¿Cómo Actores Sociales Inciden en Políticas Públicas¿ ASOCAM - Ruben Garnica

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?
Serie Reflexiones y
aprendizajes
DOCUMENTO SUJETO A
REVISIN DEL COMIT
EDITORIAL
(Noviembre 2006)
Serie Asocam Reflexiones y Aprendizajes
ASOCAM-INTERCOOPERATION
Serie Reflexiones y Aprendizajes Asocam

Secretara Tcnica Asocam - Intercooperation
Auspicia Cosude
Elaborado por: Pablo F. Iturralde B.
Con los aportes de:
(Se reconocer los aportes de los participantes al taller)
Comit Editorial:
Fotos:
Diseo editorial:
Tiraje 1000 ejemplares
Reproduccin autorizada si se cita la fuente
Lugar y fecha
La Serie ASOCAM "Reflexiones y Aprendizajes" recoge las orientaciones resultantes del proceso de
profundizacin temtica y del seminario anual en torno al tema. Por tanto es una gua para desarrollar
estrategias y acciones en procesos de incidencia en polticas pblicas liderados por actores sociales
La publicacin est dirigida principalmente a tcnicos y directivos de proyectos e instituciones que
trabajan apoyando procesos de desarrollo en reas rurales.
CONTENIDO
CONTENIDO........................................................................................................................................................ 3
PRESENTACIN................................................................................................................................................. 4
INTRODUCCIN ................................................................................................................................................ 5
1. CUL ES EL CONTEXTO EN EL QUE PARTICIPAN LOS ACTORES SOCIALES?....................... 7
2. ACLARANDO CIERTOS CONCEPTOS ...................................................................................................... 9
LOBBYING, CABILDEO Y DILOGO POLTICO ....................................................................................................... 9
POLTICAS PBLICAS ......................................................................................................................................... 10
INCIDENCIA EN POLTICAS PBLICAS ................................................................................................................. 12
PARTICIPACIN ................................................................................................................................................. 14
DEMOCRACIA .................................................................................................................................................... 16
NUEVA INSTITUCIONALIDAD PBLICA............................................................................................................... 18
3. CULES SON LOS SUJETOS Y/O FUERZAS DE LOS PROCESOS DE IPP? .................................. 21
FUERZAS IMPULSORAS ...................................................................................................................................... 22
SUJETOS DECISORES .......................................................................................................................................... 24
FUERZAS ALIADOS ............................................................................................................................................ 25
FUERZAS OPOSITORAS ....................................................................................................................................... 25
SECTORES INDECISOS ........................................................................................................................................ 26
OTROS ACTORES: MEDIOS DE COMUNICACIN, UNIVERSIDADES, ETC. .............................................................. 27
4. CULES SON LAS CONDICIONES PARA QUE LOS ACTORES SOCIALES INCIDAN EN
POLITICAS PUBLICAS? ................................................................................................................................. 29
5. CMO UN ACTOR SOCIAL PUEDE INCIDIR EN POLTICAS PBLICAS? ................................. 34
ETAPA DE IDENTIFICACIN DE LA PROBLEMTICA ............................................................................................ 35
ETAPA DE CONSTRUCCIN DE LA PROPUESTA DE POLTICA PBLICA ................................................................. 38
ETAPA DE PLANIFICACIN DEL PROCESO DE INCIDENCIA POLTICA ................................................................... 41
ETAPA DE NEGOCIACIN, PRESIN Y APROBACIN DE LA POLTICA PBLICA .................................................... 44
ETAPA DE PRESUPUESTACIN DE LA POLTICA PBLICA .................................................................................... 49
ETAPA DE IMPLEMENTACIN Y CONTROL DE LA POLTICA PBLICA .................................................................. 52
6. PALABRAS FINALES................................................................................................................................... 56
7. BIBLIOGRAFA............................................................................................................................................. 57
PRESENTACIN
Por elaborar
INTRODUCCIN
En la actualidad proliferan procesos de reflexin y textos sobre la incidencia en polticas
pblicas. Se la considera como un componente fundamental de los procesos democrticos y
de desarrollo, enmarcado en la bsqueda de nuevos paradigmas alternativos a las dos visiones
contemporneas que tuvieron su perodo prctico y que han demostrado evidentes
limitaciones: la visin en la que todo se esperaba del Estado y la visin en la que todo lo
determina el mercado.
Las prcticas participativas, de fortalecimiento organizativo, empoderamiento e incidencia
poltica de los actores sociales lo que se puede denominar como la dimensin poltica de
los procesos de la sociedad1, se han constituido en temas centrales para el desarrollo y la
democracia, puesto que implican dinmicas en las que los sectores tradicionalmente
excluidos, se reivindican como protagonistas de sus propios procesos de desarrollo y de la
reapropiacin de las instituciones pblicas, como un esfuerzo para retomar las fuentes
originarias de la democracia, en la que la ciudadana es la verdadera portadora de la soberana.
La importancia de este tema para el desarrollo, tiene que ver con los desafos de una mayor
efectividad y sostenibilidad de los procesos promovidos por la cooperacin nacional e
internacional. En no pocas ocasiones los resultados de estas prcticas se mantienen slo
durante el tiempo de ejecucin de los proyectos o intervenciones, de ah que la incidencia en
polticas pblicas sea percibida como una estrategia que puede ayudar a crear condiciones
institucionales favorables, para el impulso del desarrollo econmico con equidad, la gestin
sostenible de recursos naturales, el ejercicio y la garanta de los derechos humanos, el
fortalecimiento de gobiernos democrticos, entre otros elementos.
En esta perspectiva, la razn de ser del presente documento es sugerir orientaciones
conceptuales, estrategias y acciones, para que los grupos metas o actores beneficiados de los
organismos y proyectos de cooperacin, desarrollen sus capacidades y su poder, con el fin de
generar e incidir en polticas pblicas, a nivel local, nacional e incluso internacional, que
favorezcan sus propios procesos de desarrollo, y les permitan impulsar un entorno favorable a
sus intereses. Ms an cuando se reconoce que en los procesos de construccin de polticas
pblicas no siempre se explicita el papel de los actores sociales2.
Estas orientaciones son el resultado del IX Seminario Latinoamericano de ASOCAM Cmo
actores sociales inciden en polticas pblicas?, realizado en la ciudad de Cochabamba,
Bolivia, del 1 al 5 de mayo del 2006. ASOCAM es una red de gestin de conocimiento
constituida por actores de varios pases latinoamericanos que intervienen en el desarrollo,
impulsada por Intercooperation, con el apoyo tcnico y financiero de COSUDE.
En el evento participaron ms de 60 personas pertenecientes a organizaciones sociales
comunitarias, instituciones pblicas especialmente gobiernos locales-, ONGs de desarrollo,
entidades de cooperacin internacional, entre otros actores, que reflexionaron sobre varias
interrogantes consideradas esenciales:
1
Esto es parte del cambio de paradigmas en los enfoques de desarrollo, desde prcticas sectoriales a un enfoque
ms integral, que incorpora mltiples dimensiones a saber: desarrollo econmico, democratizacin poltica,
inclusin y equidad social, identidad e interculturalidad, y gestin sostenible del medio ambiente.
2
Giancarlo de Picciotto, Cosude-Suiza (2006). Presentacin introductoria en el IX Seminario Latinoamericano
Asocam, Incidencia en polticas: cul la importancia para COSUDE?.
Por qu diferentes actores sociales han emergido en los escenarios locales, nacionales e
internacionales, demandando su participacin en las polticas pblicas que orientan el
presente y futuro de las sociedades?
Cul es la importancia para el desarrollo, de los procesos de incidencia en polticas pblicas
desde los actores sociales?
Cules son los resultados de los actuales procesos de participacin (incidencia) de los
actores sociales en las sociedades y particularmente en la definicin de polticas pblicas?
Cules son las condiciones y cmo los actores sociales pueden incidir en las polticas
pblicas?
Qu rol cumplen o deben cumplir los diferentes actores o agentes que intervienen en el
desarrollo?
Cules son los alcances, limitaciones, tensiones y desafos, de estos procesos de incidencia
poltica de los actores sociales?
El enfoque de la propuesta, parte de reconocer que si bien en las nuevas prcticas de gestin
de lo pblico, intervienen mltiples actores sociales3 en la definicin de polticas pblicas,
desde la perspectivas de la cooperacin al desarrollo, la atencin se enfoca fundamentalmente
en los actores sociales excluidos, que viven condiciones o situaciones de mltiples y
complejas asimetras sociales, tanto individual como colectivamente. Este enfoque surge de la
conviccin en la importancia que ellos tienen como sujetos de sus propios procesos de
desarrollo, as como de su potencial para incidir en poltica pblicas que favorezcan la
equidad econmica, la inclusin social, una relacin ms democrtica entre el Estado y la
sociedad, y relaciones sociales orientadas por una cultura de la tica y los valores
Vale enfatizar, que el reconocimiento de la centralidad de los actores sociales comunitarios
(beneficiaros y protagonistas de los proyectos e intervenciones para el desarrollo), no pretende
desconocer el aporte de los actores pblicos y privados de la cooperacin, como agentes
facilitadores, que mediante su accionar contribuyen a mejorar sus capacidades, fortalecer sus
organizaciones, facilitar metodologas y herramientas, con el propsito de promover el
empoderamiento de las comunidades y sectores excluidos, e institucionalizar sus proceso y
prcticas de desarrollo.
De ah que las orientaciones contenidas en el documento se dirigen a las personas que realizan
un trabajo de apoyo a los procesos de desarrollo de los actores sociales comunitarios, como
actores de la cooperacin nacional e internacional, a travs de intervenciones o proyectos de
desarrollo econmico, gestin sostenible de recursos naturales, fortalecimiento institucional y
buen gobierno, descentralizacin y desarrollo local, empoderamiento de actores sociales, entre
otros.
El contenido del documento se distribuye en cinco captulos. En el primero se ubican las
principales tendencias del contexto que permiten comprender el por qu de la emergencia de
las prcticas de participacin e incidencia en polticas pblicas por parte de los actores
sociales. Posteriormente se presentan los referentes conceptuales del tema, que se consideran
ms relevantes. En el captulo 3 se presenta una tipologa de las distintas fuerzas que
intervienen en los procesos de incidencia poltica. La siguiente parte, corresponde a las
condiciones que se requieren para que los actores sociales comunitarios puedan realizar
experiencias de incidencia poltica. Y el captulo 5 se enfoca en las estrategias o secuencia de
pasos, y las actividades, para impulsar procesos de incidencia en polticas pblicas.
3
Un actor social puede ser un individuo, un grupo social, una organizacin o institucin, una clase, o cualquier
otra categora social, que encarna una idea, una demanda, un inters, un proyecto o una denuncia significativa
para una sociedad, y que construye relaciones sociales y de poder en un mbito territorial en funcin de sus
intereses.
1. CUL ES EL CONTEXTO EN EL QUE PARTICIPAN LOS

ACTORES SOCIALES?
En Amrica Latina vivimos significativos procesos de participacin de actores sociales
comunitarios en la vida social y poltica de nuestros pases. Esta presencia ha tomado
diferentes modalidades o formas, que van desde la movilizacin y la protesta para proponer su
agenda a la sociedad, hasta revocar los mandatos de varios gobiernos, pasando tambin por la
participacin institucional a travs de los procesos electorales, para lo cual incluso han
construido sus propios instrumentos de participacin electoral4.
Desde una visin sistmica, esta participacin o emergencia poltica de los actores sociales en
Amrica Latina, debe situarse en el contexto de las grandes transformaciones vividas por
nuestras sociedades, en los mbitos locales, nacionales y mundiales, que an estn en curso y
que incluyen al menos las siguientes tendencias:
El comienzo de un cambio de poca, que implica el paso de la sociedad industrial a las
llamadas sociedades de la informacin y el conocimiento, sustentadas prioritariamente en los
avances cientficos y tcnicos. No se trata solamente de una poca de cambios, sino de
profundas transformaciones en las formas de produccin, la organizacin poltica de las
sociedades, las identidades y prcticas culturales5; lo cual impacta y cambia la vida de la
gente, los pueblos, las naciones, los estados, la economa, la gestin pblica, la ciudadana, la
poltica.
Los procesos de globalizacin que hacen referencia al proceso de integracin creciente de las
sociedades y las economas, no slo en trminos de bienes, servicios y flujos financieros; sino
tambin de ideas, normas, informacin y personas. Esta tendencia ha puesto en cuestin el
Estado, la nacin y la economa circunscritas a las fronteras nacionales, que ha sido el espacio
territorial de institucionalizacin de los procesos democrticos. Entonces los principios de la
democracia, el demos (pueblo), la representacin, el gobierno, la soberana popular, entran en
crisis y en procesos de cambio y resignificacin.
Las polticas de la economa mundial -como parte de los procesos de globalizacin-,
constituidas por reglas que gobiernan la produccin, el comercio global y mecanismos de
coercin previstos para garantizar su cumplimiento. Estas polticas, denominadas como
consenso de Washington o neoliberales, han dado forma desde los aos 80 a un nuevo
modelo de acumulacin y concentracin de la riqueza de escala planetaria, que si bien han
generado cierto equilibrio de los indicadores macroeconmicos, de la misma manera
profundiza la inequidad en la distribucin y acceso a la riqueza.
La aplicacin de las polticas neoliberales inicia en Amrica Latina en medio de procesos de
transicin a regmenes democrticos, luego de un perodo de dictaduras militares. En este
sentido, son estos gobiernos democrticos al asumir la direccin de las sociedades
latinoamericanas, a quienes les correspondi aplicar medidas orientadas a una amplia
privatizacin de los recursos pblicos, la liberalizacin de la economa y el comercio, y la
4
Entre estos instrumentos de participacin electoral se pueden mencionar al Movimiento al Socialismo (MAS)
en Bolivia o el Movimiento Pachakutik en Ecuador.
5
De Souza Silva, J., J, Cheaz, J. Santamara, M.A. Mato y A. Len. (2001). La dimensin de la estrategia en la
construccin de la sostenibilidad institucional. Serie innovacin para la Innovacin Institucional. San Jos,
Costa Rica: proyecto ISNAR Nuevo Paradigma.

reforma del Estado, orientada a eliminar su intervencin directa en la economa para que
asuma un nuevo rol rector en la definicin de polticas y el control del orden social.
Una de las principales consecuencias del modelo econmico es la exclusin social. Se
empobrecen ms importantes sectores de la poblacin, llegando incluso a afectar a las clases
medias. La exclusin social no slo opera en la fase de la distribucin de la riqueza, sino que
lo hace en niveles ms profundos, como la fase de la produccin del ciclo econmico. Es una
exclusin del mercado (paradigma de la economa neoliberal), puesto que amplios sectores de
la poblacin no pueden participar de la produccin en la medida que no hay trabajo, y
tampoco lo hacen en el consumo por carecer de los recursos necesarios.
Esto explica en gran medida el ciclo de la protesta social que se viene produciendo en
Amrica Latina desde mediados de los aos 90, y que ha implicado la resistencia y el rechazo
a las polticas econmicas neoliberales, la revocatoria del mandato de diversos gobiernos en
Ecuador, Bolivia, Brasil, Argentina, Per, Paraguay, entre otros; as como, los signos de una
nueva poltica econmica y de integracin que emerge y empieza a tomar forma en varias
sociedades nacionales y en la regin del Mercosur.
El marco descrito explica la crisis actual que se produce de la poltica: deslegitimacin de
los partidos polticos, las instituciones estatales y la misma democracia; cuya raz est en la
percepcin que tiene la ciudadana, la cual responsabiliza a los regmenes democrticos y la
clase poltica, no slo de la imposicin de las polticas econmicas del modelo concentrador y
excluyente, sino de la profunda corrupcin que se aprovecha del control del Estado y los
recursos pblicos.
Sin embargo, las causas de la crisis poltica se explican no solamente por las condiciones
externas, sino tambin por las condiciones internas, como la cultura poltica tradicional,
marcada por prcticas caciquistas, clientelares, corruptas, autoritarias, entre otras.
Son los movimientos sociales, diversos y ambiguos, por su representacin de diversos
sectores sociales de clase, tnicos, de gnero, generacionales, de migrantes, ambientalistas,
entre los ms importantes, los que han protagonizado las protestas sociales, y han levantado
bsicamente dos tipos de demandas: en primer lugar, de manera directa e inmediata, contra las
polticas econmicas, los gobiernos y la clase poltica, responsables de aplicar las polticas
neoliberales y de la corrupcin; y en segundo lugar, de manera ms indirecta, contra el orden
poltico y econmico hegemnico a nivel mundial.
Por otra parte existen significativos procesos de descentralizacin. Los gobiernos nacionales
no pueden asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacional, los desafos del
desarrollo pasan igualmente por lo local. La experiencia demuestra que la movilizacin de las
energas colectivas a este nivel se consigue mediante el desarrollo de nuevas formas de
relacin entre las instancias pblicas y la ciudadana, mediante la construccin de espacios
pblicos democrticos para la definicin de polticas pblicas locales, cuyas mejores prcticas
se pueden encontrar en las dinmicas de planificacin del desarrollo local (PDL), los
presupuestos participativos, nuevos marcos normativos e institucionales, planes locales o
nacionales sectoriales, entre otras.
2. ACLARANDO CIERTOS CONCEPTOS

Los conceptos son construcciones sociales, cuyo sentido est ntimamente relacionado a las
condiciones histricas de su surgimiento y evolucin, por lo cual no pueden ser
universalizables ni homogenizables en su formulacin. Consecuentemente su sentido es
dinmico y est en permanente movimiento, constituyndose en un campo de disputa entre
diversos intereses. En conclusin los conceptos son construcciones polismicas (pluralidad de
significados de una palabra o un concepto) y por lo tanto ambiguas.
Es importante aclarar ciertos conceptos, porque la comprensin de la realidad se logra
mediante la construccin/elaboracin de los mismos, que cuando se articulan entre s dan
origen a una teora determinada. Mediante los conceptos contribuimos a organizar los
elementos de la realidad y a comprender sus interrelaciones, as como a conocer la posicin
de un actor determinado y sus determinaciones como parte de la sociedad.
En el IX Seminario Latinoamericano ASOCAM se plante trabajar sobre los conceptos de
lobbying y dilogo poltico, las polticas pblicas, la incidencia en polticas pblicas, la
participacin ciudadana, la institucionalidad del Estado y la democracia, como entidades
diferentes y complementarias que pertenecen al mbito de la poltica (Grfico N 1).
Grfico N 1: CONCEPTOS RELACIONADOS
Elaboracin: IX Seminario Latinoamericano ASOCAM
Empecemos por la definicin de lobbying, institucin que se encuentra en el origen del

concepto de incidencia poltica.
Lobbying, cabildeo y dilogo poltico

Etimolgica y originalmente el lobbying proviene de la palabra inglesa lobby que significa
pasillo, vestbulo, antecmara o antesala, en referencia a los del parlamento britnico donde
los representantes de intereses privados iban al encuentro de los congresistas para exponerles
sus inquietudes y demandas. Su lugar de nacimiento, por tanto se puede ubicar en Inglaterra y
su desarrollo posterior en Estados Unidos de Amrica, lugar en donde se institucionaliz ms
rpidamente, a travs de una normatividad especfica que regula la manera, los mecanismos y
los procedimientos para que los grupos econmicos de presin puedan intervenir en las
decisiones de polticas pblicas.

