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Eleccin pblica y anlisis institucional

de la accin gubernamental

Public Choice and Institutional Analysis of Government Action

Resumen

Abstract

En un ambiente democrtico, los polticos que integran el gobierno reaccionan o


se anticipan a los reclamos de su electorado,
a travs de su intervencin sobre el sistema
econmico, poltico y social bajo un conjunto de restricciones institucionales. El objetivo de este ensayo es describir y analizar
las principales implicaciones de la teora de
Eleccin Pblica y del Neoinsitucionalismo
en el anlisis de la accin gubernamental. El
documento est dividido en dos apartados:
en el primero se establecen los fundamentos
tericos de la eleccin pblica que permiten
analizar el comportamiento del gobierno, de
los polticos, de los burcratas y los votantes. Esta teora modela al gobierno como un
agente racional que aplica polticas y programas pblicos con el objetivo de ser evaluado
de forma satisfactoria por sus electores. En el
segundo apartado, se incorporan los elementos tericos del Neoinstitucionalismo en tres
de sus vertientes ms importantes: histrico,
sociolgico y de eleccin racional; haciendo
nfasis en el concepto de institucin en cada
una de ellas; y en especial en el anlisis de la
accin gubernamental.

In a democratic environment, the politicians


who integrate the government respond
or anticipate the claims of their electorate,
through its intervention in the economic,
political and social system under a set of
institutional constraints. The aim of this
paper is to describe and analyze the main
implications of the Theory of Public Choice
and Neoinstitutionalism in the analysis
of government action. The document is
divided into two sections: the rst, theoretical
foundations of Public Choice to analyze
the behavior of the government, politicians,
bureaucrats and voters are set. This theory
models the government as a rational agent
applying public policies and programs
in order to be successfully evaluated by
their constituents. In the second section,
theoretical elements of neoinstitutionalism
are incorporated in three of its most
important streams: historical, sociological and
rational choice; emphasizing the concept of
institution in each of them; especially in the
analysis of government action.

Palabras clave:
s
s
s
s
s
s

Eleccin Pblica
Eleccin Racional
Instituciones
Neoinstitucionalismo
Gobierno
Fallas de mercado

Keywords:
s
s
s
s
s
s

Public Choice
Rational Choice
Institutions
Neoinstitutionalism
Government
Market Failures

JEL: D71, L44, E42, D40

Introduccin
En las actuales sociedades democrticas, el desempeo global del gobierno
est encaminado a producir un efecto positivo en la evaluacin poltica de
los ciudadanos. Los resultados electorales y algunos ndices de popularidad

Economa Informa nm. 396 enero - febrero s 2016

Ignacio M. Lpez Sandoval

Profesor Investigador del Departamento de Estudios Institucionales


de la Universidad Autnoma Metropolitana-Unidad Cuajimalpa.

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Economa Informa nm. 396 enero - febrero s 2016

han sido los principales indicadores del nivel de satisfaccin de los votantes
con relacin a las polticas pblicas implementadas en los diferentes niveles de
gobierno: municipal, estatal o federal.
En un ambiente democrtico, los polticos que integran el gobierno reaccionan o se anticipan a los reclamos de su electorado, a travs de su intervencin sobre el sistema econmico, poltico y social bajo un conjunto de restricciones institucionales. Es decir, el gobierno enfrenta limitaciones polticas
(la posibilidad de reeleccin o permanencia en el poder y la interaccin con
diferentes grupos y actores polticos que pueden afectar la estabilidad del sistema); restricciones econmicas (el comportamiento de las diferentes variables
econmicas internas y externas, as como de los instrumentos de poltica econmica que pueden afectar el desempeo de la economa); y por ltimo las limitaciones legales y administrativas que restringen la accin del gobierno para
emprender determinadas polticas que favoreceran sus resultados electorales.
El objetivo de este ensayo es describir y analizar las principales implicaciones de la teora de Eleccin Pblica y del Neoinsitucionalismo en el anlisis de
la accin gubernamental. El documento esta dividido en dos apartados: en el
primero se establecen los fundamentos tericos de la eleccin pblica que permiten analizar el comportamiento del gobierno, de los polticos, de los burcratas y los votantes. Esta teora modela al gobierno como un agente racional
que aplica polticas y programas pblicos con el objetivo de ser evaluado de
forma satisfactoria por sus electores. Es decir, intentar obtener cierto nivel de
rentabilidad electoral por el desempeo realizado en su gestin de gobierno.
Los votantes, respondern en el mercado poltico electoral, dependiendo del
nivel de benecios que reciban por los programas y polticas aplicadas por el
gobierno. Se crea un mercado poltico en el que gobierno es modelado como
un empresario que espera cierto nivel de rentabilidad poltico electoral por
las polticas pblicas implementadas. Esta rentabilidad electoral depender de
cmo los votantes perciben los benecios del gobierno, en trminos de algn
incremento en su nivel de bienestar.
En el segundo apartado, se incorporan los elementos tericos del Neoinstitucionalismo en tres de sus vertientes ms importantes: histrico, sociolgico y de eleccin racional; haciendo nfasis en el concepto de institucin
en cada una de ellas; y en especial en el anlisis de la accin gubernamental.
Sin embargo, se prioriza el Neoinstitucionalismo Econmico (NE), como la
corriente que mejor compagina con los supuestos de la eleccin pblica. El NE
dene a las instituciones como el mecanismo que restringe y limita el comportamiento racional del gobierno, en la bsqueda de la eciencia econmica.
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Ignacio M. Lpez Sandoval

