, administrativa y financiera a los municipios, promover su
desarrollo y el bienestar de sus habitantes.
Prestar asistencia administrativa, tcnica y financiera a los municipios, promover su
desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes sealen.
Colaborar con las autoridades competentes en la ejecucin de las tareas necesarias
para la conservacin del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada
preservacin de los recursos naturales.
Cumplir las dems funciones administrativas y prestar los servicios que sealen la
Constitucin y las Leyes.
62
Adicionalmente la ley 715 de 2001, establece competencias y funciones de los

departamentos y dems entidades territoriales principalmente en los sectores salud,
educacin, agua potable y saneamiento bsico, deporte, recreacin, cultura y otros.
Organizacin
La administracin departamental est conformada por un rgano colegiado y deliberante
que es la Asamblea Departamental y por un rgano ejecutor que es la Gobernacin. As
mismo, la Constitucin prev la existencia de una Contralora departamental, encargada de
ejercer el control fiscal sobre el manejo de los bienes y rentas departamentales.
Adicionalmente, pueden existir otras dependencias como las secretaras, establecimientos
pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta,
de acuerdo a la estructura orgnica que determine la respectiva Asamblea.
La Asamblea Departamental. Es una corporacin de eleccin popular que ejerce el

control poltico sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de despacho, Gerentes y
Directores de Institutos Descentralizados, la cual est integrada por siete (7) miembros para
el caso de las Comisaras erigidas en departamentos por el artculo 309 de la Constitucin
Nacional y, en los dems departamentos por no menos de once (11) ni ms de treinta y un
(31) miembros. Dicha Corporacin goza de autonoma administrativa y presupuesto
propio22.
.
Corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas:
Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios del
departamento.
Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y
social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el
ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas
de frontera.
Adoptar los planes y programas de desarrollo para impulsar su ejecucin y asegurar
su cumplimiento.
Decretar, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las
funciones departamentales.
Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual
de rentas y gastos.
Crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar
provincias.
Determinar la estructura de la administracin departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneracin, crear establecimientos pblicos y
empresas industriales y comerciales y aprobar la formacin de sociedades de
economa mixta.
22
Acto Legislativo 01 de 2003.
63
Dictar normas de polica en todos aquello que no sea materia de disposicin legal.
Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar
bienes y ejercer, temporalmente, funciones que le corresponden a las asambleas.
Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educacin y la salud en los
trminos que determine la ley.
Cumplir las dems funciones que determine la ley.
El gobernador. El gobernador es un funcionario de eleccin popular, elegido para un
periodo de cuatro aos23 de gobierno, sin posibilidad de reeleccin inmediata. Es el jefe de

la administracin seccional, representante legal del departamento y agente del Presidente de
la Repblica para el mantenimiento del orden pblico, para la ejecucin de la poltica
econmica general y para los asuntos que mediante convenios la nacin acuerde con el
departamento. Cuando acta como jefe de la administracin seccional y representante legal
del departamento es una autoridad descentralizada, pero cuando lo hace como agente del
presidente es una autoridad centralizada, aunque desconcentrada.
Los
municipios. Son las entidades territoriales fundamentales de

la divisin poltico administrativa del Estado colombiano, con autonoma poltica, fiscal y
administrativa, dentro de los lmites que le sealen la Constitucin y la ley
y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin en su respectivo territorio.
Las principales normas que regulan la organizacin y funcionamiento de los municipios se
encuentran establecidas en la Constitucin Poltica en sus artculos 311 a 321, en el Cdigo
de Rgimen Municipal Decreto 1333 de 1986 , el cual ha sido modificado en gran parte
por normas posteriores, en especial la ley 136 de 1994, ley 617 de 2000, y la ley 715 de
2001.
Creacin. En la actualidad existen 1098 municipios en todo el territorio colombiano.

Corresponde a la Asamblea Departamental la creacin o supresin de municipios de
acuerdo a los requisitos expuestos en el artculo 15 de la ley 617 que modifica el artculo 8
de la ley 136 de 1994:
Que el rea del municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus caractersticas
naturales, sociales, econmicas y culturales.
Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o
municipios del cual se segreguen no disminuyan su poblacin por debajo de ese
lmite sealado, segn la certificacin del DANE.
Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre
destinacin anuales equivalentes a cinco mil (5000) salarios mnimos legales
mensuales vigentes, durante un periodo no inferior a cuatro (4) aos.
23
Acto legislativo 02 de 2002, por el cual se modifica el periodo de los gobernadores, diputados, alcaldes,
concejales y ediles.
64
Previamente a la presentacin del proyecto de ordenanza el rgano departamental

de planeacin, de acuerdo a la metodologa elaborada por el Departamento Nacional
de Planeacin debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia econmica
y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad. Con base en dicho
estudio el rgano departamental de planeacin deber expedir concepto sobre la
viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia
de la medida para el municipio.
El proyecto de ordenanza podr ser presentado por el gobernador, los miembros de la

