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PRIMERA CLASE

Objetivo y alcance del Curso


Temas base del desarrollo de proyectos
1.- Objetivo y alcance del Curso
La importancia de contratar bien, o al menos, no equivocarse al contratar un proyecto de
inversin, es muy alta. Es quizs ms importante que gestionar correctamente cada uno
de los contratos que se definan.
El impacto en calidad, plazos y presupuesto, como tambin en la sustentabilidad del
proyecto, puede ser difcil de soportar por el inversionista, debido a una equivocada
contratacin.
Luego, se plantea con fuerza, que la Estrategia de Contratacin debe ocupar
directamente al Dueo e interesados ms cercanos.
A continuacin, la Implementacin de esa estrategia es otro tema relevante.
Finalmente, pero no menos importante, est la gestin de cada uno de los contratos
celebrados para materializar el proyecto de inversin.
Por otra parte, el desarrollo de proyectos y especialmente su construccin es de alto
riesgo. No es posible referirse a proyectos sin riesgos, y su anlisis y gestin es
obligatoria, por lo que as ser en este Curso. Al final, el contrato es un Acta de
distribucin entre las partes, de los riesgos provenientes de su objeto.
Este Curso trata la Estrategia de Contratacin y su Implementacin, como tambin las
mejores prcticas para gestionar los contratos, cubriendo lo recin planteado.
La industria de la ingeniera y construccin no tiene injerencia en las definiciones
estratgicas previas del Dueo. Sin embargo, en los ltimos 30 aos, empresas
especialistas de ingeniera conceptual, medio ambiente y otras, han ido logrando una
participacin creciente en esta fase, tenindose como se explicar ms adelante en el
Curso, una tendencia a trabajar juntos desde ms temprano en el desarrollo del proyecto.
La estrategia de contratacin (EC) debe definirse en la fase preinversional del proyecto
(previo a la decisin de invertir) y es el resultado directo de las decisiones estratgicas de
contratacin, realizadas por el equipo del Dueo para el desarrollo del proyecto.
La implementacin de la EC ocurre normalmente una vez decidida la inversin,
generando los diferentes contratos para la materializacin del proyecto.
La EC define el objetivo y alcance del trabajo de los principales contratos, evaluando las
alternativas de dividir el alcance global o trabajar con un contrato nico. Habr contratos
por fase del proyecto como tambin por rea fsica del mismo, formando as la matriz de
la EC, con indicacin de la modalidad contractual correspondiente. La EC es parte del
Plan de Ejecucin del Proyecto (PEP).
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En la implementacin de la EC se seleccionan los proponentes y se licitan los diferentes


contratos, para luego evaluar las ofertas y adjudicarlos.
La posterior gestin de los contratos por las partes (mandante y contratista) hasta su
finiquito y estudios ex-post, completan el alcance de este Curso.
Luego, ms que gestin estratgica de contratos, debemos referirnos a la Estrategia
Contractual y luego estudiar cules son las buenas prcticas para gestionar los contratos.