A) La Teora de Eleccin Pblica y la Accin Gubernamental


La Eleccin Pblica o Public Choice se ha posicionado como una de las
corrientes tericas ms importantes en la ciencia poltica contempornea. Sus
lneas de investigacin se han diversicado en diferentes mbitos de la ciencia
poltica y de la economa, destacndose sobre todo en temas electorales y de
votaciones.1
La eleccin pblica ha experimentado una extrapolacin de las hiptesis y
metodologa propias de la teora econmica para la explicacin, anlisis y prediccin de fenmenos sociales, tradicionalmente reservados a la ciencia poltica (Musgrave, 1991:115). Estableciendo as un puente analtico, mediante el
cual se consideran que los agentes privados del mercado son los mismos que
intervienen en el mbito pblico de la poltica, y que en ambas circunstancias,
sus motivaciones y esquemas de comportamiento pueden ser anlogas.
1

A lo largo del desarrollo de la Eleccin Pblica han surgido nuevas generaciones de intelectuales e instituciones con lneas de investigacin y mtodos distintivos que no siempre corresponden a los de los fundadores. Tres escuelas de pensamiento han surgido como dominantes
en este campo terico, con diferentes contribuciones en la investigacin de Eleccin Pblica: a)
Rochester, b) Chicago y c) Virginia (Lpez, 2007).
a) La Escuela de Rochester. El principal representante de la escuela de Rochester es William Riker
quien en 1962 realiz una critica a la Teora Econmica de la Democracia de Downs. El principal aporte de Riker es haber incorporado la teora de juegos en el estudio de la Ciencia Poltica. Otros acadmicos destacados son: Ordeshook, Steven Brams, Melvin Hinich, Morris Fiorina,
Shepsle y Weingast. Estos investigadores han aplicado con frecuencia la Ciencia Poltica positiva
para el estudio de las elecciones, las estrategias de los partidos, la manipulacin de la agenda del
voto, la formacin de coaliciones, y el desempeo de las legislaturas y las burocracias. Hasta principios de los ochentas, la mayora de los trabajos de investigacin de esta escuela fueron tericos y
abstractos, desprovistos del anlisis de los detalles institucionales. Sin embargo, a mediados de los
ochentas Shepsle y Weingast cambiaron la direccin de sus estudios y empezaron un programa
de investigacin de las instituciones basados en la legislatura y la burocracia federal en Estados
Unidos; b) La escuela de Chicago. El programa de investigacin de Chicago (CPE) fue establecido
tardamente por George Stigler en 1971 con su artculo sobre la regulacin econmica. Otros
economistas de Chicago han respaldado el programa tanto en discusiones positivas como normativas. Aunque, CPE es abiertamente positivista, las armaciones de la mayor parte de sus trabajos
se apoyan en lo que para ellos es lo tcnicamente eciente, al sostener que los economistas
pueden observar, explicar y predecir, pero no pueden inuir en el curso de la historia a travs del
derroche de los recursos escasos. Esta escuela ve al gobierno como un mecanismo, utilizado por
individuos egostas y racionales, para redistribuir la riqueza dentro de la sociedad; c) La escuela de
Virginia. La escuela de Virginia tiene sus races en los economistas Frank Knight y Henry Simons
de la escuela de Chicago, es el programa de mayor inuencia en la Eleccin Social, y se considera
controvertido por que sus adeptos no vacilaron en eliminar la lnea que separa la Eleccin Social
de la losofa moral. James M. Buchanan y Gordon Tullock son los principales representantes
de la escuela de Virginia, que ha establecido una posicin opuesta a los economistas ortodoxos
neoclsicos y a la Ciencia Poltica convencional.

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En general Public Choice puede ser visto como un campo de inters de