Asamblea Departamental o por iniciativa popular. Cuando se expida la ordenanza sin
consulta popular, dicha ordenanza ser sometida a referndum en el que participen los
ciudadanos del respectivo territorio.
Funciones. El artculo 311 de la Constitucin Poltica establece que al municipio le

corresponde como entidad fundamental de la divisin poltico administrativa la
prestacin de los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande
el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems
funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.
Estas funciones son precisadas por la ley 136 a travs de las siguientes obligaciones:
Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que determine
la ley.
Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal.
Promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.
Planificar el desarrollo econmico, social y ambiental de su territorio, de
conformidad con la ley y en coordinacin con otras entidades.
Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento
ambiental, agua potable, servicios pblicos domiciliarios, vivienda, recreacin y
deporte, con especial nfasis en la niez, la mujer, la tercera edad y los sectores
discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinacin
con las dems entidades territoriales y la nacin, en los trminos que defina la ley.
Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.
Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo
municipio.
Hacer cuanto pueda adelantar por si mismo, en subsidio de otras entidades
territoriales mientras estas provean lo necesario.
Las dems que le seale la Constitucin y a ley.
Organizacin. Las funciones municipales estn confiadas a dos rganos principales: un

rgano colegiado y deliberante, el Concejo Municipal, y un rgano de ejecucin, el
65
alcalde. Adicionalmente, puede presentar dentro de su organizacin secretaras,

departamentos administrativos, oficinas, establecimientos pblicos, empresas industriales y
comerciales del municipio, y sociedades de economa mixta, segn la estructura establecida
por el respectivo Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias a cargo del
municipio y su capacidad fiscal.
As mismo, la Constitucin establece en el numeral 8 del artculo 313 la existencia del

personero municipal como un funcionario elegido por el Concejo, quien ejerce las
funciones del Ministerio Pblico y las que le sean delegadas por este rgano. En
cumplimiento de sus funciones de Ministerio Pblico, le corresponden la guarda y
promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la
conducta de quienes desempean funciones pblicas.
Las funciones de control fiscal son ejercidas por la Contraloras Departamentales, salvo
cuando la ley determine la posibilidad de contar con contraloras municipales. En tal
sentido, el artculo 156 de la ley 617 de 2000, establece que solamente los municipios y
distritos clasificados en categora especial y primera, y aquellos de segunda categora que
tengan ms de 100.000 habitantes, podrn crear y organizar sus propias contraloras. En los
municipios donde no exista contralora municipal, el personero ejercer las funciones de
veedor del tesoro pblico, para lo cual velar por el cumplimiento de los principios de la
contratacin administrativa, evaluar la ejecucin de obras pblicas, exigir informes a los
funcionarios que administren los fondos o bienes del municipio, entre otros.
Por otra parte, el artculo 318 de la Carta Poltica establece que con de fin de mejorar la
prestacin de los servicios y asegurar la participacin de la ciudadana en el manejo de los
asuntos pblicos de carcter local, los concejos podrn dividir el territorio municipal en
comunas, cuando se trate de reas urbanas, y en corregimientos cuando se trate de zonas
rurales. En cada uno de dichos corregimientos o comunas habr una Junta
Administradora Local, de eleccin popular, cuyo nmero de integrantes es de cinco a
nueve miembros, y tendrn funciones de participacin en la elaboracin de planes y
programas, vigilancia y control de la prestacin de los servicios pblicos y de las
inversiones, formulacin de propuestas de inversin, distribucin de partidas globales que
asigne el presupuesto municipal y las dems que les delegue el concejo y otras autoridades
locales.
Otra divisin de la estructura municipal la constituyen las inspecciones de polica, las
cuales son oficinas creadas dependientes del respectivo alcalde, encargadas de conocer las
contravenciones sobre las cuales les atribuyen competencia las normas nacionales de
polica y la funciones delegadas por los alcaldes.
Categoras de municipios. Con el fin de disear distintos regmenes para su

organizacin y gobierno y administracin, la Constitucin prev que los municipios podrn
tener diversas categoras, de acuerdo a su poblacin, recursos fiscales, importancia
econmica y situacin geogrfica. En desarrollo del artculo 302 de la Constitucin
66
Poltica, teniendo en cuenta su capacidad de gestin administrativa y fiscal y de acuerdo

