Está en la página 1de 258

Cuadernos S U N A T

Investigaciones
Administracin
Tributaria I
Yolanda Elizabeth Borrea Tejera
Jorge Alberto Carrillo Vertiz
Angel Domingo Alba
Marco Antonio Mostacero Orozco

Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria


Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera

Administracin Tributaria I. Cuadernos SUNAT: Serie Investigaciones, 1-2012.


Es una publicacin producida por el Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera IATA de la
Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria SUNAT con autorizacin del Centro Interamericano de Administracin Tributaria CIAT, el Instituto de Estudios Fiscales IEF y la Agencia
Espaola de Administracin Tributaria.
Primera edicin, marzo de 2012
Derechos de autor del Centro Interamericano de Administracin Tributaria CIAT y del Instituto de
Estudios Fiscales IEF
Comit Editorial
Felicia Bravo
Daniel Yacolca
Hctor aupari
Edicin de contenidos
Daniel Yacolca Estares
Cuidado de edicin
Felicia Bravo Salas
Diseo grfico
Grndez Grficos S.A.C.
Todos los derechos de edicin y arte grfico reservados
Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria. Instituto de Administracin
Tributaria y Aduanera
Av. Gamarra 680 Chucuito - Callao
Telfono 2195150; Buzn electrnico iata@sunat.gob.pe
Hecho el depsito legal en la Bibioteca Nacional del Per N 2012-03775
ISBN: 978-9972-9787-2-2
Tiraje 500 ejemplares
Grndez Grficos S.A.C.
Urb. Santa Rosa de Lima Mz. E Lote 15 - Los Olivos
Telfono 5314658; E-mail grandez@grandezgraficos.com
Impreso en el Per / Printed in Peru

Cuadernos SUNAT

Administracin Tributaria i
Yolanda Elizabeth Borrea Tejera
Jorge Alberto Carrillo Vertiz
Angel Domingo Alba
Marco Antonio Mostacero Orozco

Serie Investigaciones, 1-2012

Investigaciones

Administracin Tributaria I
Cuadernos SUNAT: Serie Investigaciones, 1-2012

La SUNAT no se identifica necesariamente con las opiniones ni con los contenidos aqu
incluidos. Por tanto, este texto es responsabilidad exclusiva de sus autores. Los trminos
y expresiones vertidas en el documento y en su exposicin, su contenido, opiniones y/o
conclusiones no son vinculantes ni comprometen los objetivos, programas y acciones
de la SUNAT; del mismo modo, no constituyen, en ningn aspecto o circunstancia,
la posicin oficial de la Administracin Tributaria, estando prohibido ser citadas como
tales en cualquier publicacin, bajo responsabilidad. Toda cita o mencin que se haga
del presente documento se debe hacer citando la fuente y respetando la normatividad
vigente en materia de derechos de autor.

NDICE
Presentacin............................................................................ 11
La formacin tica del personal de la Administracin
Tributaria. Autores: Yolanda E. Borrea Tejera y Jorge
A. Carrillo Vertiz. ............................................................... 15
Resumen................................................................................. 17
Introduccin........................................................................... 19
Primera Parte. Contenidos de la Formacin tica.................... 21
1. Fines de la Administracin Tributaria............................... 22

1.1. Fines intrnsecos de la Administracin Tributaria....... 22

1.1.1. Finalidades de largo o mediano plazo............ 22

1.1.2. Finalidades de corto plazo............................. 28

1.2. Fines de la Administracin Tributaria comunes a los


organismos del Estado............................................... 30
Segunda Parte. La Experiencia de la SUNAT: los Seminarios
de Fortalecimiento tico......................................................... 35
1. Los Seminarios de Fortalecimiento tico: una experiencia
acumulada
..................................................................... 35
2. Algunas tcnicas fundamentales........................................ 39

2.1. Los casos de riesgo tico............................................ 39


5

Administracin Tributaria I

2.2. La clarificacin de valores.......................................... 40

2.3. El anlisis de contingencias........................................ 41

3. Cobertura y logros............................................................ 43

3.1. Cobertura.................................................................. 43

3.2. Logros ..................................................................... 43

4. Principios educativos para poner en marcha un Programa


de Formacin tica.......................................................... 44

4.1. Eleccin de una metodologa para la formacin tica . 45

4.2. Plana docente ........................................................... 47

4.3. Confidencialidad y capacidad transformadora de los


Seminarios................................................................. 49
La tica, un tema permanente: conclusiones sobre la formacin tica en las instituciones modernas................................... 51
Apndices................................................................................ 55
El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente
de las administraciones tributarias de Latinoamrica
y El Caribe.
Autor: ngel Domingo Alba................................................. 59
Captulo I. La Utilizacin del outsourcing a nivel mundial:
alcances y contenido................................................................ 61
1.1. A modo de introduccin........................................... 61

1.2. Definiciones de outsourcing esgrimidas por la doc trina del moderno Derecho Laboral........................... 62

1.3. Caractersticas del outsourcing.................................... 65

1.4. Toma de posicin: nuestra definicin de outsourcing.. 67

ndice

1.5.
Problemas colaterales que puede generar el
outsourcing................................................................. 69
1.6. Criterios prcticos para reconocer la desnaturaliza cin del outsourcing.................................................... 71
1.7. Caractersticas que deben tener las empresas provee doras de bienes o servicios para encontrarnos ante
una verdadera figura de outsourcing............................ 74

1.8. Diferenciacin entre outsourcing e intermediacin
de servicios a nivel doctrinal...................................... 77

1.9. El outsourcing en la legislacin peruana - propuesta
legislativa................................................................... 78

1.10. Algunos casos de outsourcing a nivel mundial......... 79

1.11. La cadena de valor en las organizaciones.................. 82

1.12. Corolario del presente captulo................................ 84

Captulo II: El outsourcing en la Administracin Tributaria...... 85


2.1. El outsourcing en la Administracin Pblica............... 85

2.2.
Conceptos generales sobre la aplicacin del
outsourcing en la Administracin Tributaria.............. 89

2.3. Misin y visin de la Administracin Tributaria........ 91

2.4. Finalidad de la Administracin Tributaria.................. 93

2.5. Funciones de la Administracin Tributaria................ 94

2.6. Toma de posicin en este captulo............................. 98

Captulo III. Anlisis de las actividades ms representativas


de la Administracin Tributaria y evaluacin de su posibilidad de tercerizacin............................................................ 101

3.1. Mega proceso de gestin de la recaudacin................ 101


3.1.1. Proceso de recaudacin.................................. 102


7

Administracin Tributaria I

3.1.1.1. Sub-proceso de recaudacin pasiva... 102


3.1.1.2. Sub-proceso de cobranza coactiva o .

recaudacin activa............................ 105

3.2. Mega proceso de gestin de fiscalizacin.................... 112


3.2.1. Proceso de fiscalizacin de tributos.................. 113


3.3. Mega proceso de servicios al contribuyente................ 114

3.3.1. Sub-proceso de atencin de consultas.............. 116

3.4. Proceso de resolucin de reclamaciones o impugna ciones


..................................................................... 119
3.5. Proceso de participacin en la elaboracin de normas
jurdicas..................................................................... 122

3.6. Proceso de absolucin de consultas externas.............. 122

3.7. Proceso de procuradura de asuntos judiciales............ 123

3.8. Proceso de gestin de recursos humanos.................... 124


3.8.1. Sub-proceso de gestin de planillas................ 127

3.8.2. Sub-proceso de servicios sociales al personal.. 127

3.9. Proceso de elaboracin de nuevas tecnologas e


informtica................................................................ 128

3.10. Proceso de control interno y auditora de gestin.... 128

3.11. Proceso de contabilidad y finanzas........................... 129

3.12. Proceso de compras y logstica................................. 129

3.13. Proceso de combate a la evasin tributaria y el con trabando................................................................. 130


3.14. Proceso de suscripcin de tratados internacionales.. 130

3.15. Proceso de capacitacin acadmica a los funciona


rios de la administracin tributaria.......................... 131
8

ndice

3.16. Proceso de estudios econmicos.............................. 133

3.17. Conclusin de este captulo..................................... 134

Captulo IV. Etapas del proceso de outsourcing en la Administracin Tributaria. La importancia de los controles y auditoras en este tipo de procesos.................................................. 135

4.1. Etapa de identificacin............................................ 135

4.2. Etapa de comparacin............................................. 136

4.3. Etapa de toma de decisiones.................................... 138

4.4. Etapa de bsqueda de proveedores externos............. 138

4.5. Etapa de contratacin............................................. 139

4.6. Etapa de seguimiento y auditora............................ 139

4.7. Etapa de anlisis de resultados................................. 140

Captulo V: Conclusiones y recomendaciones......................... 141


Bibliografa.............................................................................. 149
Autonomia administrativa y financiera de las administraciones tributarias: La experiencia de la Superintendencia
Nacional de Administracin Tributaria en Peru
Autor: Miguel Antonio Mostacero Orozco. ........................ 151
Resumen................................................................................. 153
Introduccin........................................................................... 159
1. Consideraciones e implicancias del concepto de autonoma.. 163
1.1. Definiciones............................................................ 163

1.2. Tipos de autonoma................................................ 164

1.3. Principales riesgos de contar con entidades autnomas. 169

Administracin Tributaria I

2. Papel de las administraciones tributarias e implicancias


de otorgarles autonoma administrativa y financiera........... 169

2.1. Las administraciones tributarias en el siglo XXI....... 169


2.2. Aplicacin de autonoma en el mbito de las adminis
traciones tributarias................................................... 173
2.3. Ventajas y desventajas de otorgar autonoma adminis
trativa y financiera a las administraciones tributarias. 184

3. Anlisis comparado de la autonoma administrativa y financiera en las administraciones tributarias del mundo.... 191
3.1. Administraciones tributarias de Amrica del Norte,

frica, Europa, y Asia............................................... 193
3.2. Administraciones tributarias latinoamericanas........... 196
4. Autonoma administrativa y financiera en la experiencia

peruana: el caso de la superintendencia nacional de Administracin Tributaria-SUNAT.......................................... 205
4.1. Periodo 1: carencia de autonoma administrativa y
financiera en la Administracin Tributaria-situacin

hasta 1991................................................................ 206
4.2. Perodo 2: fortalecimiento institucional y obtencin

de autonoma administrativa y financiera en la Admi
nistracin Tributaria: 1991-2001.............................. 212
4.3. Perodo 3: la prdida gradual de autonoma adminis
trativa y financiera: 2001 a la fecha........................... 224
Conclusiones........................................................................... 231
Recomendaciones.................................................................... 235
Anexos.................................................................................... 237
Bibliografa.............................................................................. 251
10

PRESENTACIN

n el marco del Acuerdo de Cooperacin Tcnica, el Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT), la Agencia
Estatal de administraciones tributarias (AEAT) y el Instituto de
Estudios Fiscales (IEF) auspician anualmente el Concurso de Monografas sobre temas de la Administracin Tributaria. Desde las primeras ediciones del Concurso de Monografas, all por el ao 1983, los
funcionarios de nuestra Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT), han tenido activa participacin. Su calidad, capacidad y conocimiento tcnico en la elaboracin de sus trabajos, ha
sido reconocido a travs de los diversos premios obtenidos a lo largo
de las ediciones convocadas, habiendo obtenido, en sucesivas oportunidades, el primer o segundo premio y diversas menciones honrosas.
Asimismo, dentro de las funciones de nuestro Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera (IATA), se encuentra la de elaboracin
e implementacin de los planes y proyectos de investigacin acadmica, en temas tributarios o aduaneros, y realizar su publicacin.
Por ello, es de nuestro inters y del IATA publicar la relacin de
monografas premiadas en los Concursos auspiciados por el referido
Acuerdo de Cooperacin Tcnica, con el fin de promover la investigacin acadmica y mejorar el desempeo de nuestros profesionales;
y, en este caso particular, contribuir con la realizacin acadmica y
laboral de sus autores.

11

Administracin Tributaria I

Esta nueva edicin se compone de dos tomos, en los cuales los lectores podrn revisar las monografas ganadoras, agrupadas en relacin
al tema Administracin Tributaria. Se ha optado por este ttulo porque los trabajos se refieren a polticas y mecanismos orientados a fortalecer la tica de los funcionarios de la SUNAT, modernizar sus procedimientos y ampliar su autonoma. Por tanto, estas monografas
son de una reconocida actualidad, siendo pertinente su publicacin.
En este primer tomo del tema Administracin Tributaria, se publican
tres (03) monografas que han obtenido premios en los aos 1997,
2004 y 2005; y que comprenden ediciones del XI, XVIII y XIX Concurso, respectivamente.
As tenemos que, en la edicin XI del Concurso de monografas, la
SUNAT obtuvo el SEGUNDO PREMIO con el tema La formacin tica del personal en la Administracin Tributaria. En este
trabajo, los autores detallan las acciones de capacitacin, a lo largo de
cinco aos de autntico aprendizaje organizacional, implementadas
por el entonces Instituto de Administracin Tributaria (hoy Instituto
de Administracin Tributaria y AduaneraIATA) dirigidas a promover
una nueva cultura organizacional, donde el valor de la honestidad se
convierte en una de las cualidades pblicamente reconocidas de la Institucin.
En la edicin XVIII del Concurso dos monografas de colaboradores
de la SUNAT obtuvieron el SEGUNDO PREMIO. La primera, con
el tema Anlisis del Impuesto General a las Ventas en el Sistema
Tributario Peruano: situacin actual y perspectivas, que se encuentra publicado en la edicin del tomo correspondiente a los temas de Normatividad Tributaria. El segundo tema ganador fue El
outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento
de las administraciones tributarias de Latinoamrica y el Caribe, donde el autor, partiendo de los alcances conceptuales y analticos respecto al fenmeno del outsourcing, emplea dicha tcnica de
anlisis para evaluar la aplicacin de esta figura a la Administracin
12

Presentacin

Tributaria y a las funciones que desempea la misma, no slo en el


plano de la organizacin y gestin de la Administracin Tributaria,
sino tambin enmarcarlo en un contexto ms amplio, como es el de
la poltica fiscal y las funciones pblicas.
En la edicin XIX del Concurso dos monografas tambin obtuvieron
el SEGUNDO PREMIO. Uno de ellos fue Autonoma administrativa y financiera de las administraciones tributarias: la experiencia
de SUNAT en Per, en donde el autor evala la autonoma en diferentes administraciones tributarias de Latinoamrica, para incidir en
las etapas que le ha tocado experimentar a la SUNAT a la fecha, por lo
que estamos seguros que este tema ser de amplio debate en la esfera
gubernamental y definir el futuro de la Institucin.
A nuestros funcionarios: Yolanda Elizabeth Borrea Tejera, Jorge Alberto
Carrillo Vertiz, Angel Domingo Alba y Marco Antonio Mostacero Orozco, nuestro agradecimiento y reiteradas congratulaciones por los logros obtenidos. Merced a ellos, todos los que conformamos la SUNAT tenemos el
orgullo de pertenecer a la Administracin Tributaria Nacional.
Por ltimo, nuestro agradecimiento al CIAT por la cesin de derechos para esta edicin, as como a todos los trabajadores del IATA y
de nuestra institucin, que hicieron posible este nuevo esfuerzo de
publicacin.

Arnulfo Moreno Bardales


Jefe del Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera
Chucuito, marzo de 2012

13

Administracin Tributaria I

La formacin tica del personal de la


Administracin Tributaria
Yolanda Borrea Tejera
Jorge Carrillo Vertiz

Sumilla
En la presente monografa, se realiza el estudio de la formacin tica partiendo de los fines de la Administracin Tributaria. En primer lugar, se trata
sobre los fines intrnsecos de la Administracin Tributaria; finalidades de
corto, mediano y largo plazo. En segundo lugar, los fines de la Administracin Tributaria comunes a los organismos del estado. Luego, se realiza
un enfoque fctico tomando como referencia la experiencia de la SUNAT
en los seminarios de fortalecimiento tico. Se precisa en este punto algunas
tcnicas fundamentales, los casos de riesgo tico, la clarificacin de valores,
el anlisis de contingencias y cobertura y logros. Por ltimo, se desarrolla
los principios educativos para poner en marcha un programa de formacin
tica, partiendo de la eleccin de una metodologa y plana docente, con el
ingrediente de confidencialidad y capacidad transformadora de los seminarios.

Abstract
This essay contains an ethical formation study on the basis of the tax administration purposes. First of all, it addresses the intrinsic purposes of tax
administration; the short, medium and long-term objectives. Secondly, it
describes the tax administration purposes shared by state bodies. Then, it
includes a factual approach taking into account SUNATs experience in
ethical reinforcement seminars, specifying some core techniques, risks in
ethics cases, value clarification, contingency analysis as well as scopes and
accomplishments. Finally, it develops the educational principles to implement an ethical training program, starting with the selected methodology
and faculty, with the confidentiality component and transformative capacity of seminars.
Etiquetas: <formacin tica> <valores cvicos> <administracin tributaria>
<modernizacin del Estado>

16

Resumen

oda Administracin Tributaria moderna est enmarcada por


un conjunto de metas y objetivos que pueden pertenecer a su
mbito de accin propio, como al mbito sobre el que repercuten las acciones del Estado en su conjunto. Desde cualquiera de
estos campos se plantean temas que son relevantes para la formacin
tica del personal de estas instituciones, dado que no hay accin desempeada por la organizacin recaudadora que no est relacionada
al tema tico.
Respecto de los fines intrnsecos a una Administracin Tributaria,
tanto si son de corto como de mediano plazo, es necesario reflexionar
acerca de los valores de justicia, responsabilidad y eficiencia, entre
otros.
Respecto al campo definido por los objetivos propios del Estado, es
necesario establecer metas relativas a formar una adecuada conciencia y compromiso ciudadanos del funcionario tributario, ubicando
al interior de las relaciones entre el ciudadano y el Estado, su rol de
funcionario pblico.
Tanto para estos temas, como para otros impuestos por la realidad
especfica de la SUNAT y del Per, el Instituto de Administracin
Tributaria ha desarrollado desde 1992 una experiencia de formacin en el terreno moral que intenta fortalecer los valores del personal que posibilitaron la reforma tributaria de 1991.
Esta experiencia se ha desarrollado a travs de tres ediciones suce17

Administracin Tributaria I

sivas de los Seminarios de Fortalecimiento tico, cada uno de ellos


con sus particulares objetivos y temas de inters: el Primer Seminario
dedicado a la resolucin de conflictos de valores en los denominados
casos de riesgo tico, el Segundo Seminario dedicado a reflexionar
el modo de actuar ante situaciones de conflicto en las que se involucran relaciones de amistad con los compaeros de trabajo y el Tercer
Seminario se propuso la elaboracin de un Ideario Axiolgico Institucional que recogiera los principios de conducta establecidos en las
dos primeras versiones y que sirviera de base para la elaboracin del
Cdigo de tica de la SUNAT.
Las tcnicas principales utilizadas durante los talleres de tica han
sido los casos de riesgo tico, la clarificacin de valores y el anlisis
de contingencias.
La orientacin pedaggica adoptada en los Seminarios ha sido la metodologa participativa y, en consecuencia, los docentes han sido convocados de las experiencias de educacin participativa a la poblacin
que con mucho xito se han desarrollado en el Per desde los aos
sesenta.
En los talleres de tica se ha garantizado un clima tal de confianza
y dilogo que se asumen de manera colectiva los desafos ticos del
trabajo cotidiano en la Administracin Tributaria, se interpelan actitudes y se refuerzan los valores que desde un punto de vista personal
e institucional deben caracterizar la labor del funcionario.
Luego de hacer un recuento de los elementos que han caracterizado la experiencia peruana, nos permitimos exponer la importancia
de desarrollar acciones permanentes de formacin moral, que estn
caracterizadas adems por un estilo de dilogo y bsqueda del compromiso autntico del trabajador con los valores de su institucin.

18

Introduccin

l Instituto de Administracin Tributaria es el rgano encargado de la capacitacin del personal de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT. Desde fines
de 1992 ha desarrollado diversas actividades que han contribuido
a dotar a la institucin de los recursos humanos que necesita para
impulsar la reforma tributaria que ha permitido, entre otros logros,
elevar en el Per los ndices de recaudacin de un 4.5% del producto
bruto interno (PBI) al 13.9%.
Como parte de esta labor, el IAT implement acciones de capacitacin dirigidas a promover una nueva cultura organizacional en la que
el valor de la honestidad se convirtiera, tal como lo es hoy, en una de
las cualidades pblicamente reconocidas de la institucin.
El presente trabajo intenta recoger el aprendizaje colectivo que ha
significado esta experiencia. Efectivamente, a lo largo de cinco aos
continuos de formacin tica se ha generado una dinmica de aprendizaje en la que se han visto involucrados alumnos y docentes, pero
en la que adems la propia institucin, nacida como producto de la
reforma iniciada en abril de 1991, ha vivido una experiencia de autntico aprendizaje organizacional.
A pesar de las dificultades y procesos complejos de la dinmica propia
de una organizacin que an se encuentra en camino de consolidacin, creemos que es importante rescatar esta experiencia y exponerla
en sus principales elementos.

19

Administracin Tributaria I

Adicionalmente, en la primera parte de este trabajo, hemos intentado sistematizar los conceptos en los que se fundamenta el sentido que
para nosotros debe tener la formacin tica del personal de la Administracin Tributaria, especialmente en el contexto de las sociedades
latinoamericanas en las que an se enfrentan desafos importantes
en trminos de la constitucin de un Estado moderno que sirva de
instrumento eficaz en la promocin de una convivencia democrtica
que garantice el respeto a los derechos fundamentales de todos los
ciudadanos.
Ponemos este esfuerzo a consideracin de los lectores en la esperanza
de que contribuya a generar alternativas de respuesta a la creciente
inquietud que en el campo de la formacin moral se plantean con
cada vez ms entusiasmo las entidades recaudadoras agrupadas en el
Centro Interamericano de Administradores Tributarios.

20

Primera Parte
Contenidos de la Formacin tica

omo decamos en la introduccin, el objetivo del presente


trabajo es explorar algunos aspectos relativos a la formacin
del personal de la Administracin Tributaria en el campo
moral. Como sostendremos repetidas veces a lo largo de la presente
monografa, se es un asunto que est vinculado a todos los aspectos
del desempeo de los funcionarios y trabajadores que componen una
institucin, desde sus grandes metas y objetivos, hasta la ms cotidiana de sus tareas y experiencias diarias.
En este primer captulo deseamos investigar acerca de la relacin
existente entre los fines comunes a toda Administracin Tributaria y
los valores en que ellos se inspiran. Tomaremos en cuenta tambin las
finalidades que a nuestra consideracin se imponen a la capacitacin
en atencin a los fines del Estado en su conjunto.
En estas relaciones hallaremos un marco de referencia teleolgico que
indique los valores en los que debe fundamentarse la actuacin del
funcionario pblico encargado de velar por el cumplimiento de las
obligaciones tributarias y por tanto que se convierten en los objetivos
hacia los que debe apuntar la formacin moral del personal. De esta
manera, para el tema especfico que interesa en esta monografa, este
marco nos proporcionar algunos temas que deben ser punto obligado de atencin en el diseo de las polticas de capacitacin en el
campo de la tica.

21

Administracin Tributaria I

1. Fines de la Administracin Tributaria


1.1. Fines intrnsecos de la Administracin Tributaria
Toda entidad pblica recaudadora de impuestos es un componente
del aparato del Estado y, como tal, tiene funciones que trascienden
sus objetivos propios. stos estn referidos a los grandes objetivos de
la funcin pblica relacionados con el mantenimiento del orden y la
convivencia social, la bsqueda del bienestar comn, la construccin
de las instituciones democrticas, etctera.
En esta seccin abordaremos, primeramente, los fines que son propios a las tareas especficas de la administracin de tributos. Dentro
de esta categora podemos, sin embargo, distinguir dos tipos de objetivos: aquellos que estn vinculados al cumplimiento de las metas
fiscales de corto plazo, como el incremento de la recaudacin en un
porcentaje determinado del producto bruto, de aquellos que representan los fines ms ulteriores de la funcin recaudatoria, como el
logro de la conciencia tributaria en la poblacin.
1.1.1 Finalidades de largo o mediano plazo
Cualquier Administracin Tributaria se orienta en funcin de determinadas metas que constituyen, por decirlo as, sus ms lejanas ambiciones. Para no ir muy lejos, podemos revisar lo que segn algunos
especialistas deben ser los objetivos de mediano plazo de cualquier
Administracin Tributaria en funcin de las macro tendencias actuales de la economa. En este marco se seala que la globalizacin de
la economa, la creciente integracin econmica, la expansin de los
mercados comunes, el aumento de la competencia internacional y el
hecho de que cada da ser ms fcil movilizar capitales, mercancas
y personas a travs de las fronteras, plantear nuevas exigencias a la
administracin1.
1

Vallejos V., Vctor. Administracin Tributaria. En Cuadernos Tributarios N. 19 y 20, Asociacin Fiscal
Internacional - IFA (Per), Lima, diciembre, 1995, p. 116.

22

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

Para responder a estos desafos, el Dr. Vallejos (consultor del FMI en


asuntos tributarios) propone tres polticas: Ampliacin de la base tributaria, persecucin del cumplimiento voluntario y mejoramiento de
las medidas de control.2 Adicionalmente, se puede agregar a estos tres
elementos uno que est, en realidad, implcito al menos en el segundo
de ellos, esto es el incremento de la conciencia tributaria de la poblacin.
Ninguno de estos cuatro grandes objetivos es novedoso para una Administracin Tributaria moderna, sin embargo, todava se omite al
plantear las polticas de formacin del personal, la necesidad de fortalecer en los integrantes de nuestras instituciones la conciencia de su
responsabilidad moral en el logro de estas metas.
En efecto, cada uno de estos grandes objetivos de todo sistema tributario est, de alguna manera, repleto de contenido tico. Para el caso de
la ampliacin de la base tributaria y el mejoramiento de las medidas de
control, el valor de la justicia se revela como su fundamento moral; tanto
es as, que es frecuentemente invocado por los contribuyentes cuando
reclaman una exigencia de cumplimiento equitativa para todos los ciudadanos obligados. La atencin de esta demanda es importante no tan
slo por la necesidad de mantener una imagen positiva del sistema tributario, sino porque el Estado es el encargado de velar por una adecuada
distribucin de la responsabilidad que compete a todos los ciudadanos
en el cumplimiento de sus deberes para con el conjunto de la sociedad.
En el segundo caso, es decir en lo que respecta a la eficiencia de las
medidas de control, es tambin cercana la presencia del valor de la
legalidad y del respeto por las normas de convivencia socialmente
establecidas.
Para el caso de los objetivos de cumplimiento voluntario y de conciencia tributaria, es claro que estn fundamentados en el concepto

Vallejos V., Vctor. Op. cit., pp. 116-117.

23

Administracin Tributaria I

de responsabilidad ciudadana.3 Al respecto, consideramos de suma


importancia establecer objetivos de formacin de los miembros de la
institucin, orientados a impulsarlos a reflexionar y asumir un compromiso personal, como funcionarios pblicos, con el cumplimiento
de las obligaciones y el respeto de los derechos de cada contribuyente.
Tal como apuntaremos ms adelante, existe una vinculacin indisoluble entre derechos y deberes ciudadanos que el funcionario de la Administracin Tributaria debe comprender y proteger en su trabajo diario.
La presencia de estas valoraciones en los objetivos ms autnticos de
la funcin de recolectar tributos no debe ser un aspecto que se pase
por alto en el momento de la capacitacin tica. Los programas de
formacin en esta materia deben tener en cuenta que existe un fundamento moral amplio en la misin de cualquier Administracin
Tributaria y explotar ese contenido planteando al respecto, temas de
reflexin que permitan articularlos con las exigencias que las circunstancias especficas de cada institucin y pas plantean.
Independientemente de si una institucin est muy avanzada en el
logro de la transparencia moral o si an le falta dar pasos importantes en materia de moralizacin, es necesario contar con un marco
de referencia teleolgico que alimente la reflexin y los objetivos de
la formacin tica, tanto para capacitandos como para capacitadores. De igual modo, las circunstancias especficas que constituyen el
contexto en el cual una Administracin Tributaria desempea sus
tareas en un momento determinado, tambin deben ser un punto de
vista obligado en la revisin de los objetivos y metas de orden moral
perseguidos por nuestras instituciones. Este marco valorativo al que
hacemos referencia, puede encontrarse establecido en un cdigo de

Cuando decimos que estn fundamentados en este valor de responsabilidad, nos referimos a que ste es
el que posibilita a un ciudadano el cumplimiento de sus deberes, en el sentido de causa eficiente. Si por el
contrario indagamos acerca del sentido u objetivo hacia el cual se dirigen como causa final, tanto para el
cumplimiento voluntario como para la conciencia de contribucin con el Estado y los dems objetivos y
metas del sistema tributario, los valores fundamentales a destacar sern los de justicia, bienestar social, etc.

24

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

tica, aunque al respecto, tan importante como su existencia y su


contenido es el procedimiento para su elaboracin, tal como se hace
referencia al relatar la experiencia de la SUNAT en este campo.
Respecto a la falta de una presencia ms explcita de este marco de valores
en el lenguaje de la Administracin Tributaria, llama la atencin que sea
muy frecuente escuchar invocar a los contribuyentes, abogados y acadmicos, los valores de justicia, equidad o bienestar social y realizar incluso
amplios desarrollos tericos de estos fundamentos4 y que no se vea con la
misma frecuencia a representantes de la Administracin Tributaria efectuando una defensa moral del sentido de su misin. Es ms frecuente,
en cambio, entre los representantes del Estado o de la propia administracin, justificar las modificaciones legales o los nuevos procedimientos o
sistemas de recaudacin o fiscalizacin mediante argumentos de ndole
mucho ms prctica como economa en la recaudacin, metas fiscales,
equilibrio en el gasto pblico, etc. No se trata por cierto de que estos
objetivos carezcan de trascendencia, pero no resulta muy conveniente
para la Administracin Tributaria dejar todo el campo de la reflexin en
torno a los valores que sustentan la tributacin en manos de los intereses,
al cabo siempre particulares, de los contribuyentes.
En las Quintas Jornadas Nacionales de Tributacin auspiciadas por la
Universidad de Lima, el Ing. Juan Aguirre Roca5 asumi una defensa
del punto de vista de los contribuyentes al afirmar la necesidad de respaldar el factor riesgo, no nicamente en una poltica de atemorizar
a los ciudadanos con la sancin, sino en el incremento de la conciencia
tributaria. Para ello, as como para alcanzar una mayor equidad vertical6
en la recaudacin, propone la ampliacin de la base tributaria, con lo

As por ejemplo, el amplio estudio de Einsenstein, Louis. Ideologas de la Imposicin. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1983.

Aguirre Roca, Juan. Administracin Tributaria. En Cuadernos Tributarios N 19 y 20. IFA (Per).
Lima, diciembre, 1995, pp. 141-144.

El autor citado define equidad vertical como la que se establece en la imposicin de sectores de la poblacin con un diferente nivel de ingreso, gravando ms al que ms tiene.

25

Administracin Tributaria I

cual se percibira una mayor equidad y justicia en la recaudacin, con el


consiguiente incremento del cumplimiento voluntario.
Evidentemente, no queremos discutir aqu la pertinencia de los planteamientos realizados por el Ing. Aguirre Roca para el logro de los objetivos del sistema tributario; no se trata en este punto de sostener que
la razn sobre los temas de imposicin de tributos deba tenerla siempre
la Administracin Tributaria, pero es importante entender la necesidad
de hacer una referencia ms frecuente, sostenida y coherente a temas
como justicia, equidad y responsabilidad ciudadana en el lenguaje de
los representantes de los intereses fiscales y entrar en dilogo con los
contribuyentes acerca de estos temas, as como se dialoga sobre poltica
fiscal o sistema impositivo.
A continuacin indicamos algunos temas que pueden ser abordados en
los programas de capacitacin de tica y que pueden servir de ayuda para
vincular los objetivos de la Administracin Tributaria y del Estado, con
los valores en los que se inspira la funcin del recaudador de impuestos7:

Creacin de Riesgo
Es posible analizar el modo en que la actuacin de la Administracin Tributaria contribuye a incrementar la presencia del
Estado en la sociedad, desde el punto de vista de su rol tutorial
del orden y la convivencia social.

Conciencia Tributaria
Es necesario tomar en cuenta que el logro de la conciencia tributaria implica adoptar una perspectiva ms amplia que la incluya
como una parte o consecuencia del logro de una verdadera conciencia ciudadana, gracias a la cual todos nos asumamos como
individuos responsables de nuestro destino personal y colectivo,
sujetos de iguales derechos y obligaciones.

Estos temas forman parte de los contenidos a desarrollarse como parte del Taller de Fortalecimiento
tico programado en la SUNAT para 1998.

26

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

Recaudacin
Respecto a nuestra funcin recaudatoria, nos parece necesario,
pero no suficiente, afirmar la importancia de los recursos obtenidos para el mantenimiento del Estado y el desarrollo de sus
funciones de promocin de la salud, educacin, empleo, etc.
Es necesario considerar tambin que cualquier Administracin
Tributaria no nicamente cumple un papel pasivo en la definicin del gasto pblico (proveer recursos) sino que la eficiencia
de su actuacin es decisiva para crear las condiciones que permitan establecer un peso ms adecuado en la reparticin de la
carga tributaria, como en los temas relativos a la progresividad
del impuesto a la renta, el crecimiento de la base tributaria o la
disminucin de los impuestos reconocidos como antitcnicos

Modernizacin del Estado


En el caso peruano la SUNAT fue llamada, en algn momento, Madre de Todas las Instituciones y, an cuando consideremos que tal ttulo es inmerecido o exagerado, es necesario
tomar en cuenta el efecto multiplicador, por pequeo que nos
parezca, que instituciones como la SUNAT pueden generar
en el resto de rganos estatales.
En este aspecto debemos ser conscientes de las limitaciones existentes, pero tambin de la responsabilidad que nos compete a
los servidores pblicos, al interior de los esfuerzos por la renovacin estatal que buscan generar en nuestros pases instituciones
slidas y eficientes que favorezcan el crecimiento y afirmacin
de la democracia y un mayor acercamiento del ciudadano real,
comn y corriente, con el Estado.

En sntesis, existe la necesidad de rescatar el contenido tico presente en


la funcin de velar por el cumplimiento tributario y proveer de recursos
al Estado. Esta recuperacin de la riqueza moral de nuestra tarea, debe
alimentar el desarrollo de las actividades de formacin del personal y
27

Administracin Tributaria I

debe, asimismo, enriquecer la imagen de los representantes de la administracin ante la opinin pblica, con un lenguaje que vincule el
empleo de su autoridad en las tareas de control o de servicio a los contribuyentes con los valores que se derivan de la defensa de la convivencia
social y del cumplimiento de los deberes y derechos ciudadanos.
1.1.2. Finalidades de corto plazo
Por otro lado, las administraciones tributarias se plantean, de manera
congruente con su misin, metas y objetivos para el corto plazo generalmente ligados al incremento de la recaudacin, la ampliacin de la
base tributaria, la informatizacin de sus procedimientos, el incremento y mayor eficiencia de sus actividades de fiscalizacin, etc. Teniendo
estas metas, por su naturaleza, un carcter eminentemente tcnico, no
dejan de estar vinculadas al tema tico.
Analicemos, a manera de ejemplo, las metas de la SUNAT para el
presente ao 1998:
En publicaciones recientes el Superintendente Nacional, Dr. Jorge
Baca, ha sealado como las principales metas de la institucin para este
perodo, el incremento de la recaudacin en aproximadamente 600
millones de soles para alcanzar un nivel de presin tributaria del 14.1%
y para ello, las principales lneas de accin involucran la inclusin de
8000 nuevos contribuyentes al directorio de Principales Contribuyentes, la reduccin de los niveles de evasin sobre todo en el Impuesto
General a las Ventas mediante el control directo de los medianos y
pequeos contribuyentes, la fiscalizacin sectorial y el desarrollo del
programa de Confrontacin de Operaciones Autodeclaradas al que se
incorporan como informantes las entidades del sector pblico.
En el anlisis de todos estos temas, tiene una particular relevancia el
dominio tcnico. No obstante, est bien claro que ninguno de estos
objetivos puede alcanzarse sin el aporte que significa la eficiencia en
el desempeo del personal de toda la organizacin. Esta eficiencia
que es tambin un valor nos permite encontrar un conjunto de ac28

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

titudes que deben acompaar la actuacin de sus funcionarios y cuyo


anlisis es relevante en sumo grado durante la ejecucin de las actividades de capacitacin en tica. As por ejemplo, es necesario dialogar
acerca de las actitudes de identidad con los objetivos y metas de la
institucin de manera que no slo sean asumidos por el trabajador de
forma digmoslo as disciplinada, sino que comprendindolos
integralmente, se visualice el modo en que stos se orientan al cumplimiento de la misin de la Administracin Tributaria y del propio
Estado. La comprensin de estas orientaciones, debe contribuir a incrementar el compromiso personal de cada funcionario y por tanto
su esfuerzo en alcanzar una mayor eficiencia en su labor.
En este sentido, creemos que en los objetivos de la formacin moral del
funcionario, es importante, ms no suficiente, cubrir el tema de probidad administrativa. Bajo este trmino se involucra especficamente el
valor de honestidad, y las pautas de conducta que se establecen estn
orientadas a inhibir las acciones que entren en conflicto con ellas. En
este sentido, podemos denominar a este aspecto como tica negativa o
tica de no hacer. No obstante, a pesar de la importancia que tiene este
aspecto en el destino de nuestras organizaciones, es igualmente importante abordar lo que denominaramos una tica positiva o tica de s
hacer. Aqu nos referimos a involucrar el tema de la eficiencia, iniciativa y voluntad de servicio del trabajador en el desempeo cotidiano de
su labor como un tema decisivo para alcanzar un alto grado de calidad
moral en el funcionario y, por ende, en la organizacin.
Cuando se afirma por ejemplo que cada vez es ms evidente que la
Administracin Tributaria es una herramienta fuertemente vinculada
con la viabilidad de nuestros pases como tales8 se est esbozando
el marco adecuado en el que el tema de la eficiencia y eficacia debe
entenderse.

Revilla V., Adrin. Administracin Tributaria. En Cuadernos de Administracin Tributaria N 19 - 20;


Lima, febrero, 1996, p. 124.

29

Administracin Tributaria I

1.2. Fines de la Administracin Tributaria comunes a los organismos del Estado


En este punto haremos una breve referencia a determinados aspectos
generales que constituyen finalidades de un Estado moderno y que
tambin plantean metas deseables de alcanzar en la formacin moral
de los funcionarios de la Administracin Tributaria. Dadas las caractersticas de esta monografa no pretendemos aqu agotar el extenso
tema de las finalidades del Estado en las sociedades actuales, sino tan
slo definir algunos aspectos que consideramos esenciales de tenerse
en cuenta a la hora de establecer objetivos y temas de reflexin en la
capacitacin del funcionario pblico tributario.
En la VIII Conferencia Internacional Anticorrupcin, llevada a cabo
en Lima entre el 07 y el 11 de setiembre de 1997, el Secretario General de la OEA, Dr. Csar Gaviria, defini muy bien la importancia
del Estado moderno en la lucha contra la corrupcin en el mundo
actual:
Un Estado moderno es la mejor barrera contra la corrupcin.
Me refiero a un Estado con un ejecutivo gobernante y una Administracin Pblica eficaz, eficiente y transparente; un rgano
legislativo deliberativo y fortalecido en su capacidad de control
poltico; y una justicia capaz de investigar oportuna y eficazmente los delitos y castigar ejemplarmente a los delincuentes.
En este sentido, la separacin y el adecuado equilibrio entre los
poderes pblicos, la existencia de pesos y contrapesos, es esencial para acabar con la corrupcin. Por eso, desde el punto de
vista institucional, se requiere emprender acciones en relacin
con cada una de las ramas del poder pblico.
Desde el punto de vista de la accin que debe desarrollar o
promover el Ejecutivo, se requiere precisar el papel del Estado.
En la medida en que la lnea divisoria entre lo pblico y lo
privado sea ms ntida, los particulares y los agentes estatales

30

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

podrn y debern diferenciar ms fcilmente el inters pblico del particular y obrar consecuentemente.
Unida a ello est la necesidad de que exista una tica colectiva, entendida como un conjunto de normas aceptadas por la
sociedad que den a todos claridad y certeza sobre sus derechos
y deberes. La accin del Estado a travs de programas educativos y la promocin de una cultura democrtica, es esencial
para conseguir este propsito.9
Sin pretender realizar una interpretacin sesgada de las palabras del
Secretario General de la OEA, deseamos resaltar algunos temas que
se presentan comunes entre su enfoque de la lucha contra la corrupcin y algunos de los aspectos aludidos en esta monografa.
En primer lugar, se evidencia la necesidad de otorgar igual peso a la
transparencia, as como a la eficacia y eficiencia del Estado en el tema
de la lucha contra la corrupcin. Tal como hemos expuesto anteriormente, todos los aspectos de la actividad de la Administracin Tributaria estn vinculados al tema de la conducta tica y es necesario
abordar sta en un sentido que incluya tanto la omisin de los actos
deshonestos, como el esfuerzo por la excelencia en el servicio otorgado a los ciudadanos o clientes, si as se prefiere denominarlos.
Otro tema vinculado a la integralidad del tema tico en las instituciones
pblicas y en concreto en la Administracin Tributaria, es la exigencia de
que el compromiso por la transparencia y eficiencia del servidor pblico
sea visible en todos los niveles y reas de la organizacin. Respecto de la
capacitacin tica, es necesario tomar en cuenta que sus efectos no pueden ser duraderos si no se realiza un esfuerzo autntico y sostenido, de
parte del conjunto de los funcionarios y trabajadores, que garantice para
ellos una correspondencia real a sus esfuerzos y a la entrega de su voluntad
por asumir los valores de su organizacin, por parte de una institucin
9

Intervencin del Secretario General de la OEA, Dr. Csar Gaviria Trujillo, en la VIII Conferencia Internacional contra la Corrupcin. Documentos de la Conferencia, pp. 3 y 4 (sic).

31

Administracin Tributaria I

que, ms all de casos aislados, es capaz de mantener una actitud e imagen


honestas ante la sociedad y ante sus propios integrantes.
En cuanto al compromiso que compete a las altas esferas de direccin,
debe manifestarse a nuestro entender, principalmente en tres hechos:

En primer lugar est la claridad e imparcialidad con la que se dejen apreciar sus decisiones respecto a los contribuyentes en general, de manera que la imagen de toda la organizacin sea de una
evidenciada independencia de cualquier tipo de presin externa,

En segundo lugar debe manifestar un apoyo permanente a las


diferentes acciones que en el marco de la prevencin (polticas
de recursos humanos o capacitacin) o de la represin de la
corrupcin se desarrollen dentro de la organizacin,

En tercer lugar debe liderar todo el proceso de salvaguarda


moral, mediante la promocin de una actuacin coordinada
y coherente de las diversas reas directamente comprometidas en las acciones mencionadas arriba, as como debe contribuir a comunicar los objetivos y enfoques de la estrategia
anticorrupcin de la institucin a todo el personal.

Aunque estas condiciones sobrepasan el tema especfico de esta monografa, es indispensable tomar en cuenta que la capacitacin por
s sola no basta para prevenir las faltas a la tica, como es evidente,
sino que puede ser contraproducente si luego de haber creado actitudes de compromiso moral en los trabajadores, se ven stos decepcionados por una actuacin poco transparente de sus autoridades.
El Dr. Gaviria hace referencia a la iniciativa que en el campo de la
educacin y promocin de una cultura democrtica debe partir del
Estado. Esta actividad est ligada a la claridad necesaria sobre los derechos y deberes de los ciudadanos. Al interior de la Administracin
Pblica, debe promoverse una clara conciencia de estos elementos en
todos sus funcionarios, en diversos aspectos:

32

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

Cules son los deberes y derechos de la Administracin y de


los contribuyentes

Cules son sus lmites

Qu correspondencia existe entre unos y otros

Cada funcionario debe poseer un marco de referencia conceptual en el


que exista claridad respecto a los fundamentos de la convivencia social,
las caractersticas propias al ejercicio de la ciudadana y el modo en el que
deberes y derechos se constituyen en una unidad indisoluble para el funcionamiento de una sociedad democrtica y del Estado moderno.
Es necesario tomar en cuenta adems que la Administracin Tributaria se encuentra al centro de las relaciones entre el ciudadano y el Estado, dado que debe recaudar de ellos los fondos para que ste ltimo
cumpla sus funciones, manifestando de manera tangible la unidad
indisoluble entre deberes y derechos a la que hemos hecho referencia.
Como parte de esta accin educativa que debe involucrar primeramente la formacin moral y ciudadana de los funcionarios del propio
Estado, est la claridad con la que deben distinguir los mbitos de lo
pblico y lo privado. En particular deben ser capaces de establecer los
lmites de sus propios intereses o de intereses familiares o de grupo,
ante los derechos colectivos del conjunto de la sociedad. Las acciones
de capacitacin llevadas a cabo en la SUNAT desde 1992, han intentado aportar herramientas de anlisis que faciliten una actuacin
tica de los funcionarios ante circunstancias en las que esta claridad
se ve empaada por un conflicto de valores.10
Finalmente deseamos hacer una reflexin sobre la trascendencia que
en el futuro de nuestra sociedad tienen las actividades de formacin
moral emprendidas al interior de las administraciones tributarias y
de la Administracin Pblica en su conjunto.

10

Al respecto, ver la segunda parte de esta monografa.

33

Administracin Tributaria I

Es conocido el hecho de que una democracia precisa de instituciones


slidas que garanticen su supervivencia a los vaivenes polticos y a
la voluntad de los administradores de turno. Todas las actividades
de formacin dirigidas a crear cuadros de direccin del Estado en
un pas, pero en especial las que contribuyen a formar su conciencia
moral y ciudadana, estn estableciendo pilares sobre los que puede
apoyarse en un futuro la solidez de estas instituciones. Si puede decirse que la formacin tica es una actividad intrnsecamente ambiciosa por la trascendencia de sus contenidos, hay que agregar a
esta trascendencia ubicada en el plano individual, la que tiene desde
una perspectiva histrica como medio para fortalecer las instituciones propias de un Estado moderno y crear la riqueza humana que lo
regente de manera eficaz y proba.

34

Segunda Parte
La Experiencia de la SUNAT: los Seminarios de
Fortalecimiento tico

n esta segunda parte intentaremos condensar el producto de


la experiencia acumulada en la SUNAT en la atencin de las
exigencias de formacin planteadas en la primera parte de esta
monografa.
Dichos contenidos pueden observarse en diferentes formatos de presentacin en los denominados Seminarios de Fortalecimiento tico
desarrollados para todo el personal de la administracin peruana de
tributos internos. Primeramente, como se ver, se abordaron desde el
punto de vista de la defensa de los valores que inspiran la actuacin
del funcionario tributario, para derivar actualmente en los temas relativos a la funcin del Estado y el ejercicio de la ciudadana.
1. Los Seminarios de Fortalecimiento tico:
una experiencia acumulada
Ubiqumonos primero en el contexto institucional en el que se dio
inicio al Programa de Formacin tica, para referirnos luego a su
evolucin.
En el ao de 1992 la Administracin Tributaria del Per que, a travs de
la Reforma Tributaria deba brindar al pas un nuevo sistema tributario,
as como una administracin honesta y eficaz, haba culminado el difcil
proceso de racionalizacin de sus recursos humanos e iniciaba la renova35

Administracin Tributaria I

cin del sistema de formacin y capacitacin de los mismos encargado al


Instituto de Administracin Tributaria.
Los objetivos de devolver a la SUNAT una imagen y presencia activa
en la sociedad, determinaron que se contratase en forma acelerada a
numerosos profesionales, en su mayora jvenes recin egresados de
sus centros de formacin universitaria.
Este personal fue capacitado a travs de cursos rpidos en los que se
transmitan los aspectos tcnico tributarios bsicos a la funcin que
deban desempear; pero las propias autoridades de la institucin advirtieron que a esta capacitacin le haca falta la dimensin humana y
tica que no poda estar ausente sin poner en riesgo los objetivos ms
trascendentes de la reforma.
Es as que, a solicitud de la Superintendencia, se realiz en diciembre
de 1992 el primer taller de formacin tica.
En realidad, la intencin inicial de dichos eventos fue tan slo proporcionar un espacio de dilogo en el que los trabajadores pudiramos
compartir dudas e interrogantes acerca de los aspectos ms humanos
de nuestra labor en la SUNAT y hallar juntos las respuestas a las encrucijadas en las que algunas veces nos podemos encontrar al tener
que cumplir nuestro deber, en ocasiones, por encima de nuestros sentimientos de compasin o temor e incluso debiendo reformular y madurar las ideas de justicia o solidaridad que tenamos hasta entonces.
As naci el Primer Seminario de Fortalecimiento tico cuyos xitos debemos atribuirlos principalmente a la disposicin demostrada por todos aquellos participantes que estuvieron en la actitud de
dejarse interpelar y a su capacidad de crecer al encontrar con nosotros las respuestas a todas las interrogantes que surgan. Consideramos que la mayor riqueza de los Seminarios est en haber puesto en
manos de los propios actores la responsabilidad y los instrumentos
necesarios para el aprendizaje de nuevas actitudes, las mismas que
slo por su libre decisin era posible generar.
36

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

Producto del Primer Seminario (1992-1993) se afirmaron colectivamente los valores de honestidad y de cumplimiento del deber, pero
tambin era necesario prever los riegos que se generan cuando la convivencia diaria o la cercana afectiva establecen lazos interpersonales
que, en determinadas circunstancias, pueden hacernos confundir por
amistad o solidaridad una situacin real de complicidad. El Segundo
Seminario se orient, en consecuencia, a reflexionar acerca de los
medios necesarios para distinguir entre nuestros afectos inmediatos y
el cumplimiento de nuestra misin superior de servir al pas (1994).
En 1995 y 1996 los Seminarios apuntaron a la realizacin de un
producto que brindara los insumos para redactar un Cdigo de tica
Institucional que partiera de la reflexin y propuesta realizada por
los propios trabajadores en los Seminarios y que estableciera, sobre
la base de los principios generales consensuados en el dilogo con los
trabajadores, una normatividad ms detallada sobre la conducta tica
del funcionario.
Los principales objetivos especficos de los Seminarios de Fortalecimiento tico fueron los siguientes:

Propender al desarrollo de la conciencia tica en el trabajador


de la Administracin Tributaria.

Ser conscientes de nuestros propios valores y aprender a contrastarlos.

Otorgar un sustento racional a nuestra conducta tica.

Ser capaces de confrontar racionalmente el comportamiento


deshonesto.

Establecer criterios ticos para canalizar nuestras expectativas


personales en relacin con el trabajo.

Afrontar exitosamente los conflictos ticos en los cuales las


relaciones interpersonales intervienen como factor preponderante.
37

Administracin Tributaria I

Responder de manera equilibrada e inteligente ante situaciones de conflicto en base al desarrollo de una moral autnoma
y responsable.

Esbozar un Ideario Axiolgico Institucional que recogiera los


principios que nos deben regir y que fuera la base para la elaboracin del Cdigo de tica de la SUNAT.

Teniendo en cuenta una perspectiva de formacin permanente, el Taller


de Fortalecimiento tico planteado para este ao contempla la afirmacin de los valores que trasciendan el mbito del rechazo a la corrupcin
y se orienten a la afirmacin de una actitud de servicio consciente a la
sociedad. A su vez, esta actitud debe basarse en una comprensin del papel que le corresponde desempear a un funcionario pblico al interior
de una sociedad democrtica.
En consecuencia, los objetivos planteados para este ao son los siguientes:

Consolidar las actitudes de Responsabilidad, Calidad, Transparencia, Eficiencia y Honestidad, en el desempeo del trabajo.

Identificar la misin de la institucin dentro del Estado moderno y la trascendencia del papel de los funcionarios que en
ella laboran.

Incentivar en los trabajadores una actitud tica coherente con


el ejercicio de una ciudadana responsable en el desempeo de
sus funciones.

Se abordarn los siguientes temas:


1.

Principales actitudes a fortalecer en la institucin y formas de


prevenir las faltas a la tica.

2.

tica y calidad en el trabajo: eficiencia, transparencia.

3.

Principales valores y actitudes asumidos como parte de la cul38

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

tura organizacional en SUNAT.


4.

tica de los miembros de la institucin y construccin de imagen: Coherencia entre la tica en el plano laboral y en el plano
personal.

5.

Estado moderno y papel de las instituciones pblicas: SUNAT.


2. Algunas tcnicas fundamentales

Nos dedicaremos ahora a explicar algunas de las principales herramientas metodolgicas, o ms especficamente, tcnicas educativas
empleadas en los Seminarios.
2.1. Los casos de riesgo tico
Consideramos como tales a todas aquellas situaciones que nos enfrentan a la necesidad de tomar una decisin de consecuencias morales, en circunstancias en la que existe poca claridad respecto de
cual conducta es la ms conveniente o, en sentido tico, mejor. Se
trata de momentos en los que se presenta un conflicto de valores,
es decir, un enfrentamiento entre aspiraciones que son buenas en s
mismas pero que no pueden atenderse al mismo tiempo, dadas las
circunstancias.
El riesgo tico se presenta debido a que, al no estar claro qu valores son los que priman en una circunstancia en particular, es muy
probable que una decisin apresurada nos lleve a actuar en contra
de los principios que intentamos mantener en nuestra conducta
y nuestro desenvolvimiento profesional. En algunos casos incluso, el beneficio personal puede parecer algo ms importante que el
cumplimiento de nuestros deberes, no necesariamente por razones
abiertamente egostas sino porque, en una situacin de apremio
grave, no resulta fcil calificar moralmente nuestra conducta si
de ello depende, por ejemplo, el bienestar de nuestra familia o de
nuestros hijos.
39

Administracin Tributaria I

Es necesario tomar en cuenta adems, que si estas situaciones se presentan de manera fortuita e inesperada, las presiones a las que se
enfrenta la persona involucrada, suelen ser mltiples y agobiantes.
Para motivar la reflexin en los Seminarios se plantearon algunos
casos o circunstancias de riesgo tico frecuentes en la labor de los participantes y se orient el dilogo y el anlisis de estos casos mediante
el mtodo de clarificacin de valores.
2.2. La clarificacin de valores
Esta es una tcnica didctica empleada sobre todo en la educacin
secundaria para promover el dilogo acerca de temas controvertidos
tales como la pena de muerte, el aborto o las relaciones pre-matrimoniales y cuya caracterstica principal consiste en poner de relieve los
valores que sustentan un comportamiento y los argumentos en torno
de una determinada posicin tica.
Dentro de los Seminarios, la clarificacin de valores adopt la siguiente
secuencia de pasos en el anlisis de un conflicto de valores:
1.