los investigadores econmicos y polticos, que pretenden hacer un estudio
de la poltica a travs de las herramientas analticas de la economa y que se
caracteriza fundamentalmente por el rigor terico, las pruebas estadsticas y
sus aplicaciones a los problemas polticos de las sociedades contemporneas.
Los fundamentos bsicos de la eleccin pblica se establecieron en cinco trabajos magistrales: 1) la Teora del Votante Mediano planteada por
Duncan Black en 1948; 2) La Eleccin Social y los Valores Individuales
de Arrow en 1950; 3) La Teora Econmica de la Democracia de Anthony
Downs en 1957; 4) El Calculo del Consenso de Buchanan y Tullock en
1962; y 5) La Lgica de la Accin Colectiva de Mancur Olson en 1965
(Rowley y Schneider, 2004:3-5)
Supuestos Fundamentales de la Teora de la Eleccin Pblica
Los investigadores anes a esta corriente pretenden explicar y predecir la conducta de los agentes polticos a travs de los supuestos y tcnicas de anlisis de
la economa pero, sobre todo apoyndose en los supuestos de la eleccin racional, creando modelos que explican la accin colectiva a partir de las conductas
individuales en contextos fuera de los mercados econmicos. Los principales
elementos metodolgicos del enfoque de la Eleccin Racional en la teora
poltica formal o positiva son: a) el supuesto del individualismo metodolgico,
alternativo al colectivismo u holismo sociolgico; b) la consideracin de seres
humanos dotados de una racionalidad meramente instrumental o deliberativa; c) la acciones egostas o auto-interesadas de los agentes polticos; y c)
una extensa aplicacin de las consecuencias no intencionadas de las acciones
humanas, ajena a los esquemas armnicos de otros enfoques (Colomer, 1991:
11-18).
a) El individualismo metodolgico explica los hechos colectivos en funcin
de las decisiones individuales, se concibe a los individuos como nicos responsables de la determinacin de la accin del grupo as como de la accin
privada (Buchanan y Tullock, 1993:22). Se reconoce la capacidad humana
de tomar decisiones voluntarias, aunque se considera que las alternativas para
elegir son limitadas por las estructuras sociales, especcamente por el tipo de
instituciones y reglas de decisin, as como por las interacciones con los otros
agentes individuales (Lpez, 2011).
b) La racionalidad es la caracterstica que poseen los individuos para calcular y seleccionar los resultados que determina sus pautas de comportamien52

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to en la bsqueda de maximizacin de la utilidad esperada. La teora de la


eleccin racional reconoce que los seres humanos enfrentan una motivacin
bsica orientada a la consecucin del inters propio, tomando decisiones de
forma coherente con los nes que pretenden alcanzar (Lpez, 2011).
c) El egosmo o el inters personal es la principal gua de conducta de los
actores, aunque la teora reconoce que este inters personal no solamente puede ser econmico, monetario o material, sino que se trata de una valoracin
de carcter subjetiva tendiente a la obtencin de ciertos resultados, que puede
variar segn el campo de accin y del individuo de que se trate (Lpez, 2011).
d) Consecuencias no intencionadas. La aparente contradiccin de que los
resultados de la accin colectiva no correspondan con las intenciones de los
individuos, no contradice el supuesto de la coherencia sustentada por la teora. Ya que existen factores externos a las decisiones individuales que pueden
inuir en los resultados.
Modelos Anlisis de la Accin Gubernamental
El estudio y anlisis del comportamiento del gobierno en su desempeo poltico-econmico en las sociedades contemporneas puede respaldarse tanto
por la concepcin de los modelos poltico-econmicos, basados en la teora de
la eleccin pblica; como en la tradicional concepcin ortodoxa de la intervencin gubernamental para solucionar las fallas del mercado en la bsqueda
de la eciencia econmica.
En el enfoque de los modelos poltico-econmicos los votantes-consumidores evalan el desempeo del gobierno y con ello, la oportunidad de
que este permanezca en el poder; que en general depende de las condiciones
econmicas y polticas que imperan en el momento de la eleccin y que han
sido producto de la actuacin anterior del gobierno. De ah que desde este
enfoque, el Gobierno busca manipular la economa con el propsito de permanecer en el poder; maximizando su funcin de utilidad. Entendiendo la
maximizacin de la utilidad, como la maximizacin de la funcin de felicidad
a lo largo del tiempo, que depende de la maximizacin del voto y la maximizacin de la funcin ideolgica como caso especial, Frey y Lau (1968).2
Este tipo de comportamiento del gobierno ha conducido a algunos autores
2

Frey (1979) menciona que la Utilidad que los polticos del gobierno reciben por estar
en el poder, es tener la oportunidad de cumplir sus programas polticos. Esta armacin podria
considerarse vlida solo parcialmente, ya que contempla una parte de la funcin de utilidad del
gobierno. Sin embargo, no se debe olvidar que los agentes del gobierno tienen otros objetivos
como: el prestigio, el status social, las retribuciones pecuniarias, etc.

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a pensar que los ciclos econmicos son producto de la actividad poltica del
gobierno (Frey, 1978).
En general, y atendiendo a todas las restricciones del gobierno el problema
analtico que enfrenta es (Frey y Schneider 1981):
Max 5s DT3
sujeta a:
V(T)>V
V=V(X1,...,X n)
F(X1,...,X n)=0
La maximizacin de una funcin de utilidad (U), sujeta a que en el tiempo
de eleccin (T) la porcin de votos obtenida por el gobierno (V) deber alcanzar cierto nivel de votos (V ). Este nivel V variar de acuerdo a ciertos
factores, como son: el nmero de partidos del sistema poltico, las posibles
coaliciones y las leyes electorales particulares de cada pas, etc. La proporcin
de votos recibidos por el gobierno depender de las variables econmicas y
polticas4 (X1,...,X n) las cuales estn relacionadas en el modelo por un conjunto
de ecuaciones F(X1,...,X n)=0. No obstante, se debe aclarar que este problema
es bastante complejo y difcil de resolver analticamente y slo se emplea en el
anlisis terico, construyndose modelos empricos ms sencillos y fciles de
probar por tcnicas estadsticas o economtricas.
En el caso de la visin ortodoxa, las fallas del mercado sirven como justicacin de la intervencin gubernamental.5 Bator (1958), Baumol (1965),
Head (1962) y otros 6 proponen que la presencia de externalidades, la insuciencia en la oferta de bienes pblicos y en general, la existencia de todo tipo
de fallas del mercado sirven para explicar el papel del gobierno en la economa7. Por ejemplo, la coercin gubernamental puede resolver el problema del
gorrn ( free rider), disminuir los efectos de terceros (externalidades), regular los
monopolios naturales y adems, restablecer la competencia en los mercados o
sustituirla.
Sin embargo, a partir de la incorporacin de los modelos de burocracia,
regulatorios, de instituciones legislativas, de los enfoques de polticos y burdonde es la integral con limites inferior t=0 y lmite superior t= (innito) que es la
estructura de un problema de optimizacin dinmica.
4
Las variables econmicas y sociales que afectan la poltica interna o externa de un pas.
5
Shepsle y Weingast (1984:20) mencionan que existen una falla de mercado cuando el
equilibrio del mercado es ineciente.
6
Citado por Shepsle y Weingast (1984:417)
7
Op. cit. p. 417
3