As, se puede definir al lobbying como una actividad poltica consistente en intervenir
para influenciar directa o indirectamente en los procesos de elaboracin, aplicacin o
interpretacin de medidas legislativas, normas, reglamentos, y generalizando, de toda
intervencin o decisin de los poderes pblicos (Fardel, 1994)6.
Se pueden identificar cinco caractersticas bsicas del concepto de lobbying (Cifra, 1998):
Es una estrategia de gestin de las empresas, grupos de presin o sectores polticos;
Su finalidad es influir una determinada normativa o actividad de los poderes
pblicos;
La estrategia se traduce en acciones de comunicacin persuasiva, de informacin y
de cualquier otro tipo de relacin con los poderes pblicos;
Se ejecutan sin coartar la libertad de decisin y con medios lcitos, que no obligan a
los decisores de polticas; y,
Los sujetos que ejecutan la estrategia pueden ser los mismos representantes de la
empresa, grupo de presin, o lo pueden hacer a travs de un tercero, profesionales del
lobbying, mediante la contraprestacin de servicios.
Tanto en las sociedades de los pases desarrollados, como en nuestros pases, el lobbying es
percibido por la sociedad como una actividad encaminada a promover intereses privados o
particulares, mediante la utilizacin de mecanismos opacos o poco transparentes, como las
relaciones que tienen ciertas personas lo cual puede caer en situaciones de trfico de
influencias-, y cuyos objetivos respecto al contenido o al carcter de las polticas pblicas, se
ha llegado a conseguir incluso mediante el intercambio de favores o la compra de conciencias
y de votos.
El trmino cabildeo puede ser considerado como sinnimo del lobbying, y corre la misma
suerte que el de lobby, inclusive est relacionado a otros trminos como los de consulta,
referencia, reunin, consejo, conspiracin, intriga, gestin o secreto.
Una nocin diferente es la de dilogo poltico, cuyo significado dice de la relacin e
interaccin entre dos o ms actores diferentes, que estn dispuestos al entendimiento a
travs de la expresin de sus intereses y razones, y de la negociacin deliberativa y la
concertacin. Estos procesos de dilogo poltico, en la medida que son previamente
concertados, suelen ser de carcter pblico y transparente, de cara a la sociedad7.
Polticas pblicas
Las polticas pblicas son todas las decisiones de las autoridades gubernamentales,
legislativas, judiciales o de control, que afectan positiva o negativamente al conjunto
de la sociedad, y que corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los
asuntos pblicos. Pero tambin una poltica pblica puede ser lo contrario a una
decisin, es decir el no asumir posicin ni hacer nada, como mecanismo para mantener
el actual orden o una determinada situacin de cosas.
Cifra, Jordi (1998). Lobbying, cmo influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Pblicas.
Barcelona, Espaa, Ediciones Gestin 2000.
7
En la presentacin introductoria de la COSUDE en el IX seminario Asocam, se deca que el nfasis est en el
dilogo de polticas.
10

Desde un enfoque de integralidad, las polticas pblicas abarcan los diferentes mbitos de la
sociedad, lo econmico, social, poltico y cultural, no obstante comnmente se suele hablar de
polticas sectoriales, econmicas, sociales, culturales, etc., lo que muchas veces conduce a un
tratamiento y gestin aislada o segmentada de las mismas, como si la una no tuviera nada que
ver con las otras.
La sociedad y la vida de los seres humanos es un todo orgnico, que slo para su
conocimiento y comprensin, dada su complejidad y amplitud, se la divide en el anlisis, es
decir en el pensamiento, en diferentes dimensiones. Esta visin parcial o sectorial de la
realidad provoca que en no pocas ocasiones las decisiones sobre polticas pblicas se hagan
sin considerar el conjunto de las variables, generando decisiones parceladas e ineficientes. As
por ejemplo, en la actualidad se nota una preponderancia de la aplicacin de polticas
econmicas en detrimento de otros mbitos de la dimensin humana y social.
En general, las polticas pblicas se concretan en:
Normas: como las constituciones polticas, convenios internacionales, leyes,
reglamentos, decretos ejecutivos, resoluciones ministeriales, ordenanzas, etc.
Organizaciones o instituciones pblicas: cuya funcin o responsabilidad es la
decisin, implementacin y/o control de las polticas pblicas.
Planes, programas, proyectos y acciones: por ejemplo planes nacionales de
desarrollo, planes de desarrollo local, programas de salud o educacin, proyectos de
apoyo a las microempresas o pequeas empresas, etc.
Presupuestos e inversiones fiscales: que incluyen las fuentes de financiamiento
(impuestos, aranceles, endeudamiento pblico, etc.) y las lneas de inversin en la
implementacin de planes, programas, proyectos y acciones.
Desde un punto de vista analtico, podemos determinar un cierto ciclo de las polticas
pblicas, en el cual pueden distinguirse cinco etapas bsicas: formulacin, decisin,
presupuestacin, ejecucin y control (Grfico N 2). Veamos cada una de estas fases:
Grfico N 2: CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Elaboracin: Pablo F. Iturralde B.
Formulacin: es la primera etapa que va desde el origen de la idea, pasa por el

reconocimiento de los actores en tanto sujetos polticos, el anlisis de las condiciones y las
relaciones de fuerza entre los diversos actores intervinientes, hasta la elaboracin tcnicopoltica de la propuesta de poltica pblica que se quiere impulsar.
11
Decisin: corresponde al proceso de resolucin por parte de los organismos gubernativos

competentes, cuya responsabilidad, mecanismos y procedimientos suelen estar definidos en el
marco normativo, especialmente en la constitucin o leyes, como aquellas que regulan el
rgimen municipal, provincial/departamental, u otras.
Presupuestacin: esta es la fase que permite la definicin de las fuentes de financiamiento y
la asignacin de los recursos financieros necesarios para la implementacin de las polticas
decididas. En trminos estrictos esta etapa debera ser parte del proceso de formulacin y
decisin, sin embargo la experiencia en nuestros pases marcados por dficits fiscales,
evidencia en no pocos casos (especialmente en el mbito local) que la presupuestacin suele
realizarse una vez que se han aprobado los marcos normativos, planes, programas o
proyectos.
Ejecucin: implica la realizacin prctica de la poltica pblica, que en la experiencia
tradicional de la gestin pblica era responsabilidad exclusiva de las instituciones pblicas, y
que hoy se asume con el principio de corresponsabilidad entre los actores sociales, pblicos y
privados.
Control: es la ltima etapa y se orienta al seguimiento y evaluacin de los resultados, la
pertinencia y calidad de las polticas pblicas aprobadas e implementadas. El control exige
definir y manejar medidas de evaluacin, expresadas normalmente como indicadores, en base
a lo cual se pueden medir los resultados y realizar procesos de aprendizaje para modificar,
mejorar e incluso derogar las polticas pblicas y sustituirlas por una nueva.
El ciclo de las polticas pblicas puede ser gestado desde la nocin burocrtica y/o gerencial
de lo pblico, o como un ejercicio democrtico y participativo con la incorporacin de los
actores del Estado, la sociedad civil y el mercado. Ms adelante se retomarn estos elementos,
cuando se desarrolle el concepto de la institucionalidad pblica.
Incidencia en polticas pblicas

La incidencia poltica puede ser entendida como el proceso mediante el cual la
ciudadana, los actores sociales, econmicos e institucionales, participan o influyen en
la definicin, gestin y control de polticas pblicas generales o sectoriales, en los
mbitos local, provincial/departamental, nacional o internacional (Grfico N 3). Esta
participacin o influencia implica crear, modificar, hacer cumplir y/o derogar polticas
pblicas8.
Si bien la incidencia poltica (IP) y la incidencia en polticas pblicas (IPP) son estrategias de
la accin poltica, en el IX Seminario Asocam y en este documento se ha optado por el
concepto de incidencia en polticas pblicas, para ubicar claramente el inters en este tipo de
procesos, referido a la participacin o influencia en los marcos normativos, institucionales,
presupuestarios, as como en planes, programas y proyectos pblicos, para que respondan a
los intereses de los actores sociales populares o comunitarios, creando un entorno favorable a
sus procesos endgenos de desarrollo. En cambio la incidencia poltica tiene un mbito de
accin ms amplio, que no slo incluye la incidencia en polticas pblicas, sino que atae a
Memoria IX Seminario Taller Latinoamericano Asocam 2006 Cmo actores sociales inciden en polticas
pblicas. Cochabamba, Bolivia, pg. 9.
12

otro tipo de procesos como las elecciones, los movimientos y partidos polticos, designacin
de funcionarios pblicos, entre otros.
Grfico N 3: INCIDENCIA EN POLTICAS PBLICAS (IPP)
MODIFICA
RELACIONES
DE PODER
Es un proceso
mediante
el cual
Participativo
Intencionado
Organizado
Planificado
Sistemtico
Poltico
Tcnico
Actores sociales, influyen

econmicos,
en
institucionales y
la ciudadana
POLITICAS
PBLICAS
A diferentes niveles:
Local
Provincial/
Departamental
Nacional
Internacional
Polticas
pblicas
incluyentes
Ejercicio
de
derechos y
deberes
Desarrollo
con
equidad
En los nuevos paradigmas de democracia participativa combinada con la democracia

representativa- que va ganando hegemona en la sociedad, las polticas pblicas ms
adecuadas, pertinentes y eficaces, son aquellas que se construyen de manera participativa e
incluyente, puesto que son construidas mediante el ejercicio de derechos y deberes, y estn
orientadas a un desarrollo integral con equidad e inclusivo, con un enfoque de derechos. Estos
procesos de incidencia en polticas pblicas no se quedan en crear condiciones normativas,
institucionales y operativas favorables sino que, adems, aportan a transformar las relaciones
asimtricas de poder entre los diferentes actores sociales.
La IPP es un proceso relacional entre mltiples actores: organizaciones sociales,
instituciones privadas, sectores empresariales, polticos, con los poderes pblicos, que
incluyen al gobierno, parlamento, administracin de justicia y organismos de control, por
ende es un proceso eminentemente poltico, en el que se juegan diversos intereses y relaciones
de fuerza o poder. No obstante el carcter poltico de estos procesos, la formulacin,
presupuestacin, gestin y control de las polticas pblicas, tambin requiere criterios y
aportes de carcter tcnico.
En este sentido, es un proceso que normalmente necesita ser planificado, difcilmente se
puede realizar de manera espontnea. La planificacin implica realizar un esfuerzo de anlisis
y comprensin de la realidad en que se va intervenir, de definicin de sus objetivos y
direccionamiento estratgico, y de construccin tcnica-poltica de alternativas viables para
solucionar los problemas o limitaciones que motivan las intervenciones, que se realizan
previo a su implementacin,.
Los sujetos destinatarios de la incidencia son los poderes pblicos, en cuanto actores del
proceso de toma de decisiones de polticas pblicas, especialmente las funciones ejecutivas o
de gobierno, y las parlamentarias o legislativas, tanto a nivel local, provincial/departamental,
nacional e incluso internacional, en el marco de los procesos de globalizacin, que conllevan
la definicin de normas y la constitucin de organismos pblicos internacionales. Surge as
cada vez con ms fuerza la idea de una sociedad civil global o internacional con capacidad de
13

incidir en la definicin de las regulaciones mundiales desde el enfoque de los derechos
globales de la humanidad.
Hoy no basta con que las polticas pblicas sean el resultado del trabajo tcnico y la decisin
de las autoridades democrticamente representativas. Se exige que las polticas se encuentren
debidamente instruidas, no slo mediante una fundamentacin tcnica adecuada, sino la
consideracin de los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad, garantizando
la participacin deliberativa de los diversos grupos de inters y los actores involucrados.
Participacin
La participacin de la ciudadana y de los actores sociales implica la capacidad para
incidir, reclamar, proponer, mejorar, compartir los procesos de toma de decisiones; as
como, la corresponsabilidad en los procesos de ejecucin, seguimiento y control. Esto
es lo que varios autores denominan participacin con poder.
De esta manera se remarca la tendencia actual, mediante la cual la democracia se enriquece
con los procesos participativos, y el xito de las polticas pblicas tambin depende de la
participacin plural de la sociedad.
La participacin as entendida implica necesariamente una toma de posicin frente a los
elementos de la realidad y las relaciones de poder entre diferentes actores; que comnmente
conllevan procesos de negociacin, conflicto, concertacin, y que en caso de no lograr la
construccin de consensos, puede significar situaciones en la que se presenten una dicotoma
entre ganadores y perdedores9.
Son ya bastante conocidos lo argumentos a favor de la participacin: proporciona informacin
sobre el ambiente social en el que se ejecutarn las actividades de desarrollo, revela de
manera ms eficiente las demandas y preferencias de los usuarios, genera aprendizajes
sociales e innovacin, fortalece los actores y las instituciones locales, genera mayor
credibilidad y legitimidad sobre los procesos, contribuye a mejorar la eficiencia de las
instituciones locales, genera formacin de capital social, fortalece la competitividad sistmica
de la regin o localidad, contribuye a la formacin y/o fortalecimiento de identidad local o
regional.
Ligados a los criterios anteriores existen dos grandes corrientes respecto al tema de la
participacin: unos perciben la participacin como un instrumento de tcnica social (visin
tcnica), mientras que otros, la relacionan con el mejoramiento de las instituciones pblicas y
con el ejercicio de la democracia (visin poltica). En Amrica Latina, la participacin
ciudadana combina ambas dimensiones, puesto que aparece como una alternativa frente a la
crisis del sistema poltico y al modelo econmico excluyente, e incrementa la eficacia y
sostenibilidad de los procesos de desarrollo, y de los procesos de desarrollo local y
descentralizacin.
Como es ya conocido, los procesos participativos requieren construir ciertas condiciones
bsicas para madurar y ser efectivos, lo cual demanda tiempo para promover procesos de
organizacin y empoderamiento de los actores sociales, identificacin de sus demandas y
construccin de alternativas tcnicas, conocimiento de la realidad social y de los procesos de
toma de decisiones respecto a los asuntos pblicos, apertura de las autoridades y/o de quienes
9
Memoria, ibid, pg. 15.
14

lideran o facilitan los procesos de decisin, propender al equilibrio de fuerzas cuando existen
relaciones asimtricas de poder, entre otras.
Los procesos de participacin de actores sociales y la ciudadana en polticas pblicas tienen
diversos niveles a saber:
La informacin se encuentra en el primer nivel de participacin ciudadana y es la

condicin bsica para hacer posible cualquier otro tipo de participacin, que se basa
en el conocimiento de lo que existe o las propuestas de normas, planes, programas,
proyectos y presupuestos de los organismos pblicos.
Un segundo nivel es el de la consulta a la ciudadana, a travs de reuniones, visitas,
entrevistas, lo cual permite a las autoridades gubernamentales o legislativas enterarse
de las demandas y opinin de la poblacin respecto a la accin pblica.
La participacin con capacidad de decisin es el tercer nivel, cuyas formas ms
conocidas son el plebiscito y el referndum, aunque existen otras novedosas como los
presupuestos participativos, planificacin del desarrollo local, entre otros.
La corresponsabilidad en la ejecucin de las polticas pblicas, se puede considerar
como el cuarto nivel, por medio de una adecuada distribucin de funciones y
responsabilidades entre el Estado, actores sociales, sector privado y ciudadana.
Finalmente, un quinto nivel a tomar en cuenta es el control social de las acciones de
las instituciones pblicas por parte de la poblacin y sus diferentes formas
organizativas, lo que por un lado se relaciona con el seguimiento y la evaluacin y por
otra con diversas formas de escrutinio y veedura ciudadana.
Adems vale puntualizar que existen determinados riesgos o limitaciones en los procesos
participativos. Tal vez el ms importante, es la desventaja de los sectores que tienen menos
recursos de poder para lograr participar, por ejemplo los ms empobrecidos, nios, nias y
adolescentes, mujeres, indgenas y afroamericanos, entre otros. As mismo puede presentarse
la formacin de grupos o lites participativas, las mismas que de acuerdo a estudios cuentan
con niveles ms altos de estudios (profesionales) y mayores recursos institucionales,
materiales y econmicos. Tambin se constituye en uno de los principales desafos la
participacin de los ciudadanos no organizados que conforman la mayora de la poblacin.
El meollo de la participacin, es si contribuye o no a reducir las relaciones asimtricas de
poder, para lo cual se requieren estrategias especficas con el fin de compensar las
desventajas de aquellos que por su situacin econmica, social o cultural tienen menos
recursos de participacin. Entre ests estrategias se puede sealar la creacin de canales de
comunicacin e interaccin efectiva (consultas, plebiscitos, referndum) entre los ciudadanos
y las instancias gubernamentales y parlamentarias; traducir a lenguaje sencillo los
documentos tcnicos y financieros; fortalecer las organizaciones ciudadanas y su
representatividad; promover espacios, procedimientos y metodologas participativas para la
formulacin y control de las polticas pblicas, etc.
Otra dimensin de la participacin en polticas pblicas, es reconocer que el ser humano es el
fin de cualquier poltica o decisin de las instancias del Estado, principio tico que lleva a
garantizar el respeto efectivo de los derechos humanos a travs de las polticas pblicas. De
ah que los procesos de desarrollo deben hacerse con el enfoque de los derechos humanos,
orientndose a la realizacin de las personas de manera individual y colectiva.
El derecho al desarrollo establece que toda persona y todos los pueblos deben participar en
hacer posible y disfrutar de un desarrollo econmico, social, poltico y cultural en el que
15

puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales; sobre
la base de tres principios: el derecho al desarrollo es inalienable, son procesos particulares en
lo social, econmico, poltico y cultural, que se fundamentan en la participacin de todos los
seres humanos y de todos los pueblos10.
El ejercicio de los derechos ciudadanos, individuales y colectivos, no dependen solamente de
su reconocimiento a travs de normas, o de la institucionalizacin de espacios y
procedimientos participativos para la gestin de polticas pblicas, sino hay una capacidad
social de reclamo, de exigibilidad de derechos. La exigibilidad de derechos es un proceso
participativo de carcter social, poltico, cultural, y naturalmente tambin jurdico. De ah que,
desde el enfoque de derechos humanos, se puede concluir que no existe el ejercicio y el goce
de los derechos, sin la construccin y participacin de sujetos sociales y la actora ciudadana.
Democracia
La democracia es la doctrina o sistema poltico que se sustenta en la intervencin del
pueblo en el gobierno, es decir en la orientacin y direccin de las sociedades para
satisfacer las necesidades de la sociedad y el bien comn. En este rgimen poltico la
soberana reside en el pueblo y es ejercida por ste de manera directa o indirecta.
A pesar de la definicin enunciada es frecuente que al hablar de democracia se la piense slo
como un conjunto de instituciones, normas y procedimientos para la eleccin de
representantes a cargos de ejecucin y legislacin gubernamental, asumiendo entonces la
democracia como el proceso por el cual la ciudadana elige a una lite poltica para que en su
nombre gobierne y garantice el bien comn.
Es necesario considerar que la democracia delegativa ha entrado en crisis de legitimidad
provocada por el cambio de poca y las aceleradas modificaciones de la realidad social.
Frente a ello surgen iniciativas para fortalecer el talante democrtico entre la ciudadana, as
como para la renovacin democrtica de las instituciones pblicas, pretendiendo dotarlas de
mayor efectividad, legitimidad, y capacidades para que representen las demandas de la
poblacin, especialmente de los sectores que soportan las asimetras sociales, econmicas,
polticas y culturales, y puedan canalizar y aportar en la resolucin de conflictos.
En este sentido, uno de los principales aspectos que amerita reflexionar es la relacin y la
legitimidad de la democracia representativa y la democracia participativa (grfico N 4).
La democracia representativa, que sigue siendo la idea hegemnica de democracia, tiene
como fuente de legitimidad los procesos electorales, el principio de mayora, que implica la
delegacin del poder de la ciudadana mediante el voto, en representantes que toman las
decisiones a su nombre. En tanto que la democracia participativa se basa en la participacin
directa de los actores sociales y la ciudadana para negociar sus intereses y buscar la
generacin de consensos pblicos, comunitarios y privados, basados en la reivindicacin de
los derechos ciudadanos11.
El objetivo central de la democracia es garantizar la calidad de vida, la inclusin social y
poltica, y los derechos de la ciudadana, satisfaciendo las necesidades de la sociedad, caso
contrario se ver cuestionada y confrontada por la poblacin que se queda al margen de estos
10
11
Declaracin sobre los Derechos al Desarrollo. Asamblea de las Naciones Unidas del 4 de diciembre de 1986
16

