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Sistema de Derecho Administrativo II

II
Tercera edicin
Segunda

THOMSON REUTERS

GERMN FERNNDEZ FARRERES

Catedrtico
Catedrticode
deDerecho
DerechoAdministrativo
Administrativo
Universidad
Universidad Complutense
Complutense de
de Madrid
Madrid

CIVITAS

CIVITAS

Primera edicin, 2012


Segunda edicin, 2014
Primera edicin, 2012
Tercera edicin, 2016
Segunda edicin, 2014

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Camino de Galar, 15
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ndice
ABREVIATURAS.......................................................................... 25

Captulo VII
La actividad administrativa. En especial,
contratacin pblica, expropiacin forzosa
y sanciones
SECCIN PRIMERA. FORMAS DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA...................................................................................... 33
I.

Caracterizacin jurdica de las diversas manifestaciones


de la actuacin administrativa: la tradicional distincin
entre polica, fomento y servicio pblico.......................... 33

1..

Actividad de polica........................................................ 36

2..

Actividad de fomento...................................................... 54

3..

Actividad de servicio pblico.......................................... 81

II. Nuevos planteamientos: otras clasificaciones. En especial, la actividad regulatoria................................................ 96


SECCIN SEGUNDA. CONTRATACIN PBLICA............... 100
I.

La actividad contractual de las Administraciones Pblicas. Caracterizacin general............................................... 100

II. La incidencia del Derecho Comunitario de la contratacin en el nuevo marco normativo: de la legislacin de
contratos de las Administraciones Pblicas a la legislacin de contratos del Sector Pblico................................. 104
III. mbito de aplicacin del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Pblico.............................................. 113

GERMN FERNNDEZ FARRERES

IV. Entidades y organismos contratantes, tipos de contratos


que celebran y grado de sujecin a la Ley......................... 114

V.

1..

Entidades que forman parte del sector pblico................. 115

2..

Entidades y organismos que tienen atribuida la condicin de Administracin Pblica...................................... 118

3..

Entidades que tienen la condicin de poder adjudicador................................................................................ 123

4..

Los contratos subvencionados......................................... 132

5..

La distincin entre contratos administrativos y contratos


privados ......................................................................... 133

6..

El distinto grado de intensidad en la aplicacin de la


Ley segn se trate de unas u otras entidades contratantes
y de la naturaleza de los contratos que celebren............... 137

7..

Esquema: entidades contratantes y clases y tipos de contratos............................................................................... 139

Convenios y contratos excluidos. En especial, los convenios de colaboracin interadministrativos y con particulares, los contratos in house providing y los contratos
patrimoniales....................................................................... 143

1..

Supuestos excluidos......................................................... 143

2..

Los convenios de colaboracin interadministrativos y


con particulares.............................................................. 143

3..

Los contratos in house providing................................ 149

4..

Los contratos patrimoniales............................................ 154

VI. Elementos estructurales de los contratos pblicos: partes


contratantes, objeto, cuanta y precio de los contratos, y
garantas exigibles............................................................... 157

1..

Las partes contratantes................................................... 157


A..

La entidad contratante: rgano de contratacin, responsable del contrato y director facultativo................................................................. 157

B..

Los contratistas: requisitos para contratar....... 158

2..

Objeto, cuanta y precio de los contratos.......................... 161

3..

Garantas exigibles: clases y formas................................ 168


10

NDICE

VII. El procedimiento de contratacin: preparacin, seleccin del contratista y adjudicacin, perfeccin y formalizacin de los contratos........................................................ 171

1..

Preparacin de los contratos: el expediente de contratacin y, en especial, los pliegos de clusulas administrativas y de prescripciones tcnicas....................................... 172

2..

La seleccin del contratista: procedimientos y criterios de


adjudicacin de los contratos.......................................... 175

3..

A..

Clases y caractersticas de los procedimientos


de adjudicacin.................................................... 176

B..

Criterios de adjudicacin de los contratos....... 180

Perfeccin y formalizacin de los contratos...................... 187

VIII. Invalidez de los contratos. Consecuencias jurdicas y mecanismos de reaccin.......................................................... 187

1..

Causas de invalidez de los contratos. En especial, la invalidez de los actos preparatorios y de adjudicacin........ 188

2..

Consecuencias jurdicas de la invalidez y mecanismos


de reaccin. En especial, la cuestin de nulidad en los
supuestos de nulidad especial y el recurso especial de revisin en materia de contratacin................................... 189

IX. La ejecucin de los contratos y las prerrogativas de la


Administracin.................................................................... 197

X.

