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CAPTULO

INTRODUCCIN
En principio, existen muchas formas de organizar y gobernar una
democracia; asimismo, en la prctica las democracias modernas exhiben un abanico de instituciones gubernamentales formales, como
cuerpos legislativos y tribunales, as como sistemas de partidos polticos y de grupos de inters. Sin embargo, las pautas y regularidades
aparecen claramente cuando estas instituciones se examinan desde la
perspectiva de lo mayoritarias o consensuales que son sus normas y
prcticas. El contraste entre mayoritarismo y consenso aparece en la
definicin ms bsica y literal de democracia, a saber, gobierno del
pueblo o, en el caso de la democracia representativa, gobierno de los
representantes del pueblo. La famosa estipulacin del presidente
Abraham Lincoln va ms all y afirma que el gobierno es no slo del
pueblo sino tambin para el pueblo o, lo que es lo mismo, el gobierno
acta de acuerdo con las preferencias del pueblo.'
La definicin de democracia como el gobierno del y para el pueblo plantea una pregunta fundamental: quin gobernar y a los
intereses de quin responder el gobierno cuando el pueblo est en
desacuerdo y tenga preferencias divergentes?
Una respuesta a este dilema es lo que diga la mayora. sta es la
esencia del modelo mayoritario de democracia. La respuesta mayoritaria es simple y directa y desprende un gran atractivo, puesto que es
obvio que el gobierno de la mayora y de acuerdo con los deseos de la
mayora se acerca ms al ideal democrtico de gobierno del y para el
pueblo que el gobierno por y de acuerdo con una minora.
1. Tal como apunta Clifford D. May (1987), probablemente el mrito de esta definicin debera
recaer en la figura de Daniel Webster en lugar de en la de Lincoln. Webster pronunci un discurso en
1830, treinta y tres aos antes del discurso de Lincoln en Gettysburg, en el que habl de un gobierno del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el pueblo.

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MODELOS DE DEMOCRACIA

Una respuesta alternativa al dilema es el mayor nmero de gente


posible. ste es el punto capital del modelo consensual. No se diferencia del modelo mayoritario en lo referente a aceptar que el gobierno de la mayora es mejor que el gobierno de la minora, pero acepta
el gobierno de la mayora nicamente como un requisito mnimo. En
lugar de contentarse con mayoras estrechas para la toma de decisiones, busca maximizar el tamao de estas mayoras. Sus normas e instituciones pretenden una amplia participacin en el gobierno y un
amplio acuerdo sobre las polticas que el gobierno debera seguir. El
modelo mayoritario concentra el poder poltico en manos de una
mayora escasa y, a menudo, incluso en una mera mayora relativa en
lugar de una mayora, tal como se mostrar en el captulo 2, mientras
el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar el poder de
distintas formas. Una diferencia estrechamente relacionada es que el
modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivo y de
confrontacin, mientras que el modelo consensual se caracteriza por
la inclusin, el pacto y el compromiso. Por ello, la democracia consensual podra denominarse tambin democracia de negociacin
(Kaiser, 1997, 434).
Tomando en consideracin las instituciones y normas democrticas ms importantes, pueden deducirse diez diferencias de los principios mayoritario y consensual. Puesto que las caractersticas mayoritarias derivan del mismo principio y, por lo tanto, estn conectadas de
forma lgica, cabra esperar que tambin coincidieran en el mundo
real, como ocurre con las caractersticas consensuales. En consecuencia, cabra esperar que las diez variables se hallaran fuertemente relacionadas. Investigaciones previas han confirmado ampliamente estas
expectativas, con una notable excepcin: las variables se agrupan en
dos dimensiones claramente separadas (Lijphart, 1984, 211-222; 1987,
245-255; 1997a, 196-201). La primera dimensin agrupa cinco caractersticas de la organizacin del poder ejecutivo, los sistemas de partido y electorales y los grupos de inters. En aras de la brevedad, me
referir a esta primera dimensin como la dimensin de ejecutivospartidos. Considerando que generalmente la mayora de las cinco diferencias de la segunda dimensin se asocian al contraste entre federalismo y gobierno unitario, un asunto al que volver a referirme en
breve, designar esta segunda dimensin con el nombre de dimensin
federal-unitaria.
Las diez diferencias se relacionan ms abajo en trminos de contrastes dicotmicos entre los modelos mayoritario y consensual, pero
todas ellas son variables en las que determinados pases pueden
encontrarse en los extremos del continuo o en el espacio que los separa. La caracterstica mayoritaria encabeza la lista en cada caso.

INTRODUCCIN

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Las cinco diferencias en la dimensin ejecutivos-partidos son las


siguientes:
1. Concentracin del poder ejecutivo en gabinetes mayoritarios
de partido nico frente a la divisin del poder ejecutivo en amplias
coaliciones multipartidistas.
2. Relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo en las que
el ejecutivo domina frente al equilibrio de poder ejecutivo-legislativo.
3. Bipartidismo frente a sistemas multipartidistas.
4. Sistemas electorales mayoritarios y desproporcionales frente
a la representacin proporcional.
5. Sistemas de grupos de inters de mayora relativa con competencia libre entre los grupos frente a sistemas de grupos de inters
coordinados y corporatistas orientados al compromiso y a la concertacin.
Las cinco diferencias en la dimensin federal-unitaria son las
siguientes:
1. Gobierno unitario y centralizado frente a gobierno federal y
descentralizado.
2. Concentracin del poder legislativo en una legislatura unicameral frente a la divisin del poder legislativo en dos cmaras igualmente fuertes pero constituidas de forma diferente.
3. Constituciones flexibles que aceptan enmiendas mediante
mayoras simples frente a constituciones rgidas que nicamente pueden cambiarse por medio de mayoras extraordinarias.
4. Sistemas en los que las legislaturas tienen la ltima palabra
en lo referente a la constitucionalidad de su propia legislacin frente
a sistemas en los que las leyes estn sujetas a una revisin judicial
para analizar su grado de constitucionalidad mediante tribunales
supremos o constitucionales.
5. Bancos centrales que dependen del ejecutivo frente a bancos
centrales independientes.
Algunos tericos del federalismo, como Ivo D. Duchacek (1970),
Daniel J. Elazar (1968), Carl J. Friedrich (1950, 189-221) y K. C. Wheare (1946) sugieren una explicacin plausible de este modelo bidimensional. Estos expertos mantienen que el federalismo tiene un significado primario y uno secundario. Su definicin primaria es la
siguiente: una divisin del poder garantizada entre el gobierno central
y los gobiernos regionales. Las caractersticas secundarias son el fuerte bicameralismo, una constitucin rgida y una fuerte revisin judi-

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MODELOS DE DEMOCRACIA

cial. Su argumento es que la garanta de una divisin de poder federal slo puede funcionar si 1) tanto la garanta como las lneas exactas de la divisin de poder estn claramente estipuladas en la Constitucin y esta garanta no puede cambiarse de forma unilateral ni a
nivel central ni a nivel regional, de aqu la necesidad de una constitucin rgida; 2) si existe un rbitro neutral que pueda resolver conflictos relacionados con la divisin del poder entre los dos niveles de
gobierno, de aqu la necesidad de una revisin judicial; 3) existe una
cmara federal en el cuerpo legislativo nacional en la que las regiones
se hallen fuertemente representadas, de aqu la necesidad de un bicameralismo slido. Adems, 4) el propsito principal del federalismo
es el de promover y proteger un sistema de gobierno descentralizado.
Estas caractersticas federalistas pueden encontrarse en las primeras
cuatro variables de la segunda dimensin. Tal como se ha mencionado anteriormente, esta dimensin se designa, por lo tanto, con el
nombre de dimensin federal-unitaria.
Sin embargo, la explicacin federalista no es del todo satisfactoria por dos razones. Un problema es que, aunque puede explicar
la agrupacin de las cuatro variables en una dimensin, no explica la
razn por la que esta dimensin debera distinguirse tan claramente
de la otra dimensin. En segundo lugar, no puede explicar por qu la
variable de la independencia del banco central es parte de la dimensin federal-unitaria. Una explicacin ms convincente del modelo
bidimensional es la distincin entre agencia colectiva y responsabilidad compartida por un lado y agencias y responsabilidades divididas por el otro, tal como sugiere Robert E. Goodin (1996, 331).2
Ambas son formas de difusin del poder, pero la primera dimensin
de democracia consensual con sus interacciones multipartidistas cara
a cara dentro de los gabinetes, cuerpos legislativos, comits legislativos y sesiones de concertacin entre los gobiernos y los grupos de
inters encaja perfectamente con la forma de responsabilidad colectiva. Por el contrario, tanto las cuatro caractersticas federalistas como
el papel de los bancos centrales responden al formato de difusin
mediante la separacin institucional: divisin de poder entre instituciones separadas federales y estatales, dos cmaras separadas en el
cuerpo legislativo y tribunales supremos y bancos centrales separados e independientes. Visto desde esta perspectiva, la primera dimensin podra tambin designarse como la dimensin de la responsabilidad conjunta o del poder conjunto, y la segunda como la dimensin
2. George Tsebelis (1995, 302) hace una distincin parecida entre .jugadores con veto institucional., que se encuentran en distintas instituciones, y jugadores con veto partidista, como los partidos dentro de una coalicin de gobierno.

