CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION EN AMERICA LATINA* sumanio: Introduccién. 1. Argentina. 2. Bolivia. 3. Brasil. 4. Colombia. 5. Casta Rica. 6, Cuba. 7. Chile. 8. Heuador. 9. EI Salvador. 10. Guatemala, 11. Haiti. 12. Honduras. 13. Mé xico. 14. Nicaragua. 15. Panamd. 16. Paraguay. 17. Pent. 18. Repttblica Dominicana. 19, Urnguay. 20. Venezuela. INTRODUCCION Las causas que dan origen al estado de excepcién podrian clasificarse en legales y extralegales, segrin se encuentren consignados cn normas expre- sas 0 procedan del arbitrio de quien lo impone. Fsa distinci6n no parece ociosa, sobre todo en el ambito latinoameri- cano, pues empiricamente se puede constatar la frecuencia de los casos en que las autoridades establecen, expresa o virtualmente, estados de exccpcién sin que se hayan producida los supuestos legales que Io auto- rian. ‘Tal fenédmeno no tiene justificacién. Al repasar las causales del estado de excepcién es posible advertir lo equivoco de los textos constituciona- les. I'n realidad, las causas que dan lugar a un estado de excepcién dificil mente pueden encuadrarse en conceptos juridicos. Se trata de motiva- ciones eminentemente politicas, que reflejan hasta qué grado la vida constitucional del Estado se encuentra vinculada a procesos por entero ajenos a Jas previsiones normativas. Todas tas constituciones latinoamericanas precisan los casos cn que procede declarar ef estado de excepcidn; pero ninguna escapa, aunque sc parezca haber intentos cn ese sentido, a Ia extensa vaguedad con- ceptual. En cl sustrato de todas las normas estudiadas se encontraria que la principal causa del estado de excepcién cs la voluntad de los detcntado- res cel poder. Volvemos, asi, a la vicja razon de Estado. . Reparese que hemos sefialado a esa causa como la principal, no la tinica. Y esto porque no basta que se hayan producido los supuestos constitucionales pata que se genere un estado cxcepcional; siempre se “Este trabajo forma parte de una investigacion ands amplia que aparecerd bajo cl titulo de: La Dictadura Constitucional en América Latina.144 DIEGO VALADES hace necesario que asi lo decidan las autoridades facultadas para hacerlo. Esto no excluye que, como apuntdbamos antes, esas mismas autoridades se valgan de la excepcién, aun cuando no existan condiciones objeti- Yas pata corroborar que se ha dado el supuesto constitucional. Pnede verse, pucs, que la declaracién del estado de excepcién es un acto potestativo que dificilmente puede ser impugnado con base en la ausencia de sus pretendidas causas legales. In efecto, Ja complejidad misma de la vida estatal contemporanea hace dificilmente perceptibles para la gencralidad incluso agresiones extertio- tes, que no necesariamente tienen que provenir de otro Estado extran- jero ni traducitse en actos de ataque fisico. E's el caso de las interferencias en los asuntos internos de un Estado provenientes de las grandes em- presas_transnacionales. De otra parte, debe admitirse que las autoridades estatales disponen de instrumentos informativos que Ics permiten prever el eventual des- encadenamiento de sucesos contrarios a su propia estabilidad, aun cuando tales sintomas resulien imperceptibles pata la gencralidad de Ja pobla- cién. En este caso, incluso, podria resultar contrapreducente la divul- gacién de datos rds o menos secretos. Finalmente, es preciso considerar que los estados de excepcién son mecanismos adecuados a la defensa del Estado, y que Estado suele ser entendido en su acepcién mas restringida. Por otro lado, se sabe que los detentadores del poder suelen identificar su propio destino con el de las instituciones cuya titularidad ejercen, de suerte que también aplican para su afirmacién personal las defensas que fucron idcadas para las ins- tituciones. lL. Argentina En Argentina, el articulo 23 de la Constitucién sefiala los casos cn que cl estado de sitio debe ser declarado, La redaccién del texto no haria suponer que tal declaracién fuese una facultad de ejercicio potestativo, sino una necesidad determinada por la preservacién del orden politico. Asi, el estado de excepcién procede: a) En caso de conmocién interior, y b) En caso de ataque exterior, siempre que esa conmocién 0 ese ata- que pongan en peligro el cjercicio de la Constitucién y la permanen- cia de las autoridades que ella misma crea. Elcementos muy préximas a los contenidos en el texto vigente existieron en la propia Argentina desde mucho antes. El Estatuto de Seguridad Individual, documento promulgado por el érgano que en 1811 desempe- fiaba las funciones gubernativas, establecia que “sdélo cn el remoto yCAUSAS LEGALES DEL. ESTADO DE EXCEPCION 145 extraordinario caso de comprometerse Ja tranquilidad publica o la segu- ridad de la patria, podia el gobierno suspender ese decreto...” 1 Por otra parte, la primera Asamblea Constituyente argentina (1813) tomé Ia peculiar costumbre de autorizar al Poder Ejecutivo para que, en_los recesos suyos, actuara con total independencia de ella, sin mas obligacién que informarla, una vez rciniciadas sus sesiones, de las medi- das “que Ja salud de la patria le hubicra obligado a adoptar”, Rébora apunta que semejante autorizacion “revestia matices de pleonasmo; pues investia al Ejecutivo con ids facultades y le aplicaba menores trabas que el Estatuto de Seguridad antes aludido”.? Entre les antecedentes mas inmediatos de la actual Constitucién ar- gentina* esta el proyecto del sabio jurista Juan Bautista Alberdi. En el atticulo 85, fraccién 22, de ese proyecto, se establece que el presidente de la confederacién puede declarar “el estado de sitio en uno o varios puntos de la confederaci6n en caso de ataquc exterior... en caso de conmocién interior sdlo tiene esa facultad cuando el Congreso csté en teceso..."4 Como alli puede verse, admite las dos hipdtesis actualmente en vigor; pero no precisa que impliquen un peligro para la subsistencia de la Cons- titucién o de las autoridades. En esto quizd el talento de Alberdi no se haya equivocado; realmente no podria pensarse en un ataque externo 0 una conmocién interna que, siéndolo de veras, no pusiera en jaque a las instituciones nacionales. El busilis de la cuestién, como veremos mas ade- lante, esté en la discrecionalidad gubernamental para apreciar cuando una conmocién representa de cierto una amenaza para las autoridades emanadas de la Constitucién. Pese a lo instituido por el refetido articulo 23, debe entenderse que los méviles que han Ievado a la declaracién del estado de sitio no sdlo tadican en el peligro inminente por un derrumbamiento de autoridad. El expresidente Pedro Eugenio Aramburu deciaré, en 1959, que en la agravacion de la situacién social argentina influia una inflacién econémi- ca incontenida, a Ja que se sumaba la desconfianza ptblica hacia algunos organismos gubernamentales —nacionales y provinciales— que ninguna garantia oftecian desde el punto de vista democratico ni cuanto a la po- sible estabilizacién econémica. * El propio Aramburu agregaba ser necesario que el gobierno compren- diera a las fuerzas morales que se movilizan en Argentina procurando dar fin al fraude “en todas sus manifestaciones”. Concluia asegurando con 1Rébora, Juan Carlos, Facultades exiraordinarias del poder Ejecutivo. “Revista de ja Facultad de Derecho y Ciencias Politicas”, afio xvi, mims. 1, 2, y 3, 1952, pp. 528-9, Lima. 2 Idem, p. 530. # Cir. Canal Feijoo, Bernardo, Constitucién yp revolucién. Méxica, 1955, pp. 410 y ss. 4 Linares Quintana, op. cit., p. 779. - 5Santa Pinter, J. J., El Estado de Derecho en la Argentina. “Revista Juridica de la Universidad de Puerto Rico”, vol, xxx, ntims. 