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Sistema de Derecho Administrativo II

Tercera edicin
Segunda

THOMSON REUTERS

GERMN FERNNDEZ FARRERES

Catedrtico
Catedrticode
deDerecho
DerechoAdministrativo
Administrativo
Universidad
Universidad Complutense
Complutense de
de Madrid
Madrid

CIVITAS

CIVITAS

Primera edicin, 2012


Segunda edicin, 2014
Primera edicin, 2012
Tercera edicin, 2016
Segunda edicin, 2014

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Camino de Galar, 15
2014
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Editorial
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31013 - Pamplona

ndice
ABREVIATURAS.......................................................................... 23
Prlogo a la tercera edicin..................................... 31
Prlogo a la segunda edicin.................................... 35
Prlogo a la primera edicin...................................... 39

Captulo I
El Derecho Administrativo:
caracterizacin general
I. Introduccin........................................................................ 53
II. La Administracin Pblica como una estructura organizativa que, dependiente del Gobierno, desarrolla diversas funciones y actividades con arreglo a la ley................. 54
III. La Administracin Pblica como persona jurdica y la
concepcin subjetiva del Derecho Administrativo............ 62
IV. Las prerrogativas de la Administracin............................. 85
V.

Las garantas de los ciudadanos frente a los poderes de la


Administracin.................................................................... 89

VI. .La conformacin de la Administracin Pblica desde la


perspectiva histrica............................................................ 93
VII. Consideraciones generales sobre las transformaciones
del Derecho Administrativo............................................... 103

GERMN FERNNDEZ FARRERES

Captulo II
La Administracin Pblica. Principios de la
organizacin y actuacin administrativa
SECCIN PRIMERA. LA ADMINISTRACIN PBLICA........ 115
I.

La pluralidad de Administraciones Pblicas..................... 115

II. Las Administraciones territoriales: rasgos y caractersticas comunes......................................................................... 117

1.. El territorio como elemento constitutivo........................... 117


2.. La relacin entre Gobierno y Administracin. Su particularidad en el caso de las Administraciones locales....... 121
3.. Las Administraciones Pblicas como personas jurdico-pblicas...................................................................... 130
4.. Unidades y rganos administrativos. Clases de rganos. 133
A..rganos unipersonales y rganos colegiados. 135
B..rganos superiores y directivos......................... 151
C..rganos territoriales: centrales y perifricos... 154
D..rganos activos (o resolutorios), consultivos
y de control........................................................... 155
E..rganos cuyos actos ponen fin a la va administrativa................................................................ 158
5.. Estructura organizativa de las Administraciones territoriales. Esquema general.................................................. 161
III. Las Entidades institucionales............................................. 168

1.. El fenmeno de la llamada Administracin institucional. Naturaleza jurdica................................................. 168


2.. Marco normativo comn................................................ 169
3.. .Clases de Entidades y rgimen jurdico general del sector
pblico institucional estatal............................................ 172
A.. Los organismos pblicos estatales: organismos autnomos y entidades pblicas empresariales................................................................... 181

10

NDICE

a.. Caracterizacin general y reglas comunes.................................................................. 181


b.. Los organismos autnomos........................ 186
c.. Las entidades pblicas empresariales....... 188
B.. Las autoridades administrativas independientes........................................................................... 192
C.. Los consorcios...................................................... 203
D.. Las sociedades mercantiles estatales................. 209
E.. Las fundaciones del sector pblico estatal....... 220
F.. Los fondos carentes de personalidad jurdica. 227
G.. Las universidades pblicas no transferidas...... 228
4.. Rgimen transitorio del sector pblico institucional estatal. En especial, la situacin de las agencias estatales..... 229
IV. Las Entidades corporativas ................................................ 239

1.. Corporaciones territoriales .............................................. 239


2.. Corporaciones sectoriales de base privada: Colegios Profesionales y Cmaras Oficiales........................................... 240
V.

La capacidad jurdica de los Entes Pblicos...................... 256

SECCIN SEGUNDA. PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIN


Y ACTUACIN ADMINISTRATIVA.................................. 259
I.