2.- Temas base del desarrollo de proyectos


2.1.- Evolucin del desarrollo de proyectos en Chile
Se ha estimado necesario para este Curso, referirse a grosso modo como ha
evolucionado la ingeniera y la construccin en nuestro pas, tanto en el sector pblico
como privado. Esta evolucin es consecuencia de cmo se ha debido satisfacer las
necesidades de los proyectos de inversin y tambin a los cambios de escenario en que
ha debido actuar la industria.
La Empresa de Ferrocarriles del Estado fue creada en 1884, constituyendo un aporte
fundamental a la incorporacin del territorio nacional, de la actividad productiva, adems
del impacto tecnolgico que signific la ejecucin de las obras correspondientes y
mantencin de su equipamiento. En 1887 se dict una ley que cre el Ministerio de
Industria y Obras Pblicas y durante la primera mitad del siglo pasado se dio forma al
Ministerio de Obras Pblicas, con sus distintas Direcciones y Secciones, que se definieron
en el tiempo.
Desde mediados de la dcada de los 70s comenz un desarrollo importante de la
ingeniera y construccin en el pas, debido principalmente a la nacionalizacin del cobre,
marcando el comienzo de la prestacin de servicios de ingeniera de proyectos
multidisciplinaria por empresas privadas, a nivel primero de ingeniera de detalle. Es en la
dcada de los 80s cuando los consultores empiezan a trabajar en ingeniera
preinversional.
En los aos anteriores la ingeniera era realizada por los dueos (empresas CORFO, tales
como ENDESA, ENAP, CAP, IANSA entre otras), quienes contrataban alguna disciplina
especfica, fundamentalmente la civil estructural por el diseo antissmico.
Por otra parte, a partir de las dcadas de 1940 y 1950 se haban creado empresas
constructoras para servir principalmente al MOP y al sector industrial.
La instalacin de compaas internacionales de ingeniera y construccin en el pas,
comienza en la dcada de los 80s, hacindolo directamente o con la adquisicin de
importantes empresas nacionales.
Antes de los 80s, y para grandes proyectos, se contrataba a empresas internacionales
que venan slo para realizar el proyecto especfico.
A mediados de la dcada de los 90s, se inicia la exportacin de servicios de ingeniera,
con un aumento significativo en la siguiente dcada, para alcanzar en el ao 2012 ventas
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anuales por 260 millones de dlares. El ao 2011 el Instituto de Ingenieros emiti un


completo informe sobre la globalizacin de los servicios de ingeniera originados en Chile
(ver Bibliografa).
El ao 1996 se promulga la Ley de Concesiones (Asociacin pblica privada - PPP
projects), que conlleva la participacin del sector privado en el diseo, construccin y
explotacin de obras pblicas (infraestructura y servicios pblicos).
En construccin se ha trabajado en el exterior a partir del ao 2000, principalmente en los
pases vecinos y en el sector inmobiliario, para agregarse posteriormente otros sectores,
como la minera, retail y el sector industrial.

Complementando lo indicado sobre la evolucin de la industria de la ingeniera y


construccin, en las ltimas dos dcadas han surgido nuevos escenarios de negocios, as
como nuevos desafos y exigencias que han impactado el desarrollo de los proyectos de
inversin y en general a la industria en el pas, a saber:

El proceso creciente de globalizacin, que lleva a la difusin o importacin de


tecnologas y procesos, como tambin trae consigo la adopcin paulatina de
nuevas exigencias para la industria.
El proceso de privatizacin de empresas pblicas de servicios (empresas
elctricas, sanitarias, puertos) y la aplicacin pionera del concepto de concesiones
a privados de infraestructura y servicios pblicos.
Las fusiones y alianzas entre empresas de la industria, en la bsqueda por ampliar
y consolidar mercados, aumentar el potencial tecnolgico y reducir costos.
Los proyectos deben ser analizados tambin desde el punto de vista de su
sustentabilidad en las variables social (equidad e inclusin social) y ambiental
(conservacin y proteccin del medio ambiente), aparte de la sustentabilidad
econmica (financiamiento y mejoramiento sostenido).
Tendencia internacional a la implementacin de proyectos de inversin utilizando
contratos tipo D&B (design and build), EPC (engineering, procurement and
construction) y BOT (build, operate and transfer), que permiten contratar la
ejecucin de un bien material completo, ms que partes de un todo.
Tendencia creciente en el desarrollo de proyectos bajo la modalidad denominada
"fast track (schedule driven), en que el dueo debe tomar responsabilidades
mayores, al decidir inversiones importantes, como son la compra de equipamiento
principal y contratos de construccin, sin el avance de ingeniera para el necesario
anlisis de riesgos.