con su poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin la ley 617 de 2000 (que
reemplaza el artculo 6 de la ley 136 de 1994) clasifica a los distritos y municipios de la
siguiente forma:
CATEGORA
Especial
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
POBLACIN
INGRESOS CORRIENTES
DE LIBRE DESTINACIN
ANUALES (SMLM)
400.000
100.000 400.000
50.000 100.000
30.000 50.000
25.000 30.000
15.000 25.000
15.000
500.001
100.001 500.000
50.001 100.000
30.001 50.000
20.001 30.000
10.001 20.000
10.000
La categorizacin tiene efectos legales sobre el salario del alcalde, sobre los lmites de
gasto de funcionamiento de la entidad territorial, para establecer los recursos de libre
destinacin del componente de propsito general del Sistema General de Participaciones y
para calcular el 10% de la participacin de propsito general con destino al Fondo Nacional
de Pensiones Territoriales FONPET.
El Concejo Municipal. Como se expuso anteriormente, los concejos municipales son

los rganos deliberantes de los municipios. Estn compuestos por Concejales elegidos por
voto popular para periodos de cuatro aos, cuyo nmero vara entre siete a veintiuno. Segn
el artculo 22 de la ley 136 de 1994 el nmero de concejales es el siguiente:
MUNICIPIOS CON
POBLACIN:
DE HASTA /
HABITANTES
5.000
5.001 10.000
10.001 20.000
20.001 50.000
50.001 100.000
100.001 250.000
250.001 1.000.000
1.000.001 en adelante
NMERO DE
CONCEJALES
7
9
11
13
15
17
19
21
Dentro de las principales funciones de los Concejos Municipales contempladas en la

Constitucin se encuentran:
Reglamentar las funciones y la prestacin de los servicios del municipio.
Adoptar los planes y programas de desarrollo econmico, social y de obra pblicas.
67
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones que

le corresponden al Concejo.
Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y gastos del
municipio.
Determinar las normas orgnicas del presupuesto municipal y expedir el
presupuesto anual de rentas y gastos.
Determinar la estructura de la administracin municipal, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneracin, crear establecimientos pblicos y
empresas industriales y comerciales y aprobar la formacin de sociedades de
economa mixta.
Reglamentar los usos del suelo, y dentro de los lmites que fije la ley , vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de
inmuebles destinados a vivienda.
Elegir al personero para el periodo que fije la ley, y los dems funcionarios que esta
determine.
Dictar las normas para el control, la preservacin y defensa del patrimonio
ecolgico y cultural del municipio.
Las dems que la Constitucin y la ley le asignen.
El pago de los concejales se realizar por honorarios de acuerdo al nmero de sesiones al

que asisten. Segn el artculo 20 de la ley 617 de 2000, los honorarios por cada sesin a que
asistan los concejales sern como mximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del
salario diario que corresponden al respectivo alcalde.
En los municipios de categora especial, primera y segunda se podrn pagar anualmente
hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta extraordinarias al ao.
En los municipios de categoras tercera a sexta se podrn pagar anualmente hasta setenta
(70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinaria al ao. No se podrn
pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrn superar el valor
correspondiente al total de honorarios que se causen por el valor autorizado de sesiones,
ms el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinacin.
El alcalde. De acuerdo con el artculo 343 de la Constitucin, el alcalde es el jefe de la

administracin local, representante del Estado en su jurisdiccin, y el representante legal
del municipio, elegido por voto popular para periodos de cuatro aos, sin que pueda ser
reelegido para el periodo siguiente.
Los alcaldes pueden ser objeto de la revocatoria del mandato de acuerdo a lo estipulado en
la leyes 131 y 134 de 1994, mediante las cuales se establecen los requisitos y
procedimientos de la votacin popular mediante la aplicacin del voto programtico; es
decir, si el mandatario local no cumple con los programas de desarrollo econmico y social
68
descritos en su programa de gobierno, ste puede ser revocado de su cargo, en los trminos
sealados por la ley.
Dentro de las principales funciones de los alcaldes se encuentran conservar el orden pblico
en el municipio, actuando como agente del Presidente de la Repblica; liderar en su
municipio una gestin pblica integral orientada a resultados; dirigir la accin
administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de la prestacin de los servicios a
su cargo; presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo econmico y social; presupuesto de rentas y gastos; sancionar y
promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere
inconvenientes; ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y el
presupuesto, promover la participacin ciudadana, entre otras.
Los distritos. La Constitucin Poltica de 1991 consagra la existencia de los distritos

