El largo viaje

:
perspectivas sobre la trayectoria de las políticas de educación superior en Chile
y su futuro
José M. Salazar & Peodair Leihy1
Universidad de Valparaíso

Abstract

Es más o menos evidente que la educación superior chilena presenta un alto nivel de
“privatismo”, que la sitúa entre los sistemas más privatizados del mundo (Brunner,
2009). No es tan clara, sin embargo, la contribución de la política pública a ese
estado de cosas. El análisis sistemático de la acción estatal en el campo de la
educación terciaria es todavía un ejercicio inconcluso en Chile, a pesar de la
revolucionaria transformación que ella ha experimentado durante las últimas tres y
media décadas. Este estudio contribuye a esa indagación en un doble sentido.
Primero, revisa críticamente las principales teorías que explican la evolución de la
política sectorial. Junto con reconocer su aporte al estudio de este campo, constata
las importantes limitaciones que poseen. Segundo, analiza el progresivo cambio de
las políticas desde una perspectiva integrada que enfatiza las interacciones entre las
diferentes dimensiones que ésta cubre (acceso, financiamiento, calidad, regulación,
entre otras), apoyándose en la orientaciones metodológicas de Smelser (2013).
Sobre esa base, describe la trayectoria de dos regímenes de regulación sectorial que
se van integrando progresivamente en tres etapas, primero por falta de mantención
del marco regulatorio, luego por decisión de los gobiernos. En fin, constata que
están dadas las condiciones para que la política sectorial entre en una nueva era,
una en que el desarrollo de las universidades podría volver a depender
fundamentalmente del estado.

Introducción

La discusión sobre las políticas de educación superior chilena se ha ido
radicalizando durante esta década. Reflejo de esta polarización, las principales
opciones que se abren sugieren caminos crecientemente incompatibles. Por una
parte, se propone avanzar hacia la consolidación de la agenda de modernización
aplicada desde 1997. Por la otra, se aboga por un radical giro que refuerce
sustantivamente la presencia estatal en el sector. Mientras la primera implica
profundizar la acción pública para generar las condiciones que fortalezcan y
expandan la competencia entre universidades, la segunda reclama un nuevo diseño
general capaz de transitar hacia un esquema de coordinación que propenda a

1 Correspondencia: jose.salazar@uv.cl

enfatizar la centralidad de la regulación y dar una mayor participación a las
universidades tradicionales en la matrícula.
Este estudio sitúa esa disyuntiva desde el análisis de las trayectorias que ha
experimentado la coordinación sectorial, aplicando el modelo propuesto por Neil J.
Smelser (2013). Éste se enfoca en las variaciones que experimentan las condiciones
estructurales que articulan los sistemas nacionales de educación superior, en el
contexto de una expansión sostenida que, como consecuencia, termina
reconfigurando las mismas condiciones que han permitido su desarrollo. A través de
la examinación de las fases que ha experimentado tal coordinación, el estudio
desarrolla un diagnóstico acerca de los desafíos que enfrenta el gobierno para
revisar su política de educación superior durante los próximos años. Así, nota que se
han producido un conjunto de condiciones que permiten predecir una
reconfiguración de las dinámicas de articulación sectorial hacia una nueva dualidad
– ligeramente distinta de la hoy se observa en la discusión de las políticas – a
propósito del creciente protagonismo que la acción gubernamental está alcanzando
dentro de la agenda de las universidades y que, probablemente, tensionará su
autonomía.
El estudio se organiza en cinco secciones. A esta breve introducción le sigue
un análisis crítico de las principales teorías desarrolladas para explicar la
trayectoria de las políticas en el caso chileno. Seguidamente, se hace una revisión de
las teorías disponibles para el examen del cambio de las políticas de educación
superior y se sistematizan las principales críticas planteadas a su aplicación.
Además de sugerir la necesidad de contar con nuevas herramientas metodológicas
que expandan nuestro entendimiento acerca de las fuerzas que modelan la acción de
las universidades, posteriormente se aplica el modelo avanzado por Smelser. Sobre
esa base, se advierten tres fases distintivas que atraviesa la coordinación sectorial
desde la reforma de 1981 y que, germinalmente, estarían contribuyendo a generar
las condiciones para una nueva etapa dentro de esa trayectoria. En fin, en la sección
de conclusiones se adelantan algunas limitaciones observadas en la aplicación del
modelo y se revelan las principales opciones disponibles que parece enfrentar el
gobierno para la conformación de una reforma sostenible del sector. Eso realza la
compleja disyuntiva que enfrenta para orientar el desarrollo de las universidades y
las importantes consecuencias que ella podría tener para el futuro de la educación
superior chilena.

¿Cuál ha sido la dirección que ha seguido la política pública en Chile luego de la
Reforma de 1981?

En 2008, la Comisión Peña2 propuso universalizar la aplicación del principio
de trato igualitario para que todos los proveedores de educación superior pudieran
acceder al subsidio público. A través de mecanismos competitivos, ellos podrían

2 Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, presidida por Carlos Peña, rector de la

Universidad Diego Portales. Su informe final fue presentado en marzo de 2008. A pesar de haber sido
convocada por el gobierno, sus recomendaciones nunca fueron implementadas.