INTRODUCCIN

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de la responsabilidad dividida o del poder dividido. No obstante, a


pesar de que estas etiquetas seran ms correctas, precisas y tericamente tendran ms sentido, mis etiquetas originales, ejecutivospartidos y federal-unitaria, tienen la gran ventaja de que son ms
fciles de recordar, por lo que seguir haciendo uso de ellas a lo largo
de este libro.
La distincin entre dos formas bsicas de democracia, la mayoritaria y la consensual, no es en absoluto una invencin reciente en la
ciencia poltica. De hecho, he tomado prestados estos dos trminos de
Robert G. Dixon, Jr. (1968, 10). Hans Hattenhauer y Werner Kaltefleiter (1986) tambin enfrentan el principio de mayora al consenso y
Jrg Steiner (1971) yuxtapone los principios de mayora y proporcionalidad. G. Bingham Powell (1982) distingue entre formas de
democracia mayoritarias y ampliamente representativas y, en obras
posteriores, entre dos visiones de la democracia liberal: el control
mayoritario y la influencia proporcionada (Huber y Powell 1994).
Robert A. Dahl (1956) establece contrastes parecidos entre democracia populista y madisoniana; William H. Riker (1982) entre
populismo y liberalismo; Jane Mansbridge (1980) entre democracia de confrontacin y unitaria, y S. E. Finer (1975) entre poltica de confrontacin y poltica centrista y de coalicin.
Sin embargo, en la ciencia poltica existe una tendencia sorprendentemente fuerte y persistente a equiparar la democracia nicamente con la democracia mayoritaria y a no reconocer la democracia consensual como una forma de democracia alternativa e
igualmente vlida. Un ejemplo particularmente claro lo constituye
el argumento planteado por Stephanie Lawson (1993, 192-193)
segn el cual, una oposicin poltica fuerte es la condicin sine
qua non de la democracia contempornea y su objetivo primordial
es convertirse en gobierno. Este punto de vista se basa en el
supuesto mayoritario que la democracia implica un sistema bipartidista (o posiblemente dos bloques de partidos opuestos) que van
alternndose en el gobierno. No tiene en cuenta que los gobiernos
de los sistemas ms multipartidistas y consensuales tienden a ser
coaliciones y que, por lo general, un cambio en el gobierno de estos
sistemas supone nicamente un cambio parcial en la composicin
de partido del gobierno en lugar de la oposicin convirtindose
en gobierno.
El uso frecuente de la prueba de la alternancia para determinar el grado de estabilidad y consolidacin de una democracia traiciona el mismo supuesto mayoritario. Samuel P. Huntington (1991,
266-267) llega incluso a proponer una prueba de doble alternancia, segn la cual, una democracia puede considerarse consolida-

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MODELOS DE DEMOCRACIA

da si el partido o el grupo que toma el poder en las elecciones iniciales durante la transicin [a la democracia] pierde las siguientes
elecciones y pasa el poder a los ganadores de las mismas, y si stos,
a su vez, lo pasan sin problema alguno a los vencedores de las elecciones ulteriores. De las veinte democracias de larga duracin analizadas en este libro, que son sin lugar a dudas sistemas democrticos estables y consolidados, cuatro de ellas Alemania, Luxemburgo, Pases Bajos y Suiza no superaron ni siquiera la prueba de una
sola alternancia durante el medio siglo transcurrido desde finales de
los aos cuarenta a 1996, es decir, que experimentaron numerosos
cambios en el gabinete pero sin llegar nunca a un cambio completo.
Ocho democracias del mismo grupo los mismos cuatro pases ms
Blgica, Finlandia, Israel e Italia no superan la . prueba de la doble
alternancia.
Este libro mostrar que las democracias mayoritarias puras o
casi puras son, de hecho, bastante raras, limitndose a Reino Unido,
Nueva Zelanda (hasta 1996) y las antiguas colonias britnicas del
Caribe (pero slo con respecto a la dimensin ejecutivos-partidos). La
mayora de las democracias tienen rasgos consensuales significativos
e incluso predominantes. Adems, como se demuestra en este libro, la
democracia consensual puede considerarse ms democrtica que la democracia mayoritaria en la mayora de los aspectos.
Las diez caractersticas en contraste de los dos modelos de democracia, relacionadas anteriormente, se describen de forma preliminar
y ejemplificada mediante esbozos de casos de democracia mayoritaria
relativamente puros Reino Unido, Nueva Zelanda y Barbados y
casos de democracia consensual tambin relativamente puros Suiza,
Blgica y la Unin Europea en los captulos 2 y 3. Los treinta y seis
casos empricos de democracia, incluyendo los cinco que acabamos
de mencionar (pero no la Unin Europea), que se seleccionaron para
la realizacin del anlisis comparativo, se introducen sistemticamente en el captulo 4. Las diez variables institucionales se estudian con
mayor detalle en los nueve captulos que forman la parte central de
este libro (captulos 5 a 13). El captulo 14 resume los resultados y
sita a las treinta y seis democracias en un mapa conceptual bidimensional de democracia; analiza tambin los cambios acaecidos en
este mapa con el paso del tiempo y muestra que la mayora de pases
ocupan posiciones estables en el mismo. Los captulos 15 y 16 formulan la pregunta y qu?: es de alguna importancia, especialmente
en referencia a la ejecucin de una poltica econmica efectiva y a la
calidad de la democracia, el tipo de democracia que se adopta? Estos
captulos muestran que las diferencias existentes con respecto a la
efectividad del gobierno son pequeas, aunque los sistemas consen-

INTRODUCCIN

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suales suelen obtener mejores resultados en un amplio conjunto de


indicadores de calidad democrtica. El captulo 17 concluye con un
repaso a las implicaciones polticas de las recomendaciones del libro
para los pases en proceso de democratizacin y para los que han
adoptado la democracia recientemente.

CAPTULO

GABINETES:
CONCENTRACIN FRENTE A DIVISIN
DEL PODER EJECUTIVO
La segunda de las diez variables bsicas que caracterizan la diferencia entre las formas de democracia mayoritaria y consensual, que
se abordar en este captulo, es la amplitud de la participacin de los
representantes del pueblo en la rama ejecutiva del gobierno. Tal como
seal al principio del captulo 5, esta variable puede considerarse la
ms tpica del contraste entre mayora y consenso. La diferencia entre
los gobiernos de mayora absoluta de un partido y las amplias coaliciones multipartidistas resume el contraste entre el principio mayoritario de concentrar el poder en manos de la mayora y el principio
consensual de una amplia divisin del poder.
Los gabinetes de mayora de partido nico y las amplias coaliciones multipartidistas se diferencian entre s en base a dos cuestiones,
a saber, si se trata de un gabinete de partido nico o de un gabinete
de coalicin y el tipo de base de apoyo parlamentario de que ste disfruta. Por lo que se refiere a la base de apoyo, la triple clasificacin
estndar en teora de las coaliciones distingue entre 1) gabinetes
ganadores mnimos, que son ganadores en el sentido de que el partido o los partidos del gabinete controlan una mayora de escaos
parlamentarios, pero mnimos en el sentido de que el gabinete no
incluye ningn partido que no sea necesario para alcanzar la mayora
en el parlamento; 2) gabinetes sobredimensionados, que contienen
ms partidos de los necesarios para el apoyo mayoritario en el legislativo, y 3) gabinetes de minora o infradimensionados, que no reciben el apoyo de la mayora parlamentaria. El tipo de gabinete ms
mayoritarista es el de partido nico y ganador mnimo, es decir, un
gabinete de mayora de partido nico. El tipo de gabinete ms consensual es el multipartidista y sobredimensionado. Tal como expongo