1..

La ejecucin de los contratos. En especial, el principio de


riesgo y ventura: significado y alcance............................ 197

2..

Las prerrogativas de la Administracin. En especial, el


ius variandi.................................................................... 201

La cesin de los contratos y la subcontratacin................ 209

1..

La cesin del contrato..................................................... 210

2..

La subcontratacin......................................................... 211

XI. La extincin de los contratos pblicos.............................. 217

1..

Extincin por cumplimiento............................................ 217

2..

Extincin por mediar causa de resolucin....................... 220

11

GERMN FERNNDEZ FARRERES

XII. Competencia de los rdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y civil para conocer y resolver las cuestiones litigiosas relativas a los contratos de las entidades
del sector pblico................................................................ 223
XIII. Una referencia final a los contratos administrativos tpicos o nominados y a la contratacin en los llamados
sectores especiales (agua, energa, transportes y servicios
postales)............................................................................... 224

1..

Los contratos administrativos tpicos o nominados......... 224

2.. La contratacin en los llamados sectores especiales


(agua, energa, transportes y servicios postales).............. 238
SECCIN TERCERA. EXPROPIACIN FORZOSA................. 240
I.

Concepto de expropiacin forzosa.................................... 240

II.

Objeto y alcance de la expropiacin.................................. 247

III. Sujetos de la expropiacin................................................. 252

1..

La Administracin expropiante...................................... 252

2..

El beneficiario de la expropiacin.................................... 254

3..

El expropiado.................................................................. 255
A..

Propietarios o titulares del derecho................. 256

B..

Arrendatarios de inmuebles rsticos y urbanos......................................................................... 257

C.. Titulares de derechos reales y de intereses


econmicos directos............................................ 257
4..

Otros interesados............................................................. 258

IV. La causa expropiandi...................................................... 260


V.

El procedimiento expropiatorio........................................ 269

1..

Significado y funcionalidad............................................ 269

2..

El procedimiento ordinario.............................................. 270


A..

La declaracin de necesidad de ocupacin..... 270

B..

La determinacin del justiprecio...................... 272

C..

Pago y ocupacin................................................. 281

12

NDICE

D.. La demora en hacer efectiva la indemnizacin y la tcnica de la retasacin....................... 282


3..

El procedimiento de urgencia.......................................... 284

4..

Los procedimientos especiales.......................................... 286

VI. El derecho de reversin...................................................... 288


SECCIN CUARTA. SANCIONES ADMINISTRATIVAS.......... 295
I.

La potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas y el marco normativo al que debe ajustarse su ejercicio......................................................................................... 295

II.

Principios ordenadores de la potestad sancionadora....... 297

1..

Principio de legalidad: tipicidad y reserva de ley............. 298


A...Principio de tipicidad de las conductas ilcitas
y de las sanciones y prohibicin de la analoga
in peius.............................................................. 299
B..

Principio de reserva de ley................................. 302

2..

Principio de culpabilidad................................................ 307

3..

Principios de irretroactividad in peius y de retroactividad in bonus............................................................... 310

4..

Principio non bis in idem............................................ 311

5..

Principio de proporcionalidad......................................... 313

6..

Principio de prescripcin................................................. 314

7..

La modulacin del principio de legalidad en el caso de


las sanciones de autoproteccin................................... 317

III. Infracciones y clases de sanciones administrativas............ 320


IV. El procedimiento sancionador........................................... 323

V.

1..

Principios informadores del procedimiento sancionador.. 324

2..

El procedimiento administrativo comn sancionador:


especialidades en las distintas fases y trmites................ 327

Extincin de la responsabilidad......................................... 334

13

GERMN FERNNDEZ FARRERES

Captulo VIII
Los bienes de titularidad pblica (bienes de
dominio pblico, patrimoniales, comunales e
integrantes del patrimonio nacional)
I.

Los bienes y el patrimonio de las Administraciones Pblicas. Clases de bienes pblicos........................................ 339

II.

El dominio pblico............................................................. 342

1..

Aproximacin al concepto: titularidad pblica y afectacin a un fin pblico (uso o servicio pblico)................. 342

2..

Bienes integrantes del dominio pblico. En especial, los


bienes del dominio pblico estatal................................... 348

3..

A..