participar de la asignación de fondos basales, ayudas estudiantiles, iniciativas de
mejoramiento y proyectos de investigación y desarrollo. En el ecosistema que esta
propuesta proyecta para el sector, las universidades estatales pierden su
especificidad, sin que el vínculo distintivo que las liga al estado posea mayor sentido
práctico. Más que desarrollar la función pública en la educación superior, se asume
que ellas representan a los grupos de profesores que controlan sus principales
instancias de toma de decisión, bajo un alero institucional que goza de autonomía
por razones de naturaleza histórica. Aunque la Comisión Peña estuvo dispuesta a
que estas universidades reciban subsidios especiales debido a la labor que cumplen,
por ejemplo, en zonas geográficamente apartadas de los grandes centros urbanos,
éstos debían ser de naturaleza temporal, porque su destino es competir con todo el
resto del sistema en búsqueda de financiamiento público y privado. El potencial
impacto que tal cambio hubiera podido tener en el régimen de financiamiento de las
universidades estatales no parece haber sido obstáculo para que el documento fuera
suscrito por tres rectores en ejercicio de estas instituciones.
Además de reflejar la evidente carga ideológica que posee el debate de las
políticas sectoriales, el informe de la Comisión Peña también da cuenta de la relativa
independencia que la discusión tiene respecto de la situación en que se halla el
sector. Precisamente porque son estatales y están sometidas a un régimen especial –
de organización y financiamiento, pero también de control – estas universidades
cumplen un papel importante en la coordinación sectorial. De facto, ellas
constituyen el nivel de referencia del sistema en tres dimensiones transversales:
selección de nuevos estudiantes de pre y posgrado, condiciones laborales de los
profesores y de carrera académica, y condiciones para el desarrollo de la
investigación científica (Bernasconi, 2003; Salas, 2011a; Muñoz & Blanco, 2013). Es
probable que eso se deba a la estabilidad que poseen las normas que gobiernan el
quehacer de estas instituciones y que, con el tiempo, han permitido decantar un
conjunto de prácticas que se repiten a lo largo del país, y que muchas universidades
privadas aspiran a replicar, ya sea para aumentar su legitimidad social y/o para
mejorar el estatus de sus profesores y estudiantes.
Los riesgos y sesgos que se advierten en el trabajo de la Comisión Peña
ilustran, con distintas escalas y magnitudes, los problemas que afectan muchos de
los análisis y propuestas disponibles. La falta de perspectiva sobre la evolución de
las políticas sectoriales hace que el problema sea todavía más agudo. La relativa
ausencia de narrativas y puntos de referencia hace que la comprensión de la acción
estatal en el sector sea todavía limitada, no sólo en Chile sino en otros miembros de
la OECD (Axelrod et al., 2011). Eso es particularmente evidente en un prisma de
largo plazo. Dentro de los estudios en políticas de educación superior, Brunner
(2015:64) ha constatado el bajo desarrollo de estudios de “trayectoria larga” sobre
la educación superior chilena. Atribuye tal estado de cosas a la falta de una teoría
unificada que permita dar cuenta satisfactoria de la forma – y en los niveles – en que
ésta va cambiando a medida que pasa el tiempo.
Un punto de partida en torno a esa reflexión bien podría encontrarse en el
estudio de las hipótesis disponibles sobre la evolución de la política pública
sectorial. Ellas podrían contribuir a la identificación de las dinámicas de cambio que

ha experimentado el sistema chileno y las políticas que se han implementado para
guiar su desarrollo durante las últimas tres décadas. Sin embargo, tales hipótesis
raramente se presentan como tales, ni menos se analizan y comparan. Una, que
denominaremos teoría de la “Trayectoria Incremental”, sugiere que el desarrollo del
sector y de la política pública evolucionan conjunta y progresivamente hacia un
sistema coordinado principalmente a través de los mercados y la competencia (ver
Brunner, 2009). Otra que, a falta de un mejor nombre, ha sido descrita como la
teoría de la “Solución Fiscal” explora una faceta distinta del mismo proceso.
Desarrollada por el profesor Enrique Fernández (2011), ella reconoce una
característica propia de la política pública durante la transición a la democracia: la
imposibilidad de vencer el veto que la oposición política ejerció sobre la
modificación de la LOCE3 fue determinante para que los gobiernos apostaran por la
alternativa de las leyes anuales de presupuesto para crear incentivos que le
permitieran incidir en el funcionamiento del sector. La tercera teoría describe la
evolución de las políticas sectoriales como un “Manual Invisible” (Salazar & Leihy,
2013a). Enfocada en las orientaciones que van adoptando las sucesivas agendas
sectoriales, traza una evolución de importantes variaciones en supuestos y objetivos
que, singularmente, convergen en facilitar la expansión del mercado y la
competencia en la coordinación de la educación superior.
Estas teorías exhiben importantes niveles de convergencia y son compatibles
en varios sentidos. También presentan inconsistencias significativas entre ellas que
ponen en duda la estabilidad de algunas de las conclusiones que han sustentado.
Posiblemente, sea necesario contar con más investigación y análisis para elaborar
las bases metodológicas de una teoría integrada que explique y contextualice la
evolución de la educación superior chilena. Con todo, no hay que perder de vista que
existen numerosos estudios que describen la evolución de políticas puntuales y que
pueden ser de gran utilidad a la hora de contrastar la trayectoria de la política
sectorial, como resume el volumen editado recientemente por Bernasconi (2015),
sin perjuicio de otros estudios relevantes disponibles4. En fin, es importante
considerar que las diferencias en las conclusiones no sólo tienen que ver con
variaciones en la evidencia examinada en cada estudio. También puede decir
relación con las diferentes tradiciones disciplinarias que inspiran tales estudios.
Mientras la hipótesis de la trayectoria incremental proviene principalmente de la
economía política, la tesis de la solución fiscal se origina, en lo esencial, en la
sociología organizacional y la perspectiva que recoge el manual invisible emerge
desde los estudios sociales de las políticas educativas, respectivamente.
Las siguientes secciones describen los principales elementos que plantean las
teorías que explican la evolución de la política sectorial durante las últimas décadas.
Además de destacar la contribución que cada estudio ha hecho a la comprensión de

3 Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, que entró en vigencia en marzo de 1990.
4 Haciéndose eco de los criterios que han organizado la política pública para la educación en décadas

recientes, vale la pena considerar los estudios realizados sobre la trayectoria de las políticas en
temas como calidad (Salazar & Leihy, 2014; Lemaitre, 2015), equidad (PNUD, 2004; Latorre,
Espinoza & Espinoza, 2009), financiamiento (Marcel & Tokman, 2005; Donoso, 2009) y marco
institucional (Bernasconi & Rojas, 2004; Brunner, 2009).

la trayectoria de la educación superior chilena, el análisis revela sus inconsistencias,
vacíos y posibilidades. Sobre esa base, se sugieren posteriormente nuevas
perspectivas para continuar indagando las fuerzas, intereses y circunstancias que
han modelado la trayectoria de la educación superior chilena en el mismo periodo.