Principios organizativos de las Administraciones Pblicas......................................................................................... 259

1.. La potestad de autoorganizacin de las Administraciones Pblicas: fundamento y lmites................................. 259


2.. El principio de jerarqua ................................................ 262
3.. Asignacin de competencias a los rganos administrativos y reglas ordenadoras de su ejercicio........................... 263
A..Delegacin.............................................................. 264
B..Avocacin................................................................ 272
C.. Suplencia y sustitucin funcional...................... 273
D.. Delegacin de firma............................................. 275
E.. Encomienda de gestin........................................ 276
11

GERMN FERNNDEZ FARRERES

F..Desconcentracin.................................................. 280
G.. Conflictos de atribuciones................................... 281
II.

Principios ordenadores de la actuacin administrativa.... 283

1.. Principio de eficacia ....................................................... 286


2.. Principio de estabilidad presupuestaria ......................... 288
3.. Principios de coordinacin, cooperacin y colaboracin.. 293
4.. Principios de transparencia y de participacin .............. 296
5.. Principio de la buena fe: prohibicin del venire contra
factum proprium y proteccin de la confianza legtima... 304
III. El funcionamiento electrnico de las Administraciones
Pblicas y organismos y entidades del sector pblico....... 309
IV. Las relaciones interadministrativas.................................... 312

1.. El principio de lealtad institucional como criterio rector


de la colaboracin y cooperacin interadministrativa..... 314
2.. La Conferencia de Presidentes, las Conferencias Sectoriales y otros rganos de cooperacin ................................... 319
3.. Los convenios interadministrativos: naturaleza, efectos y
control............................................................................. 326
4.. Relaciones entre las Entidades locales y las Administraciones estatal y autonmicas........................................... 330

Captulo III
Los medios personales de las
Administraciones Pblicas: el empleo pblico
I.

Introduccin. Breve apunte sobre la evolucin del rgimen jurdico del personal al servicio de las Administraciones Pblicas ................................................................... 335

II.

Previsiones constitucionales............................................... 344

1.. El derecho fundamental de acceso en condiciones de


igualdad a las funciones pblicas y la regulacin por ley
del estatuto de los funcionarios pblicos.......................... 345

12

NDICE

2.. Otras previsiones constitucionales que afectan a los derechos de los empleados pblicos......................................... 355
3.. La competencia del Estado para el establecimiento de las
bases del rgimen estatutario de los funcionarios de las
Administraciones Pblicas y otros ttulos competenciales
para la ordenacin de la Funcin Pblica...................... 357
4.. La decantacin de la Constitucin por un sistema estatutario (funcionarial) en la configuracin del rgimen
jurdico de los empleados pblicos................................... 361
III. La normativa bsica estatal. En especial, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico: significado, alcance y contenido......................................................................................... 363

1.. Fundamento competencial y mbito de aplicacin........... 363


2.. Principios ordenadores del empleo pblico....................... 367
3.. Clases de empleados pblicos........................................... 368
A.. Funcionarios: de carrera e interinos................. 368
B.. Personal laboral: fijo, por tiempo indefinido
o temporal............................................................ 370
C.. Personal eventual................................................. 371
D.. Personal directivo profesional........................... 372
4.. La dualidad de regmenes jurdicos (funcionarial y laboral) de los empleados pblicos y la reserva de determinadas funciones a los funcionarios pblicos....................... 373
5.. El rgimen jurdico del personal al servicio de los entes
institucionales o instrumentales de la Administracin
General del Estado.......................................................... 382
6.. La distincin entre funcionarios y empleados pblicos
y altos cargos de la Administracin. En particular, el
rgimen de los altos cargos de la Administracin General
del Estado y de las entidades del sector pblico estatal .... 389
7.. La estructura organizativa del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas. En especial, las Relaciones
de Puestos de Trabajo...................................................... 398
8.. El acceso a la Funcin Pblica....................................... 405

13

GERMN FERNNDEZ FARRERES

A.. Principios rectores del acceso y de los sistemas de seleccin.................................................. 405