beneficios. De ah la importancia de entender cmo se construyen lo que se puede llamar
como intereses generales en sociedades democrticas. Se debe partir reconociendo que no
existen intereses generales trascendentes a los intereses particulares o de grupo, estos intereses
se construyen en procesos de interaccin de los mltiples actores involucrados, considerando
sus expectativas y/o demandas, en procesos complejos de conflicto, negociacin y
conformacin de consensos. Estos intereses generales as construidos es lo que podemos
denominar como el bien comn.
Grfico N 4. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y PARTICIPATIVA
Por otra parte, la crisis de credibilidad de las lites polticas y de algunas autoridades pblicas,
evidencian que ya no basta la eleccin por voto popular para garantizar la legitimidad, esto, en
el mejor de los casos, lo que puede permitir es la legalidad. La legitimidad, en las actuales
condiciones, depende de la sintona y representacin por parte de los actores polticos y
pblicos de las demandas e intereses ciudadanos.
En este punto puede ser til diferenciar entre representacin y representatividad. La
primera tendra ms que ver con la delegacin del poder presente en cada ciudadano, implica
por tanto ponerse de acuerdo a travs del voto mayoritario. La segunda tendr que ver ms
bien con la expresin de la opinin y los intereses de un sujeto colectivo que se considera
expresa la opinin atribuible a un sector o clase social determinada.
En consecuencia, el reclamo participativo no surge de un intento de competir por las
decisiones con las instituciones de representacin, sino en la demanda de que ests se apeguen
17

a los derechos ciudadanos. En otras palabras, la democracia participativa no reduce ni elimina
el papel de la democracia representativa, sino que le da un nuevo significado democrtico.
Hasta aqu entonces tenemos que la participacin ciudadana es un componente fundamental
de un nuevo tipo de democracia, constituida por la combinacin y sntesis entre democracia
representativa y democracia participativa, lo cual a su vez se constituye en prcticas del buen
gobierno, como mecanismo de expresin del inters o proyecto de los distintos actores
sociales. Pero ms all de esto, la fundamentacin de la legitimidad de la participacin radica
en la capacidad de todo ciudadano de reclamar sus derechos y del apego de las acciones de
gobierno o parlamentarias a la efectiva realizacin de sus derechos de ciudadana.
Enfocada de esta manera, la combinacin de la democracia participativa y representativa,
conduce necesariamente, no slo a una prctica de buen gobierno, sino a la reforma
democrtica del Estado, a la transformacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad, y especialmente a modificar y reducir las asimetras sociales y las relaciones de
poder, que se expresan en una nueva institucionalidad y en una nueva forma de gestin de lo
pblico, sustentada en la participacin de las y los ciudadanos, a nivel individual y colectivo.
En este punto, no se puede dejar de mencionar que el conflicto ha sido tradicionalmente
considerado esencial a la democracia y a la poltica. El conflicto se produce generalmente por
las desigualdades o asimetras sociales, y constituye una lucha contra ellas, siendo su
motivacin el deseo de equidad o igualdad. En su dimensin poltica y social, es una demanda
de mayor libertad y participacin social, as como de una mejor distribucin de la produccin
y la riqueza. Comnmente se suele percibir al conflicto de manera negativa, como un peligro
o un problema, no obstante tambin el conflicto social puede impulsar al orden democrtico a
una mayor democratizacin de la sociedad.
Nueva institucionalidad pblica

Cuando se habla de institucionalidad se est hablando de dos dimensiones
fundamentales: la normativa o las reglas del juego (lado blando), que determina el
comportamiento y las acciones, e influencian la percepcin y las decisiones de la
sociedad y las organizaciones, y, lo organizacional (lado duro), constituido por la
estructura orgnica y funcional, para que las organizaciones cumplan con el rol y las
responsabilidades que les han sido encomendadas.
La institucionalidad hace referencia a los organismos pblicos y a las normas legales, as
como a las organizaciones de la sociedad, que a pesar de no ser tan estructuradas ni tener
tanto poder como las primeras, tienen presencia e influencia en la vida de las sociedades en
las que intervienen. En todo caso, aqu nos vamos enfocar en las instituciones pblicas, y por
tanto en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
Como ya se ha expresado, en el marco de la crisis de credibilidad del sistema poltico en
nuestros pases, los viejos modelos de las instituciones pblicas, no estn diseadas para
impulsar adecuadamente el desarrollo y los derechos humanos. Hasta se pude afirmar, que la
captura del Estado12 por parte de intereses privados, ha puesto a las mismas al servicio de los
intereses hegemnicos de las clases y elites dirigenciales, y muchas de sus acciones agravan
las relaciones asimtricas de poder. Para profundizar en lo dicho analicemos los cambios que
12
Hellman, Joel y Kaufmann, Daniel (2000). La captura del Estado en economas en transicin. Banco
Mundial.
18

se han producido en el modelo de administracin pblica, siguiendo el planteamiento de Joan
Prats13 (grfico N 5).
Hasta mediados de los aos 70 el funcionamiento del Estado asumi el modelo burocrtico
(Max Weber), que se sustentaba en lo siguientes supuestos: separacin de intereses entre los
actores pblicos y privados; establecimiento de un orden jerrquico para garantizar la eficacia
y eficiencia; definicin de planes, normas y asignacin de responsabilidades a los diferentes
estamentos institucionales; seleccin y promocin de los funcionarios pblicos en base a los
mritos. Ests formas de gestin de lo pblico eran la contraparte poltica institucional del
modelo econmico de industrializacin y sustitucin de importaciones (Keynes).
Grfico N 5. NUEVA INSTITUCIONALIDAD PBLICA
MODELO
BUROCRTICO
Estado
(burocracia)
MODELO DE
GERENCIA
PBLICA
MODELO DE
GOBERNANZA
Estado
(gerentes)
Estado
(representantes)
Sociedad civil
(beneficiarios)
Sociedad civil
(ciudadanos)
Sociedad civil
(clientes)
Elaboracin: Pablo Iturralde
Los inicios del cambio de poca de las sociedades del industrialismo a las sociedades de la
informacin y el conocimiento, afectaron el modelo burocrtico, permitiendo el surgimiento
de un nuevo modelo, el de la gerencia pblica, que acompa la hegemona de las polticas
neoliberales. Este modelo se orientaba a restablecer el control de los representantes polticos
sobre los agentes de la burocracia, para lo cual se reconoci una mayor discrecionalidad a los
gerentes (autoridades) pblicos, la orientacin de la gestin hacia la demanda de los
ciudadanos usuarios y/o clientes, la separacin de los responsables de la formulacin y
ejecucin de las polticas, y la transferencia al sector privado de los servicios pblicos.
Desde mediados de la dcada de los 90, y a partir de evidenciarse los lmites de la gestin de
gerencia pblica y del modelo de desarrollo neoliberal, se cambi nuevamente de paradigma,
al cual se reconoce crecientemente como gobernanza14. As la calidad y legitimidad del
actuar pblico pasa a fundamentarse en la articulacin e interaccin de los actores de la
sociedad civil, comunitarios, privados y el propio Estado; as como, en la coordinacin entre
los distintos niveles de gobierno. Sus principales postulados son: el Estado no es el nico
actor del desarrollo, se necesita la cooperacin y corresponsabilidad de todos los actores; la
redefinicin de los roles y responsabilidades entre estos mltiples actores; no hay modelos
nicos, sino eficiencia adaptativa a la realidad, flexibilidad, experimentacin y aprendizaje
por prueba y error.
13
Prats i Catal, Joan (2005). Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo.
Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Barcelona, Espaa.
14
Gobernanza: arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de
la economa. Este es un concepto diferente y alternativo al trmino clsico de la gobernabilidad, que se refiere a
la calidad de gobernable o al hecho de que una sociedad pueda ser gobernada.
19
En conclusin, la relacin tradicional entre el Estado y la sociedad, preserva para las

instituciones gubernativas el papel esencial en la definicin y conduccin de las polticas
pblicas, fundamentadas en un funcionamiento vertical desde la institucin pblica a la
ciudadana, considerada meramente como destinataria o beneficiaria. Este mismo enfoque,
hace que las decisiones sobre polticas se realicen a travs de sus equipos tcnicos o de
especialistas, con una visin sectorial y parcializada.
En cambio las nuevas formas de gestin de lo pblico se sustentan en una relacin ms
democrtica entre la ciudadana y las instituciones pblicas. As el diseo de las polticas se
realiza sobre bases amplias de participacin de los diferentes actores involucrados, en el
anlisis, formulacin, instrumentacin y control de las mismas. Esto permite construir una
visin ms amplia de los objetivos atendiendo a las vinculaciones intersectoriales y a una
visin estratgica del futuro.
Empero estas nuevas formas de gestin de lo pblico no implican la anulacin de los
anteriores modelos, el burocrtico y el de gerencia pblica, sino su complementariedad,
aportando de esta manera a una relegitimacin de las instituciones del Estado y de su papel en
los procesos de desarrollo.
20
3. CULES SON LOS SUJETOS Y/O FUERZAS DE LOS

PROCESOS DE IPP?
Para el desarrollo de este captulo vamos a partir de los principales postulados de la teora de
los juegos15. Todos los juegos son modelos o situaciones conflictivas o cooperativas en las
que podemos reconocer realidades y pautas que se repiten con frecuencia en el mundo real. Su
estudio ha inspirado a cientficos de todos los tiempos para el desarrollo de teoras y modelos
matemticos.
El objetivo de la teora de los juegos es el anlisis del comportamiento estratgico de los
jugadores, es decir la definicin de acciones o intervenciones considerando la influencia
conjunta sobre el resultado propio y ajeno de las decisiones tomadas por uno mismo y los
dems jugadores. En la realidad social son frecuentes las situaciones en las que, al igual que
en los juegos, su resultado depende de la interaccin de decisiones de diferentes actores o
jugadores.
En este mismo sentido, el juego social y poltico es un sistema de apuestas y apostadores
diferente de cualquier otro juego. Se compone de una infinidad de juegos parciales
interaccionados, y cada uno de esos juegos parciales puede generar problemas a los jugadores.
En el juego social y poltico las regulaciones slo son parciales o slo parcialmente conocidas
por los jugadores. Las apuestas son hechas en funcin de beneficios futuros difusos, no slo
por la incertidumbre del juego en que se participa, sino adems por la influencia aleatoria de
los dems jugadores y de otros juegos que coexisten con el nuestro16.
Veamos los principales postulados del juego social (grfico N 6):
Grfico N 6. PRINCIPIOS DEL JUEGO SOCIAL
Entorno
dinmico
Variantes
Incertidumbre
Sorpresas
Resultado
(Variable B)
Actor Impulsor
Intereses
Estrategia
Poder
Resultado
(Variable A)
Resultado
(Variable C)
Aliados
Otros
actores
Intereses
Estrategia
Poder
15
Neumann, John von y Margenstern, Oskar (1944). Teora de los juegos y comportamiento econmico.
Edumed, Espaa.
16
Matus, Carlos (1995). Planificacin Estratgica Situacional, gua de anlisis terico. Fundacin Altadir,
Caracas, Venezuela.
21
Cada uno de los jugadores tiene sus propios intereses o motivaciones. Estos intereses o
motivaciones pueden ser cooperativos, conflictivos o indiferentes.
Los jugadores representan a organizaciones, grupos y sectores amplios que participan
directa o indirectamente en el juego.
Los jugadores parten de situaciones desiguales y oportunidades diferentes. Es un juego
entre desiguales.
Las reglas del juego defienden y consagran las desigualdades acumuladas
histricamente. Pero estas reglas las hacen los jugadores y por tanto ellos pueden
cambiarlas.
Cada jugador explica (interpreta) la realidad de manera distinta, puesto que se trata de
una explicacin situacional a partir de sus intereses, valores y visin del mundo.
El juego es difuso porque no se puede calcular totalmente las situaciones de la realidad
futura, lo que lleva a lidiar con la incertidumbre.
El desarrollo del juego convierte en actores (impulsores, opositores) a algunos
jugadores, y en seguidores (aliados) a otros.
El derecho a jugar se fundamenta en la capacidad de jugar, que se mide en el grado de
control de uno o varios recursos del poder.
Los jugadores-actores realizan acciones (estrategia) para acumular recursos o
intercambiarlos con el propsito de incrementar su fuerza y debilitar al oponente. De
ello depende el resultado del juego.
El impacto del juego no se desarrolla en un tiempo preciso. Una jugada anterior,
aparentemente sin efecto, puede ser decisiva en el futuro.
Las variables del juego son innumerables, porque surgen de la realidad social que est
en constante cambio y movimiento.
Los jugadores pueden cambiar sus objetivos de acuerdo a la evolucin del juego.
En este marco, un elemento fundamental para los procesos de incidencia en polticas pblicas
es identificar cuales son los actores o fuerzas17 sociales que estn interesados en una
determinada propuesta de poltica pblica, cules estn a favor o en contra, quines se
mantienen indecisos, cules son potenciales aliados, para a partir de esta comprensin disear
el camino o estrategia a seguir.
A continuacin se analizan los diferentes tipos de fuerzas o sujetos que intervienen en los
procesos de incidencia en polticas pblicas, los mismos que se pueden clasificar en fuerzas
impulsoras, aliadas, sujetos decisores, fuerzas de resistencia u oposicin, sectores indecisos, y
otros actores que pueden tener una influencia decisiva en el desarrollo y resultados del juego.
Cada una de estas fuerzas, sujetos o sectores, constituye un jugador en los proceso de
incidencia poltica, y su rol o comportamiento es situacional, es decir depende de cmo se
ubican sus intereses frente a la propuesta poltica, y esta posicin o comportamiento es
dinmica y puede cambiar de acuerdo a la evolucin del proceso e incidencia poltica.
Fuerzas impulsoras
Son actores sociales que a partir del inters comn de sus miembros, ejercen de manera
regular u ocasional, una presin directa o indirecta sobre los poderes pblicos para obtener
decisiones de polticas pblicas conforme a sus intereses. Su labor consiste en la concepcin
de la idea original de la iniciativa, el diseo tcnico-poltico de la propuesta de poltica
pblica, el diseo del plan o estrategia del proceso de incidencia poltica, la ejecucin,
seguimiento y evaluacin del mismo.
17
Se prefiere habla de fuerzas sociales para poner nfasis en la posicin que asumen los diferentes actores ante
una determinada iniciativa poltica.
22
En general, las fuerzas impulsoras se pueden clasificar de acuerdo a diversos criterios:
Por la naturaleza de los intereses o demandas defendidas: como lo hemos dicho

existen fuerzas que defienden intereses particulares, en cambio otros actores tienen
intereses que tienden a favorecer al conjunto o la mayora social, aquellas que se
pueden denominar como intereses generales, bien comn o causas justas18.
Por el tipo de organizacin: pueden ser organizaciones solas o alianzas de
organizaciones. Lo importante es el grado de cohesin interna, puesto que ello
determina la intensidad y efectividad de las acciones que puede realizar el actor o los
actores.
Por el mbito territorial de su actuacin: se tienen sujetos que intervienen a nivel local,
provincial/departamental, nacional, regional o internacional.
Sin embargo, el criterio principal esta dado por el tipo de actor que impulsa el proceso
de incidencia poltica: actores privados, pblicos, sociales comunitarios, etc.
Grfico N 7. FUERZAS DE LOS PROCESOS DE INCIDENCIA POLTICA
Sujetos
Decisores
Fuerzas
Aliadas
Fuerzas
Impulsoras
Fuerzas
Opositoras
Apoyo
Tcnico
Apoyo
Tcnico
Poltica Pblica
Medios de Comunicacin
Sectores
Indecisos
Para que un actor social comunitario se convierta en una fuerza impulsora es necesario que
tenga o desarrolle ciertas caractersticas bsicas:
a) Contar con una estructura organizativa bsica, que articule un nmero significativo de
personas perteneciente al sector que se quiere representar.
b) Identificar los intereses comunes de los miembros de la organizacin que se va a
defender, y a partir de ellos elaborar la propuesta de poltica pblica.
c) Conocer las dinmicas polticas, particularmente los procesos y mecanismos para la
toma de decisiones respecto a la propuesta que se pretende levantar.
18
23

d) Disear un plan o estrategia para crear las condiciones y desarrollar las acciones de
incidencia poltica.
e) Establecer un proceso de interaccin (dialogo, negociacin, presin) con los poderes
pblicos, que de acuerdo a su desenvolvimiento puede adquirir la forma de dilogo,
negociacin, presin, entre otras.
f) Comunicar la propuesta a los ms amplios sectores de la ciudadana para generar
niveles de identificacin y apoyo de los mismos.
Sin embargo y de manera concreta, la capacidad de incidencia en las autoridades pblicas por
parte de las fuerzas impulsoras puede radicar en la legitimidad o la autoridad moral que
posean, la capacidad de convocar y movilizar a amplios grupos sociales, el acceso y/o control
de los medios de comunicacin, el poder econmico, la influencia a travs de personas
cercanas a las autoridades, entre otros factores.
Con el fin de tener una mayor claridad en la definicin de las acciones de incidencia a
desarrollar es fundamental que la propia fuerza impulsora proceda a realizar una
autoevaluacin de su base social y los recursos de poder con que cuenta, para lo cual se puede
reflexionar sobre las siguientes preguntas generadoras:
o
o
o
o
Quines forman parte de la fuerza impulsora?