La trayectoria incremental

La tesis de la trayectoria incremental observa que la reforma de 1981 facilitó
la diversificación y privatización de la educación superior chilena, generando las
condiciones para la progresiva formación de diferentes mercados, los que tendrán
una influencia decisiva en la coordinación del sector (Bernasconi & Rojas, 2004;
Brunner, 2009). Asume que las transformaciones en las políticas sectoriales dicen
relación con la sucesión de los gobiernos, el recambio de funcionarios públicos y las
obvias variaciones que ambos procesos causan en las preferencias ideológicas que
asume el poder público (Salazar & Leihy, 2013a). Adicionalmente, permite apreciar
que, aun cuando la ideología del gobierno permanece constante, la rotación de
autoridades sectoriales entre administraciones ha sido capaz de producir cambios
en la forma en que se conduce la política de educación superior, lo que ha tenido
incidencia en la implementación de los instrumentos que la ejecutan.
La trayectoria que describe la tesis incremental revisa la historia de la
educación superior chilena durante cincuenta años. Con el propósito de poner en
perspectiva el desarrollo de los mercados, divide el periodo en tres etapas. Una
previa al golpe de 1973 (que refleja la evolución histórica del sector hasta 1965 y
luego el periodo de reforma y modernización, entre 1967-1973), otra que
comprende las transformaciones que introdujo el régimen militar (que cubren el
periodo 1973-1990 e incluyen la intervención de las universidades y la reforma
sistémica de 1981), y otra, final, que abarca el desarrollo de las políticas en un
contexto democrático de mercado (1990-2009). Esta última etapa se organiza a
partir del hito fundamental que constituye la propuesta para la década de los
noventa de la Comisión de Estudio de la Educación Superior (1991)5, y que articula
las principales orientaciones que tendrá la política pública en los años siguientes. A
esas orientaciones fundamentales se les dará continuidad entre 1990 y 1994, luego
serán profundizadas entre 1994 y 2000, y posteriormente serán revisadas en pos de
su mejoramiento incremental entre 2000 y 2009 (Brunner, 2009).
En la perspectiva de Brunner (2009:227), la reforma de 1981 se orientó
fundamentalmente a descentralizar y desregular el sistema, permitiendo la creación
de mercados competitivos, con importantes efectos en la expansión y diversificación
de las instituciones, en el crecimiento de la matrícula, la consolidación de un nuevo
sistema de financiamiento competitivo y el aumento (aunque jerarquizado) de las
posiciones académicas disponibles. Desde el prisma de la trayectoria incremental, la
reforma de 1981 refleja fundamentalmente el ideario modernizador neoliberal que
el gobierno militar impulsó sectorialmente en distintas áreas de la política pública,
como en el régimen de provisión de salud y en las relaciones laborales.

5 En adelante, Comisión Brunner.

Por eso, el trabajo de la Comisión de Estudio de la Educación Superior se
dirige a corregir el diseño original, estableciendo las bases para un modelo mixto.
Éste evita volver a depositar la coordinación del sistema en las oligarquías
académicas (régimen previo a 1973), a la vez que rechaza que tal coordinación sea
ejercida sin contrapesos por el mercado (como había estado ocurriendo, desde este
punto de vista, con la reforma de 1981). En su lugar, la Comisión Brunner buscaría
que esta coordinación se articulara más balanceadamente entre el estado, el
mercado y las oligarquías académicas6, siguiendo el esquema analítico planteado en
el famoso triángulo de Burton Clark (Brunner, 1992:242). A los académicos se les
entrega autonomía y se les encomienda el gobierno de las universidades, al mercado
se le reconoce como el lugar de encuentro entre las instituciones de educación
superior y su medio externo, y el estado se le asigna un rol evaluativo, aunque ya no
directamente sino a través de incentivos e instrumentos de “direccionamiento desde
la distancia”. Este modelo corregido – que Brunner (2009:293) catalogará
simultáneamente de pos-neoliberal y pos-estatista – define el marco de políticas
que se continuará implementando incrementalmente, durante las próximas dos
décadas y que se inicia con la instalación del régimen de licenciamiento que
introduce la LOCE bajo la responsabilidad del Consejo Superior de Educación.
Para la tesis de la trayectoria incremental, existe una clara continuidad entre
las propuestas de la Comisión Brunner y los temas cubiertos en la declaración de
política de 1997, en la medida que ambos convergen en proyectar un sistema de
provisión mixta y competitiva (Brunner, 2009:297). Ese proceso se profundiza con
la instalación del proyecto MECESUP, con la colaboración técnica y apoyo financiero
del Banco Mundial. Esta iniciativa será clave para la implementación de la
acreditación programática y la acreditación institucional. En paralelo, se mejora el
sistema de ayudas estudiantiles a través del crédito con aval del estado.
Aunque representa un esfuerzo serio por sistematizar la trayectoria que ha
experimentado la educación superior chilena y la política pública durante las
últimas décadas, la tesis incremental presenta diversos aspectos problemáticos. Por
lo pronto, se le ha criticado que no se hace cargo de las variaciones que
experimentaron los objetivos de política a propósito de la adopción sucesiva de
diferentes narrativas para justificar la acción pública en el sector. Tómese como
ejemplo la diferentes puntos de vista que han existido sobre la ampliación de la
participación durante los últimos 35 años (Salazar & Leihy, 2013a). En los ochenta,
el objetivo de política era ampliar el número de oportunidades formativas. Ese
crecimiento, sin embargo, debía canalizarse a través de la educación vocacional (de
los institutos profesionales y los centros de formación técnica), a fin de cautelar la
excelencia de la educación universitaria, que debía seguir siendo elitista, mediante
el control de su selectividad (Guzmán & Larraín, 1981).
En 1991, en cambio, la Comisión Brunner apuesta que habrá una expansión
moderada de la matrícula durante la década, del orden del veinticinco por ciento
(Comisión de Estudio de la Educación Superior, 1991). Por eso, enfatiza la necesidad

6 Para estos efectos, Clark entiende por oligarquía académica a los viejos profesores que controlan,

bajo distintas formas de autoridad, el gobierno de las universidades (Clark & Youn, 1976).