3-4, 1961, p. 224, San Juan.146 DIEGO VALADES tono profctico que en un futuro ya préximo el pais habia de recuperarse moral y materialmente, de acuerdo con los anhelos de la poblacién. * Nada novedoso, sin embargo, habia en estas declaraciones. Rébora recuerda como, cn 1893, “cuando un cicrto estado de susceptibilidad” . que desde luego no alcanzaba los visos de una franca rebelidn, el Ejecu- tivo obtuvo del Congreso Nacional la declaracién del estado de sitio que le faculté para arrestar y confinar discrecionalmente a quienes le plugnia. Lo sintomatico radica cn que habiéndose constatade la ausencia cle motives reales que permiticsen la implantacién de esc estado, el Con- greso resolvid que “la conmocién cstaba cn los espiritus”. ? Ocho atios después aparecié una verdadera innovacién. Ante los prime- res movimicntos obreros que Buenos Aires vivid, cl Mjecutivo apeld de nueva cuenta al Congreso para Menar las formalidades requeridas en la declaracién del cstado de sitio; pero como a la luz de um criterio obje- tivo tampoco cra posible proceder a tal declaracién, surgié una figura hibrida que por fortuna no tuvo muchos seguidores cn otras épocas y paises latinoamericanos: el estado de sitio preventive. Casos como los referidos Hevaron a Linares Quintana a concluir que cl estado de sitio figura cntre las normas coustitucionales que mas se han sabvertide vy desnaturalizado en su aplicacién. Habi¢ndolo concebido los constituyentcs de 1$53 como un medio extraordinario de defensa de la propia Constitucién, “se le ha usado con frecuencia con final'dadcs abier- tamente repugnantes a la letra y al espiritu de la ley suprema”.® Procurando un remedio para tal circunstancia fue elaborado, en 1959, un Proyecto de Constitucion para la Republica Argentina, por el Insti- tuto de Derecho Constitucional de la Universidad del Litoral. En sus articulos 33 y 34 cl Proyecto hace referencia al estado de sitio ya la implantacién de la Ley Marcial. El primero proccderia “en caso de conmocién interior o de ataque exterior que ponga cn peligro el cjercicio de esta Constitucién vy de las autoridades ercadas por ella...” '” la Ley Marcial se admitiria “en los casos de guerras internacionales o civiles y cuando los hechos hagan imposible la actuacién de los tribunales de justicia previstos en la Constitucién. ..” 24 Atendicndo a los fenémenos apuntados, cl tratadista Bielsa apunta que el estado de sitio a que venimos aludiendo ¢s, en cierta medida, impro- pio; pues el cstado de sitio propiamente dicho tiene una connotacién bélica y atafic a los Ingares cercados 0 “situados” cn Ia fuerza. El estado 6 Ibid. 7 Revora, op. cit, p. 333. § Ibid. ® Linares Quintana, op. cit. p. 774 2 Proyecto de la Constitucién para la nacién argentina y Exposicién de motivos. Instituto de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional del Litoral, Santa Fo, 1969 p. 37, 11 Idem, p. 38.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 147 de sitio, contemplado en la Constitucién argentina, cs un “estado de sitio practico 0 politico”. 2 Pero al lado de ese estado prdctico, sitta otro denominado facticio, 6 sea ¢l que pueden preparar el gobierno o su partido, alterando deliberada y artificialmente el orden con objeto de justificar medidas draconianas. Aun cuando lo frecuente es que el estado de sitio sea declarado por cau- sas_intemas (conmocién pitblica, altcracién grave del orden, etcétera), en Ia realidad estas causas son mas que aparentes, y.lo que hay son desig- nios politicos o clectorales, que dan pébulo a grandes arbitrariedades, ** Una reforma de 1949, hoy derogada, introdujo cl estado de prevencion y alarma, susceptible de ser declarado en casos de altcracién del orden publico “que amenace perturbar el normal desenvolvimiento de la vida o las actividades de la poblacién”. Véase aqui constitucionalizada la situacién presentada en 1893 y 1905 a que antes hicimos referencia. Bien se sefialé la extrema peligrosidad de una norma semejante, redactada con suma equivocidad. Cuanto a la Ley Marcial y su inaplicabilidad dentro def orden consti- tucional argentino, Bielsa recuerda los dos tnicos casos que han regido en Argentina: uno en 1869 y otro cn 1930, bajo el gobierno de facto. * En la primera ocasién, el entonces senacor Bartolomé Mitre, aseguté: La Ley Marcial 0, Jo que es lo mismo, la competencia de los tribuna- les. militares aplicada a los delitos comunes con exclusién de las leyes y de los jueces ordinarios no naturales, no es institucién de los puc- ‘los libres. ‘6 Un caso que revistié gran interés fue el recurso extraordinario, formulado en 1960 por la Liga Argentina de les Derechos del Hombre, cuando se le negé autorizacién para efectuar una reunién publica en un teatro, con el fin de “analizar Ja situacién impcrante en el Paraguay, en tela- cién con la vigencia de los Derechos del Hombre. 1? Regia, a la saz6n, la declaracién de estado de sitio contenida en la Ley 14785. En esta ocasién el estado de sitio fue motivado por una serie de movimientos huelguisticos, a los que se atribuyeron propdsitos “tipicamente insurreccionales (que) constituian la manifestacién actual y extrema de un proceso mas basto y profundo”."* Tamatio peligro para el ejercicio de la Constitucién requitié cl otorgamiento al Ejecutivo de 12 Biclsa, Rafacl, Derecho Constitucional, Buenos Aircs, 1954, p. 252. En esta obser- vacién, ademds, Bielsa apunta su coincidencia. 15 Idem, p. 253. “4 Idem, p. 260. 13 Idem, p. 262. 16 Ibid, 17“La Ley”, marzo 10 de 1960, p. 1, Buenos Aires. Idem, p. 2.148 DIEGO VALADES un “razonable minimo de facultades excepcionales”, ' contraviniéndose asi a la propia Constitucién, que prohibe esas facultades. FI decreto que puso en vigor e] estado de sitio, expresamente consignaba: Que elementos politicos, con propésitos notoriamente antidemocraticos y em gran parte apoyados c incitados desde el exterior, al margen de Ja auténtica vida sindical, intentan crear en cl pais una situacién de anarquia y subyersion, especialmente en aquellas fuentes de produc- cién a los que se dirige la accién del gobicrno para obtener nuestra indis- pensable transformacién econémica. Que toda actividad esta dirigida contra los intereses cconémicos primordiales de la nacién, ¢ importa, por su confesado propdsito, un abierto ataque al régimen constitucional vy al principio repreventive de gobierno. °° Fn informe verbal presentado ante la Camata de Diputados, el minis- tro del Interior ofrecié, empero, que la vigencia del estado de sitio no scria un instrumento para “acallar la voz del pueblo”, sino para “preve- nir las consecuencias de un estado de conmocién interna”. Y esto, porque “signos visibles” indicaban que se trataba de desencadenar la violencia. “Hay un estado de perturbacién ¢ inquietud que significa un peligro para la paz interna v el orden constitucional”, agregé luego el ministro, Cuan- do él mismo se dirigié al Senado, aseguré que se queria: Crear un clima de desacato e irrespetuosidad. Se estimula la desobe- diencia, la indisciplina y el desprecio de la ley. Se hace burla y escarnio de Ja autoridad Kste cuadro se refleja en discursos y periddicos en un tono de inusitada violencia, con desembozada incitacion a la accién subversiva y de reclamo a Jas fuerzas armadas para guiarlas a una accién fuera de su misién especifica. ** Como sc puede apreciat con el cjemplo anterior, Ja calificacién, por parte de las autoridades, de una serie de actividades sindicales, es raz6n suficiente para que el pais sca puesto en cstado de sitio. La falta de dis- posiciones legales anunciativas de los casos en que tal estado procedc, es frecuentemente aprovechada por algunos regimenes pata hacer primar su voluntad. Desde cl Decreto niémero 536, sobre scguridad del Estado, de cnero 15 de 1945, que satisfizo los requisitos de las Ieyes de orden publico, pues contenia una serie amplia y detallada de medidas avocadas a la defensa de la constitucionalidad contra los amagos subversivos del totalitarismo, ** y cuya vigencia concluyé al fin de la Segunda Gran Guerra, no ha habido otza reglamentacién semejante en Argentina. Existe, por 1 Idem, p. 4. Idem, p. 3 21 Idem, p. 6 2 Loewenstein, op. cit, pp. 135-6.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 149 tanto, una generosa facultad discrecional para que el propio gobierno diagnostique cuando y por qué una situacién es peligrosa y debe decla tarse el estado en sitio. 2. Bolivia Bolivia, cuyas frecuentes mutaciones constitucionales no siempre han significado una alteracién profunda de sus instituciones juridicas, esta- blece en el articulo 34 que el estado de sitio procede en casos “de grave peligro”. Precepto semejante se encuentra ya en Jas constituciones de 1826, 1831, 1834 y 1843, que lo repiten en su articulo 84, fraccién 2? °3 La Constitucién de 1861, empero, precisaba que esa conmocién interior debia poner en peligro a la propia Constitucién y a las “autoridades” creadas por ella, Afios después (Constitucién de 1868) se volv'é al con- cepto primitivo, mismo que se mantuvo en las constituciones 1871, (art. 20), 1878 (art. 26), 1880 (art. 26), 1938 y 1945 (art. 35). 