Cules son sus fortalezas y debilidades?
Cul es su solidez interna?
Con qu recursos de poder cuenta?
Sujetos decisores19
Son los destinatarios de toda estrategia de incidencia poltica, que por ser autoridades de las
instituciones pblicas, cuentan con las competencias para asumir conocimiento y resolver las
demandas de polticas pblicas de la fuerza impulsora. Estos sujetos decisores los conforman
los tres poderes clsicos del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial, adems de los
organismos de control, como los fiscales de la nacin, tribunales constitucionales, defensoras
del pueblo, etc., e incluso los electorales. A pesar que los administradores de justicia no
deberan ser receptores de influencias de grupos de inters o de presin, suele suceder que
ciertas de sus decisiones son condicionadas por la presin de la opinin pblica, e incluso por
el juego de intereses corporativos o particulares.
En general, el marco normativo, legal y reglamentario, suele establecer las competencias, los
mecanismos, procedimientos y las etapas para la toma de decisiones de las autoridades
competentes. En cualquier proceso de incidencia poltica tiene suma importancia el conocer
los procesos de aprobacin de leyes, reglamentos, ordenanzas, presupuestos, planes, de
fiscalizacin o control, entre los ms importantes. El conocer estos procedimientos permite
identificar las diferentes etapas de los procesos de toma de decisiones, para intervenir en el
momento ms oportuno y de la manera ms eficaz posible.
Por la influencia del modelo burocrtico de gestin pblica, que plantea la separacin entre
los intereses pblicos y privados, se suele considerar que las personas o grupo de personas
que les compete tomar las decisiones sobre la poltica pblica, no tienen una posicin o son
neutros respecto a las distintas propuestas de polticas pblicas. Esta situacin, generalmente
no se corresponde con la realidad, puesto que los sujetos decisores tambin tienen intereses
que juegan en la definicin de las polticas pblicas en discusin, por lo que pueden asumir
una posicin favorable o en contra de la iniciativa propuesta por las fuerzas impulsoras, y en
19
Les denominamos sujetos por ser los destinatarios del dilogo-presin de las fuerzas impulsoras y de
oposicin.
24

este ltimo caso se convertiran en un obstculo importante para la aprobacin de la propuesta
impulsada por actores sociales.
Adems, las personas con poder de decisin, comnmente analizan la propuesta de polticas
pblicas en funcin de sus propios intereses y deciden, ya sea a favor o en contra de ella,
dependiendo tambin de los beneficios concretos que sta le trae o los problemas que le ayuda
a evitar o resolver.
Para la identificacin y anlisis de los sujetos decisores se puede reflexionar sobre:
o
o
o
o
o
o
A qu personas o grupos de personas les corresponde tomar las decisiones sobre la propuesta de
poltica pblica?
Cul es el procedimiento para tomar la decisin?
En qu momentos y espacios se procesa la toma de decisiones, y que personas intervienen?
Qu personas o grupos de personas tienen capacidad de influir sobre los sujetos decisores?
Cul es la opinin o posicin de los sujetos responsables de tomar la decisin?
Cules son los intereses de las personas responsables de decidir?
Fuerzas aliados
Son todos aquellos actores sociales e institucionales, que sin ser parte constitutiva del sujeto o
las fuerzas impulsoras, tienen con ellos intereses comunes o complementarios, y por este
motivo pueden pronunciarse o actuar a favor de la propuesta de polticas pblicas en
determinado momento, con el fin de que se hagan realidad los objetivos planteados para el
proceso de incidencia en polticas pblicas. Esto les lleva a involucrarse en el proceso, aunque
no con el mismo rol y grado de involucramiento de los actores que se encuentran impulsando
el proceso.
Se habla mucho respecto a que el arte de la poltica son las alianzas, por la efectividad que
han demostrado los procesos de unidad, coordinacin trabajo conjunto entre organizaciones y
actores sociales diferentes, para el xito de los objetivos de la accin poltica. Las alianzas
permiten multiplicar la fuerza e incrementar el impacto en la sociedad.
Las alianzas no se producen de manera espontnea, se requiere un esfuerzo intencionado por
parte de las fuerzas impulsores, estableciendo contactos, informando, motivando, y definiendo
acuerdos concretos con respecto a los objetivos, estrategias y acciones de la campaa.
Las alianzas que generalmente se establecen entre fuerzas impulsaras y aliadas, son de
carcter tctico, o sea para el desarrollo de un objetivo inmediato en relacin con la poltica
pblica. As, una vez conseguido los objetivos estas alianzas tienden a disolverse. Sin
embargo, tambin se pueden dar alianzas de carcter estratgico, en la cual el inters comn
no es meramente puntual o coyuntural, sino que implica un proceso alrededor de una visin y
objetivos de futuro a mediano y largo plazo.
Para definir las estrategias ms adecuadas de trabajo de las fuerzas impulsoras, se requiere
identificar y reflexionar sobre las motivaciones y fortalezas de los potenciales aliados:
o
o
o
o
o
Qu piensan los potenciales aliados de la propuesta de polticas pblicas?

Qu intereses tienen en el tema?
Qu beneficios obtendrn del proceso e incidencia poltica?
Qu pronunciamientos o acciones pueden realizar para potenciar el proceso y la propuesta?
Fuerzas opositoras
Tambin llamadas como fuerzas de resistencia, son todos aquellos actores sociales o
institucionales que tienen intereses contradictorios con la propuesta de polticas pblicas
25

planteada por las fuerzas impulsores, por lo que se definen en contra de la propuesta; adems,
tienen el control de uno o varios de los recursos del poder para influir sobre los sujetos
responsables de tomar las decisiones.
El conflicto es parte sustancial de todo tipo de sociedad, ms an cuando se producen
procesos de cambios sociales. No todos los actores comparten los mismos intereses o puntos
de vista en relacin con la distribucin de poder, recursos y oportunidades. Es seguro que
cualquier iniciativa de incidencia poltica que se emprenda tendr opositores de distinta
naturaleza, con diversos argumentos y fuerza.
La contradiccin de intereses y objetivos hace que sea muy difcil la posibilidad de negociar y
establecer un acuerdo con ellas, sin modificar sustancialmente la propuesta de polticas
pblicas, sin embargo se puede intentar, como parte de las medidas para contrarrestar las
acciones que ejecutaran las fuerzas de resistencia para bloquear la propuesta y/o derrotarla.
Con todo, estratgicamente es conveniente asumir que las fuerzas opositoras no constituyen
bloques homogneos o monolticos, sino que en su interior pueden presentarse matices e
incluso disidencias, lo cual puede permitir neutralizar, e incluso establecer alianzas, con
ciertos grupos o sectores que en un inicio eran parte de las fuerzas opositoras.
Tan importante como definir las fuerzas aliadas, es identificar con claridad a las fuerzas
opositoras, para lo cual es conveniente analizar:
o
o
o
o
o
o
o
Qu organizaciones, grupos o personas se oponen a la propuesta de polticas pblicas?

Por qu se oponen o cules son sus argumentos?
Cules son sus intereses y estrategias?
Sobre que sujetos decisores ejercen influencia?
Qu se puede hacer para reducir su influencia? Qu amenaza representan para el xito de la
iniciativa de incidencia?
Existen sectores crticos o disidentes entre las fuerzas opositoras?
Existen puntos sobre los cuales se pueden lograr acuerdos con ellos?
Sectores indecisos
Son las personas, grupos u organizaciones que no tienen una posicin definida sobre la
propuesta de incidencia poltica, pero que se podran convertir en una fuerza aliada u
opositora, ejerciendo influencia en el proceso de toma de decisiones. La posicin vacilante de
estos sectores responde generalmente a la falta de informacin, motivacin, inters, o el temor
a asumir una posicin determinada.
Existen ocasiones en que se comete el error de no considerar a estos sectores indecisos, lo
cual puede ser decisivo en el momento de las definiciones del proceso de incidencia poltica.
Aqu radica la importancia de realizar un amplio proceso de informacin y comunicacin con
estos sectores por parte de las fuerzas impulsoras, para generar corrientes de opinin pblica
favorable, e incluso movilizarlos en apoyo a la propuesta poltica y la estrategia de incidencia.
Tambin aqu es importante el manejo de informacin objetiva y actualizada para definir las
iniciativas estratgicas con el fin de movilizar a los amplios sectores ciudadanos:
o
o
o
o
Qu opina la ciudadana sobre la propuesta de incidencia poltica?

Qu piensan sobre las fuerzas impulsoras, aliadas o de oposicin?
Qu otros grupos u organizaciones tienen inters en el tema propuesto y no han asumido una
posicin respeto l?
Por qu no han tomado una posicin respecto al proceso de incidencia poltica? Qu necesitan para
asumir una posicin?
26
Otros actores: medios de comunicacin, universidades, etc.

Existen otros actores que intervienen de manera activa en los proceso de toma de decisiones
de las polticas pblicas, tales como los medios de comunicacin, universidades, los mismos
partidos polticos, entre otros. Analicemos a estos diferentes actores.
Los medios de comunicacin tienen un enorme poder en la sociedad, al contar con la
capacidad de influir en la percepcin de la ciudadana, movilizar corrientes de opinin, e
incidir en las personas o fuerzas que deciden sobre las polticas pblicas. Ellos determinan la
agenda pblica, los temas que se debaten en la sociedad en un momento determinado; ellos
facilitan o bloquean la visibilizacin o imagen pblica de las organizaciones de la sociedad
civil.
Por este poder, existen autores que asimilan las relaciones pblicas con los procesos de
influencia poltica, incidencia, lobbying, por lo cual se traduce en un proceso de
comunicacin, que exige la necesidad de establecer estrategias o un plan orientado para los
medios de comunicacin. En este sentido pueden servir ciertas interrogantes:
o
o
o
o
o
o
o
o
Quines son los pblicos objetivos?

Cules son los objetivos de la estrategia de comunicacin?
Cul es el mensaje a trasmitir?
A travs de qu medios se van a difundir los contenidos del mensaje?
Cules son los mensajes contrarios o adversos?
Quines son los que emiten los mensajes contrarios?
A qu intereses o fuerzas representan?
Cules son los efectos de los mensajes a favor y los de oposicin?
Por otra parte, se encuentran las universidades, cuyo principal aporte a la sociedad no se
reduce a la transmisin o reproduccin del conocimiento acadmico, sino al estudio de la
sociedad y sus problemas, para en base a una comprensin adecuada de los mismos disear
alternativas tcnicas para solucionar los problemas sociales y proyectar el desarrollo de la
sociedad. Adems la universidad constituye un centro de reflexin y de crtica social,
constructora de espacios de libertad intelectual y promotora del desarrollo con equidad.
En este marco es fundamental que las fuerzas impulsoras establezcan alianzas con las
universidades, especialmente para desarrollar las propuestas de polticas pblicas con un
adecuado sustento tcnico. Generalmente este aporte requiere la confluencia de mltiples
ciencias y la conformacin de equipos multidisplinarios, para asumir el reto de manera
integral y con una visin sistmica. Para ello vale preguntarse:
o
o
o
o
o
o
Qu disciplinas se requieren para estudiar la problemtica social objeto de la iniciativa poltica?

Qu disciplinas se requieren para el diseo tcnico de la propuesta de polticas pblicas?
Cules son las universidades o facultades que ofrecen mayores garantas en el conocimiento
acadmico requerido y a su compromiso social?
Cul es la opinin o actitud de estas universidades respecto a la iniciativa poltica?
Qu intereses puede tener las universidades para vincularse al proceso e incidencia poltica?
Cmo se puede integrar a las universidades al proceso de incidencia poltica?
Los partidos y/o movimientos polticos tambin tienen un rol fundamental en los procesos
de definicin de las polticas pblicas, puesto que las personas o grupos que constituyen los
sujetos decisores comnmente son miembros o estn relacionados con los mismos, y en esta
medida son parte del juego de intereses entre los mltiples actores. Vale recordar que los
partidos polticos en un rgimen democrtico sano cumplen dos roles bsicos: en primer lugar
son instrumentos de representacin de los intereses de determinadas clases o grupos sociales,
y en segundo lugar, son instrumentos para canalizar, procesar y resolver las demandas de la
ciudadana. Por ello, la ineficiencia de los partidos y movimientos para cumplir con ambas
27

responsabilidades es uno de los principales factores que contribuye a la crisis del sistema
poltico y a la debilidad de la democracia.
En este marco, se vuelve indispensable comprender los intereses que representan los
diferentes partidos o movimientos polticos, as como sus potencialidades y limitaciones,
puesto que tambin constituyen parte de los actores que deben ser considerados como
objetivos o blancos de los procesos de incidencia poltica, as como para sugerir reformas que
acorten las distancias que actualmente separan a la sociedad, los partidos y el Estado. A
continuacin algunos criterios para la reflexin:
o Cules son los principales partidos o movimientos polticos que tienen relacin con los sujetos
o
o
o
o
decisores?
Qu intereses representan estos partidos o movimientos?
Qu factores de poder controlan y qu fuerza tienen?
Cul es su posicin frente a la propuesta de poltica pblica levantada por las fuerzas impulsoras?
Tambin estn los tcnicos de los proyectos y las ONGs de desarrollo que colaboran con
sectores empobrecidos, excluidos o vulnerables, o con instituciones pblicas, para contribuir a
procesos de desarrollo equitativos, inclusivos, y sustentables. Esto implica un rol de servicio,
que hay que realizar con cuidado para no sustituir a los actores comunitarios y pblicos como
los principales actores de los procesos de desarrollo, por la presin que implica la obtencin
de los resultados previstos en los proyectos o instituciones.
Lo anterior implica poner al servicio de los sectores sociales comunitarios y de las
instituciones pblicas, sus conocimiento y destrezas para el empoderamiento de los grupos o
actores comunitarios, mediante acciones de fortalecimiento organizativo, desarrollo de
capacidades, asesora tcnica, facilitacin de informacin, apoyo metodolgico para realizar
procesos participativos de identificacin de necesidades, diseo de planes, programas,
proyectos y propuestas, ejecucin, seguimiento y evaluacin de actividades, promover
espacios para el dilogo poltico de mltiples actores, entre otras funciones.
De igual forma est la cooperacin internacional, que puede facilitar procesos de dilogo
poltico entre los actores sociales y los gobiernos, sobre temas prioritarios, que permitan
sensibilizar a los organismos pblicos respecto a aspectos centrales del desarrollo como el
combate a la pobreza, desarrollo econmico con equidad, gestin social del medio ambiente,
gnero, etc. As como realizar acciones de abogaca a favor de los sectores excluidos y
vulnerados, aparte del apoyo tcnico y financiero que comnmente ofrece a los procesos de
desarrollo.
Otros actores que se pueden tomar en cuenta, de pendiendo de las particularidades del proceso
de incidencia en polticas pblicas, son los colegios de profesionales, las cmaras
empresariales, las iglesias, la polica, las fuerzas armadas, los representantes de organismos
internacionales multilaterales (Naciones Unidas, FMI, BM, OMC, CAF, etc.) y de los
gobiernos de pases extranjeros, etc.20
20
28
4. CULES SON LAS CONDICIONES PARA QUE LOS

ACTORES SOCIALES INCIDAN EN POLITICAS PUBLICAS?
La respuesta a la interrogante planteada, lleva a buscar respuestas ms amplias y profundas
que simplemente la participacin de los actores sociales en los proceso de diagnstico,
planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y sistematizacin de los procesos o
proyectos, que promueven los actores externos del desarrollo. La pregunta conduce a una
reflexin sobre la necesidad de que los sectores sociales excluidos, empobrecidos, marginados
o dominados, se constituyan en actores plenos o en sujetos de sus propios procesos de
desarrollo, que incluye los diferentes mbitos de la vida social. No hay ningn otro desarrollo
posible, sino aquel donde sus beneficiarios, son al mismo tiempo sus autores.
Un actor es cualquier persona, grupo o instancia que desempea un papel en una trama de
relaciones determinada. Puede ser un individuo, una categora social (gnero, etnia, grupo
generacional, etc.), una clase social (posicin en relacin con la produccin), una
organizacin o una institucin comunitaria, pblica o privada, entre otros. Tambin de
acuerdo a su mbito de intervencin existen actores locales, regionales, nacionales y
mundiales. Un actor social, en cambio, es quien encarna una idea, una demanda, una
reivindicacin, un proyecto, una promesa o una denuncia significativa para una sociedad,
sector social, clase o pas21.
Los diferentes actores sociales, lo son en relacin con los dems, contexto que est definido
por formas o relaciones asimtricas de articulacin entre s, las mismas que pueden ser
sociales, econmicas, polticas, culturales, militares, etc., y que son el resultado de las
oportunidades, acceso y control diferenciado a los recursos del poder, como: la posesin de
recursos econmicos o materiales, el acceso a informacin y conocimiento, el control o la
incidencia en la institucionalidad pblica, el uso de la fuerza o la violencia, la organizacin y
movilizacin social, la autoridad tica o moral ante la sociedad, entre otros.
Los actores sociales se conectan en el mbito poltico por relaciones de fuerza, y la fuerza de
un actor consiste en su capacidad para alcanzar sus objetivos en una coyuntura determinada,
lo cual depende del grado de integracin, autoconciencia y organizacin alcanzados22.
Entonces la capacidad de incidencia o fuerza de los actores sociales depende de los factores
de poder que controlen; pero tambin de su capacidad para utilizarlos y su solidez interna. La
capacidad tiene que ver con la experiencia, el conocimiento y la habilidad para el uso y
combinacin adecuada de los recursos de poder, que parten del conocimiento de la situacin
en que se quiere intervenir. Mientras que la solidez interna, se expresa en la existencia de una
organizacin y un proyecto comn que unifique a sus integrantes, as como en el diseo,
implementacin y ajuste sobre la marcha, de una estrategia que organice y de sentido a su
prctica23.
Uno de los avances ms importantes del desarrollo, es el reconocimiento mundial del
protagonismo de los sectores sociales populares en estos procesos. As, se privilegia a los
21
Gallardo, Helio (1988). Fundamentos de formacin poltica: anlisis de coyuntura. DEI, San Jos, Costa
Rica.
22
Iturralde, Pablo (2006). Empoderamiento: discurso funcional o cambio en las relaciones de poder, en
Empoderamiento: Tomar las riendas?. Asocam, Quito, Ecuador.
23
Pablo Iturralde, ibid.
29

actores sociales en cuanto destinatarios de la propuesta y compromiso del mundo del
desarrollo, reconociendo, respetando e incorporando su cultura, prctica, experiencia, valores,
intereses demandas, como elementos fundamentales y dinmicos de los procesos de
desarrollo.
Tambin, la centralidad de los actores sociales debe entenderse como el descubrimiento de su
potencialidad de participacin activa y directiva en los proceso de desarrollo, hasta
convertirse en autnticos procesos de autodesarrollo; as como, de su papel imprescindible en
los procesos de cambio de la sociedad, en sus diferentes dimensiones econmica, poltica,
social y cultural.
En los pases latinoamericanos, este protagonismo popular ha tomado la forma y la
denominacin de movimientos sociales. Esta categora conceptual surgi para evitar los
riesgos reduccionistas de una visin dogmtica de clase, que tenda a simplificar y a no
reconocer la complejidad de los fenmenos sociales y la diversidad de los actores sociales.
Profundicemos la reflexin sobre qu son y cmo se construyen estos movimientos sociales.
Todo movimiento social surge como respuesta y como propuesta a un conflicto social, son
precisamente las contradicciones contenidas en las asimetras sociales, las que les dan origen,
y determinan las caractersticas de dicho movimiento. De all que, no se puede considerar a
cualquier grupo u organizacin social como movimiento social, puesto que existen ciertos
elementos que lo caracterizan: acciones colectivas fuertemente organizadas, con unos fines
explcitos que se expresan como lneas de un proyecto social alternativo, con una base social
definida por su identidad social, con un discurso que pueda llegar a amplios sectores de la
sociedad, con un adversario constituido por un grupo social claramente circunscrito, y con
capacidad de generar efectos concretos sobre el sistema de relaciones de poder y prcticas
sociales24.
En conclusin no existen procesos de incidencia poltica sin actores sociales, y las
condiciones bsicas para el desarrollo de estos procesos por parte de los actores sociales son:
actores organizados, fortalecidos, empoderados, con liderazgo claro y actitud proactiva; que
generen alianzas estratgicas y tcticas con otros actores sociales con intereses afines o
predispuestos a apoyarlos; que tengan intereses y objetivos claros, que se puedan expresar
como una agenda poltica de propuestas alternativas; actores sociales representativos, que
cuenten con legitimidad y por tanto, se encuentren posicionados ante la opinin pblica y la
ciudadana25.
Ya en trminos prcticos y en funcin de promover procesos de incidencia en polticas
pblicas, es necesario reconocer que la construccin de los sujetos sociales ocurren
simultneamente en dos mbitos: como un proceso externo, en relacin con otros actores y
con las condiciones del entorno, y como un proceso interno, es decir como proceso de
autoconstruccin.
Con respecto al proceso de construccin externo, hay que partir de reconocer que los sujetos
sociales son una forma de accin colectiva para enfrentar y solucionar determinadas
situaciones de dominacin, explotacin o exclusin, que es percibida socialmente como una
accin de injusticia. Por eso su construccin se realiza en relacin con otros actores en el
contexto de una sociedad determinada. Esta suele ser una relacin de contraposicin con
24
25
Touraine, Alain (1994). Qu es la democracia. Editorial Prometeo, Argentina.