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Ignacio M. Lpez Sandoval

cratas elegidos por grupos de presin, al enfoque ortodoxo de fallas del mercado, se ha planteado que las soluciones polticas a los problemas del mercado
no necesariamente conducen a la eciencia econmica.
Las soluciones polticas en el mejor de los casos pueden suponer ganancias
en la eciencia pero, tambin pueden empeorar las fallas del mercado. Sin embargo, el tema comn en estos modelos es que los actores polticos no reservan
un lugar especial para la eciencia econmica en sus soluciones. Es decir, los
actores polticos reaccionan o se anticipan a los reclamos de su electorado sin
discriminar entre fallas del mercado o eciencia del mercado.
La armacin de que los polticos del gobierno reaccionan o se anticipan
a los reclamos de su electorado, no es excluyente de los modelos polticoeconmicos, que como se mencion, suponen un gobierno que acta sobre la
economa en funcin de las percepciones que tiene su electorado. Actuacin
sujeta, por una parte, a las restricciones polticas, entendiendo esta como la
posibilidad de reeleccin o permanencia en el poder; 8 y por otra parte, regida
tambin por la existencia de restricciones econmicas, que en general, determinan como los instrumentos de poltica afectan la economa; y por ltimo
las restricciones legales y administrativas, en particular la existencia de las burocracias, que es el elemento caracterstico de los gobiernos contemporneos.
Burocracias que en la mayora de los casos se resiste a cambios estructurales
en los programas de gasto, tanto como sea posible, y que por lo general tiene
un continuo inters en el crecimiento de la inversin pblica (Frey, 1979:311).
Haciendo la a aclaracin, que este planteamiento es vlido slo para la burocracia tradicional, dado que en el caso de algunos pases latinoamericanos,
ciertos sectores tcnicos de la burocracia han promovido sustanciales cambios
estructurales en el gastos pblicos, en la bsqueda de un dcit scal mnimo.
Sin embargo, la diferencia bsica entre el enfoque de fallas del mercado y
los modelos poltico-econmicos se establece a partir de los diferentes niveles
de agregacin, siendo los primeros un claro ejemplo de modelos microeconmicos mientras que los modelos poltico-econmicos se reeren ms al mbito de las variables macroeconmicas. No obstante esta diferencia, lo que s es
comn a ambos modelos, es que la actuacin del gobierno en su desempeo
econmico est encaminada a emitir seales lo sucientemente perceptibles
para el electorado, que no necesariamente signican que se ha incrementado
la eciencia econmica o se ha corregido satisfactoriamente la falla de mercado.
8

Entendiendose por permanencia de un individuo o grupo en el poder, dependiendo de si


es permitida la reeleccin de manera formal.

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Si bien es cierto, que la maximizacin del voto es vista como una restriccin externa a la unidad global de decisin denominada Gobierno, y que
como se menciona en los modelos poltico-econmicos, limita o presiona su
actuacin, con la nica nalidad de la bsqueda de popularidad; 9 tambin es
importante, aclarar que existen restricciones internas en torno al gobierno.
Estas restricciones internas son todas aqullas que nacen dentro del gobierno como unidad decisora. El gobierno no es una unidad slida, sino ms bien
es un conglomerado de subunidades tales como el ejecutivo, el gabinete, los
lderes del partido, las diferentes categoras de los miembros del partido, etc.
Tales unidades tienen intereses especcos pero, al mismo tiempo, todos ellos
tienen un inters comn que es permanecer en el poder. Por lo cual, forman
una coalicin con una tpica mezcla de convergencias y divergencias de intereses (Frey, 1968:360).
Este planteamiento de la existencia de subunidades en el gobierno, permiten percibir que las soluciones polticas tanto de las fallas del mercado, como
del desempeo de la economa en general tratado por los modelos polticoeconmicos, no siempre conducen a la tan mencionada eciencia econmica.
Esto es generalmente explicado por los altos costos de negociacin entre los
diversos agentes que intervienen en la solucin de los problemas econmicos
y que de hecho conducen ms a una eciencia poltica que a una econmica.
Es claro por tanto, que las polticas del gobierno se conducen estratgicamente y concentran su atencin en la restriccin crucial de la reeleccin dgase de un individuo o partido. Por tanto, cuando la corriente de popularidad
del gobierno es ms grande que la que se considera necesaria para ganar, el
gobierno tiene la libertad de emprender polticas que incrementan su propia
utilidad. Por otro lado, si su nivel de popularidad es muy bajo, el gobierno por
miedo a perder las siguientes elecciones emprende polticas que incrementan
su oportunidad de ganar. Sin embargo, en los ltimos aos los gobiernos se
ven limitados por el control de las variables macroeconmicas: inacin, tipo
de cambio, desempleo, tasas de inters, etc.
De ah que las variables de las que depende la funcin de poltica podran
estar muy relacionadas con el gasto pblico en sus diferentes modalidades
(transferencias al consumo, inversin pblica, etc.), impuestos y el uso de al
9

