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DOCUMENTO DE TRABAJO
NOVIEMBRE 2004
NDICE
RESUMEN......................................................................................................................................... 3
MARCO GENERAL.................................................................................................................... 6
1.2.3.-
II.
FUNDAMENTOS POLTICO-PROGRAMTICOS...............................................................6
CONTEXTO SOCIAL E INSTITUCIONAL..........................................................................11
ACCIONES: FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD MEDIANTE LA
PARTICIPACIN................................................................................................................ 13
RESUMEN
La incorporacin de la participacin ciudadana en la gestin pblica
descentralizada es un elemento que condiciona el avance del proceso
descentralizador y, junto a l, el de profundizacin de la democracia. En trminos
ms especficos e instrumentales, asociados a su funcin institucional, la
SUBDERE asume la participacin como un elemento clave del proceso de
descentralizacin, pues ella provee de legitimidad a la autoridad, garantiza una
superior pertinencia de las decisiones y permite el control ciudadano de los
asuntos pblicos.
Los gobiernos de la Concertacin han impulsado distintas medidas relacionadas
con participacin ciudadana, en pro de diferentes objetivos como el acercamiento
entre el Gobierno y las personas, la modernizacin del Estado, el mejoramiento de
la calidad de los servicios que ste entrega y, finalmente, la dotacin de mayor
poder a la ciudadana para que ella influya en y controle los procesos de toma
de decisiones pblicas.
El diagnstico detecta que no existe incentivo ni espacios institucionalizados para
la participacin en el nivel del Gobierno Regional, salvo a travs del CESPRO
rgano provincial, el que no opera debido a un mal diseo. S hay experiencias
de cooperacin pblico-privada, tanto en gobiernos regionales como en
gobernaciones, pero su existencia y xito depende del liderazgo de la autoridad o
de la realidad especfica del territorio. Adems, suelen presentar sesgos gremiales
lo que las refiere a la defensa de intereses de grupos limitados. Tambin hay
experiencias de colaboracin GORE-universidades, pero stas suelen asimilarse a
consultoras ms que a relaciones verdaderamente estratgicas. Por su parte, las
corporaciones regionales de desarrollo encuentran trabas legales para constituirse
y operar.
Con todo, los GORE an requieren consolidar su legitimidad social y poltica. A la
vez, no hay suficientes actores regionales en capacidad de trabajar
estratgicamente con los ellos, en un objetivo de desarrollar el territorio y su
comunidad. No obstante esto, s existe un tejido social importante en los territorios
el que, sin embargo, no ha sido adecuadamente acogido por la institucionalidad
pblica.
PRIMERA PARTE
DIAGNSTICO SITUACIN ACTUAL
I.
MARCO GENERAL
1.- FUNDAMENTOS POLTICO-PROGRAMTICOS
a)
Premisas
Antecedentes
9Participacin: est en el centro de la ciudadana, es tomar parte activa. Conjunto de actividades voluntarias
mediante las cuales los miembros de una sociedad toman parte activa en las cosas de inters pblico.
Definicin Documento DOS. 2002.
10 Brnner, J.J.: Ciudadana y Participacin, en: Revista Avance, 28, diciembre de l997, Santiago de Chile,
Pg 20
11 Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno
10
12 Benedicto, J.; Morn, M.L.: Sociedad y poltica, Alianza Madrid, l995,Pg 321
13 Proyecto Ley Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.DOS.2002. Ministerio Secretaria
General de Gobierno
14 Documento Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Junio 2001, SEGPRES.
11
12
14
a)
15
16
II.
17
18
26 Documento de trabajo sobre participacin en el nivel local elaborado para la Ilustre Municipalidad de
Vitacura, Mara Ignacia Jimnez.
20
21
III.
22
CUADRO N1
Distribucin Nacional y Densidad Regional de las Organizaciones
N Organizaciones Org./10.000 Hab.
Tarapac
3.132
Antofagasta
2.206
Atacama
1.672
Coquimbo
4.253
Valparaso
8.456
Metropolitana
25.497
O'Higgins
4.697
Maule
5.210
Biobo
10.035
Araucana
6.363
Los Lagos
6.874
Aysn
882
Magallanes
837
S/I
3.272
Pas
83.386
Fuente: Desarrollo Humano en Chile, PNUD, 2000.