30

respecto a los responsables de la situacin de dicha asimetra social, que toma la forma de un
enfrentamiento entre intereses dismiles o contrapuestos.
Esta caracterstica relacional de los sujetos sociales, genera una voluntad por ser actores, y
actan entre otros propsitos, para que se les reconozca socialmente por parte de actores
relevantes, que pueden ser contrapuestos o aliados, como las instituciones pblicas y privadas,
u otros actores sociales. Aqu encontramos buena parte de la sustancia que permite la
constitucin de sujetos con capacidad para ser parte de la sociedad y para construirla o
moldearla de acuerdo a su visin, demandas e intereses.
Entonces, con el afn de constituirse en un actor social reconocido los sujetos sociales realizan
una serie de acciones en mltiples escenarios (medios de comunicacin, instituciones pblicas,
la calle, etc.) aprovechando las oportunidades sociales, institucionales, polticas que presentan las
condiciones del entorno (exterior), para generar la movilizacin colectiva, descubrir aliados
potenciales, posicionarse ante la opinin ciudadana y presionar a las autoridades pblicas o lites
econmicas. Las acciones deben ser realmente colectivas, en el sentido que involucre la
participacin de la mayora de la poblacin o sector social, y deben desarrollarse desde las ms
pequeas y simples hasta las de mayor envergadura y complejidad.
Siendo as, un aspecto relevante en los procesos de construccin de sujetos sociales es el de la
autonoma respecto a los intereses, tutela o direccin de otros actores, particularmente del
Estado, lites econmicas, partidos polticos, ONGs, iglesias y dems. Por ello, uno de los
mayores riesgos para el empoderamiento de los beneficiarios y la construccin de sujetos sociales
en el mundo del desarrollo, es cuando se pretende trabajar con grupos o sectores sociales
meramente funcionales a los objetivos y estrategias de los proyectos o las instituciones de
cooperacin.
El proceso de construccin interna como sujeto social se refiere a la construccin de su

organizacin, identidad y voluntad colectiva, a lo que ciertos autores denominan como su
sintona espiritual26. Sin el nimo de presentar una receta esquemtica de los pasos a seguir,
se sealan ciertos elementos que pueden ser tiles en los procesos de construccin de sujetos
o actores sociales (grfico N 7):
El primer paso en este proceso es el descubrir los elementos articuladores por parte
de los mismos grupos sociales, lo cual implica la identificacin de los problemas,
intereses y objetivos que los unifican, a partir de sus necesidades bsicas.
El proceso tiene escasas posibilidades de xito, sino se realiza y se sustenta en la
incorporacin y participacin de la gente en cada uno de los pasos, para que se
vaya haciendo protagonista. Esto implica definir con precisin los mecanismos y
procedimientos para garantizar la participacin de todos los sectores sociales
involucrados.
Luego se necesita un esfuerzo conjunto, desde las bases, para diagnosticar y
denunciar el problema o la asimetra social que le impele a movilizarse y actuar. En
este proceso es sustancial la identificacin de las causas y actores responsables de la
situacin de dominacin o exclusin.
Basndose en el diagnstico, el siguiente paso es la construccin de su voluntad
colectiva, lo cual toma la forma de una agenda programtica, una propuesta de poltica
pblica e incluso de un pliego de peticiones; as como, de una estrategia o plan de
accin que les permita actuar de manera conjunta. Este es uno de los pasos, que
26
Virno, Paolo (2002). Gramtica de la multitud, para un anlisis de las formas de vida contemporneas.
Rebelin, Argentina.
31
seguramente, ms requieren de un acompaamiento y asesora tcnica de agentes

externos.
Las definiciones estratgicas y operativas conducen posteriormente a establecer las
formas organizativas ms adecuadas para implementar la estrategia o plan de accin,
lo que generalmente implica flexibilizar las estructuras orgnicas existentes en funcin
de lograr la mayor eficacia y eficiencia prctica.
Un factor de importancia es recoger los elementos culturales y cotidianos de la
poblacin o sector social, para definir los smbolos que permitan construir y
consolidar identidades como sujeto social.
Tambin se debe impulsar la construccin de alianzas, que debe comenzar por la
articulacin del propio sector social, parar proyectarse a la conformacin de redes,
objetivos comunes y acciones conjuntas con otros sectores o actores sociales.
Por ltimo viene el proceso de implementacin operativa de la estrategia, lo que a
su vez exige un esfuerzo continuo de seguimiento y evaluacin respecto a los
avances y limitaciones del proceso, los cambios del entorno, y la definicin de nuevas
acciones y adaptacin de la estrategia a las condiciones cambiantes de la realidad.
Grfico N 8. PROCESO DE CONSTRUCCIN DE SUJETOS SOCIALES
32

La participacin consciente de la gente no puede alcanzarse por decreto. Es imposible
inyectar saltos de conciencia, hay que construir el actor social (su conciencia, organizacin
y propuestas) en cada momento (especialmente en las fases iniciales de cualquier proceso
social), para que en el mismo proceso de accin colectiva se vaya autoconstituyendo como
sujeto social. Esto exige tiempo, cuya cantidad depende del proceso mismo, lo importante es
entender que lo participativo es consustancial a la construccin de sujetos sociales, capaces de
pensar y realizar las acciones de incidencia en polticas pblicas para construir entornos
favorables a sus intereses y procesos de desarrollo ms equitativos e incluyentes.
Como puede observarse, los procesos de construccin de sujetos o actores sociales estn
ntimamente relacionados con las dinmicas de empoderamiento de los grupos o sectores
dominados o excluidos. Este proceso les permite acceder a ciertos recursos bsicos de poder
(informacin, conocimiento, capacidades, organizacin, movilizacin, recursos, etc.) y
modificar las relaciones asimtricas de poder existentes en la sociedad.
Los actores o sujetos sociales pueden tener distinta extensin en el tiempo. Pueden emerger, y
desaparecer en un tiempo relativamente corto, cuando se estructuran para una coyuntura y
objetivo determinado o no logran construir una slida identidad colectiva; o pueden
mantenerse en el tiempo, cuando tienen objetivos a largo o mediano plazo, y son capaces de
constituir una slida identidad, estructura organizativa, sustentadas en xitos y resultados
efectivos respecto a sus demandas y propuestas. Tambin pueden actuar en un espacio,
pequeo: un barrio, una parroquia, un municipio, o actuar a nivel nacional, regional e incluso
internacional.
33
5. CMO UN ACTOR SOCIAL PUEDE INCIDIR EN

POLTICAS PBLICAS?
No existe un mtodo para promover o realizar procesos de incidencia en polticas pblicas, ni
existen lineamientos especficos vigentes para todo tipo de institucin u organizacin. El
mtodo es un marco cerrado, cuya contribucin slo puede ser efectivizada si se adoptan las
reglas, pasos y procedimientos, de manera integral y mecnica. En cambio es posible una
metodologa, asumida como un marco flexible, que se sustenta en un propsito previamente
negociado, una teora que orienta su prctica, y cierta lgica general que facilita el rumbo, los
pasos y las acciones hacia el logro del propsito definido.
Siguiendo lo dicho, una metodologa, al no ser rgida ni mecnica, parte del conocimiento y
comprensin de la realidad o situacin donde se va a intervenir, y est fuertemente
influenciada por una visin de mundo, unas premisas, unas hiptesis y unos objetivos
determinados.
Las etapas del proceso de incidencia en polticas pblicas que se proponen, en la metodologa
que se desarrolla a continuacin (grfico N 8), est constituida por:
Etapa de identificacin de la problemtica
Etapa de construccin de la propuesta de poltica pblica
Etapa de planificacin del proceso de incidencia poltica
Etapa de negociacin, presin y aprobacin de la propuesta
Etapa de presupuestacin de la poltica pblica
Etapa de implementacin y control de la poltica pblica
Grfico N 9. METODOLOGA PARA LA INCIDENCIA POLTICA
Implementaci
n
y control
de la
poltica pblica
Identificacin
de la
problemtica
Construccin
de la propuesta
de poltica
pblica
Presupuestaci
n de la poltica
pblica
Negociacin,
presin y
aprobacin de
la propuesta
Planificacin
del proceso de
incidencia
poltica
34

El desarrollo de cada una de estas etapas considera los siguientes elementos: introduccin,
objetivos y resultados a cumplir, estrategias y elementos a considerar, los actores
involucrados y los roles que les compete cumplir.
Etapa de identificacin de la problemtica

Tratndose de un proceso social y poltico, es improcedente proyectar la puesta en prctica de
una estrategia coherente y de un conjunto de tcticas de incidencia poltica apropiadas, sin un
conocimiento previo de la realidad relevante en la cual se quiere intervenir. Si la intervencin
no es coherente con la comprensin, muchas contradicciones y fracasos pueden emerger en
los procesos sociales y prcticas de desarrollo.
La realidad tambin es una construccin social. Nuestro conocimiento o comprensin de la
realidad, no es la realidad misma, es una representacin, elaborada a travs de mltiples
impresiones sensibles y percepciones emocionales y racionales. Y la realidad no es solamente
el entorno o contexto, aquello que nos rodea, sino que nosotros somos parte de esa realidad.
Esta premisa es fundamental, puesto que nos permite asumir que nosotros somos
influenciados y transformados por el entorno, pero tambin nosotros, podemos intervenir en la
definicin y transformacin del mismo.
En la perspectiva anotada, el anlisis de la realidad como metodologa de conocimiento y
comprensin de las condiciones y situacin de lo real, es al mismo tiempo, un instrumento de
insercin en esa misma realidad y un instrumento organizador de la accin.
La realidad social es un conjunto complejo (visin sistmica) articulado de hechos,
acontecimientos, situaciones y condiciones, adems de las condiciones y prctica de las
fuerzas impulsoras del proceso de incidencia poltica. Los actores o sujetos sociales pueden
conocer este complejo articulado para orientar adecuadamente su comportamiento en funcin
de sus intereses y/u objetivos.
El anlisis o diagnstico de la problemtica tiene como objetivo el conocer/comprender la
realidad, con el fin de disear e implementar la estrategia (disposicin de pasos, actividades,
recursos y tiempo) ms adecuada para alcanzar los objetivos que se propongan las fuerzas
impulsoras de procesos de incidencia en polticas pblicas.
Grfico 10. ETAPA DE IDENTIFICACIN DE LA PROBLEMTICA
Implementacin
y control
de la
poltica pblica
Identificacin
de la
problemtica
Identificacin
de la
problemtica
Construccin de la
propuesta de
poltica pblica
Presupuestacin de
la poltica pblica
Negociacin,
presin y
aprobacin de la
propuesta
Planificacin del
proceso de
incidencia poltica
OBJETIVO
Comprender la correlacin de fuerzas
Identificar el problema o necesidades del actor

Definir la idea general de la propuesta de poltica
pblica
Ubicar y clasificar a los actores relevantes
Conocer mecanismos y procedimientos de decisin
Identificar las oportunidades y amenazas del entorno
relevante
35

Objetivo y resultados
El objetivo del anlisis o diagnstico de la problemtica es conocer y comprender la
correlacin de fuerzas respecto a la iniciativa de poltica pblica, basndose en el anlisis de
las necesidades o problemas del actor, la comprensin de las condiciones del entorno, el
conocimiento de los distintos actores involucrados, y del actor social, para luego disear la
propuesta tcnico-poltica y la estrategia ms adecuada para obtener su aprobacin y
aplicacin.
Los resultados que se esperan obtener en esta etapa son:
La identificacin del problema o necesidades de los sectores sociales que
potencialmente se pueden convertir en fuerzas impulsoras.
La definicin de la idea general de la propuesta de solucin a la problemtica
identificada.
La ubicacin y clasificacin de los actores relevantes y su posicin ante la propuesta:
potenciales fuerzas decisoras, aliadas, indecisas, de oposicin, etc.
El conocimiento de los mecanismos y procedimientos de toma de decisiones respecto
a la poltica pblica que se va a proponer.
La identificacin de las oportunidades y amenazas que presenta el entorno relevante:
factores sociales, econmicos, polticos, culturales e institucionales.
La caracterizacin de las fortalezas y limitaciones de las potenciales fuerzas
impulsoras del proceso de incidencia poltica.
Estrategia y acciones
Conocer la realidad implica un esfuerzo de investigacin, reflexin y anlisis, que se logra a
travs del pensamiento (el cual funciona de manera relacional, emocional y lgica) a partir de
la experiencia sensible, del manejo de datos e informacin, de la cultura a la cual se pertenece
y de la cosmovisin del mundo que se asuma.
Lo fundamental del anlisis no son las tcnicas que se pueden utilizar, que en el caso nuestro,
al tratarse de procesos participativos, se pueden realizar mediante investigaciones en fuentes
secundarias, entrevistas con actores relevantes y autodiagnsticos participativos; sino, los
aspectos relevantes que se deben conocer/comprender para disear la propuesta de poltica
pblica y la estrategia ms adecuada para su concrecin.
La gestin de este tipo de procesos polticos y tcnicos, exige el desarrollo de una cultura
(pensamiento y accin) estratgica, lo cual no tiene nada que ver con la aplicacin mecnica
de pasos y herramientas. Las personas que piensan y actan estratgicamente estn en
capacidad de disear los pasos ms adecuados a la realidad particular donde se est
interviniendo o se piensa intervenir, y de construir las herramientas pertinentes para el xito
de los procesos y las estrategias.
En este sentido, ms que proponer los pasos y herramientas de manera mecnica, es necesario
identificar los aspectos fundamentales que se deben analizar, parar conocer y comprender. Se
propone seis factores para el anlisis:
Problema o necesidades del actor que amerita la construccin de una o varias polticas
pblicas:
o
o
o
Cules son las necesidades o problemas prioritarios del actor que pueden ser resueltos
mediante polticas?
Quines son las personas afectadas por estas necesidades o problemas prioritarios?
Cules son las causas que generan stas necesidades o problemas?
36

o
Identificacin de la propuesta de solucin bajo la forma de una poltica pblica:

o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Cul es el marco normativo que determina quines son los responsables de decidir la poltica
pblica que se est demandando?
Qu establecen las leyes, reglamentos u ordenanzas, respecto a los mecanismos y al
procedimiento para el proceso de toma de decisiones? (si se trata de la aprobacin de una
norma, de la creacin de una institucin pblica, de la aprobacin de planes, programas o
proyectos, para la elaboracin de presupuestos)
Cules son los plazos o tiempos que establecen las leyes, reglamentos u ordenanzas, para la
aprobacin de polticas pblicas?
Que autoridades o funcionarios, y en que momentos, intervienen en el proceso de elaboracin
o aprobacin de la poltica pblica propuesta?
Factores relevantes del entorno: sociales, econmicos, polticos, culturales e

institucionales.
o
o
o
o
o
o
Quines son los actores institucionales y las personas que tienen el poder de decisin sobre la
propuesta de poltica pblica? Cul es la posicin de los actores decisores ante la propuesta?
Qu actores son potenciales aliados y cules son sus intereses concretos con respecto a la
propuesta?
Qu actores estn indecisos y por qu tiene esta posicin o qu intereses concretos tienen
respecto a la propuesta?
Qu actores estn en la oposicin a la propuesta y cules son sus intereses concretos respecto
a la propuesta?
Mecanismos y procedimiento para decidir sobre la potencial propuesta de poltica

pblica:
o
Frente a las necesidades o problemas priorizados cul es la posible solucin en cuanto a

polticas pblicas?
Cules son las ventajas de realizar un proceso de incidencia en polticas pblicas respecto a
las necesidades o problemas priorizados?
Qu expectativas de xito tiene la propuesta?
Qu implicaciones polticas e institucionales existen?
Cul es la actitud de las instituciones pblicas que tiene relacin con la propuesta de poltica
pblica?
Cules son las implicaciones estratgicas y a largo plazo para el actor impulsor?
Actores relevantes: decisores, aliados, indecisos, de oposicin, etc.

o
Cules son las consecuencias de las necesidades o problemas priorizados para el actor
impulsor y para otros actores?
Cul es el actual marco normativo respecto a la poltica pblica que se pretende impulsar?
Qu planes, programas, proyectos o acciones se realizan desde las instituciones pblicas
respecto a la poltica pblica propuesta?
Qu tendencias en la elaboracin de polticas pblicas locales, regionales, nacionales o
internacionales afectan al actor impulso? (normas, impuestos, planes, programas, proyectos,
instituciones, etc.)
Estas tendencias o modificaciones previstas a corto, mediano o largo plazo qu impacto
(positivo o negativo) van a tener sobre el actor impulsor?
Qu cambios en el marco normativo o institucional, en los planes, programas o proyectos, en
los presupuestos, facilitan al actor la satisfaccin de sus demandas u objetivos de desarrollo?
Qu proyectos normativos, institucionales, planes o presupuestarios, existen al respecto de los
intereses u objetivos del actor impulsor?
Las fortalezas y limitaciones del actor social para desarrollar la estrategia y el proceso
de incidencia poltica.
o
o
o
o
o
Cules son las fortalezas del actor social impulsor del proceso de incidencia poltica?
Cul es su experiencia y capacidad para intervenir en procesos de incidencia poltica?
Cul es su grado de cohesin interna?
Cul es su grado de posicionamiento frente a la opinin pblica?
Cul es su grado de legitimidad frente a la ciudadana?
37

o
Qu alianzas estratgicas tienen y cules son sus potenciales actores aliados?
En general el anlisis o diagnstico debe ser un ejercicio permanente (seguimiento constante

del entorno), puesto que la realidad social, econmica, poltica, institucional, cambia
constantemente, y hasta puede modificarse rpidamente en ciertos momentos.
Como se puede apreciar, el acceso a la informacin es de capital importancia para cualquier
actor que se proponga un proceso de incidencia en polticas pblicas. Y no se trata de
cualquier informacin, sino de aquella que es relevante para el proceso planteado.
Existen dos tipos de fuentes de informacin, las fuentes secundarias (diarios, boletines
informativos de las instituciones pblicas, registro oficial, noticieros o programas de opinin
de televisin y radio, etc.), y las fuentes directas o personales (gobernantes, legisladores,
funcionarios pblicos, partidos o movimientos polticos, asesores, consultores, grupos de
inters, actores sociales, etc.).
Los pasos en cualquier proceso de investigacin son ms o menos comunes: formular las
preguntas que le interesan a determinado actor, saber dnde y cmo obtener las respuestas,
levantar o conseguir la informacin, y analizar o interpretar los resultados, considerando los
objetivos del actor social que va a impulsar una determinada poltica pblica.
Actores
El rol protagnico de esta fase lo tienen los sectores o actores sociales que se van a
constituirse como fuerza impulsora del proceso de incidencia en polticas pblicas. Ellos, a
partir de su grado de desarrollo como sujetos sociales y de sus capacidades, son quienes deben
realizar los esfuerzos de diagnstico participativo y autodiagnstico que se proponen. Para
ello pueden trabajar mediante la conformacin de un equipo responsable en el que se
incorporen a participar tanto dirigentes como miembros de base, con el apoyo de tcnicos. El
equipo es el responsable de coordinar, programar e impulsar el proceso de anlisis de la
problemtica, garantizando la ms amplia participacin de las bases y/o comunidades de
referencia de las fuerzas sociales impulsoras.
Tambin los actores externos (tcnicos) que apoyan desde los proyectos, ONGs de desarrollo,
la cooperacin, universidades, iglesias, entre otros, pueden cumplir un importante rol en esta
etapa: facilitando metodologas y tcnicas participativas de diagnstico y autodiagnstico
comunitario, fortaleciendo las capacidades de anlisis de los actores comunitarios,
promoviendo espacios de reflexin y anlisis, sistematizando informacin, entre otras
funciones.
En tanto que otros actores, como las autoridades y funcionarios de instituciones pblicas,
sectores privados, profesionales y otros, se limitan en esta fase, bsicamente a facilitar o
proveer informacin para los actores sociales puedan realizar sus anlisis.
Etapa de construccin de la propuesta de poltica pblica