como entidades territoriales del orden local sometidas a rgimen especial. En particular la
Constitucin contempla la existencia del Distrito Capital de Bogot, el Distrito Turstico y
Cultural de Cartagena de Indias y el Distrito Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta.
Adems, mediante el acto legislativo 1 de 1993 se cre el Distrito Especial, Industrial y
Portuario de Barranquilla.
Los distritos tienen simultneamente las competencias asignadas por la ley a los
departamentos y municipios. Igualmente, de acuerdo a sus competencias les son asignados
recursos del Sistema General de Participaciones.
La organizacin y funcionamiento de los distritos est regulada por un rgimen especial de
orden constitucional y legal.
Bogot, est organizado como distrito capital, y su organizacin y funcionamiento se
encuentran en el estatuto orgnico correspondiente, decreto 1421 de 1993. Por su parte la
organizacin y funcionamiento de los dems distritos se encuentra establecida en la Ley
762 de 2002.
Otras entidades territoriales previstas en la Constitucin
Adicional a los departamentos y municipios, la Constitucin previ la creacin de dos

entidades territoriales, previo el concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial
conformada a partir de la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
En la actualidad cursa en el Congreso el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial No. 16 de 2003 que tiene previsto la creacin de entidades territoriales indgenas
y otras figuras de integracin y asociacin territorial.
Las regiones. La Constitucin de 1991 prev en su artculo 306 la creacin de Regiones

Administrativas y de planificacin por la unin de dos o ms departamentos. Estas
regiones administrativas tendrn como objeto principal el desarrollo econmico y social del
69
respectivo territorio, y tendrn personera jurdica, autonoma y patrimonio propio.

Adicionalmente, la Constitucin prev que la respectiva Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial establecer las condiciones para la conversin de la regin en entidad territorial;
sin embargo la decisin tomada por el Congreso, debe ser sometida a referendo de los
habitantes de los departamentos que la constituyen.
Las provincias. El artculo 321 de la Constitucin Poltica prev la posibilidad de

organizar provincias, constituidas por municipios o territorios indgenas circunvecinos,
perteneciente a un mismo departamento. As mismo, establece que la ley dictar el estatuto
bsico y fijar el rgimen administrativo de las provincias, que podrn organizarse para el
cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y
que les asignen la ley y los municipios que las integran.
Las provincias sern creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de
los respectivos municipios o del nmero de ciudadanos que determine la ley.
Los territorios indgenas. La conformacin de estas entidades territoriales previstas

en la Constitucin se realizar conforme a lo dispuesto en la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial, y su delimitacin se har por el gobierno nacional, con
participacin de los representantes de las comunidades indgenas. Segn el artculo 330 de
la Constitucin los territorios indgenas estarn gobernados por concejos conformados,
segn los usos y costumbres de las comunidades y ejercern las siguientes funciones:
Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de
sus territorios.
Disear las polticas y los planes y programas de desarrollo econmico y social
dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su debida ejecucin.
Percibir y distribuir sus recursos.
Velar por la preservacin de los recursos naturales.
Coordinar los programas y proyectos de promovidos por las diferentes comunidades
en su territorio.
Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio, de
acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las dems entidades a las
cuales se integren; y
Las que les sealen la Constitucin y la ley.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. A pesar que los resguardos
indgenas en la actualidad no son considerados entidades territoriales, participan en la
distribucin de las transferencias intergubernamentales del Sistema General de
Participaciones Ley 715 de 2001 . La organizacin del Estado colombiano en el nivel
territorial puede resumirse en el siguiente diagrama:
70
ORGANIZACIN
TERRITORIAL
ENTIDADES
TERRITORIALES
DEPARTAMENTO
DISTRITOS
MUNICIPIOS
DIVISIONES
ADMINISTRATIVAS
ENTIDADES TERRITORIALES
PREVISTAS
(Por conformarse)
REGIONES
REAS
METROPOLITANAS
ASOCIACIONES
DE MUNICIPIOS
PROVINCIAS
TERRITORIOS INDGENAS
71
IV. El municipio, clula bsica de la estructura del

Estado
Como se estudi en los captulos anteriores uno de las principales justificaciones de un
modelo de organizacin estatal descentralizado es la atencin eficiente y oportuna de las
necesidades y demandas de los habitantes locales por medio de entidades territoriales que
tengan una presencia efectiva en la provisin de los bienes y servicios pblicos (bienes y
servicios pblicos). En tal sentido, y con el fin de cumplir con la razn de ser del Estado
garantizar el bienestar de sus habitantes , la Constitucin de 1991 en su artculo 311
plantea que al municipio le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la
ley, construir obras que demanden progreso social, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
las dems funciones que le otorgue la ley.
Lo anterior, en la medida que las decisiones de gasto atribuidas a las autoridades cercanas
a los ciudadanos, siguiendo los parmetros de eficiencia, transparencia y equidad, generan
mayor impacto pblico, por tanto existen ciudadanos capaces de identificar los sectores de
inversin de la manera que mejor satisface sus necesidades24. Sin embargo, el municipio
solo debe asumir las funciones que pueda prestar de manera eficiente, mientras que aquellas
que requieran de una mayor capacidad administrativa, financiera o de gestin, deben ser
responsabilidad de un nivel territorial superior, todo esto bajo los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad enmarcados en la Constitucin.
A. EL MUNICIPIO COMO UNIDAD DE GESTIN