de desarrollar iniciativas para mejorar cualitativamente la composición del cuerpo
de nuevos estudiantes ante una demanda por estudios de pregrado que no crecerá
sustantivamente, además de proponer que se tomen medidas para monitorear la
competencia entre universidades y el desarrollo de la matrícula. La ausencia de una
demanda en rápida expansión implica también despejar un problema potencial: el
sector y la política pública pueden concentrarse en reforzar los elementos
estructurales del sistema en pos de mejorar sus rendimientos, sin que sea necesario
reforzar las estructuras que podrían moderar los potenciales efectos negativos
asociados a una expansión muy acelerada de la oferta de estudios de pregrado, y al
consiguiente crecimiento del número de estudiantes, especialmente en el nuevo
sector privado en formación7.
Los efectos de la diversificación de la matrícula de pregrado fue un tema
escasamente discutido por la Comisión Brunner. Las proyecciones de población
disponibles hicieron que los expertos a cargo del nuevo marco desestimaran el
interés que despierta la oferta académica de las nuevas instituciones privadas entre
las clases medias, cuyo acceso al crédito les permite enfrentar la nueva realidad de
los estudios de pregrado pagados (Salazar, 2013; Brunner, 2015). Tampoco
parecieron significativos los cambios que estaba teniendo la composición de la
matrícula a medida que ésta se expandía: una creciente participación femenina y
una mayor proporción de estudiantes de tiempo completo que tenía experiencia
laboral y trabajaba regularmente.
A contar de 1997 (época en que se adopta la agenda para la reforma de la
educación superior promovida por el Banco Mundial8), la expansión de la matrícula
es bienvenida en todos los niveles del pregrado y, especialmente, en el sector
privado (de Moura & Levy, 1997; 2000; World Bank, 1999). Esta nueva retórica –
que se apoya simultáneamente en la doctrina de Sociedad del Conocimiento, la
teoría del Capital Humano y la escuela de la Nueva Gestión Pública9, desarrollos
ideológico-teóricos que han dado lugar a un encendido debate en la literatura
especializada10 – permitió justificar la expansión y diversificación de los programas
de becas, además de crear las condiciones para justificar la unificación de los
sistemas de préstamos estudiantiles a través del Crédito con Aval del Estado.
Aunque este último objetivo no se logró, permitió que el nuevo crédito canalizara

7 Aunque el sector tradicional afiliado al CRUCH desarrolló, por ejemplo, una iniciativa para la

evaluación académica de nuevos programas de pregrado en 1996 (a través de la Comisión de
Autorregulación Concordada), poco hicieron los gobiernos de los presidentes Aylwin y Frei por
regular el explosivo crecimiento en la oferta académica entre las instituciones privadas autónomas
que describe, como resultado, el informe preparado por Zapata y colegas (2003) para la CNAP.
8 Bernasconi (2008) ha descrito la agenda regional para la reforma de la educación superior
promovida por el Banco Mundial. Los efectos concretos de esa influencia se sentirán localmente con
la implementación del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad en la Educación
Superior (MECESUP), en 1998. Fruto de un acuerdo entre el Estado Chileno y el Banco Mundial,
entrega financiamiento y asistencia técnica para la puesta en marcha de la agenda de desarrollo
sectorial del gobierno (Salazar, 2013). Hasta ahora, se ha ejecutado en tres etapas, cada una con
líneas de acción y financiamiento independientes (Canales, de los Ríos & Letelier, 2008; Reich, 2012).
9 O New Public Management (NPM), como se le designa en el mundo anglosajón.
10 Ver, por ejemplo, Marginson (1997) y Neave (2012).

progresivamente la gran mayoría de los recursos públicos destinados a ayudas
estudiantiles.
La movilización estudiantil de 2011 permitió dar otro giro discursivo a las
políticas sobre participación en educación superior (Atria & Sanhueza, 2013). El
acceso se convierte ahora en un derecho social, financiado directamente por el
estado a través de una política de gratuidad progresiva. En espera de un nuevo
marco regulatorio que permita erradicar a los proveedores comerciales del sector,
se apuesta por el uso transitorio de la ley de presupuestos – en 2016 – para
distribuir mayores recursos a un grupo de universidades que reciban estudiantes de
pregrado de bajo status socio-económico, a cambio que éstas no les efectúen cobros
de ningún tipo (con excepción de los relativos a gastos de titulación).
Vistas de esta manera, las fluctuaciones que se observan en documentos de
política a propósito del desarrollo de la matrícula difícilmente configuran un
continuo. Lo proyectado y previsto en 1981 no varía significativamente de los
supuestos adoptados en 1991. Ambos, sin embargo, difieren sustantivamente de las
definiciones que se adoptan en 1997, como sugiere el contraste entre la propuesta
de la Comisión Brunner y el documento de política suscrito por el Ministro Arellano.
El estrecho vínculo que media entre la agenda de 1997 y la estrategia que se define
para su implementación (a través del programa MECESUP) sólo hace más evidente
la importante desconexión que existe entre las ideas que dominaron la primera y la
segunda parte de la década de los noventa. ¿A qué puede deberse esta desconexión?
Probablemente, la explicación esté en la finalidad que cumple esta teoría. Su énfasis
está puesto en observar cómo se consolidan y profundizan las condiciones que han
permitido el despliegue de diferentes mercados dentro de la educación superior.
Por eso, quizás resulta más complejo identificar y situar las fracturas de las
trayectorias observadas desde el prisma de los objetivos que cada agenda de política
aspiró a satisfacer.
Adicionalmente, la tesis de la trayectoria incremental se apoya en un modelo
de análisis que no parece capturar adecuadamente las complejidades de la
educación superior contemporánea y sus sinuosas relaciones con la política pública.
Brunner (2009:305) observa los cambios en la coordinación del sector a través del
triángulo de Clark11. Esa herramienta le permite observar cambios en la forma que
los sistemas nacionales son coordinados a lo largo del tiempo, según la importancia
que van cobrando el estado, las oligarquías académicas y el mercado en la
articulación del sector. También le permite analizar explícitamente la búsqueda de
alternativas para alcanzar una coordinación balanceada de la educación superior, en
que estos actores y fuerzas tengan una influencia similar o equivalente sobre la
operación de las universidades, si bien ese objetivo ha sido poco desarrollado en los
estudios comparados de política (Skolnik & Jones, 1992; Trow, 1996; Paradeise et
al., 2009; Álvarez, 2012; Bleiklie & Michelsen, 2013; Woelert, 2014; Valimaa &
Nokkala, 2014).