81,1
48,4
63,2
75,7
55,4
43
61,1
58
53
74,4
66,1
95,6
53,9
56,3
vecinales (21.1% entre juntas de vecinos, comits de seguridad, etc.); las que
operan en torno a las necesidades sociales bsicas como vivienda, educacin
y salud (20.4% entre cooperativas de vivienda, centros de padres, etc.); las de
tipo recreativo-culural (17.9%); y las que renen a grupos etreos y mujeres
(12.0%).
Los objetivos perseguidos por el grupo de asociaciones catastradas (total de
83.386), permiten agrupar a la mayora de ellas en los siguientes:
24
25
b)
Segn la mitad de los Intendentes, el CORE cuenta con una alta validacin entre
la poblacin, est compuesto por personas que representan a diversos sectores
sociales y polticos y se encuentra comprometido con su papel de rgano de
participacin. En algunos de estos casos se seala, no obstante, la necesidad de
incorporar metodologas que permitan aumentar el componente participativo.
La otra mitad de los Intendentes tiene una opinin regular o mala del Consejo, la
que se justifica en reconocer a los Consejeros como pasivos o poco
comprometidos con su labor, carentes de una mirada regional global (actan
proyecto a proyecto) e incluso defienden intereses propios o responden a una
lgica clientelista, lo que deriva en una ciudadana que no se siente representada
por ellos.
Un dato de inters que indirectamente ilustra el nivel de participacin que se da a
travs del CORE, es el bajo reconocimiento que los Consejeros (encuestados en
tres regiones del pas) dan a la influencia de la ciudadana en la toma de
decisiones del GORE y, particularmente de aquellas materias en que el Consejo
tiene alta injerencia: en el caso de las decisiones presupuestarias, un 43% de los
Consejeros encuestados considera que es nula, otro 43% que es baja, mientras
un 14% la considera media y ninguno de los consultados reconoce una alta
influencia. En tanto, en relacin con la influencia de la sociedad civil en el proceso
de decisiones acerca de la priorizacin de los proyectos de inversin, un 54%
manifiesta que sta es baja, un 25% que es media y un 4% que es alta.
En la figura actual, la representatividad del CORE e incluso el conocimiento del
mismo por parte del grueso de la ciudadana son temas discutibles, por lo que
fortalecerlo en cuanto a su rol constitucional-legal (el de rgano de participacin)
ayudara a legitimarlo en este sentido. Por otro lado, los Consejeros no rinden
27 Estudio Encuesta a Municipios y Gobiernos Regionales sobre los Mecanismos e Instrumentos de
Participacin Ciudadana, encargado por SUBDERE a Corporacin Participa, Junio 2004.
26
CESPRO
Arica
Iquique
Antofagasta
Huasco
Limar
INTEGRANTES
24
12
28
REUNIONES
Mensuales.
Trimestrales
Mensuales
Permanece en receso
Nunca sesion
27
Valparaso
OHiggins
Maule
Araucana
Los Lagos
Magallanes y la Antrtica
Chilena
San Felipe
Colchagua
Talca
Linares
Cautn
Osorno
16
44
15
14
Sin informacin
Semestrales
Anuales
Anuales
Trimestrales
En proceso de constitucin
Valdivia
Palena
ltima Esperanza
23
Trimestrales
En receso
Funcionamiento espordico
12
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
39
40
ii)
iii)
42
43
44
45
46
La Ley N19.300, de Bases del Medio Ambiente, del ao 1994, contiene en su Ttulo II De los
Instrumentos de Gestin Ambiental un Prrafo 3 De la Participacin de la Comunidad en el
Procedimiento de Evaluacin Ambiental.
47
Existe un tejido social importante, muy diverso, que requiere de cierta acogida
(y quizs orientacin) por parte del Estado.
La organizacin social la asociatividad creativa y ciudadana se desarrolla
y expresa sobretodo en el nivel comunal, y no en el regional.
Los espacios institucionalizados de acogida a esta organizacin tambin
existen en el nivel municipal y, en menor medida y con un carcter mucho ms
informal, en la Provincia el gran instrumento formal de participacin en el nivel
provincial, el CESPRO, falla en su diseo. La Regin no es un espacio, hoy,
de Participacin Ciudadana, aunque s acepta cierto tipo muy limitado de
participacin universitaria y de grupos de inters. S hay avances regionales en
cuanto a informacin al ciudadano.