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MODELOS DE DEMOCRACIA

ms adelante, los gabinetes de minora se parecen a los gabinetes


sobredimensionados, por lo que los gabinetes de minora multipartidista tambin pertenecen al extremo consensual del espectro. Esto
sita a dos tipos de gabinetes en una posicin intermedia: los gabinetes ganadores mnimos multipartidistas y los gabinetes de minora de
partido nico.
En este captulo reviso las principales teoras de las coaliciones y
explico por qu predicen tan limitadamente el tipo de gabinetes que
realmente se forman en las democracias. Una razn importante es
que, por una parte, se basan casi por completo en supuestos mayoritaristas y, por la otra, suelen ignorar las caractersticas institucionales
que promueven la formacin de gabinetes de minora y sobredimensionados. Seguidamente, tras abordar los criterios necesarios para
la asignacin de distintas categoras a los gabinetes, presento los
resultados empricos en relacin con el tipo de gabinete en treinta y
seis democracias en el perodo comprendido entre 1945 y 1996. Nuestras
democracias difieren mucho en esta variable, con valores que van
desde un 100 % de gabinetes de partido nico y ganadores mnimos en
cinco pases a un 4,1 % en Suiza. Por ltimo, analizo la relacin entre
el tipo de gabinete y los nmeros efectivos de partidos en nuestro
grupo de treinta y seis pases.
Teoras de las coaliciones
En los sistemas de gobierno parlamentarios deben formarse gabinetes que disfruten de la confianza de la mayora parlamentaria o que,
al menos, sean tolerados por sta. Podemos predecir la formacin de
un gabinete determinado conociendo los puntos fuertes de los diferentes partidos del Parlamento? Si un partido cuenta con la mayora de
los escaos parlamentarios, la prediccin parece fcil: el partido
mayoritario probablemente formar un gabinete de partido nico.
Esta prediccin es correcta en la mayora de casos, pero tambin es
posible que el partido mayoritario forme una coalicin con uno o ms
partidos minoritarios; por ejemplo, los conservadores britnicos obtuvieron una clara mayora en la Cmara de los Comunes durante la
Segunda Guerra Mundial, pero el gabinete de guerra de Churchill era
una amplia coalicin de los partidos Conservador, Laborista y Liberal.
En el caso de que ningn partido obtenga una mayora parlamentaria
es probable que se evite la formacin de un gabinete de minora de
partido nico y se forme un gabinete de coalicin, pero qu coalicin
es la ms probable? Se han propuesto varias teoras para determinar
el tipo de coalicin que se formar en los sistemas parlamentarios. De

GABINETES

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entre ellas, las seis teoras ms importantes predicen los siguientes


tipos de coaliciones:'
1. COALICIONES GANADORAS MNIMAS
El principio del tamao de William H. Riker (1962, 32-46) predice la formacin de coaliciones ganadoras mnimas, es decir, coaliciones ganadoras (mayoritarias) en las que slo participen aquellos
partidos que sean mnimamente necesarios para que el gabinete tenga
mayora. La tabla 6.1 nos ofrece un ejemplo. La coalicin ABC (una
coalicin de gabinete de los partidos A, B y C) es una coalicin ganadora, puesto que A, B y C controlan una mayora de cincuenta y cinco
de los cien escaos parlamentarios. Es mnima porque los tres partidos son necesarios para formar una mayora. La eliminacin del ms
pequeo de los socios de la coalicin el partido A reducira el
apoyo parlamentario de la coalicin de una mayora de los escaos
cincuenta y cinco a una minora de slo cuarenta y siete. La inclusin en la coalicin del partido D la convertira en ms que mnima,
en tanto que en la coalicin ABCD se podra prescindir de A o D sin
por ello perder el apoyo mayoritario.
El supuesto bsico de la teora de las coaliciones ganadoras mnimas es simple y bastante plausible: los partidos polticos quieren
maximizar su poder. En los sistemas parlamentarios, poder significa
participacin en el gabinete, y mximo poder significa ocupar tantas

TABLA 6.1. Coaliciones de gabinete que se formarn segn seis teoras


de las coaliciones para una distribucin hipottica de escaos parlamentarios

Partidos:

A
(Izquierda)

E
(Derecha)

Escaos:

21

26

12

33

Teoras:
Coalicin ganadora mnima
Tamao mnimo
Proposicin negociadora
Distancia mnima
Ganadora conectada y mnima
Coalicin polticamente viable

ABC ADE BCD


ADE
ABC
ABC
ABC

BCD
BCD
BCD

BE

CE

BE

CE
CE
CDE
CE

I. La literatura existente en ciencia poltica sobre la formacin y durabilidad de las coaliciones


de gobierno es extensa. Las obras de Laver y Schofield (1990), Strom y Leipart (1993), Strom (1995) y
Grofman y Van Roozendaal (1997) contienen tiles resmenes y revisiones crticas.

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MODELOS DE DEMOCRACIA

posiciones como sean posibles en el gabinete. Para formar parte del


gabinete, un partido minoritario tendr que formar equipo con uno o
ms partidos, pero rechazar la inclusin de partidos innecesarios en
la coalicin, puesto que tal cosa reducira su nmero de ministros en
el gabinete. Por ejemplo, en la coalicin de gabinetes CE de la tabla
6.1, el partido C aporta casi la mitad del apoyo parlamentario, por lo
que es probable que reciba casi la mitad de los puestos ministeriales.
Si se incluyera al partido B en la coalicin, la cuota de puestos gubernamentales de C sera probablemente slo un tercio.
La teora de las coaliciones ganadoras mnimas nicamente puede
hacer una sola prediccin especfica cuando hay un partido mayoritario en el parlamento: un gabinete de partido nico de no coalicin formado por el partido mayoritario. Cuando no hay partido mayoritario,
la teora siempre predice ms de un resultado. En el ejemplo de la
tabla 6.1 se predicen cinco coaliciones. Las tres teoras de las coaliciones que se discutirn a continuacin intentan mejoran la teora de las
coaliciones ganadoras mnimas, mediante la introduccin de criterios
adicionales para llegar a predicciones ms especficas.
2.

COALICIONES DE TAMAO MNIMO

La teora de las coaliciones de tamao mnimo se basa en el


mismo supuesto de maximizacin del poder que la teora de las coaliciones ganadoras mnimas, pero lleva esta premisa hasta su conclusin lgica. Si los partidos polticos quieren excluir a los aliados
innecesarios de un gabinete de coalicin para maximizar su cuota de
poder en el gabinete deberan preferir tambin que el gabinete estuviera basado en una mayora parlamentaria lo ms estrecha posible.
Por ejemplo, es ms ventajoso para el partido E formar la coalicin
ADE con cincuenta y tres escaos que la CE con cincuenta y nueve.
En el primer caso, los treinta y tres escaos del parlamento aportan
el 62 % del apoyo parlamentario del gabinete, mientras que en el
segundo caso, slo el 56 %. En un gabinete con veinte ministros, esta
diferencia constituye fcilmente un puesto ministerial adicional para
el partido E. De acuerdo con este razonamiento, se predicen gabinetes de tamao mnimo. En el ejemplo de la tabla 6.1, la coalicin
ADE con cincuenta y tres escaos parlamentarios es ms probable
que las otras cuatro coaliciones ganadoras mnimas cuyos respectivos tamaos oscilan entre los cincuenta y cuatro y los cincuenta y
nueve escaos.

GABINETES
3.

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COALICIONES CON EL MENOR NMERO DE PARTIDOS

La proposicin negociadora de Michael Leiserson (1970, 90)


constituye un criterio diferente que puede usarse para elegir entre las
numerosas coaliciones que predice la teora de las coaliciones de victoria mnimas. Leiserson explica que la tendencia ser hacia la formacin de coaliciones ganadoras mnimas, que impliquen el menor
nmero de partidos posible, porque las negociaciones y los regateos
[sobre la formacin de una coalicin] son ms fciles de llevar a cabo
y, en igualdad de condiciones, una coalicin con menos partidos es
ms fcil de conservar unida. De las cinco coaliciones ganadoras
mnimas de la tabla 6.1, la proposicin negociadora opta por la formacin de las coaliciones BE o CE, puesto que para ello slo son necesarios dos partidos, a diferencia de las coaliciones de tres partidos.

4.

COALICIONES DE DISTANCIA MNIMA

Las teoras anteriores basan sus predicciones en el tamao y el


nmero de partidos polticos sin tomar en consideracin sus programas y preferencias polticas. La teora de la coalicin de distancia
mnima considera que es ms fcil formar y mantener coaliciones
entre partidos con unas preferencias polticas similares que entre
aquellos ms distanciados. De las diversas versiones ligeramente diferentes de esta teora, la tabla 6.1 muestra la ms bsica de ellas. Los
partidos estn situados en una escala que va de izquierda a derecha,
con el partido A en el extremo izquierdo y el E en el extremo derecho,
y la distancia entre ellos se mide en trminos del nmero de espacios que los separan. Las cinco coaliciones ganadoras mnimas tienen
distancias de dos, tres y cuatro espacios. Si los partidos buscan formar una coalicin con socios de orientativa similar, la coalicin ABC,
con sus dos espacios, es mucho ms probable que la coalicin ADE,
con cuatro espacios que cubren la totalidad del espectro de izquierda a derecha. La teora de la distancia mnima tambin predice las
coaliciones BCD y CE, que tienen la misma distancia mnima de dos
espacios que ABC.

5.

COALICIONES

GANADORAS CONECTADAS Y MNIMAS

Robert Axelrod (1970, 165-187) ha propuesto una teora estrechamente relacionada. Predice que se formarn coaliciones conectadas,
es decir, compuestas por partidos adyacentes en la escala poltica, y

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MODELOS DE DEMOCRACIA

carentes de socios innecesarios. El supuesto subyacente de esta teora


es que los partidos intentarn formar coaliciones con sus vecinos
inmediatos y que otros partidos adyacentes se unirn hasta formar
una coalicin de mayora. El ejemplo de la tabla 6.1 muestra que las
coaliciones ganadoras conectadas y mnimas no son necesariamente coaliciones ganadoras mnimas. De acuerdo con esta ltima teora, la
coalicin CDE contiene un socio superfluo el partido D, pero,
segn la teora de Axelrod, el partido D es necesario para que la coalicin est conectada.
6.