Bajo esta perspectiva, la materializacin de proyectos requiere, cada vez ms, de


diferentes modos de participacin conjunta entre los actores del proyecto de inversin y
de la industria en general, donde cada uno aporta sus capacidades y experiencia,
definiendo nuevas formas de gestin, como tambin se tratar ms adelante en este
Curso. Lo anterior sin considerar la intervencin del financista en el proyecto, la que tiene
una injerencia cada vez mayor, especialmente cuando se trata de Project Finance.

2.2.- Sobre el desarrollo de proyectos


El desarrollo de un proyecto es una actividad de alta complejidad, que toma un tiempo
prolongado, donde ocurren hechos difciles de predecir y gestionar por los distintos
actores participantes. En el proyecto se distinguen dos fases, separadas por la decisin
de invertir del Dueo: la fase de gestacin o preinversional y la fase de implementacin o
inversional.

En la fase de gestacin o preinversional, el Dueo debe lograr definir el proyecto a partir


de un objetivo claro del negocio (ya sea una actividad comercial o social, pblica o
privada), desarrollando la cantidad de ingeniera y gestin de riesgos necesaria. En ella
debe preparar los planes para la ejecucin del proyecto (PEP y otros), y formular el
presupuesto revisado de acuerdo al avance de las mltiples actividades necesarias y en
particular, de la ingeniera preinversional.
Tambin en esta fase se debe trabajar en la sustentabilidad del proyecto, en sus reas
social, ambiental y econmica - en la obtencin del acuerdo y alineamiento de los
interesados (stakeholders) relacionados, y en la preparacin y sometimiento del proyecto
al Sistema de Evaluacin Ambiental - SEA. Paralelamente se estudia su financiamiento, a
la luz de los parmetros econmicos provenientes del respectivo estudio de factibilidad, el
que se revisa con las ltimas condiciones de mercado y sus proyecciones, asunto
importante que se cubrir ms adelante.
Lo anterior obliga al Dueo a definir muy tempranamente los recursos humanos
necesarios, partiendo por el Gerente del Proyecto.
Tomada la decisin de invertir, se da comienzo a la fase de materializacin del proyecto,
aplicando la estrategia y planificacin definidas en la fase previa. Se procede a la
contratacin de los servicios necesarios, como tambin a la adquisicin de equipos y
materiales. La gestin por el Dueo (o su agente) pondr nfasis en el control de la
planificacin y el presupuesto, revisando las causas de las variaciones respecto a los
parmetros base, para efectos de mantener la sustentabilidad del proyecto, quedando de
manifiesto la importancia de la correcta ejecucin de la ingeniera en la fase de gestacin.
Una buena gestin contractual, tanto por el Dueo como por cada una de las empresas
contratistas y proveedores, har posible cubrir sin contratiempos mayores, el alcance del
proyecto y sus modificaciones. Esta fase de desarrollo depender finalmente del tipo de
proyecto y estrategia de contratacin definida con anterioridad.
La relevancia de las decisiones tomadas durante la EC es imposible tenerla ms adelante
durante el desarrollo del proyecto. La influencia posterior ser mucho menor, mientras el
costo de hacer cambios aumentar. El Cuadro siguiente muestra con claridad la alta
eficiencia de una planificacin temprana.

Sobre el resultado de los proyectos, es importante indicar al comienzo de este Curso, que
no hay buenas noticias. La Estrategia de Contratacin y la mala gestin de los contratos
por las partes son causa importante del problema. Ver Bibliografa N2 de la Cmara
Chilena de la Construccin, ao 2015. Obligatoria para este Curso.
El Curso de Anlisis de Casos, que sigue al presente, mostrar estos resultados y sus
causas, como tambin la forma de mejorar.
Segn el IPA - Independant Project Analysis Inc., dos tercios de los ms de 300 mega
proyectos que le han contratado su anlisis en los ltimos aos, tienen problemas de
sobrecosto y mayor plazo, ambos superior al 25% de lo autorizado al decidir la inversin,
adems de problemas de produccin significativos respecto a lo planificado.
Los errores en la etapa preinversional del proyecto causan programas y presupuestos que
posteriormente son imposibles de cumplir en su materializacin. Por esta razn, el 80%
de las controversias contractuales en proyectos de inversin se deben a errores de la
etapa preinversional.
En el Reino Unido (UK), con iniciativas claves del Estado para mejorar la situacin de
obras pblicas a nivel nacional (1994-2003), segn el National Audit Office, a marzo de
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2005 se mantena un 45% de los proyectos entregados fuera de presupuesto y un 37%