48
La Ordenanza de Participacin:
La ley dispone que cada Municipalidad deber establecer en una Ordenanza las
modalidades de participacin de la ciudadana local, teniendo en consideracin las
caractersticas singulares de cada comuna, tales como la configuracin del
territorio comunal, la localizacin de los asentamientos humanos, el tipo de
actividades relevantes del quehacer comunal, la conformacin etrea de la
poblacin y cualquier otro elemento que, en opinin de la Municipalidad, requiera
una expresin o representacin especfica dentro de la comuna y que al Municipio
49
50
La Oficina de Reclamos:
El estudio de abril de 2000 tuvo como tema central la evaluacin del proceso de
implementacin de las modificaciones legales en materia de Participacin
Ciudadana, llevado a cabo por las Municipalidades del pas. Proces datos de 100
comunas de diferentes regiones del pas. Las correspondientes encuestas fueron
contestadas en el 33% de los casos por los Secretarios Municipales, en el 28% de
los casos por los Secretarios de Planificacin, en el 11% de los casos por los
Administradores Municipales y en el 9% de los casos por los Alcaldes. En el
porcentaje restante, fueron otros funcionarios municipales los que respondieron.
Se indag sobre la promulgacin efectiva de las Ordenanzas de Participacin
Ciudadana, quines participaron y apoyaron la elaboracin de stas, cules fueron
51
c)
Tamao de la Poblacin
Dependencia del Fondo Comn Municipal (FCM)
Grado de Ruralidad
Principales resultados respecto a la existencia y elaboracin de las
Ordenanzas de Participacin
CUADRO N3
Existencia de la Ordenanza de Participacin Ciudadana
Total Encuestados
S 1999
(%)
69
S 2004
(%)
75
No 1999
(%)
27
No 2004
(%)
24
No resp.
1999 (%)
4
No resp.
2004 (%)
1
Tamao comuna
Pequea
73
66
22
32
5
2
Mediana
53
68
42
32
5
0
Grande
76
85
24
15
0
0
Dependencia FCM
Alta
56
54
38
28
6
18
Mediana
74
76
19
24
6
0
Baja
76
73
24
27
0
0
Muy baja
83
86
17
14
0
0
Grado de Ruralidad
Rural
69
68
29
32
2
4
Urbana
69
75
25
25
6
0
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos entregados por encuestas realizadas por
SUBDERE en 2000 y 2004
52
contado con el tiempo y los recursos. En tanto, en 1999, aquellos que no contaban
con el instrumento esgriman falta de recursos humanos (20%) y que estaba en
proceso de formulacin (50%).
En 1999, en las comunas de tamao mediano y en aquellas de alta dependencia
del FCM se producan los menores niveles de implementacin de la Ordenanza
(slo 53% y 56% respectivamente contaban con el instrumento); los niveles ms
altos se daban en las comunas de muy baja dependencia del FCM (83% de ellas
contaba con el instrumento). En tanto, en 2004, los menores niveles de
implementacin se dan en las comunas pequeas (66% la tiene, versus un 85%
de las grandes); en aquellas de alta dependencia del FCM (54% la tiene versus un
86% de las comunas de muy baja dependencia del FCM); y en las rurales (68%
cuenta con el instrumento versus 75% de las comunas urbanas). Es decir, se
produce cierta correlacin (ms clara en 2004) entre comunas que podramos
llamar ms fuertes y un mayor grado de implementacin de la Ordenanza de
Participacin.
El estudio de 1999 arroja adems los siguientes resultados (informacin no
levantada en 2004, pero que puede suponerse no vari significativamente, dado
que la realidad porcentual global tampoco cambi de manera importante):
53
d)
CUADRO N4
Implementacin de mecanismos e instrumentos de Participacin Ciudadana
Mecanismo
Implementado
en 1999
92%
83%
74%
Implementado
en 2004
s/i
s/i
100%
Los CESCO
Plebiscitos Comunales
El caso de los plebiscitos vari en 1 punto sobre 1 punto, lo que slo sugiere que
se trata de un mecanismo que no acomoda a los Municipios. Los motivos que
entregan los Alcaldes encuestados en 2004 son similares a los esgrimidos para no
implementar Audiencias Pblicas: costos demasiado elevados, principalmente.
d.5)
Municipios que lo
56
han implementado
Reunin de DIDECO con organizaciones comunitarias
91%
Financiamiento compartido de actividades propias de
88%
Competencia local
Encuestas o sondeos de opinin pblica
39%
Programas especiales como Pavimentos Participativos
88%
Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de
84%
elaboracin
Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de
55%
ejecucin
Sometimiento a la opinin ciudadana del PLADECO en su etapa de
35%
evaluacin
Sometimiento a la opinin ciudadana del Plan Regulador Comunal
73%
Sometimiento a la opinin ciudadana del Presupuesto Municipal
20%
Fuente: Encuesta realizada por Corporacin Participa para SUBDERE en 2004.