En el presente estudio se concibe a la popularidad como la percepcin favorable o no del


electorado con respecto al desempeo del gobierno, principalmente en el mbito econmico
y que se concretiza en los resultados electorales. Aunque se debe aclarar que la popularidad del
gobierno tambin depende de factores no econmicos como: escndalos de poltica interna, la
inuencia de poltica externa, etc.

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Ignacio M. Lpez Sandoval

menos algn otro instrumento como tasas salariales o empleo en el sector


pblico (Frey, 1978:205).
En general, existen algunas evidencias de que el gasto pblico se incrementa antes de cada eleccin, sobre todo cuando el gobierno no confa en
ganar las elecciones.10 As se ha comprobado que un incremento en las transferencias a las familias tiene un efecto positivo sobre la posicin poltica del
gobierno (Tufte, 1974).11 Esto es implcitamente explicado por todos los estudios que contemplan el crecimiento en el ingreso disponible como uno de los
determinantes en los resultados electorales. Por lo tanto, esto implicara que el
bienestar social, como arman los modelos poltico-econmicos, no es visto
como un n del gobierno, sino como un medio para maximizar su utilidad.12
La pregunta que surge de este planteamiento es en qu medida la actuacin
scal del gobierno afecta directamente su nivel de popularidad y el xito de
las elecciones.
Por tanto, bajo los planteamientos de los modelos poltico-econmicos se
puede suponer, un gobierno monopolista de la autoridad pblica que tiene
varias ventajas en comparacin con los partidos de oposicin, pero la ms
importante es que el gobierno puede inuir en el curso de la economa antes
de las de elecciones.13 Adems, la posibilidad del gobierno de poder crear coalicin con los partidos en contra de los votantes, especialmente en periodos
electorales, genera relativa autonoma de decisin al gobierno con respecto a
su electorado (Frey, 1979:311). Sobre todo, pensando en que el riesgo de una
derrota electoral es mnimo, es decir, su permanencia en el poder bajo estos
supuestos est asegurada.
Esta relativa autonoma del gobierno, se plantea de una manera ms desagregada, diferenciando entre casos especcos de polticos del gobierno: como
por ejemplo, los legisladores y el presidente.14 Moe (1990) menciona que los
legisladores dependen de los restringidos intereses geogrcos de sus distri10

Frey (1979:317) menciona que todos los tipos de gobiernos representativos en los pases
y periodos estudiados hasta 1975 emprendieron polticas expansivas cuando teman no ganar las
siguientes elecciones.
11
Citado por Frey (1978:205)
12
Esta es la posicin bsica de la Economa Poltica o del acercamiento de eleccin pblica
que es una de las visiones de la economa moderna de como promover el bienestar de la poblacin en la sociedad y que por tanto consideran al gobierno como una parte endgena del sistema
poltico econmico Frey (1979:309).
13
A travs de las clsicas herramientas del gobierno, como: tesoro, nodalidad, organizacin y
autoridad que de alguna manera utiliza para causar un impacto favorable en la percepcin de su
electorado (Hood, 1984:4-5).
14
Esta armacin se reere a estudios realizados en democracias occidentales como la de los
E.U.A. (Moe, 1990).