Identificar las alternativas de conducta ante la situacin dada.

2.

Precisar los argumentos a favor y en contra de cada opcin de


conducta.

3.

Depurar de dichos argumentos posibles extrapolaciones o


afirmaciones no ajustadas a las circunstancias especficas de
los acontecimientos dados.

4.

Identificar el valor o valores que fundamentan cada argumento.

5.

Resolver, mediante un procedimiento especfico, los casos en


los que un mismo valor haya sido ubicado sustentando opciones de conducta contradictorias.

6.

Jerarquizar los valores en conflicto.

40

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

7.

Identificar la conducta esperada de acuerdo a los valores de


mayor jerarqua.

En el Primer Seminario se emple este mtodo haciendo nfasis en las


etapas del anlisis que permiten identificar los valores en conflicto y
asumir ante ellos una posicin personal. Esto significa que es muy importante entender los pasos sugeridos como un aporte para la decisin
ante un conflicto de valores, pero al mismo tiempo que estos pasos no
deben obstruir la espontaneidad de la reflexin adoptada por un grupo de participantes, ms an si en ella se integran de manera natural
los elementos fundamentales a considerar sugeridos por el mtodo. El
empleo de esta secuencia de reflexin se hace necesario, por el contrario, en el caso de aquellos grupos que por alguna situacin particular
se entrampan en la reflexin o no son capaces por s mismos de hallar
una respuesta satisfactoria.
2.3. El anlisis de contingencias
El Segundo Seminario de Fortalecimiento tico se dise guardando
una lnea de continuidad con el primer taller.
Teniendo en cuenta que el objetivo de los Seminarios es fortalecer los valores institucionales presentes en el personal de la
SUNAT, el primer curso aport herramientas para hallar respuesta a casos de difcil resolucin tica. Este segundo evento
intent servir de ayuda, ms all de la toma de decisiones, en la
ejecucin de las mismas. Su centro de atencin estuvo ubicado
en las relaciones interpersonales y cmo stas pueden dificultar
o facilitar la actuacin del funcionario que enfrenta un conflicto
tico.
Por tanto, la reflexin se sirvi en esta oportunidad, como herramienta fundamental, de una tcnica de anlisis conocida en nuestro
medio como Anlisis de Contingencias:
En este esquema se pretende establecer el contexto de relaciones en

41

Administracin Tributaria I

medio del cual el funcionario o trabajador identifica los elementos,


tanto de su entorno externo como de su medio interno, que facilitan o dificultan la ejecucin de una decisin ya tomada.
Persona:
Por qu

Para qu
objetivo

Aliados

Oponentes

Internos

Internos

Externos

Externos

Ante un caso especfico, planteado a los alumnos mediante una video grabacin, se realiza un anlisis donde el objetivo dado ya como
supuesto es el cumplimiento del deber. Se pone de relieve como cambian de rol los diferentes personajes y cmo se van delineando los
aliados y oponentes para ejecutar la determinacin tomada ante una
determinada situacin de riesgo tico.
El mayor aporte de esta tcnica se encuentra en la posibilidad de establecer
un tablero de relaciones con aliados y oponentes que aconsejan una determinada variedad de adherencias y alejamientos con la finalidad de alcanzar
el objetivo propuesto. Ntese que tanto aliados como oponentes pueden
estar constituidos tambin por factores internos, en cuyo caso se hace alusin a los afectos, ideas o intereses del sujeto que le facilitan o dificultan la
puesta en prctica de una decisin tica.

42

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

3. Cobertura y logros
3.1. Cobertura
Los Seminarios de Fortalecimiento tico han sido impartidos al 98% del
personal de la SUNAT, a lo largo de cuatro aos continuos.
Han estado dirigidos a todos los trabajadores de la institucin, desde
el personal de servicio hasta el personal directivo, en el nivel de Gerentes e Intendentes Regionales.
I Seminario

1992 1995

1 538 participantes

II Seminario

1995 1996

2 100 participantes

III Seminario

1996

750 participantes

3.2. Logros
Los principales logros para la SUNAT obtenidos en estos aos de
Formacin en tica son los siguientes:

Se ha contribuido a generar una cultura organizacional donde


la honestidad es el valor hegemnico.

Se ha instituido un espacio de dilogo acerca de la dimensin


tica del trabajo en la SUNAT que permiti que se expresaran
con claridad las dudas ticas de los trabajadores y se encontraran colectivamente formas de afrontarlas.

Se ha dejado claro que para la institucin es tan importante el


cumplimiento de las normas, como reconocer la voluntad del
trabajador que las asume como propias.

Se ha proporcionado al personal algunas herramientas racionales de reflexin que les permita afrontar los retos morales
que se pudieran presentar en el desempeo de su labor.

Un logro fundamental es haber esbozado un conjunto de

43

Administracin Tributaria I

principios ticos que partieron de los propios trabajadores y


que afirman cmo queremos ser y cules son las razones que
fundamentan este compromiso.11
Es necesario mencionar que los Seminarios se plantearon objetivos
enmarcados dentro de las caractersticas especficas de la SUNAT en
cada momento de su evolucin y que estos logros no hubieran sido
posibles sin contar con un personal que, en trminos generales, mostraba una actitud aparente de identidad con los objetivos institucionales y de rechazo a la corrupcin.
As tambin, es necesario precisar que, si bien los talleres han dado
pruebas de inspirar reflexiones y aprendizajes significativos en los
trabajadores quienes en no pocas ocasiones han dado testimonio
de ello-, no es posible asegurar que significan una prevencin segura o vacuna ante la corrupcin y precisan ineludiblemente de un
conjunto de medidas concomitantes tanto normativas como administrativas. Es importante concebir el hecho de que en el terreno
de la conducta moral, ms que en cualquier otro aspecto de la vida,
el aprendizaje, as como el refuerzo del mismo se desarrollan con
mayor intensidad fuera del aula que dentro de ella y que en este
sentido tambin las medidas de control y las sanciones impuestas
son una condicin educativa de primer orden.
4. Principios educativos para poner en
marcha un Programa de Formacin tica
Habiendo desarrollado cul ha sido la evolucin de los Seminarios,
las tcnicas empleadas y los logros obtenidos, corresponde enunciar
ahora algunas consideraciones generales que dada nuestra particular
experiencia, consideramos pertinentes a tener en cuenta al momento
de definir una estrategia de formacin en la materia.

11

Ver el Ideario Axiolgico en los apndices.

44

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

Para poner en marcha un programa de capacitacin en tica en instituciones del Estado es necesario observar una serie de condiciones,
no slo en cuanto al contenido de dicho programa, sino tambin, y
como algo fundamental, formular principios de carcter educativo
que permitan que esta experiencia sea exitosa en cuanto al logro de
sus objetivos.
Al emprender el Programa de Fortalecimiento tico en la SUNAT,
encontramos que el diseo de la propuesta pedaggica y la eleccin
de una metodologa ad hoc se convertan en uno de los factores ms
importantes para la consecucin de los objetivos propuestos.
Desde el principio estuvo claro que, como en todo programa de capacitacin o educacin, es muy importante tener en cuenta la poblacin objetivo a la cual ste va dirigido. Considerando que los adultos
como usuarios de la capacitacin demandan que sta les reporte un
valor agregado tangible, es necesario que descubran rpidamente la
utilidad prctica de sus contenidos. Ms an, en el caso de los Seminarios de tica, estos contenidos tienen que ver con un tema tan
cercano al uso de su libertad y al terreno de la valoracin de sus decisiones que era fundamental plantear una metodologa que permitiera
trabajar los aspectos de la tica contando con la participacin activa
de los educandos.
Dado que justamente la tica se centra en la libertad de los individuos,
nada ms falaz que pretender capacitar desde fuera; es decir, sin tomar
en cuenta lo que la persona conoce, opina o valora. Es por esta razn
que sostuvimos desde el inicio que cualquier programa de formacin
tica para una institucin se debe basar en el discernimiento y no en un
conjunto de enunciados sobre el deber ser que partan nicamente de las
instancias superiores o directivas hacia el personal.
4.1. Eleccin de una metodologa para la formacin tica
Desde los aos sesenta se ha venido empleando en Amrica Latina, en
los procesos de capacitacin de adultos, una metodologa denominada
45

Administracin Tributaria I

participativa que pronto se convirti en herramienta fundamental para


el logro de aprendizajes en el terreno de la educacin en poblacin
debido a su principio centrado en el alumno y en el bagaje de conocimientos y experiencias que trae cada persona de su propia prctica, lo
que hace que dicha experiencia educativa se torne en un intercambio
de conocimientos y un aprendizaje colectivo que, al significar adems
una experiencia enriquecedora, potencia el logro de los objetivos educacionales planteados.
Esta forma de educar y capacitar adultos ha sido sumamente exitosa en
el mbito de accin de los organismos no gubernamentales, ya que mediante ella se evita impartir una educacin bancaria como la llamara
Paulo Freire; es decir una educacin en la que el docente deposita en
el alumno una serie de conocimientos, sino que se parte de la experiencia del alumno y se genera, a partir de este encuentro, un aprendizaje
colectivo, significativo y validado en el aula. En efecto, al ser fundamentalmente dialgico, este aprendizaje permite que los educandos,
a la vez que se ponen en disposicin de intercambiar conocimientos y
experiencias, puedan cuestionar y por lo tanto validar inmediatamente
dicha experiencia educativa.
Por todas estas razones nos parece conveniente proponer en estos
talleres,12 que pretenden ser ante todo un espacio de reflexin, una
metodologa acorde con dicho objetivo, es decir una metodologa
que permita el dilogo, el cuestionamiento y que coloque a los capacitandos en un ambiente de confianza en que pudiendo ser ellos
mismos, logren expresarse mucho ms intensa y autnticamente de
lo que su trabajo cotidiano les permite.
Aceptada esta premisa, es necesario buscar los docentes que estn
capacitados para formular programas de capacitacin que incorporen

12

En realidad Taller es la denominacin ms adecuada para el tipo de evento educativo implementado en la


SUNAT. No obstante, la denominacin de Seminario intent apuntar el hecho de que la responsabilidad por
el logro de los objetivos, corre pareja entre los organizadores y los participantes en cada evento.

46

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

dichas tcnicas participativas y que cuenten con el perfil necesario


para implementarlas.
4.2. Plana docente
En el caso de la experiencia de los Seminarios de Fortalecimiento
tico, el equipo que se form para asumir este reto estuvo conformado por profesionales tanto del interior de la institucin como por
docentes externos con amplia experiencia en capacitacin de adultos
con base en una metodologa participativa. En el caso de los docentes externos, se vio necesario que pasaran por un corto perodo de
induccin donde se les introdujo al conocimiento de los principales
objetivos de la institucin y se sonde su actitud bsica hacia dichos
objetivos, as como hacia la tributacin y la tica.
Una vez seleccionados los docentes se les plantearon los principales
temas que el taller deba afrontar y se les pidi que elaboraran un
diseo de curso a dictarse para el personal, tomando en cuenta la
opcin metodolgica ya descrita.
Se prepar con ellos los cursos piloto y se les acompa hasta que
existi la seguridad, por parte del equipo interno de capacitacin, de
su grado de identificacin con la institucin y de su capacidad para
conducir adecuadamente los grupos.
Dada nuestra experiencia, nos parece posible plantear algunas consideraciones acerca de las caractersticas que debe cumplir el personal
docente que asuma la conduccin de los talleres de tica, al estilo de
los que postulamos en esta monografa.
En primer lugar, estos docentes deben ser, como ya dijimos, capacitadores experimentados en tcnicas participativas. En el caso peruano, es
posible hallarlos en las canteras de la pedagoga, pero tambin de la carrera teatral, as como en el campo de la psicologa. En realidad, ms
importante que su formacin profesional especfica es su experiencia en
la conduccin de grupos y en generar espacios educativos significativos.

47

Administracin Tributaria I

Es necesario, adems, observar su capacidad para generar empata y confianza, condicin fundamental para propiciar ambientes de dilogo sin imposicin; pero esta capacidad debe estar
acompaada de la cualidad de conducir eficazmente dicha experiencia educativa hacia el logro de los objetivos planteados en
cada taller.
Adems, como es evidente, es necesario constatar si estos docentes
son capaces de involucrarse en la cultura de la institucin tributaria y comprometerse con sus principios y normas, de manera que
estn dispuestos a asumirlas como propias. De alguna manera, es
necesario tener la seguridad que tendrn el criterio suficiente para
representar la opinin de la institucin ante los trabajadores, dado
que su rol conductor en el aula los coloca indefectiblemente en
dicha posicin. Como se comprender, este aspecto es sumamente
delicado al momento de confiar la capacitacin ya sea en docentes
internos o externos, mucho ms si se trata de instituciones que
cuentan con una imagen que repercute, por decirlo as, en la nacin
en su conjunto. El docente debe ser un profesional de confianza
para la Alta Direccin pues se deposita en l la seguridad de que lo
que trasmite es bsicamente coherente con los objetivos y polticas
institucionales.
Cabe sealar aqu cun fuerte puede ser la influencia de estos agentes en la formacin de la conciencia colectiva de sus educandos.
Asimismo, es prioritario lograr que dichos docentes y todo el equipo de formacin tica de una institucin estn en permanente contacto con los organismos directivos a fin de afinar la sintona con
los valores y principios de conducta que se requiere transmitir al
personal y se establezca, a la vez, un vehculo de retroalimentacin
entre el personal y los organismos directivos respecto del clima laboral que los docentes pueden percibir de manera directa, dado el
carcter de su trabajo.

48

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

4.3. Confidencialidad y capacidad transformadora de los Seminarios


Definidas estas condiciones metodolgicas y docentes, los talleres de
tica se tornan en verdaderos encuentros y espacios de reflexin y de
expresin de los trabajadores, quienes deben poseer plena confianza
en que se respetar su derecho a opinar y emitir juicios al interior de
los cursos.
El informe que se eleve al finalizar el evento, o con la periodicidad
establecida por cada institucin, debe expresar los resultados y la interpretacin del docente de lo sucedido en cada curso o en el conjunto de ellos, sin develar particularidades que pudieran perjudicar a los
individuos que han participado.
Esto permite que este terreno se convierta en campo frtil para expresar dudas, para plantear cuestionamientos y buscar explicaciones que
ayuden a convertir las normas que todos debemos cumplir obligatoriamente, en algo asumido por cada persona como un compromiso
consigo mismo, que es la nica forma que a la larga permite que se
solidifique una tendencia general hacia lo que debe ser. Es cuando se
pasa de lo punitivo a lo incorporado a la cultura de los individuos,
cuando los cambios de conducta garantizan su permanencia. Por esta
razn, no basta con una capacitacin expositiva que difunda el sentido y alcance de las normas de conducta tica. Tampoco as, con un
evento sumamente participativo que no llegue a cuestionar e inclusive vulnerabilizar a los participantes en la bsqueda de reforzar las
conductas deseadas o motivar el cambio de actitudes negativas hacia
el compromiso con la honestidad y la eficiencia.
Es as que es importante asumir el reto de tratar en los talleres temas
delicados, tales como los dilemas ticos, los conflictos generados por
los casos de corrupcin o falta moral, etctera; los cuales en la mayora
de los casos no permiten que los participantes eludan el cuestionamiento. No obstante, es necesario tomar en cuenta que si esto es cierto

49

Administracin Tributaria I

para el personal que bsicamente conserva una sana conciencia moral,


no es posible esperar de ninguna actividad de capacitacin resultados
milagrosos que obtengan conversiones de quien ya est entregado, de
manera regular, a acciones corruptas.
Por ello, es importante concebir que los talleres de tica, tal como
fueron diseados e implementados en la SUNAT, son fundamentalmente actividades de prevencin del avance de la corrupcin en una
institucin y deben ser aplicados por lo tanto, sobre una poblacin
que por diversas razones (recin ingreso, seleccin, proceso general
de reforma) no haya sido contaminada an por situaciones generalizadas de corrupcin.
An en estos casos, tal como hemos dicho anteriormente, es necesario establecer toda una estrategia de accin institucional que incorpore bajo una sola meta las acciones capacitacin, administracin de
los recursos humanos y control y sancin de las faltas.

50

LA TICA, UN TEMA PERMANENTE


Conclusiones sobre la Formacin tica en las
Instituciones Modernas

reemos que ms all de la experiencia institucional de la


SUNAT, inclusive ms all de la experiencia de las administraciones tributarias, hablar sobre el tema de la tica y convertirlo en un tema fundamental para la supervivencia de las instituciones en el momento actual, apunta a garantizar que las reformas
que se den a nivel poltico, econmico, administrativo o de cualquier
ndole se efectivicen como perdurables.
Es imposible mantener una modernizacin institucional si la cultura
colectiva respecto de esta meta no se corresponde. Es una ilusin pretender modernizar las instituciones en Amrica Latina si no acompaamos dichas modernizaciones con un espritu que garantice la
identificacin de los individuos con estas reformas, es decir sin lograr
una modernizacin de las conciencias y actitudes.
En estos tiempos en que el individualismo que es casi un costo
de la modernidad, la tica debe estar presente en la preocupacin
de todos aquellos que se interesan por el avance de la sociedad y
sus instituciones. Debemos comprender que una manera de garantizar la humanizacin de los cambios y progresos de la civilizacin est en no perder de vista el aspecto tico, esto constituye
el sentido final que se le da a cada accin y la medida real de sus
consecuencias.

51

Administracin Tributaria I

En la vertiginosidad de los avances en las comunicaciones y los adelantos


tecnolgicos poco podemos lograr realmente si no nos detenemos a mirar con disciplinada frecuencia cmo se orientan los comportamientos
de los individuos que finalmente son la razn de ser de todo cambio.
Convertir el tema de tica en algo cada vez ms presente en las instituciones pblicas y privadas, es una forma de garantizar que sus
metas y logros se conviertan en algo que sus componentes asumen y
estn dispuestos a defender, ya sea que repercutan sobre un mbito
restringido o sobre toda una nacin.
Trasladar el tema de la tica al terreno social es tambin algo primordial para garantizar la supervivencia de la democracia y la civilizacin.
La tica es una arista fundamental en el tema de la ciudadana porque
ciudadano es el hombre con plena facultad para decidir y el centro de
la tica es la libertad y la forma cmo sta se usa.
Si regresamos a la Administracin Tributaria, es para sus funcionarios
un tema prioritario aclarar sus dudas ticas y tener claro el panorama
a veces complejo de los valores puesto que todo lo normado siempre
deja un espacio para la decisin y el criterio de cada funcionario en
el momento preciso de su actuacin, es el que define la calidad de su
desempeo.
Ya sea un funcionario de atencin al contribuyente, un auditor,
un abogado o un funcionario encargado de procesar informacin,
cualquiera sea su lugar, el funcionario de la Administracin Tributaria y de la Administracin Pblica en general, est dando permanentemente una imagen de cmo es su institucin y, a travs
de ella, de la calidad de Estado con el que se cuenta. Esta imagen
repercute sobre el inconsciente colectivo, estableciendo criterios de
juicio sobre el valor de la propia democracia como opcin de convivencia social.
Por otro lado, en el caso de las administraciones tributarias, esta imagen otorga o resta confiabilidad a la institucin, lo que, tal como es
52

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

conocido, repercute directamente en la voluntad de cumplimiento


tributario, elemento crucial para el logro de los objetivos de toda la
administracin.
Es por esto que consideramos pertinente plantear que los espacios
para la capacitacin y reflexin sobre la tica, sean algo permanente
en las administraciones tributarias, ocupando un lugar de importancia al interior de sus planes de capacitacin, asignando para ello los
recursos necesarios.
Una consideracin fundamental es que este programa no puede ser
importado, sino que tiene que partir de la realidad de cada administracin y de cada pas. Sin embargo, existen temas comunes acerca de
los cuales es necesario fortalecer y apoyar los esfuerzos de las distintas
administraciones tributarias por actuar en este campo, propiciando
los encuentros e intercambios de experiencias, las publicaciones y la
realizacin de eventos en los cules el tema de la tica adquiera la real
dimensin que le compete en el fortalecimiento de nuestras instituciones.
Creemos que es posible sostener un programa de largo alcance
en el tiempo que propenda a la formacin tica del personal, an
cuando se considere que los logros en este terreno son difcilmente
medibles y los cambios de actitudes precisen de acciones que los
refuercen en el largo o mediano plazo. Esta es precisamente una
razn para insistir en los esfuerzos de capacitacin en esta materia,
adems del hecho que, tal como revela la experiencia de la SUNAT,
una accin generalizada de formacin que cubra al conjunto del
personal de una institucin, termina por convertirse en el tiempo
en un acompaamiento del proceso colectivo de maduracin de la
propia institucin.
Es necesario, dentro de este enfoque, insistir en la importancia de
explorar las posibilidades que los mtodos o tcnicas participativas
ofrecen para promover la generacin de nuevas actitudes. As parece

53

Administracin Tributaria I

confirmarlo una tendencia actual en diversas administraciones tributarias latinoamericanas que, tomando el ejemplo del caso peruano,
han iniciado actividades de capacitacin orientadas por los principios y prcticas pedaggicas descritas en esta monografa.13

13

Al respecto, ver en los apndices los documentos de las administraciones tributarias de Chile, Per y Argentina elaborados como parte del reciente Taller La tica del Funcionario Tributario y su Estrategia de
Capacitacin, auspiciado por el CIAT, el Instituto de Estudios Fiscales y la Escuela de Hacienda Pblica
de Espaa, el BID y el Instituto de Capacitacin Fiscal de Mxico.

54

Apndices
IDEARIO AXIOLGICO DE LOS
TRABAJADORES DE LA SUNAT

L
cin:
I.

os trabajadores de la SUNAT han reflexionado en los Seminarios de Fortalecimiento tico, la propuesta de Ideario
Axiolgico Institucional y han asumido la siguiente redacLos trabajadores de la Administracin Tributaria somos Servidores Pblicos. Nuestra labor est orientada a dotar al Estado
de los recursos necesarios para el beneficio colectivo y el desarrollo del pas. Por lo tanto:
1.

No buscaremos ningn tipo de ventajas como producto del ejercicio de nuestra funcin pblica, ni sacaremos provecho del poder que ella implica.

2.

Actuaremos siempre de manera congruente con los


principios y valores que sustentan nuestra vida y nuestra funcin de servidores pblicos.

3.

Respetaremos la integridad, la eficiencia y profesionalidad como criterios para ingresar, ser promovidos y efectuar las promociones dentro de la institucin.

4.

Brindaremos un servicio al contribuyente que sea acogedor en el trato y tcnicamente ptimo.

5.

Nos esforzaremos por simplificar nuestros procedi-

55

Administracin Tributaria I

mientos, acogiendo favorablemente las crticas, propiciando su eficacia y favoreciendo el trabajo en equipo.
II.

III.

Como miembros de una institucin administradora de tributos encargada de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los ciudadanos:
6.

Ejerceremos siempre un juicio objetivo e imparcial respecto de las obligaciones y derechos de los contribuyentes, sin dar preferencias ni ventajas a individuos o
grupos.

7.

No aceptaremos presiones polticas, econmicas, familiares o de cualquier otra ndole en el ejercicio de nuestra funcin.

8.

No aceptaremos ni ofreceremos, dentro ni fuera de la


institucin, regalos ni favores personales que pudieran
comprometer, en los hechos o apariencias, nuestra independencia y objetividad, as como la imagen de la
institucin.

9.

Mantendremos la reserva y confidencialidad respecto a


la informacin con la que trabajamos, tanto la relacionada a los contribuyentes como la que es propia de la
institucin.

Dada la trascendencia que la SUNAT tiene para el pas y la


importancia de mantener la credibilidad y el respeto ganados,
sus trabajadores:
10.

Nos comprometemos a ser leales en todo momento a


la institucin, fortaleciendo su imagen, respetando las
instancias internas y observando sus normas.

11.

Defenderemos siempre los intereses de la institucin y


del Estado. Por ello, nos comprometemos a no brindar al
contribuyente asesora profesional en materia tributaria.
56

La formacin tica del personal de la Administracin Tributaria

12.

IV.

Evitaremos asumir funciones privadas o pblicas que


sean incompatibles con nuestra condicin de funcionarios pblicos.

Dado que nuestra conducta tica es fundamental para el logro de nuestros objetivos institucionales:
13.

Propiciaremos en la institucin un clima de honestidad y transparencia, obligndonos a denunciar ante las


instancias respectivas, con la debida reserva, cualquier
falta a la tica de la que tengamos conocimiento.

14.

Somos conscientes que una adherencia responsable a


los principios de la institucin significa que, ante situaciones de conflicto tico, velaremos siempre por los
valores institucionales.

57

Administracin Tributaria I

El outsourcing: Promesa de futuro


para el eficiente funcionamiento
de las administraciones tributarias
de Latinoamrica y El Caribe
Angel Domingo Alba

Sumilla
En la monografa sobre la utilizacin del Outsourcing a nivel mundial: alcances y contenido, el autor desarrolla la temtica en cuatro captulos. En
el primer captulo trata sobre aspectos generales del outsourcing; como definiciones, caractersticas, problemas colaterales, anlisis de la legislacin peruana y la cadena de valor. En el segundo captulo, destaca el outsourcing
en la Administracin Tributaria, los conceptos generales sobre la aplicacin
del outsourcing en la Administracin Tributaria. En el capitulo tres, hace un
anlisis de las actividades ms representativas de la Administracin Tributaria
y una evaluacin de su posibilidad de tercerizacin. Por ltimo, en el cuarto
captulo desarrolla las Etapas del proceso de outsourcing en la Administracin
Tributaria la importancia de los controles y auditoras en este tipo de procesos, etapa de identificacin, etapa de comparacin, etapa de toma de decisiones, etapa de bsqueda de proveedores externos, etapa de contratacin,
etapa de seguimiento y auditora, etapa de anlisis de resultados.

Abstract
In this essay about the use of the outsourcing process worldwide: scopes and
content; the author divides the topic into four chapters: The first chapter
addresses the general aspects of outsourcing, including definitions, characteristics, collateral problems, analysis of Peruvian legislation and value chain.
The second chapter highlights outsourcing in tax administration, as well as
the general concepts of applying outsourcing in tax administration. The third
chapter contains an analysis of the most representative tax administration
activities and an evaluation of potential outsourced activities. Finally, the
fourth chapter describes the outsourcing process stages in tax administration,
the importance of controls and audits in this type of processes, identification
stage, comparison stage, decision-making stage, external providers searching
stage, contracting stage, follow-up and audit stage, and result analysis stage.
Etiquetas: <outsourcing> <etapas del proceso de outsourcing> <tercerizacin>
<derecho laboral> <outsourcing a nivel mundial>
60

Captulo i
La utilizacin del outsourcing a nivel
mundial: alcances y contenido

1.1. A modo de introduccin

uchas veces los abogados latinoamericanos tenemos una


visin cerrada respecto al avance de los nuevos procesos
gerenciales a nivel internacional, y por ejemplo ante el
tema del outsourcing sentimos a primera vista cierto rechazo en torno
al mismo, por cuanto nuestra formacin excesivamente legalista y
llena de paradigmas legales nos han formado muros infranqueables
que no nos permiten avizorar las nuevas ideas que se forman en el
mundo meta jurdico, es decir en la realidad. A tal efecto, no es extrao que nos escandalicemos ante las innovaciones de la tecnologa
que ponen en jaque a la figuras y paradigmas jurdicos intocables que
hemos aprehendido durante nuestros aos de estudio en las aulas.
Ejemplo de aquello son, el caso del impacto del comercio electrnico en la tributacin y el fenmeno del outsourcing, en cuanto al
primero decimos que colisiona contra la forma de organizacin del
sistema tributario en general al bombardear de plano los principios
de territorialidad y nacionalidad y en cuanto al tema del outsourcing
decimos que va en contra de los principios laborales del siglo pasado,
de la nocin de contrato de trabajo, de la proteccin al trabajador y
del ejercicio de sus principales derechos colectivos.

61

Administracin Tributaria I

1.2. Definiciones de outsourcing esgrimidas por la doctrina del


moderno Derecho Laboral
En primer lugar y a fin de ingresar directamente al tema materia
del presente trabajo de investigacin, debemos definir qu se entiende por outsourcing. A tales efectos, debemos citar los conceptos
acuados por la doctrina jurdica especializada en el tema, en tal
medida, el profesor uruguayo Juan Raso Delgue14 seala que siendo
su traduccin literaria de fuente externa, de carcter externo
(source: fuente, caract) su significado debe apuntar al proceso de
sacar al externo de la empresa procesos de produccin o del trabajo, tradicionalmente desarrollados al interior de la misma. Por otra
parte Purcell y Purcell15 citados por el mismo Rasso Delgue sealan
que el outsourcing es la utilizacin de servicios de subcontratacin
ofrecidos por proveedores especializados, resultando caracterstica
de esta modalidad que un contratante externo realiza funciones interna de la empresa cliente y las organiza segn directivas de esta
ltima.
En la misma lnea de pensamiento, el profesor venezolano Garca
Alvarez seala que la expresin se refiere a una fuente externa de suministro de servicios, aadiendo que la empresa moderna no invierte
necesariamente en infraestructuras, siendo el caso que la subcontratacin representa la oportunidad de dejar en manos de compaas expertas la administracin y el manejo eficiente y efectivo de
los procesos que no estn ligados directamente con la naturaleza del
negocio.16
Ms acertada y global resulta la visin del profesor brasileo Octavio Bueno Magano quin seala que el fenmeno del outsourcing se
14

Rasso Delgue, Juan. Outsourcing. En Revista Advocatus N 9. p. 195. Artculo originalmente publicado
en Cuarenta y Dos Estudios sobre la Descentralizacin Empresarial y el Derecho del Trabajo. Montevideo,
agosto de 2000.

15

Purcell Kate y John Purcell. En Revista Advocatus N 9. p. 196.

16

Garcia Alvarez, Rafael. En Revista Advocatus N 9, p.196.

62

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

origina en las nuevas tecnologas y la tendencia a la universalizacin


de los mercados, resultando la consecuencia de estos dos factores el
desmantelamiento del modelo tradicional de organizacin de trabajo que supona la insercin del trabajador en una estructura rigurosamente jerrquica de grandes dimensiones, sujeta a directrices muy
puntual y a controles sobre las modalidades de prestacin de trabajo,
laborando a tiempo completo y con estricto control de horarios sobre
un solo empleador, retribuido en funcin al tiempo independientemente del resultado.17
En dicho sentido, el destacado laboralista peruano Doctor Mario
Pasco Cosmpolis seala refirindose al fenmeno del outsourcing
que:Hoy en da la empresa se concentra en aquello que constituye
su actividad principal y deriva, distribuye, desconcentra las actividades preparatorias, complementarias o accesorias en un grupo de
empresas de menor dimensin y complejidad, que surgen como pequea o medianas unidades de produccin, sometidas a la empresa
grande pero conservando cierta autonoma que les permite mantener
el manejo de la actividad de los trabajadores, As, al reducirse en dimensin, la gran empresa no deja de producir, sino que ya no lo hace
directamente y en su integridad; parte muy importante la desplaza o
encarga a otras empresas.18
Una definicin ajena al derecho y tomada de la moderna ciencia de la
Administracin de Negocios es la planteada por Ben Schneider19, el
nos indica que el outsourcing es la herramienta de gestin que combina la correcta determinacin de la estrategia con las medidas ade17

Magano, Octavio Bueno. Alcance e limites da Tercerizacao no Directo do Trabalho, citado por el Doctor
Mario Pasco Cosmpolis en su artculo Outsourcing, Subcontratacin e Intermediacin Laboral. p 02.
Material de Enseanza del Curso de Derecho Laboral Empresarial. Maestra en Derecho de la Empresa.
Pontificia Universidad Catlica del Per.

18

Pasco Cosmopolis, Mario. Outsourcing, Subcontratacin e Intermediacin Laboral. p 02. En Material


de Enseanza del Curso de Derecho Laboral Empresarial. Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia
Universidad Catlica del Per.

19

Schneider Ben, Outsourcing. La Herramienta de gestin que revoluciona el mundo de los negocios, p.25.

63

Administracin Tributaria I

cuadas para llevarla a cabo de una manera operativamente eficaz, no


tratndose solo de eficacia operativa sino de eficacia operativa orientada en trminos estratgicos. Aadiendo Schneider que: no se trata solo de reducir costos sino de lograr que la organizacin oriente su
desenvolvimiento al logro de objetivos estratgicos y est preparada
para enfrentar las circunstancias que imponen los diversos factores
propios de la dinmica de una sociedad globalizada como la actual.
A tales fines, el mismo autor apuntala con la siguiente definicin: el
outsourcing es la delegacin total o parcial de un proceso interno a un
especialista contratado. Esta posibilidad les permite a las empresas ser
ms flexibles en su estructura organizacional y optimizar su estructura de costos operativos, en la medida en que la empresa contratada
por estar especializada en el servicio que presta es ms eficiente en
trminos econmicos.20
Resulta muy interesante para los fines del presente trabajo mencionar
los acertados comentarios de Ben Schneider21 el mismo que seala en
relacin a una empresa que: no se debe intentar hacer de todo,
ya que esto llevara a la empresa a diversificar sus funciones y, consecuentemente, a descuidar su planteamiento estratgico y complicar
su estructura operativa. Estas indeseables implicancias proporcionaran ventajas a la competencia, pues los productos o servicios que se
ofreceran resultaran poco competitivos. Por ello mismo es lgico
pensar que uno de los obstculos ms grandes para el despegue de
una organizacin, de cualquier tipo o tamao, lo constituye el cmulo de sus funciones ajenas a su verdadero objetivo. Las actividades
ajenas al objetivo que la empresa se ha trazado como propio y prioritario pueden definirse como actividades de soporte, de logstica o
no distintivas; en consecuencia, aquellas relacionadas con su objetivo
sern sus actividades distintivas, lo que se conoce como su core business. Vistas as las cosas, aade Schneider que: se requiere de una he20

Scheneider, Ben. Op. cit., p. 33.

21

Ibid, p. 31

64

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

rramienta de gestin a travs de la cual una organizacin pueda optar


por concentrarse nicamente en su core business y no tomar parte en
procesos importantes pero no inherentes a sus actividades distintivas.
Para dichos procesos existe la posibilidad de contratar a un proveedor
de servicios, especializado y eficiente que, a la larga, se convierta n un
valioso socio de negocios. En esto consiste el outsourcing.
Cabe sealar que los precitados alcances conceptuales y analticos respecto al fenmeno del outsourcing son muy importantes, por cuanto
dicha tcnica de anlisis se debe aplicar y la aplicaremos al momento
de evaluar la aplicacin de la figura del outsourcing a la Administracin Tributaria y a las funciones que desempea la misma, no solo en
el plano de la organizacin y gestin de la Administracin Tributaria,
sino tambin enmarcado en un contexto ms amplio como es el de la
poltica fiscal y las funciones pblicas.
1.3. Caractersticas del outsourcing
De todos estos conceptos sealados en los prrafos anteriores, podemos inferir las principales caractersticas que ostenta la figura del
outsourcing. En primer lugar debe existir una disgregacin o escisin
de una de las partes o engranajes del proceso productivo que forman
parte de la cadena de valor de una empresa; En segundo lugar dicha
escisin debe materializarse entregando a un tercero la porcin del
proceso productivo que ha decidido la empresa que externaliza dicho
proceso; En tercer lugar la actividad externalizada debe ser una actividad de apoyo e incluso puede ser una que forma parte del proceso
productivo pero en calidad de actividad secundaria, se decir no debe
formar parte del core business22 de la empresa; En cuarto lugar, la actividad secundaria entregada a un tercero debe haberse externalizado
por razones estrictamente de competitividad, es decir al darse cuenta
la alta direccin de la empresa de que esa actividad va a ser realizada
22

Actividad distintiva o principal de la empresa que externaliza.

65

Administracin Tributaria I

de manera ms eficiente por un tercero, coadyuvando dicha situacin a un mejor posicionamiento de la empresa en el mercado, esto
por razones de reduccin de costos o de dotar de ms valor a dicho
proceso productivo que se externaliza, entre otras razones. En quinto
lugar, a nuestro entender, la empresa proveedora de los bienes o servicios materia de la externalizacin debe ser una empresa con solidez
econmica, que se encuentre al da en sus aportaciones sociales, laborales y tributarias, y lo ms importante debe ser una empresa que no
dependa econmicamente de la empresa que externaliza actividades
y que no forme parte del mismo grupo empresarial, esto a efectos de
evitar fraudes o simulaciones maliciosas, toda vez que mucha veces el
outsourcing puede presentarse como un mecanismo fraudulento que
pretenda servir para evitar las cargas sociales, laborales y tributarias
que implica que una empresa celebre vnculos laborales individuales
con sus trabajadores. 23
Por ltimo, la figura del outsourcing no debe ser utilizada como un
mecanismo para evitar que los trabajadores formen sindicatos o para
debilitar los mecanismos de las relaciones colectivas de trabajo, sealamos esto porque muchos autores, a nuestro juicio equivocadamente, han venido sealando de que la figura del outsourcing es un medio para evitar la sindicalizacin de los trabajadores, lo cual no nos
parece acertado, toda vez que como demostraremos posteriormente,
el outsourcing es netamente una herramienta de gestin empresarial
creada exclusivamente para enfrentar de una manera adecuada los
retos que plantea la competencia moderna y no para fines ajenos a su
propia naturaleza.
Ahora bien, desde un punto de vista histrico el fenmeno del
23

Pinsese en el caso de una empresa que a fin de eludir obligaciones laborales derivadas de los contratos
de trabajo individuales que ha celebrado con algunos de sus empleados, se decide a crear una empresa
de fachada que le provea de los mismos servicios y fases de la produccin que le eran brindados por los
aludidos empleados; u otro caso ms lamentable por ejemplo que una empresa obligue a sus trabajadores
a formar empresas unipersonales que le presten los mismos servicios que le brindaban estos trabajadores,
consideramos que esto debe evitarse a la brevedad posible a travs de una regulacin apropiada.

66

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

outsourcing surge como contrapartida al modelo de produccin


Caract-fordista el mismo que se gener en los albores de la primera guerra mundial, modelo productivo que consista en agrupar todas y cada una de las fases y cadena de produccin en una
nica mega-empresa, esto se daba en un contexto de desconfianza
inter-empresarial y en un mundo atomizado; posteriormente con la
llegada del fenmeno de la globalizacin y de las alianzas entre empresas se empieza a generar la figura del outsourcing a nivel mundial,
esto a fines de la dcada de los setenta, se dice entonces que ya no se
configura una relacin vertical al interior de la empresa consistente
en cadenas de mando jerarquizadas, sino que se generan relaciones
horizontales inter-empresariales, las mismas que estn basadas en
fenmenos de colaboracin empresarial.
1.4. Toma de posicin: nuestra definicin de outsourcing
Luego de sealar las definiciones del fenmeno del outsourcing que
esboza la doctrina jurdica laboral, debemos concluir que para nosotros el outsourcing viene a ser: una moderna herramienta de gestin
empresarial que, justificada en la libertad de empresa y en la competencia lcita por el mercado que caracteriza a la arena de negocios
global, permite externalizar algunas fases del proceso productivo que
se llevaba a cabo al interior de la empresa, a fin de brindar las mismas
a terceros proveedores especializados, que se encuentran en mejor posicin competitiva para cumplir con las fases del proceso productivo
materia de externalizacin y generar mayor valor agregado; todo esto
bajo la direccin de la empresa principal que controlar el proceso de
produccin repercutiendo en beneficio de los consumidores que se
encontraran con un producto o servicio mejor logrado y a un precio
adecuado.
Cabe sealar que nuestra definicin toma distancia de las definiciones de outsourcing surgidas al interior del derecho laboral, por
cuanto consideramos que el fenmeno de la tercerizacin no es

67

Administracin Tributaria I

un concepto laboral sino un dato econmico anterior a la intervencin del derecho del trabajo, es decir un fenmeno productivo que
debe ser analizado desde el prisma de la rama de la administracin
de negocios, es all donde surge, como una herramienta moderna
de gestin de negocios, que posteriormente deber ser regulada al
interior del derecho laboral.
Por otra parte, entrando al plano jurdico, estamos convencidos de
que el outsourcing antes ser objeto de estudio del derecho del trabajo, pertenece en su etapa genitiva al derecho de la competencia y al
derecho mercantil, al derecho de la competencia por cuanto es un
instrumento de la competencia empresarial que se genera ante el
avance incontenible de las nuevas tecnologas y la globalizacin del
mercado que empieza a surgir con fuerza a fines del siglo pasado;
por ende, consideramos que el derecho laboral se debe incardinar
para estos motivos en el moderno derecho de la competencia que implica la creacin de nuevos sistemas de produccin que
puedan insertarse en el mercado de una manera eficiente, todo esto
a fin de que se genere una sana competencia que beneficie a los
consumidores; por otra parte pertenece al derecho mercantil por
cuanto el outsourcing es un instrumento del empresario a fin de logre organizar adecuadamente la produccin, estando inmersa esta
facultad en el derecho de la libertad de empresa reconocido constitucionalmente.
En esta lnea de pensamiento, nos atrevemos a sealar que los principios del derecho laboral no son compartimentos estancos ni verdades absolutas, sino que siempre han estado referido a la ciencia de
la economa como dato primigenio, pinsese en el nacimiento del
derecho laboral clsico el mismo que se origina en el lapso que corre
desde finales de la revolucin industrial hasta la primeras empresas
americanas que adoptaron el modelo Taylor-fordista, en ese momento apareci el derecho laboral en su mxima expresin enarbolando
los principios tuitivos de proteccin al trabajador que todos conoce68

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

mos. Ahora bien, esa poca ya qued atrs y el moderno sistema de


produccin basado en las nuevas tecnologas, en la globalizacin y en
lo variante del mercado y cambios continuos en la curva de oferta,
imponen nuevas respuestas por parte del derecho laboral, es imposible aplicar los antiguos principios a la nueva realidad. En tal sentido,
debemos aceptar que fenmenos modernos como la descentralizacin productiva y la intermediacin laboral deben ser aceptados por
los ordenamientos laborales vigentes, pero eso s imponindose adecuadas regulaciones a fin de evitar abusos contra los trabajadores y
formas encubiertas de fraudes a la ley.
1.5. Problemas colaterales que puede generar el outsourcing
Debemos reconocer que el fenmeno del outsourcing genera a nivel
internacional algunos problemas nosotros preferimos denominarlos efectos no deseados o efectos colaterales-. Sin embargo lo importante en todo anlisis legal no es sealar los problemas que generan
algunas figuras sino por el contrario buscar las soluciones legales a
estos problemas, es decir reconocer las nuevas formas de produccin
que genera el mundo moderno, aprovechar sus beneficios y buscar
construir el marco legal adecuado que pueda evitar que las nuevas
herramientas de gestin pueda causar daos no deseados en alguno
de los sujetos vinculados al proceso que se pretende estudiar.
As, tenemos que el outsourcing puede generar una serie de efectos colaterales tales como los que sealan Hugo Fernndez y Gustavo Gauthier24
entre los que se encuentran en el plano de la relaciones individuales de
trabajo: la creacin de inseguridad e inestabilidad en el empleo por la
dinmica de la contratacin comercial; la generacin de una gran cantidad de empleo precario u ocasional; el retorno de la utilizacin de las
modalidades civiles de contratacin de trabajo humano en desmedro
24

Fernandez, Hugo y Gustavo Gauthier. La Tercerizacin y el Derecho del Trabajo. En Revista Derecho
Laboral N 186, p.408. Materiales de Enseanza de la Maestra de Derecho de la Empresa. Curso Derecho Laboral Empresarial. Pontificia Universidad Catlica del Per.

69

Administracin Tributaria I

del contrato de trabajo; la impresin de que estos procesos no generan


nuevos empleos; y en cuanto a las relaciones colectivas de trabajo: el desvanecimiento de la identidad de la clase de los trabajadores; los sindicatos
tienen dificultades para representar los intereses de los trabajadores que
laboran en regmenes de tercerizacin; se dificulta la accin sindical en
el marco de los procesos de tercerizacin, al perderse la posibilidad de
de detener ntegramente la produccin, cortando una etapa del ciclo
productivo; la tercerizacin coadyuva al debilitamiento del movimiento
sindical-por ejemplo en el Per el nmero mnimo de personas para
constituir un sindicato de empresa es de veinte trabajadores, resultando
un hecho evidente que al tercerizar funciones muchas empresas se quedaran con una planilla de trabajadores muy reducida, resultando imposible en muchos casos alcanzar el nmero mnimo de trabajadores para
formar un sindicato de empresa; constituyndose en una herramienta de
combate a la entidades sindicales al sustituirse unidades de trabajo por
unidades de menores dimensiones donde el empresario es el protagonista; la desarticulacin de la negociacin colectiva a nivel sectorial.
Asimismo, conjuntamente con los efectos colaterales a producirse en
el plano de las relaciones individuales y colectivas de trabajo reseados
por Hugo Fernndez y Gustavo Gauthier; tenemos otro gran efecto
a nuestro entender, cual es la posibilidad de que el empresario utilice
fraudulentamente la figura del outsourcing a efectos de planear lo que
llama la doctrina como una huida del derecho del trabajo, es decir
efectuar de manera ilegal figuras de planeamiento laboral a efectos de
eludir la suscripcin de contratos de trabajo y de esta manera evadir
el pago de cargas sociales y laborales, por ejemplo es el caso de que a
la mayora de los trabajadores de una empresa se les induzca a efectos
de que renuncien a la misma y constituyan una empresa unipersonal
que brinde a la empresa matriz los mismos servicios que brindaban los
trabajadores a sta cuando eran sus empleados, situacin que no nos
parece nada transparente ya que buscara a travs de una simulacin
evadir las cargas sociales a cargo de la empresa para con sus trabajadores, esta situaciones deben ser proscritas por la legislacin de la materia.
70

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

1.6. Criterios prcticos para reconocer la desnaturalizacin del


outsourcing
Como todos muy bien conocemos los tres criterios que enarbolaba
el derecho laboral clsico a fin de reconocer que nos encontrbamos
ante un contrato de trabajo del cual emanaba una relacin laboral
eran los siguientes: 1) la prestacin personal de servicios, 2) la subordinacin, 3) la existencia de una remuneracin; aadiendo algunos
autores un cuarto criterio consistente en la no participacin por parte
del trabajador en los riegos econmicos de la empresa. Ahora bien
con la aparicin de las nuevas estructuras de produccin y el empleo
del outsourcing se ha pretendido inculcar la idea consistente en que
la simple configuracin de un supuesto de descentralizacin productiva acarrea automticamente una huida del derecho del trabajo,
es decir que nos encontremos ante una simple relacin mercantil
ante la cual no se aplica bajo ningn punto de vista los principios
tuitivos inherentes al derecho del trabajo, sustentndose esta idea en
que si bien, los requisitos del trabajo personal y la existencia de una
remuneracin se cumplen en cuanto a una empresa unipersonal que
acta en calidad de proveedor a una empresa matriz; no se cumple el
requisito de la subordinacin, toda vez que la empresa unipersonal
proveedora no se encuentra formalmente subordinada a la matriz
por cuanto entre ellas media nicamente un contrato mercantil, en
virtud al cual ambas partes se encuentran en aparente paridad de
condiciones.
Sin embargo, debemos sealar que no todo supuesto de externalizacin de fases de la produccin encargada a un tercero proveedor
constituido por una empresa unipersonal se encuentra fuera del
manto protector del derecho laboral, por cuanto hay casos en que
este tercero proveedor tiene una fuerte dependencia econmica en
relacin a la empresa matriz que contrata sus servicios, siendo el caso
que en estos supuestos el moderno derecho laboral viene considerando que se cumplira con el supuesto de la subordinacin y, por ende
71

Administracin Tributaria I

a esta empresa unipersonal se le aplicara el manto protector proveniente del derecho del trabajo.
A tales efectos, consideramos pertinente citar los indicios de subordinacin que han sido recogidos recientemente por la Organizacin
Internacional del Trabajo debidamente citados por los laboralistas
Hugo Fernndez y Gustavo Gauthier25 a fin de determinar que
a pesar de formalmente encontrarnos ante un rgimen de tercerizacin, material o sustancialmente se trata de una relacin a la que
debe aplicarse los principios protectores del Derecho Laboral.
Entre los mencionados criterios se sealan: 1) que el proveedor que
presta el servicio, labore para una sola empresa; 2) si la empresa contratante es la proveedora exclusiva de los recursos, instrumentos y
equipos necesarios para el trabajo de la empresa contratada, es decir
la contratada no tiene equipos; 3) si la empresa contratante da instrucciones al o los trabajadores de la empresa contratada o subcontratada; 4) si es la empresa contratante o su co-contratante quien elige
el lugar donde realizar la tarea o prestar el servicio; 5) si el contratado
asume algn riesgo comercial, que tenga como contrapartida una
expectativa de ganancia adicional a la remuneracin del trabajo realizado; 6) cual es el grado de integracin de las tareas del contratado
a las actividades de la empresa contratante; 7) cual es el grado de
especialidad de las tareas del contratado; 8) si es la empresa contratante o la subcontratista la que paga la cargas fiscales y de la seguridad
social; 9) si las tareas realizadas por la contratante son iguales a las
que realizan o realizaban los trabajadores dependientes de la empresa
contratante; 10) si las tareas realizadas por la contratada son definidas
como una actividad o un resultado; 11) si la empresa contratante o
contratada remunera a los trabajadores dependientes de esta ltima;
12) quien establece el horario de trabajo y el tiempo de descanso de
las personas involucradas en la ejecucin del contrato entre empresas;
25

Fernandez Hugo y Gustavo Gauthier. Op. cit., p. 403.

72

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

13) ante quin responden los trabajadores dependientes de la empresa contratada; 14) si la contratante imparte formacin a las personas
involucradas en la ejecucin del contrato entre empresas; 15) si la
empresa contratante puede imponer sanciones a los trabajadores de
la empresa contratada.
De acuerdo a los criterios precedentemente expuestos, tenemos que
de darse alguna de estas circunstancias sintomticas nos encontraremos ante la figura de un outsourcing simulado e ilcito, ex profesamente constituido a efectos de escapar de las regulaciones propias
del derecho laboral y evitar el pago de las cargas sociales y tributarias propias de un contrato de trabajo individual e incluso de evitar
ciertas consecuencias en el plano colectivo, como por ejemplo la
constitucin de sindicatos de empresa.
Cabe sealar que el nuevo trmino que le dan algunos laboralistas a
este tipo de personas que proveen servicios bajo el amparo de la titularidad de una empresa unipersonal, es el de trabajadores para subordinados, los mismos que se vienen a caracterizar por encontrarse
formalmente en una relacin de paridad con su contratante al cual
le presta servicios, pero sin embargo, sustancialmente se encuentran
en una situacin de dependencia econmica en torno a la empresa
que contrata sus servicios, por cuanto es nicamente a dicha empresa a la cual le provee de sus productos, siendo el caso que le resulta
prcticamente imposible acceder al mercado a brindar sus productos
y servicios, limitndose nicamente a contratar continuamente con
una empresa, dependiendo su produccin de los vaivenes de dicha
empresa matriz.
La referida situacin de los trabajadores para-subordinados acarrea
que el moderno derecho laboral, les brinde de acuerdo a las circunstancias concretas de cada caso y el anlisis respectivo del mismo los mecanismos tuitivos de proteccin que caracterizan al derecho del trabajo, como por ejemplo, la responsabilidad solidaria de
la empresa matriz o contratante por la falta de pago de las remune73

Administracin Tributaria I

raciones o las prestaciones sociales, una remuneracin acorde con la


de los trabajadores que laboran en la referida empresa matriz, entre
otros beneficios.
Por ltimo, para finalizar este tema, debemos indicar que la aplicacin de los mecanismos tuitivos de proteccin laboral en caso de
encontrarnos ante una simulacin de outsourcing, se aplican no solo
si la empresa proveedora del servicio materia de tercerizacin es una
empresa unipersonal, sino con ms razn si esta es una empresa colectiva, es decir una persona moral con varios trabajadores a su cargo,
por cuanto aqu se materializa de una manera cualitativa y cuantitativamente palpable una situacin de fraude y abuso, por cuanto los
destinatarios de esta situacin negativa son un bloque de trabajadores
pertenecientes a la empresa proveedora de los productos o servicios
materia de tercerizacin. A tales efectos, en estos casos los mecanismos tuitivos referidos en el prrafo anterior se aplicarn a todos los
trabajadores de la empresa que provee bienes o servicios a la empresa
matriz, trasladndose en bloque los derechos laborales de los trabajadores de la contratante a los servidores de la empresa contratada.
1.7. Caractersticas que deben tener las empresas proveedoras
de bienes o servicios para encontrarnos ante una verdadera figura
de outsourcing
Consideramos que las principales caractersticas que debe tener una empresa proveedora de productos o servicios a efectos de que no se pueda
cuestionar encontrarnos ante un verdadero supuesto de outsourcing y no
ante un simulacin fraudulenta que pretenda ocultar una relacin eminentemente laboral, vendran a ser lo siguientes:
1.