24 Puede verse, en consecuencia, que aun cuando en 186] se tenia una débil idea de institucionalidad, del punto de vista técnico, el precepto se presentaba mds depurado y certero. 3. Brasil El articulo 155 de la Constitucién brasilefia determina los siguientes casos, como condiciones para declarar el estado de sitio: d) Grave perturbacién del orden. b) Amenazas de que se produzca esa perturbacién. c) Guerra exterior. Los puntos a) y b) ya aparecian cn el articulo 34, fraccién 21 de la Constitucion de 1891, ®* y se conservaron sin modificacién en las Emen- das de 1926. En 1937 la Constitucién presenté la originalidad de declarar (art. 186) el estado de emergencia. Pero, ademas, como la propia Constitucién fue aprobada mediante un plebiscito, tenemos cl tmico caso conocido de una votacién popular para declarar el estado de excepcidn. Fncontramos alli un ejemplo de constitucionalizacién del estado de cxcepeién.** Eso no obstante, la disposicién constitucional fue reforzada por Ley de Orden Publico de 1938, que a su vez complementé otra de caracter similar cuan- do Brasil entré a la Segunda Guerra Mundial. *7 28 Trigo, Ciro Fdlix, Constituciones Bolivianas, Madrid, 1954, pp. 262-3. 24 Idem, pp. 310, 329, 346, 366, 393, 426 y ss. 25 Cavalcanti, Themistocles Brandio. Las Constituciones de los Estados Unidos del Brasil. Madrid, 1958, p. 334. 26 Idem, p. 533 27 Decreto-Ley No. 4766, de 1° de octubre de 1943, cit. por Loewenstein, of cit., p. 132.150 DIEGO VALADiS E] hecho de haberse deciarado el estado de emergencia por el articulo 186 de la Constitucién de 1891, originé problemas de técnica constitu- cional cuanto a su levantamiento, que se Tevé a cabo por medio de la Ley Constitucional ntimero 16, de 30 de noviembre de 1945, en su articulo tinico, ** In todo caso, y tratando de evitar graves fricciones que pudieran des- truir el edificio jurtdico brasilefio, Rui Barbosa claboré una peculiar doctrina segiin la cual las garantias vy los derechos constitucionales gon cosas distintas. Aquéllas son meras formalidadcs de seguridad politica y judicial; éstas son “manifestacién de la personalidad de su_cxistencia subjetiva”.* Con esta infundada tesis, se pretendcn justificar los actos del Fstado que declaren suspendidas las “garantias constitucionales”, pucs, pretend:damente, no se afectan los “derechos” constitucionales. En brasil, por otra parte, tiene gran releyancia la distincién entre estado de sitio y suspensién de gatantias. Hemos visto ya cuando pro- cede el primero; la segunda sélo pucde ser declarada habiendo estado de sitio (art. 157). 4. Colombia In Colombia, 1a Constitucién distingue entre cstado de sitio y estado de emergencia, Segiin c] articulo 121 ¢l primero procede en caso de gue- tra exterior o de conmocién intcrior, el segundo se produce, segin el articulo 122, cuando sobrevicnen hechos distintos de los previstos por el 121 y que perturben o amenacen con una perturbacién grave e inmi- nente del orden econdmico o social del pais, o que constituyan también una grave calamidad publica. Asi, vemos contempladas las siguicntes hipétesis: A. Fstado de sitio: a) Por guerra exterior. b) Por conmocion interma. B. lstado de emergencia: @) por perturbacién, o amenaza de que tal ocurra, del orden eco- némico, b) Por perturbacién, 0 amenaza de que tal ocurra, del orden social. c) Por grave calamidad publica. En el parrafo segundo del 122 se exige que la declaracién de estado de emergencia deba ser motivada; en el parrafo correspondiente del ar- ticulo anterior, empcro, nada se dicc a ese respecto. ;Significa esto que la declaracién de cstado de sitio puede formularse sin necesidad de ex- 28 Cavalcanti, op. cit., p. 575. 29 Cit. por Melo Franco, Afonso Arinos de. Curso de Direito Constitucional Bra- sileiro. Rio de Janeiro, 1958, p. 180,CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 151 presar los méviles que inclinan al gobicrno nacional a decretarlo? No parece que asi ocurra, Simplemente que, segiin Ia letra constitucional, cn tanto que Ja declazacién del estado de emergencia va acompafiada de esa exposicién de motives, en el caso de declararse el estado de sitio éstos sélo deben cxponerse ante cl Congreso, si se encuentra en sesiones, 0 bicn el primer dia de sesiones ordinarias o extraordinarias que el Congre- so tenga con posterioridad a la declazacién. Asi, la motivacién en el caso de estado de emergencia es simultinea a su declaracién, pudiendo ser posterior en el estado de sitio. Y, en reali- dad, justificar la implantacién del estado de sitio no reviste muchos pro- biemas si s¢ tiene en cuenta la tendencia a atribuir a factores de indole internacional la violencia que se experimenta en el Ambito nacional. *° Un caso especial es el prescrito por el segundo parrafo del articulo 28, segtin el cual aun en tiempos de paz, y dandose “graves motivos” para “temer” la perturbacién del orden publico, pueden set aprehendidas y retenidas por mandato gubernamental aquellas personas cn quicnes con- curran “graves indicios” de que “atentan” contra la paz ptblica, Esa detencién puede prolongarse hasta diez dias. Fs obvio que esta fraccién del articulo 28 implica la derogacién de varias garantias individuales, Podria asimilarse a lo que algunos denomi- nan estado de alarma. Empero, ya que en la parte correspondiente de Ja Constitucién no esta incluido, y dado que ya estarian previstos los esta- dos de sitio y emergencia, esa facultad resulta exorbitante. Aguilera Camacho encuentra que Ja tendencia a la desconstitucionali- zacion del Estado tiene sintomas muy perceptibles en Colombia. El pri- mero de ellos es la pugna partidista que desvia al pueblo de una partici- pacién politica dentro de los cauces legales, llevandolo al abstencionismo vy al inconformismo con autoridades sistematicamente tildadas de inmora- les. Fl deserédito de la administracién, del Congreso y de les organismos jurisdiccionales, cs un continuo pretexto para la subversion. Creemos, sin embargo, que el juicio de este autor no es atinado del todo. Cicrto que las acusaciones itcrativas y dolorosas de un partido de oposicién pucden generar profunda incertidumbre. Pero lo que suele ob- servarse, en buena parte de los casos, es la intolerancia gubernamental hacia las manifestaciones disidentes, a las que responde con distintas for- mas y grados de tepresién, Entre los méviles del estado de sitio no siem- pre esta la agresién popular o faccional a las instituciones; a veces el origen es la represién oficial. Otro aspecto, sin duda mas importante que el antes mencionado por Aguilera, es el que se designa como “anarquia de las relaciones entre el capital y cl trabajo”; pues admite la polarizacién de intereses entre ambas clases, aun cuando no llega a referirse textualmente a la lucha entre 30 Aguilera Camacho, Alberto, La desconstitucionalizacién del isstado. “Revista de la Universidad Libre.” i época, nim. mr, julio-agosto de 1955, Bogotd, p. 6.152 DIEGO VALADES ellas. Ademas, advierte la existencia en Colombia de una muy acentuada inestabilidad ¢ inseguridad juridica, que da lugar a profundos desajustes emocionales entre los ciudadanos. #4 Contrario a esa opinion uno de los constituyentes, que en 1886 parti- cipo en la elaboracion de la Carta vigente, ascguraba que el articulo 121 era lo tinico sensato, lo verdaderamente cientifico, porque se fundaba en las necesidades reales de una situacién violenta y anormal. Invocaba el derecho del Estado a defenders y el interés del pais a ser defendido. * Un caso sugestivo que ilustra la tcsis anterior fue cl presenciado en 1905. Siendo Rafacl Reyes presidente de la Republica, y habiéndose pro- ducido una scric de trastornos pitblicos en Tos departamentos de Cun- dinamarca y Santander, pidié al Congreso la declaracién del estado de sitio. Como ¢l Congreso discrepé de la opinion presidencial, Reyes lo suspendid declarando “que no cs cn Ia Constitucién sino en la suprema ley de la necesidad donde debe buscatse el fundamento de este acto tras- cendental .. .” Fn una encuesta sobre la importancia de] articulo 121, Lazaro Tobén sustenté la tesis de que el régimen extraordinario provisto por Ja dispo- on constitucional, debia interpretarse en forma restrictiva y nunca extensiva. Debe, segin Tobon, reprimirse un alzamniento; pero no las supuestas causas de un eventual desconicnto. Distinguiendo cl estado de sitio del Hamado estado de necesidad invocado por Reyes, asegura que nada puede justificar al segundo, y que dentro de la mecanica consitucional colombiana sdlo el primero tiene cabida. La confusién entre ambas situacioncs es a veces ineludible. FE] publi- cista Sachica, por ejemplo, concibe a} estado de sitio como la defensa de Ja Constitucién “cn caso de necesidad extrema” y como recurso includi- ble para salvaguardar ¢l orden, Sin embargo, esos casos quedan circuns- critos a la guerra exterior va la guerra. civil. ** Pero jes lo mismo gucrra civil que trastormo del orden? Desde luego, parece obvio que toda gue- tra civil implique una ruptura del orden; mas no toda ruptuta o amenaza de ruptura del orden tiene que darse a manera de guerra civil. La Constitucién colombiana no distingue entre alzamiento y conmo- cién interior, Sin embargo, se ha entendido que al equiparar el articulo 121 los casos de guerra exterior con los de conmocién interior, esta con- firiendo a ésta las mismas caracteristicas de inmincncia y violencia que corresponden a aquéila. De tal manera sc da cl paralelismo entre ambas 21 Idem, pp. 8-9. 