e)
57
Lo anteriormente expuesto permite apreciar que tanto en 1999 como en 2004, las
comunas de alta dependencia del FCM, pequeas y rurales, tienen mayores
complicaciones para implementar los mecanismos de participacin. Ello evidencia
alguna relacin entre el grado de implementacin y la cantidad de recursos con
que cuenta la Municipalidad. Cabe hacer notar que estas conclusiones se refieren
en principio slo a las muestras recogidas, puesto que para establecerlas y
potencialmente proyectar los resultados al universo total de Municipios, no se ha
hecho anlisis probabilstico posterior.
f)
Del total de las comunas que respondieron las encuestas en 1999, el 49%
consider que la Participacin Ciudadana haba mejorado al menos parcialmente
con las modificaciones introducidas a la ley de gestin municipal en lo que a este
tema se refiere. Un 37% afirm que las modificaciones no haban contribuido a
mejorar la Participacin Ciudadana.
De las 69 comunas que tenan Ordenanzas de Participacin en 1999, el 37%
declar que, luego de la implementacin de las mismas (y de sus instrumentos),
no mejoraron los niveles de participacin; un 34% plante que mejoraron
parcialmente y un 15% afirm que s mejoraron.
Pero slo se asign 30% de aspectos positivos, destacando el mayor acceso y la
mejora de informacin por parte del Municipio; no se asign un aumento en el
nivel de incidencia en las decisiones pblicas por parte de los ciudadanos.
58
Hay algunos temas que vale la pena destacar del diagnstico del nivel municipal,
pues pueden iluminar la definicin de propuestas para mejorar la participacin
ciudadana (fomentada desde la institucionalidad municipal).
En primer lugar, se ha establecido cierto nivel (an discutible) de correlacin entre
la capacidad o fortaleza de las Municipalidades y sus posibilidades traducidas en
realidades concretas que se reflejan en los datos arrojados por las encuestas de
implementar los instrumentos y mecanismos de participacin que la ley les
59
60
IV.
Municipalidad36
Ha sido definida como el principal motor del desarrollo social y facilitador del
desarrollo econmico, encargado de satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico,
social y cultural de la comuna respectiva; igualmente, el municipio es la
principal puerta de entrada del ciudadano al Estado, para el ejercicio de sus
derechos. En estas tareas le son inherentes las funciones siguientes:
i)Planificacin del territorio comunal:
ii)
b)
Gobierno Regional37
ii)
iii)
iv)
v)
En este sentido, los municipios tienen una relacin directa con cada ciudadano, el
que se ver afectado por la aplicacin de cada una de las medidas de parte de la
administracin local.
Los Gobiernos Regionales, por su parte y al menos en trminos generales, son
esencialmente coordinadores del desarrollo y articuladores de la gestin pblica
en la regin. No les corresponde sino promover, entre esta institucionalidad
pblica, el cumplimiento de ciertos objetivos y para ello la ejecucin de ciertas
polticas, programas y proyectos.
Ahora bien, la formulacin de los lineamientos estratgicos de la Regin no es,
evidentemente, resorte nicamente de la institucionalidad, por ms representativa
que sta sea, y debe contemplar en su proceso la incorporacin de la comunidad
regional en su totalidad.
No obstante limitar la relacin directa (en cuanto participacin en la gestin) entre
la ciudadana y el GORE, dado que sta queda en manos del municipio, no hay
ninguna razn que obligue a limitar tambin el control que la ciudadana en
general debe ejercer sobre la gestin de toda institucin pblica, incluido el
Gobierno Regional.
63
SEGUNDA PARTE
PROPUESTAS DE INSTRUMENTOS
64
65
autoridades
responsables,
gestin
pblica
69
Para las autoridades regionales, cabe tener presente que ellas cuentan con una
legitimidad al menos restringida debido a su origen: no son electas popularmente.
Luego, su legitimacin pasa por ser conocidas (su existencia y su rol pblico
esencial), ser conocida su gestin y ser bien evaluada dicha gestin. Los
mecanismos de participacin institucionales que pueda ofrecer el GORE abren la
oportunidad para que estas condiciones de legitimidad puedan cumplirse.
70
71
73
MEJORAR LA GESTIN
DESDE LA INNOVACIN EN PARTICIPACIN:
PROPUESTAS DE INSTRUMENTOS
A continuacin, se presenta una propuesta de instrumentos de participacin que
podran ponerse a disposicin de los Gobiernos Regionales y las Municipalidades.