Que la empresa proveedora de servicios sea una empresa con


evidente solidez financiera, con cuentas corrientes activas y en
azul en las principales entidades financieras de su jurisdiccin,
esto descartara encontrarnos ante una empresa fantasma o de
fachada y adems acarreara que los trabajadores de la empresa
74

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

proveedora se encuentren garantizados por la solidez financiera de la empresa.


2. Que la empresa proveedora se encuentre debidamente
constituida e inscrita en los Registro Pblicos mercantiles,
todo esto a efectos de que la autoridades y las empresas
que deseen contratar con aquella puedan acceder a informacin sobre la misma, especialmente el monto del capital
social, el nmero de acciones que se encuentran suscritas
y pagadas, conocer adems sobre la existencia de posibles
embargos o gravmenes, y lo que a nosotros nos parece ms
importante, conocer en tiempo real la identidad de los socios, accionistas o partcipes de esta empresa proveedora de
productos y servicios, esto ayudar a las autoridades administrativas del trabajo a reconocer si los mismos accionistas
de esta empresa son tambin accionistas de la empresa que
solicita los servicios materia de tercerizacin productiva, lo
cual evidenciara encontrarnos ante una simulacin ilcita,
que justificara la intervencin de las autoridades competentes;
3.

La empresa debe contar con un Registro nico de Contribuyente, es decir con un RUC o documento que acredite
su inscripcin ante la autoridad tributaria, todo esto a fin
de que las autoridades y los posibles contratantes conozcan si la empresa se encuentra al da en el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias, especialmente las referida a
las contribuciones sociales y seguros de salud, vida y desempleo de los trabajadores involucrados, se sostiene esto
porque el hecho de aceptar al outsourcing como figura de
gestin empresarial, tiene como correlato que se fiscalice
a las empresas que utilizan esta herramienta por cuanto la
misma puede dar lugar a abusos contra los trabajadores y
contra el fisco; es decir se trata de aceptar y reconocer esta
75

Administracin Tributaria I

figura del outsourcing por los beneficios que genera a las


empresas, al desarrollo de la libre competencia y a los consumidores en general. Sin embargo, esto implica que estemos alertas a los posibles utilizaciones fraudulentas de la
descentralizacin productiva.
4.

Que los trabajadores que laboran en la empresa proveedora de


bienes y servicios no hayan laborado en la empresa matriz, por
cuanto esta circunstancia implicara encontrarnos en un posible supuesto de desnaturalizacin del outsourcing, salvo que
haya una razn tcnica y documentadamente justificada para
que se configure dicha situacin.

5.

Que los trabajadores que formen parte de la empresa proveedora no realicen las mismas funciones que los trabajadores
que forman parte de la planilla de la empresa matriz, por
cuanto en este supuesto no tendra razn de ser la tercerizacin, toda vez que la propia empresa matriz ya cuenta con
trabajadores especializados para realizar las funciones tercerizadas.

6.

Que la empresa matriz no imparta rdenes a los trabajadores


de la empresa proveedora de bines y servicios, toda vez que estos solo pueden recibir rdenes de la empresa subcontratista,
en la medida de que en un modelo de outsourcing se entiende
que la empresa subcontratada brinda directamente los bienes
y servicios terminados contando para esto con una organizacin autnoma de trabajadores, es decir estamos ante una
obligacin de resultados (se solicita a la empresa subcontratada bienes terminados para ser incorporados de esta manera a
la empresa matriz), por lo cual resulta ilgico con el esquema
anotado que la empresa matriz imparta ordenes a la empresa
proveedora de bienes o servicios.

76

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

1.8. Diferenciacin entre outsourcing e intermediacin de servicios a nivel doctrinal


Cabe sealar que estas dos figuras que forman parte del fenmeno
de la externalizacin laboral, se han empezado a utilizar por igual
como herramientas de gestin modernas, las diferencias bsicas
entre una y otra figura radican principalmente en los siguientes
aspectos: 1) la intermediacin laboral es bsicamente una actividad consistente en la dotacin de personal a una empresa receptora del mismo, estas actividades en relacin a la empresa receptora
de personal, deben ser segn la legislacin peruana servicios
complementarios y especializados es decir actividades que no
constituyan el ncleo del negocio y adems pueden ser objeto de
intermediacin las actividades temporales por ejemplo supuestos
de suplencia de un trabajador; por el contrario la descentralizacin productiva o outsourcing es externalizar una parte del proceso
productivo entregando a una tercera empresa en calidad de proveedor la fabricacin del producto materia de externalizacin; 2) como
podemos apreciar no obstante tratarse de instrumentos modernos
de gestin constituyen herramientas sustancialmente distintas, por
cuanto, en el primer caso se provee de personal para que labore en
la empresa matriz bajo las rdenes de esta mientras que en el segundo caso se contrata con un proveedor la produccin de un bien
o servicio; 3) en el primer caso la retribucin al intermediario es
por personas hombre mientras que por el contrario en el segundo
se caso de paga por el bien o servicio; 4) en la intermediacin la
empresa matriz puede impartir rdenes a los trabajadores puestos a
su disposicin mientras que en el caso de las descentralizacin productiva las rdenes son impartidas por la empresa subcontratada,
debiendo sealarse que en la legislacin peruana se impone un lmite al nmero de trabajadores que pueden ser materia de intermediacin, cuales son el 20% del nmero total de los trabajadores de
la empresa receptora del personal, en cambio la legislacin peruana
no impone lmites cuantitativos al outsourcing.
77

Administracin Tributaria I

1.9. El outsourcing en la legislacin peruana - propuesta legislativa


Lamentablemente el outsourcing no se encuentra regulado de manera
adecuada en la legislacin peruana, a diferencia de lo que sucede en
otros pases latinoamericanos como el caso de la Repblica Oriental
del Uruguay, en el Per no existe una ley especfica que regule la figura del outsourcing lo cual nos parece inadecuado, toda vez que la no
regulacin de esta figura puede traer problemas de abusos en torno a
la utilizacin de la misma, esta situacin debe ser resuelta en nuestro
pas a la brevedad posible, para que as empresarios, subcontratistas
y trabajadores puedan tener ms confianza en la utilizacin de dicha
figura y la seguridad de la proteccin de sus derechos, en caso los
mismos sean conculcados.
Ahora bien, lo nico que tenemos en la legislacin peruana son brevsimas referencias tangenciales en relacin al outsourcing las cuales
las encontramos en el Reglamento de la Ley de Intermediacin Laboral, Ley N 27626 en la misma que se seala que no califican como
intermediacin laboral los contratos de gerencia, obra, los procesos
de tercerizacin externa, los contratos que tiene por objeto que un
tercero se encargue de una etapa de la actividad productiva y los
servicios que se presten por empresas contratistas o subcontratistas,
siempre que asuman las tareas contratadas por su cuenta y riesgo, que
cuenten con sus propios recursos financieros, tcnicos o materiales y
cuyos trabajadores estn bajo su exclusiva subordinacin.
Asimismo, se regula de manera somera el fenmeno del outsourcing en
alguna regulacin referente a construccin civil y en normas sobre los
riesgos laborales de la seguridad social. En suma, la legislacin peruana
no posee una Ley especfica que regule de manera integral el outsourcing, lo cual acarrea una serie de libertades e inseguridad jurdica al
momento de llevar a cabo este fenmeno por parte de las empresas, lo
cual se vuelve ms grave en el caso de la aplicacin del outsourcing en la
Administracin Pblica, por cuanto es all donde debe haber mayor se78

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

guridad jurdica, por cuanto no entraran a tallar nicamente criterios


de eficiencia y ahorro de costos, sino tambin criterios de soberana
y algunos principios del derecho administrativo, como veremos ms
adelante.
1.10. Algunos casos de outsourcing a nivel mundial
En cuanto a este punto, tenemos que tomar en cuenta que histricamente se ha producido una transformacin de la forma de organizacin
de la empresa establecindose en un primer momento un modelo piramidal, en el cual todos los ciclos de produccin se realizaban al interior
de una misma compaa, hablndose de una estructura de produccin
vertical, con economas de escala y masificacin de la produccin, con
modelos en serie; ejemplo tpico de esta manera de produccin es la
empresa de automviles Ford, cuyo modelo de produccin en serie se
caracterizaba por automviles de un mismo color, teniendo la compaa el control sobre todas las fases del proceso de produccin de los
autos, como motores, carroceras, implementos, aros, neumticos, es
decir en una gran fbrica se fabricaban todas estas piezas y se ensamblaban; este modelo de produccin que tiene su basamento en la revolucin Industrial, se configura a nivel mundial a principios del siglo XX,
se dice que este modelo de produccin se basaba en la desconfianza
existente entre los pases del mundo, en la poca anterior y posterior a
la primera y segunda guerra mundial, esta falta de confianza impeda
la formacin de alianzas estratgicas entre pases, lo que motiv que
la empresa se volviera un ente autnomo encarrujando en si mismo
todo el ciclo de produccin, esta situacin de desconfianza entre pases
se mantuvo incluso despus de las dos guerra mundiales y alcanz su
pico ms alto en la poca de la guerra fra que alguno de nosotros
podemos recordar.
Por el contrario, a finales del siglo XX, concretamente a inicios de
la dcada de los noventa, con el advenimiento de la globalizacin, la
revolucin de las nuevas tecnologas, la especializacin en el trabajo,

79

Administracin Tributaria I

se empieza a hablar de una organizacin productiva en red, en las cual


la empresa establece una serie de contactos horizontales con otras
empresas, donde se empiezan a efectuar alianzas estratgicas entre las
mismas, donde la internet abre las fronteras entre los pases, estos
cambios repercuten enormemente en la organizacin de la produccin, toda vez que se configura la fragmentacin del ciclo productivo
en la empresas y el nacimiento de relaciones de dependencia, coordinacin y articulacin inter-empresarial.
En tal sentido, esta evolucin hacia el outsourcing ha determinado
que grandes empresas trasnacionales utilicen esta forma de organizacin de la produccin, entre ellas se encuentra la Coca Cola Company
la misma que en casi la mayora de los pases del mundo se limita
a proveer el concentrado en que se basa su bebida gaseosa estando
en manos de terceros proveedores la fabricacin, embotellado, distribucin y venta de su producto terminado26, tal como sucede en
Latinoamrica y en todo el mundo.
Asimismo, la poderosa empresa de computacin Dell Computer27 se
dedica nicamente a dos eslabones de la cadena de valor de la empresa, especficamente a las actividades de marketing y servicios
habiendo focalizado sus esfuerzos en esos dos rubros y tercerizando
el resto de la cadena productiva de la empresa; sucediendo un caso
similar con la empresa automotriz alemana Volkswagen, tiene su sede
central en Alemania pero en las ciudades latinoamericanas de Puebla
en Mxico y Brasilia se encuentran dos grandes plantas que se encargan del ensamblaje de los autos que se van a vender principalmente
en Latinoamrica, es decir la casa matriz en aras de la eficiencia operativa ha encargado el ensamblaje de los autos a estas plantas.

26

Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 139. En Materiales de enseanza del curso Recurso Humanos y Organizacin del Trabajo. Maestra
en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.

27

Schneider, Ben. Op. cit., p. 39.

80

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

Otro ejemplo famoso de outsourcing viene a ser la alianza estratgica


entre la empresa area espaola Iberia y la pequea lnea Air Nostrum, resultando el objetivo estratgico que Air Nostrum realizara,
con su pequeos aviones Fokker de 50 plazas, el trabajo que la empresa Iberia no poda hacer en la rutas de menos de 100,000 pasajeros
al ao, toda vez que no dispona de la flexibilidad para actuar en este
mercado ni del dinero necesario para invertir en nuevas flotas de
aviones pequeos28. En este caso se ve claramente como la empresa
Iberia defini su Core business en el rubro de vuelos comerciales de
gran demanda y realizados a grandes ciudades, no teniendo una flota
prepara para vuelos pequeos y resultando ineficiente comprar aviones pequeos para estos fines, para lo cual teniendo claro su objetivo
aprovechando la capacidad instalada de Air Nostrum terceriza vuelos
en rutas pequeas aprovechando su poder de marca y los activo de
la empresa Air Nostrum para que de esta manera ambas compaas
salgan beneficiadas conjuntamente con el consumidor.
Por otra parte las poderosas empresas de calzado deportivo Nike y
Reebok focalizaron sus actividades distintivas y establecieron su
core business alrededor de los eslabones productivos del diseo y
marketing29 de calzado deportivo, ninguna de estas empresas se
dedica a fabricar el calzado deportivo, encargando la produccin y
fabricacin de sus zapatillas a proveedores asiticos, consiguiendo
con esto ser empresas altamente eficientes al dedicarse nicamente a
sus actividades y capacidades distintivas potencindolas al mximo y
reduciendo sus costos operativos, dentro de una adecuada estrategia
de management estratgico.
Cabe sealar que el fenmeno de la tercerizacin empresarial es
una tendencia a nivel mundial y algo que va en constante aumento
28

Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 139. En Materiales de enseanza del curso Recurso Humanos y Organizacin del Trabajo. Maestra
en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.

29

Scneider, Ben. Op. cit., p. 39.

81

Administracin Tributaria I

da a da a nivel de las ms exitosas corporaciones del mundo, tan es


as que el prestigioso Harvard Business Review ha calificado al outsourcing como una de las ms importantes prcticas gerenciales de los
ltimos 75 aos; habindose triplicado de 100 mil millones de dlares en 1996 a 318 mil millones de dlares en el ao 2001. Asimismo,
segn Coopers & Lybrand, de acuerdo al anlisis de 400 empresas se
revela que dos terceras partes de ella recurren al outsourcing, sealndose en un estudio realizado por Michael Corbett y Asociados que
las empresas que operan en mercados dinmicos como telecomunicaciones, productos de alta tecnologa y servicios profesionales ya
estn realizando outsourcing en ms del 40% de sus operaciones y que
la innovacin est siendo vista como un beneficio central estratgico
del outsourcing.30
1.11. La cadena de valor en las organizaciones
Para concluir este captulo referido a la definicin y alcances jurdicos y
gerenciales de la figura del outsourcing, no debemos dejar de mencionar
el concepto de la cadena de valor en las organizaciones empresariales,
toda vez que este concepto no va a ayudar enormemente cuando analicemos las implicancias de la aplicacin del outsourcing o tercerizacin
a las funciones que desempea la Administracin Tributaria.
El trmino cadena de valor parte de entender a la empresa como una
sucesin de actividades (fabricacin, logstica interna, operaciones,
logstica externa, marketing, ventas, servicios de post venta) que van
aadiendo valor al producto o servicio que la compaa va generando
y que finalmente su cliente (consumidor o empresa) le comprar.31
El profesor Michael Porter32 dividi las actividades de la empresa
30

Ibid, p.35.

31

Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 130-131. En Materiales de Enseanza del Curso Recursos Humanos Y Organizacin del Trabajo.
Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.

32

Porter, Michael. Estrategia Competitiva. Compaa Editorial Continental. Mxico. 1982, p. 131.

82

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

en dos grupos, las actividades primarias y las de apoyo, acuando


el trmino de caract como el resultado de la diferencia entre el valor
creado y el costo que le ha supuesto a la empresa en cada una de las
etapas de produccin. Porter seala que las actividades primarias son
las que estn en contacto directo con el producto o servicio, es decir
se trata de actividades implicadas en su creacin fsica, en su transporte, en su venta y en la asistencia posterior a la venta. En cambio
las actividades de apoyo, agrega Porter sirven para sustentar a las actividades primarias, proporcionando a todas las actividades primarias
las compras necesarias, la tecnologa requerida, los recursos humanos
as como las imprescindibles funciones de gestin, desde la estratgica hasta las finanzas y contabilidad, pasando por lo asuntos legales.
Cabe sealar que la cadena de valor como se mencionaba anteriormente,
constituye una sucesin de actividades, cada una de las cuales va adicionado valor al producto o servicio de la organizacin de que se trate.
Por ltimo en relacin a este tema, se seala que una organizacin
puede obtener una ventaja competitiva en relacin a sus pares, a travs
de tres estrategias: la diferenciacin, los costos bajos y la especializacin, pero estas tres estrategias deben estar incardinadas o alineadas
al interior de una estrategia matriz y general que ser la que dote de
contenido a cada paso en el accionar de la empresa; resumiendo este
tema, la estrategia de cada una de las etapas de la cadena de produccin se pueden conducir a dos bases33: o crear en ella ms valor que
nuestros competidores, o realizarla igual que la mayora del sector pero
a un costo menor. Este postulado ser de suma importancia al momento de evaluar el outsourcing en relacin a cada uno de los procesos
que comprenden las funciones de la Administracin Tributaria, lo cual
veremos en el captulo posterior.

33

Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 134. En Materiales de Enseanza del Curso de Recursos Humanos y Organizacin del Trabajo.
Maestra de Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.

83

Administracin Tributaria I

1.12. Corolario del presente captulo


En este captulo hemos tratado de definir algunos aspectos fundamentales del fenmeno del outsourcing, exponiendo de manera
clara y didctica sus alcances, utilidades, efectos colaterales, propuestas para evitar su desnaturalizacin, su regulacin en territorio peruano, su diferenciacin con la intermediacin de servicios,
mencionando los casos smbolo a nivel mundial de outsourcing, las
nociones de cadena de valor en la empresa; la exposicin de todos
estos temas ha sido imprescindible, ya que solo de esta manera el
lector comprender globalmente y tomar conciencia del concepto,
importancia y utilidad del fenmeno del outsourcing en la economa
mundial y su relevancia como herramienta de gestin en la empresa
moderna, con sus virtudes y efectos colaterales que debemos evitar;
y lo ms importante es que aquello servir al lector de herramienta
para comprender el anlisis que efectuaremos en el captulo posterior respecto a la aplicacin del outsourcing en la Administracin
Pblica Latinoamericana y del Caribe, y ms especficamente en la
Administracin Tributaria.

84

Captulo II
El outsourcing en la administracin
tributaria

2.1. El outsourcing en la Administracin Pblica

a hiptesis a platearnos en este punto del trabajo es la cuestin


relativa a si las razones y motivos por los cuales se ha aplicado
el outsourcing al mbito empresarial son tambin aplicables a
mbito de la Administracin Pblica y por ende a la Administracin
Tributaria.
A tales efectos, debemos recordar que las principales razones que se
esgrimen a nivel mundial efectos de aplicar la herramienta del outsourcing a la actividades de las empresas son bsicamente: la concentracin
de la empresa en sus actividades distintivas a fin de generar mayor
valor en dichas fases de la cadena de produccin; y la cesin a terceros
proveedores especializados de la actividades empresariales accesorias
precios ms bajos que cuesta realizar dicho proceso al interior de la
empresa, a fin de que estos terceros especializados generen ms valor
a esas actividades y reduzcan los cotos operativos de las mismas, deviniendo como consecuencia de aquello de que la empresa focalice sus
esfuerzos en su core business.
Entonces, si esta herramienta de gestin se aplica con todo xito a
nivel empresarial, nos debemos preguntar: Por qu no habra de
aplicarse tambin en la Administracin Pblica? La respuesta para
85

Administracin Tributaria I

nosotros es que si se puede, y se debe aplicar en la Administracin


Pblica por las siguientes razones:
1

El outsourcing se aplica a las organizaciones empresariales como


una herramienta de gestin empresarial ideada para mejorar la
eficacia en el manejo de las mismas, lo cual repercutir positivamente en sus resultados y estados financieros. A tal efecto, al
estar la Administracin Pblica sujeta a control en el manejo
de sus resultados por parte de los organismos del Estado
lase Contralora General de la Repblica y manejar fondos
provenientes de la recaudacin de los impuestos pagados por
los ciudadanos, entonces con mayor razn se debe aplicar esta
herramienta de gestin a efectos de mejorar los resultados de
rendimiento de cualquier organismo pblico.

Porque hay actividades de apoyo en la Administracin Pblica


que pueden ser efectuadas con mayor eficiencia por terceros
proveedores especializados y a un costo menor de lo que representa prestar directamente el servicio por parte de la Administracin Pblica.

El tamao de la Administracin Pblica en Amrica Latina es


enorme, tan es as que en algunos pases ni siquiera se tiene
un registro del nmero de empleados pblicos en actividad,
es decir el desorden administrativo es total, por ende una Administracin Pblica de tales dimensiones no puede actuar
eficientemente ante un problema concreto, toda vez que se
genera una evidente lentitud en todos su procesos internos, al
ser el caso que la distancia en la cadena de mando desde que
se toma una decisin hasta que se ejecuta la misma configura
un proceso largusimo que se perpeta en el tiempo.

Esta enorme estructura vertical dificulta la adecuada toma


de decisiones y su pronta ejecucin, por ende debe imponerse un sistema horizontal basado en colaboraciones y alianza

86

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

estratgicas entre la Administracin Pblica y el proveedor


al cual se le encarga la ejecucin del servicio.
5

Siendo la Administracin Pblica parte del gobierno central y habiendo este sido elegido por la ciudadana a travs
de un sistema democrtico de votacin, se debe tener en
cuenta las propuestas de la ciudadana y especialmente sus
reclamos, los mismos que muchas veces se dirigen en la
inmensa parte de Latinoamrica a criticar la eficiencia de
la Administracin Pblica. A tales efectos, la aplicacin de
la herramienta de gestin conocida como outsourcing dotara de mayor eficiencia, agilidad y rapidez al actuar de la Administracin, lo cual generara que las legtimas demandas
de la ciudadana se vean satisfechas.

Por ltimo, debemos sealar que la aplicacin del outsourcing a la


Administracin Pblica tiene sus matices y restricciones, por cuanto
debemos recordar que la labor de la administracin estatal, si bien es
cierto que debe basarse en criterios de eficiencia, tambin lo es que
se rige por algunos principios irrenunciables, tales como el principio
de soberana en la funcin pblica, dado que se trata de una relacin
horizontal entre administrador y administrado en las cuales la Administracin Pblica para ejercer sus funciones debe tener ciertas prerrogativas y normas que acatar, que correran peligro si son dadas en
tercerizacin pensemos por ejemplo en la obligacin de la reserva
tributaria que se encuentra consagrada en la Constitucin del Estado. A tales efectos, dichas situaciones sern analizadas ms adelante cuando evaluemos una por una las funciones de la Administracin
Tributaria y la posibilidad de que estas sean tercerizadas.
Cabe sealar que el outsourcing en la Administracin Pblica viene desarrollndose a nivel mundial, siendo los pases que los han
aplicado con ms eficacia las naciones del Reino Unido, Australia y
Nueva Zelanda, siendo el objetivo en todo caso como bien lo seala
Ben Schneider: contar con mecanismos de mejora continua en las
87

Administracin Tributaria I

instituciones para aumentar la efectividad de sus responsabilidades


a travs de estructuras flexible e innovadoras, crendose sistemas de
valorizacin para mejorar las operaciones de las instituciones, atender las necesidades reales de la poblacin y contar con organizaciones
financieramente viables en el tiempo.34
Un ejemplo que puede resultar aleccionador en relacin a la aplicacin del outsourcing en la Administracin Pblica, es el sucedido
en Australia,35 en el cual el gobierno de dicho pas seleccion a un
proveedor privado para disear, construir, mantener y operar un hospital para el servicio pblico gratuito de la poblacin, a cambio, la
empresa del hospital recibe un pago fijo del gobierno por prestar
estos servicios. De esta forma el gobierno no ha necesitado invertir
capital alguno; la poblacin necesitada recibe un servicio eficiente
(supervisado por el Ministerio competente o por un rgano tcnico
regulador); y el costo de mantener el hospital disminuye para el Estado. El resultado seala Schneider, no ha podido ser mejor. El costo
del nuevo hospital fue 20% menor al costo de los hospitales pblicos
estatales con los que se compar. La atencin de pacientes aument
en 30% en el primer ao de funcionamiento y, an as, la empresa
operadora obtuvo ganancias36.
Por todas estas razones creemos, resulta imperativa la aplicacin del
outsourcing en la Administracin Pblica, pero con ciertas restricciones, derivadas de la propia naturaleza de la funcin pblica, restricciones que saldrn a la vista luego de analizar la posibilidad del
outsourcing en cada proceso operativo de la Administracin Tributaria que se quiera someter a tercerizacin, lo cual ser tratado en los
puntos siguientes.

34

Schneider, Ben. Op. cit., p..213.

35

Ibid, p. 217.

36

Ibid.

88

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

2.2. Conceptos generales sobre la aplicacin del outsourcing en


la Administracin Tributaria
Ahora bien, al haber concluido en el acpite anterior que la herramienta del outsourcing se debe necesariamente aplicar a la actividades
efectuadas por la Administracin Pblica; entonces con mayor razn
debera aplicarse a la actividades que constituyen el accionar de la
Administracin Tributaria en Amrica Latina, sealamos esto porque
los procesos que desarrolla la Administracin Tributaria constituyen
a nuestro entender el proceso ms importante que desarrolla la Administracin Pblica de un Estado, esto porque a travs del mismo
se generan los recursos econmicos necesarios para el sostenimiento
de toda nacin, siendo el caso que la solidez de un Estado depende
del proceso de generacin de ingresos del mismo, proceso que est a
cargo de la Administracin Tributaria en su ms alto porcentaje, lo
cual se expresa en los presupuestos de la nacin de todos los pases
latinoamericanos.
En tal sentido, consideramos que si la ciudadana dentro de un Estado democrtico y representativo tiene el derecho de controlar el
correcto funcionamiento de los organismos del Estado a travs de una
serie de mecanismos participativos, entonces con mayor razn tiene
el derecho de velar por que los organismos pblicos funcionen eficazmente y tengan una estructura operativa adecuada que no incurra en
sobre costos, por cuanto en ltima instancias estos sobre costos son
trasladados al ciudadano comn y corriente y al empresario a travs
de los impuestos, las tasas y las contribuciones; consideramos que este
control ciudadano se debe dar con mayor fuerza en la Administracin
Tributaria, toda vez que este organismo al tener las funcin de recaudar
tributos, y entregarlos al Tesoro Pblico para que este a su vez los reparta a los dems organismos, la Administracin Tributaria funcionara
como el organismo matriz del cual dependera el xito y correcto funcionamiento de las dems dependencias del Estado, generndose un
crculo virtuoso si la Administracin Tributaria funciona con eficacia.
89

Administracin Tributaria I

Por otra parte, el enorme ahorro que involucrara la aplicacin de


estructuras de outsourcing en la Administracin Tributaria generara que los recursos que se puedan ahorrar sean liberados y aplicados a otros rubros del presupuesto del Estado, por ejemplo si se
ahorra $ 120,000,000 anuales al aplicar el outsourcing en una serie
de procesos que efectuaba antes la Administracin Tributaria, esa
cantidad ahorrada podra ser aplicada en el Presupuesto General de
la Repblica del prximo ao en planes de salud para los sectores
menos favorecidos de la poblacin de un pas; esto nos demostrara
que la aplicacin del outsourcing no solo se justifica en el mbito de
la gerencia moderna sino que se encuentra enmarcado dentro de la
poltica social y de asistencia a la poblacin que pretende aplicar
un Estado, es decir el outsourcing al interior de la Administracin
Tributaria no solo es una herramienta de gestin empresarial que
sea aplica al interior de un organismo pblico, sino tambin es instrumento de una poltica gubernamental que dota de legitimidad
al sistema democrtico.
En los siguiente puntos del presente trabajo empezaremos a analizar
cada una de las labores que desempea la Administracin Tributaria
peruana y de acuerdo a esto empezaremos a identificar cada uno de
los procesos que realiza clasificndolos bien sea en funciones principales o de apoyo; asimismo identificaremos lo que constituye el ncleo duro de las labores de la Administracin Fiscal, es decir su core
business, el mismo que, tal como lo hemos visto en la parte terica,
no puede ser parte de un proceso de tercerizacin, al constituir las
labores distintivas del rgano administrador de tributos. Cabe sealar que la clasificacin de las funciones debe efectuarse de acuerdo al
planeamiento estratgico y los valores de la Administracin Tributaria contenidos en la misin y visin de la misma, respectivamente.
Por ltimo, trataremos de proponer un modelo de outsourcing, al
menos en relacin con algunos de los procesos de la Administracin
Tributaria.
90

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

2.3. Misin y visin de la Administracin Tributaria


A fin de ingresar en este tema de la misin y visin de las organizaciones tributarias, debemos sealar que el mismo en un aspecto que
muchas veces puede parecer poco relevante o nos puede llevar a
pensar que es consignado simplemente de manera decorativa-, pero
que no obstante es importantsimo, toda vez que define el planeamiento estratgico integral de la organizacin, es decir constituye
la piedra angular en que se deben incardinar todas y cada una de
las funciones de la Administracin Tributaria, sean principales o de
soporte, y en torno a la cual deben alinearse cualquier proceso de
outsourcing en la organizacin.
En tal sentido, los conceptos de misin y visin resultan muy importantes, por cuanto vienen a ser conceptos cruciales dentro de la comprensin de la lo que quiere ser una empresa, en nuestro caso concreto
de la Administracin Tributaria. A tal efecto, la moderna ciencia de
la administracin de negocios seala que la misin viene a ser: el
propsito o finalidad de tipo socioeconmico de una organizacin,
debiendo incluir algo que la empresa an no es en la actualidad, siendo
la ltima razn de ser por la que la empresa va a diferenciarse del resto
de las compaas de su sector37. Por otra parte la Visin a nuestro
entender se identifica con el concepto de los valores de la empresa y
viene a ser: los cimientos sobre los que se edifican los dems conceptos
clave de la empresa, siendo las creencias sobre lo que es deseable, valioso y justificable, siendo el caso que los valores movilizan y amplifican
las energas de una organizacin38
En tal sentido, la Administracin Tributaria peruana ha consignado en
su pgina web los conceptos de misin y visin de la siguiente manera:

37

Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 27. En Materiales de Enseanza del Curso de Recursos Humanos y Organizacin del Trabajo.
Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.

38

Ibid. p 24

91

Administracin Tributaria I

Misin

Incrementar sostenidamente la recaudacin tributaria y


aduanera combatiendo, de forma honesta y justa, la evasin
y el contrabando, mediante la generacin efectiva de riesgo
y servicios de calidad a los contribuyentes y usuarios del
comercio exterior, as como, promoviendo el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias para contribuir con el bienestar econmico y social de los peruanos.

Visin

Ser un emblema de distincin del Per por su excelencia recaudadora y facilitadora del cumplimiento tributario y comercio exterior, comprometiendo al contribuyente y al usuario de
comercio exterior como aliados en el desarrollo y bienestar del
pas.

Cabe sealar que es muy importante el anlisis de la misin y visin


de la Administracin Tributaria por cuanto las mismas nos indican las
bases del planeamiento estratgico de la Administracin Tributaria el
cual es sumamente importante, por cuanto, tal como lo seala Ben
Schneider39: la decisin de entregar un proceso interno en outsourcing debe ser consustancial al planeamiento estratgico integral de la
organizacin, es decir, no debe realizarse si su implementacin no se
articula de manera consistente con las metas y objetivos estratgicos
definidos por la organizacin aadiendo Schneider que cualquier
proceso que no se ajustara a las lneas generales de planeamiento estratgico sera concebido y asumido como un proceso secundario,
cuya contribucin a la organizacin estara definida en trminos demasiado vagos e imprecisos40.
Entonces, estos conceptos de misin y visin sern posteriormente
39

Schneider, Ben. Op. cit., p. 80.

40

Ibid.

92

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

enlazados e interpretados conjuntamente con la finalidades y funciones de la Administracin Tributaria a efectos de arribar a una
conclusin respeto de cules son las actividades distintivas de la Administracin Tributaria y cuales la actividades secundarias en relacin a las cuales si se pueden establecer figuras de outsourcing.
2.4. Finalidad de la Administracin Tributaria
Las finalidades de la Administracin Tributaria peruana segn el artculo 14 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la SUNAT
aprobado mediante Decreto Supremo N 115-2002-PCM publicado en el Diario Oficial El Peruano el 28.10.2002 son bsicamente las
siguientes:
a.

Administrar, fiscalizar y recaudar los tributos internos, con


excepcin de los municipales, y desarrollar las mismas funciones respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud
(ESSALUD) y a la Oficina de Normalizacin Previsional
(ONP), a las que hace referencia la norma II del Ttulo Preliminar del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario y,
facultativamente, respecto tambin de obligaciones no tributarias de ESSALUD y de la ONP, de acuerdo a lo que por
convenios interinstitucionales se establezca.

b.

Administrar y controlar el trfico internacional de mercancas


dentro del territorio aduanero y recaudar los tributos aplicables conforme a ley.

c.

Facilitar las actividades econmicas de comercio exterior, as


como inspeccionar el trfico internacional de personas y medios de transporte y desarrollar las acciones necesarias para
prevenir y reprimir la comisin de delitos aduaneros

d.

Proponer la reglamentacin de las normas tributarias y aduaneras y participar en la elaboracin de las mismas.

e.

Proveer servicios a los contribuyentes y responsables, a fin de


93

Administracin Tributaria I

promover y facilitar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.


f.

Las dems que seale la ley.

De las finalidades descritas anteriormente se puede advertir que bsicamente los objetivos centrales de la Administracin Tributaria son: 1)
el recaudar tributos, el fiscalizar los tributos y la administracin de los
mismos; 2) controlar y administrar el trfico internacional de mercaderas y recaudar los tributos que derivan del ingreso de las mismas al
territorio nacional; 3) facilitar el comercio exterior; 4) elaborar normas
jurdicas; 5) prestar servicios al contribuyente a fin de promover y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Sin embargo, si tratamos de condensar ms este abanico de funciones, podemos reducirlas
a dos funciones principales; en primer lugar, el recaudar, fiscalizar y
administrar tributos y en segunda instancia, el facilitar el comercio exterior; constituyendo estas funciones el core business de la Administracin Tributaria; resultando tambin importantes las dems funciones,
pero relegadas a un segundo plano al estar al servicio o coadyuvar a la
funcin principal, pero siempre dentro del radio de accin de la funcin principal. En los prximos acpites analizaremos a profundidad si
estas funciones pueden ser tercerizadas.
2.5. Funciones de la Administracin Tributaria
Las funciones de la Administracin Tributaria peruana segn el artculo 15 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la SUNAT
aprobado mediante Decreto Supremo N 115-2002-PCM publicado en el Diario Oficial El Peruano el 28.10.2002 son bsicamente las
siguientes:
a.

Administrar, recaudar y fiscalizar los tributos internos del gobierno nacional, con excepcin de los municipales, as como
las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la
Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), y otros cuya
recaudacin se le encargue de acuerdo a ley.
94

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

b.

Proponer al Ministerio de Economa y Finanzas la reglamentacin de las normas tributarias y aduaneras.

c.

Expedir, dentro del mbito de su competencia, disposiciones


en materia tributaria y aduanera, estableciendo obligaciones
de los contribuyentes, responsables y/o usuarios del servicio
aduanero, disponer medidas que conduzcan a la simplificacin de los regmenes y trmites aduaneros, as como normar
los procedimientos que se deriven de stos.

d.

Sistematizar y ordenar la legislacin e informacin estadstica


de comercio exterior, as como la vinculada con los tributos
internos y aduaneros que administra.

e.

Proponer al Poder Ejecutivo los lineamientos tributarios para


la celebracin de acuerdos y convenios internacionales, as
como emitir opinin cuando sta le sea requerida.

f.

Celebrar acuerdos y convenios de cooperacin tcnica y administrativa en materia de su competencia.

g.

Promover, coordinar y ejecutar actividades de cooperacin


tcnica, de investigacin, de capacitacin y perfeccionamiento en materia tributaria y aduanera, en el pas o en el
extranjero.

h.

Otorgar el aplazamiento y/o fraccionamiento para el pago de


la deuda tributaria o aduanera, de acuerdo con la ley.

i.

Solicitar, y de ser el caso ejecutar, medidas destinadas a cautelar la percepcin de los tributos que administra y disponer la
suspensin de las mismas cuando corresponda.

j.

Controlar y fiscalizar el trfico de mercancas, cualquiera sea


su origen y naturaleza a nivel nacional.

k.

Inspeccionar, fiscalizar y controlar las agencias de aduanas,


despachadores oficiales, depsitos autorizados, almacenes fiscales, terminales de almacenamiento, consignatarios y medios
95

Administracin Tributaria I

de transporte utilizados en el trfico internacional de personas, mercancas u otros.


l.

Prevenir, perseguir y denunciar al contrabando, la defraudacin de rentas de aduanas, la defraudacin tributaria, el trfico
ilcito de mercancas, as como aplicar medidas en resguardo
del inters fiscal.

m.

Desarrollar y aplicar sistemas de verificacin y control de calidad, cantidad, especie, clase y valor de las mercancas, excepto
las que estn en trnsito y transbordo, a efectos de determinar
su clasificacin en la nomenclatura arancelaria y los derechos
que le son aplicables.

n.

Desarrollar y administrar los sistemas de anlisis y fiscalizacin de los valores declarados por los usuarios del servicio
aduanero.

o.

Resolver asuntos contenciosos y no contenciosos y, en este sentido, resolver en va administrativa los recursos interpuestos por
los contribuyentes o responsables; conceder los recursos de apelacin y dar cumplimiento a las resoluciones del Tribunal Fiscal,
y en su caso a las del Poder Judicial.

p.

Sancionar a quienes contravengan las disposiciones legales y


administrativas de carcter tributario y aduanero, con arreglo
a Ley.

q.

Ejercer los actos y medidas de coercin necesarios para el cobro de deudas por los conceptos indicados en el inciso precedente.

r.

Mantener en custodia los bienes incautados, embargados o


comisados, efectuando el remate de los mismos cuando ello
proceda en el ejercicio de sus funciones.

s.

Adjudicar directamente, como modalidad excepcional de disposicin de mercancas, aquellas que se encuentren en aban96

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

dono legal y en comiso administrativo. La adjudicacin se


har a las entidades estatales y a aquellas a las que oficialmente
se les reconozca fines asistenciales o educacionales, sin fines de
lucro.
t.

Desarrollar programas de informacin, divulgacin y capacitacin en materia tributaria y aduanera.

u.

Editar, reproducir y publicar el arancel nacional de aduanas


actualizado, los tratados y convenios de carcter aduanero, as
como las normas y procedimientos aduaneros.

v.

Determinar la correcta aplicacin y recaudacin de los tributos aduaneros y de otros cuya recaudacin se le encargue de
acuerdo a ley, as como de los derechos que cobre por los servicios que presta.

w.

Participar en la celebracin de convenios y tratados internacionales que afecten a la actividad aduanera nacional y
colaborar con los organismos internacionales de carcter
aduanero.

x.

Ejercer las dems funciones que sean compatibles con la finalidad de la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria.

Por otra parte, estas funciones reseadas en los prrafos precedentes


constituyen desde el punto de vista organizacional de la Administracin Tributaria, una exhaustiva enumeracin las funciones o actividades que realiza la Administracin Tributaria, pero que no forman
parte de su core business o finalidad principal, pudindose distinguir
principalmente las referidas a: 1) resolver en la va administrativa los
recursos impugnatorios de reclamacin sobre asuntos contenciosos
o no contenciosos interpuestos por los contribuyentes; 2) sancionar
con multas u otras medidas previstas en las normas a los contribuyentes que infrinjan las disposiciones contenidas en el Cdigo Tributario; 3) Ejercer actos y medidas de coercin a fin de garantizar el
97

Administracin Tributaria I

cobro de las deudas tributarias; 4) Custodiar las bienes incautados


para posteriormente de ser el caso proceder al remate; 5) desarrollar programas de informacin y divulgacin en materia tributaria y
aduanera; 6) participar en la celebracin de convenios y tratados en
materia tributaria y aduanera; 7) desarrollar e implementar sistemas
de verificacin, especie, clase y cantidad de mercancas a fin de aplicar los aranceles correspondientes; prevenir, perseguir y denunciar
el contrabando, la defraudacin tributaria y de renta de aduanas;
8) controlar y fiscalizar el trfico de mercaderas a nivel nacional;
9) conceder los fraccionamientos de la deuda tributaria; todos estas
funciones son parte de la gestin operativa de la Administracin Tributaria, es decir se mencionan las principales actividades que van a
desarrollarse a fin de que la organizacin pueda cumplir con sus fines.
Ahora bien, de lo que se trata principalmente en relacin a lo hasta ahora
mencionado es, efectuar un diagnstico respecto a que actividades forman parte del core business de la Administracin Tributaria, definiendo
cuales son las actividades principales y cules son las actividades de apoyo
o de soporte de las principales, todo esto a efectos de decidir cules son
las actividades que pueden ser mercerizadas y cules no por ser estas ltimas parte de la funcin principal de la Administracin Tributaria, como
hemos sealado anteriormente, este anlisis debe efectuarse en estricta
concordancia con el planeamiento estratgico de la organizacin que se
encuentra estrechamente vinculado a la Misin y los Valores de la institucin.
2.6. Toma de posicin en este captulo
Es as que del anlisis de la misin y visin conjuntamente con las
finalidades y objetivos de la Administracin Tributaria peruana se
puede advertir con claridad que las actividades que forman parte de
su planeamiento estratgico son las de 1) gestin de recaudacin,
2) generacin efectiva de riesgo se entiende a travs de acciones
de fiscalizacin que coadyuvarn a combatir la evasin y el con-

98

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

trabando y 3) la gestin de servicios al contribuyente y usuario del


comercio exterior. A tales efectos, segn lo expuesto en los prrafos
anteriores, al tratarse de las lneas estrategias matrices de la Administracin Tributaria, estos rubros a primera vista no podran ser
materia de tercerizacin o externalizacin.
En relacin a lo desarrollado en este captulo, debemos sealar que de
la bsqueda que hemos realizado en los portales web de la administraciones tributarias Latinoamericanas y del Caribe, hemos advertido
que la Administracin Tributaria Colombiana DIAN efecta
de una manera didctica una diferenciacin entre procesos misionales recaudacin, fiscalizacin, jurdico, comercio exterior y procesos de apoyo desarrollo corporativo y recursos financieros ,
distinguiendo entre los de desarrollo corporativo a los de planeacin,
control interno, estudios econmicos, asuntos internacionales, servicios informticos, desarrollo humano e investigacin disciplinaria.
Cabe sealar que si bien, no coincidimos totalmente con esta clasificacin, debemos sealar que esta iniciativa y esfuerzo de publicacin
si merece la pena, por cuanto de esta manera se ilustra al ciudadano y al funcionario pblico acerca de la naturaleza de los procesos
de la Administracin Tributaria y cules podran ser evaluados a fin
de someterlos eventualmente tercerizacin, este puede ser un primer
paso para el entendimiento de esta moderna herramienta de gestin
llamada outsourcing.

99

Captulo III
Anlisis de las actividades ms
representativas de la administracin
tributaria y evaluacin de su posibilidad de
tercerizacin

D
cin.

e acuerdo a lo que se desprende del Manual de Organizacin


y Funciones de la Administracin Tributaria, procederemos
a evaluar las actividades ms representativas de la organiza-

3.1. Megaproceso de gestin de la recaudacin


En cuanto al proceso de gestin de recaudacin, este se configura
por el anlisis de los procesos recaudatorios obtenidos por todas las
actividades del sector productivo de una nacin, resultando esta una
herramienta muy importante para la toma de decisiones tcnicas y en
muchos casos polticas en coordinacin con el gobierno central
consistentes en la creacin de nuevos tributos a travs de las normas
correspondientes. Por ejemplo, si hay una baja en la recaudacin
en el poderoso sector hidrocarburos por continuos actos de evasin
fiscal, entonces la Administracin Tributaria debera evaluar dicha
situacin y proponer los proyectos pertinentes a fin de solucionar
la baja recaudacin en dicho sector, resultando la gestin de recaudacin una actividad medular para el funcionamiento de la recaudacin tributaria de todo el pas; por ende esta actividad no podra
ofrecerse en outsourcing.
101

Administracin Tributaria I

En tal medida, al tratarse de funciones ligadas a la toma de decisiones


tcnicas de gran trascendencia para el funcionamiento del sistema tributario nacional y para el adecuado funcionamiento de la economa del
pas, debemos concluir que este proceso de gestin de recaudacin no
pueden ser tercerizado al formar parte de la funciones centrales y distintivas de la Administracin Tributaria.
3.1.1. Proceso de recaudacin
En cuanto al proceso de recaudacin, el mismo debe diferenciarse del
proceso de gestin de recaudacin, toda vez que este ltimo es un proceso central y de estrategia, mientras que el proceso de recaudacin
constituye un proceso meramente operativo que concreta en la realidad las estrategias recaudatorias ideadas para dichos fines.
3.1.1.1. Sub proceso de recaudacin pasiva
As pues, a nuestro entender el proceso operativo de recaudacin
puede ser objeto de tercerizacin, y ya se ha efectuado esto en cierta
medida a travs de los convenios de recaudacin celebrados entre la
Administracin Tributaria y los principales bancos del sistema financiero nacional, empezando la implementacin de dichos convenios a
inicios de la dcada de los noventa41, convenios que han sido todo un
xito, por cuanto antes de la suscripcin de los mismos el proceso re41

El 1 de julio de 1993, se cre el sistema de recaudacin bancaria para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes y responsables. La Administracin Tributaria peruana celebr convenios
de recaudacin con el Banco de Crdito, Banco Wiese, Banco Latino, Interbank, Continental, De la Nacin
y Banco Sur; posteriormente se incorporaron el Banco de Lima, el Banco Santander, Repblica, de Comercio
y Regional del Norte. El servicio de recepcin de las declaraciones pago es realizado en 1130 agencias a nivel
nacional, las que representan aproximadamente el 90% del total de agencias y sucursales del sistema financiero
nacional.
Entre las obligaciones principales de los bancos est la recepcin de las declaraciones juradas y boletas de pago,
as como la digitacin de los mismos, lo que permite la acreditacin de los tributos en las cuentas de los entes
beneficiarios. Por su parte, la Administracin Tributaria peruana proporciona los formularios al Banco para
que los ponga a disposicin de los contribuyentes a travs de sus agencias. Asimismo, la Administracin Tributaria entrega el programa de captura de formularios, manuales, instructivos y abona comisiones a los bancos
por el servicio de recaudacin.

102

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

caudatorio se efectuaba nicamente en las oficinas de la Administracin Tributaria y en el Banco de la Nacin Banco estatal lo cual
dificultaba el pago de los tributos dadas las pocas oficinas existentes
y la inexistencia de oficinas en los lugares alejados del pas, lo cual
motivaba que los contribuyentes en algunos casos tengan que viajar
horas para poder pagar sus impuestos.
Por el contrario, con la implementacin de los convenios con el sistema financiero, los contribuyentes pueden pagar con total facilidad
sus tributos, no teniendo que hacer largos viajes, sino pagar en las
ventanillas de los bancos cercanos a su domicilio fiscal, por otro lado,
estos contribuyentes se benefician con las cmodas instalaciones de
los Bancos y el rpido procesamiento de sus pagos, dadas la especializacin del sistema financiero en el proceso de recepcin de pagos.
Por otra parte, esta tercerizacin es sumamente positiva, toda vez
que disminuye el riesgo de que se configuren robos en las oficinas
de la Administracin Tributaria, toda vez que el hecho de que la
recaudacin de dinero y la administracin de otros procesos de la
administracin fiscal (fiscalizacin, servicios al contribuyente) se lleven a cabo en una misma oficina, crea una sensacin de intranquilidad para el personal de la Administracin Tributaria, en relacin

Los contribuyentes pueden realizar sus pagos en cualquier agencia de los bancos antes mencionados, a excepcin de los principales contribuyentes, a quienes se les ha sealado un lugar especial para presentar sus
formularios y pagar sus tributos. Los bancos verifican que el formulario presentado cuente con el N de identificacin del contribuyente, el perodo tributario y la firma del contribuyente, si falta alguno de estos requisitos
el formulario ser rechazado. El Banco verifica que el importe consignado en el formulario coincida con el
monto pagado. El monto de lo recaudado por los bancos es depositado en la cuenta de los entes beneficiarios
abiertas en el Banco de la Nacin, previo proceso de loteado y digitacin
El Banco de la Nacin remite diariamente a la Administracin Tributaria la informacin de los estados de
cuenta de los entes beneficiarios. Esta informacin es cruzada con la informacin de los datos primarios enviados por los bancos, producindose as la conciliacin bancaria, la cual permite hacer un seguimiento diario a
los bancos sobre el destino de los fondos recaudados.
Asimismo existe un proceso de auditora que tiene como objetivo verificar la calidad de la informacin proporcionada por los bancos en base a datos muestrales; de la misma manera el Convenio suscrito entre los bancos y
la Administracin Tributaria tiene una serie de penalidades, principalmente por acreditacin tarda y remisin
de informacin tarda.
Este sistema de tercerizacin del proceso de recaudacin pasiva ha demostrado plenamente su eficiencia, lo
que le ha valido el reconocimiento de otras administraciones tributarias de Latinoamrica..