COALICIONES POLTICAMENTE VIABLES

La teora de las coaliciones polticamente viables lleva hasta el


ltimo extremo la atencin prestada a las preferencias polticas de los
partidos. Se supone que la prioridad de los partidos son slo las polticas pblicas en lugar de los cargos, el poder real reside en el legislativo y es aqu donde se aprueban las nuevas polticas ms importantes
en lugar de en el gabinete. En el legislativo, el partido ncleo es de
una importancia decisiva. El partido nuclear es el que, en una escala
poltica unidimensional como la escala izquierda-derecha, contiene el
miembro mediano del Parlamento, como en el caso del partido C en el
ejemplo de la tabla 6.1. Este partido decisivo puede dictar las polticas
porque ni el partido o los partidos a su izquierda ni los situados a su
derecha tienen las mayoras necesarias para aprobar ninguna poltica
contraria a sus deseos. Esto significa que, en trminos estrictamente
polticos, es completamente irrelevante cuntos y qu partidos participan en el gabinete. De hecho, tal como Michael Laver y Norman Schofield (1990, 88) sealan, para la formacin de gabinetes polticamente
viables, [ni siquiera] importa si el partido decisivo [participa] o no.
Y, sin embargo, Laver y Schofield (1990, 55) reconocen que debera distinguirse entre las grandes cuestiones polticas y los asuntos
ms detallados. Para ejercer influencia sobre los asuntos polticos ms
detallados puede ser de bastante importancia, despus de todo, el formar parte del gabinete y estar a cargo de un departamento ministerial.
Esta consideracin puede ser un fuerte incentivo para aquellos partidos sin inters alguno por las recompensas intrnsecas del ministerio y
mucho menos por darse puetazos para ocupar una silla en la mesa
del gabinete. La importancia de qu partido tiene qu cartera en el
gabinete tambin se pone de relieve en la obra de Michael Laver y
Kenneth A. Shepsle (1996). La implicacin es que los partidos estn
presumiblemente tambin interesados en darse puetazos para conseguir tantos asientos en el gabinete y tantas carteras ministeriales

GABINETES

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como sea posible, lo que nos remite a la lgica de las coaliciones ganadoras mnimas, con la condicin de que el partido decisivo forme
parte de tales coaliciones, como en el caso de las coaliciones ABC,
BCD y CE de la tabla 6.1. En ltima instancia, la teora de las coaliciones polticamente viables no hace ninguna prediccin acerca de la
composicin de los gabinetes y, de hacerla, predice coaliciones ganadoras mnimas similares a las predichas por la teora de la distancia
mnima.2
Incentivos para la formacin de gabinetes de minora
y sobredimensionados
De las seis teoras de las coaliciones referidas anteriormente, las
que se basan en las polticas pblicas han realizado predicciones de
coaliciones de gabinete con ms xito que las que no tienen en cuenta
las polticas (De Swaan, 1973). Sin embargo, no deben recibir todo el
mrito, puesto que la situacin de los partidos en la escala izquierdaderecha puede deberse a un razonamiento circular. El lugar que un
partido ocupa en trminos de izquierda y derecha puede ser fruto de
su programa formal, sus votos en el parlamento, etc., pero tambin es
probable que est influido por el hecho de que el partido sea o haya
sido miembro del gobierno y con qu partidos ha formado una coalicin. En Alemania, por ejemplo, al partido liberal-demcrata se le
asigna una posicin de centro en la escala poltica a diferencia de la
posicin centro-derecha de otros partidos liberales europeos porque
estuvo presente en diversas coaliciones de gabinete con los socialdemcratas izquierdistas de 1969 a 1982. Si se explica esta coalicin
en trminos de las posiciones polticas adyacentes de los dos partidos,
las cuales derivan a su vez de su comportamiento de coalicin, obviamente no se explica mucho.
El problema bsico de todas las teoras es que predicen coaliciones ganadoras mnimas de uno u otro tipo. La teora de Axelrod constituye una excepcin slo parcial, ya que pocas de sus coaliciones

2. Existen dos interpretaciones alternativas de la teora de la coalicin polticamente viable. La


primera es que el partido nuclear debera ser capaz de gobernar en solitario y la segunda, que la coalicin debera incluir al partido nuclear (Strom, Budge y Laver, 1994, 328). As pues, la primera interpretacin conduce a pensar que se formar un gabinete minoritario de un solo partido una prediccin que no es probable que tenga xito, puesto que menos del 20 % de gabinetes formados en situaciones de minora son gabinetes de minora de un solo partido (vase tabla 6.2). El problema con la
segunda interpretacin es que da lugar a un gran nmero de predicciones: en la situacin de la tabla
6.1 se pueden formar quince coaliciones que incluyan al partido C. Una de ellas bien pudiera ser el
gabinete formado; de ser asf, la prediccin correcta se enfrenta a catorce predicciones incorrectas.

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MODELOS DE DEMOCRACIA

ganadoras conectadas y mnimas conectadas son ms grandes que


las ganadoras mnimas. La prediccin ganadora mnima se basa en un
supuesto mayoritario y est en pugna con los grandes nmeros de coaliciones sobredimensionadas y de minora reales que se forman en las
democracias parlamentarias. Laver y Schofield (1990, 70-71) clasifican
196 gabinetes formados en situaciones de minora (es decir, en las
que no existe un partido mayoritario en el parlamento) en doce democracias multipartidistas europeas desde 1945 hasta 1987. nicamente
77 de ellas, el 39,3 %, eran coaliciones ganadoras mnimas, 46 eran
sobredimensionadas y 73 eran gabinetes de minora.
La tabla 6.2 ofrece datos similares acerca de los gabinetes de
treinta y dos sistemas parlamentarios que se estudian en este libro
(incluyendo Suiza y las dos cortas fases de gobierno parlamentario en
la V Repblica frances). Algunos de estos pases han tenido a menudo partidos mayoritarios en sus parlamentos, lo que explica la gran
proporcin de gabinetes de mayora de un solo partido: 37,1 %. Tal
como se ha indicado anteriormente, cuando un partido tiene una
mayora de los escaos en el Parlamento es fcil, y casi siempre
conecto, predecir la formacin de un gabinete de mayora de un solo
partido. Cuando estos gabinetes se excluyen segunda columna de la
tabla 6.2, la proporcin de coaliciones ganadoras mnimas es el
39,3 %, lo que resulta ser idntico al porcentaje obtenido por Laver y
Schofield, a pesar de los diferentes pases, perodos de tiempo y defi3
niciones de gabinete que se han utilizado en los dos estudios. Las coaliciones sobredimensionadas constituyen el 33,4 % del total y los gabinetes de minora el 27,3 %; juntos sobrepasan el nmero de gabinetes
4
ganadores mnimos por un margen de ms de tres a dos.
Cmo pueden explicarse todos estos gabinetes de minora y
sobredimensionados? El tipo de incentivos en los que se basan las teoras de coalicin mencionadas slo explican la formacin de gabinetes
que no son gabinetes ganadores mnimos. Una consideracin impor3. Laver y Schofield abordan cada gabinete en el momento de su formacin y sin tomar en consideracin su duracin, mientras que yo los pondero por su duracin.
4. La clasificacin en gabinetes ganadores mnimos, sobredimensionados y de coalicin no es
exhaustiva porque no incluye dos casos fronterizos: los llamados gabinetes de bloqueo compuestos
por partidos con exactamente el 50 % de los escaos del Parlamento y los gabinetes que se convierten en gabinetes de bloqueo con la desercin del ms pequeo de los socios. Un ejemplo del primero
es el gabinete espaol de 1989 a 1993 bajo el primer ministm Felipe Gonzlez, cuyo partido socialista
controlaba 175 de los 350 escaos de la cmara baja. Un ejemplo del ltimo es la coalicin de cuatro
partidos de 1992 a 1993 del primer ministro Giuliano Amato en Italia, puesto que los cuatro partidos
juntos controlaban 331 de los 630 escaos en la Cmara de los Diputados, pero slo 315 sin el ms
pequeo de los partidos. Para la clasificacin de tales gabinetes, la mejor solucin es dividir la diferencia. La mitad del tiempo en que los gabinetes de bloqueo estn en el poder puede considerarse como
gabinete ganador mnimo y la otra mitad como gabinete de minora. De igual modo, gabinetes como el
de Amato pueden considerarse como mitad sobredimensionados y mitad ganadores mnimos.

103

GABINETES
TABLA 6.2.