Esta etapa posibilita la transicin o la combinacin depende de las condiciones del entorno y
de las necesidades del proceso- de la protesta a la propuesta. En este proceso los sectores
sociales, trascienden los comportamientos pasivos o meramente reactivos, para convertirse en
actores sociales o sujetos sociales con la creatividad, las capacidades y el compromiso, para
plasmar en alternativas tcnicas la respuesta y solucin a las problemticas que los afectan.
38

La propuesta expresa el objetivo del proceso de incidencia poltica, lo que este se propone
alcanzar, como una alternativa de solucin al problema identificado, y expresa las demandas,
aspiraciones e intereses de los actores que constituyen la fuerza impulsora. La propuesta de
poltica pblica se puede concretar a travs del establecimiento de normas, la creacin de
nuevas instituciones pblicas, la asignacin de presupuestos y definicin de fuentes de
financiamiento, o la elaboracin de planes, programas y proyectos.
El xito del diseo de la poltica pblica depende en gran medida de la gobernanza, es decir,
de la participacin intelectual, espiritual y poltica de toda la sociedad sobre una base
pluralista. Esto responde no slo a una necesidad tica (el bien comn) o poltica (de
legitimidad), sino de eficacia y eficiencia, puesto que ests dinmicas participativas permiten
responder de mejor manera a las demandas de la sociedad y compromete a los distintos
actores en su implementacin.
Grfico 11. ETAPA DE CONSTRUCCIN DE LA PROPUESTA POLTICA
Implementacin
y control
de la
poltica pblica
Identificacin
de la
problemtica
Construccin
deConstruccin
la de la
propuesta
propuesta
dede
poltica pblica
poltica
pblica
Presupuestacin
de la poltica
pblica
Negociacin,
presin y
aprobacin de la
propuesta
Planificacin del
proceso de
incidencia poltica
OBJETIVO
Definir la propuesta de poltica pblica
Constitucin de equipo responsable

Diseo de estrategia de participacin de los actores
sociales
Elaboracin de mapeo de actores relevantes
Realizacin de talleres de formulacin de la
propuesta
Elaboracin de mapeo de actores relevantes
Elaboracin del documento final de la propuesta
Suscripcin de acuerdo pblico
Objetivos y resultados
Definir de manera participativa la propuesta de poltica pblica orientada a resolver el
problema o las necesidades identificadas por los actores sociales de la fuerza impulsora, con
los aportes del conjunto de actores sociales involucrados.
En cuanto a los resultados, esta etapa debera permitir:
Definir las orientaciones y lineamientos estratgicos de la alternativa de poltica
pblica: visin de futuro de la sociedad respecto a la problemtica identificada,
principios rectores, roles y funciones de los diversos actores, objetivos y lineamientos
estratgicos, indicadores de impacto y responsables institucionales de la aplicacin,
control, evaluacin.
Formular los lineamientos operativos y acciones para la implementacin de la poltica,
una vez que se apruebe, que incluye la definicin de objetivos, indicadores con metas
para el corto plazo, planes de accin, presupuestos y responsabilidades.
Estrategias y actividades
A continuacin se enuncian una serie de criterios para la construccin de la propuesta de
poltica pblica:
39
Las polticas que se formulen deben enmarcarse en las polticas nacionales vigentes y
deben responder a una visin realista, que permita vincular las polticas de largo plazo
con las decisiones inmediatas, con la finalidad de lograr el compromiso y la
movilizacin de los diferentes actores involucrados.
Las polticas que se propongan deberan responder a la priorizacin realizada respecto
a los problemas crticos que afectan a los actores que constituyen la fuerza impulsora,
con una perspectiva de generalizacin, puesto que el momento en que sea aprobada
como poltica, su impacto se proyecta al conjunto de la sociedad y no slo a un sector
en particular. Esto involucra la elaboracin de una lnea base, como punto de partida
situacional, sobre la cual se midan y evalen los avances de la aplicacin de la
poltica.
En el diseo de las alternativas polticas se debe promover la creatividad, habida
cuenta que las exigencias del presente y del futuro de alejan cada vez ms de las
pautas y opciones exitosas del pasado. Adems la poltica pblica no puede ser
homognea para aplicarse a todas las realidades, todo lo contrario, tiene que ser una
poltica diferenciada para responder a las problemticas, necesidades y demandas
especficas de los actores involucrados.
Desde una visin de largo plazo, la formulacin de la propuesta de poltica ha de
incorporar el cambio y la incertidumbre que marcan las actuales realidades sociales,
buscando potenciar las ventajas y disminuir las amenazas que presenta el contexto. No
obstante, es importante que se asuma desde el inicio que la poltica tambin tiene un
carcter dinmico, es decir que debe ser ajustada en el mismo proceso de su
implementacin, a partir de la medicin y evaluacin de sus resultados.
El diseo de la propuesta debera responder a un enfoque de sistemas, para lograr una
visin integral e integrada, que atienda la relacin e interaccin con las polticas
sectoriales, los mbitos locales, provinciales/departamentales y nacionales, y que en su
implementacin tienda a la coordinacin y sinergia entre los diferentes niveles de
gobierno y los mltiples actores relacionados con la poltica pblica que se quiere
aplicar.
Las polticas pblicas tendran que responder a una clara perspectiva tica y a la
afirmacin de valores, con la finalidad de garantizar su orientacin al bien comn, o a
los intereses generales construidos mediante la interaccin y concertacin; as como
para incrementar el nivel de compromiso y de cultura cvica y ciudadana.
El proceso de formulacin de la poltica pblica debe considerar los recursos en un
sentido amplio, que incluye los recursos econmicos y materiales, pero tambin los
recursos polticos, institucionales, ticos, culturales y cvicos. Vale recordar que sin
presupuesto e inversin no existe poltica pblica.
La elaboracin de la propuesta debe concluir con el reconocimiento de organizar un
aprendizaje constante (gestin de conocimientos), para lo cual es indispensable
evaluar sistemticamente los resultados de la poltica pblica propuesta y aprobada,
que incluya los indicadores de impacto de la poltica, los supuestos, hiptesis y
procesos que le dieron origen.
La etapa de construccin de la propuesta incluye una serie de actividades que se enmarcan en

la fundamentacin y formulacin de la poltica:
a) Constitucin y capacitacin de un equipo responsable de conducir, coordinar y
facilitar, todo el proceso de diseo, donde se puedan incorporar dirigentes y miembros
de base de los actores sociales impulsores, as como tcnicos de diferentes disciplinas
acadmicas.
b) Construccin y/o afinamiento de una metodologa orientada a garantizar la
participacin de los actores sociales y otros actores en el proceso de formulacin.
40

c) Elaboracin de mapeo de los actores relevantes relacionados o que tengan inters en el
tema concerniente a la alternativa de poltica que se quiere formular.
d) Desarrollar reuniones y talleres de formulacin de la propuesta tcnica de poltica
pblica con la presencia de todos los actores relevantes identificados; y
posteriormente, para validar de manera amplia la propuesta elaborada.
e) Se pueden conformar mesas de trabajo con representantes de los actores sociales y
tcnicos, respecto a ciertos aspectos que ameriten ser profundizados.
f) Elaboracin del documento final con la propuesta de poltica pblica que va a ser
presentado a los sujetos responsables de tomar la decisin.
g) Tambin se puede promover la suscripcin de un acuerdo pblico de compromiso con
los contenidos de la propuesta, por parte de los diferentes actores involucrados,
pblicos, sociales, comunitarios y privados, como parte de la estrategia que permite
viabilizar su aprobacin.
Actores
En la etapa de formulacin de la propuesta de poltica pblica intervienen de manera
privilegiada dos tipos de actores: por un lado, los actores sociales que constituyen la fuerza
impulsora, quienes son los llamados a expresar sus demandas, aspiraciones, sugerir las
responsabilidades de los diferentes actores para la gestin de las polticas; y por el otro, los
tcnicos que apoyan y acompaan los proceso de desarrollo de los primeros, que trabajan en
proyectos, ONGs, iglesias, la cooperacin, universidades, entre otros.
Tambin se debe considerar el involucramiento de los medios de comunicacin con el
propsito de garantizar un proceso amplio de informacin a la ciudadana, y en la medida de
lo posible establecer mecanismo de realimentacin, recogiendo sus criterios y opiniones.
Etapa de planificacin del proceso de incidencia poltica27

Planificar es prever y decidir hoy las acciones que nos pueden llevar desde el presente hasta el
futuro deseable. No se trata de hacer predicciones acerca del futuro sino de tomar decisiones
pertinentes, informadas, para que ese futuro sea realidad. Sin planes no se puede saber cmo
organizar a la gente y cmo distribuir los recursos; incluso puede que no se tenga ni siquiera
la idea clara de qu es lo que se necesita organizar. Sin un plan se tienen muy pocas
probabilidades de lograr los objetivos y las metas. Esto conduce a ver la planificacin como
un proceso de conocimiento de la realidad para organizar acciones y medios que permitan
obtener un objetivo determinado.
El objetivo de esta etapa es disear una gua para orientar la accin de las fuerzas impulsoras
del proceso de incidencia poltica, mediante un ordenamiento alternativo de momentos,
actividades, medios, personas y tiempo, con el fin de darle viabilidad a la aprobacin de la
propuesta de polticas pblicas, por parte de los sujetos responsables de tomar las decisiones
correspondientes.
Los resultados que se esperan en esta fase son:
Contar con un instrumento estratgico para guiar la accin colectiva, y disminuir los
riesgos e incertidumbres provenientes de un entorno cambiante.
Facilitar la comunicacin, comprensin y alineamiento estratgico de los objetivos, las
estrategias y acciones del proceso de incidencia poltica.
27
Esta parte se desarrolla en base a los aportes del Manual de incidencia poltica del proyecto participa Per,
ejecutado por un consorcio integrado por Catholic Relief Services (CRS), Grupo Propuesta Ciudadana (GRC) y
Research Triangle Institute (RTI), publicado en Lima en julio del 2003.
41
Fundamentar la cohesin poltica y organizativa de los actores sociales que

constituyen la fuerza impulsora y las fuerzas aliadas del proceso.
Establecer claramente las responsabilidades de los diferentes actores individuales y/o
grupales que constituyen la fuerza impulsora en la implementacin del proceso de
incidencia poltica.
Hacer un uso efectivo y eficiente de los, tradicionalmente escasos, recursos financieros
y materiales necesarios para la implementacin del proceso.
Grfico 12. ETAPA DE PLANIFICACIN DE LA INCIDENCIA POLTICA
Implementacin
y control
de la
poltica pblica
OBJETIVO
Disear el plan de incidencia poltica
Identificacin
de la
problemtica
Construccin de la
propuesta de
poltica pblica
Presupuestacin de
la poltica pblica
Negociacin,
presin y
aprobacin de la
propuesta
Planificacin
del proceso
de incidencia
Planificacin del
proceso de
poltica
incidencia poltica
Formulacin del objetivo general y especficos

Definicin de indicadores de resultados del plan
Diseo de estrategias
Definicin de actividades para cada uno de los
objetivos especficos
Elaboracin del cronograma de trabajo
Definicin de los recursos necesarios
Definicin de responsabilidades
Diseo de mecanismos de seguimiento y evaluacin
del plan
Estrategia y actividades
No existen procedimientos estandarizados para el diseo, de un plan de incidencia en las
polticas pblicas. En realidad su concepcin y diseo responden a un ejercicio de creatividad
de los actores, a la capacidad colectiva para dar respuestas estratgicas a los problemas
identificados, y a las condiciones que presenta la realidad social, econmica, poltica y
cultural en la cual se va a intervenir.
El rol fundamental de todo plan con orientacin estratgica es darle viabilidad a los objetivos
propuestos. En este sentido, Carlos Matus, uno de los principales tericos de la planificacin
estratgica, afirma que ella es el arte de hacer posible maana lo que hasta hoy parece
imposible28.
El plan de incidencia poltica no debe generar rigideces en su ejecucin, no puede ser asumido
como una camisa de fuerza, ms bien debe servir como un camino abierto y flexible para
ordenar el trabajo mltiple y simultneo que se propone realizar. A pesar de lo dicho, se debe
considerar que cualquier proceso de planificacin implica tres momentos bsicos: la
realizacin de un esfuerzo de conocimiento de la realidad que ya fue expuesto en la primera
etapa de la propuesta metodolgica-, la definicin de los objetivos del proceso a impulsar, y el
diseo del camino y uso de los medios para hacer realidad los propsitos.
Por otra parte, y antes de pasar a ubicar los objetivos, resultados y los pasos de esta etapa de
planificacin de los procesos de incidencia poltica, vale la pena tener una visin general de
los diferentes marcos estratgicos en los que pueden desarrollarse los procesos de carcter
poltico, no sin antes advertir que los mismos dependen en mucho de la actitud y las
28
Carlos Matus. Ibidem.
42

relaciones que impulsen los diferentes actores involucrados, particularmente de la apertura de
los actores pblicos respecto a las demandas y propuestas de los actores sociales.
Veamos entonces ests diferentes opciones estratgicas para los procesos de incidencia
poltica:
La estrategia de cooperacin: consiste en que diferentes actores son capaces de
definir de comn acuerdo sus papeles y sus responsabilidades en el seno de la
sociedad, estableciendo as una especie de contrato social, que se basa en el
reconocimiento equitativo y justo de los derechos de los diferentes actores, y la
corresponsabilidad en la definicin, implementacin y control de las polticas
pblicas. En este tipo de estrategia prevalecen la negociacin, la persuasin, la
bsqueda de consensos de suma positiva.
La estrategia de dominacin: implica que el actor con mayor poder se aprovecha de
las desventajas y falta de oportunidades de los actores con menor poder, para imponer
su proyecto y objetivos particulares, a travs de cualquier tipo de mecanismo (el fin
justifica los medios) y sin importarle el costo que esto pueda acarrear para los dems.
La estrategia de confrontacin: conlleva un proceso de medicin de fuerzas, en el
que los diferentes actores se enfrentan con una lgica de victoria-derrota, para lo cual
realizacin acciones de desgaste y debilitamiento del oponente, para restringir sus
posibilidades, mientras se fortalece, hasta derrotar al adversario e imponer su
propuesta de polticas pblicas.
Para la definicin de estrategias es importante hacerlo desde un enfoque sistmico, que
permita no slo ver la profundidad y la relacin de mltiples acontecimientos y hechos, sino y
sobretodo, que permita definir orientaciones de manera integral, sin desaprovechar ninguna
oportunidad, y sin abandonar o dejar de actuar en ningn escenario, para la obtencin de los
objetivos propuestos. Tambin es importante en la definicin de la estrategia, considerar la
intervencin de las fuerzas impulsoras en las diferentes etapas del ciclo de las polticas
pblicas: formulacin, decisin, presupuestacin, ejecucin y control.
As mismo, la estrategia de incidencia poltica que se defina debe considerar el conjunto de
actividades necesarias y posibles: construccin participativa de propuestas de polticas
pblicas, fortalecimiento de la organizacin y educacin de la base social, cobertura de los
medios de comunicacin social para hacer conocer sus propuestas a los ms amplios sectores,
construccin de amplios proceso de alianza con actores sociales con los cuales coincidan o
compartan objetivos e intereses, dilogo y la negociacin con las autoridades y funcionarios
pblicos involucrados en la toma de decisin respecto a la propuesta, movilizacin social en
caso que se requiera acciones de presin, exigibilidad jurdica a travs de los tribunales
competentes, monitoreo del comportamiento de los diferentes actores y el anlisis de las
condiciones cambiantes del entorno, entre otras. Estos lineamientos estratgicos se desarrollan
con mayor detalle en la siguiente etapa.
Luego de la identificacin y anlisis del problema que preocupa a la fuerza impulsora, del
anlisis de las relaciones de poder entre los mltiples actores involucrados y la construccin
de la propuesta alternativa de poltica pblica, el diseo del plan de incidencia poltica puede
elaborarse considerando los siguientes elementos operativos:
a) Formulacin de objetivo. Los objetivos son la expresin cualitativa de lo que se quiere
conseguir con el plan de incidencia para darle viabilidad a la aprobacin de la propuesta
de poltica pblica.
43

b) Definicin de indicadores de resultado. Los indicadores especifican, en trminos, precisos,
el contenido del objetivo formulado, mediante la fijacin de metas que permiten medir los
avances y el cumplimiento del plan de incidencia.
c) Diseo de estrategias. Una vez formulados los objetivos y sus indicadores, hay que
encontrar la manera de hacerlos realidad. Existen diferentes maneras de hacer las cosas, es
lo que se denomina como alternativas u opciones estratgicas; entre estas variadas
opciones estratgicas seguramente algunas sern ms pertinentes que otras, la pertinencia
puede venir por el lado de su eficacia, pertinencia, o eficiencia.
d) Definicin de actividades. Las actividades son las tareas que se debe cumplir para hacer
realidad el objetivo propuesto.
e) Diseo del cronograma. Una vez que se identifiquen las actividades se hace una lista de
las mismas en orden cronolgico, distribuidas para el perodo u horizonte de tiempo en
que se est planificando.
f) Definicin de los recursos que son necesarios para ejecutar las actividades planificadas.
g) Definicin de responsabilidades. En esta parte se trata de determinar los actores sociales y
las personas que van a ejecutar la actividades programadas.
De la misma manera, el diseo del plan de incidencia poltica puede considerar la definicin
de mecanismos de seguimiento y evaluacin para medir los avances y cumplimientos del plan
de incidencia poltica.
Actores
Los responsables del proceso de diseo del plan de incidencia poltica son los mismos de la
etapa anterior: las personas y organizaciones de la fuerza impulsora., con un importante apoyo
de los tcnicos de ONGs de desarrollo, universidades y profesionales, ente otros.
Etapa de negociacin, presin y aprobacin de la poltica pblica