103

Administracin Tributaria I

a la existencia de eventos que pongan en peligro su integridad; por


ende el outsourcing de estos procesos de recepcin de pagos determina que instituciones bancarias especializadas en aquello, con una
infraestructura adecuada y personal de seguridad entrenado en tales
procesos, se encarguen con eficiencia de los mismos.
Cabe sealar que a inicio del presente siglo, con el advenimiento de
las nuevas tecnologas y especialmente con la aparicin masiva del
internet, se ha empezado a implementar en las pginas web de los
bancos y en la pgina web de la Administracin Tributaria peruana,
una serie de sistema de pagos de tributos a travs de la pgina web
de la administracin fiscal, el mismo que consta de total seguridad,
con este mtodo efectuado conjuntamente con los bancos y financieras a travs de una alianza estratgica, el contribuyente pagar
sus tributos desde la comodidad de su domicilio sin tener que acercarse al Banco, estos pagos de tributos se efectuarn con cargo a su
cuenta bancaria, asimismo se les da la oportunidad de poder revisar
sus declaraciones juradas de impuestos antes de efectuar el pago y
de la misma forma pueden tener acceso a una serie de facilidades
como calculadoras tributarias, consulta de comprobantes de pago,
declaraciones, entre otras.
En este punto es necesario diferenciar entre el procedimiento de recaudacin pasiva y el de recaudacin activa, el primero consiste en
nicamente en recepcionar los pagos efectuados voluntariamente por
los contribuyentes; mientras que por el contrario el segundo consiste
en el proceso operativo de cobranza de la deuda por intermedio de
mtodos de presin a efectos de lograr el cobro de las mismas, esta labor de recaudacin activa se efecta por intermedio de los ejecutores y
auxiliares coactivos, los mismos que aplican en su trabajo una serie de
mtodos en el estricto marco de la ley para lograr sus objetivos;
entre estos mtodos se encuentran: el cursar notificaciones de los valores en cobranza con plazo sumario, bajo apercibimiento de proceder
a la ejecucin forzada, el efectuar visitas a los locales comerciales con
104

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

deuda tributaria a efectos sealarle al contribuyente que cumpla a la


brevedad posible con el pago de su deuda, el practicar medida cautelares como embargos, depsitos sin extraccin, retenciones bancarias,
entre otras, a efectos de cautelar el cobro de la deuda tributaria.
Ahora bien, consideramos que ambos procesos pueden ser objeto
de tercerizacin, el de recaudacin pasiva, se encuentra tercerizado
parcialmente a lo largo de prcticamente todo Latinoamrica y el Caribe, como hemos visto a travs de los convenios con las instituciones financieras para efectos de la recepcin de datos y procesamiento
de los mismos. Sin embargo decimos que la tecerizacin es parcial
por cuanto la Administracin Tributaria ha guardado para s misma
el sub-proceso recaudatorio referido a el procesamiento final de los
montos recaudados por da y mes y la elaboracin de los respectivos
cuadros estadsticos, esto es adecuado por cuanto constituye informacin crucial para la posterior gestin del proceso recaudatorio y
los bancos no tendran por qu tener a su cargo dicho sub-proceso,
toda vez que el mismo forma parte de los fines especficos de la Administracin Tributaria y deber ser procesado y utilizado por ella
para el cumplimiento de tales fines; por lo dems el sub proceso
recaudatorio referido al procesamiento final de los montos recaudados y la elaboracin de los cuadros estadsticos incluye el deber de la
Administracin Tributaria de velar por principio constitucional de la
reserva tributaria, razn adicional que abona para que este sub-proceso quede en manos de la Administracin Tributaria. En el siguiente
punto nos referiremos al proceso de recaudacin activa.
3.1.1.2. Subproceso de cobranza coactiva o recaudacin activa
En el punto anterior hemos denominado a este proceso, con el nombre de proceso de recaudacin activa, por cuanto, como ya hemos
explicado, en el mismo no hay una simple recepcin del monto recaudado, sino una actividad consistente en inducir al pago en primer
lugar y luego ejercer una facultad coercitiva legal a efectos de que la

105

Administracin Tributaria I

Administracin Tributaria pueda cumplir con el cobro de la deuda tributaria. A tal efecto, debemos explicar que cuando los valores
emitidos al contribuyente no son pagados en un lapso de tiempo, el
referido valor pasa a la seccin de cobranza coactiva, la misma que
obrando de acuerdo a sus facultades de coercin har todo lo posible
para el cobro de la deuda.
As pues, la seccin de cobranza coactiva, emitir esquelas de cobranza, har visitas y llamadas a los contribuyentes, solicitndoles que bajo
apercibimiento de embargo, procedan a cancelar su deuda tributaria;
posteriormente si no se materializa el pago de la obligacin fiscal, se
proceder trabar los embargos y retenciones correspondientes y por
ltimo si no se configura el pago, se rematarn los bienes embargados
aplicando el monto obtenido al pago de la deuda respectiva.
Ahora bien, somos de la opinin de que el proceso de cobranza coactiva si puede ser tercerizado, toda vez que constituye un proceso mecnico de cobranza, en el mismo que se cobra sobre la base de valores
previamente establecidos por el rea primaria de recaudacin. A tal
efecto, al no constituir el proceso de cobranza coactiva parte del core
business o funcin central o distintiva de la Administracin Tributaria, sino ms bien, un proceso de apoyo operativo a las funciones de
recaudacin y gestin recaudatoria, somos de la opinin que si debe
ser materia de outsourcing.
Sin embargo, de la experiencia que he tenido en aos anteriores considero que un proceso de outsourcing relacionado a las funciones de
cobranza coactiva, debe aplicarse de manera gradual, es decir, se deber
comenzar por las deudas tributarias correspondientes a contribuyentes no habidos y con domicilios fiscales ubicados en zonas geogrficas
de difcil acceso, toda vez que es en este universo de contribuyentes
donde se presenta las mayores dificultades de cobro y muchas veces la
imposibilidad material por parte de la Administracin Tributaria de
efectuar siquiera la notificacin comunicando al contribuyente de que
la deuda ha pasado a la etapa de cobranza coactiva conjuntamente con
106

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

el respectivo requerimiento de pago. Aquello se configura por cuanto,


en muchos lugares de Latinoamrica, como en el Per, existen diversidad de regiones, tales como la costa, la sierra y la montaa, siendo el
caso que las ciudades y poblados se encuentran a cientos de kilmetros
entre s; razn por la cual aplicando un criterio de costo-beneficio,
el Estado gastara mucho dinero a fin de que los funcionarios de la
Administracin Tributaria efecten largos viajes a ciudades lejanas y
de difcil acceso para efectos de logra el cobro de una deuda. A tales
efectos, sera ms adecuado en estos casos la tercerizacin de las labores
cobranza a una empresa privada ubicada en esas zonas de difcil acceso,
con lo cual el Estado se ahorrara muchos costos y las empresas privadas proveedoras del servicio de cobranza podran efectuar mejor su
labor especializada.
Por otra parte, otras de las deudas que se encuentran en cobranza coactiva
y que deberan ser objeto de tercerizacin son las deudas fiscales que provienen de resoluciones de determinacin y las resoluciones de multa, nos
explicamos, las deudas tributarias se generan por intermedio de tres tipos
de resoluciones emitidas por la Administracin Tributaria, estas son: las
rdenes de pago, las resoluciones de determinacin y las resoluciones de
multa; en cuanto a las primeras son deudas autoliquidadas por el propio
contribuyente, por ejemplo, el contribuyente sabe que su deuda tributaria
mensual por concepto de IVA asciende a 500 euros, pero no paga esta cantidad sino solo la declara en el formulario respectivo, en este caso la Administracin Tributaria emite una orden de pago por 500 euros a efectos de
que sea cancelada a la brevedad posible por el deudor tributario; en cuanto
a las resoluciones de determinacin, aquellas son los valores que se emiten
por la Administracin Tributaria una vez que ha sido concluido un proceso de fiscalizacin y expresa de manera numrica los reparos que han sido
encontrados al contribuyente, por ejemplo, se determina que el contribuyente utiliz indebidamente crdito fiscal en el mes de marzo del 2004
por una cantidad de 2,000 euros, y por ende se le emite una resolucin
de determinacin por dicha cantidad; en tercer lugar las resoluciones de
multa son valores emitidos por la Administracin Fiscal al haber detectado
107

Administracin Tributaria I

que el contribuyente se encontraba incurso en una infraccin tributaria


previamente determinada en la ley de la materia, por ejemplo, la Administracin Tributaria detecta al interior de un proceso de auditora que el
contribuyente llevaba sus libros contables con mayor atraso al permitido
por la norma correspondiente; en tal sentido, se emitir la resolucin de
multa respectiva.
Ahora bien, luego de describir cada una de las tres posibles formas en
las cuales puede presentarse una deuda tributaria que pasa a un proceso
de cobranza coactiva, evaluaremos si la gestin de cobranza referida a
cada una de ellas puede someterse a un proceso de outsourcing. A tal
efecto, apoyaremos el anlisis en un criterio de legitimidad, entendida
esta como la creencia del contribuyente de estar ante una deuda correctamente emitida, y como este criterio de legitimidad conlleva a la
dificultad en el cobro de la deuda, debiendo recordar que el criterio
de legitimidad lo tomamos como un criterio netamente subjetivo,
es decir la creencia del contribuyente en torno a la correcta determinacin de la deuda, sin tomar en consideracin la actuacin objetiva de
la Administracin Tributaria en la determinacin de la misma, la que
en todo caso es una correcta y legal determinacin de la obligacin
tributaria.
As pues, en el caso de las rdenes de pago, el contribuyente las acepta
completamente por cuanto fue el mismo quin liquid la deuda tributaria consignndola en la declaracin jurada de impuestos, razn
por la cual el cobro de esta deuda no debe tener mayores dificultades,
por ende consideramos que la gestin de cobro de esta deuda no debe
ser cedida en outsourcing a terceros42, por cuanto la experiencia nos
seala que incluso en estos casos el mismo contribuyente se acerca a
las oficinas de la administracin tributaria para efectuar el pago de la
obligacin tributaria, razn por la cual carecera de sentido tercerizar
el proceso en relacin a este tipo de deudas, siendo el caso que la
42

Salvo las deudas derivadas de rdenes de Pago pero correspondientes a contribuyentes No Habidos.

108

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

Administracin Tributaria puede hacerse cargo de manera eficiente


de las mismas.
Por otra parte, en cuanto a las resoluciones de determinacin, debemos mencionar que nuestra experiencia de trabajo en la Administracin Tributaria nos ensea que este tipo de resoluciones son las
que ms rechazo generan en los contribuyentes, por cuanto los mismos son reacios al pago de las mismas, resultando que en muchos
casos el contribuyente impugna ad infinitum o fracciona las deudas
derivadas de Resoluciones de Determinacin, pero solo como forma de ganar tiempo, es decir, las fracciona para impedir el cobro de
las mismas, y luego de un corto tiempo se hace no habido o disuelve
su empresa, para pasar a la clandestinidad o formar una nueva compaa que no tenga que cargar con dichas deuda tributaria. Lamentablemente esto sucede muchas veces y en estos casos lo nico que
queda es ser muy rpidos y eficaces en tono a este tipo de deudas,
razn por la cual consideramos que esta cartera debera ser objeto
de tercerizacin a efectos que empresas privadas altamente especializadas en cobranzas puedan conseguir el cobro efectivo de las
acreencias respectivas. Creemos que la Administracin Tributaria
debe ceder el proceso por cuanto al ser un tipo de deudas especiales referidas a casos concretos, se necesita un mtodo de cobranza
distinto al del grueso de las deudas que forman parte de la cartera
de la Administracin Tributaria, por ende se hace imprescindible
la participacin de un ente especializado para este cobro, no pudiendo la administracin distraer recursos en estas deudas por que
aquello implicara que descuide las que corresponden a rdenes de
pago que viene cobrando con ms eficacia.
En cuanto a las resoluciones de multa consideramos que deben
seguir el mismo destino que las resoluciones de determinacin,
por cuanto las multas siempre viene aparejadas a un proceso de
fiscalizacin, en otras palabras siempre se emiten de manera conjunta con la resoluciones de determinacin, lo cual ocasiona que
109

Administracin Tributaria I

el contribuyente tenga el mismo rechazo por las resoluciones de


multa al igual que con las resoluciones de determinacin.
Entrando a otro rubro de deudas, un tema interesante es el referido a los
fraccionamientos que otorga las Administracin Tributaria a los contribuyentes a efectos de facilitar el pago de sus deudas tributarias, en estos
casos la experiencia nos seala que lo que generalmente hace el contribuyente es fraccionar para evitar la cobranza, pagando una o dos cuotas y posteriormente se convierte en no habido o cierra su empresa para
formar luego otra distinta, emitindosele por parte de la Administracin
Tributaria un resolucin de Prdida de Fraccionamiento conjuntamente
con una resolucin de cobro por el ntegro de la deuda. En estos casos
evidentemente se requiere efectuar un seguimiento exhaustivo a este tipo
de fraccionamientos sugirindose que el cobro de este tipo de deuda sea
cedida en outsourcing a una empresa privada, para que este modo se haga
cargo de este difcil proceso de cobranza y de esta manera la Administracin Tributaria pueda focalizarse sus esfuerzos en sus procesos distintivos
y sobre los cuales le agrega mayor valor a su gestin.
Cabe sealar que los bancos y las financieras de crdito peruanos han
dado en outsourcing la mayora de sus servicios de cobranza de la deuda, lo cual les ha dado mucho xito, toda vez los agencias privadas
de cobranza a las que han delegado las funciones son muy eficaces
en su trabajo, tan es as que otras empresas ajenas en estricto al negocio bancario como Saga Falabella y Ripley tambin han tercerizado
dichas funciones de cobranza con semejante xito. A tal punto, creemos que aplicando un proceso de benchmarking43 la Administracin
Tributaria tambin tendra que seguir dicho camino, en un primer
momento en referencia a las deudas de difcil cobranza.
Por ltimo, debemos sealar que se debe ir implementando poco
a poco esta estrategia de tercerizacin de las funciones de cobranza
43

Tcnica de la Administracin de Empresas consistente en ajustar los procesos y tecnologa de una empresa a la de la mejor empresa de su tipo y dimensin.

110

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

coactiva, como sealamos en el acpite anterior, aplicndose primero


a las deudas de difcil cobranza correspondientes a contribuyentes
no habidos, o que domicilian en lugares de difcil acceso a rengln
seguido debe tercerizarse el cobro de las deudas provenientes de resoluciones de determinacin, resoluciones de multa y fraccionamientos
perdidos; y posteriormente debe pasarse a las deudas correspondientes a perodos antiguos, en relacin a las cuales la prctica indica que
el contribuyente muchas veces se resiste a pagar; para finalmente llegar a las llamadas deudas frescas o recin emitidas, las mimas que a
nuestro entender si deben ser dejadas al menos por el momento
en manos de la Administracin Tributaria, por cuanto son deudas
sobre las que el contribuyente tiene inters en pagar, en la medida
que este pago les permite a los contribuyentes tener derecho a ciertos
beneficios fiscales como fraccionamientos o aplazamientos de la deuda tributaria; resultando adems que del anlisis del comportamiento
de las empresas se puede establecer que las empresas que tiene deuda tributaria prefieren efectuar el pago de los perodos recientes por
cuanto esto les permite tener una buena imagen ante proveedores y
clientes, toda vez que estos proveedores y clientes generalmente verifican que las empresas estn al da en el pago de sus deudas recientes.
Debemos mencionar que el hecho de ceder en outsourcing el proceso de cobranza coactiva, no imposibilita, sino ms bien obliga a
la Administracin Tributaria a efectuar auditoras de gestin a las
empresas privadas en quienes ha encargado el proceso de cobranza,
esto a fin de vigilar sobre la eficiencia y eficacia de las acciones de
cobro efectuadas por estas ltimas; no obstante que en el contrato
de outsourcing deben estar perfectamente especificados los parmetros de calidad del servicio que brinda la empresa privada, como lo
veremos en el siguiente captulo.
Otra cuestin que debemos tener en cuenta, a nuestro entender es
que mucha veces en los pases de Latinoamrica existen unos cuantos
mega-grupos de poder econmico o holdings entre los cuales se repar111

Administracin Tributaria I

ten la produccin correspondiente a la actividad empresarial privada


de un pas y por ende la generacin de deuda tributaria, lo cual debera determinar que se analice seriamente esta variante, estableciendo
el requisito de analizar la composicin accionarial de las empresas a
la cuales se entrega el proceso de outsourcing, a fin de evitar conflicto
de intereses directos e indirectos que repercutan en fallas estructurales
de objetividad por parte de la empresa privada a fin de efectuar las
acciones de cobranza, por ejemplo que la empresa de cobranza y la
deudora tributaria tengan los mismos socios o pertenezcan a un mismo
holding, esto debe evitarse para evitar problemas de falta de imparcialidad, lo cual determinar el incorrecto funcionamiento del proceso
cedido en outsourcing.
3.2 Mega proceso de gestin de fiscalizacin
En relacin al proceso de gestin de fiscalizacin, el mismo consiste
en elaborar planes globales y acciones tcnicas conducentes a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias a nivel nacional,
constituyendo adems la facultad para crear acciones generadoras de
riesgo que induzcan a los contribuyentes al fiel cumplimento de sus
deberes para con el fisco.
A tales efectos, la Administracin Tributaria establece de manera tcnica
ciertos ratios por sectores productivos a efectos de poder darse cuenta
de posibles incumplimientos tributarios, por ejemplo establece ratios de
utilizacin de crdito fiscal, de costo y/o gasto, de ventas netas, de acuerdo a sectores econmicos, entorno competitivo; siendo el caso de que
empresa que no se encuentren dentro de los ratios tcnicos preestablecidos pueden ser objeto de fiscalizacin.
Asimismo, a efectos de poder contar con herramientas adecuadas
para cumplir de manera adecuada con las labores de fiscalizacin,
en varias administraciones tributarias latinoamericanas se crean a
travs de las divisiones de gestin de fiscalizacin ciertos programas de cruce de informacin como viene a ser: las declaraciones de
112

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

operaciones con terceros, las declaraciones anuales de los notarios


sobre las operaciones efectuadas en sus despachos, los convenios de
informacin con los registros pblicos de propiedad inmueble y de
sociedades mercantiles, la facultad del levantamiento del secreto bancario y burstil previa autorizacin judicial sumarsima, entre otros
mecanismos y herramienta de fiscalizacin.
En tal sentido, debemos sostener que los procesos de gestin de fiscalizacin, forman parte de las actividades estratgicas, esenciales y
distintivas de la Administracin Tributaria, por ende no pueden ser
materia de outsourcing. Por otro lado, hay otra razn de fondo por la
cual esta actividad no puede ser tercerizada, y es que, las herramientas, ratios y parmetros que son creados por la Administracin Tributaria para servir de gua a las acciones de fiscalizacin, no pueden
ser gestionadas por el sector privado y los particulares, toda vez que
esta es una actividad que forma parte de los objetivos principales de
un Estado en materia de generacin de su propios ingresos a travs
de la acciones de fiscalizacin y la generacin de riesgo inherente a
estas ltimas.
3.2.1. Proceso de fiscalizacin de tributos
En cuanto al proceso de fiscalizacin de tributos internos, debemos sealar que a nuestro entender el mismo forma parte del ore
business o actividad principal y distintiva de la Administracin Tributaria, ya que constituye el principal mecanismo de generacin
efectiva de riesgo en los contribuyentes, el mismo que se encuentra
explcitamente sealado en la misin de la Administracin Tributaria peruana, como proceso de generacin de riesgo que persigue el
incremento sostenido de la recaudacin tributaria del pas.
Cabe sealar que este proceso de fiscalizacin de tributos al encontrarse incardinado al interior de la misin de la Administracin Tributaria forma parte de su planeamiento estratgico central y por lo
tanto no puede ser, de manera alguna, sujeto a un proceso de terceri113

Administracin Tributaria I

zacin o outsourcing, siendo el caso sealar que este proceso de fiscalizacin incluye a los tributos internos IGV, Renta, ISC como a
los tributos aduaneros.
3.3. Mega proceso de servicios al contribuyente
En cuanto al proceso de servicios al contribuyente, consideramos que
este es uno de los procesos ms importantes dentro de la administracin tributaria latinoamericana, por cuanto el mismo ha revolucionado la idea que se tena sobre la Administracin Fiscal como organismo
netamente dedicado a las labores de recaudacin, fiscalizacin y sancin; hacia la idea de un organismo que basa su actuacin y legitimidad en los servicios que presta al contribuyente, de acuerdo a esto, el
contribuyente al percibir los servicios siente que sus contribuciones al
Estado tienen razn de ser, por cuanto se siente escuchado y orientado
en materias tributarias.
Cabe sealar que el proceso de servicios al contribuyente forma parte
de los procesos principales y distintivos de la Administracin Tributaria, tal como se advierte de la lista de las finalidades principales de
la Administracin Tributaria peruana. Adems el hecho de que figure
como parte de la misin de la institucin nos habla de que forma parte
del plan estratgico de la institucin y de sus proyectos globales a futuros, en otras palabras se busca fortalecer y lograr un crecimiento de los
servicios al contribuyente como pilar fundamental del accionar de la
Administracin Tributaria.
Por tales razones, a primera vista el mega proceso de servicios al contribuyente no podra ser materia de cesin en outsourcing, dadas la importancia estratgica y la funcin distintiva se quiere dar al proceso de
servicios al contribuyente dentro de la Administracin Tributaria. Sin
embargo, consideramos que esto puede parecer acertado de acuerdo
a una primer planteamiento del problema de manera global. Sin embargo, consideramos de acuerdo al anlisis concreto del mega proceso
y a nuestra experiencia prctica, que algunos sub-procesos de servicios
114

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

al contribuyente si pueden ser materia de outsourcing, esto a efectos de


brindar un mejor servicio al contribuyente entendiendo las particularidades y especificidades que presenta el tema al interior de la administracin tributaria latinoamericana y de las peculiaridades de nuestras
regiones, de sus procesos productivos y de sus habitantes.
Empecemos entonces sealando que de manera general el mega proceso de gestin de servicios al contribuyente, se encuentra conformado por una serie de funciones inherentes al mismo, tales como: la gestin de charlas de orientacin al contribuyente, gestin de folletera,
material didctico y educativo relacionados a la tributacin, gestin
de centros de servicios al contribuyente, coordinacin con la unidad
de sistemas de informacin a efectos de analizar el cumplimiento
de metas relacionadas con las facilidades para el cumplimiento de
las obligaciones tributarias a travs de los programas de declaracin
telemtica, entre otras funciones.
En tal sentido, debemos sealar que una de las reas de la Administracin Tributaria que ms ha crecido en los ltimos cinco aos es la
de gestin de Servicios al Contribuyente, este crecimiento ha sido en
territorio peruano, tanto en calidad como en cantidad de centros de
servicios a nivel nacional. El crecimiento ha sido dado por el establecimiento de ms facilidades y comodidades al contribuyente a efectos
de que puedan cumplir con el pago de sus obligaciones tributarias,
as se han eliminado para siempre las molestas colas de espera, ya que
se ha instalado un sistema de tickets, de esta manera los contribuyentes pueden esperar su turno cmodamente sentados en un ambiente
agradable y en algunos casos, de la misma manera los orientadores
tienen informacin en lnea y as pueden dar una mejor ayuda al contribuyente, en otra palabra se ha mejorado mucho en este aspecto.
Recapitulando lo anteriormente sealado, consideramos que la gestin de servicios al contribuyente no debe ser en primera instancia
materia de outsourcing, recordemos que las razones de esta decisin
bsicamente son, por constituir una funcin distintiva y estratgica
115

Administracin Tributaria I

y por la eficiencia que se ha mostrado en su manejo por todos estos


aos. Sin embargo, algunos sub-procesos especficos si deberan ser
cedidos en outsourcing, concretamente el sub proceso de atencin
de consultas por call center referido a atenciones especializadas y las
consultas en lugares de difcil acceso y alejados del pas; lo cul ser
analizado en el siguiente punto.
3.3.1. Subproceso de atencin de consultas
En cuanto a este subproceso de atencin de consultas, debemos sealar que consiste en el proceso directo de absolucin de las mismas de
manera personalizada o mediante los llamados call centers o consultas
a travs de la lnea telefnica. A tal efectos debemos indicar que a
nuestro entender, estos son los procesos en los cuales se requiere de
una mayor especializacin y adaptacin a los cambios constantes del
conocimiento, por cuanto como todos sabemos las normas y dispositivos tributarios cambian casi a diario, razn por la cual las personas
que atienden este tipo de consultas deben estar perfectamente capacitadas para tales fines, teniendo incluso autoprogramas de capacitacin diaria para cumplir adecuadamente con su labor.
Cabe sealar que las personas que atienden consultas personalizadas
o call centers son los profesionales que generalmente tienen el primer
contacto con las personas que quieren abrir un algn negocio, razn
por la cual deben ser no solo bien capacitados sino tambin tener
un discurso didctico, amable e inductivo, por cuanto de ese primer
contacto depende muchas veces que las personas que se acercan a la
consulta obtengan su nmero de RUC identificacin tributaria
o miren con confianza y tengan una opinin positiva de la Administracin Tributaria, recordemos que en los pases Latinoamericanos
hay una enorme cifra negra de informalidad y el hecho de que los
comerciantes se acerquen a la Oficina de la Administracin Tributaria por primera vez, debe determinar un trato muy especial por parte
de los orientadores tributarios, de lo contrario, si se genera un trato

116

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

no muy agradable o una orientacin confusa, tal vez se haya perdido


para siempre un futuro contribuyente y este opte por el camino de
la informalidad, por eso mismo, la Administracin Tributaria debe
tener un gran cuidado en este sub-proceso, consideramos as que este
sub-proceso no debe ser cedido en outsourcing por que el nuevo contribuyente requiere sentir de la presencia y mstica de la Administracin Tributaria.
Sin embargo, tenemos otra opinin para el caso especial de las
consultas especializadas recibidas a travs del sistema de call center,
siendo el caso que, muchos abogados, contadores o administradores llaman a los telfonos de la Administracin Tributaria a efectos
de que se les absuelva una duda surgida en el momento, generalmente referida a la aplicacin de una norma o circular que ha salido
el mismo da y en relacin con la cual tienen mucho apuro en saber
el parecer de la Administracin Tributaria a efectos de que ellos
puedan salir de dicha inquietud tributaria. En estos casos consideramos que es muy difcil que la personas que atienden las consultas
puedan capacitare diariamente para absolver consultas referida a
aspectos tributarios tan diversos como los concernientes al sector
minero, hidrocarburos, electricidad, mercado de capitales, banca,
entre otros. A tal efecto, consideramos que las consultas altamente
especializadas que se efectan a travs del call center si deben ser
objeto de tercerizacin por la rapidez con la cual evolucionan los
conocimientos, lo cual hara poco ms que improbable que sean
absueltas de manera adecuada.
En relacin al prrafo anterior, debemos recordar que la personas que
principalmente efectan consultas muy especializadas son los inversionistas extranjeros, los mismos que quieren realizar inversiones en
los pases latinoamericanos y del caribe, recordemos que tales pases son bsicamente receptores de capitales y necesitan esa inyeccin
econmica para reactivar su aparato productivo, elevando el nivel
de produccin, generando puestos de trabajo y fomentando el con117

Administracin Tributaria I

sumo, lo cual genera un crculo virtuoso en las economas latinoamericanas. As pues, consideramos que estas consultas especializadas
deberan ser objeto de outsourcing, el cual deber recaer en empresas
consultoras especializadas en estos temas, la mismas que incluso podran darles respuestas ms globales a los inversionistas extranjeros
sobre los efectos de la tributacin en sus inversiones.
Por otra parte, dentro del proceso que implican los servicios de orientacin al contribuyente, proponemos que se creen los chats especializados, a travs de los cuales los contribuyentes podrn efectuar
consultas en lnea a travs de la pgina web de la Administracin
Tributaria, las mismas que sern absueltas en tiempo real, de esta manera se ahorraran los costos de mantenimiento de lneas telefnicas
por parte de la Administracin Tributaria y se podr atender a ms
personas simultneamente, toda vez que las consultas que efecten
algunos contribuyentes podrn ser accesadas por todos los dems
contribuyentes, los mismos que se beneficiaran indirectamente con
las consultas resueltas o en todo caso elevarn su cultura y conciencia
tributaria.
Para terminar, en una realidad pluricultural como la que se configura en Latinoamrica, debemos considerar no solo las consultas
especializadas que efectan ciertos contribuyentes, sino tambin las
consultas efectuadas por personas que viven en regiones aisladas del
pas. A tal efecto, la labor de orientacin y atencin de consultas no
solo debe ser reactiva sino tambin proactiva, es decir la Administracin Tributaria debe adelantarse a la formulacin de consultas,
llevando a cabo actividades de adoctrinamiento tributario en los
sectores deprimidos de la realidad latinoamericana.
De acuerdo a lo anterior, en la medida que muchas veces la Administracin Tributaria no tiene los recursos logsticos para arribar a zonas
tan alejadas del pas, o en todo caso, el arribo genera un costo enorme, en cuanto a traslado de recursos humanos, alojamiento, alimentacin y transporte, entre otros. Recomendamos la suscripcin de
118

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

convenios de capacitacin y alianzas estratgicas con las cmaras de


comercio de dichas regiones alejadas, o en todo caso la suscripcin de
convenios de colaboracin con comunidades campesinas y andinas,
todo esto con el fin de que, en un caso las cmaras de comercio de los
poblados alejados puedan tomar contacto con los comerciantes a fin
de orientarlos tributariamente y lograr su formalizacin; y en cuanto
al segundo caso para que las comunidades campesinas puedan dialogar con los comuneros y campesinos a fin de hacerles comprender
las funciones de la Administracin Tributaria, ya que mucha veces
los pobladores del campo son desconfiados ante este organismo tributario; cabe indicar que hemos escogido a las comunidades cndinas,
por cuanto en el Per y muchos pases latinoamericanos tenemos
economas mayormente agrcolas y hay una gran poblacin agrcola
que como ciudadanos merecen ser orientados en temas tributarios. A
tal efecto, debemos recordar que en zonas agrcolas existen una serie
de inafectaciones tributarias que muchas veces son muy mal usadas
por los pobladores de esas regiones, razn por la cual debera intensificarse la labor de orientacin tributaria en dicho sector productivo.
Cabe sealar que no recomendamos procesos de outsourcing en dicha
zonas agrcolas sino solo de alianzas estratgicas sin desgajar el proceso de la Administracin Tributaria, por cuanto no se debe desligar
totalmente dicho proceso de la Administracin Fiscal, por cuanto se
requiere la presencia activa del Estado en dichas zonas, a efectos de
que los pobladores puedan reconocer la accin educativa del mismo,
lo cual dotara de legitimidad y recepcin a las actuaciones de la Administracin Tributaria en dicha zonas.
3.4. Proceso de resolucin de reclamaciones o impugnaciones
En nuestra opinin, el proceso de resolucin de reclamos es uno de
las funciones operativas ms tcnicas que existen al interior de la Administracin Tributaria, este proceso consiste bsicamente en revisar
en sede administrativa las impugnaciones que presentan los contri-

119

Administracin Tributaria I

buyentes contra las rdenes de pago, resoluciones de determinacin


y resoluciones de multa que han sido giradas por el rea de recaudacin en el primer caso y por el rea de fiscalizacin en el segundo y
tercer caso.
Ahora bien, sealamos que este es uno de los procesos operativos ms
tcnicos, por cuanto los profesionales encargados de resolver los recursos de reclamacin planteados por los contribuyentes deben aplicar
un correcto y minucioso anlisis jurdico tributario a efectos de declarar procedente o improcedente el recursos de reclamacin, lo cual
importar que se declare nulos, se reformen o se confirmen los valores
emitidos por las secciones de auditora, es decir el resolutor de reclamos debe ser experto en derecho tributario y contabilidad, toda vez
que su labor se centrar en desmenuzar la fiscalizacin efectuada por
el auditor, determinando si esta fiscalizacin se ha ceido a derecho y
teniendo la facultad para volver a determinar la deuda tributaria.
As pues, consideramos el hecho de que el rgano resolutor de las
reclamaciones, no debera formar parte de la Administracin Tributaria44, por cuanto aquello implicara que se pueda cuestionar la falta de imparcialidad de los rganos resolutores de reclamos, decimos
esto por cuanto se dara el caso de que las oficinas de auditora y las
de reclamos que resuelven las impugnaciones de los contribuyentes sobre las auditorias fiscales realizadas forman parte del mismo
escaln y nivel en la estructura organizaciones de la Administracin
Tributaria, siendo el caso que muchas veces trabajan incluso en espacios fsicos contiguos, lo cual desde un punto de vista estructural
creara una imagen externa de falta de parcialidad, toda vez que debiendo constituir el proceso administrativo impugnativo de reclamacin un proceso tripartito, en el cual las partes materiales deberan
ser el contribuyente que reclama impugnando los valores, la Administracin Tributaria que emiti los valores a travs de sus auditores
44

Lo cual no implica ceder el proceso a empresas o estudios de abogados privados.

120

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

fiscalizadores y un tercero que resuelve. Sin embargo, la Administracin Tributaria es Juez y parte en este proceso administrativo, lo cual
configura una estructura objetiva imparcial.
Sin embargo, debemos sealar que la labor de resolucin de los reclamos en la va administrativa es un proceso delicado, ntimamente
ligado a la esencia de la Administracin Tributaria, y que debe tomar
en cuenta ciertos criterios institucionales, por ejemplo debe haber
coherencia entre los reclamos resueltos anteriormente a efectos de
que haya homogeneidad en los criterios de resolucin a fin de dotar
de seguridad jurdica a dicho proceso y esto tambin sirva como garanta al propio contribuyente.
De acuerdo a lo anteriormente sealado, nuestra propuesta consiste
en mantener a nivel del Estado las funciones de resolucin de reclamos tributarios. Sin embargo, sera adecuado que aquello no se
encuentre en manos de la Administracin Tributaria propiamente
dicha, sino en manos de un organismo estatal especializado pero ajeno a la Administracin Tributaria.
De acuerdo a lo anterior, nos pronunciamos sobre la no conveniencia
de tercerizar el proceso de resolucin de reclamos brindndoseles a estudios jurdicos privados, sealamos esto, por cuanto, consideramos
que la resolucin de reclamos en la va administrativa es una funcin
de administracin de justicia y de poder decisorio en la va administrativa45 y por ende al existir un rol decisorio en relacin a una contienda
jurdico tributaria, esto es potestad exclusiva del Estado y no puede ser
brindado a particulares, en estricta aplicacin del principio de soberana del Estado en estos aspectos.

45

Con los avances del Estado moderno se otorga a la administracin Pblica la facultad de resolver ciertos
conflictos jurdicos, por cuestiones prcticas, toda vez que se considera que por la especializacin de los
temas a tratar y por un criterio de celeridad la Administracin puede emitir resoluciones que constituyan
cosa decidida, las mismas que pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial a travs del Procedimiento
Contencioso Administrativo, la resolucin que tome el Poder Judicial en ltima instancia si constituir
cosa juzgada.

121

Administracin Tributaria I

3.5. Proceso de participacin en la elaboracin de normas jurdicas


En cuanto al proceso de elaboracin de normas jurdicas, debemos
sealar que se trata de una funcin que pertenece a las funciones
propias de la soberana del Estado y del ejercicio del poder legislativo
en materia tributaria. A tal efecto, consideramos que esta funcin
debe ser ejercida exclusivamente por la Administracin Tributaria,
no pudiendo ser objeto de cesin a terceros privados bajo la figura
del outsourcing.
As pues, lo anteriormente sealado se encuentra corroborado por
el propio reglamento de organizacin y funciones de la Administracin Tributaria peruana, el mismo que seala, a la participacin
en la elaboracin de normas jurdicas y elaboracin de reglamentos,
entre las funciones principales de este organismo pblico tributaria;
de esta forma si bien esta participacin en la elaboracin de normas
no forma parte del core business de la Administracin Tributaria, es
una funcin pblica y soberana que es indelegable y coadyuva a que
se cumplan los objetivos principales de la Administracin Fiscal, por
cuanto a travs de las normas se establecen las lneas maestras y se
materializan los objetivos estratgicos con contenido general que la
Administracin Fiscal va a imponer a los contribuyentes.
3.6. Proceso de absolucin de consultas externas
En cuanto a este proceso, debemos sealar que se asemeja al procedimiento anteriormente analizado, por cuanto el proceso de absolucin de consultas externas viene a ser en s, una labor de interpretacin autntica sobre el alcance o sentido de las normas tributarias;
en dicho sentido, el nico organismo que puede absolver consultas
efectuando interpretaciones autnticas sobre la normas fiscales es la
Administracin Tributaria; por ende consideramos que el proceso de
absolucin de consultas externas no puede ser cedido en outsourcing
a empresas consultoras privadas.
122

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

Otro aspecto relevante en cuanto a este punto, viene a ser el hecho de


que resultara poco adecuado y un evidente despropsito que la propia
Administracin Tributaria ceda este proceso de absolucin de consultas a
manos privadas, por cuanto debemos recordar que los propios gremios a
los que pertenecen las empresas privadas son las que en la mayora de los
casos solicitan la absolucin de consultas tributarias sobre la aplicacin
de una norma o dispositivo tributario; entonces por lgica consecuencia
sera peligroso, por decir lo menos, que se entregue al libre albedro de
los privados la interpretacin de las normas que ellos mismos van a cumplir, especialmente si, del resultado de la interpretacin de las mismas se
va a derivar la determinacin o no determinacin de deuda tributaria e
imposicin fiscal contra esos mismos entes privados; en este sentido, la
tercerizacin del proceso de absolucin de consultas entregndosela a entes privados nos llevara a no defender de manera adecuada los intereses
del fisco en la correcta aplicacin de las normas impositivas.
3.7. Proceso de procuradura de asuntos judiciales
En cuanto a este proceso consideramos que la defensa judicial de la administracin Tributaria debe efectuarse por parte de sus propios abogados y representantes legales, especialmente si se trata de los procesos
tributarios que tienen los contribuyentes con la administracin, decimos
esto porque la mayora de las veces son las empresas las que interponen
demandas judiciales para buscar la revisin judicial y anulacin de sus
deudas tributarias. A tales efectos, el hecho de ceder a terceros privados
la defensa de estos procesos podra acarrear conflicto de intereses, por
cuanto mucha de las empresas litigantes son representadas por los pocos
estudios de abogados que se especializan en materia tributaria, entonces si la Administracin cede el manejo de sus asuntos judiciales, estos
caeran en poder de los mismos estudios jurdicos que defienden a las
empresas, lo cual creara un evidente conflicto de intereses, razn por la
cual nos pronunciamos en no ceder estas funciones en outsourcing. Esto
debe dejarse al anlisis de cada una de las naciones latinoamericanas y
del caribe, las mismas que debern evaluar el caso concreto de sus pases.
123

Administracin Tributaria I

3.8. Proceso de gestin de recursos humanos


En cuanto al proceso de gestin de recursos humanos, debemos sealar
que este proceso es tratado unnimemente por la ciencias de la administracin de negocios, como un proceso de apoyo, es decir como una funcin secundaria que sirve de soporte a las labores centrales de la organizacin, en nuestro caso de la Administracin Tributaria. De esta forma, la
organizacin se dedicar a las funciones principales que le son inherentes
a su naturaleza, tales como la recaudacin de tributos, la generacin de
riesgo, los procesos de fiscalizacin, la participacin en la elaboracin
de normas jurdicas, los mega procesos de gestin de las funciones antes
mencionadas, la provisin de servicios a los contribuyentes con el fin de
facilitar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, el combate al
contrabando y a la evasin fiscal, entre otras; resultando entonces que el
proceso de gestin de recursos humanos no se encuentra entre las funciones principales de la Administracin Tributaria.
Ahora bien, como seala Michael Porter46 las actividades de una
empresa se dividen en actividades primarias y actividades de apoyo, siendo las primeras las que estn en contacto directo con el
producto o servicio en el caso de la Administracin Tributaria la
recaudacin y fiscalizacin entre otros en cambio las actividades
de apoyo, sustentan a las actividades primarias, adems de asistirse
entre s, proporcionando a todas las actividades primarias las compras necesarias (abastecimiento), la tecnologa requerida( desarrollo
tecnolgico), los indispensables recursos humanos (administracin
de RRHH), as como las imprescindibles funciones de gestin,
desde la estratgica hasta las finanzas y contabilidad, pasando por
asuntos legales, entre otras; siendo el caso, segn aade Porter que
todas las actividades de apoyo pueden sostener a todas y cada una
de las actividades primarias, por ejemplo el personal se necesita en
cada una de las actividades primarias.
46

Porter, Michael. Estrategia Competitiva. Compaa Editorial Continental. Mxico, 1982.

124

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

As pues, el proceso de gestin de recursos humanos encaja en la definicin de actividades de apoyo mencionadas en el acpite anterior,
siendo el caso que incluso el artculo 16 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Administracin Tributaria peruana, aprobado por Decreto Supremo N 115-2002-PCM, seala a la Intendencia entindase Oficina que se encarga del proceso de gestin
de recursos humanos como un rgano de soporte, estructuralmente
separado de las oficinas que se encargan de las funciones principales
de la Administracin Fiscal.
Por otra parte, resulta interesante observar lo sealado por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia DIAN47,
la misma que incluye al interior de sus procesos de apoyo al llamado proceso de desarrollo humano, el cual consiste segn la DIAN
en el proceso que dirige, coordina y promueve acciones que contribuyen al desarrollo integral de los servidores de la contribucin, en
armona con el desarrollo institucional, resultando que este proceso
se encuentra incardinado dentro de los procesos de desarrollo corporativo.
En el caso de la Administracin Tributaria peruana, consideramos
que el proceso de gestin de recursos humanos al constituir un proceso de apoyo a las funciones principales de la organizacin puede ser
perfectamente tercerizado, cedindose en outsourcing, decimos esto
porque las labores que bsicamente se desarrollan son las referentes
a funciones de contratacin, capacitacin, evaluaciones de personal,
conjuntamente con los procesos inductivos, de adecuacin al cargo,
confeccin de files con los datos personales y mritos de los trabajadores, sanciones a los mismos por faltas que pueden haber cometido,
entre los procesos ms representativos; es decir se trata de funciones
que pueden ser entregadas a empresas consultoras privadas, especializadas en temas de recursos humanos, de esta manera la liberacin
47

Pgina web de la DIAN de Colombia.

125

Administracin Tributaria I

de esas funciones y su entrega a consultoras especializadas permitira


que la Administracin Tributaria se concentre en sus funciones distintivas con mayor fuerza.
A mayor abundamiento, debemos indicar que la mayora de mega
empresas a nivel mundial han cedido en outsourcing el rea de Recursos Humanos, aquello sucede a nuestro entender por qu las
funciones que involucran el manejo de Recursos Humanos son
muy especializadas y cambiantes en el tiempo, toda vez que necesitan una especializacin constante por parte de las personas encargadas, por ejemplo de reclutar Gerentes y Funcionarios especializados-. A tales efectos, los encargados de aquella funcin tienen
que estar en permanente contacto con los recursos humanos que
ingresan y salen del mercado laboral, para de esta manera poder ir
formando cuadros especializados en la materia tributaria, adems
debemos recordar que los procesos de seleccin de personal son los
ms difciles en el rubro de la administracin de empresas, por las
tcnicas sumamente especializadas que se realizan en la actualidad,
lo que ha motivados que empresas consultoras de nivel internacional se dediquen exclusivamente a aquello.
Por ltimo, consideramos que las decisiones relativas a la gestin
de recursos humanos deben ser tomada de manera sumamente
imparcial, tcnica y objetiva, siendo el caso que estas decisiones
se van a aplicar a la totalidad del personal que forma parte de la
Administracin Tributaria, entonces el hecho de que estas decisiones sean tomadas por una Oficina que forme parte de la misma organizacin y por el mismo personal destinatario de dichas
decisiones, creara una estructura objetiva de falta de parcialidad,
resultando mucho ms eficaz y transparente que esas decisiones
sean adoptadas por un organismo ajeno de los destinatarios de las
decisiones, siendo esta otra razn para que el proceso de gestin de
recursos humanos se entregue en outsourcing.

126

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

3.8.1. Subproceso de gestin de planillas


En cuanto a este proceso por ser netamente una funcin de apoyo
netamente mecnica que forma parte del proceso de gestin de recursos humanos; no formando parte de las funciones distintivas de
la Administracin Tributaria, consideramos que, puede ser objeto de
cesin a terceros en outsourcing, a fin de que la organizacin pueda
centrar sus esfuerzos en su core business u objetivos principales.
3.8.2. Subproceso de servicios sociales al personal
En cuanto a este sub-proceso de servicios sociales al personal de la
Administracin Tributaria, debemos sealar que si bien es cierto que
se encuentran incardinados dentro del proceso de gestin de recursos
humanos, podra parecer que por lgica consecuencia que de la misma
manera deberan ser objeto de tercerizacin. Sin embargo, consideramos que las caractersticas especiales de este sub-proceso y su importancia dentro del sentimiento de solidaridad y de mstica que debe
caracterizar a una institucin pblica para que pueda cumplir con sus
objetivos, acarreara que el mismo no sea materia de outsourcing.
A tal efecto, debemos sealar que la labor del sub-proceso de Servicios Sociales al personal consiste bsicamente en atender las emergencias mdicas del personal y brindar el apoyo respectivo en cuanto
a los problemas de salud por los que pudieran atravesar los trabajadores de la Administracin Tributaria, asimismo otra de sus funciones
es lograr la integracin de todo el personal a efectos de que pueda
configurarse un mejor ambiente laboral, organizando para aquellos
fines reuniones confraternidad o actividades deportivas y sociales.
En tal sentido, no nos parece adecuado ceder en outsourcing las funciones correspondientes a Servicios Social al personal, toda vez que
siempre se requiere la cercana fsica de este personal a efectos de que
puedan cubrir cualquier tipo de emergencia o percance, siendo el
caso adems que las labores de servicios social como las reuniones y talleres de integracin implican una identificacin y lazos de
127

Administracin Tributaria I

solidaridad entre esta oficina de servicios con el resto del personal a


efectos de lograr las sinergias correspondientes, lo cual hace indispensable que este proceso forme parte de la estructura de la Administracin Tributaria.
3.9. Proceso de elaboracin de nuevas tecnologas e informtica
En cuanto a este proceso de elaboracin de nuevas tecnologas e informtica, la historia reciente nos ha demostrado que esos han sido
los procesos pioneros para la aplicacin del outsourcing a nivel mundial, siendo los procesos que al tercerizarse brindan un mayor ahorro
y disminucin de costos a la empresa que antes los realizaba con su
propia infraestructura.
En tal medida, y considerando que esos procesos son netamente de
apoyo y no forman parte de las funciones distintivas de la Administracin Tributaria, consideramos que pueden darse en outsourcing a
terceras empresas especializadas en la provisin de dicho servicio.
3.10. Proceso de control interno y auditora de gestin
En cuanto a este proceso de control interno y de auditora de gestin,
debemos sealar que este proceso consiste bsicamente en la facultad
y obligacin de los organismos pblicos de fiscalizar y controlar las
operaciones que se llevan a cabo al interior de los mismos, la cual en
el caso de la Administracin Tributaria se materializa en los operativos de control de las operaciones tributarias y los procesos administrativos. A tales efectos, consideramos que tratndose de procesos de
control que el Estado realiza sobre las operaciones que un organismo
pblico efecta y que culminan con un pronunciamiento consistente en una recomendacin o sancin contra las reas que no se han
ajustado a los lineamientos, mtodos y plazos de trabajo, debemos
concluir que este proceso no puede ser dado en outsourcing a privados, por cuanto es una actividad que deriva del poder de soberana
y control que un Estado ejerce sobre sus actividades, encontrndose

128

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

garantizada esta funcin por la independencia y objetividad del rgano mximo de control de un estado, cual es la Contralora General
de la Repblica, organismo constitucionalmente autnomo que ejerce sus funciones de acuerdo a lo normado en la Constitucin Poltica
del Estado y a su respectiva ley de creacin.
3.11. Proceso de contabilidad y finanzas
En cuanto a este proceso de contabilidad y finanzas, al constituir una
funcin de apoyo que no forma parte de las funciones principales de la
Administracin Tributaria puede ser cedido en outsourcing a consultoras privadas. Cabe sealar al respecto que la inmensa mayora de empresas a nivel mundial cede en outsourcing, estos proceso de contabilidad y
finanzas, siendo el caso que hay empresas consultoras de prestigio que
brindan este servicio asegurando los ms altos niveles de eficiencia. A
tal efecto, esto permitira que se liberen los recursos humanos constituidos bsicamente por contadores y economistas que han sido
asignados por la Administracin Tributaria a dichas funciones; para
que de esta manera estos profesionales puedan dedicarse a funciones
de auditora y recaudacin, es decir sus habilidades seran aplicadas a
los procesos distintivos de la Administracin Tributaria, para de este
modo generar ms recursos por conceptos de recaudacin tributaria
y as se puedan beneficiar todos los ciudadanos, a lo que se suma la
situacin de que las empresas encargadas de los procesos de apoyo de
contabilidad y finanzas, al contar con procesos ms modernos para
dichos fines y economas de escala en materia de servicios, ahorraran
una serie de costos al Estado que eran generados por la Administracin
Tributaria al encargarse de dichas funciones.
3.12. Procesos de compras y logstica
En cuanto a estos procesos de compra y logstica, debemos sealar que
ambos constituyen una funcin de apoyo a las labores de la Administracin Tributaria, por lo que pueden ser perfectamente cedidos en outsourcing. Sin embargo, en relacin a estos procesos muchas veces se producen
129

Administracin Tributaria I

una serie de peticiones por parte de la ciudadana por cuanto, al tratarse


de compras efectuadas por un organismo pblico, las mismas deben encontrarse sujetas a un control posterior. A tales efectos se coordinan acciones de control con la Contralora de la Repblica y se establecen normas para que estas compras sean publicadas en los portales de internet de
las administraciones tributarias; consideramos que al ser estos procesos
motivo de posteriores revisiones, tal vez su cesin a un tercero puede ser
objeto de mayor objetividad e independencia en el proceso de compras.
3.13. Proceso de combate a la evasin tributaria y el contrabando
En cuanto a este proceso, nos parece evidente que el mismo debe
estar en manos de la Administracin Tributaria, no debiendo ser de
ninguna manera objeto de tercerizacin u outsourcing por cuanto el
referido proceso forma parte integral de la Misin de la Administracin Tributaria peruana, es decir viene ser una de las lneas estratgicas de la Administracin Fiscal, lo cual determina que forme parte
del ncleo duro de las funciones distintivas efectuadas por aquella,
determinado esta situacin que el proceso de combate al contrabando y la evasin tributaria constituya una parte del core business que
resulta definitivamente indelegable a terceros en calidad de proveedores del servicio.
3.14. Proceso de suscripcin de tratados internacionales
En cuanto a este proceso, en nuestra opinin nos resulta evidente que la suscripcin de Tratados Internacionales constituye una
funcin propia de la Administracin Tributaria, en torno a la cual
se organizan una serie de principios de soberana nacional que
quedan evidenciados en las relaciones internacionales que emanaran de la suscripcin de los respectivos acuerdos entre naciones,
resultando incluso adecuado indicar que la celebracin de convenios forman parte integral en la mayora de las ocasiones de
polticas de Estado a las cuales deben ceirse las partes que negocian y celebran los tratados internacionales.
130

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

En consecuencia, consideramos que el proceso de suscripcin de Tratados Internacionales no puede ser materia de outsourcing, al forma
parte implcita del core business de la Administracin Tributaria, en
la medida que a travs de la celebracin de tratados internacionales
se concretizan algunos de los fines principales de la Administracin
Tributaria contenidos en la misin y visin de la organizacin, entre
estos fines figuran por ejemplo: la facilitacin del comercio exterior
internacional y el combate al contrabando que se logran a travs
de los tratados internacionales que articulan los esfuerzos de dos o
ms naciones para lograr estos objetivos comunes.
3.15. Proceso de capacitacin acadmica a los funcionarios de la
Administracin Tributaria
En cuanto al proceso de capacitacin acadmica a los funcionarios
de la Administracin Tributaria, debemos sealar que en la Administracin Tributaria peruana este proceso se lleva a cabo a travs del
Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera que constituye un
rgano de apoyo autnomo pero que se encuentra al interior de la
estructura organizacional de la Administracin Tributaria, las principales funciones de esta oficina son las de capacitar constantemente al
personal en asuntos acadmicos tributarios y aduaneros, realizando
para tal efecto una serie de cursos de especializacin en aulas especialmente adaptadas para la ocasin, estas funciones de capacitacin
se llevan generalmente a cabo por los profesionales del Instituto de
Administracin Tributaria y Aduanera.
Asimismo, estos profesionales se encargan de capacitar al personal que
va a ingresar a laborar a la Administracin Tributaria, sometindolos
posteriormente a una serie de exmenes que se encargaran de medir su
aptitud para el futuro puesto de trabajo. De otro lado, se encarga tambin de administrar la biblioteca y tener actualizada la misma, gestionando para tales efectos la adquisicin de libros que sirvan para que el
personal se encuentre debidamente actualizado en el rubro tributario.

131

Administracin Tributaria I

Ahora bien, la moderna ciencia de la administracin de negocios


considera que el conocimiento evoluciona rpidamente y es el mejor valor agregado que puede tener una organizacin empresarial,
siendo el caso que se necesita una permanente especializacin y
adaptacin a los cambios que se genera en los ambientes acadmicos, sobre todo en relacin a tcnicas en materia tributaria. Sin
embargo, podra pensarse que el personal de la Administracin Tributaria al concentrarse en su core business o actividades distintivas
no tendra la rapidez necesaria para adaptarse a los cambios acadmicos en el mbito tributario y las clases de actualizacin que se
brindaran tendran que efectuarse por terceros privados a travs de
un proceso de tercerizacin u outsourcing.
En relacin a lo manifestado en el prrafo anterior, consideramos
que si bien esto puede ser cierto en alguna manera, aquello no debe
implicar ceder en outsourcing a terceros privados el proceso de capacitacin que brinda la Administracin Tributaria a sus funcionarios,
sealamos esto por cuanto los profesionales profesores y capacitadores de la Administracin Tributaria, por el mismo trabajo que llevan
a cabo diariamente, se encuentran en constante capacitacin y son
enviados constantemente a cursos de alto nivel, esto implicara que
los profesores de la Administracin Tributaria se encuentran a tono
con las novedades acadmica en materia tributaria. De otro lado,
el hecho de brindar en outsourcing a empresas privadas y abogados
externos los procesos de capacitacin en nuestra opinin puede crear
un problema de legitimidad, toda vez que a mi entender sera
una seal no adecuada que abogados de estudios privados que muchas veces litigan contra la Administracin Tributaria, sean los que
impartan conocimientos a los profesionales de la Administracin Tributaria, lo cual generara un golpe anmico a los funcionarios de la
administracin, por todas estas razones consideramos que no se debe
ceder en outsourcing a abogados externos los procesos de capacitacin
acadmica a los funcionarios de la Administracin Tributaria.

132

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

De acuerdo a lo anteriormente sealado, consideramos que el


proceso de capacitacin a los funcionarios de la Administracin
Tributaria no debera ser objeto de outsourcing sino basarse en la
formacin de alianzas estratgicas con las ms importantes universidades del pas, a efectos de que estas universidades pongan
a disposicin de la Administracin Tributaria paquetes de cursos
referidos al tema tributario y a cambio la Administracin Tributaria puede brindar la posibilidad de que los mejores alumnos de
las dichas universidades puedan llevar a cabo sus prcticas preprofesionales sus instalaciones con cargo a que los que tengan un
rendimiento excelente puedan ocupar una plaza laboral, en caso
esta sea necesaria y se encuentra prevista en el presupuesto de la
organizacin.
3.16. Proceso de estudios econmicos
En cuanto al proceso de estudios econmicos debemos sealar que
el mismo, al ser una funcin propia de la Administracin Tributaria,
efectuada de acuerdo a la informacin privilegiada, indicadores de
gestin y ratios de cumplimiento que obran en poder de la propia
Administracin Fiscal, no pueden ser objeto de cesin en outsourcing, especialmente cuando este proceso de estudios econmicos es
realizado en estrecha coordinacin con el Ministerio de Economa y
Finanzas.
Vale decir, el proceso de estudios econmicos llevado a cabo al interior de la Administracin Tributaria resulta un proceso estratgico,
por cuanto define los parmetros y proyecciones en relacin a los
cuales deben alinearse la poltica fiscal de una nacin, es decir son
las lneas maestras estratgicas sobre las cuales se organizarn todos los procesos de la Administracin Tributaria; por ende dada su
importancia estratgica y por contener puntos ligados al funcionamiento del Estado en el rubro economa, este proceso no debe ser
entregado en outsourcing a privados.

133

Administracin Tributaria I

3.17. Conclusin de este captulo


En este captulo hemos analizado una a una las funciones bsicas
de la Administracin Tributaria latinoamericana y del caribe, efectuamos esta generalizacin por cuanto los portales web de cada una
de las referidas administraciones fiscales se puede apreciar que las
funciones y procesos cambian de nombre en cada una de las organizaciones fiscales. Sin embargo, las funciones son las mismas en toda
latinoamrica y el caribe, por lo tanto, hemos tenido el cuidado consignar a manera de un mnimo comn denominador cada uno
de los procesos sustanciales de una organizacin pblica en materia
tributarias. De esta manera nuestro anlisis puede ser extrapolado y
aplicado a cualquier pas de Latinoamrica y el Caribe.
Ahora bien, hemos cumplido con dar nuestra opinin en relacin a
cada proceso tributario, en relacin si el mismo puede ser brindado
en outsourcing a terceros, esta opinin se basa en nuestra experiencia
acadmica, conocimientos, sentido comn y nuestro calidad de funcionarios con algunos aos de experiencia en la Administracin Tributaria peruana, es del caso sealar que este anlisis se basa en la experiencia peruana, razn por la cual cada pas deber aplicar las ideas
expuestas en este trabajo, pero tomando en consideracin su propio
contexto regional y su propia realidad social, poltica y econmica.
Cabe aadir, que luego de concluir este tema, procederemos a exponer de manera clara y didctica, los pasos que debe seguir la Administracin Tributaria para brindar alguno de sus procesos en outsourcing.