11 Kells (1992), desarrolló un modelo análogo para ilustrar la incidencia de diferentes fuerzas sobre

los sistemas de educación superior.

Como toda herramienta analítica que aspira a capturar una época, el
triángulo de la coordinación fue diseñado para apreciar diferencias entre la forma
en que operaban sistemas de educación superior entre fines de la década de los
setenta y principios de la década de los ochenta. El triángulo tampoco aspiraba a
representar todos los sistemas nacionales, sino que aquéllos que podían ser
sometidos a la posibilidad de ser gobernados a través del estado, las oligarquías
académicas y el mercado. Producto de su propio trabajo, Clark (1983:143) pudo
situar en él a Estados Unidos, a Canadá, a varias potencias europeas, a Japón y a la
Unión Soviética. Sin embargo, como han sugerido Salazar & Leihy (2013b), el
triángulo es menos útil cuando se aplica a Latinoamérica. Allí, la incidencia que los
estudiantes y sus organizaciones tienen en el gobierno institucional (y en la política
nacional y universitaria) hace que ellos sean un factor importante en la
coordinación de los sistemas nacionales de educación superior, desde el grito de
Córdova en 1918 en adelante (Bernasconi, 2008).
El triángulo tampoco permite reflejar la emergencia de los gestores y
directivos dentro de las universidades, una nueva categoría de actores
institucionales que, fuertemente asociada a valores como la racionalización, la
eficiencia y el ahorro, emerge como producto de la creciente profesionalización de la
gestión universitaria y que es claramente distinguible de los estudiantes y los
líderes académicos (Marginson, 2014). El poder de este grupo para incidir en las
decisiones de política y en la gestión académica se multiplica en la medida que las
instituciones de educación superior crecen y profesionalizan, lo que dificulta no
considerar su incidencia en la operación del sistema en su conjunto (Deem &
Brehony, 2005; Ginsberg, 2011; Bell, Warwick & Galbraith, 2012).
El triángulo supone que las tres fuerzas que organizan la coordinación de los
sistemas de educación superior cuentan con una capacidad para influir
independientemente sobre el funcionamiento del sector. Evidentemente, su acción
puede converger hacia una cierta forma de articulación. Clark situó distintos
sistemas nacionales dentro de la superficie que conforma el triángulo en función de
la influencia relativa que poseían, en cada caso, el estado, las oligarquías académicas
y el mercado sobre la operación del sector. La misma Comisión Brunner propuso en
1991 un modelo de coordinación balanceado para el sector, en que se reserva un
margen de acción para cada una fuerzas que modelan la acción de los proveedores
de educación superior (Brunner, 2009: 292). No obstante, es importante tener en
mente que cada punta del triángulo representa una fuerza independiente que, por si
misma, tiene el poder de afectar la configuración del sistema en su conjunto.
Tal supuesto, que es estructural en el modelo de coordinación triangular,
choca con las innovaciones en políticas públicas para la educación superior
implementadas en las décadas de los ochenta y los noventa. Los esfuerzos llevados a
cabo para su actualización, no parecen haber podido retener su poder analítico ni su
sencilla elegancia12. Como sugiere Marginson (2014:11), “Clark formuló su teoría
antes del completo desarrollo de los modelos de gobernanza neo-liberales, en los

12 Aunque Brunner (2009) y Salazar & Leihy (2013b) han intentado su reformulación para el caso

chileno, los modelos resultantes no han sido aplicados por otros autores.

que el estado constituye cuasi-mercados como mecanismos de asignación de
recursos, pero también como mecanismos de control, de legitimación y para la
gestión del desempeño”. Si los gobiernos pueden simular condiciones de mercado
para forzar a las universidades a competir en ellas y, de esa manera, regular su
operación mediante incentivos o desincentivos, la independencia de los mercados se
desdibuja como fuerza reguladora del sistema. En consecuencia, la sobreposición de
“Estado” y “Mercado” reconfigura el triángulo hasta hacerlo irreconocible.
Estructurado como un continuo con dos polos – el estado y las oligarquías
académicas – en función de las fuerzas que aún retienen la capacidad de incidir
independientemente en la operación de los proveedores de educación terciaria, el
modelo de Clark pierde mucha de la riqueza analítica que permitió que esta
ingeniosa simplificación adquiriera una evidente centralidad en los estudios de
educación superior durante las últimas décadas.
En fin, la tesis de la trayectoria incremental también sostiene que, al
apoyarse en la doctrina del estado evaluativo, ella sería pos-neoliberal y posestatista (Brunner, 2009:293). Pos-neoliberal en el sentido que no entrega la
regulación del sector exclusivamente al mercado y pos-estatista en cuanto tampoco
confía la coordinación del sistema al solo estado. Schugurensky (2003:51) ha
sugerido que lo primero corresponde a una percepción equivocada de lo que
constituye el neoliberalismo en Latinoamérica, que no persigue un estado
disminuido o débil. Se trata, por eso, de una afirmación que plantea alguna
controversia dentro de la literatura especializada y que requiere ser analizada.
Collins y Rhoads (2008:182), sugieren que el auge del neoliberalismo ha dado
origen a cuatro tendencias fundamentales en la educación superior, centradas en: el
aumento de la importancia de la eficiencia y la rendición de cuentas, la
universalización de la acreditación, masificación de la educación superior en un
contexto de competencia global, y la privatización. La doctrina del estado evaluativo
suele asociarse a la Escuela del New Public Management que intentó transferir los
modos de gestión empresarial a la administración de los servicios públicos (Bleiklei,
1998). Aplicada al campo de la educación superior, ella aspira a que el estado
traspase a las universidades la función de producir ciertos resultados, para lo cual
les entrega incentivos y autonomía (Neave, 1988). Al ejercer su autonomía, cada
institución desarrolla acciones de la manera que le parece más propicia para el logro
del objetivo perseguido. Eso, se asume, permite aumentar la efectividad de la acción
pública en el nivel agregado y maximizar el impacto de los subsidios que entrega el
gobierno. Con todo, para que la estrategia sea efectiva, es necesario que el estado
monitoree ex post si los objetivos que justificaron la entrega de recursos a las
universidades han sido cumplidos. Indirectamente, los mecanismos asociados al
estado evaluativo obligan a que ellas adopten acciones que aumenten su capacidad
para producir resultados eficientes (Dill, 1998).
Dill (1998) resume los principios en que se apoya la doctrina del estado
evaluador. En primer término, el rol del gobierno debe dividirse: es quien provee
financiamiento y, al mismo tiempo, quien “compra” los servicios que ofrecen las
universidades u otras agencias públicas. Esa compra se produce a través de
mecanismos competitivos que recrean parcialmente la idea de un mercado (desde