Tipos de bienes de dominio pblico estatal


determinados directamente por la Constitucin........................................................................ 348

B..

Tipos de bienes de dominio pblico estatal


determinados por la ley...................................... 349

C..

Bienes de dominio pblico por su afectacin


a un uso general o a un servicio pblico.......... 351

La afectacin y la desafectacin de los bienes de dominio


pblico. Las mutaciones demaniales............................... 353
A..

4..

La adquisicin de la condicin demanial: la


afectacin y sus formas....................................... 353
a..

Afectacin por ley........................................ 354

b..

Afectacin por acto administrativo expreso.................................................................... 354

c..

Afectacin implcita..................................... 355

d..

Afectacin presunta..................................... 356

B..

La desafectacin o cese de la demanialidad.... 356

C..

La mutacin demanial........................................ 359

Consecuencias y efectos jurdicos de la demanializacin:


la cuestin de la expropiacin de derechos privados preexistentes......................................................................... 360

14

NDICE

5..

Titularidad de los bienes de dominio pblico y reparto de


competencias relativas a su regulacin y al desarrollo de
actividades que con ellos se puedan realizar.................... 362

6..

La utilizacin de los bienes demaniales y los ttulos habilitantes............................................................................ 365


A..

Clases de usos de los bienes destinados al uso


general.................................................................. 366
a..

Uso comn: general y especial................... 366

b..

Uso privativo................................................. 367

c..

Uso normal y uso anormal.......................... 367

B..

Ttulos habilitantes de los usos: autorizaciones y concesiones................................................. 368

C..

La utilizacin directa por la Administracin


de bienes afectos a un servicio pblico............ 369

D..

La utilizacin exclusiva por la Administracin


de determinados bienes: las reservas demaniales...................................................................... 370

7..

Principios informadores del rgimen jurdico de los bienes demaniales: en especial, los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad................ 371

8..

Rgimen de proteccin de los bienes demaniales. Remisin................................................................................. 375

III. Los bienes patrimoniales.................................................... 375

1..Concepto......................................................................... 375
2..

Adquisicin, enajenacin y cesin de los bienes patrimoniales.............................................................................. 377


A..

La adquisicin...................................................... 377
a..

Adquisicin por atribucin directa de la


ley................................................................... 377

b..

Adquisicin a ttulo oneroso...................... 378

c..

Adquisicin a ttulo gratuito...................... 380

d..

Adquisiciones mediante usucapin y ocupacin............................................................ 381

15

GERMN FERNNDEZ FARRERES

B..

C..

La enajenacin..................................................... 381
a..

Enajenacin de inmuebles......................... 381

b..

Enajenacin de bienes muebles................ 382

Las cesiones gratuitas.......................................... 382

3..

La utilizacin y explotacin de los bienes patrimoniales. 383

4..

El rgimen de proteccin y defensa de los bienes patrimoniales.............................................................................. 383


A..

La regla de la inembargabilidad de los bienes


patrimoniales o privilegium fisci................... 384

B..

El inventario de bienes y derechos................... 388

C..

La inmatriculacin registral............................... 389

D..

La potestad de deslinde...................................... 390

E..

Las potestades de recuperacin posesoria y


de desahucio........................................................ 394

F..

Imposicin de servidumbres sobre los predios


colindantes........................................................... 395

IV. Los bienes comunales......................................................... 396


V.

El Patrimonio Nacional...................................................... 398

Captulo IX
Responsabilidad patrimonial de la
Administracin Pblica y de otros poderes
pblicos
SECCIN PRIMERA. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA............................ 403
I.

El proceso de conformacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica................................. 403

II.

Los requisitos constitutivos de la responsabilidad............ 408

1..

Caracterizacin general................................................... 408

2..

La lesin como dao antijurdico: concepto y caractersticas del dao (efectivo, individualizado y evaluable)..... 412

16

NDICE

3..

La imputacin de la lesin. Ttulos de imputacin y criterios para su determinacin........................................... 419


A..
B..

4..

El mbito subjetivo de imputacin................... 419


Ttulos de imputacin......................................... 427
a..

Funcionamiento normal............................. 428

b..

Funcionamiento anormal........................... 432

La relacin de causalidad, la concurrencia de causas y


la fuerza mayor............................................................... 440

III. La indemnizacin, el procedimiento de reclamacin y la


accin de regreso ............................................................... 446

1..

La indemnizacin: reparacin integral del dao y criterios de valoracin............................................................ 446

2..