134

Captulo IV
Etapas del proceso de outsourcing en la
Administracin Tributaria la importancia de los controles y
auditorias en este tipo de procesos

espus que en los captulos anteriores hemos apreciado la


definicin y utilidades del outsourcing, su aplicacin en la
Administracin Pblica y en la Administracin Tributaria
para concluir con el anlisis de cada una de las funciones de la Administracin y opinar acerca de si cada una de tales procesos pueden
ser cedido o no en outsourcing; en este ltimo captulo trataremos de
cerrar el tema materia de la presente monografa indicando las diferentes etapas en que creemos que debe ser entregado un proceso de la
Administracin Tributaria en outsourcing y los cuidados que se deben
tener para su correcto funcionamiento.
A tales efectos, consideramos que los pasos que se tienen que seguir
en la Administracin Pblica al momento de entregar un proceso en
outsourcing tendran que ser los siguientes:
4.1. Etapa de identificacin
En primer lugar consideramos que debe configurarse una labor de
identificacin de los procesos que no vienen funcionando de manera
adecuada al interior de la Administracin Tributaria, como estamos al
interior de una organizacin pblica, esta identificacin se tiene que

135

Administracin Tributaria I

dar en primer lugar a travs de los procesos que son percibidos por la
ciudadana como ineficientes, como hemos visto en el segundo captulo, la opinin de la ciudadana es importante en toda institucin
pblica, por cuanto en un sistema democrtico que caracteriza a todas
las naciones de Amrica Latina y el Caribe, el ciudadano es el primer
termmetro que nos permite localizar al interior de la Administracin
Fiscal, cuando un proceso est funcionando de manera ineficiente, esto
por el criterio de legitimidad que debe caracterizar a una Administracin Fiscal en una sociedad democrtica, en la cual el soporte de la
institucin fiscal est basado en la confianza y credibilidad que tiene
los ciudadanos y contribuyentes en la eficacia y transparencia de los
procesos que lleva a cabo la Administracin Tributaria.
Ahora bien, paralelamente a este proceso de identificacin por parte
de la opinin pblica, debe haber un proceso de identificacin por
parte de las instancias internas de la Administracin Tributaria de
los procesos que funcionan ineficientemente, en primer lugar por
los mismos ratios de gestin de cada unidad organizacional que tiene que conocer cules de sus procesos no son adecuados y a su vez
consideramos que la oficina de control interno de cada Administracin Tributaria han debido identificar cuales procesos no se estn
llevando a cabo de manera eficiente.
4.2. Etapa de comparacin
Esta segunda etapa debe brindar a la Administracin Tributaria parmetros objetivos para cotejar sus procesos con otros procesos similares
pertenecientes a instituciones externas, en lo que se llama por la ciencia
de la administracin de negocios, el proceso de la prueba de mercado, de esta manera se podr valorar objetivamente el funcionamiento
de los procesos que han sido identificados como ineficientes y de la
misma manera podrn identificarse en nmeros y cifras concretas el
sobrecosto que genera para la Administracin Tributaria seguir teniendo en su interior a dichos procesos.

136

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

A tales efectos resulta un ejercicio adecuado el preguntarse cmo


hacen las empresas privadas lo que hacemos en la Administracin
Tributaria? por ejemplo, en cuanto al proceso de resolucin de impugnaciones administrativas o de procesos contenciosos, debemos
preguntarnos si las resoluciones jurdicas de la Administracin Tributaria o sus escritos tienen la misma calidad que las resoluciones de
los bufetes privados? los pies de pgina y las citas doctrinarias son actualizados? los tiempos de cobranza y mis mtodos son tan eficaces
como los del sector privado? la absolucin de consultas a travs del
call center o lnea telefnica efectuada por la Administracin Tributaria tienen la misma calidad y efectividad que la de una consultora
privada ? la absolucin de consultas efectuadas a los inversionistas
internacionales tan importantes para el desarrollo de la economa
de los pases Latinoamericanos y del Caribe tiene la misma calidad
que las efectuadas por los estudios de abogados privados o consultoras trasnacionales?
Si la respuestas son positivas no habr razn de tercerizar, en cambio si
las respuestas son negativas, tendremos que plantearnos la posibilidad de
ceder estos procesos en outsourcing, debiendo ingresar en este momento
a la etapa de la toma de decisiones sobre el tema.
Por ltimo a efectos de cerrar este tema, debemos mencionar que
para esta etapa comparativa la moderna ciencia de la administracin
de negocios utiliza la tcnica llamada benchmarking48 la cual consiste
en que una empresa proceda a efectuar comparaciones y mediciones
con las caractersticas, productividad y calidad de los procesos de
sus competidores y de los lderes del mercado, para de esta manera
establecer metas que permitan adaptar estos modelos a sus negocios,
mejorar sus propios procesos, reducir sus costos y dar ms valor a sus
operaciones.

48

Una de las primeras empresas en utilizar el benchmarking fue la compaa XEROX que lo empez a
aplicar en el ao 1979.

137

Administracin Tributaria I

4.3. Etapa de toma de decisiones


En esta tercera etapa la Administracin Tributaria debe tener una
opinin formada de manera definitiva y con el debido sustento tcnico respecto a que operaciones no son brindadas de manera eficiente
en su organizacin, debiendo formarse para tal efecto una comisin
especial conformada por los jefes de las reas involucradas y por los
jefes principales de los rganos de gestin de la Administracin Tributaria a fin de que puedan tomar la decisin de ceder los procesos
ineficientes en outsourcing, esta decisin debe ser tomada de manera
colegiada y debe ser respaldada con los estudios tcnicos que la sustentan.
4.4. Etapa de bsqueda de proveedores externos
Esta etapa de bsqueda de proveedores externos deber ser efectuada
a travs de un proceso de licitacin, el mismo que deber especificar
de manera detallada el objeto del concurso, por ejemplo tratndose de
la bsqueda de una empresa privada especializada en absolver consultas tributarias por telfono, se debern consignar ciertas especificaciones, por ejemplo, el monto mnimo de capital social que deben tener
tales empresas esto para evitar situaciones de desnaturalizacin del
outsourcing como lo vimos en el primer captulo-, el nmero de personal profesional que deben tener estas empresas, los grados y ttulo que
debe tener el personal involucrado por ejemplo maestras en tributacin la capacitacin constante a que debe ser sometido ese personal,
el tiempo de la empresa en el mercado, que se encuentre al da en el
pago de sus obligaciones tributarias y sociales, que tenga un buen record en sus obligaciones con el sistema bancario, entre otros aspectos.
A efectos de llevar a cabo la seleccin, la Administracin Tributaria
deber efectuar una lista donde consigne un puntaje previo para cada
una de las especificaciones del servicio, por ejemplo a una empresa
consultora con diez aos en el mercado se le otorga cinco puntos;
con cinco aos en el mercado se le otorga tres puntos; con menos de
138

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

tres aos se le otorga un punto; a una consultora con funcionarios


con estudios de maestra cinco puntos; con estudios de doctorado
siete puntos y as por cada una de las especificaciones; de esta manera, el proveedor que obtenga una sumatoria con el ms alto puntaje
ser el elegido para que brinde el proceso.
4.5. Etapa de contratacin
En este etapa se debe proceder inicialmente a la formulacin de las
clusulas del contrato que va a ser suscrito entre la Administracin
Tributaria y la empresa privada, debindose consignar todas las especificaciones del servicio, la capacidad del personal, los tiempos de
entrega, las penalidades por incumplimiento y las clusulas de resolucin de contrato en caso que no se vayan cumpliendo con los
objetivos propuestos.
4.6. Etapa de seguimiento y auditora
Esta etapa es muy importante puesto que en un proceso de outsourcing
no se trata nicamente de ceder el proceso que antes brindaba la Administracin Tributaria y desligarse completamente del mismo, sino que se
deben establecer tcnica de revisin de la manera en la cual se est prestando el servicio, por ejemplo si se trata de la cesin a un tercero privado
del proceso de cobranza coactiva, se debe revisar semana a semana si se
est cumpliendo con las notificaciones, si se estn trabando de manera
adecuada medida cautelares de embargo, si se est logrando el pago de
las obligaciones tributarias, el porcentaje de deuda recuperada, y se debe
cotejar el monto recuperado con lo que anteriormente recuperaba la
Administracin Tributaria, esto a fin de evaluar si se estn cumpliendo
con las metas establecidas en las clusulas del contrato de outsourcing.
Ahora bien, en caso de que no se estn cumpliendo ciertas metas, se
deben hacer cumplir las penalidades respectivas, para que el proveedor del servicio pueda mejorar en el cumplimiento del contrato; es
del caso mencionar que estas auditoras son efectuadas en algunas

139

Administracin Tributaria I

oportunidades por la propia Administracin Tributaria, en otras por


el mismo proveedor, cuyos rganos de gestin tiene intereses en que
se venga cumpliendo de manera adecuada el contrato; y en otras
oportunidades para que la actividad de control sea imparcial se tiende a encargar a una empresa auditora independiente este proceso de
control.
4.7. Etapa de anlisis de resultados
En esta ltima etapa que debe efectuarse despus del trmino previsto
en el contrato para la ejecucin del servicio generalmente por el
perodo de un ao la Administracin evala de manera tcnica y objetiva si se cumplieron con las metas que la motivaron a dar el servicio
en outsourcing, si por ejemplo, en el caso de los procesos de cobranza
coactiva, no se han cumplido las metas, por que los ratios de cumplimiento tributario coactivo no han tenido variaciones en relacin al
momento en que el servicio estaba en manos de la propia Administracin Tributaria, o no se han trabado de manera adecuada las medidas
de embargo, entonces se tendr que dar por culminada la relacin con
la empresa proveedora del servicio y volver a convocar a un proceso
de licitacin para buscar un nuevo proveedor. Igualmente sucede en
la cesin de los procesos de orientacin telefnica al contribuyente,
por cuanto si hay quejas de los usuarios por que la atenciones no son
adecuadas, o existen demoras en absolver las consultas tributarias o
tiempos de espera muy elevados, se tendr necesariamente que dejar de
lado a ese proveedor y convocar a una nueva licitacin pblica, es por
eso muy importante esta etapa de evaluacin, la misma que debe efectuarse de una manera tcnica y teniendo toda la informacin a efectos
de tomar una decisin adecuada e informada al respecto.

140

Captulo V
Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

. El outsourcing, tercerizacin o descentralizacin productiva


constituye una moderna herramienta de gestin empresarial
que debe aplicarse al interior de la Administracin Tributaria,
toda vez que promueve que la misma constituya una estructura productiva eficiente al interior de cada uno de sus procesos, generndose una disminucin de costos en los mismos y
un mayor valor en dichos procesos; determinando todo esto
que la aplicacin del outsourcing convierta a la Administracin
Tributaria en una institucin lder, modelo y eficiente en cada
uno de los pases de Latinoamrica y el Caribe

2.

En el mbito de la relaciones gobierno-ciudadano el outsourcing constituye una herramienta de transparencia a dicho


nivel, por cuanto asegura que las operaciones que se lleven
a cabo al interior de las administraciones tributarias Latinoamericanas y el Caribe, se rijan por un criterio de eficiencia y
sean valorizadas a un costo de competitivo. As el ciudadano
se sentir satisfecho con la operatitividad de la Administracin
Tributaria y con el adecuado manejo de sus tributos y contribuciones.

3.

Los procesos que se pueden otorgar en outsourcing al interior


141

Administracin Tributaria I

de la Administracin Tributaria vienen a ser los que no forman parte del core business o actividades distintivas de la organizacin, es decir bsicamente la regla es que se otorguen en
outsourcing las actividades de apoyo a las funciones principales
de la organizacin.
4.

Las funciones principales que forman parte del core business


de la Administracin Tributaria y que no pueden ser objeto
de tercerizacin al formar parte del planeamiento estratgico
son en un primer momento: a) la gestin de la recaudacin,
b) le generacin efectiva de riesgo a travs de acciones de fiscalizacin que coadyuvan a combatir la evasin tributaria y
el contrabando; c) La gestin de servicios al contribuyente y
usuarios del comercio exterior; los dems procesos podran,
de ser el caso, brindarse en outsourcing pero de acuerdo a las
circunstancias concretas de los mismos.

5.

Al momento de evaluarse los procesos que se ceden en outsourcing, tienen que aplicarse en un primer momento las reglas
y criterios que derivan de la ciencia de la administracin de
negocios. Sin embargo, el segundo paso de la evaluacin debe
efectuarse tomando conciencia de que nos encontramos ante
una actividad pblica que emana del poder de soberana y
autoridad del Estado, por ende deben tambin tomarse en
cuenta dichos factores a fin de determina la conveniencia de
otorgar los procesos en outsourcing, razn por la cual se recomienda un anlisis casusistico, evaluando cada uno de los
procesos y las variables externas que acompaen a los mismos.

6.

Dentro de las tcnicas del outsourcing que maneja la ciencia


de la administracin de empresas, es importante recalcar la
llamada prueba de mercado la misma que consiste en evaluar si un proceso interno debe ser tercerizado, tomando en
cuenta el costo que irroga a la empresa matriz llevarlo a cabo
versus el costo del dicho proceso cuando es realizado por una
142

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

empresa competitiva en el mercado, si el costo es menor en el


sector privado entonces tiene que evaluarse seriamente su tercerizacin. Creemos que este concepto debe ser interiorizado
por todo trabajador de la Administracin Tributaria a modo
de un proceso auto evaluativo de su funcin al interior de
la misma, entonces un trabajador se dar cuenta de su capacidad y competitividad al comparar la calidad de su labor con
la que realizan trabajadores de otras empresas en el mercado y
de ser positiva su evaluacin se dar cuenta de que no solo es
un empleado sino de que tambin es una persona empleable en el mercado; es decir un trabajador que funcionalmente
constituye un engranaje valioso dentro de la cadena productiva, al impregnarle valor a las funciones que lleva a cabo al
interior de la Administracin Tributaria.
7.

La figura del outsourcing debe aplicarse al interior de las administraciones tributarias de los pases latinoamericanos, no solo
por criterios tcnicos sino tambin por razones ticas, toda
vez que todos los pases latinos tenemos problemas de pobreza
estructurales y la figura del outsourcing acta como criterio
legitimador el derecho que tiene la ciudadana de que la Administracin Tributaria preste servicios de primersima calidad; resultando lo ms importante que los recursos pblicos
que se van ahorrar al aplicar el outsourcing a algunos procesos
que brindaba la Administracin Tributaria ahora podrn ser
aplicados para generar atenciones a otros sectores del aparato
estatal, como por ejemplo el sector salud y educacin que en
muchos pases de Latinoamrica y el Caribe tienen una partida presupuestaria muy limitada.

8.

La aplicacin del outsourcing en la Administracin Tributaria


no debe implicar jams la reduccin de puestos de trabajo
al interior de la misma, por cuanto la idea de esta figura en
los lugares donde se ha aplicado es que los trabajadores que
143

Administracin Tributaria I

forman parte de los procesos productivos materia de tercerizacin ingresen a trabajar a las empresas proveedoras de los
servicios especializados, resultando est situacin conveniente
para ambas partes; para la empresa proveedora de servicios
especializados por que recibe todo el Know How de los trabajadores provenientes de la Administracin Pblica y para
los trabajadores transferidos es conveniente por que ingresan
a trabajar a una empresa netamente especializada, en la cual
van a poder potenciar su valor como personas portadoras de
conocimientos especializados, siendo el caso tambin que en
Latinoamrica los sueldos de las empresas privadas son ms
altos de los que se abonan en las entidades pblicas.
9.

La aplicacin del outsourcing a algunos de los procesos de la


Administracin Tributaria no solo implica una reduccin en el
costo de los mismos, sino lo que es tal vez ms importante la
generacin de un mayor valor en el proceso tercerizado, lo
cual dota de un enorme valor a toda la cadena productiva, situacin que repercute en un mejor servicios al contribuyente o
usuario del comercio exterior, o en una utilizacin ms tcnica,
efectiva y transparente de los procesos de recaudacin y fiscalizacin que lleva a cabo la Administracin Tributaria, situacin
que dota de legitimidad a la actuaciones de la Administracin
Tributaria latinoamericana.

10.

En cuanto a los procesos que se entregan en outsourcing, debemos recordar que esto no implica un total desgajamiento
de la actividad tercerizada del control de la Administracin
Tributaria , sino por el contrario el proceso de gestin final
por resultados debe quedar en manos de la Administracin
Tributaria. Sin embargo esta gestin estar centrada principalmente en dichos resultados.

11. No obstante de que el proceso se ceda en outsourcing se seguirn aplicando las sinergias del caso entre las diferentes fun144

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

ciones de la Administracin Tributaria, para que as haya una


retroalimentacin entre las distintas reas y cada una pueda
aprender lo valioso de la otra.
Recomendaciones
1.

Dotar de un marco legal adecuado a la figura del outsourcing o


tercerizacin productiva, regulando todos sus aspectos en forma precisa, procurando que las normas a promulgarse tengan
una exposicin de motivos que explique de manera adecuada
dicha figura; este marco legal debe ser interiorizado por todos
los ciudadanos y esto debe ser previo a un proceso de tercerizacin en la Administracin Tributaria, decimos todos los
ciudadanos por cuanto el outsourcing no solo involucra a los
burcratas de las administraciones tributarias, sino tambin
a los contribuyentes que pagan sus impuestos e aras de una
servicio mejor, y no solo a los contribuyentes sino tambin a
todos los ciudadanos que conforman la opinin pblica.

2.

Hacer que los trabajadores de las administraciones tributarias latinoamericanas involucrados en procesos de outsourcing tomen conciencia respecto a en qu consiste un proceso de outsourcing, con
una explicacin didctica respecto a dicho fenmeno y las necesidades del proceso de tercerizacin, a efectos de que puedan entender el mismo de una manera adecuada.

3.

Se recomienda la publicacin en las pginas web de las administraciones tributarias Latinoamericanas de los Estados Financieros y Balances respecto a los resultados semestrales que
obtengan dichos organismos pblicos, esto con el fin de que
los ciudadanos de los distintos pases latinoamericanos puedan
tener acceso y conocer la situacin financiera de las Administraciones Fiscales de toda Latinoamrica y el Caribe, a fin de
compararlas con las de sus respectivos pases y se comprenda la
necesidad en algunos casos de mejorar los resultados de aquellas
145

Administracin Tributaria I

a travs de procesos de outsourcing en relacin a alguna de sus


operaciones.
4.

Se recomienda publicar en las pginas web de las administraciones tributarias Latinoamericanas, cuadros comparativos
que hagan un paralelo entre el costo de los procesos de la Administracin Fiscal ms cuestionados por la ciudadana contrastndolos con los costos de esas mismas operaciones cuando son brindadas por la administraciones tributarias de otros
pases o por el sector privado, a efectos de que previo proceso
de benchmarking se pueda generar en la ciudadana propuestas
legislativas que evalen la posibilidad de que los procesos con
resultados ineficientes o costos se puedan otorgar en outsourcing.

5.

Se recomienda llevar un recuento de los procesos de Outsourcing que se han llevado a cabo en las administraciones tributarias Latinoamericanas y los resultados que se han obtenido de
aquellos, esto para que la ciudadana y los funcionarios del Estado se informen sobre la utilidad prctica de los procesos de
outsourcing y como generan enormes ahorros para el Estado,
de esta manera los primeros se sentirn satisfechos con el accionar del Estado y el destino de sus impuestos y los segundos
podrn comprender la eficacia de estos procesos aceptndolos
como una herramienta de gestin empresarial.

6.

Se recomienda que el estado presente un proyecto por el cual


sugiera a las universidades del pas a que informen en sus cursos sobre el outsourcing como mtodo de reducir costos en la
Administracin Pblica, fomentando de esta manera proyectos de investigacin sobre el tema y la formacin de grupos de
opinin.

7.

Al momento de tomar la decisin de ceder en outsourcing ciertos procesos que eran llevados a cabo por la Administracin

146

El outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento de las administraciones...

Tributaria, se debe cuidar de que se sigan manteniendo la comunicacin efectiva entre la Administracin Tributaria y la empresa privada que asume el proceso en outsourcing, en lo que la
administracin de negocios denomina el aprovechamiento de
las experiencias cruzadas, esto a fin de aprovechar las experiencias de cada institucin en beneficio de la retroalimentacin
reciproca entre ambas.

147

Bibliografa
Fernndez, Hugo y Gustavo Gauthier. La Tercerizacin y el Derecho del Trabajo. En Materiales de Enseanza del curso de Derecho Laboral Empresarial. Maestra en Derecho de la Empresa.
Pontificia Universidad Catlica del Per, 2004, pp. 379-411.
Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios
y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. En Materiales de
Enseanza del Curso de Recursos Humanos y Organizacin del
Trabajo. Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per, pp. 15-193.
Martinez Garrido, Luis Ramn. Tratamiento Laboral de la Contratacin y Subcontratacin entre Empresas. Problemas y Soluciones.
Madrid. Fundacin Confemetal, 1998, 662p.
Pasco Cosmopolis, Mario. Outsourcing, Subcontratacin e Intermediacin Laboral. En Material de Enseanza del Curso de
Derecho Laboral Empresarial. Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per, 2003, 11p.
Pla Rodrguez, Amrico y Otros. Cuarenta y Dos Estudios sobre la Descentralizacin Empresarial y el Derecho del Trabajo. Montevideo:
Uruguay, Fundacin de Cultura Universitaria, 2000, 579 p.
PUCP, Materiales de Enseanza del Curso de Recursos Humanos y Organizacin del Trabajo. Maestra en Derecho de la Empresa.
Pontificia Universidad Catlica del Per. 2004, pp. 15-193.
Rasso delgue, Juan. Outsourcing. En Revista Advocatus Nmero 9. Facultad de
Derecho de la Universidad de Lima, Lima, 2003, pp. 195-202.
149

Administracin Tributaria I

Schneider, Ben. Outsourcing. La Herramienta de Gestin que revoluciona el mundo de los negocios. Colombia: Editorial Norma, 2004. 287 p.
Toyama Miyagusuku, Jorge. La descentralizacin de servicios laborales: entre la detraccin de la intermediacin y la expansin
del Outsourcing. En Revista Ius Et Veritas Nmero 28. Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
Lima, 2004, pp. 148-165.
Pginas web:
http://www.afiv.gob.ar Administracin Federal de Ingresos Pblicos
Argentina
http://www.taxbermuda.gov.bm Office of the Tax Commissioner
Bermuda
http://www.impuestos.gov.bo Servicio de Impuestos Nacionales Bolivia
http://www.receita.fazenda.gov.br. Ministrio da Fazenda Brasil
http://www.sii.cl Servicio de Impuestos Internos Chile
http://www.dian.gov.co Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales Colombia.
http://www.cri.gov.ec Servicio de Rentas Interno Ecuador
http://www.sat.gob.gt Superintendencia de Administracin Tributaria Guatemala.
http://www.dei.gob.hn Direccin Ejecutiva de Ingresos Honduras.
http://www.sat.gob.mx Servicio de Administracin Tributaria Mxico.
http://www.dgi.gob.ni Direccin General de Ingresos Nicaragua
http://www.hacienda.gov.py Sub-Secretara de Estado de Tributacin Paraguay.
http://www.2dgi.gub.uy Direccin General Impositiva Uruguay.
150

Administracin Tributaria I

Autonoma administrativa y
financiera de las administraciones
tributarias: La experiencia de la
Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria en Per
Marco Antonio Mostacero Orozco

Sumilla
Trata sobre las consideraciones e implicancias del concepto de autonoma, el
papel de las administraciones tributarias e implicancias de otorgarles autonoma administrativa y financiera, ventajas y desventajas de otorgar autonoma administrativa y financiera a las administraciones tributarias. Asimismo
se realiza un anlisis comparado de la autonoma administrativa y financiera
en las administraciones tributarias del mundo; administraciones tributarias de
Amrica del Norte, frica, Europa, y Asia y administraciones tributarias latinoamericanas. Se culmina con el desarrollo de la autonoma administrativa y
financiera en la experiencia peruana: el caso de la Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria SUNAT, tomando como referencias varios
periodos evolutivos de 1991 a la fecha.

Abstract
It analyzes the considerations and implications of the autonomy concept;
the role of Tax Administrations and the implications of providing them
with administrative and financial autonomy as well as the advantages and
disadvantages of Tax Administrations administrative and financial autonomy. It also contains a comparative analysis of the administrative and
financial autonomy in Tax Administrations around the world; Tax Administrations in North America, Africa, Europe, and Asia, as well as Tax
Administrations in Latin America. Finally, it addresses the topic of administrative and financial autonomy in the Peruvian experience: the case of
the Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT),
taking into account several developmental periods from 1991 to present.
Etiquetas: <autonoma administrativa> <autonoma financiera> <administracin tributaria peruana> <administracin tributaria latinoamericana>

152

Resumen

n pleno siglo XXI las administraciones tributarias se mantienen como organizaciones pblicas que cumplen una funcin
estratgica para el Estado y son componentes bsicos en la
aplicacin de cualquier sistema tributario; sea como dependientes de
los ministerios de finanzas o secretaras de hacienda; o tambin como
entidades autnomas vinculadas o adscritas a dichas instituciones
(modelo de agencia tributaria).
A lo largo del tiempo las administraciones tributarias han experimentado un proceso de cambios y reformas que han respondido al entorno
que enfrentaban y han tenido como finalidad potenciar su funcionamiento para que puedan cumplir eficazmente sus funciones. En este
sentido, las tendencias actuales dan cuenta de organizaciones duales
que buscan un equilibrio entre el control y el servicio al contribuyente.
Tambin se ha observado la externalizacin de algunas tareas, as como
la evolucin desde modelos organizacionales basados en impuestos hacia modelos basados en funciones, en tipos o segmentos de contribuyentes e incluso modelos mixtos.
Para cumplir su misin la Administracin Tributaria dispone actualmente de estructuras organizativas ya no estticas sino dinmicas,
flexibles e innovadoras que permitan el xito en su labor, adaptndose al entorno y tipo de sociedad en el que se desempea, actualmente caracterizado por la globalizacin econmica, gran movilidad de
factores, procesos de apertura e integracin comercial, innovaciones
tecnolgicas, entre otros.
153

Administracin Tributaria I

A fin de contar con administraciones tributarias dinmicas y flexibles


han ganado participacin las corrientes que sugieren otorgar autonoma a las administraciones tributarias, especialmente en aspectos
administrativos y financieros, buscando as dotarlas de recursos y facultades para mejorar su funcionamiento y garantizar la adecuada
aplicacin del sistema tributario sin que exista interferencia poltica.
En esta lnea se ha generalizado la aplicacin del modelo terico de
agencia tributaria, siendo comn la creacin de entidades con estatus
jurdico diferente a los tradicionales departamentos ministeriales.
La Administracin Tributaria tiene un componente altamente tcnico que debe mantenerse independientemente de los cambios polticos que se puedan producir en el gobierno. Por ello, la autonoma
es bsica para el buen desempeo de una Administracin Tributaria,
por razones de efectividad y eficiencia en su operacin y en la asignacin de recursos; as como para eliminar la influencia poltica que
pueda existir.
La autonoma administrativa y financiera otorga a la Administracin Tributaria los recursos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y se entiende como la independencia que estas entidades
tienen para definir sus polticas, estrategias, controlar sus recursos
(humanos y materiales) y financiar sus acciones, siempre dentro de
los lmites que las normas sealen. Se trata de lograr una mayor agilidad, flexibilidad y otorgar margen de maniobra en la administracin
de los recursos y as obtener mayor efectividad en la administracin
de los tributos.
Los grados de autonoma de las administraciones tributarias varan
de acuerdo a factores polticos, fiscales e institucionales y dependen,
por ejemplo, de la medida en que el proceso presupuestario normal no permita la dotacin adecuada de recursos a la Administracin Tributaria e impidan encarar un esfuerzo de modernizacin; o
cuando las polticas generales de la Administracin Pblica no permitan atraer y retener suficiente personal profesional. En general,
154

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

mientras mayores disfunciones sistmicas se presenten, mayor ser


el grado de autonoma requerido.
Una organizacin autnoma requiere implantar mecanismos de control y rendimiento de cuentas (accountability) tanto al contribuyente
como al Gobierno; factores clave para asegurar que la flexibilidad
obtenida con la autonoma no signifique gasto innecesario; y a la vez
se garantice que el inters pblico est protegido en todo momento.
Como ventajas, se puede decir que una Administracin Tributaria
autnoma, pero con supervisin adecuada, permite un mayor grado
de profesionalismo en los funcionarios, a la vez que una mayor medida de eficiencia y eficacia en la gestin de recaudacin y fiscalizacin
de tributos. Se logra despolitizar a la entidad y protegerla del acecho
de los grupos de poder que buscan utilizarla para lograr sus intereses.
Es decir, se permite realzar el trabajo tcnico y transmitir una imagen
de entidad despolitizada y eficiente, lo cual es positivo para fomentar
el cumplimiento tributario en la sociedad.
Si bien los grados de autonoma de las administraciones tributarias
varan de acuerdo a factores polticos, fiscales e institucionales; cabe
sealar que recibirla ha reforzado los aspectos gerenciales en las administraciones tributarias, ya que aunque hay mucha exigencia a los responsables de cada Administracin; la autonoma les otorga el margen
de maniobra necesario para elegir entre soluciones alternativas, siempre sujeto a un posterior rendimiento de cuentas (accountability).
Como desventajas, si bien existe consenso respecto a los beneficios de
otorgar autonoma administrativa y financiera a las administraciones
tributarias; sin embargo es importante evitar incurrir en desviaciones
de poder en la utilizacin de las potestades otorgadas configurando la
llamada autonoma perversa donde el jefe de la entidad, estratgica
para el Estado, se convierte en un funcionario que acta con total independencia y hace lo que quiere sin control, lo cual colocara en crisis
los principios de legalidad y justicia que deben prevalecer en el desa-

155

Administracin Tributaria I

rrollo de los distintos actos administrativos, a la vez que afectara su


credibilidad. Es importante el fortalecimiento institucional junto con
el otorgamiento de autonoma, ya que otorgarla a una agencia dbil
puede hacer que sta sea capturada fcilmente por grupos de inters y
utilizada para sus fines.
Otra desventaja es que se hace bastante difcil convencer al resto de la
Administracin Pblica de que hace falta dotar de un rgimen diferente a la Administracin Tributaria y excluirla de algunos controles
y requisitos. Es preciso hacer un gran esfuerzo para explicar que el
nuevo estatus no ser un privilegio ni un mecanismo para incrementar las retribuciones de su personal, sino un nuevo marco que implica
mayor flexibilidad pero tambin nuevas obligaciones y controles.
La mayor autonoma por s sola no garantiza un incremento automtico en la eficiencia o efectividad de la Administracin Tributaria,
pues se necesita combinar con objetivos claros y una adecuada estrategia y plan para la organizacin.
Los niveles de autonoma otorgados a las administraciones tributarias
han variado en el tiempo, sin embargo la constante observada en una
muestra de pases de Latinoamrica, Norteamrica, Europa e incluso
en algunos pases de Asia y frica ha sido, con ciertas excepciones, la
aplicacin del modelo de agencia tributaria otorgando a las administraciones tributarias niveles medios de autonoma, y no autonoma
total, ya que siempre tienen a otra entidad del sector pblico supervisora y ejerciendo cierta injerencia al aprobar aspectos importantes
como por ejemplo su presupuesto institucional o determinar algunas
polticas de recursos humanos. Esta entidad supervisora, adicional a
las Contraloras Generales de cada pas, ha resultado ser mayormente
el Ministerio de Economa.
Cabe contrastar los niveles medios de autonoma obtenidos por las
administraciones tributarias con relacin a aquellas que gozan de autonoma constitucional (como Bancos Centrales) y tienen mucho

156

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

ms margen de maniobra ya que se rigen exclusivamente por su Ley


Orgnica y sus Estatutos.
En Amrica del Norte, el Internal Revenue Service (IRS) EE.UU constituye el precedente ms remoto de Administracin Tributaria autnoma. En frica, Ghana (1985) fue la pionera, mientras que en Europa
lo fue Espaa. En Asia, China y Japn cuentan con administraciones
tributarias autnomas. Cabe indicar que, no obstante contar con entidades autnomas, en algunos de estos pases los niveles de autonoma,
principalmente financiera, son bajos, lo cual no implica necesariamente un impacto negativo en la gestin de la Administracin Tributaria.
En Latinoamrica, y bajo la premisa que otorgar autonoma incrementa la eficiencia y mejora la gestin de las administraciones tributarias, la
creacin de agencias con estatus jurdicos diferentes a los tradicionales
departamentos ministeriales y dotadas de ciertos niveles de autonoma financiera y administrativa se hizo comn, principalmente a partir
de la dcada de los 90s, permitiendo mejorar sus servicios y proyectar una imagen de organizacin expeditiva y de alto profesionalismo.
Pases como Per, Mxico, Argentina, Guatemala, Bolivia, Colombia,
Ecuador, Venezuela, Repblica Dominicana, entre otros son los que
en mayor o menor grado implementaron reformas en sus administraciones tributarias buscando el fortalecimiento institucional a travs
del otorgamiento de diversos niveles de autonoma, particularmente
administrativa y de gestin, as como financiera.
Brasil y Paraguay son ejemplo de administraciones aributarias con
bajos niveles de autonoma al mantenerse como dependencias del
Ministerio de Hacienda. Chile es un caso donde no existe autonoma financiera al depender de las transferencias del Tesoro; pero
sin embargo existe autonoma administrativa en niveles medios al
poder manejar sus recursos humanos, salvo remuneraciones que se
rigen por las mismas polticas que el resto de la Administracin Pblica. Finalmente, Uruguay desde noviembre 2003 viene implementando recientemente una importante reforma de la Administracin
157

Administracin Tributaria I

Tributaria dirigida a fortalecer la institucin dotndola de mayor


autonoma con un adecuado rgimen administrativo, de recursos
humanos, fsicos y financieros.
Con el tiempo se ha observado en algunos casos una disminucin del
grado de autonoma respecto de los niveles obtenidos inicialmente.
Esta disminucin ha sido consecuencia muchas veces del contexto
poltico, econmico y social de cada momento.
La experiencia peruana es ilustrativa sobre las implicancias de otorgar
autonoma administrativa y financiera ya que se observan tres perodos bien marcados en la evolucin de su Administracin Tributaria.
El primero, de carencia de autonoma administrativa y financiera
en un contexto de bajo desempeo, caos y corrupcin generalizada
en la Administracin Tributaria; el segundo, de ganancia de niveles
medios de autonoma administrativa y financiera, implantada en el
marco de una importante reforma tributaria, que tuvo efecto muy
positivo en el desempeo de la institucin; y el tercero caracterizado
por la prdida gradual de la autonoma administrativa y financiera en
el marco de un proceso de estricto control y severas normas de austeridad y control de operaciones en las entidades del Sector Pblico,
lo cual viene limitando su accionar, poniendo en riesgo el adecuado
cumplimiento de sus funciones con el consiguiente perjuicio para el
Estado y la sociedad.
Tomando la experiencia peruana, si se ha optado por el modelo de
agencia tributaria con autonoma financiera y administrativa, y este ha
obtenido resultados exitosos, entonces es recomendable mantener en
el tiempo dicho modelo lo cual implica asegurar la adecuada aplicacin de las facultades otorgadas para el manejo de recursos humanos,
financieros y para la toma de decisiones. Esto requerir que en pocas
de austeridad y limitaciones financieras se excepte de ello a la Administracin Tributaria para evitar afectar sus planes de trabajo y con ello
su gestin al reducir su capacidad operativa.

158

Introduccin

as administraciones tributarias son entidades que cumplen un


papel estratgico en los diferentes pases al tener como misin
el ser las encargadas de proporcionar al Estado los recursos que
le son necesarios para cumplir adecuadamente con sus funciones y as
lograr el bienestar de la Sociedad.
El xito de una Administracin Tributaria en el cumplimiento de su
misin no est garantizado y depende de muchos factores tales como
el entorno, la realidad social, econmica que enfrente, los recursos
humanos y materiales con que cuente, su adecuada organizacin,
capacidad de gestin, entre otros. En este sentido, son de especial
importancia las facultades, recursos y el apoyo, a todo nivel, que se le
otorguen para el desempeo de sus funciones.
A lo largo del tiempo las administraciones tributarias han experimentado un proceso de cambios y reformas en su organizacin y administracin, los cuales han ido a la par, a la vez que han respondido
muchas veces a los cambios observados en su entorno y han tenido
como finalidad potenciar su funcionamiento para que pueda cumplir
eficazmente su importante misin frente al Estado.
El dinamismo que caracteriza al mundo globalizado en el cual estn
inmersas las administraciones tributarias demanda de stas una adecuada flexibilidad y capacidad de reaccin como importantes factores crticos para conseguir el xito en su misin. Sin embargo, el conseguir flexibilidad y capacidad de reaccin no es fcil y muchas veces
requiere superar una serie de obstculos traducidos en burocracia,
159

Administracin Tributaria I

restricciones presupuestales, administrativas, interferencia poltica,


entre otros, los que no hacen sino limitar su desempeo.
En el contexto descrito, desde la dcada de los ochenta e incluso desde
mucho antes en los Estados Unidos, surgi la preocupacin por potenciar la labor de las administraciones tributarias otorgndoles ciertos niveles de autonoma administrativa y financiera. Estas medidas se llevaron a
cabo en el marco de sendas reformas tributarias enfocadas no slo en el
sistema tributario sino tambin en la Administracin Tributaria, las que
entre los aos ochenta y noventa se implementaron, particularmente en
Latinoamrica, para lograr la suficiencia recaudatoria que permita afrontar las presiones de gasto existentes; a la vez que simplificar los sistemas
y mejorar su equidad.
Es as que, las administraciones tributarias recibieron mayores recursos y grados de libertad para tomar decisiones que afecten directamente su gestin y desempeo, permitiendo diferenciarlas claramente del resto de entidades integrantes de la Administracin Pblica
general, mayormente caracterizadas por enfrentar diversas restricciones que dificultaban sus labores.
Los planteamientos tericos y la experiencia internacional dan cuenta de resultados positivos al otorgar autonoma administrativa y financiera a las administraciones tributarias pero a la vez algunos riesgos si es que no se acompaa de un adecuado sistema de control y
rendimiento de cuentas.
El presente trabajo pretende desarrollar el tema partiendo de un enfoque terico-doctrinario que defina autonoma, los tipos existentes,
especialmente la autonoma administrativa y financiera y sus implicancias en el mbito de las administraciones tributarias. Asimismo,
se evaluarn los distintos factores que condicionaron la aparicin de
esta corriente que impulsa el otorgamiento autonoma a las administraciones tributarias, as como cul es la importancia de otorgarla a
estas entidades.

160

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

Seguidamente se efectuar un anlisis comparado de la situacin


actual del tema en diferentes pases, con nfasis en la regin latinoamericana, para luego exponer y evaluar con detalle la experiencia
peruana como un ejemplo de Administracin Tributaria que recibi
autonoma tanto administrativa como financiera, lo cual inicialmente se constituy en uno de los factores que permitieron posicionarla
entre las ms destacadas de la regin, pero cuya prdida gradual
en los ltimos aos, y en virtud a estrictas normas de austeridad y
control en el sector pblico nacional, constituye un riesgo que atenta contra su desempeo y cumplimiento ptimo de sus funciones.
Finalmente, el trabajo terminar presentando algunas conclusiones
y recomendaciones sobre el tema tratado.

161

CAPTULO I
Consideraciones e implicancias
del concepto de autonoma
1.1. Definiciones

timolgicamente, el vocablo autonoma es de origen griego y


en su composicin se identifican dos expresiones: autos que
significa por si mismo y nomos que significa Ley.

Segn la Real Academia de la Lengua Espaola49, el significado de


autonoma o tambin llamado autarqua es el siguiente:

Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas
y rganos de gobierno propios.

Condicin de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie.

Otros significados encontrados son:

Condicin y estado del individuo, comunidad o pueblo con


independencia y capacidad de autogobierno: la educacin
debe conseguir la autonoma del individuo.

Potestad de ciertos entes territoriales para regirse con rganos


y normas propias, en el marco de un Estado mayor: los estados federales garantizan la autonoma de sus miembros.

49

http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm

163

Administracin Tributaria I

En general, el objetivo de disear formas organizacionales autnomas


apunta principalmente a alejarlas de la influencia del poder poltico; lo
cual permite contribuir a la previsibilidad y estabilidad de las decisiones
pblicas, a la vez que se puede buscar estas figuras en la medida que la independencia de algunas instituciones es bien percibida por la poblacin.
Para efecto del presente trabajo el trmino autonoma se asocia o entiende como el grado de competencia, poder de decisin, dentro de
un determinado orden jurdico estatal.
1.2. Tipos de autonoma
El motivo bsico para disear instituciones autnomas es contribuir
a la previsibilidad y estabilidad de las decisiones pblicas. Otros motivos pueden ser el deseo de disear y adoptar formas organizacionales ms independientes del poder poltico que muchas veces interfiere y contamina su accionar.
La operatividad del mandato de autonoma significa para cualquier
entidad contar con la facultad de dictar el reglamento interno, nombrar y remover a sus empleados y proyectar y ejecutar su presupuesto.
En general, la autonoma puede llegar a tener una triple vertiente:
Poltica, administrativa y financiera. Es en estas dos ltimas que el
presente trabajo profundiza.
Autonoma poltica
El trmino se refiere a la capacidad que posee cualquier de una entidad
o Estado de obtener democrticamente sus propias autoridades y la capacidad de stos de tomar decisiones dentro del marco de las leyes sin
interferencia de parte de otras instituciones u otros Estados.
Autonoma administrativa
Se refiere a la capacidad que tiene cualquier institucin para gestionar y
resolver los asuntos propios de su competencia y organizacin interna,

164

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

sin la intervencin de otras instituciones o intervencin de autoridades,


contando con facultadas normativas para regular esos temas.
El ente descentralizado tiene la facultad de actuar por s mismo y
administrarse a s mismo. Esta potestad es an mayor en el caso
de rganos definidos por la propia constitucin como independientes a los dems poderes y entidades. Esto ltimo es lo que
sucede con las instituciones que gozan de la llamada autonoma
constitucional
Autonoma financiera
Se refiere a la capacidad que tiene toda institucin de contar con los
recursos propios necesarios para cumplir con las funciones que la ley
le impone. Tambin se puede entender como la obtencin o asignacin de un fondo de financiamiento operacional que una entidad
puede manejar libremente a travs de su autoridad correspondiente.
El precepto constitucional de la autarqua financiera se complementa
con la ley al consignarse una propia jurisdiccional presupuestaria.
El otorgar a una determinada institucin autonoma financiera y autonoma funcional o administrativa es una forma de estructurar su
competencia de decisin ya que se refieren a la extensin o al grado
de poder de decisin y actuacin por si mismo que posee un ente
administrativo.
En el derecho administrativo, la autonoma funcional o administrativa y la autonoma financiera tienen un significado claro indicando la competencia descentralizada del organismo, lo cual se refiere
a un nuevo ente separado de la administracin central, dotado de
su personalidad jurdica propia y constituido por rganos propios
que expresan su voluntad. La desconcentracin es tambin llamada
en la doctrina, descentralizacin burocrtica lo que significa que
no es una verdadera descentralizacin sino una descentralizacin de
oficinas.

165

Administracin Tributaria I

Autonoma formal y autonoma real


Adems de los tres tipos de autonoma descritos, se pueden diferenciar dos niveles diferentes: de un lado est la llamada autonoma formal que es aquella derivada del diseo institucional a nivel terico;
y de otro lado podemos hablar de la llamada autonoma real que es
la que resulta en la prctica de la interaccin entre la entidad que la
posee, el gobierno y los grupos de inters. Esta distincin es muy importante pues, como veremos ms adelante, hay entidades que si bien
gozan de autonoma en el plano terico, sin embargo en la prctica
esta no llega a materializarse.
Tipos de autonoma
Formal
Poltica

Autonoma

Formal

Administrativa
Financiera
Tcnica

Dada por la
constitucin

Real

Dada por
otras normas

Real
Formal
Real
Formal
Real

Algunos factores claves para asegurar la autonoma


En el caso de instituciones pblicas, donde hay ms riesgo de injerencia y
por tanto que no opere la autonoma, la literatura destaca algunas variables
clave que deben ser consideradas en su diseo formal para garantizar la
autonoma. Entre las principales se pueden mencionar:

Duracin del mandato y mecanismos de eleccin y remocin


de los funcionarios de mayor rango

Proceso de captacin y asignacin de los recursos presupuestarios


166

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

Rgimen de personal

Rendicin de cuentas (accountability)

La independencia en la utilizacin de instrumentos y,

La determinacin de objetivos

1.3. Principales riesgos de contar con entidades autnomas


El problema que surge con las entidades que gozan de plena autonoma es que potencialmente se puede generar un conflicto con su
propia representatividad ya que ellas son en ltima instancia agentes
del poder poltico que les ha delegado una misin en la sociedad.
A fin de disminuir el riesgo en mencin, se han implementado algunos mecanismos que permiten mantener, a pesar de la autonoma
existente, cierto grado de control poltico. Es el caso de designaciones
de algunas autoridades claves, control en la asignacin de fondos,
labor de la Contralora, mantenimiento de ciertas presiones polticas,
modificaciones legislativas, entre otros.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que el otorgamiento de autonoma en algunas entidades incrementa el riesgo de operatividad de
la influencia de los grupos de inters, de tal forma que se puede llegar
a producir lo que se conoce como la captura del regulador por parte
de la empresa regulada.
De acuerdo a lo anterior, la autonoma es un arma de doble filo: de
un lado puede evitar ciertos males como es el caso del oportunismo
poltico; mientras de otro lado puede generar ineficacia en la actividad
de algunas entidades debido a la sobre exposicin a la influencia de los
grupos de inters. Es as que, no necesariamente debe esperarse que el
desempeo deseado en una entidad este correlacionado positivamente
con el grado de autonoma, sino que es razonable que existan diversos
resultados as como diversos grados de autonoma, deseables como forma de alcanzar equilibrio segn el contexto en el que se desempee la
entidad o agencia.
167

Administracin Tributaria I

Si ocurre la captura de la entidad por grupos de inters, desarrollo de


agendas propias, resistencia a responder preferencias colectivas, elusin de responsabilidades de rendicin de cuentas, fallas de coordinacin con otras entidades puede generar la denominada autonoma
perversa en la entidad involucrada. Bajo este esquema, un elemento
central pasa por contar con efectivos mecanismos de monitoreo sobre la actuacin de la entidad que goza de autonoma.
Justamente, los elementos que atentan contra la autonoma de las
diferentes entidades, principalmente aquellas del sector pblico, son
la ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas (accountability)
que sean adicionales al posterior control que existe siempre por parte
de la contralora general de cada pas.

168

CAPTULO II
Papel de las administraciones
tributarias e implicancias de otorgarles
autonoma administrativa y financiera
2.1. Las administraciones tributarias del siglo XXI

as administraciones tributarias sern siempre entidades pblicas


claves para el desarrollo econmico que se encargan de proporcionar al Estado los recursos necesarios para el desarrollo de sus
funciones. Es as que ellas siguen siendo componentes bsicos en la
aplicacin de cualquier sistema tributario bajo la forma de organizaciones de naturaleza pblica pertenecientes a la rama ejecutiva del Estado,
en unos casos dependientes de los ministerios o secretaras de hacienda
o finanzas pblicas; o tambin presentndose como entidades autnomas vinculadas o adscritas a dichas instituciones (el llamado modelo
de agencia tributaria).
Si bien las actividades esenciales de una Administracin Tributaria
se siguen concentrando en la aplicacin de la legislacin tributaria y
sus reglamentos para recaudar los ingresos que la ley otorga al Estado para solventar el gasto pblico y promover determinados efectos
extrafiscales; sin embargo las modernas concepciones sobre la misin de las administraciones tributarias han superado aquellas que
las vean como organismos meramente recaudador en la ptica de un
sistema cerrado.
Es as que hoy tambin se incorpora la preocupacin del cmo
recaudar atendiendo al entorno en que se desempea y buscando
169

Administracin Tributaria I

preservar los legtimos intereses de los contribuyentes y de la sociedad. Las administraciones tributarias actuales vienen sufriendo
una transformacin fundamental en funcin a los factores del entorno cambiante en que viven. Si bien su objetivo fundamental
sigue siendo recaudatorio; sin embargo su estrategia ya no solo
debe apuntar al control sino tambin el ofrecer un adecuado servicio a los contribuyentes, lo cual permita fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y la aceptacin
social de los tributos como meta principal.
De acuerdo a lo anterior, la misin actual de las administraciones tributarias puede resumirse en aplicar eficazmente el sistema tributario
con equidad y eficiencia, logrando la confianza pblica en su actuacin y promoviendo el cumplimiento voluntario o espontneo de las
obligaciones tributarias para contribuir al bienestar de la comunidad.
Al respecto, y especialmente en los pases latinoamericanos, es importante mencionar la fortaleza institucional como un elemento que
es considerado clave para el desarrollo econmico y consolidacin de
los regmenes democrticos.
Caractersticas observadas
Para cumplir su misin y objetivos la Administracin Tributaria
dispone de estructuras organizativas ya no estticas sino como
esquemas dinmicos y flexibles que permitan el xito en su labor, adaptndose al entorno y tipo de sociedad en el que se desempea; caracterizado por la globalizacin econmica, procesos
de apertura e integracin comercial, innovaciones tecnolgicas,
entre otros. Todo esto ha hecho necesario la redefinicin de sus
objetivos y actuacin en la sociedad, pasando de centrase en el
procedimiento a centrarse en la prestacin de servicios.

170

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

Segn describe Tanzi50, a lo largo del tiempo las administraciones


tributarias vienen enfrentando una serie de factores que influyen en
su desempeo y organizacin, obligndolas a ser entidades flexibles
y dinmicas frente a su entorno cambiante. Los procesos de integracin y de apertura comercial, el acelerado progreso tecnolgico, la
mayor movilidad de factores, son algunos de los rasgos caractersticos
del siglo XXI y que generan la existencia de termitas fiscales, las
mismas que ante la inaccin de las autoridades competentes pueden
ir socavando los cimientos de los sistemas tributarios.
Es as que se observa una tendencia creciente a crear administraciones tributarias distintas a los departamentos ministeriales (el modelo
de la agencia) y dotados de niveles medios de autonoma administrativa y financiera; a integrar la administracin de tributos internos
y aduaneros, buscando una mejor y ms amplia estructuracin de
la informacin y una mayor economa de escala en el desarrollo de
las funciones operativas. Asimismo, con la finalidad de incrementar la eficiencia, diferentes pases han adoptado figuras legales que
permiten la tercerizacin o privatizacin de algunas actividades de
la Administracin Tributaria a travs de la contratacin de entidades o personas privadas quienes ejecutaran determinadas actividades
como la recepcin de declaraciones y de pagos, la cobranza de obligaciones en mora, entre otros.
Como parte de su transformacin, las administraciones tributarias han
registrado, en los ltimos aos, una tendencia a incorporar principios
y mtodos del sector privado como planificacin estratgica, control
de gestin, enfoque de calidad, entre otros, lo cual ha sido positivo
pues ha mejorado el desempeo de la Administracin Pblica dado
que cuentan con mayor dotacin de recursos, as como margen de maniobra y decisin lo cual justifica exigirles mayores responsabilidades.

50

Tanzi, Vito. La adaptacin de los Sistemas Tributarios. 34 Asamblea General del CIAT. Washington
D.C., julio, 2000.

171

Administracin Tributaria I

Es importante mencionar que, para un mejor cumplimiento de sus


funciones, las administraciones tributarias vienen tendiendo hacia
una mayor autonoma de modo que puedan disponer de recursos
adecuados a sus necesidades, as como para estar protegidas de la
interferencia poltica directa. Se trata de dotarlas de flexibilidad para
gestionar recursos humanos y presupuestarios pero siempre sometidos a un riguroso sistema de control.
De este modo, se viene superando el tradicional modelo burocrtico
dando paso a una organizacin con mayor preocupacin por aspectos
gerenciales, buscando obtener buenos resultados y brindar servicios
de calidad que le otorguen eficacia y efectividad en su desempeo,
Evolucin de los modelos organizativos y tendencias comunes en
la evolucin de las administraciones tributarias
En el tiempo se observa en las administraciones tributarias una evolucin desde modelos organizacionales estructurados segn los impuestos existentes, hacia estructuras basadas en las funciones e incluso, en los ltimos aos, a organizaciones estructuradas por tipo de
contribuyente adems de por funciones (el llamado modelo mixto).
Si bien existen diferencias en la evolucin de las administraciones
tributarias, sin embargo hay ciertos patrones de homogeneidad en
las estructuras organizativas y procedimientos aplicados para ser
considerados organizaciones avanzadas. Entre estas lneas destacan
la generalizacin de estrategias de cumplimiento voluntario, la utilizacin extensiva de nuevas tecnologas de la informacin que permiten aumentar la productividad con ahorros de tiempo y dinero y
ofrecer mejores servicios, la nueva concepcin del papel de la Administracin Tributaria como prestadora de servicios, la importancia de
contar con autonoma y flexibilidad para gestionar sus recursos, la
nueva estructura organizativa basada principalmente en funciones y
tipos de contribuyentes, la externalizacin de funciones, mayor profesionalizacin del personal, la formacin de entidades recaudadoras
172

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

integradas (fusin con las aduanas, la aplicacin de programas de


cooperacin internacional, entre otros.
2.2. Aplicacin de autonoma administrativa y financiera en el
mbito de las administraciones tributarias
La autonoma o autarqua en el caso de las administraciones tributarias, como integrantes de la Administracin Pblica de un pas,
se entiende como la Independencia que estas entidades tienen para
definir sus polticas y estrategias dirigidas a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias (polticas administrativas),
mediante una estricta aplicacin de la ley, sin concesiones o favores
por interferencia de autoridades superiores u otros miembros del
poder poltico. Asimismo, se refiere a la posibilidad que tiene de
financiar sus acciones sin depender para ello del Tesoro Pblico y
dentro de los lmites y directrices que las normas sealen y que garanticen el cumplimiento de metas y el adecuado uso de los recursos administrados para ese fin. Es decir, se busca lograr una mayor
agilidad y flexibilidad en la administracin de los recursos humanos
y materiales y, como consecuencia de ello, una mayor efectividad
en la administracin de los tributos
La Administracin Tributaria tiene un componente altamente tcnico que debe mantenerse independientemente de los cambios polticos
que se puedan producir en el gobierno. En este sentido, la autonoma
es bsica para el buen desempeo de una Administracin Tributaria,
especialmente por razones de efectividad y eficiencia en su operacin
y en la asignacin de recursos y tambin para eliminar la influencia
poltica que pueda existir, especialmente en casos especficos.
Segn Sevilla51 la independencia de las administraciones tributarias
respecto de sus gobiernos se explica para evitar su posible utilizacin poltica. En su opinin, la administracin de impuestos debe
51

Sevilla, Jos. Poltica y Tcnicas Tributarias. Instituto de Estudios Fiscales (IEF). 2004. p. 620.