donde surge la noción de cuasi-mercados). Asimismo, el gobierno debe especificar
los objetivos de desempeño que espera alcanzar a través de las universidades,
incluso definiendo estándares de desempeño. La rendición de cuentas y el control
deben alinearse, para lo cual se confiere una mayor discrecionalidad a las
instituciones de educación superior, lo que les permite decidir acerca de los
insumos que usarán y la forma en que invertirán los recursos disponibles. En fin, se
estimula la rendición de cuentas sobre resultados a través de contratos de
desempeño, de la competencia entre proveedores, e incluso la privatización de
agencias públicas. De esa manera, se controla el logro de los fines públicos
perseguidos sin interferir directamente en su producción y gestión, lo que le
permite – al mismo tiempo – desplazar la responsabilidad por el cumplimiento de
tales obligaciones, desde el financista (el estado) hacia el ejecutor (la universidad).
Mary Henkel (1991) advierte que doctrina del estado evaluativo tiene el
claro sello del gobierno conservador de Margaret Thatcher, que priorizó disminuir
drásticamente el déficit fiscal del Reino Unido13. Dill (1998) sugiere que los partidos
políticos de centro derecha han sido los principales promotores de la doctrina del
estado evaluador, aunque nota que ellos seleccionan algunos de sus componentes,
mientras omiten otros. Neave (1998) ha criticado su énfasis instrumental, que
estima incompatible con la función universitaria. Ya que solo lo que se puede medir
cuenta, se reduce el quehacer de los académicos a indicadores de desempeño que no
son apropiados al quehacer de las universidades, generando importantes
distorsiones. A su juicio, el estado evaluativo apunta a encontrar una legitimidad
compensatoria frente a la crisis de legitimidad que han enfrentado las
universidades, suerte que igualmente afecta a otras instituciones democráticas de la
Europa contemporánea.
Dill (1998) destaca algunos de los problemas técnicos asociados a la agenda
del estado evaluativo. Por lo pronto, la simulación que hace de los mercados es
imperfecta, permitiendo que algunos proveedores tomen ventaja de la posición
competitiva que poseen. Al mismo tiempo, las mediciones de efectividad asociadas
al proceso de enseñanza aún no son capaces de entregar información confiable
sobre el nivel de aprendizaje alcanzado por los estudiantes. A falta de ellas, las
universidades instrumentalizan los indicadores en uso para su propio beneficio, aun
a riesgo de distorsionar sus propios resultados formativos. Los países que han
aplicado esta doctrina han constatado la necesidad de aumentar la inversión pública
para hacerla viable. En fin, la información pública que generan los mecanismos de
rendición de cuentas no ha permitido, en general, que distintos grupos de interés
puedan tomar mejores decisiones frente a la educación superior.
A pesar de sus vacíos e inconsistencias, la tesis de la trayectoria incremental
refleja, de manera evidente, el camino que ha recorrido la educación superior
chilena en pos de una coordinación sectorial que se articula fundamental y

13 Posteriormente sería imitada por el gobierno laborista de David Lange en Nueva Zelanda, entre

1984 y 1990. Junto a Roger Douglas, Lange lideró una profunda reforma para reactivar y liberalizar la
economía local (Dill, 1998).

crecientemente a través de la competencia y los (cuasi) mercados14.
Progresivamente, también, refleja la privatización de la educación superior chilena,
a propósito de la expansión que experimenta la matrícula de varias universidades
no tradicionales. Ellas concentran una participación significativa en el crecimiento
sostenido de la matrícula que se ha observado durante las últimas tres décadas. En
este sentido, refleja bien la forma en que la política pública – más allá de las
declaraciones – ha ido contribuyendo a generar las bases para el desarrollo de
distintos mercados sectoriales (como los de pre y posgrado, y de posiciones
académicas), algunos de los cuales operan por precio, mientras otros asignan
recursos en función de los prestigios institucionales y el territorio en que se ubican
las universidades (Brunner & Uribe, 2007; Salas, 2011a). Es también un buen
testimonio del carácter estructurante que adopta la competencia en un sector
altamente privatizado, donde la matrícula se expande de año en año a la vez que se
concentra crecientemente en un pequeño número de proveedores privados que
operan como redes nacionales (Salazar & Leihy, 2013a).

La solución fiscal

La segunda tesis acerca de la trayectoria de las políticas de educación
superior ha sido planteada por el profesor Enrique Fernández, de la Universidad de
Tarapacá (2011; 2015). Subraya que el gobierno hace un uso creciente de la
herramienta fiscal para orientar el desarrollo de la educación superior luego de
corroborar su incapacidad para introducir reformas en la arquitectura sectorial. El
análisis se enfoca en la evolución que experimenta la acción de los gobiernos en el
periodo 1990-2015: desde la apuesta por una reforma consensuada – pasando por
la multiplicación y diversificación del subsidio fiscal a través de incentivos y fondos
concursables – hasta la superación de los bloqueos legislativos y el inicio de un
nuevo periodo de reformas.
Describe los esfuerzos desplegados por el gobierno del Presidente Aylwin
para introducir una reforma global al régimen jurídico de la educación superior y la
principal consecuencia que se siguió de su fracaso: que la coalición gobernante
asumiera la imposibilidad de ajustar aspectos estructurales de la regulación y
abandonara sus iniciativas de reforma para concentrarse en ajustes e incentivos
puntuales, generalmente resueltos en las leyes anuales de presupuesto. Esa lógica
habría prevalecido especialmente entre 1994 y 2006. Como indica el mismo
Fernández (2015:189), durante el periodo:

“…la política pública del sector se caracterizará por responder principalmente a
situaciones contingentes, por abarcar solo dimensiones parciales del sistema y por
centrarse en la asignación de recursos.”