La capacidad para llevar a la prctica el plan o la estrategia de incidencia poltica es ms
importante que la calidad de su formulacin, porque requiere movilizar las energas humanas
de los actores sociales que forman parte de la fuerza impulsora, tomar decisiones de manera
continua que conduzcan al logro de los objetivos en un entorno cambiante, y requiere pasin y
liderazgo para facilitar, coordinar y conducir el proceso.
La experiencia en la gestin estratgica evidencia que las mayores dificultades no estn en la
formulacin de los planes o estrategias, sino en la ejecucin de la misma. Esta es la razn
principal del fracaso de muchas estrategias, en las cuales el verdadero problema no es un mal
diseo, sino su mala aplicacin. Los actores sociales requieren sistemas de gestin de la
estrategia, que permitan asumir en la prctica que la formulacin y aplicacin de la estrategia
es un proceso continuo y participativo, el cuales podran contemplar al menos cuatro
dimensiones destacadas:
El entorno: que constituye el contexto de accin, en el cual coexisten mltiples

actores y determinantes que condicionan cualquier proceso social, y ms an un
proceso de carcter poltico como la incidencia para polticas pblicas.
La estrategia: para hacer de ella un instrumento de organizacin y direccin, que debe
ser comunicado, entendido y asumido por los actores sociales de la fuerza impulsora, e
inclusive por sus aliados.
El alineamiento: de las personas, organizaciones sociales, recursos y actividades, para
que todos ellos se orienten sinrgicamente al servicio de los objetivos planteados.
La organizacin: que implica la movilizacin de todos los actores y organizaciones de
la fuerza impulsora y sus aliados en una misma direccin.
44
Se trata en definitiva de promover organizaciones enfocadas en la estrategia, para lo cual se

pueden considerar cinco principios: traducir la estrategia a trminos operativos, alinear al
conjunto de la organizacin con la estrategia y las acciones operativas, hacer que la estrategia
sea el trabajo diario de todo el mundo, hacer de la estrategia un proceso continuo y movilizar
a la accin mediante el liderazgo de los dirigentes29.
Grfico 13. ETAPA DE NEGOCIACIN, PRESIN Y APROBACIN
Implementacin
y control
de la
poltica pblica
OBJETIVO
Viabilizar la aprobacin de la propuesta
Identificacin
de la
problemtica
Construccin de la
propuesta de
poltica pblica
Presupuestacin de
la poltica pblica
Negociacin,
presin y
Negociacin,
aprobacin
de
presin y
aprobacin de la
la propuesta
propuesta
Planificacin del
proceso de
incidencia poltica
Fortalecimiento de la organizacin y educacin de la

base social
Construccin participativa de propuestas de polticas
pblicas
Construccin de amplios proceso de alianza
Estrategia de comunicacin social
Dilogo y la negociacin con autoridades pblicas
Movilizacin social en caso que se requiera presin
Exigibilidad jurdica en los tribunales competentes
Monitoreo de los actores y el entorno
En esta etapa se busca la ejecucin, seguimiento, evaluacin y adaptacin de la estrategia o el
plan de incidencia poltica diseado, con el fin de hacer realidad las condiciones que permitan
la aprobacin y aplicacin de la propuesta de poltica pblica.
Para ello se requiere hacer realidad los siguientes resultados:
Comunicar la estrategia a los actores sociales de la fuerza impulsora para que sea
comprendida y asumida por todos ellos.
Alinear a estos actores y organizaciones con la estrategia, flexibilizando y adaptando
las estructuras formales a la implementacin articulada de la misma.
Convertir la estrategia en el trabajo diario de todos los actores de la fuerza impulsora,
mediante procesos de informacin y desarrollo de las capacidades requeridas para que
contribuyan a su xito.
Hacer de la estrategia un proceso continuo a travs de espacios de reflexin para
valorar y evaluar el proceso de implementacin, aprender de los resultados y adaptar
la estrategia a la evolucin del proceso y las condiciones el entorno.
Movilizar a la accin a todos los actores sociales de la fuerza impulsora a travs del
liderazgo y testimonio de sus dirigentes.
Estrategias y acciones
Como se ha dicho, en esta etapa se trata de poner en prctica la estrategia y el plan de
acciones definidas en la etapa anterior, para lo cual se debe tener presente las principales
lneas de accin expuestas en la misma:
29
Kaplan, Robert y Norton, David (2001). Como utilizar el Cuadro de Mando Integral para implantar y
gestionar su estrategia. Ediciones Gestin 2000 S.A., Barcelona, Espaa.
45
Fortalecimiento de la organizacin y educacin de la base social: el xito del

proceso de incidencia poltica depende de la organizacin, y la calidad de la accin de
un actor social organizado, tiene el techo de la cohesin y compromiso de sus bases, y
de la capacidad de sus sistemas de direccin. La mejor forma de impulsar la cohesin
y compromiso de las bases es a travs de procesos en los que los contenidos de las
propuestas de polticas pblicas y la decisin de las acciones se vayan construyendo
desde las bases hacia arriba, por medio de reuniones, asambleas, talleres, congresos,
procesos de consulta, etc. De la misma forma los procesos educativos deben estar
articulados las necesidades, procesos y objetivos de la campaa de incidencia poltica.
Todo lo anterior permite que la conduccin sea un ejercicio participativo y no slo de
una lite dirigencial.
Construccin participativa y sustento tcnico-poltico de la propuesta de polticas

pblicas: el sujeto fundamental en la definicin de los contenidos de cualquier
propuesta de polticas pblicas deben ser las bases y los dirigentes de los actores
sociales involucrados. Si bien el proceso de sustentacin tcnico-poltica requiere el
concurso y el apoyo de profesionales o intelectuales orgnicos de los sectores
populares. Entonces, la construccin participativa y el sustento tcnico-poltico de la
propuesta de polticas pblicas se fundamenta en una relacin democrtica y de
reciprocidad entre los actores sociales y los tcnicos que les acompaan o que estn a
su servicio, a travs de metodologas como la educacin dialgica y el intercambio de
saberes. Un dilogo entre el saber popular y el saber acadmico, en la que los unos
aportan los conocimientos ancestrales y la ciencia e la vida, y los otros, la ciencia de
occidente.
Construccin de amplios procesos de alianza: para lo cual se requiere que el actor

promotor del proceso tenga un liderazgo reconocido por los otros actores y por la
sociedad, as como una actitud de apertura y confianza entre los potenciales aliados;
luego se puede identificar los intereses de cada uno de los potenciales actores para
trabajar sobre aquellos que son similares o complementarios, a travs de reuniones o
talleres conjuntos; la alianza no debe quedarse a nivel de los objetivos o de la
propuesta, es necesario avanzar a acuerdos respecto a la estrategia y a las actividades
concretas que se deben impulsar de manera conjunta; por ltimo, el proceso va a
requerir que se constituyan espacios y mecanismos de coordinacin peridica entre los
diferentes actores aliados, para hacer el seguimiento del proceso, proceder a la
rendicin de cuentas y realizar los ajustes que sean necesarios a la estrategia y las
actividades programadas.
Comunicacin amplia para hacer conocer las propuestas: esta es una de las lneas
de accin ms importantes y delicadas, puesto que una mala planificacin o
implementacin, pueden llevar al fracaso la propuesta de incidencia poltica, puesto
que una buena parte del mismo depende de la capacidad argumental y comunicacional
persuasiva. El discurso de los actores comprometidos con el proceso debe orientarse a
informar, inspirar confianza, seducir, convencer, a la opinin pblica, a travs de los
medios masivos de comunicacin. Para ello debe presentar las razones que justifican
la postura adoptada, el contenido concreto de la propuesta de poltica pblica,
evidenciando los efectos negativos que la toma de la decisin o su omisin puede
provocar en la ciudadana y en los actores involucrados, as como hay que aclarar u
oponerse a los argumentos adversos evidenciando sus debilidades y limites. La
argumentacin debe ser tcnicamente sustentada, no se puede caer en falacias o
46

exageraciones puesto que se minar aceleradamente la confianza de la ciudadana en
los actores promotores.
Dilogo y negociacin con las autoridades y funcionarios pblicos: este es un

proceso que debe realizarse desde el inicio, con el fin de presentar o hacer conocer la
propuesta de polticas pblicas a las personas responsables de tomar las decisiones y
aquellas que participan directamente del proceso de definicin, esto implica a los
gobernantes y parlamentarios, as como los directores, asesores y asistentes de los
primeros. El mecanismo fundamental para este proceso es el dilogo poltico, y se
requiere cierto cuidado para no caer en la tentacin de reproducir las prcticas
polticas tradicionales de realizar acuerdos de manera secreta y poco transparente. En
el proceso de dilogo y negociacin con los representantes de los poderes pblicos, es
fundamental seleccionar el momento ms oportuno para intervenir, conociendo que es
mejor hacerlo en los primeros momentos del proceso de decisin, cuando intervienen
el personal tcnico, sin descuidar la accin posterior cuando ya participan
directamente los polticos.
Movilizacin social en caso que se requiera acciones de presin: la movilizacin

social o la accin directa de las bases del actor social es una de las acciones ms
contundentes para la obtencin de los propsitos de la campaa de incidencia poltica,
puesto que permiten atraer a los medios de comunicacin (produce un acontecimiento
comunicable), si se ha posicionado la propuesta como una causa justa generar una
opinin pblica favorable a los propsitos de los actores impulsores, y particularmente
puede facilitar la modificacin favorable de la correlacin de fuerzas frente a los
actores adversarios. Sin embargo recurrir a la movilizacin tambin puede ser
peligroso y desgastante, si no se lo hace en un momento oportuno, no se puede realizar
en cualquier momento, sino slo despus de haber agotado las acciones de dilogo y
de de que la opinin pblica haya evidenciado la falta de voluntad de las autoridades
pblicas para atender y canalizar las demandas de los actores sociales.
Exigibilidad jurdica a travs de los tribunales competentes: la aplicacin de un

enfoque sistmico e integral, conduce a que se haga uso de los mecanismos judiciales
establecidos en el marco normativo (constitucin y leyes), para demandar los derechos
y canalizar la accin ciudadana. Entre estas figuras jurdicas se encuentran: las
denuncias a las defensoras del pueblo, la fiscala general de la nacin o la contralora
de la Repblica, hasta a organismos internacionales como la Comisin Andina de
Juristas, OEA, o instancias de las Naciones Unidas; las demandas a los tribunales
constitucionales, la accin de amparo ante la funcin judicial, e incluso el
enjuiciamiento a travs de los tribunales e justicia. Este tipo de acciones requieren
cierto apoyo tcnico, especialmente de profesionales el derecho.
Monitoreo del comportamiento de los diferentes actores y anlisis de las

condiciones cambiantes del entorno: este lineamiento consiste en monitorear y
evaluarla ejecucin de las acciones de la campaa, la pertinencia de la estrategia
definida, los avances del proceso y el comportamiento de los diferentes actores
involucrados. Para esto se requiere definir previamente los mecanismos y
procedimientos de seguimiento y evaluacin del proceso, y de manera particular un
sistema de gestin de informacin, que retroalimente el proceso de implementacin de
la estrategia y la conduccin del proceso, para analizar y procesar la informacin del
proceso y los nuevos acontecimientos y formular nuevas orientaciones estratgicas y
47

operativas. Los actores sociales deben ser capaces de adaptar sus estrategias a medida
que se modifican las condiciones el entorno y que se implementa la estrategia.
Actores
En esta etapa que implica la aprobacin de la poltica, as como en las fases de
presupuestacin, implementacin y control de la misma, se produce una fuerte interaccin
entre los diferentes actores que tienen inters en la propuesta de poltica pblica. Esta
interaccin es particularmente fuerte entre las fuerzas impulsoras y los sujetos decisores de la
misma, pudiendo tomar diferentes formas: desde la concertacin, negociacin y consenso,
hasta la presin y el enfrentamiento.
Desde el enfoque del presente documento, a los actores sociales les corresponde ser el motor
y corazn del proceso de formulacin y aprobacin de la poltica pblica, para lo cual, luego
de la identificacin de las necesidades o problemas, la elaboracin de la propuesta de poltica
y el diseo de la estrategia, deben desarrollar acciones para posicionarse ante las autoridades
pblicas y el conjunto de la sociedad, impulsar el proceso de dilogo y negociacin con las
mismas y dems actores involucrados, establecer alianzas con otros actores sociales o
institucionales que les fortalezcan y faciliten argumentos tcnicos, implementar acciones de
presin en el caso de ser necesario, y realizar el seguimiento y evaluacin continua del
proceso para tomar en el camino las decisiones que sean necesaria que apunten a obtener los
resultados propuestos30.
Asumiendo el protagonismo de los actores sociales en el proceso, el rol de las instancias
pblicas no se limita al de un actor ms de los procesos participativos del ciclo de las polticas
pblicas. La democracia representativa le asigna el papel de decidir sobre las propuestas de
poltica pblica, con la visin de receptar las demandas, necesidades y aspiraciones de los
actores sociales, procesarlas y resolverlas en funcin del bien comn. De ah que sus
funciones tengan que ver con el reconocimiento de los actores sociales y la ciudadana como
los depositarios de la soberana democrtica, la apertura para escuchar y asumir causas justas
o de inters general, la promocin de interrelaciones entre los distintos actores, la facilitacin
de espacios de participacin, la facilitacin de informacin estratgica y tcnica para mejorar
las propuestas de poltica31.
En caso contrario, cuando por diferentes motivos no se realiza el mandato democrtico de
responder a las demandas sociales, se deja abierta la posibilidad de que las mismas sean
impulsadas a travs de acciones de movilizacin y presin de los actores sociales.
Los tcnicos de los proyectos, iglesias y ONGs de desarrollo, pueden cumplir el papel de
asesora y apoyo tcnico en el proceso de decisin de la poltica, promover espacios de
dilogo y negociacin poltica ente los actores involucrados, apoyar y acompaar las acciones
que impulsen los actores sociales, con recursos tcnicos y econmicos, facilitar procesos de
encuentro y alianza con otros actores involucrados. Este accionar debera orientarse a
fortalecer y empoderar a los actores sociales para modificar la correlacin de fuerzas y crear
las condiciones que permitan la viabilidad de la aprobacin e implementacin de las
polticas32.
30

Memoria, ibid, pg. 46
32
31
48
Etapa de presupuestacin de la poltica pblica

Al hablar de la presupuestacin de la poltica pblica nos referimos a los presupuestos
pblicos, entendidos como un instrumento legal, mediante el cual se definen las inversiones
pblicas en una jurisdiccin territorial determinada, y las fuentes de financiamiento o los
recursos para hacer frente a esas inversiones, en un lapso de tiempo que generalmente
corresponde a un ao. Su formulacin y ejecucin est bajo la responsabilidad de la funcin
ejecutiva o instancias gubernamentales, en tanto que su aprobacin la hacen las instancias
legislativas.
El presupuesto pblico es el instrumento donde realmente se reflejan de manera fehaciente las
prioridades econmicas y sociales de los gobiernos. El mismo traduce las polticas y los
compromisos gubernamentales a decisiones que establecen cmo se obtendrn los recursos y
en qu sern gastados. Estos pueden ser inversiones para gastos corrientes, la provisin de
servicios a la sociedad, la construccin de obras, la solucin de problemas estructurales como
la pobreza, e incluso el cumplimiento de compromisos internacionales.
En resumen, las polticas pblicas se concretan en los presupuestos (fuentes de financiamiento
y lneas de inversin). Desde esta perspectiva la participacin de los actores sociales, la
ciudadana y otros actores privados y pblicos, es fundamental como parte de la estrategia
para incidir en polticas pblicas. No basta con intervenir o incidir en el proceso de
formulacin sino que se imprescindible participar en el ciclo completo, es decir en la
formulacin, aprobacin, presupuestacin, ejecucin y control de las mismas. Estos procesos
de involucramiento de los actores sociales y ciudadana en la presupuestacin conlleva el
mejoramiento de la transparencia y la reduccin de espacios de discrecionalidad y corrupcin;
adems que permite abrir el debate pblico y procesos de toma de decisin democrticos
sobre la aplicacin y el manejo de los recursos.
Grfico 14. ETAPA DE PRESUPUESTACIN DE LA POLTICA PBLICA
Implementacin
y control
de la
poltica pblica
Presupuestacin
de la poltica
pblica
Construccin de la
propuesta de
poltica pblica
Presupuestacin de
la poltica pblica
Negociacin,
presin y
aprobacin de la
propuesta
OBJETIVO
Garantizar el financiamiento de la
poltica pblica aprobada
Identificacin
de la
problemtica
Planificacin del
proceso de
incidencia poltica
Investigar las normas, procedimientos y responsables

del ciclo presupuestario
Elaborar propuesta presupuestaria: clasificadores,
partidas, programas
Interlocutor y negociar con las autoridades y
funciones responsables
Crear espacios de coordinacin entre actores sociales
y autoridades pblicas
Realizar asambleas con las bases de informacin y
legitimacin de los consensos
Presentar a las autoridades competentes la propuesta
y realizar seguimiento de su aprobacin
Tambin es importante asumir que la propuesta de poltica pblica y su respectivo

presupuesto debe enmarcarse e integrarse en los planes de desarrollo estratgicos que suelen
tener los gobiernos de las diferentes jurisdicciones territoriales donde se est interviniendo,
49

los mismos que establecen ciertas reglas para la jerarquizacin de las demandas y la
distribucin de recursos.
Un ltimo aspecto a explicar, es que lo lgico sera que la presupuestacin de la poltica
pblica sea parte de las etapas de formulacin y aprobacin de la misma. Sin embargo la
experiencia en nuestros pases evidencia que, debido a los problemas de dficit fiscal y a las
lgicas tradicionales de priorizacin de la inversin pblica, muchas de las polticas
especialmente las consideradas del sector social- son aprobadas sin financiamiento. En otras
palabras, la razn de separar esta etapa tiene que ver con un motivo funcional y prctico.
Objetivo y resultados
El propsito de esta etapa es garantizar los recursos financieros para la implementacin
prctica de las polticas pblicas aprobadas por los organismos competentes, impulsando una
redistribucin ms equitativa y eficiente de los recursos pblicos y dems actores, para
mejorar la calidad de vida de la poblacin y una mayor transparencia en la gestin y control
de los presupuestos pblicos.
A nivel de resultados en esta etapa se espera:
Identificar y establecer las fuentes de financiamiento y definir los recursos pblicos
que se invertirn en la implementacin de la poltica pblica, en funcin de responder
a las necesidades y demandas de los actores sociales y la ciudadana.
Establecer los compromisos y niveles de corresponsabilidad de los diferentes actores
pblicos, privados y comunitarios, para la ejecucin de las polticas pblicas.
Propiciar mecanismos para extender la participacin democrtica al diseo de los
presupuestos anuales de los organismos de gobierno.
Promover la transparencia de las decisiones y conocer los procedimientos
administrativos y el funcionamiento interno de las instituciones pblicas en los
procesos de presupuestacin.
Favorecer el conocimiento, anlisis y control de los actores sociales y la ciudadana
sobre las fuentes de financiamiento, las inversiones pblicas y el control de la
ejecucin presupuestaria.
Estrategias y acciones
El diseo de los presupuestos para las polticas pblicas debe considerar en primer lugar el
marco normativo que define los procedimientos administrativos, plazos, responsabilidades y
mecanismos de control de todo el ciclo de presupuestacin (diseo, aprobacin, ejecucin,
control), lo cual comnmente se establece en la Constitucin de la Repblica, leyes y
reglamentos nacionales, ordenanzas, decretos ejecutivos, decisiones administrativas,
resoluciones y disposiciones, entre otros instrumentos legales.
Un segundo elemento a tomar en cuenta son los denominados clasificadores presupuestarios
y/o partidas presupuestarias, que son normas cuyos contenidos son de suma utilidad
prctica ya sea para permitir entender al nivel mas desagregado del presupuesto y por ende de
las polticas publicas, y complementariamente tener un panorama de cmo es la composicin
interna de los poderes pblicos constituidos nacionales.
En tercer lugar se debe conocer la poltica presupuestaria de la entidad pblica o
jurisdiccin territorial, la cual describe a grandes rasgos lo que hacen todos los programas
de cada jurisdiccin o entidad. Por lo general cada jurisdiccin o entidad ejecuta ms de un
programa o categoras equivalentes. En estos programas se desagregan las polticas pblicas
50