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tos y estados, siendo por tanto sumamente sensibles a los reclamos de grupos
especiales de inters. Mientras que el presidente, dado su heterogneo electorado nacional no a tiende a reclamos especiales, sino que acta y reacciona en
trminos ms globales sobre los problemas sociales y de inters. Aunque estas
armaciones, son completamente vlidas para las democracias occidentales,
sobre todo pensando en la reciprocidad poltico-votante, y por lo tanto, no
se apegan completamente a la realidad latinoamericana; stos planteamientos
pueden apoyar que de alguna manera el presidente o el relevo del presidente
en el caso de partidos tiene que atender a un electorado sumamente heterogneo sobre todo en perodos estratgicos previos a las elecciones. Sin olvidar
que en el caso latinoamericano, posiblemente tengan ms peso algunos grupos
especcos de presin o bases electorales muy bien delimitadas.
Considerando las armaciones anteriores, la eleccin de polticas pblicas
a emprender por los polticos del gobierno est en funcin bsicamente de beneciar a su electorado primario o base, antes que distribuir de manera justa y
equitativa el bienestar social a toda la poblacin (Cox, McCubbins y Sullivan,
1984:231). Es decir, los polticos, como agentes adversos al riesgo, tratan de
asegurar la delidad de su concurrencia electoral. Esto implica, que el efecto
de una poltica impondr costos y conferir benecios sobre varios grupos
del electorado, pero sobre todo, se tratar de que la poltica elegida centralice
benecios al electorado primario o base.
Los polticos del gobierno elegirn aquella poltica que les asegure una
mayor cuota de votos de su base electoral, con el nico objetivo de permanecer en el poder. Esto rearma el supuesto de que el incremento del bienestar
de un sector del electorado no es un n sino un medio en la bsqueda de
popularidad y que visto desde el enfoque de fallas de mercado, estas soluciones polticas a los problemas del mercado se vincularn ms con la eciencia
poltica y no con la eciencia econmica. Eciencia poltica relacionada con
la maximizacin del voto.
Si los polticos pretenden ms la eciencia poltica que la econmica, la
poltica elegida por tanto, puede tener un conjunto de posibilidades en los
resultados del problema, que en algunos casos puede acercarse a la eciencia
o en el peor de los casos puede empeorar la falla del mercado. Esto depender
tanto de las interacciones de los agentes polticos, como de sus percepciones o
de los recursos empleados en la solucin de la falla. Estas tres consideraciones
estn estrechamente vinculadas, pero tienen como eje central los recursos
empleados o herramientas del gobierno para solucionar los problemas pblicos, Hood (1983). Herramientas que el gobierno utiliza tanto para captar
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informacin del mundo exterior, como para producir algn efecto o impacto
deseado en el mismo.
No obstante, esta actuacin racional del gobierno visto como un ente
monoltico puede ser afectada por las restricciones institucionales, por ello es
conveniente estudiar algunas de las corrientes ms importantes del institucionalismo. Esta corriente de pensamiento, en gran medida ha complementado
los estudios e investigaciones del programa de Eleccin Pblica, encontrando
una gran anidad con el institucionalismo econmico.

B) Elementos Tericos del Nuevo Institucionalismo


en el Anlisis de la Accin Gubernamental.
Las tres escuelas de pensamiento neoinstitucional ms importantes en el mbito de la Ciencia Poltica son: el Neoinstitucionalismo Histrico, el Neoinstitucionalismo Sociolgico y el Neoinstitucionalismo de la Eleccin Racional,
esta ltima muy vinculada al Neoinstitucionalismo Econmico, ampliamente
utilizada para analizar la actuacin del gobierno.
El principal objetivo de estos enfoques es aclarar el papel que las instituciones juegan en la determinacin de los resultados polticos y sociales. En este
sentido, la accin gubernamental podra ser explicada por los tres enfoques
tericos:
a) El Neoinstitucionalismo Histrico destaca el peso de las opciones institucionales de las primeras fases del desarrollo de una poltica o sistema poltico.
Se menciona que las opciones iniciales (estructurales y normativas) tendrn
efectos duraderos sobre las opciones polticas del futuro (Peters, 1996:313);
el propsito fundamental es explicar la persistencia en el tiempo de las instituciones y sus polticas, lo que importa es la dependencia de la trayectoria path
dependence.15
Las instituciones se denen como los procedimientos formales o informales, rutinas, normas y prcticas insertadas en la estructura organizacional
de la poltica. En general, las instituciones se asocian con las organizaciones y
las reglas o convenciones proclamadas por una organizacin formal (Thelen
y Steinmo, 1992; Hall, 1986; y Ikenberry,1988). Estos elementos son bsicos
en el anlisis de la accin gubernamental, sobre todo al establecer las normas
y prcticas que se realizan en este tipo de estructuras gubernamentales.
Este enfoque pone ms nfasis en la persistencia y estabilidad de las organizaciones ya constituidas, y deja de lado su origen. Sin embargo, se resalta
la manera como se incorporan las ideas en las estructuras que sustentan las
instituciones.
15

Citado por Lpez (2011).