Proporciones de tiempo en las que existieron cinco tipos de gabinete


en treinta y dos democracias parlamentarias (1945-1996)

Tipo de gabinete

Todos
los gabinetes
(%)

Todos los gabinetes,


excepto los ganadores
mnimos de un solo
partido (%)

Ganadores mnimos de un solo partido


Ganadores mnimos de coalicin
Un solo partido minoritario
Coalicin minoritaria
Coalicin sobredimensionada
TOTAL

37,1
24,7
11,4
5,8
21,0
100,0

39,3
18,1
9,2
33,4
100,0

FuEnrE: basada en datos recogidos en Woldendorp, Keman y Budge (1998); Banks, Day y Muller
(1997); Muller y Stram (1997); Strom (1990); Von Beyme (1985), y Keestng's Contemporary Archives.

tante es la perspectiva temporal de los partidos. Aun siendo correcto el


supuesto que los partidos buscan el poder y que poder significa participacin en el gabinete, no es necesariamente cierto que los partidos
siempre quieran formar parte de los gabinetes. Pueden considerar que
el no ser responsables del gobierno durante un tiempo puede ser una
ventaja electoral y, por lo tanto, que un perodo en la oposicin ofrecer beneficios electorales, as como la posibilidad de obtener una
mayor participacin en el gabinete en el futuro (Strom, 1990, 44-47).
Si esta consideracin resulta importante para diversos partidos es
muy probable que se forme un gabinete de minora.
El mismo Riker admite de forma explcita una razn para la formacin de gabinetes mayores que los ganadores mnimos. Lo llama el
efecto de la informacin. En las negociaciones para la formacin de
un gabinete puede existir una considerable incertidumbre sobre la
lealtad que uno o ms de los partidos candidatos a formar parte de
la coalicin o los legisladores individuales pertenecientes a estos partidos dispensarn al gabinete propuesto. Consecuentemente, pueden entrar ms partidos en la coalicin como seguro contra posibles deserciones y garanta de la condicin de gabinete ganador. En palabras de
Riker (1962, 88), si los participantes en una coalicin ignoran el peso
poltico que uno de ellos aporta, es de esperar que se opte por formar
ms que una coalicin ganadora mnima.
En segundo lugar, las teoras basadas en las polticas tambin
toman en consideracin el principio del tamao. Son adiciones, ms
que alternativas, a la teora ganadora mnima. Las coaliciones de distancia mnima son tambin coaliciones ganadoras mnimas, y las coaliciones ganadoras conectadas y mnimas son iguales o slo ligeramente mayores en tamao que las ganadoras mnimas. No obstante,

104

MODELOS DE DEMOCRACIA

las preferencias polticas de los partidos ejercen, en realidad, fuertes


presiones para aumentar en lugar de minimizar el tamao y la distancia de las coaliciones. Naturalmente, los partidos prefieren formar un
gabinete que responda a sus propias preferencias polticas; un gabinete con partidos de peso ms o menos igual a la izquierda y a la derecha es ideal a este respecto. En el ejemplo de la tabla 6.1, si B y C pretenden participar en una coalicin, la coalicin ABC es ms atractiva
para B porque ste ocupa una posicin de centro en ella, mientras que
por la misma razn C prefiere la coalicin BCD. En tal situacin, no
es nada improbable que se forme la coalicin sobredimensionada
ABCD.
En tercer lugar, las consideraciones polticas tambin llevan a la
formacin de coaliciones sobredimensionadas si la intencin primordial de todos o la mayor parte de los partidos es trabajar juntos para
defender el pas o el rgimen democrtico de amenazas externas o
internas. Las guerras son las principales amenazas externas y las grandes coaliciones en tiempos de guerra, como el gabinete de guerra de
Churchill en el Reino Unido, se han dado con frecuencia. Las amenazas internas las pueden causar partidos y movimientos antidemocrticos, as como las profundas diferencias entre partidos prodemocrticos en sociedades. Ian Budge y Valentine Herman (1978, 463) probaron la siguiente hiptesis en veintin pases durante el perodo comprendido entre 1945 y 1978: Cuando el sistema democrtico sufre
una amenaza inmediata [externa o interna], todos los partidos significativos en favor del sistema se unen al gobierno, a excepcin de los
partidos antisistema. Observaron que de los gabinetes que se formaron bajo tales condiciones de crisis, el 72 % fueron este tipo de amplias
coaliciones.
Adems, varias caractersticas institucionales pueden favorecer la
formacin de gabinetes de minora y sobredimensionados en detrimento de los gabinetes ganadores mnimos (Strenn, Budge y Laven
1994). Por ejemplo, es ms sencillo formar un gabinete de minora en
ausencia de un requisito de investidura, es decir, si se puede formar un
nuevo gabinete sin necesidad del voto parlamentario que formalmente
lo elija o apruebe; es ms probable que se forme un gabinete de minora cuando la mayora parlamentaria lo puede tolerar en lugar de
tenerle que dar una aprobacin explcita. Hay muchas democracias
parlamentarias que carecen de normas de investidura. Ejemplos de
ello son el Reino Unido y la mayora de las antiguas colonias britnicas (aunque ste no es el caso de Irlanda y Papa-Nueva Guinea), los
pases escandinavos y Pases Bajos (Bergman, 1995, 40-46).
El requisito de un voto constructivo de no confianza, es decir, la
provisin que una mocin de censura debe proponer simultneamen-

GABINETES

105

te un gabinete alternativo, puede tener dos efectos distintos. Un voto


de no confianza que recibe el apoyo de la mayora parlamentaria es
parecido a la investidura y, por consiguiente, promueve la formacin
de gabinetes de mayora. Sin embargo, el requisito de no confianza
constructiva puede tambin mantener en el poder a un gabinete de
minora si la mayora parlamentaria que se opone al gabinete est
demasiado dividida para ponerse de acuerdo en nombrar un gabinete
alternativo. Alemania fue el primer pas en adoptar el voto de no confianza constructiva en su Constitucin de posguerra. Hoy en da, lo
utilizan tambin Espaa, Papa-Nueva Guinea y, desde 1993, la Blgica federal.
Una innovadora regla de la Constitucin de la V Repblica francesa tambin alienta la formacin de gabinetes de minora. Le da al
gabinete el derecho a hacer de sus propuestas legislativas cuestiones
de confianza y estipula que tales propuestas sean automticamente
adoptadas, a menos que una mayora absoluta de la Asamblea Nacional vote a favor de la disolucin del gabinete: la propuesta de ley del
gobierno se considerar adoptada, a menos que una mocin de censura [...I se vote bajo las condiciones expuestas en el prrafo anterior. Este prrafo anterior prescribe que los nicos votos que contarn sern aquellos favorables a la mocin de censura, que puede ser
adoptada slo por una mayora de los miembros que forman la Asamblea (artculo 49). Al amparo de esta ley, los gabinetes socialistas de
minora vigentes durante el mandato del presidente Framois Mitterrand consiguieron no slo mantenerse en el poder desde 1988 hasta
1993, sino tambin la aprobacin de la mayor parte de su programa
legislativo.
La caracterstica institucional ms importante que favorece a los
gabinetes de minora es probablemente la fuerza de los comits parlamentarios. Los comits poderosos con gran influencia sobre el dinamismo general, as como los detalles de la legislacin propuesta, proporcionan a los partidos la capacidad de influir en las polticas desde
sus posiciones en el legislativo y disminuir sus incentivos para formar
parte del gabinete (Strom, 1990, 70-72). La fuerza de los comits legislativos constituye un aspecto de la cuestin general del balance de
poder entre los ejecutivos y los legislativos (el tema del prximo captulo). En igualdad de condiciones, cuando los legislativos son relativamente fuertes frente a los ejecutivos, los incentivos para participar en
gabinetes descienden, a la vez que aumenta la probabilidad de formacin de gabinetes de minora.
Los gabinetes sobredimensionados tambin pueden ser alentados
por provisiones institucionales particulares. Un ejemplo inusualmente
claro lo constituye el acuerdo del Frente Nacional entre los partidos