173

Administracin Tributaria I

llevarse a cabo de manera imparcial para lo cual es importante hacer autnomo, en lo posible, su funcionamiento evitando que sean
decisiones polticas las que orienten su quehacer.
A fin de cumplir con las importantes tareas de proveer de recursos al
Estado, a la vez que combatir la evasin y fraude tributarios, es indispensable que existan normas y reglamentos que permitan a las administraciones tributarias suficiente flexibilidad y competencia para
llevar a cabo sus distintas responsabilidades, dejando lado cualquier
interferencia poltica o carencia de recursos necesarios para el buen
desempeo de sus funciones. La Administracin Tributaria, como
cualquier organizacin, debe contar con recursos suficientes para el
desarrollo de sus funciones.
Segn Esparza52 Los recursos necesarios para asegurar el cumplimiento de las actividades de recaudacin y fiscalizacin de tributos, de
acuerdo a las normas existentes, varan de acuerdo a la complejidad
del Sistema Tributario que se administra y a la amplitud de la base
imponible.
Entre los mecanismos a ser desarrollados en respuesta a estos requerimientos se puede mencionar el contar con una poltica de recursos humanos que establezca una adecuada carrera administrativa,
remuneracin de acuerdo con el conocimiento y responsabilidades
requeridos por las diferentes posiciones y funciones, programas de
capacitacin, y promocin y monitoreo de la integridad de los funcionarios; as como la dotacin de una adecuada infraestructura y
recursos materiales que aseguren su adecuada operatividad de la institucin.
En muchos casos, la implantacin adecuada de estos mecanismos ha
estado altamente correlacionado con la necesidad de otorgar mayor
52

Esparza, Carlos Alberto. La formulacin, administracin y control del presupuesto de la Administracin Tributaria y la incidencia de su desempeo sobre sus recursos financieros. Conferencia Tcnica del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT). Viterbo Italia, 1996 p. 194.

174

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

autonoma administrativa y financiera a las administraciones tributarias, a fin de que sean capaces de establecer una poltica de recursos
humanos y manejo presupuestal que pueda garantizar que su desempeo, y por consiguiente el de sus de sus funcionarios, sea compatible con los requerimientos de eficiencia y efectividad.
Segn Bergman53, las administraciones tributarias tiene una compleja relacin con los organismos que dictan las polticas tributarias y
la naturaleza de esta incide en los grados de libertad que tienen para
implementar sus programas con autonoma institucional. El autor
define el tipo ideal weberiano, como aquellas administraciones tributarias que son organizaciones tcnicos profesionales encargadas de
la ejecucin de las leyes tributarias de manera racional y con eficacia,
razn por la cual deben estar aisladas de las presiones polticas y sujetas a rendir cuenta (accountability). Asimismo, deben ser rganos
independientes de las polticas tributarias y ms bien consultivos en
los aspectos de implementacin para las formulaciones de poltica
tributaria. En el captulo III veremos cmo este tipo ideal que define Bergman no se cumpli inicialmente para las administraciones
tributarias latinoamericanas para despus tender hacia el mismo con
motivo de las diferentes reformas de la Administracin Tributaria
implementadas principalmente a partir de la dcada del 90.
Silvani54 seala que un asunto que los reformadores de las administraciones tributarias deben abordar para tener xito es el referido al
grado de autonoma que estas poseen. A mayor autonoma que tiene
la Administracin Tributaria respecto de las reglas y regulaciones de
la Administracin Pblica general, ms flexibilidad tendr para hacer
los cambios necesarios para su modernizacin. La Administracin Tributaria podr responder ms rpidamente a las iniciativas y pedidos
53

Bergman Marcelo. La Administracin Tributaria en Amrica latina: Una perspectiva comparada entre
Argentina, Chile y Mxico. CIDE.

54

Silvani Carlos, BAER Katherine. Designing a Tax administration Reform strategy: Experiences and
Guidelines. IMF .WP/97/30. Marzo 1997.

175

Administracin Tributaria I

de mayores ingresos por parte del gobierno, bsicamente si es capaz


de tomar sus propias decisiones respecto a la apropiada estructura orgnica, staff de personal, niveles salariales, poltica de adquisiciones y
contrataciones, entre otros. Sin embargo, el autor deja en claro que es
importante que la autonoma este acompaada de mecanismos de rendicin de cuentas tanto al gobierno como a los contribuyentes.
Factores polticos, econmicos, sociales y de otra ndole que
han generado la necesidad de otorgar autonoma a las administraciones tributarias
Casanegra55 seala que las actividades de la Administracin Tributaria se ven afectadas por una serie de factores externos tales como la
creciente globalizacin econmica, los avances tecnolgicos, la descentralizacin de las actividades gubernamentales y las polticas de
privatizacin. Para enfrentar los cambios en los niveles de actividad
que estos factores pueden producir es necesario que exista flexibilidad en la asignacin y manejo de los recursos, lo cual inspir la
corriente dirigida a dotar de mayor autonoma a las administraciones
tributarias.
A continuacin se destacan algunos de los principales factores polticos, econmicos, sociales y otros que despertaron la necesidad de otorgar autonoma a las administraciones tributarias:
Dentro de los factores polticos, se puede mencionar la corrupcin
de algunos gobiernos y sus administraciones tributarias, as como
la imagen de elemento de represin muchas veces utilizado por los
gobernantes. El objetivo de dotarla de autonoma es transmitir a la
poblacin la imagen de ente independiente, principalmente tcnico,
libre de toda influencia poltica; evitando que las facciones polticas
la vean como un feudo propio para el reparto de clientelismo po55

Casanegra, Milka. La dotacin de recursos de la Administracin Tributaria. En Atributos necesarios para


una sana y eficaz Administracin Tributaria 31 Asamblea General del CIAT. Buenos Aires. 1997.

176

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

ltico. Tambin se buscaba transmitir la percepcin de un sistema


tributario estable y predecible.
Tambin se encuentra la necesidad de dar mayor grado de institucionalizacin y estabilidad a las administraciones tributarias como parte
de una tendencia a la reforma del Estado que incluye justamente la
modernizacin de instituciones pblicas de modo que, en el caso de
las administraciones tributarias, constituya un vehculo efectivo para
combatir la evasin impositiva, a la vez que modernice el sistema
tributario de manera consistente con los compromisos en materia de
responsabilidad fiscal. La tendencia organizacional de otorgar mayor
autonoma busca dotarla de los recursos adecuados a sus necesidades
y protegerlas de la interferencia poltica y de grupos de poder.
De otro lado, se ha observado una tendencia clara hacia la descentralizacin de las actividades gubernamentales, de forma que a medida que
los gobiernos subnacionales logran mayor autonoma fiscal, surge la interrogante respecto a qu entidad debe administrar los impuestos de las
entidades subnacionales, y de cmo las administraciones tributarias en
los niveles central y subnacional deben coordinar sus actividades lo cual
se facilita y hace ms eficiente cuando la Administracin Tributaria tiene
adecuados niveles de autonoma.
En cuanto a los factores econmicos, se pueden mencionar el progresivo y rpido incremento en la magnitud y complejidad de las
relaciones econmicas, particularmente a nivel internacional, producto de la globalizacin, el mayor grado y profundizacin de la
integracin regional que requiere sustituir los menores ingresos del
comercio exterior, la mayor apertura financiera, la competencia tributaria internacional, los an elevados niveles de informalidad en
algunos pases, las modernas operaciones econmicas y comerciales
que hacen ms complejo la deteccin y combate del fraude fiscal,
la necesidad de alcanzar mayor competitividad y asegurar la estabilidad macroeconmica, entre otros. Asimismo, deben mencionarse
los problemas de sostenibilidad vinculados a deudas pblicas adems
177

Administracin Tributaria I

de las mayores demandas y presiones de gasto especialmente para


reducir la pobreza y financiar los sistemas previsionales. Todo ello
justific la necesidad de contar con una Administracin Tributaria
ms flexible y eficiente, que garantice el cumplimiento de las normas
tributarias en el contexto de permanentes cambios e innovaciones
producto de la modernidad.
Respecto a los factores sociales, destaca la existencia de una sociedad
cambiante y que formula nuevas exigencias a los servicios gubernamentales respecto a las grandes desigualdades que se mantienen en
la distribucin de la riqueza. Al respecto, el coeficiente de Gini56 en
la regin Latinoamrica es en promedio 0,5 nivel elevado respecto al
correspondiente a los pases desarrollados donde alcanza niveles promedio de 0,2. De este modo, el otorgamiento de autonoma tendr
impacto positivo en el desempeo de la Administracin Tributaria, lo
cual mejorar la eficiencia y equidad de la imposicin, permitiendo
una ms igualitaria distribucin del ingreso, a la vez que financiar nuevas polticas de proteccin social.
Siguiendo con los factores sociales, tambin se debe mencionar la imagen negativa respecto a las administraciones tributarias y percepcin generalizada de falta de transparencia, a la vez que desconfianza en el uso
de los recursos captados a travs de los tributos, lo cual condiciona en
gran medida el grado de cumplimiento tributario.
La presin social contra todo tipo de corrupcin est en aumento.
La sociedad desea tratar con una Administracin Tributaria transparente, donde estn claramente los derechos y obligaciones de los
contribuyentes y no haya interferencia poltica.
Entre otros factores que motivan la necesidad de otorgar autonoma
se puede mencionar los cientficos y tecnolgicos, principalmente
56

El coeficiente de Gini es una cifra, entre cero y uno, que mide el grado de desigualdad en la distribucin
de ingresos de una sociedad. Un valor cercano a cero implica menor desigualdad y cercano a uno implica
mayor desigualdad.

178

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

la tecnologa de la informacin que abarca las telecomunicaciones y


sistemas computarizados, donde los avances alcanzados dan cuenta
de un considerable suministro de bienes y servicios desmaterializados, transacciones va Internet (e-commerce, transacciones financieras) y otros, los que requieren que la Administracin Tributaria
cuente con los recursos y facultades necesarias para tener una adecuada capacidad de reaccin y as poder evitar el deterioro de las
bases imponibles.
Como ya se indic, todos los factores mencionados tienen
como constante que hacen necesario buscar cada vez mayores
niveles de eficacia y eficiencia en el accionar de la Administracin Tributaria lo cual requiere dotarlas de un adecuado nivel de
autonoma administrativa y financiera que le permita el manejo
de sus recursos y la libertad de decisin y aplicacin de polticas
de gestin.
Mayormente la autonoma otorgada a las administraciones tributarias tiene una base estatutaria y es por ello que varios pases cuentan con una legislacin especficamente dirigida a otorgarles mayor
autonoma administrativa y financiera, lo cual es recomendable
ya que se pretende dotar a la Administracin Tributaria de herramientas, mecanismos y medios que agilicen sus procedimientos y le
permitan desarrollar sus funciones con mayor eficiencia y eficacia,
pero siempre dentro del marco legal establecido y sometida a los
mecanismos de control que son imprescindibles en todo estado de
derecho
El recibir autonoma ha reforzado los aspectos gerenciales en las
administraciones tributarias, ya que si bien hay mucha exigencia a
los responsables de cada Administracin; sin embargo la autonoma les otorga el margen de maniobra necesario para elegir entre
soluciones alternativas; siempre sujeto a un posterior rendimiento
de cuentas.

179

Administracin Tributaria I

Tipos de autonoma en las administraciones tributarias


Segn el Manual de Administracin Tributaria del CIAT57, el concepto de autonoma aplicado a la Administracin Tributaria se basa
en cuatro ideas subyacentes: autonoma presupuestaria, autonoma
en la gerencia de los recursos humanos y materiales, autonoma en la
determinacin de objetivos y autonoma en la poltica de incentivos.
La segunda y la cuarta idea son parte de la llamada autonoma Administrativa o de gestin, mientras que la segunda forma parte de la
llamada autonoma funcional.
Autonoma presupuestaria y financiera
Es deseable que la Administracin Tributaria sea responsable del manejo de su propio presupuesto a fin de llevar a cabo sus proyectos y
programas. La autonoma presupuestaria tambin debe incluir la posibilidad de generacin de crdito presupuestario, dependiendo del
cumplimiento de los objetivos.
La asignacin de recursos financieros a la Administracin Tributaria
busca asegurar el cumplimiento de sus actividades de recaudacin y
fiscalizacin de tributos de acuerdo a las normas existentes. Segn
Esparza58 Los recursos necesarios para ello son variables de acuerdo a
la complejidad del sistema tributario que se administra y a la amplitud de la base imponible
Asociado con la necesidad de contar con mayor flexibilidad en la administracin interna de recursos, ha ganado aceptacin la asignacin
de un porcentaje fijo de los ingresos tributarios a la Administracin
Tributaria como ingresos para el financiamiento de sus operaciones,
principalmente para los perodos iniciales de implementacin de reformas, ya que mantenerlo en el tiempo tiene el inconveniente de
introducir rigideces en dicha asignacin de recursos, por lo cual es
57
58

Manual de Administracin Tributaria del CIAT-Julio 2000.


Esparza, Carlos Alberto. Op. cit., p. 194

180

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

recomendable regresar al sistema presupuestal tradicional. Actualmente muchas administraciones tributarias reciben como ingresos
un porcentaje de su recaudacin.
Radano59 al hablar de los factores crticos de xito de una Administracin Tributaria destaca el rea de autonoma y seala que es sumamente importante que la Administracin Tributaria tenga autonoma
administrativa y financiera, tomando los fondos necesarios para su
funcionamiento directamente de la recaudacin de los impuestos que
administra. Indica tambin que este flujo de fondos debe estar determinado por un porcentaje legalmente establecido y que debe financiar
un presupuesto previamente aprobado.
En la medida que los planes de la Administracin Tributaria generalmente cubren un perodo superior al ao, es importante que las
autoridades acuerden su financiamiento al menos por dos aos a fin
de dar mayor estabilidad y reducir la incertidumbre interna.
Esparza60 seala que la independencia financiera total de la Administracin Tributaria significara alterar el rol del Estado en materia
de correcta asignacin y control del gasto pblico; por ello es partidario de otorgarles libertad en la formulacin de su proyecto de
presupuesto, combinado con autonoma de gestin para que cumplan sus objetivos. Esta situacin difiere sustancialmente de lo que
ocurre con las entidades que gozan de autonoma constitucional,
como es el caso de los bancos centrales donde es comn encontrar autonoma presupuestal y financiera completa, de tal forma
que dicha entidad es responsable de la programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin, ampliacin, modificacin y control del presupuesto institucional.

59

Radano, Alberto. factores crticos de xito de una Administracin Tributaria. En 28 conferencia Tcnica del CIAT. Quito 1994.

60

Esparza Carlos Alberto. Op. cit., p. 193.

181

Administracin Tributaria I

Autonoma en la gerencia de los recursos humanos y materiales


Las administraciones tributarias deben estar en capacidad de disear
una poltica flexible de recursos humanos y materiales, adaptada a
las necesidades funcionales de la organizacin. Por ello, debe tener
facultades para definir la poltica de seleccin, capacitacin, contratacin y cese de personal; as como las categoras ocupacionales y
los niveles remunerativos aplicables a estas. Del mismo modo, debe
tener facultad para definir, asignar y ejecutar su poltica de manejo
de recursos, adquisiciones y contrataciones.
Autonoma en la determinacin de objetivos
Las administraciones tributarias deben tener la capacidad para determinar sus propios objetivos. Para lograr resultados, una Administracin Tributaria autnoma requiere definir libremente un horizonte de
desempeo. La Administracin Tributaria debe procurar la aprobacin
de su programa de objetivos dentro del contexto de un proceso de
discusin y anlisis en el que participen tambin, segn sea el caso, el
Gobierno Central, Regional y Local.
Autonoma en la poltica de incentivos
Esta autonoma se refiere a la relacin entre objetivos e incentivos
ocupacionales. La Administracin Tributaria debe tener la posibilidad de aplicar un esquema de incentivos que afecte el salario de los
funcionarios, lo cual es una forma efectiva de involucrarlos en el logro de las metas, a la vez que un estmulo que favorece la efectividad
del desempeo administrativo.
En general, al hablar de autonoma en gerencia de recursos humanos y
en poltica de incentivos nos referimos a la necesidad de autonoma administrativa, la cual da flexibilidad para la adecuacin de la estructura
orgnica y funcional de la institucin a sus diversas etapas de desarrollo, a la vez que permite, por ejemplo, incorporar ajustes a la estructura
organizacional, disear polticas de administracin de recursos huma182

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

nos y polticas salariales que tengan impacto positivo para el logro de


los objetivos institucionales.
Sevilla61 destaca como rasgo comn de las actuales reformas del Sector Pblico, la ampliacin de los mrgenes de gestin introduciendo
una cultura gerencial de responsabilidad y capacidad de gestin. Los
mayores mrgenes de gestin indica que deberan existir al menos
entres reas fundamentales: primero en la organizacin del proceso
de produccin de bienes y servicios; segundo en las adquisiciones,
especialmente las de servicios personales; y tercero en el rea financiera. Deben existir mrgenes de decisin suficientes para alcanzar los
objetivos trazados.
Los grados de autonoma de las administraciones tributarias varan de acuerdo a factores polticos, fiscales e institucionales y
dependen, por ejemplo, de la medida en que el proceso presupuestario normal no permita la dotacin adecuada de recursos
a la Administracin Tributaria e impidan encarar un esfuerzo de
modernizacin; o cuando las polticas generales de la Administracin Pblica no permitan atraer y retener suficiente personal
profesional. En general, cuanto mayores disfunciones sistmicas
se presenten, mayor ser el grado de autonoma requerido.
No obstante lo anterior, la creacin de agencias con estatus jurdicos diferentes a los tradicionales departamentos ministeriales se hizo
muy comn en la regin latinoamericana a partir de la dcada del
90 dichas entidades fueron dotadas, por sus normas de creacin, de
cierta autonoma de funcionamiento, en especial en cuestiones financieras y de gestin de recursos humanos, a fin de lograr mejores
resultados en el desempeo de su misin.
En el documento atributos mnimos necesarios para una sana y efi-

61

Sevilla, Jos. Op. cit., p.622-623.

183

Administracin Tributaria I

caz Administracin Tributaria62 se sealan una serie de principios


fundamentales que deben perseguir las administraciones tributarias,
algunos de los cuales se refieren al tema de la autonoma administrativa y financiera, destacando su importancia:

Remuneracin del cuadro de funcionarios acorde con la ofrecida en el mercado para similares calificaciones tcnica, deberes y responsabilidades

Independencia de la Administracin Tributaria para definir


sus polticas y estrategias para controlar el cumplimiento de
las obligaciones Tributarias mediante una estricta aplicacin
de la ley, sin concesiones o favores por interferencia de autoridades superiores u otros miembros del poder poltico.

Disponibilidad de recursos humanos, financieros y tecnolgicos para asegurar una Administracin Tributaria eficaz.

Capacidad y conocimiento para adaptar programas, servicios


y estructuras organizacionales para responder eficazmente a los
cambios legislativos, tecnolgicos y de poltica administrativa.

2.3. Ventajas y desventajas de otorgar autonoma a las administracines tributarias


Por el lado de las ventajas, se puede decir que una Administracin
Tributaria autnoma, pero con supervisin adecuada, permite un
mayor grado de profesionalismo en los funcionarios, a la vez que una
mayor medida de eficiencia y eficacia en la gestin de recaudacin
y fiscalizacin de tributos. De esta forma, se logra despolitizar a la
entidad y protegerla del acecho de los grupos de poder que buscan
utilizarla para lograr sus intereses. Se permite realzar el trabajo tcnico que realiza.

62

Aprobado por la 30 Asamblea General del CIAT celebrada en Santo Domingo, Repblica Dominicana,
en marzo 1996.

184

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

La autonoma de la Administracin Tributaria no entra en conflicto


con la labor de definicin de la poltica tributaria realizada por el Ministerio de Finanzas, a la vez que es perfectamente compatible con el
trabajo coordinado entre ambas entidades.
Si bien la autonoma por s sola no resuelve los problemas en la aplicacin de un sistema tributario; sin embargo esta permite incorporar nuevos instrumentos y estructura organizacional ms racional y
flexible para hacerle frente a los mismos, en un contexto en el cual la
Administracin Tributaria es capaz de tomar sus propias decisiones y
asumir sus propias responsabilidades.
Una organizacin autnoma requiere implantar mecanismos de control adecuados que sirvan como herramientas esenciales para garantizar eficiencia en la gestin de recursos a la vez que proporcionar la
informacin requerida para tomar decisiones, brindando as seguridad
a la organizacin tan pronto como las reglas de la organizacin hayan
sido probadas. La aplicacin de mecanismos de control y rendicin de
cuentas (accountability) es vital para asegurar que la flexibilidad obtenida con la autonoma no signifique gasto innecesario; a la vez que para
garantizar que el inters pblico est protegido en todo momento.
Respecto a la imagen de la Administracin Tributaria, Cortazar63
seala la importancia de la percepcin de esta como una entidad
honesta, despolitizada y eficiente, que logra minimizar el abuso y la
corrupcin. Dicha percepcin, que se logra al dotarlas de autonoma,
favorece sus diferentes acciones de fiscalizacin y cobranza ya que
los ciudadanos presumen que no implican abuso, no persiguen fines
polticos ni contienen acciones deshonestas.
Por el lado de las desventajas, riesgos o dificultades se puede decir que
otorgar autonoma, implica exceptuar a la Administracin Tributaria de
63

Cortzar, Juan Carlos. Estrategias educativas para el desarrollo de una cultura tributaria en Amrica
Latina: Experiencias y lneas de accin. Seminario internacional de fiscalizacin tributaria: contexto,
prcticas y tendencias. Brasil, octubre, 1999.

185

Administracin Tributaria I

una serie de obligaciones formales en materia presupuestaria, de financiacin, de contratacin y de gestin de recursos humanos; lo cual es
una decisin poltica muy compleja, especialmente si se promueve desde
el Ministerio de Hacienda. Adems, todo el proceso de cambio interno
exige dedicar muchos recursos y muy calificados a poner en marcha la
nueva organizacin.
Hay que tener cuidado de no generar que el jefe de la entidad se convierta en un funcionario que acta con total independencia y hace lo
que quiere, dejando al Ministerio de Economa sin control sobre una
entidad clave como la Administracin Tributaria al ser la encargada
de proveer de recursos al Estado. Esto ltimo constituira la llamada autonoma perversa y que mayormente es resultado de fallas de
intervencin pblica. Por esto, un elemento fundamental dentro del
arreglo institucional pasa por contar con efectivos mecanismos de
monitoreo y supervisin
Conferir autonoma a una agencia dbil, desde el punto de vista tcnico, puede ser muy problemtico y riesgoso ya que esta puede ser
capturada fcilmente por parte de grupos de inters y utilizada para
sus intereses. Por ello es importante preocuparse del fortalecimiento
institucional por lo cual siempre estas reformas son implementadas
por equipos de profesionales altamente calificados y con una visin y
objetivos claros a cumplir.
Respecto a la autonoma administrativa y financiera que se otorgue
a las administraciones tributarias, Esparza64 seala que es muy importante que stas eviten incurrir en desviaciones de poder implcitas
en la utilizacin de las potestades otorgadas en beneficio propio, lo
cual colocara en crisis los principios de legalidad y justicia que deben
prevalecer en el desarrollo de los distintos actos administrativos, a la

64

Esparza, Carlos Alberto. La formulacin, administracin y control del presupuesto de la Administracin Tributaria y la incidencia de su desempeo sobre sus recursos financieros. Conferencia Tcnica del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT). Viterbo Italia, 1996 p. 202

186

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

vez que afectara su credibilidad y neutralizara buena parte de los


esfuerzos que en forma de recursos financieros se reciben del Estado.
De acuerdo a lo anterior, hay que evitar que el resto de entidades del
sector pblico sientan que a la Administracin Tributaria se le pone
en una posicin de privilegio en materia de presupuesto. Dado que
la Administracin Tributaria no opera aisladamente sino que forma
parte de la Administracin Pblica, sus necesidades de financiamiento deben considerarse en el marco del presupuesto general de gastos.
Como ya se seal antes, Esparza65 es contrario la independencia
financiera total de la Administracin Tributaria pues ello significara
alterar el rol del Estado en materia de correcta asignacin y control
del gasto pblico. Sin embargo propone otorgar libertad en la formulacin de su proyecto de presupuesto y autonoma de gestin para
que cumplan sus objetivos.
De otro lado, un inconveniente adicional a considerar es que se hace
bastante difcil el convencer al resto de la Administracin Pblica de
que hace falta dotar de un rgimen diferente a la Administracin Tributaria y excluirla de algunos controles y requisitos. Es preciso hacer
un gran esfuerzo para explicar que el nuevo estatus no ser un privilegio ni una frmula para incrementar las retribuciones del personal de
la Administracin Tributaria, sino un nuevo marco que implica mayor
flexibilidad pero, al mismo tiempo, nuevas obligaciones y controles
para la Administracin Tributaria que en ningn caso se independiza,
ni queda al margen del control poltico ni de las instituciones encargadas de controlar el funcionamiento de la Administracin Pblica.
Se debe explicar que la idea es flexibilizar los controles para mejorar
su funcionamiento pero sin dejar de lado el control a la Administracin Tributaria. Lo ideal es que estos procesos de reforma o fortalecimiento institucional que otorgan autonoma se encuentren inmersos
en procesos ms amplios de reforma de la Administracin Pblica y
65

Esparza, Carlos Alberto. Op. cit., p. 193.

187

Administracin Tributaria I

que la Administracin Tributaria. Tambin es recomendable que existan metas cuyo cumplimiento influya en los recursos presupuestarios
disponibles.
Diaz Yubero66 al hablar sobre la adopcin del modelo de agencia
tributaria considera que adems de ventajas, tambin existen riesgos
y costos significativos y no todos los pases estn en condiciones de
afrontar dicho proceso. A su criterio, la agencia tributaria no puede
tener autonoma total y por tanto estar fuera del control poltico y
legislativo. Tiene que haber un control riguroso pero que les deje
trabajar, adoptando decisiones y manejando de forma alternativa los
recursos que se le asignan. En resumen, a su criterio autonoma, responsabilidad y control deben ir de la mano para las administraciones
tributarias.
Parece que la clave para lograr la autonoma real de la Administracin
Tributaria pasa por el fortalecimiento institucional. En tal sentido, es
importante preocuparse de cmo generar capacidades antes de cmo
conferir facultades. A manera de ejemplo, en el caso peruano se privilegi el otorgamiento de facultades pensando en que dotando de
personalidad jurdica y patrimonio propio e independiente se lograra
avanzar hacia la autonoma de la agencia; sin embargo no fue sino
hasta que se fortaleci institucionalmente a la agencia con un fuerte
liderazgo, buena asesora y una significativa inversin en la dotacin
de recursos materiales y humanos cuando se logr que la institucin
ganara el reconocimiento.
No obstante que el principal objetivo de otorgar autonoma a la Administracin Tributaria ha sido lograr mayor adaptabilidad y flexibilidad en la gestin de recursos humanos y materiales, y como resultado, una mayor efectividad y eficiencia en su gestin; sin embargo,

66

Diaz Yubero, Fernando. Modelos organizativos: la Agencia Tributaria. En entrevista dada en Foro
Fiscal Iberoamericano N 1, noviembre, 2005.

188

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

Casanegra67 coincide en sealar que esta mayor autonoma conlleva


sus propios riesgos y debe acompaarse de un mecanismo de control
retrospectivo para asegurar que la flexibilidad no signifique gasto innecesario y garantizar que el inters pblico est protegido en todo
momento.
Mayor autonoma por s sola no garantiza un incremento automtico en la eficiencia o efectividad de la organizacin. La autonoma es
solamente un componente que, en combinacin con objetivos claros
para la organizacin y una estrategia adecuada para efectuar el cambio, puede contribuir a que las administraciones tributarias sean ms
eficientes. Sin objetivos claros y una adecuada estrategia, una mayor
autonoma no mejorar la efectividad de la Administracin Tributaria. La autonoma, por lo tanto, no es un fin, sino una herramienta
para alcanzarlo.

67

Casanegra, Milka. Op. cit.

189

CAPTULO III
Anlisis comparado de la autonoma
administrativa y financiera en las
administraciones del mundo

a existencia de autonoma en las administraciones tributarias


ha estado asociada a diferentes factores polticos, econmicos y
sociales que han generado la necesidad de reformar estas instituciones para incrementar su eficiencia y calidad de gestin.

De acuerdo con Bergman68 los grados de autonoma de las administraciones tributarias varan de acuerdo a factores polticos, fiscales e
institucionales, de modo que en una misma Administracin Tributaria se pueden observar distintos momentos en el tiempo tal como se
ilustrar en el captulo IV cuando se presente la experiencia peruana.
Bajo la premisa que otorgar autonoma contribuye a incrementar la
eficiencia y mejora la gestin de las administraciones tributarias, la
creacin de agencias con estatus jurdicos diferentes a los tradicionales departamentos ministeriales se hizo muy comn en la regin
latinoamericana a partir de la dcada del 90. Es as que, dichas
entidades fueron dotadas, por sus normas de creacin, de cierta autonoma de funcionamiento, en especial en cuestiones financieras y
de gestin de recursos humanos, a fin de lograr mejores resultados
en el desempeo de su misin, logrando mejorar la calidad de sus
68

Bergman, Marcelo. Op. cit.

191

Administracin Tributaria I

servicios y proyectar a la ciudadana una imagen de organizacin


expeditiva y de alto profesionalismo.
En muchos pases la experiencia ha mostrado que introducir cambios
drsticos en la Administracin Tributaria es ms fcil cuando la organizacin es relativamente autnoma. Por el contrario, pases cuya
Administracin Tributaria es completamente dependiente de otras
agencias de gobierno para aprobaciones, autorizaciones, seleccin de
personal, entre otros, han encontrado mas dificultad para introducir
los cambios.
Si bien los niveles de autonoma otorgados a la Administracin Tributaria de los diferentes pases han variado en el tiempo, la constante observada en la mayora de casos analizados ha sido la existencia
de una autonoma relativa y no total ya que siempre tienen a otra
entidad del sector pblico encargada de supervisarlas y ejercer cierta injerencia al aprobar aspectos importantes como por ejemplo su
presupuesto institucional o determinar polticas de recursos humanos. Esta entidad supervisora, adicional a las contraloras generales
de cada pas y sus acciones de control, ha resultado ser mayormente
el Ministerio de Economa y Finanzas en la medida que si bien las
administraciones tributarias han sido dotadas de personera jurdica
y establecidas como ente independiente de dicho ministerio, y ya no
como una de sus oficinas o dependencias; sin embargo estas siempre
se han mantenido como parte del gran Sector Economa y Finanzas
y por tanto sujetas a tal supervisin a fin de evitar que se genere la
llamada autonoma perversa que presentamos en el captulo II.
Las caractersticas observadas son reflejo de la importancia del control al lado de la autonoma otorgada a las administraciones tributarias. Asimismo, y como veremos ms adelante, si bien muchos pases
otorgaron autonoma a sus administraciones tributarias, esta se ha
catalogado de relativa respecto a los elevados niveles de autonoma
existentes en otras entidades como por ejemplo los bancos centrales,
la misma que en muchos casos est estipulada en la misma constitu192

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

cin de cada pas y da muchas facultades tanto administrativas como


financieras, A manera de ejemplo, en Per el Banco Central tiene autonoma constitucional y en virtud a ella se rige exclusivamente por
su Ley Orgnica y sus Estatutos. Asimismo, tiene autonoma presupuestal, siendo responsable de la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, ampliacin, modificacin y control del mismo.
3.1. El caso de algunos pases de Amrica del Norte, frica, Europa y Asia
Si bien el Internal Revenue Service (IRS) o Servicio de Rentas Internas de Estados Unidos es segn muchas publicaciones69 el precedente ms remoto de esta preocupacin y tendencia por dotar
de autonoma a las administraciones tributarias; sin embargo fue
durante los aos ochenta y principalmente durante e los 90s que
muchos pases en el mundo buscaron implementarla como requisito
para obtener xito en el marco de la aplicacin de sendas reformas
de la Administracin Tributaria y Sistemas Tributario, dirigidas fundamentalmente a incrementar la eficiencia de dicha organizacin, a
la vez que simplificar los sistemas de tributacin existentes.
El Servicio de Rentas Internas (IRS) de Estados Unidos es una agencia
autnoma por su estatus jurdico diferente a los tradicionales departamentos ministeriales; sin embargo respecto a los niveles de autonoma
administrativa y financiera podemos sealar que esta es baja ya que el
IRS depende del Departamento de Tesoro de los Estados Unidos, entidad encargada de aprobar su presupuesto y luego mandarlo al Congreso. Asimismo, las polticas de recursos humanos y recursos materiales
son las mismas que se aplican a cualquier entidad del sector pblico
americano. Es decir, hay ciertos lmites y directivas que acotan el campo de accin del IRS y dentro del cual se desenvuelven con cierta autonoma.
69

Diaz Yubero Op. Cit., p.16.

193

Administracin Tributaria I

Una experiencia, en Amrica del Norte, ms reciente que la de Estados Unidos es el caso de Canad pas que desde noviembre 1999
otorg autonoma a su Administracin Tributaria denominada Canada Revenue Agency-CRA. Cabe indicar que en dicha fecha el parlamento aprob la norma que cambio el estatus de departamento al de
agencia tributaria, lo cual ha ayudado a construir una organizacin
moderna que es reconocida por su liderazgo, innovacin y servicio al
cliente. Si bien inicialmente se cre como una agencia integrada de
Administracin Tributaria (Aduanas y Tributos internos), sin embargo en el 2003 se cre el Canad Borders Service Agency (CBSA), de
tal forma que junto con el Canad Revenue Agency pasaron a ser dos
agencias separadas. Si bien no se cuenta con ms detalles respecto a la
autonoma financiera y administrativa, la situacin de la CRA debe
ser similar a la del IRS en donde hay ciertos niveles de autonoma
pero siempre respetando ciertos lineamientos y regulaciones establecidos por la entidad supervisora y que mayormente corresponde al
Ministerio de Hacienda.
En base al trabajo de Silvani70, y a manera informativa, podemos
mencionar que en el continente Africano, Ghana fue la pionera en
establecer una agencia de ingresos autnoma en 1985 con la creacin
de su Secretaria Nacional de Ingresos, organizacin independiente
de la Administracin Pblica y con sus propias polticas de pago.
Otros pases africanos como Uganda y Zambia siguieron el ejemplo
de Ghana y establecieron, entre 1991 y 1994, autoridades de ingresos autnomas con xito.
En el continente Europeo, Espaa es uno de los primeros pases en
establecer una Administracin Tributaria autnoma, especialmente en cuestiones financieras y de gestin de recursos. Es as que, la
Agencia Espaola de Administracin Tributaria (AEAT) se constituy de manera efectiva desde enero de 1992. Est agencia se con70

Silvani, Carlos y Catherine Baer. Op. cit.

194

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

figur como un ente de derecho pblico adscrito al Ministerio de


Economa y Hacienda, a travs de la Secretaria de Estado de Hacienda y Presupuestos. Como ente de derecho pblico, cuenta con un
rgimen jurdico propio distinto al de la administracin general del
Estado que, sin menoscabo de los principios esenciales que deben
presidir toda actuacin administrativa, le confiere cierta autonoma
en materia presupuestaria y de gestin de personal.
La AEAT elabora y aprueba de forma autnoma su oferta de empleo, a
la vez que selecciona su personal. Las condiciones de trabajo de personal
laboral se determinaran mediante negociacin colectiva entre la agencia
y la representacin de los trabajadores. De otro lado, sus principales ingresos corresponden a transferencias corrientes
As como Espaa, hay otros pases europeos que siguieron esta tendencia de otorgar autonoma a la Administracin Tributaria, es el caso de
Reino Unido, Suecia e Italia. Por el contrario Francia, Alemania y Pases bajos son pases de dicho continente en los que la Administracin
Tributaria contina siendo encargada a unidades con estatus jurdico
de departamento ministerial, con las limitaciones a que esto puede
conllevar al estar sujeto al mismo trato que cualquiera de los otros
organismos de la Administracin Pblica, incluyendo aspectos presupuestales y administrativos. Claro que, en la medida que el contexto
y caractersticas son diferentes a aquellos que enfrentan los pases latinoamericanos, en el caso de estos importantes pases Europeos puede
ser que esta frmula funcione correctamente y no sea necesario otorgar
autonoma.
Segn Bergman71, la experiencia de Europa Occidental muestra el
desarrollo de un esquema de autonoma y administracin racional
donde no hay interferencia poltica y hay una alta profesionalizacin,
entre otros.

71

Bergman, Marcelo. Op. cit., p. 5.

195

Administracin Tributaria I

En el continente asitico se puede mencionar el caso de China, donde el State Administration of Taxation (SAT) es desde 1994 una entidad separada del Ministerio de Finanzas, con nivel de ministerio, y
directamente administrada por el Consejo de Estado. Sin embargo,
esta entidad est sujeta a las polticas aplicables a toda la Administracin Pblica y su presupuesto es financiado con los recursos o
transferencias que recibe del Consejo de Estado. Es decir, en este caso
se observa la existencia de bajos niveles de autonoma en la Administracin Tributaria.
Cabe mencionar que, en China las agencias de gobierno encargados
de administrar tributos y otras obligaciones son los departamentos
de finanzas de los gobiernos locales, las administraciones tributarias
y las administraciones de aduanas.
3.2. El caso de los pases latinoamericanos
En el caso latinoamericano es preciso sealar que las diferentes administraciones tributarias han adaptado lo mejor de las experiencias
vividas por otras administraciones o los modelos recomendados por
instituciones como el Centro Interamericano de administraciones
tributarios (CIAT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial (BM), entre otras que prestaron asesoramiento tcnico a la regin y orientaron las diferentes reformas implementadas.
De esta forma, y luego de carecer por lo general de un mnimo autonoma administrativa y financiera; la constante en la regin
desde la dcada de los 90s, principalmente, ha sido que los gobiernos descentralicen sus administraciones tributarias, dotndolas de
diferentes niveles de autonoma administrativa, financiera y tcnica.
Asimismo, en algunos casos se unificaron las administraciones de tributos internos con las aduanas; o tambin se cambiaron modelos
organizativos desde estructuras por tributos a estructuras por funciones, por tipos de contribuyente o mixtas. Asimismo, se cambiaron
estrategias buscando ahora un equilibrio entre el control y el servicio
196

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

al contribuyente; todo esto pensando siempre en una mejora continua que permitan obtener altos niveles de efectividad y eficacia en la
gestin de las administraciones tributarias, acorde con la tendencia
de las administraciones tributarias avanzadas.
Es as que pases como Per, Mxico, Argentina, Guatemala, Bolivia,
Colombia, Ecuador, Venezuela, Repblica Dominicana, entre otros
son los que en mayor o menor grado optaron por implementar reformas en sus administraciones tributarias siendo uno de los objetivos
principales el fortalecimiento institucional a travs del otorgamiento
de diversos niveles de autonoma, particularmente autonoma administrativa y de gestin, as como autonoma financiera. Claro esta que,
desde sus inicios hasta la fecha, han pasado ya varios aos, lo cual ha
implicado en algunos casos una disminucin del grado de autonoma
respecto de los niveles existentes al inicio de las reformas. Esta disminucin del grado de autonoma ha sido consecuencia muchas veces
del contexto poltico y econmico vivido en cada momento y que,
por ejemplo, implico problemas fiscales que conllevaron a implementar severos mecanismos de austeridad fiscal que igual alcanzaron a las
administraciones tributarias como ha ocurrido con Per en los ltimos 5 aos (perodo 2001 al 2006) limitando su capacidad de gasto a
pesar de contar con los ingresos respectivos.
A diferencia de los pases anteriores, Brasil y Paraguay son un ejemplo de administraciones tributarias con bajos niveles de autonoma
al mantenerse subordinadas o como dependencia del Ministerio de
Hacienda, mientras que Chile es un caso en el cual no existe autonoma financiera al depender de las transferencias del Tesoro; pero
sin embargo si tiene autonoma administrativa en niveles medios ya
que puede manejar sus recursos humanos salvo las remuneraciones
que se rigen por las mismas polticas que el resto de la Administracin Pblica. Finalmente, Uruguay es un pas que recientemente
viene implementando una importante reforma de la Administracin Tributaria, aprobada en noviembre de 2003, dirigida a forta197

Administracin Tributaria I

lecer la Administracin Tributaria dotndola de mayor autonoma


con un adecuado rgimen de administracin de recursos humanos,
fsicos y financieros.
En todo este tiempo si bien se habla de autonoma administrativa
y financiera en muchos de los pases de la regin; sin embargo en la
prctica debemos decir que esta siempre ha sido relativa pues en la
mayora de los casos el Ministerio de Hacienda o economa ha sido el
encargado de supervisar y controlar la marcha de las agencias tributarias, aprobar los presupuestos y aplicar restricciones a su ejecucin.
Asimismo, y en algunos pases, la aplicacin a la Administracin Tributaria de las normas y regulaciones comunes a todo el sector pblico,
signific restricciones que restaron la tan importante flexibilidad y
capacidad de reaccin de estos organismos, principalmente en cuanto a polticas de recursos humanos y las polticas de adquisiciones y
contrataciones.
A continuacin presentamos un breve detalle de cada Administracin Tributaria respecto a los niveles de autonoma existentes tanto
administrativa como financiera.
En Per, la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
(SUNAT) es una institucin pblica descentralizada del sector economa y finanzas, con personera jurdica de Derecho Pblico, patrimonio propio y autonoma funcional, econmica, tcnica, financiera
y administrativa. La SUNAT est adscrita al Ministerio de Economa
quien se encarga de controlar y supervisar su funcionamiento.
Si bien la SUNAT fue creada en 1988; sin embargo los niveles de autonoma otorgados se hicieron efectivos recin a partir de 1991. Los
ingresos que financian su presupuesto corresponden a un porcentaje
de la recaudacin.
Si bien en sus inicios la Administracin Tributaria peruana cont con
altos niveles de autonoma financiera y administrativa; sin embargo
en los ltimos aos estos se han reducido de manera significativa pro198

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

ducto de una serie de dispositivos legales aplicables a las entidades del


sector pblico y que en la prctica han limitado su accionar.
En Chile, el Servicio de Impuestos Internos es una institucin pblica descentralizada, autnoma, con personalidad jurdica propia y
de duracin indefinida. Adems, es un servicio pblico descentralizado territorial y funcionalmente, que se encuentra sometido a la
supervigilancia lo cual no significa dependencia del Presidente
de la Repblica a travs del Ministerio de Hacienda y cuenta con el
patrimonio propio que le asigna la Ley. Fue creada con Decreto de
1980 y actualizado con Ley de julio 1997. Sus ingresos provienen de
transferencias del Tesoro y tiene libertad para el manejo de la poltica
de personal, con excepcin de las remuneraciones. Es decir contara
con ciertos niveles de autonoma administrativa pero baja autonoma
financiera.
En Brasil la Secretara de la Renta Federal (SRF), hoy llamada Secretara Federal de Ingresos, es el rgano central de directiva superior,
subordinado al Ministerio de Hacienda, responsable por la administracin de los tributos internos y aduaneros de la Nacin, con el
objetivo de promocionar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, recaudar recursos para el Estado y realizar acciones
de fiscalizacin y combate a la evasin, de manera de promocionar
la justicia fiscal. Fue creado en 1968 y su estructura actual se aprob
con decreto de julio 2001.
Al estar subordinada al Ministerio de Hacienda no posee total autonoma administrativa y financiera en el desempeo de sus actividades.
Aunque gran parte de sus gastos son pagados por el Fondo Especial para
el Desarrollo y Perfeccionamiento de las Actividades de Fiscalizacin
(FUNDAF), la SRF necesita obtener la autorizacin de los rganos de
administracin, presupuesto del Ministerio de Hacienda para efectivizar sus gastos. En el manejo de recursos humanos hay cierto grado de
autonoma administrativa aunque existen restricciones, aplicables a las
entidades pblicas, que respetar.
199

Administracin Tributaria I

En Argentina, la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP)


nace en 1997, resultado de la fusin de la Administracin Nacional
de Aduanas y la Direccin General Impositiva (DGI), como una
entidad autrquica o autnoma en el mbito del Ministerio de Economa, obras y servicios, quien la supervisa. A partir de la vigencia
del Decreto N 1399 publicado en el ao 2001 la AFIP obtiene la
autarqua presupuestaria y financiera y refuerza su autonoma administrativa. Dicha norma estableci los recursos econmicos de la
AFIP (principalmente un porcentaje de la recaudacin), lo cual signific otorgarle autarqua financiera; a la vez que otorg estabilidad
al cargo de administrador federal de la AFIP cuyo mandato se fij
por cuatro aos.
La AFIP tiene amplias facultades para asignar y redistribuir los fondos que le correspondan a proyectos, programas, tareas y actividades,
as como para determinar la planta de personal, su distribucin y la
asignacin de dotaciones a las distintas unidades del organismo y
efectuar las inversiones que resulten necesarias para la mejor consecucin de sus objetivos
En Colombia la Unidad Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se organiza desde el ao de
1999 como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, con autonoma administrativa y presupuestal (autonoma
financiera), patrimonio propio y tambin con un sistema especial de
administracin de personal. Pero no obstante lo mencionado, sta
institucin se encuentra sujeta al control del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico de Colombia.
En Ecuador el Servicio de Rentas Internas (SRI), es creado en el ao
de 1997 como una entidad independiente del Ministerio de Economa y Finanzas del Estado ecuatoriano denominada autnoma con
personera jurdica, patrimonio y fondos propios y con autonoma
administrativa, operativa y financiera ya que su presupuesto no depende del presupuesto general del Estado que se establece todos los
200

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

aos. El Ministerio de Economa y Finanzas supervisa al SRI y el


ministro de economa es el presidente del directorio del SRI.
En Mxico desde el ao 1997 se puso en marcha, el Servicio de Administracin Tributaria (SAT), rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) que tiene el carcter de
autoridad fiscal, y que goza de autonoma de gestin para la consecucin de sus labores; y de autonoma tcnica para dictar sus resoluciones. El SAT tiene la responsabilidad de aplicar la legislacin fiscal
y aduanera.
Respecto a la autonoma financiera, esta es media pues si bien el Presupuesto del SAT es diseado por si mismo, sin embargo en su aprobacin depende del ejecutivo federal (Secretaria de Hacienda), quien
puede modificar el proyecto al ser una dependencia de este. El SAT
no cuenta con una asignacin de ingresos propios sino que depende
del pliego presupuestal al cual pertenece. Es importante sealar que el
presente ao 2006 existe en el congreso de la Unin (rgano legislativo
federal) una iniciativa de reforma de la Constitucin a fin de otorgar
autonoma constitucional al SAT, lo cual implicara sustanciales mejoras respecto a la situacin actual.
En Uruguay la Direccin General Impositiva (DGI) surgi como
una Unidad Ejecutora dependiente del Ministerio de Economa y
Finanzas y con bajos niveles de autonoma administrativa y financiera. Sin embargo, desde noviembre 2003 se viene implementando
un proyecto de fortalecimiento de la Administracin Tributaria que
justamente busca dotarla de mayor autonoma con un adecuado rgimen de administracin de sus recursos humanos, fsicos y financieros.
En Venezuela el actual Servicio Nacional Integrado de Administracin
Aduanera y Tributaria (SENIAT) data del ao 2001 (el original se cre
en 1994) y es un organismo autnomo sin personalidad jurdica, con
autonoma funcional, tcnica y financiera y constituye un rgano ad-

201

Administracin Tributaria I

ministrativo desconcentrado, de carcter tcnico especial, dependiente


jerrquicamente del Ministro de Finanzas. Tiene autonoma administrativa ya que posee facultad para definir y decidir su estructura orgnica, distribuir competencias, crea, modificar o suprimir unidades
administrativas y reas regionales; administrar el sistema de recursos
humanos (incluyendo remuneraciones) entre otros aspectos pero siempre de conformidad con los principios constitucionales que rigen la
funcin pblica. Parte de sus ingresos corresponde a un porcentaje de
la recaudacin de tributos (sin incluir los de explotacin de hidrocarburos) y otras asignaciones especiales o por autogestin.
En Paraguay la Subsecretara de Estado de Tributacin (SET) est a
cargo del Ministerio de Hacienda bajo la autoridad del Ministro y
su actual organizacin data de la Ley publicada en 1991. El SET no
cuenta con autonoma financiera por lo que su presupuesto es asignado por el Ministerio de Hacienda. En lo que respecta a la autonoma
administrativa, tampoco se cuenta con gran margen de operatividad
para la Administracin Tributaria, no obstante contar con un presupuesto asignado que permite al menos realizar las contrataciones que
no sobrepasen las partidas presupuestarias aprobadas por Ley de la
Nacin. La estructura organizacional es definida por Resolucin Ministerial (hasta el rango de departamentos) y por el viceministro en el
caso de secciones y otras divisiones de menor jerarqua.
En Repblica Dominicana, la Direccin General de Impuestos Internos (DGII) es la institucin que se encarga de la administracin
y/o recaudacin de los principales impuestos internos y tasas en la
Repblicas Dominicana.
Esta entidad surgi con la promulgacin de la Ley 166-97 de febrero
1988 que fusion las antiguas Direcciones Generales de Rentas Internas e Impuestos sobre la Renta. El organismo superior jerrquico
es la Secretara de Estado de Finanzas, del cual la DGII es una dependencia. La DGII tiene autonoma administrativa pero no posee
autonoma financiera ya que depende de la Secretaria de Hacienda.
202

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

En Guatemala, la Superintendencia de Administracin Tributaria


(SAT) se cre en 1998 como una entidad descentralizada, con competencia y jurisdiccin en todo el territorio nacional, para ejercer
con exclusividad las funciones de Administracin Tributaria contenidas en la legislacin. Esta creacin se dio en el marco del plan
de modernizacin de la Administracin Tributaria iniciado por el
gobierno a principios de 1997 a travs del Ministerio de Finanzas.
El SAT goza de autonoma funcional, econmica, financiera, tcnica
y administrativa y cuenta con personalidad jurdica, patrimonio y
recursos propios. El SAT tiene libertad para efectuar la seleccin y
contratacin de personal
El anexo 1 del trabajo presenta en mayor detalle la situacin de las
diferentes administraciones tributarias de los pases Latinoamericanos, as como Espaa y Estados Unidos respecto a su naturaleza, grado de autonoma administrativa y rgimen presupuestario vigente.
El anexo 2 complementa al anterior y pretende presentar en forma
mucho ms resumida la situacin de estos pases respecto a los temas
mencionados.
No obstante lo anterior, el anlisis comparado de la situacin actual en
los pases Latinoamericanos nos ha permitido encontrar gran predominancia del rgimen de autonoma financiera y administrativa pero con
ciertas restricciones normativas y siempre bajo el control de una entidad
superior. Es as que, de los doce pases analizados diez cuentan con niveles medios de autonoma administrativa y financiera, siendo actualmente Brasil y Chile aquellos en los cuales se puede decir que esta es ms
baja. Asimismo, Uruguay es el caso de un pas que muy recientemente
(fines del 2003) inici la implementacin de una reforma importante de
su Administracin Tributaria y que tiene como acciones claves el otorgamiento de autonoma administrativa, financiera y tcnica para potenciar
su gestin.