El procedimiento: la accin de responsabilidad y la unidad de fuero.................................................................... 451

3..

La accin de regreso de la Administracin frente a las


autoridades y personal a su servicio................................ 460

IV. Algunos supuestos especficos de responsabilidad........... 465

1...Responsabilidad subsidiaria de la Administracin en los


delitos dolosos y culposos de autoridades y funcionarios.. 465

V.

2..

Responsabilidad derivada de actuaciones policiales........ 467

3..

Responsabilidad en el mbito sanitario pblico.............. 469

Crticas al sistema y propuestas de reforma....................... 471

SECCIN SEGUNDA. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE


OTROS PODERES PBLICOS.................................................. 480
I.

II.

Responsabilidad del Poder Judicial................................... 480

1..

Error judicial. Requisitos y procedimiento....................... 481

2..

Funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia. En especial, las dilaciones indebidas........................ 485

3..

Prisin preventiva........................................................... 489

4..

Incumplimiento del Derecho de la Unin Europea.......... 491

Responsabilidad del Poder Legislativo.............................. 495


17

GERMN FERNNDEZ FARRERES

1..

La gestacin jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado por causa de las leyes...................... 495

2..

Significado y alcance del artculo 139.3 de la Ley de


Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn de 1992 y del
artculo 32.3 de la nueva Ley de Rgimen Jurdico del
Sector Pblico de 2015.................................................... 497

3..

Responsabilidad por leyes inconstitucionales................... 500

4..

Responsabilidad por leyes anticomunitarias................... 509

5..

Responsabilidad por leyes constitucionales...................... 517

III. Responsabilidad del Tribunal Constitucional................... 521

Captulo X
La jurisdiccin contencioso-administrativa
I.

Formacin y evolucin histrica........................................ 531

II. mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa:


extensin y lmites............................................................... 543
III. rganos y distribucin de competencias.......................... 551

1..

La planta jurisdiccional................................................. 551

2..

La distribucin de competencias entre los rganos jurisdiccionales...................................................................... 553


A..

Criterios generales para la distribucin de las


competencias y prohibicin de que la declaracin de incompetencia pueda adoptarse en
sentencia............................................................... 553

B.. Asignacin de competencias en primera o


nica instancia. Esquema del reparto de las
competencias en funcin de la Administracin y rgano de los que proceda la disposicin o actuacin recurrida................................. 558
C..

Otras reglas de atribucin de competencias... 568

D.. Distribucin de competencias para conocer


de recursos contra autos y sentencias............... 569
18

NDICE

3..

Reglas relativas a la competencia territorial y a la distribucin de asuntos........................................................... 570


A..

Reglas sobre la competencia territorial............ 570

B..

Reglas sobre la distribucin de asuntos............ 571

IV. Las partes del proceso. En especial, la legitimacin......... 572

V.

1..

Capacidad procesal......................................................... 572

2..

Legitimacin activa y pasiva.......................................... 572

3..

Representacin y defensa................................................. 577

Objeto del recurso.............................................................. 578

1..

Actos administrativos expresos y presuntos...................... 579


A..

La impugnabilidad de los actos de trmite...... 579

B..

La excepcin de acto confirmatorio................. 579

2..

Reglamentos (recurso directo y recurso indirecto): remisin................................................................................. 580

3..

Inactividad administrativa............................................ 580


A..

Inactividad prestacional: requisitos................... 580

B..

Inejecucin de actos firmes: requisitos............ 582

4..

Va de hecho.................................................................... 582

5..

Pretensiones y cuanta del recurso................................... 584

6..Acumulacin.................................................................. 587
VI. El procedimiento ordinario............................................... 591

1..

Diligencias preliminares.................................................. 592


A..

Proceso de lesividad............................................ 592

B..

Normas especiales para litigios entre Administraciones Pblicas........................................... 593

2..

Interposicin del recurso.................................................. 595

3..

Contenido del escrito de interposicin y documentos que


han de acompaarse....................................................... 597

4..

Plazo de interposicin..................................................... 599


A..

Frente a disposiciones y actos expresos............ 600

B..

Frente a actos presuntos..................................... 600


19

GERMN FERNNDEZ FARRERES

C..

En caso de inactividad........................................ 604

D..

Frente a la va de hecho...................................... 604

E..

En caso de haberse interpuesto recurso potestativo de reposicin............................................. 605

F..

En el proceso de lesividad.................................. 606

G..