B.. Requisitos para el acceso.................................... 406
a.. La nacionalidad............................................ 406
b.. La capacidad funcional para el desempeo de las tareas propias del empleo.......... 408
c.. La edad.......................................................... 410
d.. No haber sido separado disciplinariamente del servicio o inhabilitado para
empleo o cargo pblico.............................. 412
e.. Poseer la titulacin exigida........................ 412
f.. Otros posibles requisitos. En especial, la
exigencia de conocer la lengua propia de
la Comunidad Autnoma a la que corresponda el empleo.......................................... 413
C.. El procedimiento de seleccin y nombramiento................................................................... 417
a.. La oferta de empleo pblico y la convocatoria................................................................ 417
b..rganos de seleccin.................................. 419
c.. Sistemas selectivos y valoracin de las
pruebas.......................................................... 420
d.. Superacin del proceso selectivo, nombramiento y toma de posesin................... 424
9.. La prdida de la condicin de funcionario de carrera..... 425
A..Renuncia............................................................... 425
B.. Prdida de la nacionalidad................................ 425
C..Jubilacin.............................................................. 426
D.. Sancin disciplinaria de separacin del servicio y pena principal de inhabilitacin absoluta o especial para cargo pblico........................ 429
10.. Derechos de los empleados pblicos.................................. 432
A.. Derecho al cargo y a la inamovilidad................ 432

14

NDICE

B.. Derecho a la progresin en la carrera profesional y a la promocin interna......................... 433


C.. Derechos retributivos.......................................... 437
D.. Derecho a permisos y vacaciones...................... 443
a..Permisos........................................................ 443
b..Vacaciones..................................................... 448
E.. La Seguridad Social de los funcionarios: clases pasivas y mutualismo administrativo........... 448
F.. Derechos fundamentales y libertades pblicas. En especial, el sindicalismo funcionarial.. 449
11.. Deberes de los empleados pblicos.................................... 453
12.. El rgimen de incompatibilidades.................................... 456
13.. Situaciones administrativas de los funcionarios de carrera.................................................................................... 457
A.. Servicio activo...................................................... 458
B.. Servicios especiales.............................................. 458
C.. Servicio en otras Administraciones Pblicas... 459
D..Excedencia........................................................... 459
E.. Suspensin de funciones.................................... 459
14.. Rgimen disciplinario..................................................... 460
IV. La normativa de desarrollo propia de cada Administracin Pblica y el rgimen especial de algunos funcionarios........................................................................................ 463

Captulo IV
Las fuentes del Derecho Administrativo. En
particular, las normas reglamentarias
SECCIN PRIMERA. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. RASGOS GENERALES.............................. 477
I.

Pluralidad de fuentes (normas escritas, costumbre, principios generales del Derecho y jurisprudencia) ............... 477

1.. Las fuentes del Derecho Administrativo.......................... 477


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GERMN FERNNDEZ FARRERES

2.. Las normas escritas (leyes y reglamentos)........................ 478


3.. La costumbre y el precedente administrativo.................... 480
4.. Los principios generales del Derecho................................ 482
5.. La jurisprudencia .......................................................... 487
II. Pluralidad de ordenamientos jurdicos. Las relaciones
entre los ordenamientos del Estado y de las Comunidades Autnomas. La insercin del Derecho de la Unin
Europea en el Derecho Nacional ...................................... 491

1.. Normas estatales y normas autonmicas: reglas de articulacin.......................................................................... 491


A.. El principio de competencia.............................. 491
B.. El principio de territorialidad de las competencias................................................................... 496
C.. El principio de prevalencia del Derecho estatal .......................................................................... 500
D.. La clusula de supletoriedad del Derecho estatal........................................................................ 504
2.. Normas europeas y normas nacionales: el principio de
primaca del Derecho de la Unin Europea..................... 507
III. Caractersticas generales del ordenamiento jurdico-administrativo.......................................................................... 518
SECCIN SEGUNDA. LAS NORMAS REGLAMENTARIAS.... 528
I.