2 Castaiio 'T, Abel R., Encuesta sobre ef eleance del Articulo 121 de la Consti- tucion. “Revista de ia Facultad de Derecho.” t. v, mims. 19 y 22,, septiembre de 1956, p. 31, Medellin, Colombia, 28 Thid, Utlizamos la expresion “suspendio al Cogreso”, porque constitucional- mente no estaba facultado para disolverlo. 34 Castaiio, cit. supra. pp. 35-6. 85 Sachica, Luis Carlos, Constitucionalismo colombiuno, Bogota, 1966, p. 321.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 153 figuras, que es valido pensar que la Constitucién de Colombia no prevé el establecimiento del estado de sitio con cualquier pretexto: de acuerdo con la norma, ese estado sdlo es decretable en situaciones de alta gra- vedad, cuya evidencia no dé lugar a sospechas cuanto a la interpretacién y calificacién gubcrnamental, ** ‘Temiendo las posibles interpretaciones divergentes, que acaso tiendan a ampliar el significado y propésito del articulo 121, algunos han preten- dido, sin mayor éxito, que cl texto constitucional adopte un criterio de enumcracién taxativa de aquellos hechos que pucden considcrarse como causas de Ja ruptura del orden piblico.*? Sin cmbargo, en Colombia esta idea no ha tenido mas que unos cuantos adeptos. Kl ambiente ha sido moralmente contrazio a la incorporacién de un texto enunciativo de esa categoria. Repdresc que ni siquiera durante el periodo de la Segunda Gran Guerra, en que aun paises como Argentina (vide supra) adoptaron una ley de orden piblico, Colombia accpté una solucién semejante. I'so no obstante, cl constitucionalista Dario Echandia ha sustentado que en la hipétesis contemplada por ¢l articulo 12] también caben los trastornos producidos por huelgas, catdstrofes generadas por fuerzas de la naturaleza ¢ incluso crisis de cardcter financicro y econdmico. ** Cuanto al estado de cmergencia ccondmica y social, su ongen cn Colombia se remonta a 1953, aiio en que una comisién de Estudios Constitucionales, nombrada por el gobierno nacional, sugirié su adopeién nornativa. ‘L'rataban de preverse, asi, las circunstanc.as de indele ceond- mica capaces de perturbar ci orden social; se crearia un instrumento de incontestable juridicidad pata remediar tal situacién, La iniciativa gubernamental que se planted a la Asamblca Nacional seguia las directrices dadas por la comisién. Sefialaba que “en caso de grave anormalidad cconémica el presidente podra dictar las providencias que juzgue necesarias para conjurar la situacién”. En Ja exposicién de motivos que acompatid a dicha iniciativa se decia que los trastornos de ca- racter econémico acarrean hondas perturbaciones en la vida social, cuya significacion incluso lega a superar a las de orden politico, “con los cuales fatalmente se coordinan’”. Agregaba esa exposicién que, para no tener que recurrir al articulo 121 cn tales casos de crisis econémicas, y para eludir Ja morosidad del proceso legislativo ordinario en condiciones de extremo apremio, se hacia necesario contemplar Ja inscripcién constitu. Gional del cstado de emergencia ccondmica y social." 3 Jdem, pp. 322 y 330. 7 Iden, p. 330. 88 Thad. 39 Restrepo Arteaga, Fabio, El estado de emergencia econdmico y social, “Estu- dios de Derecho.” Amo xxix, segunda época. vol. xxv, mim. 74, septiembre de 1968, p. 325, Medellin, Colombia 49 Idem, pp. 326-7.154 DIEGO VALADYS El proyecto de 1952 fue desestimado. Hasta trece afios después, el senador Alfonso Lépez Michelsen presenté una nueva iniciativa que dis- fruto de buena acogida entre sus colegas, y fue aprobada una redaccién similar a la que hoy esta vigentc y analizamos en parrafos superiores. Con su inclusién se accpté la influencia del fenémeno econdmico en la vida nacional, asi como el hecho de que un trastomo en esa area reper- cute muy seriamente en otros aspectos de la organizacién social. *! Sc pensd que un descenso mas alld de lo previsible y normal en el nivel de cambios, por ejemplo, plantea situaciones tan delicadas como cl incremento de subempleo y desempleo, aumento en los costos de pro- ducciones, alza cn el valor de los servicios, cierre de empresas vy encare- cimicuto de créditos. F] malestar natural que se produce en un panorama asi, traducido en huclgas, paros, motines y delitos del orden comin, podian amenazar la estabilidad del propio Estado. Por eso, la doctrina acogié al articulo 122 como un complemento del 121, que sirvié ademas como un instrumento apto para reforzar el respeto a la legalidad cons- titucional. 42 Se entiende que Ja declaracién del estado de cmergencia econémica y social es uma situacién intermedia entre ta anormalidad absoluta, significada por la guerra exterior o civil, y la plena normalidad. Restrepo Arteaga comprendia las ventajas del articulo 122 diciendo que: a) Permite hacer frente a situaciones graves de anormalidad, sin tener que ocurtir al cxpediente del estado de sitio b) Permite eludir el minucioso proceso legislative ordinario, y asi per cibir oportunos medios de beneficio comin. c) Evita la tendencia a adoptar medidas generalmente tachadas de ilegales, abusivas y arbitrarias. d) Sirve para resguardar no sélo el orden ccondémico, sino también el civicomilitar. e) No excluye que simultancamente, si asi lo demandan las circuns- tancias, sc establezca el estado de sitio. * 5. Costa Rice Para que s¢ dicte la suspensién de garantias en Costa Rica, sélo se requiere que exista una “evidente necesidad publica” (articulo 12], frac cién 7, constitucional). La tradicién autimilitarista de que hoy hace gala Costa Rica ya aso- maba en el articule 39 del Pacto Social Fundamental Interno o Pacto de Concordia, de diciembre 1° de 1821.44 Alli se contenia una especie de cs- 41 Idem, pp. 323-9. 42 Idem, pp. 330 y ss. 4a Idem, p. 331. 44 Peralta, Tein G., El Derecho Constitucional en la independencia de Costa Rica, San José, 1965, p. 45.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 155 tado de sitio y ley marcial, cn los casos que la provincia (de Costa Rica} fuese amenazada en su seguridad, libertad ¢ mdependencia, Principios andlogos contuvieron las constituciones de la Republica Fe- deral de Centro América en 1824 (arts. 67, fraccién 4, 120, 127 y 176), en 1835 (arts. 118, 119 y 131) y en 1898 (art. 41). En ia Constitucién Federal de 1921 se aumentaron como causales del estado de excepcién las epidemias u “otras calamidadcs publicas” (art. 64). De acuerdo con esa ultima Constitucién, la propia Asamblca Constitu- yente decreté una ley de estado de sitio que, en cierta medida, también instituia el estado de ley marcial (art. 1). Esta ley presentaba un origi nal articulo 3°, de acuerdo con el cual cxistian: a) Estado de sitio. b) Estado de sitio por causa grave. ce) Estado de sitio por causas gravisimas, aunque no se proporcionan elementos para tal distincién. ** , 6. Cuba La Constitucién cubana formalmente cn vigor, precisa en su articulo 41 que cl estado de sitio serd declarado cuando: a) Lo exija la seguridad del Hstado. b) Se produzca wna gucrra internacional. c) E1 territorio nacional sea invadido. d) Se altere el orden. e) Se preduzcan otros hechos que perturben “hondamente” la tra quilidad publica. Debe verse que varias de las hipdtesis son rcsumibles en una sola. La ultima y peniltima sefialadas, por ejemplo, podrian figurar en un solo rubro c incluso ser consideradas dentro de la planteada en primer término, dada la extrema elasticidad que ya hemos apuntado cuando se hace refe- rencia a la seguridad del Estado, Se ha observado que el periodo critico, cuanto a las medidas de exccp- cién, fue cl comprendido entre los afios 1928-1933. 