fuera de plazo.
Segn el Banco Mundial, "Profesor Bent Flyvbjerg de la Universidad de Oxford y otros,
encontraron en un estudio de 258 proyectos, valorizados en 90.000 millones de dlares,
realizados a nivel global en 90 aos y en 5 continentes, que proyectos de construccin de
ferrocarriles, tneles/ puentes y carreteras, han tenido en promedio sobrecostos de 45, 34
y 20% respectivamente, y que este sobrecosto se debe principalmente a una mayor
duracin". Policy and planning for large infrastructure projects; problems, causes, cures.
World Bank Policy Research Working Paper 3781, diciembre 2005.
La razn de los malos resultados de los proyectos radica en el incumplimiento de las
bases para ejecutarlos, a saber: objetivo claro del proyecto, ingeniera preinversional
completa, gestin de riesgos y sustentabilidad. A lo anterior se agrega, en la mayor parte
de las veces, una equivocada estrategia de contratacin e implementacin de la misma,
para terminar con problemas en la gestin de los contratos resultantes.

Finalmente, el caso de los mega proyectos, con inversiones sobre 3.500 millones de
dlares, debe ser tratado aparte segn expertos internacionales, puesto que en su
mayora, los aumentos de presupuesto y errores de plazo son demasiado grandes. Estos
proyectos son normalmente de infraestructura. El referente mximo al respecto es el
Profesor Bent Flyvbjerg de Oxford, UK, autor entre varios, de los siguientes textos:
Megaprojects and Risk, an Anatomy of Ambition; Megaprojects Planning and
Management.

2.3.- Relacin entre Mandante y Contratista


A partir del ao 2003, como reaccin a las crecientes dificultades en las contrataciones y
relacin mandante - contratista, se ha tratado el tema de contratos en Comits
especialmente formados para ello y con reuniones peridicas. Las empresas e
instituciones participantes han sido las siguientes:

Corporacin Nacional del Cobre (inicio 2003).


Cmara Chilena de la Construccin, con su Comit de Contratistas Generales
(inicio 2003).
Asociacin de Empresas de Ingeniera de Consulta (inicio 2004).
Corporacin de Desarrollo Tecnolgico de la Cmara Chilena de la Construccin
(desde 2006).
Instituto del Cemento y del Hormign (2004 - 2005)

Como resultado de estos comits, foros y encuentros, se ha preparado una serie de


documentos, algunos de los cuales forman parte de la Bibliografa de este Curso. Es
preciso destacar que todas estas iniciativas no han logrado generar los cambios
esperados en los proyectos.

A modo de resumen, se tiene que la relacin mandante - contratista es confrontacional y


las causas se encuentran en ambas fases del proyecto, fase preinversional y de
implementacin.
En la fase preinversional estn las "causas fundamentales", a saber:
a) objetivo del proyecto mal definido,
b) estudios de prefactibilidad y factibilidad mal realizados, con faltas en ingeniera,
programacin y presupuesto,
c) equivocada o inexistente gestin de riesgos y,
d) proyecto no sustentable.
En la fase de implementacin, se tienen las "causas directas" de los problemas mandante
- contratista, ellas son:
a) falta de capacidad de gestin contractual por ambas partes,
b) calidad de los documentos contractuales, sin equidad en su formulacin y mala
asignacin de riesgos,
c) inadecuados procesos de licitacin y,
d) falta de resolucin temprana de controversias.
Estos temas que generan los problemas mandante - contratista se desarrollan en este
Curso.