106

MODELOS DE DEMOCRACIA

Liberal y Conservador que puso fin a la violenta guerra civil de finales


de los aos cuarenta y cincuenta en Colombia. De 1958 a 1974 se prescribi constitucionalmente una representacin equitativa de ambos
partidos en el gabinete, as como la alternancia en la presidencia. El
requisito de los gabinetes de amplia coalicin se prolong durante
cuatro aos ms, pero an despus de 1978 el segundo partido en
nmero tuvo que ofrecer una representacin adecuada y equitativa
(Hartlyn, 1989, 292). Esto result en la continuacin de las coaliciones
bipartidistas hasta 1986, cuando los conservadores rechazaron participar en el gabinete del presidente liberal Virgilio Barco.
Un ejemplo distinto de una provisin constitucional sobre la composicin del gabinete es la prescripcin de equilibrio lingstico en
Blgica. Ha tendido indirectamente a agrandar el gabinete. Si, pongamos por caso, se invita a los socialistas flamencos a formar parte del
gabinete, el requisito del equilibrio lingstico aumenta la probabilidad de incluir tambin a los socialistas francfonos, aun cuando no
sean necesarios para dar al gabinete una mayora parlamentaria.
Finalmente, las mayoras especiales necesarias para la introduccin de enmiendas constitucionales o para la legislacin ordinaria
pueden ser razones de peso para la formacin de gabinetes sobredimensionados. Si la agenda poltica de un gabinete nuevo incluye la
introduccin de una o ms enmiendas importantes a la Constitucin,
es probable que las mayoras especiales necesarias para este propsito
aumenten la composicin del gabinete. La regla de una mayora de
dos tercios para las enmiendas constitucionales en Blgica fue una
de las razones de sus numerosos gabinetes sobredimensionados durante el largo proceso de reforma constitucional que llev al establecimiento de un Estado federal en 1993. Asimismo, Blgica constituye un
ejemplo de otras leyes importantes que requieren no slo mayoras de
dos tercios sino mayoras concurrentes dentro de cada uno de los grupos lingsticos (vase captulo 3). Hasta principios de los noventa, la
tendencia finlandesa de tener gabinetes sobredimensionados se vio
reforzada por el requisito de mayoras de dos tercios e incluso de
cinco sextos para ciertos tipos de legislacin econmica. Adems,
incluso las leyes ordinarias aceptadas por mayora simple podan ser
aplazadas hasta pasadas las siguientes elecciones por un voto de un
tercio de sus miembros, una provisin muy sorprendente para el veto
temporal de una minora. Estos procedimientos premiaban el comportamiento consensual y convertan las coaliciones ganadoras mnimas en menos valiosas que las coaliciones ms amplias (McRae, 1997,
290). En Colombia, la mayora de medidas legislativas exigan mayoras de dos tercios para la aceptacin de las propuestas durante los
primeros diez aos del Frente Nacional.

GABINETES

107

Gabinetes de minora
La triple clasificacin en gabinetes ganadores mnimos, sobredimensionados y de minora, as como la doble clasificacin en gabinetes de un solo partido y de coalicin parecen simples y directas; sin
embargo, comportan algunas complicaciones que hay que resolver
antes de que puedan ser utilizadas en la medicin del grado de concentracin del poder ejecutivo. El ms importante de estos problemas
es el tratamiento de los gabinetes de minora y de los gabinetes presidenciales.
Est claro que los gabinetes ganadores mnimos y los de un solo
Partido representan caractersticas mayoritarias, y que los gabinetes
sobredimensionados y los de coalicin presentan rasgos consensuales. Pero dnde encajan los gabinetes de minora? En principio, pueden existir dos tipos de gabinetes de minora. El primero es un gabinete de minora genuino que se ve obligado a negociar continuamente con uno o ms partidos de fuera del gabinete para permanecer en
el cargo y para solicitar apoyo a sus propuestas legislativas; esta negociacin, llevada normalmente a cabo con distintos partidos de fuera
del gabinete con el fin de alcanzar distintos propsitos, hace que tales
gabinetes de minora se asemejen a las coaliciones sobredimensionadas. Strom (1997, 56) describe al otro tipo de gabinetes como gobiernos de mayora disfrazados o, lo que es lo mismo, gabinetes de minora que ms bien parecen gabinetes de mayora, puesto que han recibido un compromiso de apoyo firme de uno o ms partidos especficos del legislativo, aunque stos han optado por no tener carteras en el
gabinete.
En un estudio preliminar, Strom (1990, 95) se encontr con que
slo el 11 % de los numerosos gabinetes de mayora que analiz podan considerarse como tales mayoras disfrazadas, lo que le permiti
llegar a la conclusin de que, por un amplio margen, la mayora de
gabinetes de minora no son simplemente gobiernos de mayora disfrazados. [...I En lugar de eso, el gabinete de minora tpico es un
gobierno de un solo partido [...I que posiblemente se vea en la necesidad de buscar el apoyo legislativo ms adecuado para cada cuestin
que se plantea. Nos basamos en las observaciones de Strom, as como
en dos consideraciones adicionales, que el compromiso de un partido
de apoyo nunca resulta tan slido como el de un partido que forma
parte del gabinete y que, a menudo, resulta difcil determinar si un
partido rene las condiciones necesarias para convertirse en un partido de apoyo. Por ello es razonable, tanto en teora como en la prctica, pensar en los gabinetes de minora como gabinetes sobredimensionados. De acuerdo con esto, el contraste ser entre gabinetes de gana-

108

MODELOS DE DEMOCRACIA

dores mnimos, por un lado, y gabinetes de minora y sobredimensionados, por el otro.


Gabinetes presidenciales
Las clasificaciones en gabinetes de un solo partido frente a gabinetes de coalicin, y gabinetes ganadores mnimos frente a sobredimensionados frente a de minora se han aplicado principalmente a los
gabinetes en sistemas de gobierno parlamentarios, que ha sido el centro de atencin casi exclusivo de los tericos de las coaliciones. Pueden aplicarse tambin a los gabinetes presidenciales? Para este propsito son necesarios dos ajustes cruciales. Las diferencias entre sistemas parlamentarios y sistemas presidenciales se tratan en mayor profundidad y de forma ms sistemtica en el siguiente captulo, aunque
existe una diferencia capital, a saber, que en los sistemas parlamentarios, el ejecutivo (gabinete) depende del apoyo de la mayora en el
legislativo para permanecer en el cargo y conseguir la aprobacin de
sus propuestas legislativas, mientras que el ejecutivo en los sistemas
presidenciales necesita el apoyo de la mayora legislativa slo para las
propuestas legislativas del presidente. Los presidentes son elegidos
para desempear su cargo durante un perodo determinado, y ni ellos
ni los gabinetes que ellos mismos nombran dependen de la confianza
del legislativo para su supervivencia. Por lo tanto, en lo que respecta a
la permanencia en el cargo, los presidentes y los gabinetes presidenciales son ganadores mnimos por definicin, mientras que en lo referente al apoyo legislativo para la aceptacin de propuestas pueden ser
ganadores mnimos, sobredimensionados o de minora, en funcin de
las diferentes afiliaciones polticas de los presidentes y de los miembros de su gabinete, as como de los respectivos tamaos de los partidos que componen el legislativo. Esto significa que mientras los gabinetes de los sistemas parlamentarios pueden oscilar entre el O y el
100 % de victoria mnima, la variacin correspondiente a los gabinetes presidenciales queda slo entre el 50 y el 100 %.
De una importancia crucial es tambin la otra diferencia que separa a los sistemas parlamentarios de los presidenciales. Los ejecutivos
parlamentarios son gabinetes colegiados, mientras que los ejecutivos presidenciales son de una sola persona. En los sistemas presidenciales, el poder ejecutivo se encuentra concentrado en la persona del
presidente en lugar de estar repartido de forma ms o menos equitativa
entre sus participantes. En aras de la distincin entre ejecutivos de un
solo partido y de coalicin, hay que tener en cuenta que, por una parte,
los gabinetes presidenciales son gabinetes de un solo partido por defi-

GABINETES

109

nicin y que este partido es el partido del presidente debido a la posicin dominante que este ltimo ocupa en el gabinete. Por otro lado, el
que un presidente designe o no nicamente a miembros de su partido
Para formar parte del gabinete constituye una diferencia sustancial. Si
consideramos que estos dos aspectos pueden ser valorados de igual
forma, los gabinetes presidenciales pueden oscilar entre el 50 y el 100 %
de gabinetes de un solo partido, a diferencia de los gabinetes parlamentarios en los que el margen de variacin es de O a 100 %. Tal como
explica el siguiente captulo de forma ms detallada, los cinco sistemas
presidenciales son Estados Unidos, Francia (excepto en las dos cortas
fases parlamentarias), Costa Rica, Colombia y Venezuela.' Dejando de
lado a Francia, los llamados sistemas semipresidenciales pueden ser
considerados sistemas parlamentarios. Suiza es un caso intermedio,
pero desde el punto de vista de la clasificacin de la composicin de su
ejecutivo puede pensarse en ella como un sistema parlamentario.
Gabinetes poco frecuentes en Austria, Estados Unidos y Japn
La gran variedad de formas adoptadas por los gabinetes puede
ejemplificarse con tres de nuestras democracias: Austria, Estados Unidos y Japn. Sin embargo, incluso estos gabinetes poco frecuentes pueden clasificarse en base a los criterios bsicos utilizados para distinguir
entre gabinetes de un solo partido y coaliciones, as como entre gabinetes ganadores mnimos y gabinetes sobredimensionados y de minora.
Los llamados gabinetes de gran coalicin en Austria de 1949 a
1966 ejemplifican el caso bastante frecuente de la formacin de coaliciones muy amplias, compuestas por los dos partidos ms grandes de
un pas, siendo, sin embargo, gabinetes ganadores mnimos en trminos puramente tcnicos. Estas coaliciones austracas estaban formadas por los socialistas y el partido popular (conservador), que juntos
controlaron por trmino medio ms del 92 % de los escaos parlamentarios a lo largo de este perodo. Sin embargo y puesto que cada
uno de estos partidos ostentaba menos de la mitad de los escaos, sus
gabinetes eran tcnicamente ganadores mnimos, ya que la desercin
de cualquiera de ellos habra convertido al gabinete en un gabinete de
minora. Sin duda alguna, estas amplias coaliciones deberan considerarse sobredimensionadas. De acuerdo con esto, he colocado la etiqueta de gabinete sobredimensionado a todo aquel gabinete de coali5. Adems, la breve experiencia de Israel slo alrededor de un mes al final del perodo objeto
de anlisis bajo el primer ministro directamente elegido debera ser tratada tambin como una
fase presidencial (vase captulo 7).