4? Por esta razon el senador José Manuel Cortina presenté unas bases pata reformar Ja Cons- titucién, en enero de 1931, que, entre otras cosas, reducian tas posibili- dades de utilizacién de medidas excepcionales. El Plan Cortina, bien sucedido en otros capitulos que si influyeron en la Constitucién de 1940, no fue muy tomado en cuenta en esta materia. Por su parte, el repre- sentante Carlos Manuel de la Cruz prosenté (abril de 1931) un_pros- pecto redactado por la oposicién en que se limitaba el derecho consti- 45 Gallardo, Ricardo. Las constituciones de la Reptiblica Federal de Centro Amé rica. Madrid, 1958, pp. 713, 719, 722-3, 730, 759, 761, 779 y 821 36 Idem, p. 877 ‘ oo Heminder, Corujo, Enrique, Historia constitucional de Cuba. La Uabana, 1960, tom p. L156 DIEGO VALADFS tuciona] de suspender las propias garantias constitucionales. * En 1933 también José Portuondo v de Castro presenté un provecto de Constitu cién, que cn lo concerniente a la suspension de garantias coincidia con el de De la Cruz, Un recrudecimiento de Ja inestabilidad ambiental orillé a que en 1952, el mismo dia que fue promulgada la lev constitucional, un decreto sus- pendiese las garantias constitucionales por +5 dias. A partir de entonces Ja suspensién de garantias sc convirtié en practica iterativa. Se Mevé a cabo cl 26 de julio de 1953, cuando el Ievantamiento castrista, en abril y diciembre de 1956, y en enero, marzo, agosto, septiembre y diciembre de 1957, ° La crisis, que continud en 1958, descmbocd cn Ia caida del régimen del general Futgencio Batista. El] 3 de enero de 1959 tomé posesién el gobierno revolucionario cn Santiago de Cuba, que fue declarada capital provisional del pais, al tiempo que se nombré presidente al doctor Urrutia. Correspondié al doctor Fidel Castro, “Comandante absoluto de Jas fuer zas revolucionarias y delegado del poder Ejecutivo”, trasladarse a La Habana, donde postcriormente se instalé el gobierno nacional, y comenzd a practicar algunas modificaciones a la Constitucién de 1940, una de las cuales consistié cn suspender el habeas corpus “por 90 dias y pata deter- minados casos”. *° 7. Chile La Constitucién chilena proporciona distintas hipétesis cn sus articulos 44, fraccién 12, y 72 fracciones 10 y 17. De acuerdo con la primera de esas disposiciones, la restriccién de ga- rantias se puede dar: a) Cuando Jo reclame la necesidad imperiosa de defensa del [stado. b) Cuando lo reclame la conservacién del régimen constitucional. ¢) Cuando lo reclame la preservacién de la paz interior. Fn ia fraceién 10 del articulo 72 se incluve Ja emergencia financicra, al través de la cual el presidente de la Republica, con Ia firma de todos los ministros de Vstado, puede deeretar pagos no autorizados por la Icy, para hacer frente a necesidades impostergables derivadas: a) De calam‘dades publicas. b) De agresién externa, ¢) De conmocién interna. d) Del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puecdan paralizarse sin grave datio para cl pais. 48 Idem, p. 135-9: Portuondo y de Castro, José, Proyecto de Constitucién, La Habana, s. £, 2% edicion, pp. 14-5. 49 Ley-Decreto N¢ 1, de abril 4 de 1952; Hernindez Corujo, op. cit., pp. 233 y 237. 60 Hernandez Corujo, cil., pp. 243-4.CAUSAS LEGALES DEL FSTADO DE EXCEPCION 157 De acuerdo con la fraccién 17 del mismo articulo 72 se declarara el estado de asambica cuando exista una invasién o amenaza de invasién extranjera; v el estado de sitio cuando se produzca una conmocién interna, Fsta clasificacién amplia un poco la proporcionada por ¢l profesor Evans de la Cuadra. ** La Lev de Emergencia de 1942, que creé las zonas de cmergencia, in- cluy6 Tos actos de sabotaje contra la seguridad nacional, como una causal mas para la suspensién de garantias. Msta amplitud legislativa, dice Ber- uaschina, ha dado lugar a un “casi permanente atropello a las libertades consagradas en la Constitucién”. La doctrina chilena opina que para declarar el estado de sitio, en caso de ataque extranjero, no basta el temor de que ese ataque se produzca; es necesartio que se haya producido en la realidad. De la misma forma que si hubiese gucrra, pero no existiera la amenaza extranjera, tampoco podria declararse cl cstado de emergencia previsto constitucionalmente. ** 8, Ecuador T’] articulo 98 de la Constitucion ecuatoriana, de 1967, consagraba la triple razdn: a) Invasién exterior, b) Guerra internacional. ¢) Conmocién interior. Acaso la ventaja que presenta este articulo es que se remite a una situacién de conmocién inter‘or, y prescinde de la ambigua defensa del Estado o preservacién de la paz publica. Y aun asi, todavia scria cucstién de precisa si esa conmocién es objetivamente corroborable. Un comin denominador bolivariano enlaza Jos origenes constituciona- les de varios paises sudamericanos. Esto es claramente perceptible en Ja Constitucién Grancolomb:na de 1821, donde cucontramos conceptos muy scmejantes a las constituciones venezolanas de la misma época. El articnlo 128 de la Grancolombina admitia cl estado de execpcidn en casos “de conmocion interior a mano armada”. * En Icuador, en 1830, se aplicé ese criterio indefinido que ya hemos visio en olres casos, v se suprimié la referencia al ataque armado, de- jando solo cl de conmoc’én interior (art. 35, fraccién 5#). Se volvid al cencepto original en 1843 (art, 62) y de nucva cuenta se regresd al gundo sistema en 1845, repitiéndose en 1851 (art. 75), en 1852 (art. 31 Evans de la Cuadra, Enrique, Relacién de fa Constitueién Politica de la Rept blica de Chile. Santiago, 1970, pp. 88, 120, 126 y 128; Bernaschina Gonzalez. Mario. Manual de Derecho Constitucional, Santiago, 1938, t. 1, p. 475 y ta, p. 230. Bernaschina, 09, cit., tM, pp. 231-2. 53 Idem, 235 y 238. 54 Borja y Borja, Ramiro, Las Constituciones de Ecuador. Madrid, 1951, p. 50.158 DIEGO VALADES 73), en 1861 (art. 71), en 1869 (art. 60, fraccion 12), en 1878 (art. 80), en 1884 (art. 94), en 1897 (art. 94). 5% Al inicio de este siglo (1906) se retorné a la concepcién original, y se hablé otra vez de conmocién interior a mano armada (art. 83), aunque afios mas tarde (1929) sc reemprendié el mismo camino de las vagueda- des (art. 86), y en el ritmo pendular cstablecido, en 1945 se recupcrd la tradicién primera (art. 68), misma que se desestimd Inego de un aiio (art. 94). 98 Sin embargo, en junio de 1970, el presidente José Maria Velasco Tha- tra declaré que: En consideracién a que el actual sistema legislativo ecuatoriano ha descentralizado de manera total la administracién del Estado, debili- tando por completo al Poder Ejecutivo, y a que fuerzas negativas y antinacionales han conducido al pais a una crisis que amenaza su ¢: tencia misma... a que Ja opinién ptiblica reclama la reestructuracién nacional sobre bascs de respeto a la moral, a la autoridad y a las Ie- yes... y a que las Fuerzas Armadas Nacionales, en forma patridtica, comprcnsiva y undnime han solicitado al actual presidente de la repd- blica que asuma los plenos poderes... eta menester poner en vigor de nueva cuenta la Constitucién de 1946 (art. 2° del Decreto N? 1, de ju- nig 22 de 1970). Mas tarde, el 16 de febrero de 1972, una Junta Militar derrocé al pre- sidente Velasco Ibarra y reinstauré la Constitucién progresista de 1945. FE] atticulo 68 de ta Constitucion ccuatoriana, de 1945, considera causas del estado cxcepeional las mismas que contempla la Constitucién de 1967, y que hemos referido mas arriba. 9, El Salvador LE] articulo 175 de la Constitucién de El Salvador formula una extcnsa referencia a las causas que pueden dar origen a la suspensién de garantias: a) Guerra. b) Invasion del territorio. c) Rebelidn. d) Sedicion. e) Catastrofe. f) Epidemia. g) Otras calamidades generales. h) Graves perturbaciones del orden publico. 53 Idem, pp. 113, 172, 203, 278, 312, 343, 379 y 414. 