14 Resulta interesante, además, constatar la existencia de un grupo de estudios que, adoptando una

perspectiva crítica, tienden a coincidir con este enfoque y, por eso, sitúan la instalación de la agenda
neoliberal para la transformación de las políticas de educación superior en la reforma de 1981 (ver,
por ejemplo, Hernández, 2013; Tome, 2015).

En 2006 se produce la aprobación de las primeras modificaciones
significativas al marco regulatorio creado en 1990, a propósito de la creación del
crédito con aval del Estado y el establecimiento del sistema de acreditación
universitaria. Fernández (2015) observa que eso habría permitido a los gobernantes
pensar en una nueva posibilidad de revisar globalmente la regulación del sistema
educativo, lo que conduce a la presentación (y aprobación parlamentaria) de la
nueva ley general de educación, de 2009.
La interpretación de Fernández captura nítidamente el cambio de estrategia
adoptado en las postrimerías del gobierno del presidente Aylwin (y que se
implementa sistemáticamente una vez que instala la administración del presidente
Frei), en términos de diversificar la batería de instrumentos de política disponible
para hacer avanzar la agenda gubernativa en educación superior cuando la reforma
legal parece imposible. Pero en la medida que su foco se concentra en las reformas
legales, deja de advertir otras transformaciones que han sido críticas para la
configuración de dos elementos estructurales del marco de política en operación.
Una es la reconfiguración de la narrativa oficial para la política sectorial que se
produce en 1997 (Salazar & Leihy, 2013a). La otra es la cercana relación que
mantuvieron los gobiernos democráticos con el Banco Mundial y que permitió la
implementación en fases del programa MECESUP, a contar de 1999. Como
explícitamente declara el Ministerio de Educación, esta iniciativa le permitió la
implementación progresiva de la agenda de 1997, asociando sus líneas de
financiamiento al desarrollo de los objetivos de política más importantes (Ministerio
de Educación, 1999:3).
La introducción de la acreditación – la principal iniciativa de los gobiernos de
los presidentes Frei y Lagos para aumentar la regulación del sector – puede ilustrar
la manera en que ambos elementos se conjugan para determinar la ocurrencia del
hito que el profesor Fernández describe como término de un ciclo y el inicio de otro
nuevo: la aprobación de las leyes de 2006. El Marco de 1997 implicó el despliegue
de una línea de trabajo en aseguramiento de la calidad que se inicia con la
instalación (provisoria) de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado
(CNAP) y la Comisión Nacional de Acreditación de Posgrado (CONAP), en 1999. El
MECESUP permite financiar la operación de ambas agencias, además de definir su
función y objetivos15. Esto facilita el desarrollo de pilotos de acreditación
programática e institucional entre 2000 y 2006, que involucran la participación de
numerosas carreras, programas e instituciones de educación superior. Tales
experiencias serán clave para conformar una propuesta sectorial que redundará en
una iniciativa de cambio legal aprobada por el Parlamento y que permitirá la
instalación (permanente) de la Comisión Nacional Acreditación en 2007. La reforma
para la creación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (SINAC) es,
por eso, fruto de una línea de acción del gobierno ejecutada consistentemente por
casi una década. Ella permitió asegurar las condiciones de legitimidad técnica y

15 Los informes que el gobierno elaboró sobre la implementación del proyecto hacen explícita esa

relación, al establecer que la acción de la CNAP y la CONAP corresponde al componente sobre calidad
del MECESUP. Ver Ministerio de Educación (1999; 2005).

sectorial que hicieron posible el tránsito y aprobación del proyecto a través de
ambas cámaras legislativas, a pesar de enfrentar un clima de beligerancia ideológica.
La exitosa implementación de esta estrategia también revela una sofisticación
creciente del aparato estatal para el desarrollo de políticas. Desde ahora, se asume
que, muchas veces, el éxito de las reformas depende más de la cuidadosa generación
y monitoreo de las condiciones que hace posible la adopción de una iniciativa
específica que de una alineación de las fuerzas política dentro del parlamento en
base al eje gobierno/oposición.
La tesis del profesor Fernández se centra en la operación formal del marco
institucional del Estado. Por eso, posee una menor capacidad para capturar la
puesta en práctica de nuevas estrategias para influir el desarrollo del sector. Eso
explica, por ejemplo, el marcado énfasis que pone en el proceso legislativo como
fuente de las políticas en momentos en que la acción pública se diversifica a través
de diferentes instrumentos. La creación de las nuevas agencias experimentales para
la evaluación de la calidad – CNAP y CONAP – se formaliza, por ejemplo, a través del
ejercicio de la potestad reglamentaria del gobierno.
En fin, hay una interesante consecuencia asociada a la trayectoria descrita
por el profesor Fernández, que tal vez pasa algo desapercibida en su estudio. Ella
dice relación con uno de los efectos que tiene el uso recurrente de la herramienta
fiscal en la gestión de la política sectorial: incide en el control que distintas agencias
públicas poseen sobre la agenda para la educación superior. En el caso chileno, la
evidencia sugiere que la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda
adquiere una influencia significativa en la ejecución de las políticas sectoriales, en
términos de dictar o visar las decisiones que se tomen para su ejecución, como de
monitorear los flujos de gasto que se generen. También hace que la influencia de esa
Dirección en el diseño de las políticas sectoriales sea muy marcada. La situación del
economista José Pablo Arellano ilustra bien la influencia que el Ministerio de
Hacienda ejerce sobre el Ministerio de Educación. En forma previa a asumir como
Ministro de Educación en septiembre de 1996, sirvió como Director de
Presupuestos en el Ministerio de Hacienda por seis años (entre 1990 y 1996). Al
poco tiempo de asumir su nuevo cargo, aprobó el innovador marco de política de
1997 y, al año siguiente, se apoyó en el Banco Mundial para financiar y orientar la
implementación de la nueva política.
La tesis de la solución fiscal ofrece interesantes posibilidades. Por lo pronto,
podría contribuir a describir e ilustrar las relaciones de poder que definen el diseño
e implementación de las políticas públicas de educación superior chilena. En su
actual formulación, sin embargo, resalta dimensiones de la trayectoria política
sectorial que no permiten apreciar integralmente la metamorfosis que
experimentaron las prácticas para el desarrollo de nuevos instrumentos ni observar
los giros que va tomando la política misma. Por eso, parece ofrecer una limitada
utilidad por ahora para el ejercicio de establecer la dirección que ha tomado la
experiencia chilena a contar de su drástica reformulación en 1981.