Con el fin de entender el funcionamiento del municipio como prestador de servicios
sociales y de obras pblicas es posible comparar a esta entidad territorial con una empresa
o una unidad de gestin, que recibe insumos, los procesa y entrega productos para atender
la demanda de sus clientes (poblacin del municipio), de acuerdo a las competencias que le
han sido atribuidas. Estos productos a su vez, generan unos impactos o unos resultados que
afectan de manera global al territorio y con un efecto multiplicador al pas en general.
Mientras la firma privada busca maximizar su utilidad, es decir la diferencia entre los
ingresos y los costos, las autoridades municipales buscan maximizar el bienestar social
mediante la prestacin de bienes y servicios sociales que tienen un impacto pblico, en
condiciones de calidad y utilizando racionalmente los recursos escasos.
Es decir, el objeto del municipio es alcanzar los mayores niveles de productos sociales y
resultados que redunden en una mayor calidad de vida para sus comunidades.
24
Descentralizacin y gobiernos intermedios locales. Tres experiencias internacionales. Agencia Alemana

para el Desarrollo GTZ.
72
El municipio como unidad de gestin

F a c to r e s d e g e sti n y e n to rn o q u e
in c id e n e n lo s re s u lta d o s : o rd e n
p b lic o , c o n flic to s p o ltico s , c a p a c id a d
d e p la n e a c i n y e je cu ci n , g e s ti n
fin a n c ie ra ,e tc .
In su m o s:
D o c e n te s
A g u a e n la fu e n te
P e rs o n a l
a d m in is tra tiv o
R e c u rs o s fin a n c ie ro s
In fra e s tru c tu ra
d is p o n ib le
E tc .
P roceso d e
tran sform acin
P r o d u c to :
N i o s m a tric u la d o s
A te n ci n a la p o b la ci n
p o b re n o a filia d a a l
r g im e n s u b s id ia d o .
Pro m o ci n e in s p e c ci n
d e la s a lu d
Pro m o ci n d e l d e s a rro llo
e c o n m ico
M a n te n im ie n to d e la re d
v ia l d e l d e p a rta m e n to
A sis te n c ia T c n ic a , e tc.
t
R e s u lta d o s : I m p a c to
A u m e n to c o b e rtu ra s e n lo s
se rv ic io s.
R e d u cc i n d e l n d ic e d e
e n fe rm e d a d e s
A u m e n to d e la c a lid a d d e lo s
se rv ic io s
N iv e le s s u p e rio re s d e
d e s a rro llo e co n m ico
A d e c u a d o s n iv e le s d e
co n e c tiv id a d , e tc
En concreto se espera que un municipio utilice los recursos a su disposicin y los

procedimientos y programas establecidos por ley para desarrollar sus competencias,
cumplir sus compromisos frente a la prestacin de servicios, y garantizar una relacin
ptima entre los recursos utilizados y los productos (por ejemplo escuelas) y resultados
alcanzados (por ejemplo coberturas).
Principales competencias municipales.
La condicin del municipio como

prestador de servicios pblicos no implica que tenga la competencia sobre todos los
servicios sociales del Estado. A continuacin se presentan los principales sectores sociales
y las respectivas competencias atribuidas al nivel local.
SECTOR
Salud
NORMATIVIDAD / COMPETENCIAS
Ley 100 de 1993 y Ley 715 de 2001
Afiliacin al rgimen subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable.
Acciones de salud pblica definidas como prioritarias por la Nacin.
Municipios descentralizados: prestacin del primer nivel de atencin a la
poblacin pobre no cubierta mediante subsidios a la demanda.
Educacin
Ley 115 de 1994 y Ley 715 de 2001.