En litigios entre Administraciones Pblicas.... 606

5..

Tramitacin preferente de uno o varios recursos.............. 606

6..

Anuncio de la interposicin del recurso........................... 607

7..

Remisin del expediente.................................................. 607

8..Emplazamiento............................................................... 608
9..

Incidente de admisin..................................................... 610


A..

Motivos de inadmisin........................................ 610

B..

Competencia para promover y decidir el incidente...................................................................... 611

C..Tramitacin.......................................................... 611
D..

Resolucin del incidente y recursos contra la


inadmisin............................................................ 611

10..Demanda........................................................................ 612
11.. Contestacin a la demanda y trmite de alegaciones previas................................................................................. 613
12..Prueba............................................................................ 614
13.. Vista y conclusiones........................................................ 615
VII. El procedimiento abreviado............................................... 616

1..

Supuestos en los que se ha de observar el procedimiento.. 616

2..

Iniciacin del proceso...................................................... 617

3..

Trmite de admisin, citacin para la vista y trmites


previos a la misma.......................................................... 618

4..

Vista (o juicio oral)......................................................... 619

5..Prueba............................................................................ 620
6..Conclusiones................................................................... 621
7..

Terminacin del proceso.................................................. 622

8..Acta................................................................................ 622
20

NDICE

9..Recursos.......................................................................... 622
VIII. Medidas cautelares.............................................................. 623

1..

Clases o tipos de medidas................................................ 624

2..Procedimiento.................................................................. 625
3..

Criterios a observar para la adopcin de las medidas..... 626

4..

Medidas cautelares en circunstancias de especial urgencia.. 628

5..

Medidas cautelares en casos de inactividad administrativa y va de hecho.......................................................... 628

IX. La sentencia y otros modos de terminacin del proceso. 630

1..

La sentencia................................................................... 630
A..Contenido............................................................. 630
B..Eficacia.................................................................. 631
C..

2..
X.

Costas procesales................................................. 634

Otros modos de terminacin del proceso........................... 637

Recursos contra providencias, autos y sentencias............. 638

1..

Puntualizacin previa.................................................... 638

2..

Recursos contra providencias y autos.............................. 639

3..

Recursos contra sentencias.............................................. 641


A..

Recurso de apelacin.......................................... 641

B..

Recurso de casacin............................................ 643


a..

Sentencias recurribles ante la Sala Tercera del TS........................................................ 646

b..

Autos recurribles ante la Sala Tercera del


TS................................................................... 652

c..

Sentencias y autos recurribles ante las Salas de lo Contencioso-Administrativo de


los Tribunales Superiores de Justicia......... 653

d..

Requisitos procesales. En especial, la exigencia de que el recurso presente inters casacional objetivo para la formacin
de jurisprudencia....................................... 654

e..

Pretensiones del recurso............................. 662


21

GERMN FERNNDEZ FARRERES

C..
4..

f..

Preparacin del recurso.............................. 662

g..

La admisin o inadmisin del recurso


por la Sala 3 del TS..................................... 666

h..

La interposicin del recurso y su tramitacin................................................................ 669

i..

La sentencia ................................................. 670

Recurso de revisin............................................. 672

Nulidad de actuaciones.................................................. 674

XI. La ejecucin de sentencias................................................. 674

1..

La ejecucin judicial de las sentencias............................ 676

2..

Supuestos de inejecucin................................................. 681

3..

La ejecucin de sentencias condenatorias de contenido


pecuniario....................................................................... 685
A..

La condicin de los crditos presupuestarios


afectos al pago de las condenas pecuniarias
como crditos ampliables y las modificaciones presupuestarias............................................. 685

B..

La ejecucin en los casos en los que el pago


pueda causar trastorno a la Hacienda Pblica.. 687

C..

Los intereses de demora en trmite de ejecucin.. 688

D..

La consolidacin de deudas............................... 688

E..

La limitacin derivada del principio de inembargabilidad de los bienes y derechos de la


Hacienda Pblica................................................. 689

XII. Los procedimientos especiales........................................... 696

1..

La cuestin de ilegalidad................................................ 696

2..

Procedimiento para la proteccin de los derechos fundamentales de la persona.................................................... 699

3..

Procedimiento en los casos de suspensin administrativa


previa de acuerdos........................................................... 705

4..

Procedimiento para la garanta de la unidad de mercado .................................................................................. 706

5..

Procedimiento para la disolucin de partidos polticos ... 713


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