58 Idem, pp. 487, 528, 587 y 659, véase, también, el comentario que sobre las garantias individuales y su proteccién hace Bossano, Guillermo, Evolucién del Dere- cho Constitucional ecuatoriano, Quito, 1959, pp. 156 y ss.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 159 Queda entendido, pues, que las catastrofes y las calamidades generales, no son lo mismo. Se piensa, también, que aparte de Jas enunciadas de los incisos a) hasta el g), pueden darse otras perturbaciones igualmen- te graves. Lo malo de imtroducir una situacién semejante entre las que sirven como fundamento a la declaracién de suspensién de garantias, es que puede involucrar derechos como el de hnelga, por ejemplo, que en una interpretacién extensiva bien podria caber en la altima de las hipé- tesis sefialadas. Por esta razon se asegura que las normas constitucionales: referidas al estado de sitio, tienen Ja maxima importancia para los salva- doreiios. 7 10. Guatemala En su articulo 151 la Constitucién guatemalteca prevé las siguientes hipétesis pata la suspensién de garantias: a) Invasion extranjera. b) Perturbacién grave de la paz. c) Actividades contra la seguridad del Estado. d) Calamidades ptiblicas. Ya el articulo 45 de la Constitucién de 1823 incluia como causas det estado de excepcién, los tumultos, rebeliones o ataques con fuerza armada a las autoridades ptiblicas. Mas tarde (1825) encontramos en la Consti- tucién guatemalteca una norma conteniendo el estado de emergencia financiera (art. 94, fraccién 10) que puede tomarse como origen de otra semejante y que‘se ver en el caso de Nicaragua. Por otra parte, con excepcién de lo sefialado en el anterior inciso d), las constituciones de 1839 (art. 16), 1851 (art. 7, fraccién +), 1879 (arts. 39 y 54, fraccion 12), 1887 (art. 2° transitorio) y las reformas de 1921 (art. 39), contenian Jas mismas causales. °* La inclusién de las epidemias u otras calamidades piblicas, como oti- gen de estados excepcionales, se dio en la reforma de 1927 al atticulo 39 constitucional, y asi se conservé sucesivamente en 1935, 1945 (art. 138) y 1956 (art. 77). 59 lL. Haiti En Haiti, la Constitucién (art. 195) sélo prevé dos casos como base para decretar el estado de sitio: 57 Gallardo, Ricardo, Las Constituciones de El Salvador. Madrid, 1961, p. 159. 58 Marifias Otero, Luis, Las Constituciones de Guatemala, Madrid, 1958, pp. 247, 271, 302, 428, 432, 458 y 473. 59 Idem, pp. 552, 582, 656 y 762.160 DIEGO VALADES a) Que se produzcan disturbios civiles. 5) Que exista un peligro inminente de subversién. 12. Honduras En Honduras (articulo 107 constitucional) las garantias se suspenden por: a) Invasién extranjera b) Perturbacién grave de la paz. c) Epidemia. d) Otras calamidades generales. 13. México Por su parte, cl articulo 29 de la Constitucién Mexicana plantea una gran multiplicidad de hipétesis para que sc pueda producir la suspensién de garantias, designacién con que esta Constitucion suple a la del es- tado de sitio, emergencia, prevencién, 0 cualquicra otra. Asi, las garantias pueden suspenderse en los casos siguiente: 1° Cuando se produzca una invasién extranjera. 2° Cuando haya una perturbacién grave de la paz publica. 3° Cuando la sociedad esté en un gran peligro 4° Cuando la sociedad esté en un gran conflicto. Si antes hemos visto la suma dificultad que se planea para detcrminar en qué casos cxiste una perturbacién real del orden, dificultad que se acrecicnta cuando incluso se trata de determinar lo que cs una amenaza para ¢se mismo orden, nos encontramos que determinar lo que signifi- ca una “socicdad en conflicto” parece execder las posibilidades de una interpretacién estrictamente juridica, La primera legislacién de emergencia aplicable al territorio mexicano, se contenia en la Constitucién gaditana de 1812, Aunque su vigencia en México ha sido apuntada como “nominal y discutible”, significa un incuc tionable antecedente. Es cierto, ademas, que cl articulo 308 de eva Consti- tucién, presentaba caracteres de muy timida factura; pero su aplicacién resulté muy evidente en el decreto de 17 de abril de 1821 que autorizaba a enjuiciar militarmente a los conspiradores; mas tarde, va en pleno im- perio iturbidista, el mismo deercto fue aplicado para cncarcelar a varios dipntados al primer Congreso Constituyente bajo Ja acusacién de conspi- racién, 60 Yona Ramirez, Felipe, La suspension de garantias y las facultades extraordinarias en ef derecho mexicano. “Revista de la Escucla Nacional de Jurisprudencia”, t. vm, ntims, 25, 26, 27 y 28, enero-diciembre de 1943, pp. J16-7, México.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 161 A pesar de que Ja suspension de garantias habia sido cstipulada para reprimir Jas intenciones independentistas de los mexicanos —aunque el mencionado Decteto de 17 de abril mas que implantar un estado de sitio, estatuyd una especie de ley marcial— y posteriormente para robustecet el poder monarquico de Iturbide, conté con la simpatia de Ramos Arizpe, quien en cl Congreso Constituyente sugirié su incorporacién a la Carta Fundamental de 1824. Sin embargo, como el maestro ‘Tena Ramirez ob- serva, la idea no formé parte “del patrimonio exclusivo de ningtin par- tido”, pues lo mismo liberales que conservadores Ia suscribieron, * Conviene sefialar, empero, que Ramos Arizpe, previendo los casos de fuerza mayor que normalmente sc invocan para Ja declaracién del estado de sitio, opté por una férmula distinta a la consagrada por la Constitu. cién de Cadiz, y ptopuso la inclusién de facultades extraordinarias para el ejecutivo; proposicién que no admitié un congreso tan inclinado hacia la mas rigida separacién de poderes, ® Decfa cl articulo 308 de la Constitucién gaditana que: Si en circunstancias extraordinarias la seguridad de] Estado exigiese, en toda la monarquia o en parte de ella, la suspension de algunas forma- lidades previstas en este capitulo para el arresto de delincuentes, po- dran las Cortes decretarlas por un tiempo determinado. Fracasado cl intento de don Miguel Ramos Arizpe para introducir un articulo semejante en la Constitucién de 1824, se presenté igual reluc- tancia en la terccra de las Leyes Constitucionales de 1836, cuyo articulo 45, fraccién V prohibia al Congrcso “privat ni aun suspender a los mexi- canos de sus derechos declatados en las leyes constitucionales”. Sin em- bargo, c] Proyecto de Reformas a csas leycs, presentado en 1840, si admnitia en su articulo 65 la concesién de facultades extraordinarias —no de sus- pensién de garantias— cuando lo exigieran Ja “seguridad y conservacién de la Republica”. Fn voto particular, don José Fernando Ramirez dijo que cse caso sélo se justificaria viéndose amenazada Ia independencia nacional por una invasién o guerra extranjera, ™ En cel proyecto de Constitucién presentado el 25 de agosto de 1842, se precisaba (articulo 82, fracciones TV y V) que las faculiades extraor- dinarias sdlo se concederian cn caso de invasion extranjera, si para ha- ceile frente no bastaban las ordinarias, y que en la medida que se afec- tascn las garantias individualcs, Jas faculiades extraordinarias no podian extenderse mas que a detener a las personas por el ticmpo estrictamente St Idem, p. 119. 82 Idem, pp. 1178. 83 Tena Ramirez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1971. México, 1971, p. 95. 81 Derechos del Pueblo Mexicano, Obra colectiva editada por la Camara de Dipu tados, dirigida por Octavio A. Hernandez. México, 1968, t. v, p, 103.162 DIEGO VALADES necesario para asegurar cl orden publico, y sdlo cuando obraran serios indicios de que el detenido habia intentado o podria intentar 1a pertur- bacién de dicho orden. Otro proyecto presentado al dia siguiente, conte- nia en su articulo 72 una scric de-disposicioncs muy semejantes a las apuntadas. Las bascs organicas admiticron ya la suspensién de garantias en casos de “grave sedicién”, en to que coincidié el voto de don Mariano Otero, de 5 de abril de 1847, que influyé en el articulo 82 del Estatuto Or- ganico provisional de ia Republica Mexicana. Fsta evolucién permitid que ya en el anteproyecto de 1856 la idca de Ja suspensién de garantias contase con cl ntunero de adeptos necesarios pata triunfar. 