203

CAPTULO IV
Autonoma administrativa y financiera:
la experiencia peruana el caso de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria - SUNAT

l caso peruano es ilustrativo sobre el tema de implicancias de


autonoma administrativa y financiera de las administraciones
tributarias, ya que en l se pueden identificar tres perodos que
muestran las diferentes situaciones posibles:
Un primer perodo de carencia de autonoma administrativa y financiera en un contexto de bajo desempeo, caos y corrupcin generalizada en la Administracin Tributaria
Un segundo perodo de ganancia de niveles medios de autonoma administrativa y financiera, implantada en el marco de una importante
reforma tributaria, que tuvo efecto positivo en el desempeo de la institucin al permitirle contar con flexibilidad en su desempeo. Hablamos
de niveles medios de autonoma ya que, a diferencia de las entidades
que gozan de autonoma constitucional como el Banco Central y la Superintendencia de Banca, esta enfrent ciertas restricciones como parte
del control necesario como entidad perteneciente al sector economa y
finanzas y, en general, como entidad pblica.
Un tercer perodo caracterizado por la prdida gradual de la autonoma
administrativa y financiera obtenida en el segundo perodo, ello en el
marco de un proceso de estricto control y severas normas de austeridad
205

Administracin Tributaria I

para las diversas entidades del sector pblico nacional en el marco de un


proceso de modernizacin del Estado y las entidades pblicas.
4.1. Periodo 1: carencia de autonoma administrativa y financiera en la Administracin Tributaria-situacin hasta 1991
La Administracin Tributaria en Per era un rgano de lnea del Ministerio de Economa y Finanzas, denominada Direccin General de Contribuciones (DGC) y dependiente del Vice-Ministerio de Hacienda, con
bajos niveles de autonoma administrativa y financiera.
En tal sentido constituan un pliego mas del ministerio y por ello los
recursos presupuestales, financieros y humanos dependa directamente
del Ministerio, en la medida que el presupuesto era aprobado y ejecutado en funcin de las prioridades que este consideraba en su cartera. La
Direccin General de Contribuciones se caracterizaba por la existencia
de un vasto nmero de oficinas que dependan del Director General.
Por el lado de los recursos humanos podemos decir que no se contaba con un personal calificado y la corrupcin era comn en la entidad tributaria. Como consecuencia de esto, y como seala Arias72
la evasin y elusin de impuestos era considerado como un deporte
nacional. Entre 1971 y 1987 el nmero de empleados de la Administracin Tributaria ms que se duplic, no obstante que el nmero
de contribuyentes y la recaudacin no crecan.
El crecimiento desmedido del personal, que obedeca sobre todo a arreglos
de favores polticos pagados con puestos de trabajo, y las restricciones presupuestales como un pliego ms del ministerio, implicaron un bajo nivel
de remuneraciones al personal. Es as que hacia 1987 estas disminuyeron
casi en un 70 por ciento en trminos reales. No se contaba con procesos
de seleccin para contratar nuevo personal, no se contaba con programas
de capacitacin. Estas debilidades agravaron la crtica situacin del capital
72

Arias, Luis Alberto. Fortalecimiento Institucional de la Administracin Tributaria Peruana. p. 2 Documento de trabajo 02/94. SUNAT.

206

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

humano; lo cual sumado al bajo nivel salarial provocaban peridicas paralizaciones que en algunos casos llegaron a afectar cinco de los doce meses
del ao. Toda esta situacin acentu la ineficiencia y el descrdito de la
autoridad tributaria.
En resumen, la historia de la Administracin Tributaria de aquellos
aos se caracterizaba por elevados niveles de corrupcin, desorganizacin y falta de autonoma; todo ello frente a la imperante necesidad
de mejorar los niveles de recaudacin, que presentaba problemas muy
profundos, ya que la recaudacin de tributos internos y aduaneros
carecan de sistemas apropiados para ejercer el adecuado control de
la labor de fiscalizacin. Por dichos aos se contaba con un sistema
tributario complejo con gran cantidad de impuestos, la tributacin
estaba concentrada en un reducido nmero de contribuyentes ya que
eran aproximadamente 700 empresas las que aportaban el 90% del
total de recaudacin y slo 13,5 miles de empresas estaban afectas al
IGV; esto en un pas con aproximadamente 20 millones de habitantes y una PEA de 6 millones al final de los aos 80.
Los inicios del cambio en la Administracin Tributaria
Ante la crtica situacin descrita, hacia mediados del ao 1988 empezaron los tibios intentos de implementacin de una Reforma de la
Administracin Tributaria peruana que se haca muy necesaria y que
buscara dotarla de autonoma.
De esta forma, mediante Ley No 24829 del 8 de junio de 1988 se dio
el primer paso a travs de la creacin de la Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria (SUNAT)73, como una institucin pblica descentralizada del sector economa y finanzas, con personera
jurdica de derecho pblico, con patrimonio propio y autonoma funcional, tcnica, financiera y administrativa.
73

Al mismo tiempo, con esta misma Ley se cre la Superintendencia Nacional de Aduanas con las mismas caractersticas que las sealadas para la Superintendencia Nacional de Administracin TributariaSUNAT.

207

Administracin Tributaria I

Segn la norma, a partir de la vigencia de su ley general, la SUNAT


deba asumir ntegramente las funciones y atribuciones de la Direccin
General de Contribuciones (DGC), Direccin de poltica fiscal y del
Instituto de Administracin Tributaria, todos pertenecientes y dependientes del Ministerio de Economa y Finanzas. Por el lado presupuestario, la Ley N 24829 sealaba que la SUNAT recibira los recursos
que le transfieran estas direcciones y adicionalmente contara para su
presupuesto administrativo, hasta con el 2% de los recursos que recaude para el Tesoro Pblico. Este fue un importante cambio pues se
otorg a la Administracin Tributaria un ingreso propio, dejando de
lado la situacin de dependencia del Ministerio de Economa.
La Ley general de la SUNAT fue promulgada a los pocos meses mediante
Decreto Legislativo N 501 del 29 de noviembre de 1988, el cual ratific la
autonoma administrativa, funcional, tcnica y financiera que ya estipulaba
la Ley N 24829; a la vez que sealaba como su finalidad el administrar,
aplicar, fiscalizar y recaudar los tributos internos, con excepcin de los municipales, as como proponer y participar en la reglamentacin de las normas
tributarias. Asimismo, esta Ley formaliz la incorporacin de la SUNAT
como Institucin Pblica Descentralizada del Sector Economa y Finanzas.
Antes de la Reforma
* Sector Economa y Finanzas

Despus de la Reforma
* Sector Economa y Finanzas

Ministro de Economa

Viceministro de
Economa

Ministro de Economa

Viceministro de
Economa

Viceministro de
Hacienda

Direccin general
de Poltica Fiscal

Direccin general
de contribuciones

Otros

Direccin general
de Aduanas

Dir. Gen. Asuntos Econ.


y Soc.
Dir. Gen. Pol. de Ing.
Pblicos
Dir. Gen. Prog. Multianual
del SP
Dir. Gen. Asuntos Econ.
Inter.

Otros
Encargado de
poltica tributaria

Viceministro de
Hacienda

Encargado de
Administracin
Tributaria

208

Superintendencia Nacional de Administracin


Tributaria (organismo
descentralizado)

Encargado
de poltica
tributaria
Encargado de
Administracin
Tributaria

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

El mismo Decreto Legislativo N 501 ratific la asignacin de


un porcentaje de la recaudacin como principal ingreso propio
para financiar el presupuesto institucional, hecho que signific el
otorgamiento de niveles medios de autonoma financiera, permitindole mejorar la administracin de su presupuesto.
Si bien la Ley de creacin y la Ley General proclamaban textualmente una amplia autonoma para el ente tributario, sin
embargo en la prctica la citada Ley signific slo un cambio
de nombre de la antigua Direccin General de Contribuciones
(DGC) a la nueva entidad bautizada como SUNAT. Es decir,
persistieron en la entidad tributaria el deterioro en aspectos de
organizacin y funciones, recursos econmicos y recursos humanos, entre otros.
Los problemas continuaran tambin por que se registr la coexistencia de dos estructuras; la correspondiente a la SUNAT en los
niveles superiores y aquella de la DGC en los niveles intermedios.
Las funciones normativas y operativas eran desarrolladas indistintamente por unidades de diverso rango jerrquico.
De otro lado, algunas responsabilidades especficas de la Administracin Tributaria siguieron siendo ejecutadas por otras instituciones como es el caso de la cobranza coactiva de impuestos y el fraccionamiento tributario que continuaron siendo competencia del
Banco de la Nacin, entidad que en virtud al marco legal, monopolizaba la recaudacin tributaria, lo cual gener ineficiencias que se
manifestaban en el amplio margen de error a nivel de la digitacin
de la informacin, y en la carencia de mecanismos de cuadre de caja
y conciliacin.
A pesar de la autonoma financiera obtenida, los problemas de
infraestructura informtica ya presentes en la DGC se agudizaron en la medida que la entidad no contaba con un sistema
propio para el procesamiento de informacin y se haba aban-

209

Administracin Tributaria I

donado el mantenimiento y la actualizacin del registro de los


contribuyentes.
La recin creada SUNAT segua operando, en la prctica, como
una entidad totalmente dependiente del Ministerio de Economa
que contaba con parcial apoyo de la oficina de informtica del Ministerio, siendo sus requerimientos atendidos segn las prioridades
existentes. En general, las administraciones tributarias y aduaneras carecan de sistemas apropiados para controlar la recaudacin
y para ejercer adecuados controles de fiscalizacin, haciendo necesaria la ejecucin de una importante inversin econmica para
subsanar estos problemas.
Manejo financiero
Por el lado presupuestal, la Ley General de la nueva SUNAT sealaba como rgimen econmico de la entidad un porcentaje de 2%
de la recaudacin de ingresos del Tesoro, un 0,2% de los ingresos
de aquellos tributos cuya administracin se le encargue y que no
constituyan rentas del Tesoro Pblico; un porcentaje de los ingresos
por remates, donaciones, transferencia y otros ingresos propios por
los servicios que preste o publicaciones que realice. Esta situacin
fue ventajosa y signific obtener autonoma financiera respecto de
lo que ocurra anteriormente cuando su presupuesto era resultado
del reparto otorgado por el Ministerio de Economa en funcin a
las prioridades existentes.
El presupuesto de la SUNAT deba ser aprobado por Resolucin
del Superintendente Nacional y remitido a la comisin del congreso y al ministro de economa para su inclusin en el Presupuesto de la Repblica como un pliego presupuestal mas a ser
aprobado.
No obstante lo anterior, si bien la Ley sealaba claramente la fuente de
ingresos para la entidad, en la prctica la captacin de ingresos para el financiamiento de sus actividades y pago de personal, se deba efectuar me210

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

diante insistentes gestiones ante el Tesoro Pblico, logrndose el abono


slo parcial y nunca completo de los ingresos reconocidos por ley. Es decir,
no operaba la aprobada autonoma financiera.
Asimismo, la asignacin de ingresos para la entidad se vea afectada
en forma negativa por dos razones:

La primera, por las cadas de la recaudacin y

La segunda, porque se diluan por el efecto combinado de la


hiperinflacin existente y predominante en ese entonces (aos
1987 a 1990), as como la ausencia de una poltica financiera
institucional.

En lo referente a la poltica de personal y salarial, esta se mantuvo


dentro de las normas establecidas para el sector pblico lo cual
era una limitante para los objetivos de eficiencia que buscaba la
SUNAT.
En el Per existan en ese entonces dos regmenes laborales, el de la
actividad del Sector Privado (Ley N 4916) y el de la actividad del
Sector Pblico (Decreto Legislativo N 276). Los trabajadores de
la Administracin Tributaria estaban sujetos al rgimen del Sector
Pblico, donde las remuneraciones eran muy bajas y generaban actos de corrupcin. Esta situacin se mantuvo con la creacin de la
SUNAT ya que la Ley General de la entidad ratific la aplicacin
de dicho rgimen laboral para su personal.
Los mayores ingresos tericos que deba recibir la Administracin Tributaria, y que como explic no llegaban completos y
aparte se vean afectados por la situacin econmica del pas, no
podan ser aplicados a la solucin del problema salarial dado las
restricciones que representaba el mantener el rgimen del Sector
Pblico.
Ni siquiera la aplicacin de bonificaciones va un fondo tributario
fue aplicable, dado que un beneficio en favor del personal de la

211

Administracin Tributaria I

SUNAT, adems de no ser un monto fijo ni permanente, deba gestionarse en cada oportunidad que se desee pagar, lo cual propiciaba
las protestas y desrdenes generados por los empleados del Ministerio de Economa cuyo local segua siendo ocupado parcialmente
por la SUNAT.
En el contexto descrito, se puede sealar que los aos siguientes a la
creacin de la SUNAT se caracterizaron por la existencia de una Administracin Tributaria que mostraba sostenido y evidente deterioro,
el cual venia de los aos previos y que no lleg a corregirse debido a
que el cambio del marco legal no condujo a innovaciones sustantivas
en la gestin institucional, mantenindose una situacin de carencia
de autonoma.
Es decir, la autonoma que se otorg a la Administracin Tributaria con
la promulgacin de la Ley N 24829 en 1988 fue slo aparente o terica
ya que, como se ha comentado, esta nunca se llev a la prctica sino,
como explicaremos a continuacin, hasta la implementacin de una
nueva y definitiva reforma tributaria en el ao 1991.
4.2. Periodo 2: fortalecimiento institucional y obtencin de
autonoma administrativa y financiera en la Administracin Tributaria: 1991-2001
El segundo perodo se va a caracterizar por el despegue de la Administracin Tributaria como consecuencia de la importante reforma de la Administracin Tributaria implementada a partir de 1991 y que, entre otros, le
permiti obtener y hacer uso de la autonoma administrativa y financiera
decretada en su Ley de creacin de 1988.
Este segundo perodo se puede subdividir a su vez en dos sub-perodos, uno que podramos llamar los primeros aos de gestin con
autonoma administrativa y financiera y otra que denominaremos
de consolidacin de una gestin con autonoma administrativa y
financiera.

212

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

4.2.1 Los primeros aos de gestin con autonoma administrativa y


financiera (1991-1994)
A mediados de 1990 la situacin que enfrentaba la Administracin
Tributaria peruana se caracterizaba por una severa reduccin de los
ingresos tributarios recaudados por el Estado, los cuales llegaron a
representar un nivel mnimo histrico de apenas 4.1% del PBI, ello
como resultado de la hiperinflacin y de la escasa preocupacin que
se aplic sobre este tema. Cinco aos atrs, la presin tributaria era
equivalente a 14.4% del PBI y una dcada antes este indicador se
acercaba al 20%.
La Administracin Tributaria, al finalizar el ao de 1990 estaba sobre dimensionada pues contaba con ms de 3 mil trabajadores, cuya
distribucin era ineficiente ya que slo 250 se dedicaban a la tarea de
fiscalizacin la cual deba ser una de las prioridades institucionales.
Los avances logrados hasta entonces en cuanto al ejercicio de la autonoma por parte de la Administracin Tributaria haban quedado
en intenciones polticas debido a la severa crisis econmica y social
desatada en el Per.
Es en dicho contexto que se decide implementar una importante Reforma Tributaria que de un lado busc reorganizar la Administracin
Tributaria, a la vez que alcanzar el objetivo de ampliacin de la base
tributaria y simplificacin del sistema tributario caracterizado por tener una gran cantidad de tributos as como la existencia de abundantes beneficios y tratamientos preferenciales que minaban el sistema.
La ejecucin de autonoma como variable estratgica para el xito de la reforma de la Administracin Tributaria
En el contexto de la reforma de la Administracin, la puesta en prctica y otorgamiento efectivo de la autonoma que sealaba la normatividad vigente represent ventajas slidas ya que permitira potenciar la gestin de la entidad tributaria que tan a menos haba llegado.

213

Administracin Tributaria I

Es as que, en marzo de 1991 se inici un proceso de reforma en que


se le entregara autonoma formal a la SUNAT. Este proceso fue llevado a cabo por un equipo de profesionales peruanos provenientes
principalmente del Banco Central de Reserva (BCR) con el apoyo
de misiones tcnicas extranjeras del Fondo Monetario Internacional
(FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT) quienes establecieron
el diagnstico y las metas a alcanzar; as como la estrategia para obtener
en un periodo de tres aos una Administracin Tributaria moderna y
honesta.
Mediante Decreto Legislativo N 639 del 18 de mayo de 1991 se decide iniciar una drstica reforma de la Administracin Tributaria, para
lo cual se declar en reorganizacin a la SUNAT, considerando que era
imprescindible sentar las bases que permitan una eficaz actuacin de la
Administracin Tributaria como elemento central del Sistema Tributario. Asimismo, se otorg un plazo de 7 meses para que se adopten las
medidas necesarias de reestructuracin orgnica y de racionalizacin
de los recursos con que contaba y manteniendo armona con lo dispuesto en su Ley de creacin.
Con dicha norma se busc dotar a la Administracin Tributaria de
una nueva estructura organizativa que permita lograr una institucin
slida y permanente en la que el ejercicio de la funcin pblica sea
tcnica y moralmente ejemplar. Para esto se dieron las autorizaciones
necesarias, entre otras cosas, para dotarla de instalaciones y equipamiento que permitan el desarrollo de sus labores en forma eficaz.
Autonoma administrativa
En lnea con la reorganizacin de la SUNAT, el Decreto Legislativo
N 639 incluy la reorganizacin de la asignacin de los recursos humanos. En tal sentido, se suspendi la estabilidad laboral de
los trabajadores, dejando a su eleccin si optaban por retirarse en
forma voluntaria (con programa de incentivos) o someterse a un
214

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

conjunto de pruebas de evaluacin de cuyo resultado dependa su


continuidad en la institucin. Esta estrategia, que busc retener a
los empleados ms capaces, tuvo que enfrentar de un lado, la resistencia sindical y de otro lado el escepticismo inicial de los trabajadores debido a los continuos y fallidos intentos de reestructuracin
de aos anteriores.
No obstante lo anterior, la racionalizacin del personal en la Administracin Tributaria peruana fue una realidad y es as que de contra
con 3 025 trabajadores en diciembre de 1990, se pas a tener slo
991 en diciembre de 1991, lo cual representaba menos de un tercio
del personal existente antes de la reforma.
Las polticas de gestin de personal fueron una piedra angular en
la estrategia de la gestin institucional. Anteriormente el personal
de SUNAT estaba bajo el rgimen laboral del Sector Pblico y eso
le impona serias restricciones; es por ello que mediante el Decreto
Legislativo N 673 del 24 de setiembre de 1991, se estableci la
aplicacin del rgimen laboral del sector privado (Ley N 4916)
a los funcionarios y servidores de la SUNAT. El nuevo rgimen
laboral aprobado permiti, en la prctica, ofrecer remuneraciones
competitivas con el sector privado, lo que abri la posibilidad de
atraer y contratar profesionales calificados y honestos para la Administracin Tributaria, tal como ocurra en otras entidades dotadas
tambin de autonoma.
Este hecho constituy un paso importante en el ejercicio de la autonoma administrativa en la gestin de recursos humanos debido a
que el rgimen privado posibilit, no solo fijar las remuneraciones
y escalas salariales competitivas con el sector privado, sino tambin
administrar, con independencia de la normatividad aplicable al sector pblico, los procesos de seleccin, incorporacin, capacitacin,
promocin y desarrollo del personal.
Desde ese momento, y con la operatividad de su autonoma fi-

215

Administracin Tributaria I

nanciera, la SUNAT fue capaz de determinar su propia poltica


de remuneraciones, con la aprobacin del Titular del Pliego y la
anuencia del Presidente de la Repblica, lo que posibilit el incremento de la remuneracin promedio mensual de un nivel de
U$ 65 en setiembre de 1991 a U$ 635 en julio de 1992. Estas remuneraciones pudieron ser peridicamente reajustadas, mediante
autorizaciones del Gobierno Central que determinaban los incrementos salariales por categora, en funcin a las propuestas de
la institucin as como a los resultados de la recaudacin. Hacia
diciembre de 1995 se alcanz una remuneracin promedio mensual de US$. 2 423.

Fuente: SunAT - gerencia de personal

En general, la autonoma efectiva concedida a la Administracin


Tributaria en materia de personal, le dio la capacidad necesaria
para atraer un contingente importante de profesionales calificados, quienes a diferencia de aos anteriores no se acercaron a la
Administracin con la principal expectativa de ganar experiencia
para luego tener mayores oportunidades en el sector privado, sino
que por el contrario, lo hicieron con la clara intencin de hacer
carrera en la Administracin Tributaria.
Complementando el marco legal de la reforma que otorgaba mayor
autonoma y recursos a la Administracin Tributaria, en febrero de
216

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

1992 se aprob el Estatuto de la SUNAT (Decreto Supremo N 03292-EF), documento que contena una nueva estructura y detallaba la
naturaleza, finalidad y cules eran las principales funciones de la organizacin que se mantenan en cuanto a recaudacin y fiscalizacin.
Por el lado de la estructura organizacional de la SUNAT, el Decreto Legislativo N 639, que norm la reorganizacin de la SUNAT estableci
una estructura orgnica bsica, la cual fue modificada ligeramente con
la publicacin del Estatuto en febrero 1992. Es as que la estructura
organizativa aprobada fue la siguiente :
1. ALTA DIRECCIN
Superintendente Nacional
de Administracin Tributaria.
Superintendente Nacional Adjunto
de Administracin Tributaria
2. ORGANOS DE APOYO
Comit de Alta Direccin
Instituto de Administracin Tributaria.
Secretaria General
3.ORGANO DE CONTROL
Oficina de Control Interno.
4. ORGANOS DE LINEA
Intendencias Nacionales
5. ORGANOS Descentralizados.
Intendencias Regionales.

Cualquier modificacin a la estructura base, que implique una reduccin o limitacin de la misma, tena que ser necesariamente aprobada a travs de una norma con rango de Ley. Por el contrario y
dado que se trataba de una estructura bsica las modificaciones a
la misma que tengan por finalidad detallarla o ampliarla, podan ser
aprobadas por normas de inferior jerarqua, autorizando para ello al
Superintendente Nacional lo cual reflejaba la autonoma administrativa y funcional existente.

217

Administracin Tributaria I

De esta forma, el propio Superintendente Nacional puede disponer una


modificacin de esta naturaleza, no solo por que con ello, de acuerdo
con lo indicado en el prrafo anterior, no transgreda lo establecido en el
Decreto Legislativo N 639, sino porque, adems, se encontraba expresamente facultado para hacerlo. En el inciso f) del artculo 6 del estatuto de la SUNAT (aprobado por Decreto Supremo N 032-92-EF) se
faculta al Superintendente Nacional a aprobar o modificar la estructura
orgnica de esta Superintendencia.
Dicha facultad permiti, en diversas oportunidades, la modificacin
de la Estructura Organizacional de la SUNAT, con la consecuente reasignacin de algunas funciones, para adecuarlas al desarrollo institucional en el marco de los planes de gestin aprobados.
Autonoma financiera
A diferencia del primer perodo, en que la obtencin de los recursos
econmicos para la SUNAT todava requiri de gestiones ante el Tesoro Pblico, en esta segunda etapa se hizo efectiva la autonoma financiera otorgada mediante la Ley N 24829 de creacin de la SUNAT
(1988), complementada con el Decreto Legislativo N 501 Ley General de la SUNAT. De esta forma, se hicieron efectivos como ingresos de
la Administracin Tributaria un porcentaje de la recaudacin, as como
otros ingresos por prestacin de servicios, venta de publicaciones, un
porcentaje de remates, tal estableca la normatividad.
Incluso posteriormente se modific para incorporar como ingresos
un porcentaje (2%) de la recaudacin de las aportaciones al Seguro
Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), ello en la medida que la SUNAT recibi el encargo de
administrar y recaudar dichas aportaciones.
Es importante sealar que el Estatuto de las SUNAT (1992) estableci que esta entidad constitua un pliego del Presupuesto del Sector
Pblico, y ya no una unidad ejecutora, siendo su titular el Superintendente Nacional de Administracin Tributaria.
218

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

La diferencia con el primer perodo es que la SUNAT dejaba de ser


una dependencia del pliego del Ministerio de Economa y Finanzas,
como suceda con la antigua DGC, y por el contrario conformaba un
pliego independiente del Presupuesto del Sector Pblico. No obstante
lo anterior, el Presupuesto institucional aprobado inicialmente por el
Superintendente nacional, deba luego ser remitido al Ministerio de
Economa para su aprobacin y posterior remisin al Congreso junto
con el total del Presupuesto Pblico Nacional, acorde con las regulaciones del Sector Pblico.
Si bien se otorg autonoma financiera, esta nunca fue plena ya que
siempre existi un rgano supervisor de la entidad y perteneciente al
Sector Economa y Finanzas, bajo la premisa que la autonoma debe ir
acompaada con adecuados mecanismos de control y supervisin. Es
as que a partir de 1994 la SUNAT fue incorporada en el mbito de
control de la Corporacin Nacional Financiera (CONAFI)74, organismo encargado de dictar las normas aplicables al proceso presupuestario de las entidades financieras del Estado, el cual posteriormente fue
reemplazado por la Oficina de Instituciones y Organismos del Estado
(OIOE)75 como ente formativo del presupuesto de entidades pblicas
que estn bajo un rgimen laboral privado, cuentan con recursos propios y con autonoma para fijar los sueldos de sus empleados, dentro
de los lmites que establece esta misma oficina. La SUNAT se mantuvo
bajo el mbito de la OIOE hasta el ao 1999 para luego pasar a estar
bajo supervisin del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y luego de la Direccin General de Presupuesto Pblico, dependencia del Ministerio de Economa.
74

La Corporacin Nacional Financiera es creada por Ley N 24948 el 4 de diciembre de 1988, como una
respuesta del Estado Peruano a la necesidad de otorgar un manejo presupuestario ms gil a las entidades
bancarias estatales, de manera que les permitiera competir con las entidades bancarias del sector privado.

75

Conjuntamente con SUNAT pertenecen al mbito de este organismo, la Superintendencia Nacional de


Administracin de Aduanas, la Superintendencia de Banca y Seguros, el Instituto Nacional de Defensa
del Consumidor y a la propiedad intelectual, el Organismo Supervisor de Inversin Privado de Telecomunicaciones, el Instituto Peruano de Seguridad Social, la Comisin Nacional Supervisora de Empresas
y Valores, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, entre otros.

219

Administracin Tributaria I

Siguiendo a Bjar76 es importante comentar la mayor flexibilidad obtenida en la adquisicin de bienes, contratacin de servicios y ejecucin
de inversiones ya que mientras el resto de entidades pblicas se regan
por el Reglamento Unico de Adquisiciones (RUA), la SUNAT lo hacia
por las directivas de la CONAFI , luego OIOE y otras entidades encargadas de supervisar su accionar. La principal diferencia entre ambas
situaciones eran los montos autorizados para la compra directa, concursos o licitaciones pblicas.
Lo anterior permiti a la SUNAT programar y realizar sus adquisiciones con procesos ms expeditivos y mejorando la oportunidad de
entrega de los productos. Es as que, entre 1994 y 1995 se efectuaron
importantes inversiones al adquirir locales y diferentes equipos, principalmente informticos.
La caracterstica importante del manejo financiero otorgado a la
SUNAT fue que los recursos asignados por Ley estuvieron a su disposicin de forma oportuna ya que oper un sistema de coparticipacin de los ingresos recaudados de tal forma que de cada importe
recaudado, una parte era destinado a la cuenta del Tesoro Pblico
y otra parte a la cuenta de ingresos propios creada a nombre de la
SUNAT en el Banco de la Nacin.
De esta forma, podemos sealar que a partir de 1992 se otorg, aunque con las limitaciones comentadas, autonoma financiera efectiva
a la Administracin Tributaria, obteniendo sus propios recursos y
contando con la capacidad de decidir administrativamente el manejo financiero de los mismos (aprobados en su presupuesto) para los
diversos procesos segn la prioridad institucional definida internamente.

76

Bejar, Estela. El impacto de la autonoma administrativa y financiera de la Administracin Tributaria


sobre su eficiencia y eficacia. En Conferencia Tcnica del CIAT, 1996.

220

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

4.2.2. Consolidacin de una gestin institucional con autonoma administrativa y financiera (1995-2000)
Entre 1995 y 2000 la SUNAT consolid una situacin de niveles
medios de autonoma financiera y administrativa iniciada a partir
del ao 1991, lo cual le permiti a la SUNAT contar con los recursos necesarios para realizar una exitosa gestin que se tradujo en
un importante incremento de la recaudacin tributaria, as como la
optimizacin de los procesos de fiscalizacin, cobranza y servicio al
contribuyente.
Se habla de niveles medios de autonoma (o autonoma relativa)
por el hecho que si bien haba un presupuesto de la Institucin, este
era aprobado finalmente por el Ministerio de Economa a travs de
su entidad de control de los organismos estatales, situacin que no
ocurra con las entidades que gozaban de autonoma constitucional
como el Banco Central de Reserva y La superintendencia de Banca
y Seguros. Asimismo, su ejecucin enfrentaba algunas restricciones
normativas y de control en la Administracin Pblica, las cuales
como veremos ms adelante se tornaron muy restrictivas a partir
del 2001 y constituyeron el inicio de un perodo de regresin respecto a la situacin de autonoma alcanzada.
Como se dijo antes, la OIOE fue la encargada de supervisar y controlar el desempeo y proceso presupuestal de la SUNAT desde 1994 y
hasta 1999, correspondindole autorizar el incremento de remuneraciones para la SUNAT y otros aspectos de gestin de la Administracin.
Posteriormente, en el ao fiscal 2000 y 2001 la SUNAT pas a depender del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) entidad que reemplaz a la OIOE
y creada mediante Ley N 27170 (setiembre 1999) y encargada de
normar y dirigir la actividad empresarial del Estado. Entre otros, esta
entidad se encarg de aprobar su presupuesto as como normas de

221

Administracin Tributaria I

gestin institucional. A partir del ao 2002 SUNAT sali del mbito


del FONAFE y pas a formar parte de las Entidades de Tratamiento
Empresarial del Estado (ETES), sujetndose a una serie de directivas y controles directos de la Direccin Nacional de Presupuesto
Pblico, dependencia perteneciente al Ministerio de Economa.
En todo este tiempo la SUNAT, apoyada de alguna manera en los niveles
de autonoma financiera y administrativa; as como la autonoma tcnica
y funcional que siempre fue respetada, sigui potenciando y fortaleciendo
su desempeo, llegando a constituirse, a partir del ao 2000, en una de
las entidades ms reconocidas del pas por su eficiencia incluso compitiendo con empresas del sector privado77.
Instituciones ms eficientes en el Per
Ranking

2000

2001

Instituto de Defensa de la Propiedad Intelectual SUNAT


(INDECOPI)

Defensora del Pueblo

Supermercados E.Wong

SUNAT

Instituto de Defensa de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)

Supermercados E.Wong

Defensora del Pueblo

Promperu

Iglesia Catlica

Fuente: Encuesta de Poder en el Per. Grupo Apoyo

Anualmente SUNAT tuvo la libertad de realizar convocatorias de


personal a nivel nacional a travs de las cuales continu reforzando
sus cuadros con profesionales de alta capacidad provenientes de las
carreras de economa, contabilidad, derecho y administracin de las
principales universidades del pas.
En este perodo, como resultado del buen accionar de la SUNAT y el
dinamismo registrado en la actividad econmica nacional, se lograron
obtener los niveles ms elevados de presin tributaria, alcanzando el
mximo en los aos 1997 y 1998 (ver grfico N 2) para luego decaer
77

Encuesta de poder en el Per aos 2000 y 2001: Grupo Apoyo Consultora.

222

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

en los siguientes aos producto fundamentalmente de la promulgacin de una serie de dispositivos legales que otorgaron importantes
beneficios tributarios como fue el caso de la ley de promocin de la
inversin en la amazona78, beneficios en el impuesto a la renta como
la depreciacin acelerada, la ley de fusiones y absorciones que permita
la revaluacin de activos, entre otros.
Si bien es difcil probar empricamente la existencia de una correlacin positiva entre autonoma financiera y administrativa de la Administracin Tributaria peruana y el desempeo obtenido en los niveles de recaudacin; sin embargo los grados de libertad que otorga el
gozar de esta autonoma definitivamente tienen un impacto positivo
en la gestin dado que permiten contar con una Administracin Tributaria ms flexible y con mayor capacidad de reaccin a diferentes
entornos; ello frente a entidades que carecen de dicha autonoma
lo cual significa retraso en su accionar ante situaciones que pueden
requerir una pronta actuacin.

78

Ley N 27037 aprobada el 31 de diciembre de 1998.

223

Administracin Tributaria I

Respecto a la importancia de la autonoma financiera que consigui la


SUNAT, Arias79 seala que el mecanismo de obtencin de fondos a partir de la propia administracin de tributos tuvo una doble finalidad y
beneficio:

a)

Permitir que los recursos se obtengan con mayor celeridad, evitando cualquier retraso que pudiera ocurrir, si estos fondos provinieran de transferencias del Tesoro Pblico como era antes.

b)

Permitir mayor autonoma y efectividad en las acciones desarrolladas. Es el caso por ejemplo, de los programas de fiscalizacin:
la SUNAT al no tener que solicitar recursos econmicos para
poner en marcha sus operativos, evitando el consiguiente riesgo
que se filtre la informacin hacia el exterior, y permitiendo garantizar as la sorpresa y la efectividad de sus intervenciones.

Por lo expuesto, podemos afirmar que en este segundo perodo 19912001 la gestin Administrativa y financiera de la SUNAT, reconocida
como entidad clave para el Estado, tuvo mayores facilidades respecto
a otras entidades del sector pblico que siguieron con una fuerte relacin de dependencia y siendo, junto con otras, parte de un mismo
pliego presupuestal. Claro est, en su calidad de institucin pblica
descentralizada del Sector Economa y Finanzas, y no de entidad pblica autnoma del sector como son el Banco Central de Reserva y
la Superintendencia de Banca y Seguros, siempre se desempe bajo
un marco de supervisin y control por parte del Ministerio de Economa, lo cual de alguna manera hizo relativa la autonoma obtenida.
4.3. Periodo 3: la prdida gradual de autonoma administrativa y financiera-2001 a la fecha
Luego de haber gozado de un perodo de cierta estabilidad en cuanto
a la gestin autnoma en la parte administrativa, financiera, tcnica y
funcional, a partir del ao 2001 se decreta una severa etapa de austeridad
79

Arias, Luis Alberto. Op. cit.

224

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

y restricciones a todas las entidades que forman parte del sector pblico
nacional, situacin que alcanz tambin a la Administracin Tributaria
y, en la prctica, signific para la SUNAT una importante prdida de la
autonoma financiera y administrativa ganada en los aos anteriores.
De esta forma, a partir del ao 2001 se publicaron una serie de dispositivos legales, mayormente como parte de la normativa presupuestal
anual, los que poco a poco fueron disminuyendo la autonoma de la
SUNAT en el manejo de sus recursos, generando una serie de limitaciones con el consiguiente impacto en el desempeo institucional.
Estas normas estuvieron tambin vinculadas a la posteriormente publicada Ley Marco de modernizacin de la Gestin del Estado, aprobada
mediante Ley N 27658 de enero 2002.
Prdida de autonoma por normativa asociada al manejo presupuestal y
financiero
El antecedente de esta situacin lo constituye el Decreto de Urgencia
N 128-2000 Ley de racionalidad y lmites para el gasto pblico del
ao fiscal 2001 publicado en diciembre 2000, el cual decret una
serie de medidas de austeridad en la ejecucin del gasto pblico aplicables a todas las entidades del Gobierno Central e instancias descentralizadas, empresas reguladas bajo el mbito del Fondo de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) que en
ese momento era el caso de la SUNAT. Entre estas medidas estuvo
el congelamiento de remuneraciones, la imposibilidad de efectuar
contratacin de nuevo personal o nombramientos, entre otras.
Siguiendo esta lnea, en febrero del ao 2001 se public la Ley N 27427
Ley de racionalidad y lmites en el gasto pblico para el ao fiscal 2001
que complemento y reforz lo establecido en el Decreto de Urgencia N
128-2000. Asimismo, la Ley de Presupuesto 2001 estableci en su Art.
10 la facultad para que el Ministerio de Economa y Finanzas dicte normas de gestin, proceso presupuestario, poltica remunerativa, y otras
medidas para una serie de entidades que inclua a la SUNAT.
225

Administracin Tributaria I

Mediante Decreto Supremo N 231-2001-EF publicado en diciembre


2001 se aprob el presupuesto de ingresos y gastos para el ejercicio
fiscal 2002 de las empresas y entidades reguladoras, supervisoras, fondos, administradoras de recursos y otras entidades de servicio del sector
pblico. En el Art. 9 de esta norma se indic la obligacin de todas
las entidades de adoptar acciones necesarias que les permitan ejecutar
su presupuesto en un marco de austeridad, racionalidad, eficiencia,
eficacia y transparencia.
Se puede sealar que, desde el ao 2001 todas las leyes de presupuesto contienen un captulo que expresamente dispone medidas de
austeridad y racionalidad aplicable a las diversas entidades del Sector
Pblico y por tanto incluye a Administracin Tributaria. Estas medidas cada vez han sido ms restrictivas abarcando contrataciones.
compras, viajes al exterior, entre otros.
Adicionalmente a todas las restricciones de austeridad y racionalidad
presupuestaria, la SUNAT estaba obligada cada fin de ao a depositar en
la cuenta principal del Tesoro Pblico la diferencia entre sus ingresos y
gastos comprometidos, es decir los excedentes del ejercicio presupuestal.
Esta situacin oper hasta el ao 2002, a partir del cual la Ley de presupuesto contempla y autoriza la incorporacin de los mayores recursos
(saldo de balance) como parte del Presupuesto del siguiente ao.
Como parte de las restricciones a la autonoma financiera tambin
debe mencionarse que en los siguientes aos fueron apareciendo
otras normas que obligaban al cumplimiento de ciertos requisitos
y directivas para el manejo de recursos, lo cual contrastaba con la
situacin de los aos 90 en que los recursos se podan manejar con
ms libertad y sin tener que respetar tantos lineamientos. Entre tales
normas y dispositivos se puede mencionar la Ley N 28112 Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico, publicada el
27 de noviembre 2003, la cual recoge el conjunto de derechos y obligaciones de contenido econmico financiero cuya titularidad corresponde al Estado a travs de las entidades y organismos encargados de
226

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

su administracin conforme a Ley. Esta norma dispuso una serie de


requisitos que la Administracin Tributaria, al igual que otras entidades, deba cumplir en cuanto a la gestin de los procesos vinculados
a la captacin y utilizacin de los fondos pblicos. Los nicos exceptuados fueron los organismos con autonoma de rango constitucional como eran el Banco Central de Reserva y la Superintendencia de
Banca y Seguros.
De otro lado, a pesar que cada Ley de Presupuesto contena claras disposiciones de austeridad, en diciembre 2004 se public la Ley N 28425,
Ley de Racionalizacin de los Gastos pblicos la cual estableci medidas
de austeridad adicionales a las dispuestas en la Ley de Presupuesto anual
y aplicables a todos los pliegos presupuestarios y entidades del sector
pblico. Entre las principales disposiciones se seal la prohibicin de
contratar nuevo personal, prohibicin de adquisicin de vehculos automotores, mobiliario de oficina, reduccin de viajes al exterior, entre
otros, siendo incluso ms severa que la aprobada en el 2001 ya que tambin, en su primera disposicin final, redujo directamente los ingresos
propios de La SUNAT al rebajar de 3,0% a 1,5% la comisin pagada a
la SUNAT por la labor de recaudacin y administracin de tributos y
aranceles correspondientes a importaciones. Esta medida signific para
la SUNAT menores ingresos anuales del orden de S/. 180 millones.
Restriccin en manejo de fondos
Adicionalmente, otra seal de la prdida de autonoma financiera lo
representa la publicacin de una serie de dispositivos normativos que
alcanzaron a SUNAT y que mayormente estuvieron relacionados al
establecimiento de lineamientos para la inversin de los fondos de
entidades del Sector Pblico en el Sistema Financiero.
En este sentido, en marzo 2001 se public el Decreto Supremo N
040-2001-EF estableciendo tales lineamientos con el fin de preservar
la estabilidad del sistema financiero. Por ejemplo, se estableci que los
depsitos deban efectuarse preferentemente en moneda nacional y en
227

Administracin Tributaria I

condiciones de mediano plazo. Para ello se deba utilizar el mecanismo de la subasta segn ciertos lmites y criterios, lo cual garantizaba
un proceso de convocatoria abierto y tasas de rentabilidad adecuadas.
En marzo 2001 tambin se public la Resolucin Ministerial N 0872001-EF/10 aprobando el Reglamento de colocaciones de fondos de
entidades del sector pblico en el sistema financiero, el cual haba sido
aprobado mediante Decreto de Urgencia N 052-98 del ao 1998.
Si bien estas normas buscaron, de algn modo, ordenar el manejo financiero de las entidades del sector pblico; sin embargo significaron
para la SUNAT enfrentar nuevas restricciones para el libre manejo
financiero de sus fondos, lo cual de alguna manera afect su autonoma financiera con la consiguiente limitacin y efecto negativo en los
resultados institucionales.
Otras normas que restringieron autonoma financiera y administrativa
El 27 de junio de 2000 se public la Ley N 27293 Ley del Sistema
Nacional de Inversin Pblica (SNIP), norma publicada con la finalidad
de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin,
ello mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologas y
normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversin a fin de conseguir proyectos socialmente rentables y sostenibles.
Esta norma fue posteriormente reglamentada mediante Decreto Supremo N 157-2002 de octubre de 2002 y viene aplicndose obligatoriamente, desde dicha reglamentacin, por las diversas entidades
pblicas que ejecuten proyectos de inversin, bajo riesgo de cometer
falta grave y uso indebido de recursos.
Los pasos del SNIP son: elaboracin del perfil de proyecto, estudio
de prefactibilidad y estudio de factibilidad, cada uno de ellos con
las evaluaciones correspondientes por parte de la oficina de Programacin de Inversiones (OPI) y la Direccin de Programacin Multianual (DGPM); ambas entidades pertenecientes al Ministerio de
Economa y Finanzas. Una vez obtenida la evaluacin favorable de
228

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

dichas entidades, recin se obtiene la declaratoria de viabilidad para


poder iniciar la ejecucin del proyecto.
En la prctica, la aplicacin del SNIP ha representado para la Administracin Tributaria una gran prdida de autonoma financiera
y administrativa, a la vez que una seria barrera burocrtica para la
ejecucin de proyectos ya que condiciona y sujeta cualquier adquisicin a evaluarla previamente como proyecto de inversin pblica lo
cual implica seguir una serie de condiciones y trmites, muchas veces
engorrosos, que no hacen sino retrasar su ejecucin, que en muchos
casos pueden ser de vital importancia y urgente necesidad.
Por ejemplo, entre otros, hay proyectos de gran envergadura como la
compra de scanners para las principales aduanas del pas, los cuales
llevan aproximadamente dos aos en proceso de evaluacin en el
marco del SNIP y por ende no pueden implementarse, lo cual afecta
severamente la generacin de riesgo de deteccin del contrabando y
trfico de mercancas ilcitas.
La situacin descrita ha significado una desmejora respecto a la situacin anterior en que la SUNAT contaba con mayores libertades para
ejecutar su presupuesto siempre que respete su techo presupuestal y
ciertos lineamientos bsicos como las normas de austeridad y aquellas
disposiciones referidas al sistema de licitaciones para efectuar adquisiciones de mayor envergadura, sin que ello afecta, como en la actualidad, la ejecucin de proyectos que conllevan, entre otros, a mejorar los
niveles de recaudacin del pas y facilitar el comercio exterior.
De otro lado, entre otros dispositivos que han restado autonoma a
la Administracin Tributaria se puede mencionar la modificacin al
Cdigo Tributario implementada mediante D. Leg N 953 (febrero
2004) y modificada por la Ley N 28365 (octubre 2005) y que signific imponer a la SUNAT restricciones sobre sus apelaciones ante
el Poder Judicial contra los fallos del Tribunal Fiscal, las mismas que
previamente deben contar con la aprobacin del Ministerio de Eco-

229

Administracin Tributaria I

noma a travs del ministro y el defensor del contribuyente. En la


prctica, esta medida ha colocado a la SUNAT en desventaja frente
a los procesos contenciosos llevados contra algunos contribuyentes.
En resumen, como ya se ha detallado, desde inicios del nuevo milenio
se inici en la Administracin Tributaria peruana una gradual prdida
de autonoma financiera y administrativa producto de una serie de
dispositivos legales que se pueden considerar vlidos aplicados a otras
instituciones del Sector Pblico Nacional que son principalmente entidades ejecutoras del gasto pblico; pero no a la SUNAT en su calidad
de entidad que desarrolla una funcin estratgica dentro del Estado y
que por tanto debera de recibir un trato ms flexible o particular respecto a dichas normas de control presupuestal y austeridad.
Cabe mencionar que casi todas las misiones del Fondo Monetario
Internacional (FMI) que han visitado Per han coincidido en sealar la enorme importancia que reviste el mantener una autonoma
financiera y administrativa en favor de las administraciones tributarias como factor clave para el buen desempeo de la Administracin
Tributaria y el xito de la lucha contra la evasin y el contrabando.
De esta forma, el riesgo y consecuencias que significa esta prdida gradual
de autonoma administrativa y financiera que se observa desde el ao 2001
es elevado pues impide potenciar la actuacin de la SUNAT al retrasar o
evitar la ejecucin de importantes proyectos e inversiones que finalmente
redundan en beneficio de la sociedad al significar mayores recursos al Fisco.
Definitivamente esta tercera etapa guarda distancia de aquella experimentada entre los aos 1991-2000 y es en ese sentido que podemos sealar que sin una adecuada autonoma, como la que tuvo
la SUNAT a inicios de los aos noventa, no ser posible mantener
en el tiempo el alto grado de desarrollo alcanzado, cuyos principales pilares se fundamentaron en el contar con un personal altamente calificado, bien remunerado, suficientes recursos materiales
y modernos sistema de informacin, entre otros.

230

Conclusiones

as administraciones tributarias, en pleno siglo XXI mantienen


su rol de entidades estratgicas para el Estado, proveedoras de
recursos necesarios para el desarrollo de sus funciones. Las tendencias actuales muestran organizaciones que equilibran el control
y el servicio al contribuyente. Tambin se ha observado la evolucin
desde modelos organizacionales basados en impuestos hacia modelos
basados en funciones, en tipos o segmentos de contribuyentes, e incluso modelos mixtos.
Las caractersticas de la modernidad y el entorno (globalizacin econmica, integracin comercial, mayor movilidad de factores, avances
tecnolgicos, sofisticadas operaciones financieras, crecientes demandas
sociales, entre otros) requieren contar con administraciones tributarias
que tengan mayor dinamismo, flexibilidad e innovacin en su accionar,
a la vez que estn aisladas de cualquier influencia poltica y mantengan
su componente altamente tcnico.
El otorgamiento de autonoma a las administraciones tributarias surge como respuesta a las demandas del entorno actual que enfrentan,
buscando dotarlas de recursos y facultades para mejorar su funcionamiento y garantizar la adecuada aplicacin del sistema tributario
sin que exista ningn tipo de interferencia poltica. En los ltimos
aos se ha generalizado la aplicacin del modelo terico de agencia
tributaria creando entidades con estatus jurdico diferente a los tradicionales departamentos ministeriales y con ciertos niveles de autonoma.
231

Administracin Tributaria I

La autonoma administrativa y financiera otorga a la Administracin


Tributaria recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
y se entienden como la independencia que estas entidades tienen para
definir sus polticas, estrategias, controlar sus recursos y financiar sus
acciones, siempre dentro de los lmites que las normas sealen. Se
trata de lograr mayor agilidad y flexibilidad en la administracin de
los recursos humanos y materiales y as obtener mayor efectividad en
la administracin de los tributos.
Se debe evitar la llamada autonoma perversa que resulta de desviaciones de poder en la utilizacin de las potestades otorgadas y donde el jefe
de la entidad tributaria se convierte en un funcionario que acta con
total independencia y sin adecuado control. Asimismo, otorgar autonoma a una agencia dbil puede hacer que esta sea fcilmente capturada
por grupos de inters y utilizada para su beneficio. Por ello es importante
preocuparse del fortalecimiento institucional.
Si bien los grados de autonoma de las administraciones tributarias
varan de acuerdo a factores polticos, fiscales e institucionales, estos
dependen, por ejemplo, de la medida en que la situacin normal no
permita la dotacin adecuada de recursos a la Administracin Tributaria e impidan encarar un esfuerzo de modernizacin; o cuando las
polticas generales de la Administracin Pblica no permitan atraer
y retener suficiente personal profesional. En general, cuanto mayores
disfunciones sistmicas se presenten, mayor ser el grado de autonoma requerido.
El recibir autonoma ha reforzado los aspectos gerenciales en las administraciones tributarias, ya que si bien hay mucha exigencia a los
responsables de cada Administracin Tributaria; sin embargo, la autonoma les otorga el margen de maniobra necesario para elegir entre
soluciones alternativas; siempre sujeto a un posterior rendimiento
de cuentas (accountability) factor clave que debe acompar siempre al
otorgamiento de autonoma.

232

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

El otorgamiento de autonoma administrativa y financiera por si solos no garantiza el xito y la mejora de gestin de la Administracin
Tributaria ya que ello requiere tambin contar con un una gerencia
adecuada y con planes y objetivos claros que sealen el camino de la
institucin. Por ello es recomendable su implementacin en el marco
de reformas integrales de la Administracin Tributaria que fortalezcan la institucin, lo cual se ha verificado al analizar la experiencia de
varios pases.
Actualmente existe una gran predominancia del rgimen de autonoma financiera y administrativa pero no total; sino en niveles medios y
con restricciones normativas y siempre bajo el control de una entidad
superior. En Latinoamrica, de doce pases analizados diez cuentan
con niveles medios de autonoma administrativa y financiera, siendo
Brasil y Chile aquellos en los cuales sta es ms baja. La constante
observada en Latinoamrica fue el otorgamiento de autonoma en el
marco de importantes reformas que implicaron reorganizacin de la
Administracin Tributaria.
La experiencia peruana es muy ilustrativa sobre las implicancias de
otorgar autonoma administrativa y financiera ya que se observan
tres perodos bien marcados en la evolucin de su Administracin
Tributaria. Un primer perodo de carencia de autonoma administrativa y financiera en un contexto de bajo desempeo, caos y corrupcin generalizada en la Administracin Tributaria; un segundo
perodo de obtencin de niveles medios de autonoma administrativa
y financiera con resultados positivos en el desempeo institucional; y
un tercer perodo caracterizado por la prdida gradual de la autonoma administrativa y financiera, lo cual viene limitando su accionar
poniendo en riesgo el adecuado cumplimiento de sus funciones con
el consiguiente perjuicio para el Estado y la sociedad.

233

Recomendaciones

i bien el modelo que otorga autonoma financiera y administrativa a las administraciones tributarias sugiere ser adecuado y
conllevar a la obtencin de resultados positivos siempre que este
bien estructurado y que tenga adecuados mecanismos de control; sin
embargo ello no implica que este sea requisito indispensable para el
desempeo exitoso de una Administracin Tributaria ya que existen
otros factores que deben confluir.

Es decir, la dotacin de los recursos necesarios y las facultades para


manejarlos y tomar decisiones no pueden garantizar el xito de la
gestin institucional ya que imprescindible aadir a todo esto un
equipo gerencial adecuado que lleve adelante el proceso y seale el
camino a seguir. Asimismo, no ser necesario preocuparse de otorgar
autonoma si es que las cosas marchan bien en una Administracin
Tributaria que no la posee. Eso depende mucho de la situacin de
partida de cada caso.
Tomando la experiencia peruana, si se ha optado por el modelo de
agencia tributaria con autonoma financiera y administrativa, y este ha
obtenido resultados exitosos, entonces es recomendable mantener en
el tiempo dicho modelo lo cual implica asegurar la adecuada aplicacin de las facultades otorgadas para el manejo de recursos humanos,
financieros y para la toma de decisiones. Esto requerir que en pocas
de austeridad y limitaciones financieras se excepte de ello a la Administracin Tributaria para evitar afectar sus planes de trabajo y con ello
su gestin al reducir su capacidad operativa.
235

Administracin Tributaria I

De otro lado, si bien el control es una variable que debe ir unida al


otorgamiento de autonoma a la Administracin Tributaria para evitar que se caiga en lo que hemos llamado autonoma perversa; sin
embargo esto no debe exagerarse para el caso de algunos complicados procesos de control de inversiones los cuales muchas veces pueden retrasar adquisiciones vitales para el cumplimiento adecuado de
las funciones de la Administracin. Estos controles se justifican ms
para el caso de entidades dependientes que son unidades ejecutoras
de gasto y no para la Administracin Tributaria que constituye un
pliego presupuestal al tener autonoma financiera.
En general, en un escenario, como El Peruano, en que la Administracin Tributaria con niveles medios de autonoma marcha bien pero
existen muchas restricciones fiscales, es recomendable efectuar una
adecuada evaluacin de las consecuencias y el costo que significar
proceder a disminuir los grados de una autonoma financiera y administrativa alcanzados por la entidad tributaria que como sabemos es
estratgica para el Estado al ser encargada de proveerlo de recursos.
Hay que tener presente que cualquier efecto negativo en el accionar
de dicha entidad repercutir finalmente en menores ingresos para el
Estado y con ello se afectar a toda la sociedad.

236

ANEXOS

239
En lo referido a su organizacin y funcionamiento, desde
su creacin se encuentra bajo la superintendencia general
y control de legalidad del ahora llamado Ministerio de Economa y Produccin. Cabe indic1ar que el Decreto N 1399
le otorg a AFIP amplias facultades para asignar y redistribuir sus ingresos a proyectos, programas, tareas, actividades, as como para determinar el personal, su distribucin y
asignacin; as como a efectuar las inversiones que resulten
necesarias para la mejor consecucin de sus objetivos. Esto
reforz mas la autarqua administrativa con que ya contaba y
signific la consecucin de autarqua financiera.

El Decreto N 1399 constituy una norma muy importante ya


que estableci los recursos econmicos de la AFIP, lo cual
signific el otorgarle autarqua financiera; a la vez que otorg
estabilidad al cargo de administrador federal de la AFIP cuyo
mandato se fij por cuatro aos, repetibles en funcin al cumplimiento de los objetivos de su plan de gestin. Asimismo, se
mantuvo su designacin por parte del Poder Ejecutivo.