110

MODELOS DE DEMOCRACIA

cin basado en una gran supermayora de cuatro quintas partes el


80 k o ms de los escaos de la legislatura.6
Los gabinetes estadounidenses constituyen los principales ejemplos
de gabinetes partidistas con uno o dos miembros simblicos pertenecientes a un partido diferente. La participacin simblica en los gabinetes comporta una cuota de cargos ms baja de lo que cabra esperar en
base a la proporcionalidad. Por ejemplo, los republicanos C. Douglas
Dillon y Robert S. McNamara formaron parte del gabinete del presidente John E Kennedy y el demcrata John B. Connally en el del presidente Richard M. Nixon. El ejemplo de Connally llama especialmente la
atencin, puesto que haba sido un activo poltico demcrata hasta el
punto de ocupar el puesto de gobernador demcrata de Texas (Jones,
1984, 107-108). Un ejemplo similar ms reciente es el nombramiento del
antiguo senador republicano Willian Cohen como secretario de Defensa
de la segunda administracin Clinton. La conclusin alcanzada por
Richard E Fenno (1959, 68) sigue siendo vlida en la actualidad: Generalmente, la totalidad del gabinete es del mismo partido poltico que el
presidente [...] Las pocas excepciones sirven slo para confirmar la
regla. Muchas desviaciones de esta norma son ms aparentes que reales,
involucrando a hombres cuyas ideas y simpatas evidentemente no coinciden con sus etiquetas partidistas. Debe tenerse presente que, ms
tarde, Connally cambi de partido, convirtindose en candidato a la
nominacin presidencial republicana en 1980. Un importante descubrimiento relacionado con los gabinetes de coalicin es que, por regla
general, la proporcionalidad aproximada en la divisin de las posiciones
del gabinete tiende a ser escrupulosa (Browne y Frendreis, 1980). Por
consiguiente, no resulta en absoluto dificil distinguir el simbolismo de
las coaliciones genuinas, y los ministros simblicos al igual que a los
ministros no partidistas en los gabinetes que s lo son-7 pueden excluirse a la hora de hacer una clasificacin de los gabinetes.
6. Los otros casos de gabinetes notablemente sobredimensionados son un tardo gabinete austraco (1987-1990), el gabinete belga de 1961-1965, los gabinetes del Frente Nacional en Colombia con
igual representacin de liberales y conservadores de 1958 a 1978, la famosa gran coalicin" de democristianos y social-demcratas en Alemania de 1966 a 1969, el gabinete de 1954 a 1959 de Luxemburgo y la coalicin de tres meses de los dos principales partidos venezolanos en 1992. Sin embargo, me
desvo de mi propia regla del 80 % en el caso del gabinete gaullista-republicano francs de 1993, puesto que su enorme mayora parlamentaria (81,8 %) se fabric con un mero 39,9 % de votos en la primera vuelta. Tcnicamente de acuerdo con la regla del 80 % ste era un gabinete sobredimensio_
nado, pero sustantivamente puede considerarse simplemente un gabinete ganador mnimo.
7. Puesto que todas las clasificaciones de gabinetes se basan en su composicin partidista, los gabinetes que son enteramente gabinetes no partidistas o de gestin no deben tenerse en cuenta. Afortunadamente, stos no son frecuentes; los nicos casos en nuestras treinta y seis democracias son tres gabinetes de poca duracin, que gobernaron menos de dos aos en total, en Finlandia, el gabinete del primer
ministro Lamberto Dini en Italia, de 1995 a 1996, y la administracin no partidista de 1993 a 1994 del
presidente Ramn Velsquez tras la dimisin forzosa del presidente Carlos Andrs Prez, en Venezuela.

GABINETES

111

Los gabinetes liberal-demcratas (LDP) de Japn de 1976 a 1993


presentan el caso poco frecuente de un gabinete ganador mnimo en
nmero que se comporta como un gabinete de minora. T. J. Pempel
(1992, 11) escribe que el LDP, en lugar de usar su mayora parlamentaria para impulsar una legislacin polmica, tenda a seguir la
norma de la formacin de consenso multilateral. Normalmente, el
LDP [intentaba] asegurarse el apoyo para sus propuestas de al menos
uno, y a menudo ms, partidos de la oposicin. En Japn, esto recibi
el nombre de la estrategia de coalicin parcial con la oposicin parlamentaria (Krauss, 1984, 263). Estos gabinetes LDP deberan contarse
como de minora ms que de victoria mnima,8 en especial porque los
expertos en poltica japonesa relacionan este comportamiento con las
fuertes normas consensuales que operan contra lo que normalmente
los japoneses llaman "tirana de la mayora" (Pempel, 1992, 11).
Gabinetes en treinta y seis democracias
La primera y segunda columnas de la tabla 6.3 muestran los tipos
de gabinetes de treinta y seis democracias segn el tiempo que los
gabinetes ganadores mnimos y los de un solo partido estuvieron en el
poder. Los valores de la tercera columna son los promedios de las primeras dos columnas; miden el grado global de mayoritarismo en la
formacin de gabinetes. Los pases estn relacionados en orden ascendente de la naturaleza mayoritaria de sus gabinetes.
Las puntuaciones en las dos primeras columnas estn fuertemente correlacionadas (r = 0,62, significativo al nivel del 1 %), en primer
lugar porque en la parte superior de la tabla ambas puntuaciones tienden a ser bajas y en la parte inferior tienden a ser altas. La mayora de
gabinetes de un solo partido son tambin ganadores mnimos, y los
8. Cabe mencionar brevemente dos cuestiones finales sobre la clasificacin. En primer lugar, la
consecuencia lgica del tratamiento de los partidos divididos y estrechamente relacionados como partidos de uno y medio, explicados en el captulo 5, es que los gabinetes que se forman de tales partidos
tienen que clasificarse como gabinetes de un partido y medio y gabinetes de coalicin de dos partidos
y medio. Por ejemplo, todos los gabinetes liberal-nacionales de Australia deben contarse como situados entre los gabinetes de un solo partido y los gabinetes de coalicin. Adems, cuando los liberales
han conseguido una mayora de escaos en el Parlamento, tales gabinetes se encuentran a medio
camino entre los gabinetes ganadores mnimos y los sobredimensionados. En segundo lugar, cualquier cambio importante en los escaos legislativos controlados por los partidos de gabinete entre
elecciones debe tomarse en consideracin. Por ejemplo, el gabinete de los laboristas britnicos empez como un gabinete ganador mnimo en octubre de 1974, pero se convirti en un gabinete de minora a mitad del ao 1976 (vase captulo 2). El ejemplo contrario es el gabinete del Congreso de la
India, que empez como un gabinete de minora en 1991 y se convirti en un gabinete ganador mnimo en diciembre de 1993, al permitir la entrada en el partido del Congreso a diversos desertores de
otros partidos.

112

MODELOS DE DEMOCRACIA

TABLA 6.3. Proporciones de tiempo en las que existieron gabinetes ganadores


mnimos y gabinetes de un solo partido en treinta y seis democracias (1945-1996)

Suiza
Israel
Italia
Finlandia
Mauricio
Papa-Nueva Guinea
Pases Bajos
Dinamarca
Alemania
Blgica
Portugal
Austria
Luxemburgo
Islandia
Suecia
Japn
India
Colombia
Irlanda
Francia
Noruega
Espaa
Venezuela
Estados Unidos
Australia
Costa Rica
Canad
Reino Unido
Grecia
Trinidad
Nueva Zelanda
Bahamas
Barbados
Botswana
Jamaica
Malta

Gabinetes
ganadores
mnimos
(%)

Gabinetes
de un solo
partido
(%)

Media
(%)

8,2
21,6
11,4
14,6
28,0
46,0
50,5
17,4
70,8
66,7
37,4
49,1
88,3
88,2
24,6
49,9
63,6
58,5
64,0
71,9
46,9
46,0
63,6
73,2
94,6
78,7
82,0
93,3
97,3
100,0
99,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

0,0
0,1
10,3
10,9
0,0
0,0
0,0
42,9
1,7
8,3
43,0
33,8
0,0
3,0
70,4
46,2
41,4
52,9
53,9
53,1
79,4
100,0
83,1
89,1
69,2
100,0
100,0
100,0
96,4
98,1
99,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

4,1
10,8
10,9
12,8
14,0
23,0
25,3
30,2
36,2
37,5
40,2
41,4
44,1
45,6
47,5
48,1
52,5
55,7
58,9
62,5
63,1
73,0
73,4
81,2
81,9
89,4
91,0
96,7
96,9
99,1
99,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

FUENTE: basada en datos recogidos en Woldendorp, Keman y Budge (1998); !bulo, Day y Muller
(1997); Muller y Strom (1997); Strom (1990); Von Beyme (1985); Keesing's Contemporary Archives, y
datos facilitados por Octavio Amorim Neto.