7 Asi, cl articulo 34 del proyecto de Constitucion se convirtié en articulo 29 en 1857 y se conservé en el proyecto (1916) del primer jefe Venustia- no Carranza, articulo que, con ligeras adaptaciones, se incluyé en la Cons- titucién vigente. " Tal como observamos antes, la vaguedad del articulo 29 fue advertida con nitidez por el constituyente mexicano Francisco Zarco, ® periodista de cnjundia y patriota muy significado en el periodo reformista. El diputado Mata, a su vez, apunté que el estado de sitio era un medio defens vo del Estado, y don Melchor Ocampo asenté que mediante ese estado de sitio podia preservarse la salud ptiblica del pais. Debe destacarse, a propésito de estos pronunciamientos, que repetidamente utilizan la expresién gala “estado de sitio”, pese a que en cl texto constitucional sdlo se hace refcrencia a la suspensién de garantias y a las facultades extraordinarias. Nos parece que los diputados constituyentcs entendieron que cl estado de sitio no era, en realidad, sino una especie del mas amplio género a que cilos querian reportarse: el estado de excepcién. A poco de haber entrado en vigor la Constitucién de 1857, se puso en practica el precepto que permitia establecer el estado de execpcién: el presidente Comonfort solicité al Congreso facultades discrecionales para suspender las garantias individuales. Sin embargo, come ya estaba plan- teada la injusta pugna que desvirtud la obra de Comonfort, el Congreso manifest6 ciertas restricciones pata investirle con las facultades extraor- dinarias que conllevaba el estado de sitio, y se limité a suspender esas garantias en dos leyes del 3 de noviembre de 1857, con el fin de “proveer al restablecimiento del orden publico, a la defensa de la independencia y de las instituciones”, al mismo tiempo que otorgé al presidente apenas #5 Idem, p. 104. 6 Tena Ramirez, Leyes Fundamentales, cit, pp. 443 v ss. ©T Tena Ramirez, La suspension de garsntias, cit. p. 123. €8 Derechos del pueblo, cit., p. 107. 69 Idem, pp. 108-111. ‘Zarco afirmé que el articulo era demasiado vago, “porque no se limita a casos de invasion y perturbacién, sino que habla de cualesquiera otros que pongan 0 pucdan poner en ‘peligro a Ja sociedad, y cn estos tiltimos cabe, sin duda, cuanto convenga a tn partido o a una faccién para deshacerse de sus enemigos”.CAUSAS LECALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 163 algunas autorizaciones provisionales, ninguna de las cuales fue de indole legislativa. 7 Sin cmbargo, cl periodo en que sobresalié Ja utilizaci6n del estado de sitio, fue el correspondiente al juarismo. Don Benito Juarez inicid su gobierne con la expedicién, en Veracruz, de una ley declarando al estado de guerra y de sitio, a un mismo tiempo, sin contar con facultades extra- ordinarias. Durante una década, a partir del 21 de enero de 1861, se de- claré y levant6 sucesivamente el estado de sitio en once ocasiones, inclu- yendo ia famosa Ley de 25 de cnero de 1862, que tuyo por objeto castigar los delitos contra la nacién, el orden, la paz y las garantias individuales, imponiendo como pena maxima la de muerte y sujetando a los infracto- tes a la autoridad militar.7! Podriamos decir que esta Ley de 25 de enero cabe en el concepto de leyes de orden publico sostenido por Loewenstein; ademas, contiene elementos tipicos de una ley marcial. El maestro Tena Ramirez concluye que la inquietud cn el sentido de establecer constitucionalmente las medidas de excepcién tuyo su corona miento en la Carta de 37, con Ja que se inaugura una nueva etapa his-~ térica mexicana en que, aparte de la incorporacién legal de esas medi- das, se les asimila tanto en lo politico que Iegan a convertirse en algo ordinario. ** FI maestro De la Cueva apunta que el contenido del articulo 29 repre- senta “in conjunto de medidas de naturaleza juridicopolitica, permitidas por la Constitucién, pata hacer frente al estado de emergencia motiva- do por la ruptura de la armonia del ser politico mexicano”. Por ende, ese articulo “formé parte de los derechos del hombre, 0 mas concreta- mente es la afirmacién y defensa de los derechos del hombre”. ** Como un indice de la normalidad con que era visto el precepto cons- titucional, podemos ver que cuando fue propuesto, en Ja cuadragésima sesion ordinaria del Congreso Constituyente de 1916-27, se le aprobé pot 153 votos contra 6, sin discusién, ™ La amplitud va sefialada del articulo 29 en !as constituciones de 57 y 17 ha permitido que la suspensién de garantias sca decretada en casos que van desde una honda conmocién popular debida al asesinato de un periodista opositor 7 hasta los trastornos originados por alteracioncs me- 70Tena Ramirez, La suspensién de garantlas, cit., p. 130. a1 Idem, p. 131. 72 Idem, p. 116, 78De la Cueva, Mario, La suspension de garuntias y la vuelta a la normalidad “Rovista de la Escucla Nacional de Jurisprudencia”, t. vis, mins. 25, 26, 27 y 28, encro-dicicmbre 1945, pp. 169-170, México; Campillo Sdinz, José, Et Juicio de Ampa- ro y la legislacion de emergencia, “Revista de la Escuela Nacional de Jurisprodencia”, t. vt, ntims, 21-22, enerojulio de 1944, pp. 24 y ss. México. 74 Derechos del pueblo, cit. p. 113. 75 Flores, Jorge, Mosaico Iistérico, “El Sol de México", febrero 11 de 1971, p. 5.16+ DIEGO VALADES teoroldgicas ® © por motines populares de indignacién contra criminales del orden comin. 77 14, Nicaragua La Constitucion nicaragiiense establece (art. 197) los siguientes casos para la suspension de garantias: a) Estado de guerra internacional. b) Guerra civil. c) Peligro de una guerra internacional, Pcligro de una guerra civil. Epidemias. ‘Terremotos. Otras calamidades publicas. Defensa de la paz, de la seguridad nacional, de las instituciones o de la forma de gobierno. vay In Nicaragua se encuentra, por otra parte, una instituciéu muy im- portante: ya la Constitucién de 1826 (arts. 81 fraccién 9%, y 109 fraccién 4°) preveia Ja emergencia financiera, apatte del estado de sitio por razo- nes de scguridad estatal, que a su vez contemplaba en los articulos 99 fraccion 3", y 109 fraccién 5# Ambas instituciones fueron incorporadas por las constituciones en 1838 (arts. 109 fracciones 4, y 17, y 135 frac- ciones 13 y 24) de 1848 (art. 41 fracciones 29, 30 y 42) de 1358 (arts. 42 fracciones 24 y 25, y 55 fraccién 17) de 1893 y 1905 (arts. 82 frac- cién 34, y 100 fracciones 14 y 18), en las reformas de 1893 (art. 37 fracciones 33, 34, 35 y 36) v en la Ley Provisional de Garantias de 1910 (art. 11).78 La Constitucién de 1911 llamada non nata instituyé modificaciones interesantes en las funciones del cstado de sitio, aunque fundamental- mente las refirié a otros aspectos distintos del que ahora nos ocupa (véase, por ejemplo, cl art. 70). Si bien esa constitucién no entré en vigor nunca, su sucesora, del mismo afio, acusé una marcada influencia suya y repro- dujo dicho articulo 70 en su articulo 62, En la Constitucién de 1939 {art. 163, fraccién 6*) se mencioné de manera textual la cmergencia econdémica que ya habia incluido, como vimos, la de 1826, 76 Tzazola Valdez, César, El ejército y las situaciones de emergencia. ‘Vesis profe- sional, México, 1958, pp. 46 y ss. Ti Idem, p. 134. Alvarez Lejarza, Emilio, Las Constituciones de Nicaragua. Madrid, 1958, pp. 376-7, 381, 383-4, 438-9, 447, 484, 541-2, 545, 572-3, 568, 630 y 652 19 dem, pp. 664, 709, 778 y 793.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 165 15, Panama Panama, en su Constitucién de 1946, conserva la misma confusién que se advierte en la de 1904. Esta admite, segim el articulo 57, la declara- cidn de estado de sitio por las siguientes razones: a) En caso de guerra exterior. 6) in caso de perturbacién interna que amenace a la paz. c) En caso de perturbacién interna que amenace el orden piblico. Reparese que las hipétesis contempladas en segundo y tercer términos, son enteramente similares. Por otra parte, se refiere a “perturbaciones que amenacen” y no a “amenazas de perturbacién”; esto podria interpretarse como una restriccién de los casos en que es declarable ¢l estado de siti No parece, empero, que sea ¢sa la explicacién ni Ja intencién. En real dad se trata de una mera inadecuacién en el acomodamiento de los términos, pucs es incucstionable que una perturbacién resulta mas que amenazadora. Ji] error, repetimos, cstaba ya en el articulo 47 de la Constitucién de 1904; habia sido repetido en el articulo 51 de la de 1941, y lo incorpord el anteproyecto de la Constitucién de 1946, en su articulo 53.