Dado que se ha enfocado la profundizacin de la participacin ciudadana
pensando en el mejoramiento de la gestin pblica descentralizada, los
instrumentos que se proponen se asocian, al menos en cunto a nfasis, a
alguna(s) fase(s) especfica(s) de lo que en trminos simplificados se puede
entender por proceso de gestin (planificacin, organizacin, direccin,
coordinacin y control).
A la vez, se pretende constituir un sistema de instrumentos que se complementen
entre s al interior de cada uno de los niveles institucionales y tambin entre dichos
niveles, atendiendo a la distinta naturaleza de las funciones institucionales, de la
escala territorial y del tipo de comunidad con el que cada nivel se relaciona.
74
PROPUESTA
GENERAL
PARA
PLADECO validados,
participativos:
COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO
funcionales
Presupuestos Participativos:
Aunque la realidad de las comunas y municipios es
extremadamente diversa y, en ciertos casos, limita
fuertemente la capacidad de gestin autnoma y
planificacin del presupuesto municipal, existen
experiencias interesantes en municipalidades que no
cuentan con una situacin financiera especialmente
favorable.
Considerando lo anterior, se propone la aplicacin de
metodologas de presupuesto participativo para la
disposicin de los recursos de libre disposicin con que
cuenten los municipios.
75
CONTROL
GESTIN
76
PROPUESTA
GENERAL
PARA
COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO
Aplicacin
de
metodologa
de
Pavimentos Participativos en otro tipo de
iniciativas
de
infraestructura
y
equipamiento comunitario.
Concesin de servicios comunitarios a la
misma comunidad local organizada:
Ejemplo: guardera infantil, en que el municipio
reglamenta y (co)financia y la comunidad (co)ejecuta.
Este instrumento es aplicable tanto a aquellas funciones
propias y privativas del municipio, como a aquellas
funciones centrales compartidas y administradas por el
municipio (ejemplo: prevencin del consumo de drogas
programa Previene de CONACE, aplicado por el
municipio en centros de rehabilitacin (co)administrados
por la comunidad).
La
ejecucin
de
iniciativas
y
la
administracin
de
servicios
sern
compartidas, por lo que el impacto de ellas
(xitos y fracasos) ser tambin compartido.
77
78
COMUNA: MUNICIPALIDAD
PROPUESTA
GENERAL
PARA
COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO
Corporaciones
o
Fundaciones
de
Derecho Privado sin Fines de Lucro, con
participacin del GORE:
No procede.
79
PROPUESTA
GENERAL
PARA
COMUNA: MUNICIPALIDAD
OBJETIVO EN MUNICIPIO
institucional
Establecer una matriz de contenidos mnimos a
publicar y una periodicidad tambin mnima de
actualizacin de la informacin publicada. Esta
informacin, sin embargo, es completa, de manera que
la CRO, en representacin de la comunidad regional,
cuente con todos los elementos para ejercer el control
de la gestin y evaluarla. Deber incluir sistemas de
evaluacin y grados de vinculacin de ella,
determinados por el mismo GORE en el Plan Regional
de Participacin Ciudadana.
80
La
incorporacin
de
la
comunidad
localmente organizada (CLO) en la
formulacin de la Carta permite conocer y
definir sus temas de inters.
Retroalimenta la gestin del Municipio al
considerar las inquietudes de los usuarios
sobre la ejecucin (proceso de postulacin,
poblacin objetivo, etc.) de planes,
programas y servicios.
CONTROL
GESTIN
Compromete
ciertos
parmetros
y
estndares de calidad evaluables por los
vecinos.
Facilita la transparencia de la gestin
municipal/alcaldicia.
2004
81
ANEXO
DEFINICIONES INSTRUMENTALES
CRO: Comunidad Regional Organizada
Comunidad Regional (la que se organiza en la CRO para relacionarse con el
Estado):
Se entiende compuesta por organizaciones intermedias (no Estado, no ONG, no
corporaciones privadas con fines de lucro, no organizaciones funcionales y
territoriales locales). Incluye asociaciones gremiales (empresariales, productivas,
etc.), colegios profesionales, universidades, centros de investigacin,
corporaciones privadas de desarrollo regional (sin fines de lucro).
CLO: Comunidad Local Organizada
Comunidad Local (la que, cuando se requiere, se organiza en la CLO para
relacionarse con el Estado):
Se entiende compuesta por vecinos, organizaciones funcionales y territoriales,
corporaciones privadas de desarrollo local (sin fines de lucro).
82