Municipios certificados:
Prestar el servicio educativo en los niveles preescolar, bsica y media.
(Administrar las instituciones educativas y el personal docente).
Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones para la
73
SECTOR
prestacin del servicio.
Mantener la cobertura actual y propender por su ampliacin
Inspeccin, vigilancia y supervisin.
Municipios no certificados:
Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de
Participaciones para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas
Suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con calidad
y oportunidad.
Deporte
y Ley 181 de 1995 y Ley 715 de 2001.
recreacin
Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la
prctica del deporte, recreacin y aprovechamiento del tiempo libre.
Construccin, administracin, mantenimiento y adecuacin de los escenarios
deportivos.
Cultura
Ley 397 de 1997 y Ley 715 de 2001.
Declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de inters
cultural del mbito municipal.
Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y
cultural en el municipio.
Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la
infraestructura cultural del municipio.
Infraestructura Leyes 01 de 1991, 105 de 1993, 336 de 1996 y 715 de 2001.
y transporte
Construir y conservar la infraestructura de trasporte las vas suburbanas,
veredales y aquellas que sean de propiedad del municipio, las instalaciones
portuarias, fluviales y martimas, los aeropuertos y los terminales de transporte
terrestre cuando sean de su propiedad o sean transferidos.
Desarrollo
Ley 101 de 1993, Ley 160 de 1994, Ley 607 de 2000 y Ley 715 de 2001.
agropecuario
Prestar directa o indirectamente el servicio de asistencia tcnica agropecuaria.
Promover mecanismos de asociacin y de alianzas de pequeos y medianos
productores.
Medio
Ley 99 de 1993 y Ley 715 de 2001.
ambiente
Promover y ejecutar polticas en materia de medio ambiente.
Ejercer las funciones de control y vigilancia ambientales y defensa del
patrimonio ecolgico del municipio.
Ejecutar obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de
agua afectados por vertimientos del municipio y programas de disposicin de
residuos y emisiones del aire.
Ejecutar proyectos de recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones
y regulacin de cauces y corrientes.
Servicios
Ley 142 de 1994 y Ley 715 de 2001.
pblicos
Asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos domiciliarios.
domiciliarios
Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con
(acueducto,
cargo al presupuesto del municipio.
alcantarillado, Estratificar los inmuebles residenciales.
aseo, energa Realizar directamente o a travs de terceros, la construccin, ampliacin,
elctrica)
rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura de servicios pblicos.
Vivienda
Leyes: 3 de 1991, 400 de 1997, 38 de 1997, 546 de 1999, 708 de 2001 y 715 de
74
SECTOR
2001.
Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social,
otorgando subsidios, de conformidad con los criterios de focalizacin
nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.
Definir en sus planes de ordenamiento territorial las normas de urbanizacin y
construccin de vivienda.
Fuentes de financiacin del municipio.
Con el fin de cumplir con sus

competencias, los municipios cuentan con diversos ingresos provenientes de diferentes
fuentes. Los principales ingresos del municipio se pueden dividir en ingresos corrientes
compuestos por ingresos tributarios y no tributarios, los recursos de capital y los recursos
de los establecimientos pblicos del municipio.
Ingresos corrientes. Los ingresos corrientes compuestos por ingresos tributarios y no

tributarios que incluyen las transferencias de la Nacin:
Los tributarios son aquellos que obtiene el municipio por concepto de impuestos, en
este caso los que la ley establece a favor de los municipios, sin que el contribuyente reciba
una contraprestacin o beneficio directo por su pago. Dentro de los principales impuestos
municipales se encuentran:
Circulacin y Trnsito por Transporte Pblico; Predial Unificado; Sobretasa Ambiental;
Industria y Comercio; Avisos, Tableros y Vallas; Publicidad Exterior Visual; Delineacin y
Urbanismo; Espectculos Pblicos; Impuesto de Ocupacin de Vas; Juegos promocionales
municipales; Rifas de circulacin municipal o distrital; Eventos hpicos; Degello de
Ganado Menor; Sobretasa Bomberil; Sobretasa Consumo Gasolina Motor; Estampilla
Procultura.; Alumbrado Pblico; Registro de Marcas y Herretes; Pesas y Medidas;
Contribucin del 5% sobre contratos; e Impuesto a las ventas por el sistema de clubes.
Los ingresos no tributarios son aquellos producidos por la contraprestacin de

servicios (tasas y tarifas), explotacin de bienes, multas y sanciones, aportes y
participaciones del departamento y las transferencias de la nacin.
Tasas y tarifas: Son los ingresos que percibe el municipio por la prestacin directa
de los servicios pblicos y administrativos; como trnsito y transporte,
sistematizacin, acueducto y alcantarillado, aseo, plaza de mercado, plaza de ferias,
matadero pblico, licencias para transporte de ganado, licencias y patentes de
funcionamiento, expedicin de certificados y paz y salvos, expedicin de
pasaportes, tarjeta de residentes y residentes temporales, sobretasa a trenes, lanchas
y yates, muellaje y descargue, publicaciones, almotacn, tasa por ocupacin de vas,
venta de bienes y servicios previsin social, venta de bienes y servicios educativas,
arrendamientos, Alquiler de Maquinaria y Equipo, entre otras.
75
Multas y sanciones: Son los recaudos por sanciones pecuniarias que se imponen a
quienes infrinjan o incumplan disposiciones legales y cuya atribucin para su
imposicin est conferida a las autoridades locales. Entre otras estn trnsito y
transporte, recargos, multas por ocupacin de vas e intereses moratorios diferentes
a los tributarios.
Contribuciones: Incluye la contribucin de valorizacin, la cual corresponde a la
contribucin sobre propiedades o bienes races que se beneficien de la ejecucin de
obras de inters pblico local y que beneficien a la propiedad inmueble.
Transferencias: Son los recursos transferidos al municipio por otro nivel de
gobierno.
Transferencias del nivel nacional