** 16. Paraguay El articulo 52 de la Constitucién paraguaya condiciona la declaracién del estado de sitio a: a) Amenazas de perturbacién intcrior que pongan en peligro la exis- tencia de la Constitucion y de las instituciones que ella misma crea. b) Amenazas de conflicto exterior que tambicn pongan en peligro la existencia de la Constitucién y de las instituciones aludidas. Como se ve, no se requiere que haya una situacion actual, sino que basta la mera presuncién del peligro, para que ef Estado quede facultado a tomar las mas drasticas medidas. 17. Pert El caso peruano presenta caracteristicas muy sui generis, pucs aun cuando el articulo 70 determina que si la seguridad del Estado lo exige, 80 Constifuciones de la Reptblica de Panamd. Universidad de Panama. Panama, 1968, pp. 28, 80, 181 y 231; ésa es uma tendencia observada en todo io concemiente a las garantias individuales, Cir, Fabrega P., Jorge, Ensayos sobre historia constitu- cional panamenia, Panama, 1963, pp. 647.166 DIEGO VALADES se podran suspender las garantias constitucionales (véase que, como en el caso de México, se le lama suspension de garantias}, en los dltimos afios sc habla de una “situacién revolucionaria” *? que ha tenido profun- das repercusiones cn el ambito juridico. En efecto, el gobicrno asunué cn 1969 las funciones de las cdmaras legislativas y aplica como norma suprema el Estatuto del Gobierno Re- volucionario de las Fuerzas Armadas del Pert: De acuerdo con las aspiraciones de los ciudadanos v conscientes de la necesidad urgente de poner fin al caos econdémico, a la inmoralidad ad- ministrativa, a la improvisacidén, al abandono de las fuentes naturales de riqueza y a su explotacién de beneficio de los grupos privilegiados, asi como al deterioro del principio de autoridad y a la incapacidad de realizar Jas reformas necesarias que reclama el bicnestar del pueblo peruano, v el desarrollo del pais, asume Ja responsabilidad de la direc- cién del Estado con el fin de orientarlo de una manera definitiva hacia la consecucién de los objetives nacionales, * Adelante, agrega que el gobicrno revolucionario tambien actuara segin la Constitucién, las leyes vy otros textos legales en Ja medida “que sean compatibles con los objetivos” del mismo gobierno. Estos elementos son suficientes para configurar un estado de excepcidn que, con mucho, excede lo establecido por el referido articulo 70. Asi se completa una evolucién iniciada por cl Fstatuto Provisional de octubre 8 de 1821, cuyo articulo 28 de la seccién octava admitia cl allanamiento domiciliario en casos de traicion o subversidn del orden. La Constitucién de 1823 (art. 8, incisa 4°), ampliaba los conceptos, de “traicién y subversién” a la simple defensa de la “seguridad publica”. E] articulo 150 de la Constitucién vitalicia de 1826 acusé una Selene menos absorbente v limité la “suspensién de la Constitucién” y de las garantias individuales a casos muy especificos de trastornos internos ** aunque al derogarse csta Constitucién (Ley de 11 de junio de 1827) tornaron a acentuarse los caracteres represivos del estado de sitio. ** Esta tendencia se mantuyo succsivamente en las constituciones de 1828 (art. 48, fraccién 23), de 1834 (art. 51, fraccién 27), de 1839 (art. 55, frac: cién 26), en el Estatuto de 1855 (art. 1%, fraccién 17) y en la Consti- tucién de 1856 (art. 89, fraccién 1*), §* 81 Annuaire de Legislation Francaise et Eiranger, Centre Francaise de Droit Com- paré, Paris, 1969, pp. 503 y ss. 8 Ibid. 89 Pareja y Paz Solddn, Jost, Las Constituciones del Peri. Madrid, 1954, p. 420. St Idem, pp. 453 y 466. 85 Idem, p. 300. 86 Idem, pp. 504-3 Si Idem, pp. 516, 353, 625, 652 y 672.CAUSAS LEGALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 167 E] provecto de Reforma Constitucional de Bartolomé Herrera (art. 54, fraccién 21) sustrata a las socicdades meramente religiosas de los efectos de la suspensién de garantias** y la Constitucion de 1860 (art. 94, fraccién 1#) se acogié a la tradicién antes apuntada.™ sta disposicion mantuvo, incluso, su nomenclatura en la Constitucién de 18678 y en la de 1920 (arts. 35, 36, 83, fraccién 21 y 121, fraccidn 3).™ El anteprovecto Villarin (art. 204) de 1931 ponia énfasis en que el estado de sitio fucse decretado sdlo “cuando Io exija imperiosamente la seguridad piblica”, pensando que el adverbio reduciria la frecuen- te aplicacién de que era objeto, El concepto del provecto Villaran fue incorporado por la Constitucién de 1933, armque prescindiendo del men- cionado adverhio. 18. Republica Dominicana La Constitucion de Reptiblica Dominicana establece, en su articulo 37, fracciones 7 y §, cl estado de sitio, cuando se produzcan a) Altcraciones ala paz publica. b) Calamidades. pétblicas. ¢) Fstado de cmergencia nacional, cn caso de que 1a soberania nacional se encucntre expuesta a un peligro grave ¢ inminente. 19. Uruguay En Umgnay, los articulos 31 y 168, fraccién 17 de la Constitucién, establecen los siguicntes casos para la suspension de garantias: a) Traicién a la patria. b) Conspiracién contra Ja patria. ¢) Ataque exterior. d) Conmocién interior. De acuerdo con las dos primeras causas, la suspensién es individual (véase un caso andlogo en la Constitucién boliviana, articulo 35, fraccién 32) en tanto que alcance los dos tiltimos casos la suspensién es genérica. Ya en 1918 se contemplaban hipétesis semejantes a Jas contenidas en los incisos a) y b) (art, 168); las que fueton reiteradas en 1934 y 1942 (art. 30) y en 1952 {art. 31).% 8 Idem, p. $60. * Idem, p. 698. 80 Tderm pp. 722 y 727. 91 Idem, p. 765. °2 Idem, pp. 1004-5. 93 Gros Fspiell, Héctor, Las Constituciones de Uruguay. Madrid, 1956, pp. 221. 299 y 332,168 DIEGO VALADES 20. Venezuela En Venezuela existen tres regimenes juridicos distintos, en esta materia (arts. 240, 241 y 244, respectivamente). Por una parte, el estado de emergencia declarabie en casos de: a) Conflicto interior. b) Conflicto exterior. De otro lado, la suspensién de garantias en caso de: a) Emergencia. b) Conmocion que perturbe la paz interna. ¢) Graves circunstancias que afectan la vida econémica y social, y, por ultimo, existe un estado de prevencién cuando se teman inmi- nentes trastornes en el orden ptiblico, aunque éstos no se hayan llegado a producir, Puede verse que existe una cierta yuxtaposicién, acaso innecesaria, en la serie de disposiciones aludidas. Los linderos entre una virtual amenaza de datios inminentes y las graves circunstancias que alecanzan por Jo medio a la paz institucional, son mas que sutiles y en términos generales se diluyen al punto de admitir cualquier tipo de interpretacién. En Ja Constitucién de 1830 (art. 118) se habia incluido una util limi. tacién: que la conmecién interna proviniese de atentados a mano armada. Se excluia, asi, la posibilidad de recurrir al estado de sitio como un ins. trumento de control politico, Ya el articulo 54 de Ja Constitucién de 1857 mostré wna orientacién més represiva y adopté un texto mds ambi- guo. Para que el estado de sitio fuese declarado, seguin este articulo, no era necesaria la conmocion interior, bastaba el “temor fundado” de que esa conmocién sobreviniese. Un afio después, la nueva Constitucién su primio lo de] temor fundado (art. 95) e€ igual orientacién se siguid en los textos constitucionales de 1864, 1874, 1881 y 1891. En 1893 se incluyé una norma semejante a la de 1830, que se repitid en el articulo 89, frae- cidn 21 de la de 1901. En 1909 se elaboré una sutil distincién entre “conmocién interior” y “rebelién a mano armada”; lo sutil consistid en que ambas proposiciones quedaron enlazadas por una conjuncién copu- lativa (art. 80, fraccién 8). * La disposicién anterior subsistié en el Estatuto provisional de 1914 (art. 35) y en la Constitucién de 1922 (art. 79, fraccién 23). En las constituciones de 1925, 1928, 1929, 1931, 1936, 1946 y 1947 (art. 36) jas causales del estado de sitio se redujeron a Ja guerra internacional, a la guerra civil y a la inminencia de cualquiera de las dos.%* El mismo ar- 94 Marifias Otero, Luis, Las Constituctones de’ Venezuela. Madrid, 1965, pp. 241, 291, 314-5, 411, 441 y 470. 95 Idem, pp. 524, 596, 621, 768 y 850CAUSAS LECALES DEL ESTADO DE EXCEPCION 169 ticulo, en Ia Constitucién de 1953, recibid una alteracién radical: se sustituy6 el estado de guerra civil o extranjera por la simple “emergencia nacional} o internacional”. ** Diego Varapts. Miembro del Instituto de Investigaciones Ju- tidicas de la UNAM. “Idem, p. 906.