Caracterizacin de la potestad reglamentaria: la relacin


ley-reglamento .................................................................... 528

1.. El principio de supremaca de la ley................................ 529


2.. El principio de reserva de ley........................................... 531
3.. Las remisiones delegatorias............................................. 534
4.. La deslegalizacin .......................................................... 535
II. Reglamentos y actos administrativos. El principio de la
inderogabilidad singular de los reglamentos ................... 536
III. Requisitos de validez de los reglamentos .......................... 540

1.. Lmites formales ............................................................. 541

16

NDICE

A.. Titulares de la potestad reglamentaria............. 541


B.. Jerarqua normativa y principio de competencia........................................................................... 552
C.. Los principios de buena regulacin y el procedimiento de elaboracin de los reglamentos. En especial, el trmite de audiencia a los
interesados............................................................ 553
2.. Lmites materiales o sustanciales.................................... 563
A.. La irretroactividad de las normas reglamentarias......................................................................... 563
B.. La sujecin a los principios generales del Derecho..................................................................... 567
3.. Publicacin y entrada en vigor de las normas reglamentarias.............................................................................. 568
4.. La evaluacin posterior de las normas y la planificacin
normativa ...................................................................... 570
IV. Clases de reglamentos......................................................... 572

1.. La distincin entre reglamentos jurdicos y reglamentos


organizativos.................................................................. 573
2.. Clases de reglamentos jurdicos....................................... 576
A.. Reglamentos ejecutivos....................................... 577
B.. Reglamentos independientes............................ 578
C.. Reglamentos de necesidad................................. 579
V.

Reglamentos ilegales .......................................................... 581

1.. Nulidad de pleno derecho y revisin de oficio.................. 581


2.. Control jurisdiccional: recurso directo, recurso indirecto y
cuestin de ilegalidad..................................................... 582

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GERMN FERNNDEZ FARRERES

Captulo V
Las prerrogativas de la Administracin
Pblica: potestades y autotutela
I.

Potestades administrativas y principio de legalidad: la


vinculacin positiva de la Administracin a la ley y las
tcnicas de atribucin de potestades................................. 591

II. Clases de potestades administrativas. En especial, la distincin entre potestades regladas y potestades discrecionales..................................................................................... 595
III. El control del ejercicio de la potestad discrecional.......... 600

1.. Los hechos determinantes................................................ 600


2.. Los conceptos jurdicos indeterminados........................... 601
3.. La desviacin de poder................................................... 612
4.. Los principios constitucionales y generales del Derecho... 620
IV. El principio de autotutela .................................................. 620

1.. Significado y alcance...................................................... 620


2.. Clases de autotutela: en especial, declarativa y ejecutiva. 624
3.. Lmites de la autotutela. Su relacin con la tutela jurisdiccional ........................................................................ 627
V.

El sistema de conflictos entre la Administracin y los Tribunales de Justicia .............................................................. 631

Captulo VI
Procedimiento, actos y recursos
administrativos
SECCIN PRIMERA. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.................................................................................... 639
I.

El significado del procedimiento administrativo y su evolucin legislativa.................................................................. 639

II.

Regulacin vigente.............................................................. 647

18

NDICE

1.. Una precisin previa: la tensin entre el procedimiento


administrativo comn y la subsistencia de procedimientos administrativos especiales.......................................... 647
2.. mbito de aplicacin de la LPAC................................... 651
3.. Principios informadores.................................................. 657
4.. Configuracin legal del procedimiento administrativo
comn............................................................................. 660
A.. El interesado........................................................ 660
B.. Fases y trmites..................................................... 664
a.. Iniciacin: de oficio o a solicitud del interesado ........................................................... 664
b..Instruccin.................................................... 669
c.. Finalizacin: la resolucin, la terminacin convencional, el desistimiento, la
renuncia, la caducidad y la imposibilidad
de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas........................................... 672
C..Plazos..................................................................... 678
III. La tramitacin simplificada del procedimiento administrativo comn...................................................................... 684
V.