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El Nuevo Institucionalismo Histrico concibe al cambio como algo evolutivo pero, resalta la poca capacidad de prospectiva y por tanto de prediccin
del cambio; la explicacin del cambio se hace a posteriori y no se puede observar cual fue la fuerza que produjo ese cambio (Peters, 1996 y 1999)
b) El Institucionalismo Sociolgico. Este institucionalismo surgi dentro
del campo de la teora de la organizacin. Sus inicios se remontan a nales de
los aos 70s, cuando algunos socilogos enfrentaron la diferencia entre una
racionalidad formal de medios nes y un conjunto de prcticas asociadas con
la cultura (Citado por Lpez, 2011).
El institucionalismo sociolgico discute las formas y procedimientos institucionales, aprovechadas por las organizaciones, no simplemente adoptadas
por ser ms ecientes para las tareas ms simples, conforme a alguna racionalidad de trascendencia. Esta corriente menciona que muchas de estas formas
y procedimiento deberan ser vistas como prcticas culturales especcas, parecidas a las ceremonias y mitos creados por muchas sociedades, y asimiladas
dentro de las organizaciones. Donde no necesariamente se incrementara la
eciencia en medios y nes formales, pero s se veran como un resultado del
proceso asociados con la transmisin de prcticas culturales ms generalizadas
(Citado por Lpez, 2011).
Las caractersticas de este Institucionalismo son: 1) Se dene a las instituciones no slo como las reglas, los procedimientos o las normas formales, sino
tambin como los sistemas simblicos, las pautas cognoscitivas y los patrones
morales que proporcionan los marcos de signicacin que orientan a la accin
humana (Campbell, 1995; Scott, 1994). Esta denicin elimina la concepcin
que divide a las instituciones y la cultura, pues ambas son complementarias;
2) La segunda caracterstica importante es su comprensin sobre la relacin
entre las instituciones y la accin individual, que contiene algunos aspectos
del enfoque cultural. Esta lnea de anlisis especica la relacin entre las instituciones y la accin, al asociar a las instituciones con roles, a los cuales las
normas prescriptivas de comportamiento estn sujetas. En esta perspectiva
los individuos que han sido socializados en roles institucionales particulares,
interiorizan las normas asociadas con estos roles, y de esta manera se llega a
armar que las instituciones afectan el comportamiento. Esto se puede pensar como la dimensin normativa del impacto institucional; y 3) Respecto a
cmo se originan y cambian las prcticas institucionales, se sostienen que las
organizaciones a menudo adoptan una nueva prctica institucional, no slo
porque se progresa en la eciencia de los medio y nes de una organizacin,

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sino porque tambin incrementa la legitimidad social de la organizacin o de


sus participantes (Citado por Lpez, 2011).
Estos son los principales elementos que tendran que observarse en un
estudio de la accin gubernamental, sobre todo en los elementos culturales
de la organizacin gubernamental y la incorporacin de ciertas prcticas ideolgicas y culturales en la sociedad que permitan la legitimidad de la accin
gubernamental.
c) Neoinstitucionalismo de la Eleccin Racional en este enfoque las instituciones son un conjunto de reglas e incentivos que jan condiciones para la
racionalidad restringida y establece un espacio poltico dentro del cual pueden
funcionar muchos actores interdependientes (Peters, 1999:72). El individualismo metodolgico y la racionalidad de los actores es parte fundamental de
esta corriente. Postulan que los actores jan un conjunto de preferencias y
que se comportan instrumentalmente para maximizar su utilidad. Este es el
enfoque ms cercano a la eleccin racional y en especco a la eleccin pblica, que intenta explicar como a travs de reglas o instituciones se puede
regular el comportamiento racional y egosta de los agentes polticos (Citado
por Lpez,2011).
Entonces por un lado, las instituciones restringen (moldean) el comportamiento del individuo y por otro, los individuos moldean el comportamiento
de las instituciones, y por denicin los individuos deben ser la causa de las
actividades institucionales (Peters, 1999:90).
El cambio de las instituciones es un elemento interesante pero, no prioritario, se menciona que los cambios no son bruscos y se dan de manera incremental, por lo que sus resultados se observan en largo plazo. Sin embargo,
para esta corriente es importante el diseo de las instituciones, como mecanismos de control que regulan la racionalidad individual de los agentes o que
permitan imponer la voluntad de un agente o un grupo sobre los dems. La
buena institucin es aquella que produce resultados ecientes o establece un
patrn constante de maximizacin de la utilidad para algn grupo poltico.
Desde la posicin de la racionalidad limitada, sera aquella institucin que
reporta resultados satisfactorios para los ganadores del proceso poltico.
Entonces, en este institucionalismo se detectan dos elementos que conforman la estructura del modelo: la informacin y la racionalidad. Se considera
que los agentes tienen una racionalidad limitada e informacin incompleta.
Estos elementos estrechamente vinculados permiten a los individuos descifrar
el medio en el cual van a interactuar y al mismo tiempo explican la importancia de las instituciones.
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El Neoinstitucionalismo Econmico de North


Para North (1993:13-14) las instituciones son las reglas del juego de una sociedad, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea poltico, social o econmico. En el lenguaje de los
economistas, las instituciones denen y limitan el conjunto de elecciones de
los individuos.
Para destacar la importancia de las instituciones como fuente de informacin y cooperacin North, mediante el juego del dilema del prisionero,
intenta indagar porque los agentes racionales pudiendo obtener mayores benecios a partir de la cooperacin, por falta de informacin sobre las acciones
que pueden emprender los participantes, no cooperan y todos obtienen un
resultado poco satisfactorio. El papel de las instituciones permite disminuir la
incertidumbre de los participantes al proporcionar mecanismos de informacin sobre los jugadores.16
Esta falla en la informacin esta asociada a los llamados costos de transaccin, es decir costos de informacin sobre los atributos de lo que se esta
intercambiando y del cumplimiento de los contratos o acuerdos entre los diferentes actores que se involucran en alguna relacin de intercambio (North,
1993).
La teora neoclsica tradicional se basa en el supuesto fundamental de la
escasez y, por consiguiente, de la competencia; sus consecuencias armoniosas
provienen de los supuestos de un proceso de intercambio sin fricciones en el
cual los derechos de propiedad17 estn denidos perfectamente y de manera
gratuita por lo que no existen costos por adquirir informacin y por hacer
cumplir un acuerdo sobre el intercambio de un bien. Sin embargo, en la vida
real dado que la informacin no es perfecta y en algunas ocasiones no se han
especicado los derechos de propiedad, existen elevados costos de transaccin, tanto en los mercados econmicos como en los polticos.
16