A partir de la vigencia del Decreto N 1399 publicado en el


ao 2001 la AFIP obtiene la autarqua presupuestaria y financiera y refuerza su autonoma administrativa.

En un inicio AFIP naci como una entidad perteneciente al


Ministerio de Economa y autrquica bsicamente en el orden administrativo en lo que se refiere a su organizacin y
funcionamiento ya que su patrimonio estaba constituido por
transferencias recibidas del Estado. Es as que, el Ministerio
de Economa, obras y servicios ejerca control legal y supervisin sobre su actuacin.

La Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) nace a partir del ao 1997 como
resultado de la fusin de la Administracin Nacional de Aduanas y la Direccin General Impositiva (DGI) dispuesta mediante Ley N 24629 y
Decretos N 1156 y N 1589

La AFIP naci como una entidad autrquica o


autnoma en el mbito del Ministerio de Economa, obras y servicios, quien la supervisa.

Autonoma Administrativa y Financiera

Naturaleza Jurdica

Tomado de Memoria Argentina.

Argentina

Pas

ANEXO 1

Con este decreto el presupuesto de la AFIP tuvo un incremento significativo que le permiti realizar importantes inversiones para potenciar
su gestin.

f) Cualquier otro ingreso recibido por legado, donacin o asignado por


otra norma.

e) La venta de publicaciones, formularios y otros bienes

d) las comisiones que se perciban por remates de mercaderas.

c) Los recursos provenientes de las prestaciones a terceros.

b) Otros ingresos que establezca el Presupuesto General de la Administracin Nacional.

a) Un porcentaje de la recaudacin neta total de los gravmenes y de


los recursos aduaneros cuya aplicacin, recaudacin, fiscalizacin o
ejecucin fiscal se encuentra a cargo de la AFIP. Para el ejercicio 2002
dicha alcuota fue de dos coma setenta y cinco por ciento (2,75 %) y se
reducir anualmente en cero cuatro centsimos por ciento (0,04 %) no
acumulativo durante los tres (3) ejercicios siguientes. A partir del cuarto
ejercicio, el Poder Ejecutivo Nacional podr revisar dichos porcentajes.

Segn el Decreto N 1399 de noviembre 2001, los recursos de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos estn conformados por:

Despus del Decreto N 1399

g) Todo otro ingreso no contemplado en los incisos anteriores que establezca la Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional

f) Los importes que provengan de la venta de bienes muebles.

e) Los importes que provengan de la venta de inmuebles a aplicarse


exclusivamente a la compra o a la construccin de otros inmuebles.

d) Las comisiones que se perciban por remates de mercaderas.

c) Las sumas provenientes de las prestaciones a terceros y venta de


publicaciones, formularios e instrucciones que realice el organismo.

b) Los importes determinados de conformidad con la normativa vigente


en materia de recursos propios.

a) Los aportes provenientes del Tesoro Nacional.

Los recursos de la AFIP estaban conformados por:

Antes del Decreto N 1399:

Financiacin y Rgimen presupuestario.

AUTONOMA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA EN DIVERSAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS:


CUADRO COMPARATIVO

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

240

La funcin del Servicio de Impuestos Nacionales es administrar el sistema de impuestos y


tiene como misin optimizar las recaudaciones,
mediante: la administracin, aplicacin, recaudacin y fiscalizacin eficiente y eficaz de los
impuestos internos, la orientacin y facilitacin
del cumplimiento voluntario, veraz y oportuno de
las obligaciones tributarias y la cobranza y sancin de los que incumplen de acuerdo a lo que
establece el Cdigo Tributario, con excepcin de
los tributos que por Ley administran, recaudan y
fiscalizan las municipalidades.

El SIN se institucionaliza en Bolivia adquiriendo


plena vigencia con la designacin del Presidente
Ejecutivo y el Directorio, por el Presidente de la
Repblica a partir de ternas aprobadas previamente por el Congreso

El SIN y la Aduana nacional son organismos


independientes pero que trabajan en estrecha coordinacin.

El SIN depende del Ministerio de Hacienda,


quien tiene atribucin y responsabilidad para
apoyar la gestin de la institucin, verificar su sujecin a la poltica econmica, fiscal y tributaria
definida por el Poder Ejecutivo adems de controlar y verificar el cumplimiento de las metas,
objetivos y resultados anuales de la institucin.
Ese control se ejerce a travs del viceministro
de Poltica Tributaria en reemplazo del Ministro
de Hacienda.

El Servicio de Impuestos Nacionales nace mediante con la promulgacin de La Ley 2166 de


22 de diciembre de 2000 y es resultado de la
transformacin del Servicio Nacional de Impuestos Internos (SNII). El SIN es una entidad de derecho pblico, autrquica con independencia administrativa, funcional, tcnica y financiera, con
jurisdiccin y competencia en todo el territorio
nacional, personera jurdica y patrimonio propio.

Servicio de Impuestos Nacionales (SIN)

Naturaleza Jurdica

Pgina: 197
Todo se tomo de la memoria Bolivia.

Bolivia

Pas

Complementariamente, con el Decreto Supremo 26462 que


norma el funcionamiento, atribuciones y alcances de la organizacin, el Servicio de Impuestos Nacionales tiene mayores
elementos para mejorar los procedimientos y la tecnologa,
lograr mayor precisin en el control, deteccin y sancin de
la evasin fiscal.

De esta manera, la Administracin Tributaria boliviana dio


un importante paso hacia su consolidacin como una institucin autrquica con independencia administrativa, funcional,
tcnica y financiera, con jurisdiccin y competencia a nivel
nacional personera jurdica y patrimonio propio.

La definicin de un conjunto de polticas en el SIN para generar el desarrollo institucional y fomentar el comportamiento
responsable y tico en la ejecucin de la funcin pblica, determinaron la definicin de metas y acciones que permitan
consolidar la dotacin de recursos humanos, la capacidad de
gestin, la cultura institucional, la transparencia y la eficiencia
institucional.

La Ley 2166 del ao 2000, institucionaliza en Bolivia el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), otorgndoles autonoma administrativa y financiera, reforzada y complementada
posteriormente con el Decreto Supremo 26462, norma que
reglament la Ley 2166.

Autonoma Administrativa y Financiera

Para la obtencin del porcentaje de la recaudacin, el Ministerio de


Hacienda instruye cada ao a las entidades recaudadoras del Sistema
Financiero para que retengan el porcentaje acordado sobre todas las
recaudaciones tributarias y lo transfieran a una cuenta aprobada a nombre del SIN. El presupuesto anual del SIN es aprobado por su directorio
y remitido en propuesta al Ministerio de hacienda para ser considerado
e incorporado en el presupuesto general de la Nacin. Para ejecutar su
presupuesto, el SIN gestionar los desembolsos correspondientes ante
el Ministerio de Hacienda.

- Crditos y emprstitos de entidades financiadoras pblicas o privadas previa autorizacin del Ministerio de hacienda.

- Transferencias, legados y donaciones de fuentes pblicas o privadas, nacionales o extranjeras y los provenientes de cooperacin
Internacional.

- Ingresos producto de la enajenacin de sus bienes de su propiedad.

- Las asignaciones presupuestarias del Tesoro General de la Nacin de hasta el 2% de la Recaudacin.

Constituyen recursos del SIN:

Forman parte del patrimonio del SIN los bienes muebles e inmuebles y
activos intangibles de su propiedad y los asignados por el Estado para
su funcionamiento.

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Administracin Tributaria I

241

La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se constituy como unidad administrativa especial, mediante Decreto 2117 de 1992,
cuando el se fusion la Direccin de Impuestos
Nacionales (DIN) con la Direccin de Aduanas
Nacionales (DAN). Posteriormente, mediante el
Decreto 1071 de 1999 se da una nueva reestructuracin y se organiza la Unidad Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN).

Unidad Administrativa Especial Direccin de


Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

La Secretara Federal de Ingresos ejerce las


funciones de planificacin, control, supervisin,
evaluacin y ejecucin de las actividades de recaudacin, fiscalizacin, tributacin, tecnologa,
adems de la promocin de actividades de integracin fisco-contribuyente

La Secretara Federal de Ingresos es el rgano


central de directiva superior, subordinado al Ministerio de Hacienda, responsable por la administracin de los tributos internos y aduaneros
de la Nacin, con el objetivo de promocionar
el cumplimiento voluntario de las obligaciones
tributarias, recaudar recursos para el Estado y
realizar acciones de fiscalizacin y combate a
la evasin, de manera a promocionar la justicia
fiscal.

El principal rgano de Administracin Tributaria


es la Secretara de la Renta Federal (SRF) fue
creada por medio del Decreto N. 63.659 del ao
1968 y cuya estructura actual est definida por el
Decreto N 3.786 de julio 2001.

En Brasil hay multiplicidad de rganos con funciones tpicas de Administracin Tributaria, fruto
de su estructura federativa de organizacin poltica.

Secretara de la Renta Federal (SRF)

Naturaleza Jurdica

La DIAN cuenta con personera jurdica, autonoma administrativa y presupuestal, patrimonio propio, un sistema especial
de administracin de personal, de nomenclatura y clasificacin, de planta, un sistema especfico de carrera administrativa, y un rgimen disciplinario especial aplicable a sus servidores pblicos, de conformidad con el Decreto 1072 de junio
de 1999, por el cual se establece el Sistema Especfico de
Carrera de los Servidores Pblicos.

La SRF no posee total autonoma administrativa y financiera


en el desempeo de sus actividades. Aunque gran parte de
sus gastos son pagados por el Fondo Especial para el Desarrollo y Perfeccionamiento de las Actividades de Fiscalizacin
(FUNDAF), la SRF necesita obtener la autorizacin de los
rganos de Administracin/ Presupuesto del Ministerio de
Hacienda para efectivizar sus gastos.

Autonoma Administrativa y Financiera

Pgina: 4
Tomado de la carpeta Colombia Soto Marin, archivo Memorias.doc

Colombia

Brasil

Pas

- Los recursos provenientes de la prestacin de servicios extraordinarios.

- Los recursos y bienes que reciba a ttulo de donacin o asistencia


tcnica, nacional o internacional.

- Rentas Propias: Las sumas, valores o bienes que reciba por la


enajenacin o arrendamiento de bienes de su propiedad y de servicios de cualquier naturaleza.

- Aportes de la Nacin: El aporte del Presupuesto Nacional necesario para el funcionamiento e inversin de la Entidad.

De acuerdo al Decreto 1071 de 1999, la DIAN cuenta con los siguientes


recursos econmicos:

- Ingresos diversos resultantes de actividades especficas de la


SRF.

- 60% del ingreso resultante de la venta de bienes comisados;

- Recursos derivados del suministro de timbres especiales de control;

- La recaudacin de multas aplicadas a la red recaudadora de ingresos federales;

- La recaudacin de multas e intereses de mora aplicados sobre los


tributos pagados con retraso;

La SRF es financiada por dos fuentes diferentes: recursos ordinarios del


Tesoro Nacional y recursos del Tesoro vinculados al Fondo de Desarrollo y Perfeccionamiento de las Actividades de Fiscalizacin (FUNDAF).
El FUNDAF es administrado por la SRF y tiene por objetivo el suministro de recursos para el financiamiento de la Administracin Tributaria,
adems de atender a los dems requerimientos especficos inherentes
a las actividades de fiscalizacin. Las principales fuentes de recursos
del FUNDAF son:

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

242

El Ministerio de Economa y Finanzas supervisa


al SRI. Asimismo, el ministro de economa es el
presidente del directorio del SRI.

El SRI es una organizacin sustentada en principios de justicia, equidad y absoluta neutralidad


poltica, los cuales asignan imparcialidad e independencia a sus actos. El SRI opera en forma
absolutamente desconcentrada en todo el territorio Ecuatoriano.

La institucin es una entidad tcnica y autnoma, encargada de la administracin y recaudacin de los impuestos que estn bajo su mbito
de accin.

El Servicio de Rentas Internas (SRI) fue creado por la Ley No. 41 publicada en diciembre de
1997, como una entidad tcnica y autnoma,
con personera jurdica de derecho pblico,
patrimonio y fondos propios y con jurisdiccin
nacional.

Servicio de Rentas Internas (SRI)

La DIAN est organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, de carcter eminentemente tcnico y especializado,
con personera jurdica, autonoma administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
por lo cual pertenece a la rama Ejecutiva del
poder pblico y se ubica dentro de la estructura
Administrativa que conforma el Nivel Central del
Gobierno Nacional.

Naturaleza Jurdica

Ministro de Economa y Finanzas y adems est conformado


por el Superintendente de Compaas o su delegado; el Superintendente de Bancos o su delegado; el Subsecretario de
Presupuestos y Contabilidad; un representante de la Federacin Nacional de las Cmaras de la Produccin; y el Director
General del SRI quien no tiene voto. Entre sus funciones se
encuentran: el establecimiento y evaluacin de la ejecucin
de la poltica tributaria segn los lineamientos del Gobierno
Nacional; la aprobacin de los planes generales y la proforma
del presupuesto anual del SRI, as como el Reglamento Orgnico Funcional, el Estatuto de Personal y dems reglamentos de necesidad para el funcionamiento de SRI; entre otros.
Por lo anterior consideramos que el SRI tiene autonoma administrativa parcial ya que por la composicin del directorio
existe riesgo de intromisin en su manejo.

El Directorio es la autoridad mxima del SRI y lo preside el

La gestin del SRI est sujeta a las disposiciones del Cdigo


Tributario, la Ley de Rgimen Tributario Interno y las dems
Leyes y Reglamentos aplicables y su autonoma concierne a
los rdenes administrativo, financiero y operativo.

El Servicio de Rentas Internas (SRI), al igual que la Corporacin Aduanera Ecuatoriana, son entidades independientes
del Ministerio de Economa y Finanzas del Estado Ecuatoriano denominadas autnomas y con autonoma financiera
ya que su presupuesto no depende del presupuesto general
del estado que se establece todos los aos para financiar el
aparato estatal ecuatoriano.

El carcter de entidad adscrita al Ministerio de Hacienda


y Crdito Pblico, conlleva a que la DIAN deba cumplirse
conforme a los lineamientos de poltica fiscal que indique el
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico y enmarcarse dentro
del programa macroeconmico que se adopte por las autoridades competentes.

El rgimen presupuestal y de contratacin de la Unidad Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN es el previsto para los establecimientos
pblicos del orden nacional.

Autonoma Administrativa y Financiera

Tomado de la Web SRI, Ley de creacin del SRI, Artc. 18 y 19.

Ecuador

Colombia

Pas

3. Cualquier otro recurso que se le asignare. 4

2. Los crditos no reembolsables y las donaciones que se le concedieren.

1. Un porcentaje de la recaudacin de los tributos que deba administrar equivalente a hasta 2% en el ao 1998; hasta el 1.5% desde 1999
en adelante. Estos ingresos se acreditan en una cuenta especial a su
nombre.

Asimismo, constituyen recursos financieros para financiar la operacin


del Servicio de Rentas Internas:

De acuerdo a los Art 18 y 19 de la Ley de creacin del SRI , integran su


patrimonio los bienes que pertenecen a la Direccin General de Rentas
y los que adquiera o se le asigne a cualquier ttulo.

- Fondo del Plan Anual de Antievasin por una cuanta no menor del
10% del monto recaudado.

Se consideran servicios extraordinarios, entre otros, aquellos que se


presten de oficio o a solicitud del declarante, para el recibo del medio
de transporte, el reconocimiento de mercancas o la entrega de stas,
en das o en horas no laborables o de vigilancia aduanera especial, o
cuando stas diligencias deban cumplirse fuera de los locales o bodegas oficiales. El costo, que tales servicios ocasionen, deber sufragarse por el declarante o interesado, conforme a las normas o tarifas que
regulen la materia.

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Administracin Tributaria I

Mxico

Repblica
Dominicana

Guatemala

Ecuador

Pas

243

En diciembre de 1995, se public la Ley del


Servicio de Administracin Tributaria (SAT),
organismo que se puso en marcha en julio de
1997, reformndose por Decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de
junio de 2003. El SAT reemplaz a la antigua
subsecretaria de ingresos y se busc llevar a
cabo de manera ms eficiente las labores de
recaudacin, direccin de servicios aduaneros, entre otros.

El Servicio de Administracin Tributaria


(SAT), es un rgano desconcentrado de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP) tiene el carcter de autoridad fiscal,
que goza de autonoma de gestin para la
consecucin de sus labores; y de autonoma
tcnica para dictar sus resoluciones. El SAT
tiene la responsabilidad de aplicar la legislacin fiscal y aduanera.

Servicio de Administracin Tributaria (SAT).

Esta entidad surgi con la promulgacin de la


Ley 166-97 que fusion las antiguas Direcciones
Generales de Rentas Internas e Impuestos sobre la Renta. El organismo superior jerrquico es
la Secretara de Estado de Finanzas, la DUI es
una dependencia de dicha secretaria.

Es la institucin que se encarga de la administracin y/o recaudacin de los principales


impuestos internos y tasas en la Repblicas
Dominicana.

Direccin General de Impuestos Internos


(DGII)

Es una entidad descentralizada, con competencia y jurisdiccin en todo el territorio nacional,


para ejercer con exclusividad las funciones de
Administracin Tributaria contenidas en la legislacin. Su creacin fue aprobada por el congreso de la Repblica, segn Decreto N 1-98, el
cual entr en vigencia en febrero de 1998. Esta
creacin se dio en el marco del plan de modernizacin de la Administracin Tributaria iniciado
por el gobierno a principios de 1997 a travs del
Ministerio de Finanzas.

Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT)

Naturaleza Jurdica

Actualmente existen en el congreso de la Unin (rgano


legislativo federal) una iniciativa de reforma de la Constitucin a fin de otorgar autonoma constitucional al
SAT.

El jefe del SAT es nombrado y removido por el presidente


de la repblica.

Respecto a la autonoma financiera, esta es media pues si


bien el Presupuesto del SAT es diseado por si mismo, sin
embargo en su aprobacin depende del ejecutivo federal
(Secretaria de Hacienda), quien puede modificar el proyecto
al ser una dependencia de este. Finalmente, el proyecto debe
ser remitido al congresos para su aprobacin definitiva junto
con el resto de pliegos del presupuesto. El SAT no cuenta
con una asignacin de ingresos propios sino que depende
del pliego presupuestal al cual pertenece.

Como rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda


y Crdito Pblico (SHCP), el SAT goza de autonoma administrativa o gestin para alcanzar su objetivo y de autonoma
tcnica para dictar sus resoluciones.

La DGII tiene autonoma administrativa pero no posee autonoma financiera ya que depende de la Secretaria de Hacienda.

El SAT tiene libertad para efectuar la seleccin y contratacin


de personal

El directorio de la institucin est conformado por el Ministro de finanzas, quien lo preside, cuatro directores titulares
y suplentes y el Superintendente de Administracin Tributaria, quien acta como secretario. El superintendente tiene
voz pero no voto. Es nombrado, por tiempo indefinido, por
el presidente de la repblica de una terna propuesta por el
directorio del SAT.

La Institucin SAT goza de autonoma funcional, econmica,


financiera, tcnica y administrativa y cuenta con personalidad
jurdica, patrimonio y recursos propios.

El Director General del SRI es nombrado por el Presidente de


la Repblica por el perodo que dure su mandato, pudiendo
ser ratificado en perodos sucesivos.

El SRI ejecuta una seleccin minuciosa y estricta de su personal, que es altamente tcnico y calificado y se sujeta a las
disposiciones del Estatuto Especial de Personal aprobado
por el Directorio.

Autonoma Administrativa y Financiera

- Ingresos por prestacin de servicios y gastos de ejecucin.

- Fondos y fideicomisos en que participe o constituya.

- Bienes muebles e inmuebles, recursos materiales y financieros.

- Asignaciones presupuestales del Tesoro como parte del pliego


presupuestal de la Secretaria de Hacienda.

Asimismo, tambin posee como ingresos:

El patrimonio del SAT se conforma con los recursos financieros y materiales que en su momento le transfiri la Subsecretaria de Ingresos; as
como con los recursos que anualmente recibe a travs de la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico, en su carcter de coordinadora sectorial.

Los ingresos del DGII provienen bsicamente de las asignaciones presupuestales que recibe como parte del pliego presupuestal de la Secretaria de Estado de Finanzas.

- Otras transferencias de fondos pblicos que se le asignen del Presupuesto de ingresos y egresos del Estado.

- Aportes, transferencias, productos, legados y donaciones de origen pblico o privado.

- Donaciones, cooperacin internacional.

- Ingresos no tributarios por servicios de certificacin y otros que


preste.

- El 2% del total de tributos internos y al comercio exterior y sus accesorios que recaude y que deber ser transferido de las cuentas
de la Tesorera Nacional a la cuenta a nombre del SAT.

Constituyen recursos del SAT:

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

244

La Direccin General Impositiva es una Unidad


Ejecutora de la Administracin Central que depende del Poder Ejecutivo a travs del Ministerio
de Economa y Finanzas y que es responsable
de la administracin de los impuestos internos
del pas.

La Administracin Tributaria del Uruguay de los


impuestos nacionales y del comercio exterior
est distribuida en tres organismos: dos dependientes del poder central ( Direccin General Impositiva y Direccin Nacional de Aduanas) y uno
descentralizado ( Banco de Previsin Social).

Direccin General Impositiva (DGI)

Desde 2002 (Decreto Supremo N 061) se fusion con la Aduana conformando una Administracin Tributaria integrada.

Podemos sealar que la DGI inicialmente cont con baja autonoma financiera y administrativa, lo cual, en un contexto de
crisis fiscal, signific pocos recursos para hacer inversiones
adecuadas, as como para contratar nuevo personal y retener a profesionales calificados que se alejaban en busca de
mejores sueldos.

La Direccin General Impositiva (DGI) de Uruguay surgi


como una Unidad Ejecutora dependiente del Ministerio de
Economa y Finanzas. Hasta el 2003 se mantuvo la estructura organizativa de la Direccin General Impositiva
aprobada en los aos 1997 y 1999 por el Poder Ejecutivo. 5

En los ltimos aos se observa una prdida gradual de autonoma financiera y administrativa debido a severas polticas
de austeridad, control y ordenamiento del Sector Pblico Nacional, las cuales vienen generando limitaciones al adecuado
funcionamiento de la Institucin.

El Superintendente Nacional de Administracin Tributaria


es el funcionario de mayor nivel jerrquico. Corresponde
su designacin al Presidente de la Repblica, a propuesta
del Ministro de Economa y Finanzas, mediante resolucin
suprema expedida con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros. Jura el cargo ante el Presidente de la Corte Suprema de Justicia.

Los recursos para financiar sus operaciones corresponden


principalmente a un porcentaje de la recaudacin de los
tributos que administra y recauda, lo cual le da autonoma
a diferencia de otras entidades que deben recibir transferencias del Tesoro en su calidad de unidades ejecutoras de
gasto confortantes de un determinado pliego presupuestal.
Tiene libertad para fijar sus polticas de recursos humanos,
su organizacin y funciones; as como otras polticas de gestin siempre respetando los lineamientos especificados en
las normas de creacin y las normas de control del Sector
Pblico nacional.

La SUNAT es una Institucin Pblica Descentralizada del Sector Economa y Finanzas, con
personera jurdica de Derecho Pblico, patrimonio propio y autonoma funcional, econmica,
tcnica, financiera y administrativa. La SUNAT
esta adscrita al ministerio de Economa quien
se encarga de controlar y supervisar su funcionamiento.

Fue creada mediante Ley N 24829 de Junio de


1988, y su Ley General aprobada en noviembre
1988 por Decreto Legislativo N 501.

La SUNAT cuenta con autonoma funcional, econmica, tcnica, financiera y administrativa.

Autonoma Administrativa y Financiera

La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT),

Naturaleza Jurdica

Pgina: 7
Tomado del Cuestionario (Uruguay).

Uruguay

Per

Pas

Desde sus inicios la DGI a financiado sus operaciones con transferencias del Gobierno Central al ser una unidad ejecutora conformante del
Ministerio de Economa. Es as que, el Art. 3 del DECRETO N 217/997
sealaba que se asignarn a la Direccin General Impositiva los ingresos derivados del ejercicio de las competencias que le atribuye el
presente Decreto, con destino a cubrir los costos de las referidas tareas.
Los excedentes se destinarn al desarrollo informtico.

Normalizacin Previsional (ONP), as como de lo que se recaude en


funcin de los convenios que firme la SUNAT con estas instituciones.

g. El porcentaje anual que se determine, mediante decreto supremo


refrendado por el Ministro de Economa y Finanzas, previo informe de
SUNAT, ESSALUD y de la ONP, con un tope de 2% (dos por ciento) de
todo concepto que administre y/o recaude respecto de las aportaciones
al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de

f. Otros aportes de carcter pblico o privado.

e. El 0.2% de lo que se recaude respecto a los tributos cuya administracin se le encargue y que no constituyen rentas del Tesoro Pblico;

d. El 25% del producto de los remates que realice;

c. Los legados, donaciones, transferencias y los provenientes de cooperacin internacional previamente aceptados conforme a ley;

b. Otros ingresos propios, generados por los servicios que preste y las
publicaciones que realice;

a. El 2% de todos los tributos que recaude para el Tesoro Pblico, que


tendrn el carcter y la naturaleza de ingreso propio;

En virtud a su Ley General constituyen recursos de la SUNAT:

La SUNAT constituye pliego del Presupuesto del Sector Pblico, cuyo titular
es el Superintendente Nacional de Administracin Tributaria

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Administracin Tributaria I

Uruguay

Pas

Posteriormente la Ley N 17.706 de noviembre


2003 dispone la reorganizacin de la DGI buscando la mejora en su gestin.

La misin, objetivos, cometidos y estructura


organizativa de la Direccin General Impositiva
fueron aprobados en el marco del proceso de
Reforma del Estado, por el Decreto 217 de junio
de 1997 y 204 de julio de 1999.

Naturaleza Jurdica

245
Este proyecto de reforma de la Administracin Tributaria Uruguaya an esta en ejecucin.

En mayo del 2005, y luego de muchas trabas, recin se pudo


reglamentar la Ley 17.706 que decretaba como prioridad la
mejora en la gestin y equipamiento de la DGI. Es as que
mediante Decreto N 166/00 se modific el rgimen de personal, otorgando un aumento muy importante de sueldos de
modo que se convirtieron en los mejores de la Administracin
Central; a la vez que autoriz la utilizacin de mayores recursos para financiar sus operaciones. Estos mayores recursos
presupuestales resultaron de la autorizacin que recibi la
DGI para utilizar el 25% de la mejora real de su recaudacin
anual, lo cual estaba estipulado en la Ley N 17.706.

El proyecto tambin busca la mejora en la situacin edilicia


y de equipamiento, la mejora de la imagen institucional, la
mejora
sustancial del parque de equipos informticos.

Un nuevo rgimen de administracin de los recursos


humanos que, en forma progresiva, permita establecer una
nueva poltica de personal basada en: un sistema de acceso, promocin e incentivos transparente que implique una
adecuada carrera administrativa; un nivel retributivo acorde
a las exigencias de dedicacin plena y rgimen riguroso de
incompatibilidades y amplios y permanentes planes de capacitacin y actualizacin del personal.

Un nuevo rgimen presupuestario y financiero que le


proporciones a la D.G.I. mayores recursos, flexibilidad en su
gestin y crecientes fondos destinados a inversiones para
enfrentar en forma adecuada las permanentes demandas de
nuevas tecnologas.

El objetivo general del proyecto fue fortalecer la capacidad


institucional del pas y fomentar la modernizacin del Estado
gracias a una mayor eficacia y eficiencia del principal organismo recaudador de tributos. Para ello se busc el Fortalecimiento institucional de la DGI buscando dotarla de mayor
autonoma con un adecuado rgimen de administracin de
sus recursos humanos, fsicos y financieros. Entre otros se
busca otorgarle:

Adicionalmente, en diciembre de 2003 el Ministerio de Economa y Finanzas y la Direccin General Impositiva (DGI)
suscribieron el Convenio con la Comunidad Europea para
el financiamiento del Proyecto de Modernizacin de la DGI
por el que se encaran cambios estructurales, organizativos
y en procedimientos y mtodos de trabajo para posibilitar el
cumplimiento eficaz y eficiente de la misin de la Institucin.
Asimismo

No obstante lo anterior, en noviembre 2003 se public la Ley


N 17.706 declarando necesaria la mejora de gestin de la
DGI.

Autonoma Administrativa y Financiera


Con las normas de reforma del ao 2003 y el reglamento de mayo 2005,
esta situacin habra cambiado en algo ya que adems de las asignaciones recibidas del Gobierno Central, su presupuesto se ha visto
incrementado al estar autorizada a disponer de un 25% de la mayor
recaudacin real que obtenga.

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

246

El Servicio de Impuestos Internos, como entidad


fiscalizadora, es una institucin pblica descentralizada, autnoma, con personalidad jurdica
propia y de duracin indefinida. Adems, es
un Servicio Pblico descentralizado territorial
y funcionalmente, que como tal se encuentra
sometido a la supervigilancia no significa
dependencia del Presidente de la Repblica a
travs del Ministerio de Hacienda y cuenta con el
patrimonio propio que le asigna la Ley.

Servicio de Impuestos Internos (SII)

El Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria SENIAT es un organismo autnomo sin personalidad jurdica,
con autonoma funcional, tcnica y financiera
y constituye un rgano administrativo desconcentrado, de carcter tcnico especial,
dependiente jerrquicamente del Ministro de
Finanzas. Constituye un rgano de ejecucin
de la Administracin Tributaria nacional, al
cual le corresponde la aplicacin de la legislacin aduanera y tributaria nacional; as
como el ejercicio, gestin y desarrollo de las
competencias relativas a la ejecucin integrada de las polticas aduanera y tributaria
fijadas por el ejecutivo.

En febrero 2000 se cambio el nombre a Servicio


Nacional Integrado de Administracin Aduanera
y Tributaria SENIAT y en el ao 2001 se decret la Ley del SENIAT, con el objeto de regular y
desarrollar la organizacin y funcionamiento de
la institucin.

El Servicio de Impuestos Internos, en 100 aos de existencia,


solamente ha tenido 16 Directores, designados por el Presidente de la Repblica y de su exclusiva confianza. El promedio de permanencia, casi seis aos, es un reconocimiento de
la condicin tcnica del cargo y de la funcin del Servicio.

El SII no tiene propiamente autonoma financiera ya que no


posee un determinado fondo de financiamiento operaciones
que la entidad pueda manejar libremente a travs de su autoridad interna (el jefe del SII) sino que recibe transferencias
del Tesoro cuyo uso se debe sujetar a una serie de disposiciones.

La estructura organizativa y funcional es decidida y establecida por el Superintendente, cargo mximo en la institucin
y que es de libre nombramiento y remocin del presidente
de la repblica.

De acuerdo al Art. 2 de la Ley del SENIAT (noviembre 2001):


El SENIAT definir, establecer y ejecutar, de forma autnoma, su organizacin, funcionamiento, su rgimen de recursos
humanos, procedimientos y sistemas vinculados al ejercicio
de las competencias otorgadas por el ordenamiento jurdico.

Tiene autonoma administrativa ya que posee facultad para


definir y decidir su estructura orgnica, distribuir competencias, crea, modificar o suprimir unidades administrativas y
reas regionales. Asimismo, tiene facultad para establecer y
administrara el sistema de recursos humanos, determinando normas sobre el ingreso, planificacin de carrera, clasificacin de cargos, capacitacin, sistemas de evaluacin y
remuneraciones, entre otros aspectos de la administracin
de recursos humanos, siempre de conformidad con los principios constitucionales que rigen la funcin pblica.

Entre sus funciones esta el coordinar con las dependencias


del Ministerio de Finanzas y otros rganos, las acciones tendentes al mejor desarrollo de las funciones o actividades de
la competencia del Poder Pblico Nacional.

De acuerdo con la Ley del Servicio Nacional Integrado de


Administracin Aduanera y Tributaria, publicada en la Gaceta Oficial 37.320 en noviembre de 2001, el SENIAT es un
servicio autnomo sin personalidad jurdica, con autonoma
funcional, tcnica y financiera, adscrito al Ministerio de Finanzas.

Sistema Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria (SENIAT)

El inicialmente llamado Servicio Nacional de Administracin Tributaria (SENIAT) se cre mediante el decreto Presidencial 310 en marzo 1994.
Posteriormente, en agosto 1994 se fusionan con
la Aduana de Venezuela y dan paso al Servicio
Nacional Integrado de Administracin Tributaria,
ello en el marco de una reforma tributaria dirigida
a modernizar la estructura tributaria y fomentar el
cumplimiento y la cultura y educacin tributaria.

Autonoma Administrativa y Financiera

Naturaleza Jurdica

Pgina: 9
Se tom de la carpeta Venezuela Zambrano, archivo Trabajo Venezuela.doc

Chile

Venezuela

Pas

Anualmente deben presentar al Ministerio de Hacienda un proyecto de


Presupuesto de gastos para el ao siguiente. Este documento se revisa con la autoridad de Hacienda (Direccin de Presupuestos) la cual
puede rechazar o rebajar los gastos asignados en la proposicin como
ocurre con las dems instituciones pblicas.

Los ingresos que recibe el SII para sus


operaciones corresponden a transferencias del Tesoro a travs del Ministerio de Hacienda, cuyo pliego conforma.

Previa aprobacin de la oficina central de presupuesto, el SENIAT disear el sistema de modificaciones presupuestarias que aplicar en la
ejecucin del Presupuesto.

-Intereses y otros que provengan de la administracin de sus fondos

-Los provenientes de donaciones, legados

-Las transferencias e ingresos provenientes de cooperacin internacional.

-50% de la tasa aduanera

-Recursos extraordinarios conferidos


por el Poder Ejecutivo.

-Recursos que se generen por autogestin

-Recursos asignados por leyes especiales

Un porcentaje mnimo de 3% y hasta un mximo de 5% de los ingresos generados por los tributos que administra el SENIAT (excluye los
provenientes de la explotacin de hidrocarburos y actividades conexas).
La ley de Presupuesto asigna anualmente el porcentaje que el Ejecutivo
Nacional determine para el SENIAT.

De acuerdo a la Ley del SENIAT (2001), esta dispone de las siguientes


fuentes de ingreso:

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Administracin Tributaria I

EE.UU

247

La seccin 7803 del Cdigo de Rentas Internas


seala como tarea del comisionado del IRS administrar y supervisar la ejecucin y aplicacin
de las leyes de Rentas Internas.

El Servicio de Rentas Internas es una oficina del


departamento del Tesoro Americano. El IRS ha
sido organizado para llevar a cabo las responsabilidades de la secretaria del Tesoro Americano
bajo la seccin 7801 del Cdigo de Rentas Internas. La secretaria tiene total autoridad para
administrar y aplicar las leyes de rentas internas;
as como el poder para crear una agencia para
aplicar estas leyes. Es as que bajo este contexto se cre el IRS.

Servicio de Rentas Internas (IRS)

La Ley N 109 de 1991 aprueba con modificaciones el Decreto Ley No. 15 de marzo 1990 el cual
establece las funciones y la estructura orgnica
del Ministerio de Hacienda, detallando las funciones mencionadas para la Subsecretaria de
Estado de Tributacin.

cargo la aplicacin y administracin de todas


las disposiciones legales referentes a tributos
fiscales, su percepcin y fiscalizacin, desarrollando sus atribuciones a travs de las distintas
Direcciones que la componen permitiendo una
significativa descongestin del trabajo y mayor
simplicidad en la relacin jurdico-tributaria con
el contribuyente.

Asimismo, el IRS esta sujeta a todos los dispositivos y


requerimientos de personal y de administracin que se
aplica a las diversas entidades del gobierno. Es decir,
no tiene libertad para fijar polticas propias sino que se
le aplican las disposiciones generales para el sector pblico.

El IRS no posee autonoma administrativa y financiera.


Es una agencia dependiente y dirigida por el Departamento de Tesoro Americano, cuyo presupuesto es aprobado por dicho departamento y remitido al Congreso
donde debe ser autorizado antes de ser firmado por el
presidente quien tambin debe apoyarlo. ES decir, el presupuesto lo establece el Congreso basado en el presupuesto estimado por el departamento de Tesoro.

El SET no cuenta con autonoma financiera por lo que su


presupuesto es asignado por el Ministerio de Hacienda. En
lo que respecta a la autonoma administrativa, tampoco se
cuenta con gran margen de operatividad para la Administracin Tributaria, no obstante contar con un presupuesto asignado que permite al menos realizar las contrataciones que no
sobrepasen las partidas presupuestarias aprobadas por Ley
de la Nacin. La estructura organizacional es definida por
Resolucin Ministerial (hasta el rango de departamentos) y
por el viceministro en el caso de secciones y otras divisiones
de menor jerarqua.

Subsecretara de Estado de Tributacin (SET)

Paraguay

Las principales asignaciones son las de asistencia, procesamiento y


administracin o gestin, las mismas que cubren los costos de procesamiento de declaraciones y documentos relacionados, la asistencia
a los contribuyentes para preparar sus declaraciones y pagar impuestos, los cruces de informacin, la conduccin de auditorias internas y
la gerencia de recursos financieros. Adicionalmente la asignacin para
aplicacin de la Ley tributaria proporciona fondos para la revisin de
declaraciones tributarias y para la atencin de las apelaciones administrativas o judiciales de los contribuyentes frente a los hallazgos de
las fiscalizaciones. La asignacin para los servicios de informacin cubre los costos para el procesamiento de informacin y el soporte de
informacin y telecomunicaciones de las actividades del IRS. Las asignaciones para inversin en tecnologa es una de las mas importantes
asignaciones de fondos dentro del grupo de las de menor importancia

EL IRS recibe la mayora de sus fondos a travs de asignaciones del


Gobierno Central, anuales y/o multianuales, que estn disponibles para
su uso dentro de ciertos lmites contemplados en las normas. Son tres
las principales asignaciones y tambin hay otras varias de menor importancia.

El presupuesto de la SET es asignado por el Ministerio, cuyo pliego


presupuestal conforma.

Con estos antecedentes (gastos aprobados por la direccin de Presupuestos) se conforma el Presupuesto Anual para el sector pblico, que
Hacienda debe presentar al Congreso nacional, en forma de proyecto
de ley, para su aprobacin y posteriormente su publicacin en el Diario
Oficial antes del 31 de diciembre del ao anterior al de la vigencia del
respectivo presupuesto. Este rgimen es el que siempre ha existido en
Chile sin que hayan cambios.

Por el lado de autonoma administrativa, el SII tiene autonoma para el manejo de sus Recursos Humanos en cuanto a
contratacin, organizacin y otros. Sin embargo, en el lado
de las remuneraciones, si bien estos son fijadas segn el
cargo; sin embargo su reajuste ser con ocasin y en similar porcentaje que aquel establecido para la Administracin
Pblica en general.

El Decreto con Fuerza de Ley N 7 de 1980 del


Ministerio de Hacienda, actualizado por la Ley
N 19.506 de 18 de julio de 1997, determina
las competencias del Servicio de Impuestos
Internos.

Chile

La administracin de los impuestos nacionales


es una de las funciones a cargo del Ministerio
de Hacienda, dentro de cuya organizacin se
encuentra la Subsecretara de Estado de Tributacin (SET) bajo la inmediata autoridad del
Ministro. En tal carcter, la Subsecretara de
Estado de Tributacin tiene a su

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Autonoma Administrativa y Financiera

Naturaleza Jurdica

Pas

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

Agencia Estatal de Administracin Tributaria


(AEAT)

Espaa

La Agencia Estatal de la Administracin Tributaria AEAT, fue creada por la Ley 31/1990 de
Presupuestos Generales del Estado para 1991
(diciembre 1990) aunque su constitucin efectiva tuvo lugar el 1 de enero de 1992.

La Agencia Estatal de Administracin Tributaria es el organismo pblico encargado de la


gestin del sistema tributario estatal y del aduanero, as como de los recursos de otras Administraciones y Entes Pblicos, nacionales o de la
Unin Europea, cuya gestin se le encomiende
por Ley o Convenio. Este organismo es un ente
de derecho pblico con personalidad jurdica y
se encuentra adscrito al Ministerio de Economa
y Hacienda.

En 1998 se llev a cabo una importante reestructuracin, modernizacin y reforma del IRS
bajo el modelo del sector privado y enfocado
a brindar un adecuado servicio a los contribuyentes.

Naturaleza Jurdica

EE.UU

Pas

248
Los rganos rectores de la AEAT son el presidente y el
director general, ambos designados por el gobierno a
propuesta del ministro de economa.

La AEAT esta sometida de forma exclusiva a control financiero permanente a cargo de la intervencin general
de la administracin del Estado.

La AEAT elabora y aprueba de forma autnoma su oferta


de empleo, a la vez que selecciona su personal. Las condiciones de trabajo de personal laboral se determinaran
mediante negociacin colectiva entre la agencia y la representacin de los trabajadores.

Por su condicin de organismo pblico, la AEAT se encuentra sometida, respecto a su organizacin, su actuacin, al ejercicio de potestades administrativas, rgimen
de personal, rgimen econmico y financiero, etc., al
rgimen jurdico comn al resto de la Administracin
General del Estado Espaol. Sin embargo, la Ley le reconoce un rgimen que le confiere cierta autonoma administrativa, funcional, operativa, de gestin y financiera.

Las autoridades mximas (comisionado y jefe ) son


seleccionados por el Presidente y confirmados por el
senado

Autonoma Administrativa y Financiera

El caso de la AEAT constituye un rgimen Financiero peculiar: acorde


en primer lugar con su condicin de Ente Pblico con personalidad jurdica propia; y en segundo lugar por tener como una de sus fuentes de
financiacin un porcentaje sobre la recaudacin que se derive de los
actos de liquidacin y de la gestin recaudatoria dictados por la Agencia
en el mbito de la gestin de los tributos. Este porcentaje se fija anualmente en la Ley de Presupuestos del Estado.

La AEAT elabora el anteproyecto de su Presupuesto que refleje los costos necesarios para sus operaciones. Este anteproyecto es elevado al
Ministro de Economa y Hacienda quien lo debe aprobar y remitir al
acuerdo de gobierno y cortes generales como parte de los presupuestos generales del Estado a ser aprobados.

Ingresos por otras actividades realizadas; prstamos y otros ingresos


de Derecho Pblico o privado. (Cdro Comp. CIAT).

- Un Porcentaje de la recaudacin bruta derivada de los actos de


liquidacin y de gestin recaudatoria u otros actos administrativos
acordados o dictados por la Agencia en el mbito de su competencia. El porcentaje se fija cada ao en la Ley de Presupuesto.
Para el ao 2006 es de 5% con un lmite de 105 millones de Euros.

Patrimonio Propio.

Transferencias del Presupuesto General del Estado.

Constituyen recursos de la AEAT:

Adems de las asignaciones del Tesoro, el IRS utiliza otras fuentes de


financiamiento que incluyen transferencias netas de otras agencias,
subsidios provenientes de otros fondos federales que pagan para aspectos especficos como pagos para beneficios de jubilacin.

Financiacin y Rgimen presupuestario.

Administracin Tributaria I

249

Media

Baja

Baja

Argentina

Media

Pas

Bolivia
X

Brasil
X

Colombia
X

Ecuador
X

Mxico
X

Per 2/
X

Uruguay
3/
X

X
X

Venezuela
X

Paraguay
X

Rep.
Dominicana 4/
X

EE.UU.
X

Espaa 5/

Elaboracin: propia

Fuente: Websites de las administraciones tributarias / entrevistas a funcionarios / textos varios

5/. Se considera tiene baja autonoma en la medida que se aplican las normas comunes al resto de entidades que conforman la Administracin General del Estado
Espaol. Para algunas personas puede calificar como autonoma media

4/. La Direccin General de Impuestos Internos (DUI) es una dependencia de la Secretaria de Estado de Finanzas.

3/. Actualmente proyecto de reforma que otorga autonoma a la Administracin Tributaria est en ejecucin

2/. En los ltimos aos se ha producido una prdida gradual de autonoma producto de una serie de dispositivos legales.

1/. Referido a tener personera jurdica y no ser mas una oficina que forma parte del Ministerio de Economa, no obstante estar bajo su supervisin en calidad de
organismo adscrito (no dependiente) a dicho ministerio.

Autonoma Financiera,
presupuestal

Autonoma Administrativa

Entidad Autnoma (agencia


tributaria) 1/

Situacin
De la
Administracin
Chile

RESPECTO A LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA


Guatemala

CUADRO RESUMEN DE LA SITUACIN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

ANEXO 2

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

BIBLIOGRAFA
administraciones tributarias de los pases miembros del CIAT:
varias pginas web revisadas.
Alink, y Van Kommer, V. Manual para las administraciones tributarias Estructura Organizacional y Gerencia de las administraciones tributarias 2000 En Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT). Julio de 2000.
Arias, Luis Alberto. El Fortalecimiento Institucional de la Administracin Tributaria Peruana. Documento de Trabajo N 02/94.
SUNAT, Per, noviembre 1994.
Bahl W., R. y Martnez Vsquez, J. La relacin entre la Administracin Tributaria y la poltica impositiva en Jamaica y Guatemala. En La Administracin Tributaria en los pases del CIAT.
Madrid, 1992.
Barreix, A. y Roca, J. Un nuevo modelo de Administracin Tributaria. Artculo elaborado para los estudiantes de la Facultad
de Ciencias Empresariales de la Universidad Catlica del Uruguay (UCU). En Revista electrnica FCE. Setiembre, 2003.
_____. 7 pilares para sostener la reforma tributaria de uruguay
2005. En Sitio web de la Universidad Catlica del Uruguay.
Marzo, 2006.
Beneyto, Juan Luis. Autonoma y control de la Administracin Integrada. En Perspectivas de integracin de la Administracin de
los tributos internos, ingresos aduaneros y de la Seguridad Social:
efectos en un Estado descentralizado. Asamblea del CIAT, 1997.
251

Administracin Tributaria I

Bejar, Estela. El Impacto de la Autonoma Administrativa y Financiera de la Administracin Tributaria Sobre su Eficiencia
y Eficacia. En Conferencia Tcnica del Centro Interamericano
de administraciones tributarias (CIAT) Evaluacin del Sistema
Tributario y de la Administracin Tributaria. Viterbo, Italia,
1996.
Bergman, Marcelo. La Administracin Tributaria en Amrica Latina. Una perspectiva comparada entre Argentina, Chile y
Mxico. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE).
Campos De Martnez, Moraima. La Gestin del Cambio en la
Administracin Tributaria. En 31 Asamblea General del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT)
Atributos Necesarios Para una Sana y Eficaz Administracin
Tributaria. Buenos Aires, 1997.
Casanegra de Jantscher, Milka. La Dotacin de Recursos de
la Administracin Tributaria. En 31 Asamblea General del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT)
Atributos Necesarios Para una Sana y Eficaz Administracin
Tributaria. Buenos Aires 1997.
Casanegra de Jantscher, M. y Bird, R. La reforma de la Administracin Tributaria. En La Administracin Tributaria en los
pases del CIAT. Madrid, 1992.
Castro, Carlos y Zavala, Vernica. Reforma de la Administracin
Tributaria. En Implementacin de Polticas Pblicas en el Per.
Instituto APOYO, 1995.
Centro Interamericano De administraciones tributarias
(CIAT). Sistema de informacin. www.ciat.org.
Cortazar Velarde, Juan Carlos. Estrategias para el desarrollo de
una cultura Tributaria en Amrica Latina, En Experiencias y

252

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

lneas de accin. Trabajo elaborado para el BID y presentado


en el Seminario Internacional de fiscalizacin tributaria: contexto, prcticas y tendencias. Brasil, octubre, 1999.
Cosulich Ayala, Jorge. Perspectivas de la Administracin Tributaria en la Dcada de los Noventa. En La Tributacin en Amrica Latina y el Caribe: Logros y perspectivas. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington D.C. 26 y 27 de julio
de 1993.
_____. Sistemas de Informacin en la Administracin Tributaria.
En 31 Asamblea General del Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT) Atributos Necesarios Para una
Sana y Eficaz Administracin Tributaria. Buenos Aires, 1997.
Crotty, John. Indicadores para el Control de Gestin en la Administracin de Impuestos. En 30 Asamblea General del Centro
Interamericano de administraciones tributarias (CIAT) Impacto del Proceso de Modernizacin en la Administracin Tributaria. Santo Domingo, 1996.
Diaz Yubero, Fernando. Modelos organizativos: la Agencia Tributaria. En Entrevista dada en boletn Foro Fiscal Iberoamericano. N. 1, noviembre, 2005.
_____. Aspectos ms destacados de las administraciones tributarias
avanzadas. En Serie documentos del Instituto de Estudios Fiscales. Documento N. 14/03.
El Peruano, Diario Oficial. Normas legales varias.
Esparza, Carlos Alberto. La Formulacin, Administracin y Control del Presupuesto de la Administracin Tributaria y la Incidencia de su Desempeo Sobre Sus Recursos Financieros En
Conferencia Tcnica del Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT) Evaluacin del Sistema Tributario y
de la Administracin Tributaria. Viterbo, Italia, 1996.

253

Administracin Tributaria I

Estela Benavides, Manuel. Cambios en la Organizacin. En 26


Asamblea General del Centro Interamericano de administraciones
tributarias (CIAT) La Tributacin frente a las tendencias en la economa mundial. Montego Bay, Jamaica, 1992.
_____. Reforma del Sistema y la Administracin Tributaria. En
Serie de Documentos de Trabajo, N 05/95, Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), Per,
1995.
Fuentes Acurio, Sandro. La gestin en una Administracin Tributaria con mayor Autonoma. En XXVII Asamblea General del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT)
Tendencias Modernas de la Tributacin y la Administracin
Tributaria. Santiago de Chile, 1993.
Gravelle, Pierre. Definicin del Papel, la Misin y Atributos de
una Moderna Administracin Tributaria. En 30 Asamblea
General del Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT) Impacto del Proceso de Modernizacin en la Administracin Tributaria. Santo Domingo, 1996.
Jenkins, Glenn P. Autonoma y Relacin de la Administracin Tributaria con el Resto del Sector Pblico. En 27 Asamblea General del Centro Interamericano de administraciones tributarias
(CIAT) Tendencias Modernas de la Tributacin y la Administracin Tributaria. Santiago de Chile, 1993.
Jobim Filho, Paulo. La Planificacin y el Control de Gestin en
la Administracin Tributaria. En 30 Asamblea General del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT)
Impacto del Proceso de Modernizacin en la Administracin
Tributaria. Santo Domingo, 1996.
Junquera Varela, Ral-Flix. Anlisis de los procesos de integracin
de las Administraciones de Tributos Internos y de las Aduanas.
Panam, abril, 2003.
254

Autonoma administrativa y funcionamiento de las administraciones tributarias

Lemgruber, Andrea. Estructura Organizacional de la Secretaria


de Ingresos Federales de Brasil. En Conferencia Tcnica del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT)
Estructura Organizacional y Gerencia de la Administracin
Tributaria. msterdam, 1998.
Luna Victoria, Manuel A. Autonoma Administrativa y Financiera
de la Administracin Tributaria Peruana. En Organizacin,
funciones y facultades de una Administracin Tributaria Moderna (CIAT/IEF). Conferencia Tcnica de alto Nivel del Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT). Madrid,
1987.
Pita, Claudino. Las administraciones tributarias ante el nuevo milenio: Situacin actual y necesidades de reforma. Ponencia
presentada en el IX encuentro tcnico anual de administradores tributarios de la Repblica de Argentina. Diciembre 1999.
_____. Los sistemas tributarios latinoamericanos y la adecuacin de
la imposicin de la renta a un contexto de globalizacin. En
CEPAL. SERIE Seminarios y Conferencias.
Radano, Alberto Horacio. Factores Crticos Para el Exito de
una Administracin Tributaria. En : 28 Asamblea General
del Centro Interamericano de administraciones tributarias
(CIAT) Factores de xito Para la Administracin del Sistema
Tributario. Quito 1994.
Sevilla Segura, Jos. Poltica y tcnicas tributarias. Manuales de
la Escuela de Hacienda Pblica. Instituto de Estudios Fiscales.
2004.
Silvani, Carlos La Tributacin en Amrica Latina y el Caribe: Logros y Perspectivas. En Perspectivas de la Administracin Tributaria, Fondo Monetario Internacional-FMI. Washington
D.C. 26 y 27 de Julio de 1993.

255

Administracin Tributaria I

Silvani, Carlos y Baer, Katherine. Designing a Tax Administration Reform Strategy: Experiences and Guidelines. Fondo
Monetario Internacional (FMI), Fiscal Affairs Department.
WP/97/30. Marzo 1997.
Silvit Gaan, Felipe. El Control del Coste de Operacin de la Administracin Tributaria. En 30 Asamblea General del Centro
Interamericano de administraciones tributarias (CIAT) Impacto
del Proceso de Modernizacin en la Administracin Tributaria.
Santo Domingo, 1996.
Superintendencia Nacional De Administracin TributariaSUNAT. Boletn estadstico Nota Tributaria. Varios ejemplares.
Tanzi, Vito. La adaptacin de los Sistemas Tributarios. Ponencia
presentada en la 34 Asamblea General del CIAT: Una Administracin Tributaria para el Nuevo Milenio Escenarios y
Estrategias. Washington , D. C. , USA. Julio 2000.
_____.El impacto de la globalizacin econmica en la tributacin.
Documento de la 32 Asamblea General del CIAT. Salvador
Bahia. 1998.

256

500 ejemplares
Impreso en los talleres grficos de
Grndez Grficos SAC
www.grandezgraficos.com
Telf.: 531-4658

También podría gustarte