Sistema General de Participaciones: es un componente del Sistema
Integubernamental de Transferencias, constituido por un conjunto de recursos que la
Nacin transfiere por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica
(reformados por el Acto Legislativo 01 de 2001), a las entidades territoriales, para la
financiacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin y dems sectores
definidos en el artculo 76 de la Ley 715 de 2001.
Otras transferencias del nivel Nacional:

Cofinanciacin: Son los recursos que percibe el municipio como cofinanciacin de
entidades del nivel nacional para la financiacin de proyectos locales que fueron
girados a la Tesorera Municipal en el transcurso de la vigencia.
FOSYGA: Son los recursos que percibe el municipio del Fondo de Solidaridad y
garanta FOSYGA- para la financiacin del Rgimen Subsidiado de Seguridad
Social en Salud.
Regalas: Son las compensaciones monetarias que percibe el municipio por
concepto de la explotacin de recursos naturales no renovables, en su jurisdiccin.
Fondo Nacional de Regalas: Son aquellos recursos de carcter no reembolsable
que este Fondo le gira a los municipios no productores para financiar proyectos de
inversin local. La ley 863 de 2003, establece que el 50% de estos recursos se deben
destinar al Fonpet.
Transferencias de ETESA: Son los recursos transferidos por Empresa Territorial
para la salud ETESA-.
76
Transferencias del nivel departamental

Impuesto sobre vehculos automotores: Son aquellos recursos a asignados por los
departamentos a los municipios de acuerdo con los vehculos automotores
matriculados en su jurisdiccin.
Transferencias del sector elctrico: Son los recursos correspondientes al 90% de
los transferidos por las empresas generadoras de energa elctrica a los municipios
conforme a la Ley 99/93.
Impuesto de Oleoductos: son los recursos distribuidos por la Comisin Nacional
de Regalas con destino a los municipios beneficiarios de este impuesto.
Participacin en la plusvala: El hecho generador de esta participacin lo
constituyen las decisiones administrativas que configuran acciones urbansticas y
que autoricen especficamente ya sea a destinar el inmueble a un uso ms rentable, o
bien incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor rea
edificada, de acuerdo con lo que estatuya formalmente el respectivo plan de
ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollan.
Peaje Turstico: Este peaje esta definido por el artculo 25 de la ley 300 de 1996,
para ser adoptado por los Concejos Municipales en municipios menores de 100.000
habitantes, que posean un gran valor histrico, artstico y cultural, en los accesos a
los sitios tursticos.
Los recursos de capital

Estn conformados por los recursos del crdito, recursos del balance, rendimientos de
operaciones financieras, bonos de deuda pblica, excedentes financieros de los
establecimientos pblicos, venta de activos, las donaciones y los intereses sobre los
impuestos.
Estructura de Estado a nivel local. Con el fin de realizar el complejo conjunto de

funciones y competencias que le fueron atribuidas, el municipio cuenta con una estructura
administrativa bsica, que vara dependiendo de las categoras contempladas en la Ley 617
de 2000, las cuales expresan su capacidad de funcionamiento.
Como se expuso en el captulo anterior, todos los municipios estn compuestos por el
Concejo, el Alcalde y su gabinete, el Tesorero, el Personero, la Contralora municipal en los
municipios de categora especial, primera y segunda con ms de 100.000 habitantes, y las
Juntas Administradoras Locales.
77
Sin embargo, la Constitucin y la ley le otorgan autonoma administrativa a los municipios,

dndoles la libertad de determinar su estructura administrativa, pero respetando el marco
legal establecido. Por la anterior razn los entes locales van ampliando su estructura, a
medida que las necesidades de prestacin de servicios, sujeto a mayores niveles de
poblacin, lo van exigiendo.
A medida que el municipio crece y se desarrolla, obtiene mayores recursos, ya que aumenta
la capacidad tributaria de sus habitantes; en consecuencia su estructura puede ser ampliada.
Cabe resaltar que el Concejo municipal es una corporacin administrativa as como lo es
la Asamblea en el nivel departamental , que en muchas ocasiones es confundida con una
entidad de la rama legislativa, ya que ejerce funciones de reglamentacin y disposicin de
normas en diferentes temas de la administracin a travs de los acuerdos (ordenanzas en el
caso del departamento), pero bajo los principios legales provenientes del nivel nacional. As
mismo, los Concejos ejercen funciones de control poltico.
En el siguiente diagrama se presenta la posible estructura administrativa de un municipio
promedio, la cual puede variar de acuerdo a la especializacin y categora descritos
anteriormente. Esta estructura presenta no solo la rama ejecutiva del poder a nivel local,
sino la presencia de las entidades de las otras ramas y otros niveles de gobierno que tienen
asiento en el municipio.
78
ESTRUCTURA DEL ESTADO EN EL NIVEL LOCAL