que se van a implementar en un perodo de tiempo determinado. A su vez, permite evidenciar
los montos asignados a cada programa y por tanto su importancia relativa en el presupuesto.
Por ltimo, las partidas presupuestarias parciales son las ms importantes para establecer y
analizar las intencionalidades, los efectos y los alcances de cualquier poltica pblica. En otros
trminos si al elaborar un presupuesto, no se hace a nivel de partida parcial de los insumos
para implementar la poltica publica a la que se aspira, dicha poltica resultar desfinanciada e
irrealizable.
Ya a nivel operativo en esta etapa se pueden desarrollar ciertas actividades:
En un primer momento es fundamental investigar e informarse sobre el marco
normativo, los procedimientos administrativos y las responsabilidades polticas y
tcnicas en el proceso de elaboracin, aprobacin, ejecucin y control presupuestario.
Posteriormente, y en caso de no haberse hecho en la etapa de formulacin de la
propuesta de poltica pblica, hay que proceder a elaborar la propuesta presupuestaria
para financiar la poltica pblica aprobada, para lo cual se debe partir de la
identificacin de los clasificadores presupuestarios, los programas en que se concreta
la poltica pblica y las partidas presupuestarias parciales, correspondientes. La
formulacin suele hacerse en base a una reflexin que sintetiza dos variables, la
territorial (provincias/departamentos, cantones, parroquias, distritos, etc.) y la temtica
(programas educativos, de salud, econmicos, ambientales, etc.).
Una vez que se cuente con la propuesta presupuestaria, se inicia y desarrolla un
intenso proceso de interlocucin y negociacin con las autoridades y funcionarios
(responsables administrativos, de planificacin, legales, etc.) que juegan un papel
relevante en la elaboracin tcnica y aprobacin de los presupuestos pblicos,
considerando los plazos legales definidos para ello.
Otro aspecto importante en lo operativo, es la creacin de espacios de coordinacin
entre las autoridades y funcionarios pblicos, los sujetos sociales y otros actores
interesados en el proceso, cuyas funciones son la interlocucin, negociacin y
establecimiento de consensos respecto a la poltica y su presupuesto.
Es de fundamental importancia, que luego de construidos los consensos se realicen
asambleas con las bases sociales de las fuerzas impulsoras y aliadas, para informar y
legitimar los acuerdos alcanzados. En estos espacios se puede solicitar la presencia de
autoridades polticas o de funcionarios tcnicos de las instancias pblicas responsables
para que expliquen los alcances y limites del consenso logrado.
Una vez diseada la propuesta presupuestaria para financiar la poltica se procede a
presentarla oficialmente a los rganos legislativos responsables de su aprobacin.
Estas instancias generalmente solicitan un informe de anlisis tcnico y financiero de
la propuesta realizada por los funcionarios responsables del nivel ejecutivo y de sus
instancias asesoras, antes de proceder a tomar decisiones.
Actores
Como se ha expresado anteriormente, la responsabilidad fundamental en la elaboracin y
aprobacin de los presupuestos pblicos recae en las instancias ejecutivas y legislativas; sin
embargo, esto no significa que se reduzca la importancia de un intenso trabajo de dilogo e
incidencia por parte de los actores sociales.
Los funcionarios de los organismos de gobierno (Presidencia de la Repblica, Prefecto,
Alcalde, etc.) son los responsables de elaborar tcnicamente las propuestas presupuestarias,
basndose en las orientaciones polticas de las autoridades. Posteriormente las propuestas de
presupuestos pblicos son entregadas a las instancias legislativas (Congreso, Consejos
51

Provinciales/Departamentales, Concejos Municipales, etc.) para su anlisis, modificacin y
aprobacin. Al ser ellas las autoridades competentes para decidir, pueden realizar
modificaciones a las propuestas de presupuestos realizadas por los actores sociales; sin
embargo existen experiencias, como los presupuestos participativos, en los que se ha
establecido con la ciudadana un consenso previo (reglamento), limitando las posibilidades de
cambio de aquello que se ha establecido de manera participativa.
En tanto los actores sociales, con el apoyo tcnico de universidades, la cooperacin, iglesias,
entre otros, son quienes disean previamente la propuesta de presupuesto de la poltica
aprobada; adems de capacitarse sobre el tema y los procedimientos administrativos, y hacer
el seguimiento al proceso de formulacin y resolucin presupuestaria. La elaboracin de la
propuesta presupuestaria se realiza, no slo en base al trabajo de dirigentes y tcnicos, sino en
asambleas con la participacin de los distintos sectores de base de las fuerzas impulsoras y
aliadas. En tanto que los tcnicos aportan informacin, conocimiento, anlisis y alternativas,
para darle un sustento adecuado a la propuesta.
Etapa de implementacin y control de la poltica pblica
El proceso de implementacin de la poltica aprobada, constituye la prueba de verdad, a travs
de un proceso de interaccin entre el contenido de las polticas pblicas aprobadas (sus
objetivos, estrategias, mecanismos institucionales) y la aplicacin prctica en un contexto
determinado.
Como ya ha sido expresado, la poltica pblica se materializa en la ejecucin de presupuestos,
planes, programas, proyectos y otros. Por lo cual se debe tener claridad respecto a que
instituciones pblicas o actores sociales, son responsables de la gestin e implementacin
operativa de la poltica; as como qu medios se han asignado y se van a utilizar para llevar a
cabo la poltica aprobada.
Grfico 15. ETAPA DE IMPLEMENTACIN Y CONTROL DE LA POLTICA PBLICA
Implementacin
y control
Implementaci
de la
poltica pblica
n y control
de la poltica
OBJETIVO
Garantizar la aplicacin y el
mejoramiento continuo de la poltica
Identificacin
de la
problemtica
Construccin de la
propuesta de
poltica pblica
Presupuestacin de
la poltica pblica
Negociacin,
presin y
aprobacin de la
propuesta
Planificacin del
proceso de
incidencia poltica
Implementacin:
Adaptacin y flexibilizacin de las estructuras de
ejecucin
Desarrollo de capacidades de los operadores
Construccin de redes de servicios y ejecucin
Coordinacin entre diferentes niveles de gobierno
Cambio de la cultura poltica de la ciudadana
Gestin de conflictos
Control:
Definicin de estndares de calidad
Diseo de indicadores, metas y sistema de
informacin
Medicin de la satisfaccin de la ciudadana
Control de todo el ciclo de la poltica pblica
La aplicacin de la poltica debe estar acompaada de un proceso de seguimiento y

evaluacin de la misma. Esto implica la superacin de la visin tradicional que piensa que la
ejecucin de las polticas es un momento anterior a su control; los dos procesos tienen que
52

desarrollarse concomitantemente. El seguimiento y la evaluacin de la poltica no puede
hacerse sin que se definan, previamente, la lnea base y los indicadores, para comparar o
medir en relacin a los objetivos propuestos y obtenidos en la realidad.
El objetivo de esta etapa es garantizar la aplicacin de la poltica pblica aprobada, a travs de
la corresponsabilidad de los diferentes actores involucrados, y permitir su mejoramiento
continuo mediante el seguimiento y evaluacin de sus resultados.
Este proceso de aplicacin y control tiene de hecho varios resultados:
Mejorar los resultados de las polticas pblicas, as como el compromiso y la
corresponsabilidad de los diferentes actores en la fase de implementacin.
Apoyar los procesos de toma de decisiones, mediante sistemas de gestin de
informacin y medicin del impacto del proceso de su implementacin.
Optimizar la gestin tcnica, operativa, econmica y administrativa de la poltica
pblica o de los servicios derivados de la misma.
Mejorar los mecanismos y procedimientos de rendicin de cuentas de los actores
responsables de su aplicacin, y los procesos de control social efectivos por parte de la
ciudadana, especialmente referidos al grado de satisfaccin de la poblacin
beneficiada, la pertinencia y calidad de las polticas y sus servicios, y eficiencia y
transparencia en el manejo de los recursos.
Estrategias y actividades
Respecto a la estrategia y actividades referidas a la aplicacin de la poltica pblica se pueden
considerar los criterios que se exponen a continuacin:
En la aplicacin igual que en la formulacin- de las polticas pblicas no se puede
actuar con criterios homogenizantes, puesto que la realidad social es diversa y
compleja, con el fin de responder a la diversidad de demandas especficas y a la
multiplicidad de realidades concretas.
En el proceso de ejecucin de la poltica se debe estar atentos al riesgo de la primaca
de la visin instrumental sobre los derechos sociales, econmicos, polticos y
culturales de la ciudadana, que comnmente proviene del divorcio entre ciertos
criterios tcnicos y la visin y demandas de la gente.
Uno de los principales elementos que afecta la calidad de la poltica pblica se refiere
a las estructuras y capacidades de las instituciones pblicas y privadas responsables de
su aplicacin. Por ello la importancia de modificar y flexibilizar ests estructuras de
ejecucin, as como desarrollar programas intensivos de desarrollo de capacidades
tcnicas, sociales y administrativas.
Mejorar la coordinacin entre las diferentes instituciones ejecutoras de la poltica
mediante la construccin de redes de servicios y la creacin de espacios de reflexin
seguimiento y evaluacin de las mismas. Esto con toda certeza implica tambin la
coordinacin entre diferentes niveles de gobierno (parroquial, municipal,
provincial/departamental y nacional).
Se requiere tambin promover un cambio de la cultura poltica de la ciudadana y de
los servidores y operadores de la poltica, para que se asuman los nuevos paradigmas
de gestin participativa y corresponsable del ciclo de las polticas pblicas.
Es probable que en el proceso de aplicacin de la poltica pblica se presenten
tensiones, por lo cual es necesario desarrollar capacidades para el manejo y gestin de
conflictos.
53

Por otra parte, la preocupacin creciente por la calidad de las polticas pblicas hace
imprescindible que se diseen sistemas de medicin y control de la misma, lo que exige la
creacin de marcos institucionales y condiciones organizativas que los hagan viables. En este
sentido se pueden considerar los siguientes elementos operativos:
Una comprensin clara de los objetivos y estrategias de la poltica pblica para

establecer los estndares y medidas concretas para la interpretacin de los resultados.
Disear una estrategia especfica de seguimiento y evaluacin que incluya las
variables especficas a medir (insumos, productos, resultados, etc.), los indicadores,
metas, datos a considerar, la recoleccin de la informacin, archivo y procesamiento
de los datos e informacin.
Darle racionalidad a la estructura de los planes, programas y proyectos, superando las
inconsistencias estructurales que se pueden presentar; puesto que no es posible medir
la poltica cuando existe confusin, superposicin y conflictos entre los mismos.
El sistema de medicin debe considerar las necesidades de informacin de todos los
usuarios o actores relevantes, para garantizar los procesos de aprendizaje y los aportes
de todos los involucrados.
Tambin es fundamental incorporar las necesidades, aspiraciones y criterios de
satisfaccin de los usuarios o beneficiarios de la poltica, que como ha sido expresado,
debe darse tanto en la fase de formulacin como en la definicin del sistema de
control.
Por ltimo, es importante equilibrar el sistema en funcin de las necesidades ptimas
de informacin, para evitar su falta o inexactitud que no permitiran extraer
conclusiones adecuadas, como las sobrecargas inmanejables de informacin o un
exceso de rigidez del sistema. Los criterios prevalecientes de un sistema de control
deben ser la eficacia, eficiencia y flexibilidad, para adaptarlo al ritmo en que se
modifiquen las condiciones de la realidad.
Un aspecto fundamental es el seguimiento y evaluacin de todo el ciclo de las
polticas pblicas, que incluye la formulacin, decisin, presupuestacin, ejecucin y
control, para lo cual puede ser interesante considerar los ndices de valor agregados de
gobernanza elaborados en el ao 2002 por el Instituto del Banco Mundial:
participacin y responsabilidad, estabilidad poltica y ausencia de violencia,
efectividad de los gobiernos, calidad regulatoria, Estado de derecho y control de la
corrupcin.
Actores
Las instituciones pblicas deben asumir nuevos roles en los procesos de gestin de
administracin, basados en una nueva concepcin democrtica del Estado, la ciudadana, y la
relacin entre ellos, que permita la apertura, voluntad y compromiso para impulsar varios
procesos:
Actuar como vnculo entre los diversos actores implicados en los procesos de
formulacin, gestin y control de las polticas pblicas.
La conformacin de espacios (por ejemplo, mesas de dilogo y de trabajo) para que
los representantes del conjunto de los actores de un territorio determinado participen
en los anlisis de la realidad, la identificacin de sus demandas y la formulacin de
normas, planes, programas y proyectos.
El impulso de procesos de presupuestacin participativa, para garantizar que las
inversiones pblicas se orienten efectivamente a las demandas de los actores sociales.
Promover el compromiso y el desarrollo de capacidades de los funcionarios de las
instituciones pblicas para que respondan con eficacia y eficiencia a las demandas
sociales, y para un trabajo en interaccin y alianzas con el conjunto de actores.
54
Fortalecer la capacidad de previsin y manejo de los conflictos polticos y sociales,

con la intencin de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de
aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para la accin colectiva.
Apertura para realizar procesos de rendicin de cuentas, transparentar la informacin,
y someterse a los mecanismos y procedimientos de control social, previamente
establecidos.
En tanto que los actores sociales, ONGs de desarrollo, universidades, sectores

empresariales, y dems actores que participaron en la formulacin de la poltica pblica,
asumen la corresponsabilidad en la aplicacin y control de la misma. Con ello se garantiza el
mejoramiento continuo de la poltica, ya que su formulacin solamente es un momento inicial
del ciclo de polticas pblicas, que requiere reformulaciones y adaptaciones en la medida de
su implementacin, basndose en el nuevo conocimiento que antes no exista o no estaba
disponible.
Lo anterior significa que la coordinacin y colaboracin entre los diferentes actores no
concluye con la formulacin de la poltica, sino que se mantienen de manera corresponsable
para su implementacin y control, puesto que los grandes desafos del bienestar en nuestro
tiempo, ya no dependen solamente de la accin pblica, sino de la articulacin y accin de
todos los involucrados.
Este tipo de procesos puede permitir no slo la legitimizacin de las autoridades y organismos
pblicos, sino que son un aporte fundamental en la construccin de un nuevo Estado,
democrtico, concertador y comprometido con los intereses generales o las causas justas.
55
6. PALABRAS FINALES
Al final de las reflexiones contenidas en este documento, tal vez sea importante puntualizar
algunos temas o desafos pendientes:
Existe un importante acumulado de experiencias prcticas de formulacin, gestin y

control participativo de polticas pblicas, que estn demandando mayores esfuerzos
de sistematizacin, para el enriquecimiento de las teoras que las sustentan, as como
el mejoramiento de los elementos metodolgicos e instrumentales. Esto plantea la
necesidad de profundizar investigaciones sobre las mejores experiencias que
combinen el saber prctico y acadmico.
Por otra parte, es evidente concentrar esfuerzos en el desarrollo de capacidades sobre

la formulacin, gestin y control participativo de polticas pblicas, de los actores
sociales, de instituciones pblicas y privadas, involucradas en este tipo de procesos.
Procesos de gestin de conocimientos, que parte de la reflexin crtica sobre su propia
prctica, para extraer nuevos aprendizajes y orientaciones para la accin.
Asimismo, la necesidad de impulsar un entorno favorable para el fortalecimiento y

sostenibilidad de los proceso de desarrollo de sectores o comunidades empobrecidas y
vulnerables, mediante la construccin y aplicacin de polticas pblicas en mbitos tan
dismiles como los emprendimientos econmicos solidarios, la gestin social de
recursos naturales, la descentralizacin y el desarrollo local, entre otros, debera
capitalizar los avances descritos, especialmente en lo relacionado a los procesos
participativos y a la arquitectura institucional necesaria para su implementacin.
Por ltimo es necesario recordar que las orientaciones que se plantean para promover y
facilitar procesos con el propsito de que los actores sociales incidan en polticas pblicas,
son solamente eso orientaciones. En ningn caso lo desarrollado es la ltima palabra respecto
al tema, y menos an es una receta mgica para aplicar mecnicamente.
Todo lo contrario la bsqueda de alternativas desde el mbito de las polticas pblicas, que
apunten al bienestar de la ciudadana queda abierta al desarrollo de nuevos aprendizajes y
experiencias prcticas. Y de la misma manera los planteamiento para orientar la accin,
requieren contextualizarse en los diverso escenarios en los que se acta, por la complejidad
que conllevan este tipo de procesos sociales.
56
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¿Cómo Actores Sociales Inciden en Políticas Públicas¿ ASOCAM - Ruben Garnica

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1. CUL ES EL CONTEXTO EN EL QUE PARTICIPAN LOS

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2. ACLARANDO CIERTOS CONCEPTOS

Elaboracin: IX Seminario Latinoamericano ASOCAM

Empecemos por la definicin de lobbying, institucin que se encuentra en el origen del

Lobbying, cabildeo y dilogo poltico

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Elaboracin: Pablo F. Iturralde B.

Formulacin: es la primera etapa que va desde el origen de la idea, pasa por el

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Decisin: corresponde al proceso de resolucin por parte de los organismos gubernativos

Incidencia en polticas pblicas

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Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Actores sociales, influyen

Elaboracin: IX Seminario Latinoamericano ASOCAM

En los nuevos paradigmas de democracia participativa combinada con la democracia

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Memoria, ibid, pg. 15.

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Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

La informacin se encuentra en el primer nivel de participacin ciudadana y es la

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

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Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Elaboracin: IX Seminario Latinoamericano ASOCAM

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Nueva institucionalidad pblica

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Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Elaboracin: Pablo Iturralde

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

En conclusin, la relacin tradicional entre el Estado y la sociedad, preserva para las

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Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

3. CULES SON LOS SUJETOS Y/O FUERZAS DE LOS

Elaboracin: Pablo F. Iturralde B.

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Serie Asocam Reflexiones y Aprendizajes

Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

En general, las fuerzas impulsoras se pueden clasificar de acuerdo a diversos criterios:

Por la naturaleza de los intereses o demandas defendidas: como lo hemos dicho

Elaboracin: Pablo F. Iturralde B.

Memoria, ibid, pg. 29.

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Cmo actores sociales inciden en polticas pblicas?

Quines forman parte de la fuerza impulsora?