Los individuos que maximizan la riqueza hallarn con frecuencia que vale la pena cooperar con otros jugadores cuando el juego es repetido, cuando se posee informacin completa
sobre las acciones anteriores de otros jugadores y cuando el nmero de jugadores es pequeo.
O cuando exista un acuerdo que evite acciones oportunistas de alguno de los agentes que estn
interactuando (Citado por Lpez, 2011).
17
Se entiende como derecho de propiedad al derecho privado al uso y posesin de algn
bien o servicio. Los derechos de propiedad son derechos de apropiacin que tienen los individuos sobre su propio trabajo y sobre los bienes y servicios que poseen. La apropiacin es una
funcin de normas legales, de formas organizacionales, de cumplimiento obligatorio y de normas de conducta, es decir, el marco institucional (North, 1993).

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Una manera de disminuir los costos de transaccin es a travs de la construccin de instituciones que regulen la interaccin de los individuos en los
mercados econmicos y polticos. Estas instituciones pueden ser formales e
informales. Las instituciones informales son aquellas reglas no escritas en las
que no existe una sancin fsica por un tercero y que regulan las interacciones diarias: cdigos de conducta, normas de comportamiento, convenciones
sociales, etc. Las normas formales son aquellas reglas escritas en las que puede
existir una sancin fsica por el Estado:18 constituciones, leyes, reglamentos,
cdigos, contratos individuales, etc. El Estado hace obligatorio el cumplimiento de normas legales como una fuerza coercitiva capaz de monitorear
derechos de propiedad y hacer cumplir los contratos.
En este contexto, los polticos del gobierno, en la bsqueda de la eciencia
poltica a travs de la solucin total o parcial de la falla del mercado o en general de una simple mejora del status quo, se apoyarn en aquellas instituciones
que les asegurarn la eciencia poltica que desean. Sobre todo, retomando el
planteamiento de Moe (1990) que arma que las instituciones son los mecanismos por medio del cuales se disminuyen los conictos entre los ganadores
y perdedores por la poltica elegida (mitigan la accin colectiva), siendo que
los perdedores no aceptaran los costos por su propia voluntad o bien, tambin
es comn identicar a las instituciones como armas de coercin y redistribucin. Estos planteamientos se reeren tanto a las entidades organizacionales,
como a los acuerdos legales.
De tal suerte que los polticos del Gobierno, buscan los mecanismos de
control y vigilancia de los aparatos administrativos y burocrticos, para poder realizar de manera eciente sus objetivos. Implementando, supervisiones
de tipo patrulla de polica, o bien del tipo de alarma de bomberos (Lupia y
McCubbins, 1994:97) de acuerdo a sus preferencias y recursos; o en general
emplean una combinacin de ambos tipos de vigilancia.
En el caso de la supervisn del tipo patrulla de polica se utilizan mecanismos como lectura de documentos, comisiones de estudio, observaciones directas, etc; mecanismos que estara vinculados a reglas o instituciones
formales, principalmente. Mientras que con el procedimiento de alarmas de
bomberos se establecen detectores que indiquen donde existen violaciones
o se incorporan agentes interesados en el funcionamiento de la poltica que
puedan encender las alarmas.
La incorporacin del anlisis institucional en las acciones de gobierno,
implican establecer reglas, normas, procedimientos o rutinas tanto internas
18

La legitimidad del Estado es indispensable para aceptar la sancin que se impone.

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como externas al gobierno que inuyen en su desempeo electoral; y que


pueden impactar en el mbito econmico y poltico de un pas al solucionar o
agravar las fallas del mercado.

Conclusiones
La importancia del buen desempeo institucional que ejecutaran los polticos
del gobierno depende de cubrir los objetivos de los programas y polticas pblicas en los tiempos precisos y en las cantidades adecuadas, de tal forma de
obtener la mayor rentabilidad poltico-electoral, as como el manejo poltico
de los grupos perdedores y de grupos no beneciados por la poltica.
Desde esta posicin, las instituciones podran ser visualizadas como mecanismos de control de la accin racional y egosta del gobierno, que slo busca
la reeleccin o permanencia en el poder, y que bajo la accin de determinadas
instituciones se podra alcanzar la maximizacin el bienestar social. O bien,
como un mecanismo coercitivo que disminuye la accin colectiva, es decir,
un instrumento que emplean los grupos ganadores en los mercado polticos
para controlar a los grupos perdedores o por lo menos hacerlos que asuman los
costos de determinadas polticas. En esta segunda posicin, las instituciones
no necesariamente conducirn a resultados ms ecientes en el desempeo del
gobierno y en el bienestar social como arma el Neoinstitucionalismo Econmico. Es posible que la actuacin del gobierno agrave la falla de mercado
que dio origen a su intervencin o en el mejor de los casos que se mantenga
el status quo, pero el gobierno o los agentes ganadores se vern beneciados
al implementar la institucin que disearon para incrementar su utilidad individual o de grupo.

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