RAMA EJECUTIVA
CORPORACIN
ADMINISTRATIVA
ALCALDA
ALCALDA
MUNICIPAL
Secretara
de
Gobierno
Secretara de
Hacienda
(Tesorera )
Secretara
de Obras
Pblicas
JUZGADOS
MUNICIPALES
Civiles
Junta
Administradora
Local
(Corregimientos)
Oficina
Jurdica
Empresas de
servicios
pblicos
Secretara
de
Educacin
CONTROL
Secretara
de Salud
ELECTORAL
(Depende del nivel
nacional)
(Depende del nivel

nacional)
CONCEJO
MUNICIPAL
Oficina de
Planeacin
Secretara
general
JUDICIAL
PERSONERO
MUNICIPAL
REGISTRADURA
MUNICIPAL
(Ministerio pblico)
Penales
Promiscuos
CONTRALORA
MUNICIPAL*
(Control fiscal)
* En los casos en los que no exista Contralora municipal las

funciones son ejercidas por la Contralora Departamental.
Inspeccin
de Polica
79
80

El Estado y Su Organizacic3b2n DNP 2004

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EL ESTADO Y SU

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Funciones del Estado

Principio de la separacin de poderes

funcionamiento del Estado democrtico estn contenidos en la Constitucin, la cual se

F. RESPONSABILIDADES POLTICAS, ECONMICAS Y SOCIALES

Paralelamente, se encarga de determinar la poltica de estabilizacin macroeconmica,

G. MODELOS DE ESTADO SEGN LA AUTONOMA DE LAS

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autonoma Existe cierto grado de centralizacin poltica y

administrativa, conservando la autoridad central las potestades y deberes de orientacin e

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Descentralizacin especializada por servicios. Es aquella en la que se conceden

Descentralizacin por servicios

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Los Estados Federados conservan el poder de ejercer

Las colectividades pueden ejercer las funciones

II. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

Ver Sentencia de la Corte Constitucional 478 de 1992.

Pero quizs la principal caracterstica del rgimen constitucional colombiano es el principio

Organizacin del poder pblico. El poder pblico es la facultad que le otorga

Riveros, Serrato Hctor. Organizacin Territorial en Colombia. Aspectos Constitucionales. 2001.

Adaptado de: Organizacin del Estado Colombiano. Contralora General de la Repblica.

Funciones: Las funciones primordiales del Congreso de la Repblica son reformar la

Interpretar, reformar y derogar las leyes.

sistema de pesas y medidas.

Quines pueden presentar proyectos de ley?.

Pasos para la conversin de un proyecto de ley en ley de la Repblica

Se devuelve para revisin

El gobierno puede objetar el proyecto y devolverlo al Congreso para su revisin.

Segn lo establecido por el artculo 171 de la

Al Senado le corresponde participar en el trmite de los proyectos de ley, dentro del

La Cmara de Representantes. Segn lo establecido en el artculo 176 de la

Igual que el Senado, a la Cmara de Representantes le corresponde, como funcin

Mesas Directivas y Secretara General. La Constitucin Poltica y el reglamento

Secretara General. Adicionalmente, la ley prev la existencia de una secretara

Presidencia del Congreso. El Congreso se rene en un solo cuerpo nicamente para

RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PBLICO

Comisiones adscritas a entidades

B. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PBLICO

Organismos principales de la rama ejecutiva

Decreto Ley 1680 de 1991.

presidencia de la Repblica; estas mismas funciones estn separadas en un sistema

Los Ministerios y Departamentos Administrativos. Son los organismos que

En la actualidad existen trece ministerios, de acuerdo a la siguiente nomenclatura y orden

Ley 489 de 1998.

12. Ministerio de Transporte

13. Ministerio de Cultura

Planeacin, regulacin y formulacin de las polticas dirigidas a la

Los organismos adscritos son las superintendencias y establecimientos pblicos y las

Superintendencias. Son organismos adscritos a un ministerio los cuales, dentro de los

de las funciones que pertenecen al Presidente de la Repblica, especialmente las de control,

Ejercer inspeccin en la Notaras y oficinas de