GABINETES

113

gabinetes sobredimensionados son coaliciones por definicin. En la


parte central de la tabla, sin embargo, se sitan varios pases en los
que los dos elementos se combinan de forma desigual. Algunos pases
tienen gabinetes ganadores mnimos, pero pocos gabinetes de un solo
partido en particular Blgica, Alemania, Islandia y Luxemburgo y
otros pases tienen relativamente pocos gabinetes ganadores mnimos,
pero muchos gabinetes de un solo partido, como Espaa y Suecia. El
margen de variacin en ambas variables es amplio, oscilando de 8,2 al
100 % en los gabinetes ganadores mnimos, y de O al 100 % en gabinetes de un solo partido. Los resultados son que seis pases siempre tuvieron gabinetes ganadores mnimos sin excepcin, y nueve siempre
tuvieron gabinetes de un solo partido; por contra, cinco pases nunca tuvieron gabinetes de un solo partido. La tendencia a gabinetes
ganadores mnimos es ligeramente ms fuerte que la tendencia a gabinetes de un solo partido: la media y la mediana de los valores de la primera columna son 64,0 y 65,4 %, frente a 55,2 y 53,5 % en la segunda
columna. La tercera columna oscila de 4,1 al 100 % con una media de
59,6 y una mediana de 57,3 %.
Tal como era de esperar, Suiza se sita en la parte superior de la
tabla, puesto que su nica coalicin ganadora mnima tuvo lugar de
1955 a 1959, cuando haba un ejecutivo de tres partidos sin los
social-demcratas en lugar del ejecutivo de cuatro partidos habitual.
Blgica se halla mucho ms abajo en la tabla, pese a que hubiera
alcanzado una posicin ms alta de haberse analizado slo las dcadas ms recientes. Hacia el extremo mayoritario en la parte inferior
de la tabla encontramos, tambin como era de esperar, al Reino
Unido, Nueva Zelanda y Barbados. En trminos ms generales, hay
dos grupos de pases en la parte mayoritaria: las democracias con
una herencia poltica britnica en realidad, los siete pases de la
parte inferior son todos antiguas colonias britnicas y las democracias presidenciales. Parte del carcter mayoritario de las democracias presidenciales, como se ha referido anteriormente, se debe a
la posicin constitucional y al poder de los presidentes. Asimismo,
existen notables excepciones a esta concentracin de democracias de
herencia britnica y presidenciales en el extremo mayoritario. La
Colombia presidencial, con sus numerosos gabinetes de amplias coaliciones, se encuentra aproximadamente en la parte central de la
tabla, al igual que la India e Irlanda, ambas antiguas colonias britnicas. Otras dos colonias britnicas, ambas sociedades profundamente plurales, como la India, estn en quinto y sexto lugar en la parte
superior consensual de la tabla: Mauricio y Papa-Nueva Guinea. En
cambio, Grecia se encuentra con los pases de herencia britnica en
el extremo mayoritario.

114

MODELOS DE DEMOCRACIA

Gabinetes y sistemas de partido


Como se desprende de la figura 6.1, existe una relacin extremadamente fuerte entre los sistemas de partido y el tipo de gabinete.
A medida que aumenta el nmero efectivo de partidos parlamentarios,
la incidencia de los gabinetes ganadores mnimos y de un solo partido
disminuye. Cada incremento en el nmero efectivo de partidos en un
partido se asocia con un 23,5 % de descenso en los gabinetes de mayora de un solo partido. El coeficiente de correlacin es -0,87 (significativo al nivel del 1 %). La mayor parte de pases estn situados muy
cerca de la lnea de regresin y no se dan excepciones extremas. El
caso que ms se aleja de la pauta general es Mauricio, en donde el sis-

Porcentaje de gabinetes ganadores mnimos de un solo partido

100

JAM BAH BAR


' MAL

BOT
GRE
UK CAN
TRI
*
NZ
*
CR

AUL US

80

SPA VEN

60

NOR
**
FRA
COL

IRE

SWE JPN IND


ICE
AUT LUX

POR
BEL

GER
DEN
NET

40

PNG

20

MAU

ISR

I
1

FI
ITA
1
5

SWI
6

Nmero efectivo de partidos parlamentarios


FIG. 6.1.

La relacin entre el nmero efectivo de partidos parlamentarios y el tipo de


gabinete en treinta y seis democracias (1945-1996).

GABINETES

115

tema de elecciones por mayora relativa ha reducido el nmero efectivo de partidos, aunque no hasta el punto de crear un sistema bipartidista, y el multipartidismo moderado y los gabinetes de coalicin han
avanzado juntos. Adems, la frecuente inclusin en el gabinete del
partido que representa a la lejana isla de Rodrigues ha tendido a hacer
las coaliciones sobredimensionadas. Dos casos ms relativamente alejados del modelo son Austria y Alemania, ambos pases con dos grandes partidos pero normalmente no mayoritarios, lo que provoca el
multipartidismo moderado y los frecuentes gabinetes de coalicin.
La fuerte relacin entre los sistemas de partido y el tipo de gabinete forma parte del grupo de cinco variables estrechamente relacionadas que abarca la dimensin ejecutivos-partidos del contraste entre
democracia mayoritaria y consensual, descrito en los primeros tres
captulos de este libro. Los prximos tres captulos analizarn las
otras tres variables de este grupo, es decir, las relaciones entre ejecutivo y legislativo, los sistemas electorales y los grupos de inters. De
nuevo, este anlisis mostrar fuertes relaciones empricas, aunque no
tan fuertes y significativas como la fortsima relacin existente entre
los sistemas de partido y los gabinetes.
Apndice: el poder del primer ministro
Qu importancia tiene la figura del jefe de gabinete dentro de su
gabinete? En los sistemas presidenciales, el gabinete es el gabinete del
presidente y la posicin constitucional del presidente le hace preeminente. Esta posicin puede llamarse, en palabras de Giovanni Sartori
(1994b, 109), un primus solus, como en el caso del presidente estadounidense (cuyo gobierno es slo su gabinete privado). En los sistemas parlamentarios, el poder del primer ministro que dirige el gabinete puede variar considerablemente de usando una vez ms la terminologa de Sartori un fuerte primero por encima de no iguales a
un medio primero entre no iguales a un relativamente dbil primero entre iguales.
En este captulo he medido la concentracin de poder y el grado
de mayoritarismo en el gabinete en trminos de la amplitud de la
representacin y los nmeros de partidos incluidos en el gabinete. Un
corolario lgico sera esperar que el grado de poder del primer ministro estuviera relacionado con la concentracin de poder en el gabinete. La clasificacin triple de Anthony King (1994, 153) sobre el poder
de los primeros ministros dentro del gabinete en trece pases europeos
similar al esquema trictomo de Sartori permite someter a prueba esta hiptesis. King clasifica a seis primeros ministros los de Ale-

116

MODELOS DE DEMOCRACIA

mania, Espaa, Grecia, Irlanda, Portugal y Reino Unido con un alto


grado de influencia dentro de sus gabinetes; los primeros ministros de
Austria, Blgica, Dinamarca y Suecia se encuentran en una posicin
media, y los de Italia, Noruega y Pases Bajos tienen un grado de
influencia relativamente bajo.9
Si comparamos los resultados de King con las puntuaciones de la
tercera columna de la tabla 6.1 nos damos cuenta de que los primeros
ministros sin duda alguna parecer tener mayor poder en los pases con
gabinetes mayoritaristas que en los consensuales. nicamente tres primeros ministros se desvan de forma inequvoca de la pauta general,
puesto que el primer ministro noruego y los primeros ministros alemn y portugus tienen un poder menor y mayor, respectivamente,
que el supuesto en base al tipo de gabinete. El coeficiente de correlacin es de 0,58 (significativo al nivel del 5 %). La correlacin sera an
ms fuerte de haberse incluido Suiza. El gabinete suizo (Consejo Federal) es un rgano extremadamente igualitario con una presidencia
rotativa anual entre sus siete miembros, con lo que se hara necesaria
la inclusin de un cuarto tipo de primer ministro en las tres categoras de Sartori, la de un igual entre iguales. Suiza tambin tiene la
mayor incidencia en lo que a gabinetes de coalicin sobredimensionada se refiere.

9. King (1994, 152) prescinde de los primeros ministros francs y finlands porque comparten
el poder de una forma ms bien idiosincrsica. con sus respectivos presidentes. Tambin omite el pre_
sidente del ejecutivo suizo (presumiblemente porque Suiza no es un sistema parlamentario), los pri.
meros ministros de Islandia y Luxemburgo, dos pequeos pases europeos, y a todos los primeros
ministros no europeos.