El silencio administrativo.................................................... 687

1.. Significado y evolucin de la regulacin del silencio administrativo.................................................................... 687


2.. Presupuesto del silencio administrativo: el incumplimiento de la obligacin de resolver en los plazos previstos
para hacerlo.................................................................... 691
3.. El silencio positivo.......................................................... 695
A.. Caracterizacin y naturaleza jurdica............... 695
B.. Peculiaridades del silencio en la normativa
urbanstica: del silencio positivo secundum
legem al silencio negativo................................ 697
4.. El silencio negativo......................................................... 701
A.. Supuestos a los que se aplica.............................. 701

19

GERMN FERNNDEZ FARRERES

B.. Efectos del silencio negativo y plazo para recurrir frente a la desestimacin presunta........ 705
C.. El problema de las resoluciones tardas en supuestos de silencio negativo............................... 711
D...La operatividad de la causa de inadmisin del
recurso contencioso-administrativo en los casos de actos expresos que sean reproduccin
de actos presuntos consentidos......................... 712
5.. Silencio en procedimientos iniciados de oficio.................. 714
SECCIN SEGUNDA. EL ACTO ADMINISTRATIVO............. 716
I.

EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y REQUISITOS DE VALIDEZ........................................................... 716

1..Concepto......................................................................... 716
2..Requisitos....................................................................... 725
A..Subjetivos.............................................................. 725
B..Objetivos............................................................... 725
C..Formales................................................................ 727
II.

Clases de actos administrativos........................................... 731

1.. Actos simples y actos complejos........................................ 731


2.. Actos singulares y actos generales.................................... 731
3.. Actos definitivos y actos de trmite.................................. 732
4.. Actos favorables (o declarativos de derechos) y actos de
gravamen........................................................................ 733
5.. Actos que ponen o no fin a la va administrativa........... 733
6.. Actos firmes..................................................................... 736
7.. Actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes
y actos confirmatorios de actos consentidos...................... 736
III. Los actos polticos o de gobierno....................................... 737
IV. Eficacia y ejecucin de los actos administrativos............... 746

1.. Presuncin de validez y eficacia...................................... 746


2.. Supuestos en los que la eficacia de los actos queda demorada o paralizada........................................................... 749
20

NDICE

A.. La notificacin..................................................... 749


B.. La suspensin....................................................... 762
a.. En va de recurso administrativo............... 762
b.. En va de procedimiento de revisin de
oficio.............................................................. 763
c.. En va de recurso jurisdiccional................. 764
d.. Suspensin de actos de las Corporaciones locales..................................................... 766
e.. Suspensin de disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autnomas........ 768
3.. Medios de ejecucin forzosa............................................. 769
A.. Apremio sobre el patrimonio............................ 770
B.. Ejecucin subsidiaria.......................................... 772
C.. Multa coercitiva................................................... 773
D.. Compulsin sobre las personas......................... 773
V.

.La teora de las nulidades en el Derecho Administrativo 774

1.. Vicios de los actos administrativos.................................. 778


A.. La nulidad absoluta o de pleno derecho......... 778
B.. La anulabilidad.................................................... 788
2.. Las irregularidades no invalidantes............................... 791
3.. La conservacin de actos y trmites................................ 793
VI. La revocacin...................................................................... 793

1.. La revisin de oficio de actos nulos................................. 794


2.. La revisin de oficio de disposiciones administrativas de
carcter general (normas reglamentarias)....................... 805
3.. La declaracin de lesividad y la impugnacin contencioso-administrativa de los actos anulables......................... 807
4.. Revocacin de los actos de gravamen o desfavorables...... 809
5.. La revocacin por motivos de oportunidad..................... 810
SECCIN TERCERA. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS...................................................................................... 811

21

GERMN FERNNDEZ FARRERES

I.

Significado y funcionalidad................................................ 811

II.

.Caractersticas generales de los recursos administrativos 816

1..Objeto............................................................................. 816
2.. Requisitos del escrito de interposicin.............................. 817
3.. Suspensin de la ejecucin del acto recurrido.................. 817
4.. Audiencia de los interesados........................................... 819
5.. Resolucin del recurso..................................................... 820
III. Clases de recursos............................................................... 823

1.. El recurso de alzada........................................................ 823


2.. El recurso de reposicin................................................... 829
3.. El recurso extraordinario de revisin............................... 830
4.. Recursos administrativos especiales. En particular, las
reclamaciones econmico-administrativas y el recurso especial en materia de contratacin administrativa........... 832
5.. Otros medios alternativos de resolucin de conflictos y de
impugnacin.................................................................. 841
IV. L
. as reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles
y laborales contra la Administracin.................................. 846

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