El manual invisible

La trayectoria descrita por Salazar y Leihy (2013a) sugiere que las
principales orientaciones que han guiado el desarrollo de las políticas para la
educación superior chilena no han sido incrementales. Los cambios que éstas
experimentan dicen relación con variaciones en diagnósticos y preferencias – tanto
ideológicas como metodológicas – que, en el momento propicio, facilitan la
introducción sucesiva de nuevas agendas sectoriales. Desde esta perspectiva, la
acumulación de tales agendas va configurando una suerte de manual invisible cuya
trama presenta algunas singularidades.
Primero, existe escasa información oficial disponible acerca de los fines,
objetivos y metas específicas que las sucesivas agendas sectoriales han perseguido.
Esto ha impedido advertir claramente los cambios de diagnósticos, estrategias e
instrumentos que éstas conllevan, aspecto que facilita el surgimiento de
interpretaciones divergentes.
Segundo, el limitado desarrollo que han alcanzado los estudios sobre las
políticas sectoriales ha privado al país de la posibilidad de contar con un
conocimiento más acabado acerca de los efectos (directos e indirectos, buscados y
fortuitos) que producen los instrumentos a través de los cuales ellas se despliegan.
Lo mismo ocurre con la estimación del impacto acumulativo que tales instrumentos
tienen sobre las dinámicas sectoriales, cuya discusión y evaluación ha recibido poca
atención en nuestro medio. La gran mayoría de las publicaciones disponibles han
sido producidas por una pequeña comunidad de investigadores que todavía
enfrenta el desafío de concordar un marco conceptual y metodológico para el
análisis de las transformaciones que experimenta el campo de estudios (Brunner,
2015:64).
Finalmente, no es difícil advertir que, a pesar de las variaciones observadas,
las políticas han tendido consistentemente a permitir que la mano invisible que
regula los mercados y la competencia adquiera un creciente predominio en la
coordinación de la educación superior, proceso en que convergen la expansión del
sector privado (medida como participación de las instituciones privadas en la
matrícula total) y la rápida masificación de los programas técnicos y profesionales
de pregrado (dinámica que, sin embargo, alcanza marginalmente a la formación
científica, que mantiene sus caudales de matrícula, especialmente en las ciencias
básica y formales) (Rolando, Salamanca & Aliaga, 2010).
Esta tesis sostiene que, durante las últimas tres décadas, las políticas de
educación superior han poseído diferentes inspiraciones y han perseguido objetivos
distintos (Salazar & Leihy, 2013a). Apoyada en los principales documentos de
política disponibles, se hace cargo de describir y organizar las ideas estructurales y
los supuestos tras las principales agendas de reforma sectorial a contar de la
reforma de 1981. El análisis avanza dos momentos fundamentales: la agenda de
reforma conservadora (1981-1987) y la agenda de modernización neoliberal (19972015), mediadas por un periodo de ajustes regulatorios (unos logrados, otros
fallidos) (1988-1996).

En la reforma conservadora convergen los ideales universitarios
gremialistas16, las ideas económicas neoclásicas promovidas por los Chicago Boys17
y algunos aspectos de la doctrina de Seguridad Nacional (Garretón, 1985). Tales
filosofías están a la base del exitoso proceso de modernización que lleva a cabo la
Pontificia Universidad Católica de Chile (Bernasconi, 2005). Por una parte, ella
aspira a revertir los principales efectos de la reforma universitaria de 1967, tanto en
lo que dice relación con la politización de las universidades (a propósito de su
régimen de gobierno tri-estamental) como en la creciente expansión de la matrícula
(que traiciona el sentido elitista que debe tener la universidad para esta agenda y
que exige una alta selectividad y un foco de acción que se restringe al desarrollo
exclusivo de las disciplinas universitarias y la investigación científica). Por esa
misma causa, promueve la creación de nuevas universidades privadas, menos
propensas a politizarse y tener crisis de gobierno (problema latente en todas las
universidades estatales), a las que se somete a un régimen de control de calidad
para evitar que se ponga en riesgo la reputación del sector, a través de la
examinación externa de sus estudiantes. También persigue que las universidades
cultiven la excelencia en todos los ámbitos de su quehacer a través de la asignación
competitiva de recursos públicos, mientras apuesta por canalizar la expansión de
matrícula de educación terciaria mediante la formación vocacional y técnica que
ofrecerán los institutos profesionales y centros de formación técnica (Salazar &
Leihy, 2013a). Finalmente, introduce un régimen de financiamiento que disminuye
progresivamente los fondos basales – block grants – mientras aumentan los fondos
competitivos y se obliga a los estudiantes a pagar por sus estudios de pregrado,
directamente o mediante un sistema de crédito de largo plazo (Desormeaux &
Koljatic, 1990).
La reforma neoliberal observa que la expansión de la educación superior es
una condición clave para que Chile modernice su base económica y se sume
decisivamente al proceso de globalización asociado al desarrollo del libre comercio
(Ministerio de Educación, 1997). Aspira a que el sector contribuya a incrementar
sustantivamente los niveles educacionales de población laboralmente activa. Tal
transformación no sólo tendría un impacto positivo en los niveles de productividad
de las empresas sino que también facilitaría una mayor diversificación y
sofisticación de la economía local, lo que contribuiría a incrementar su integración
al circuito global del libre comercio. Estas orientaciones hacen eco del enfoque que
adoptó la política económica desde el inicio de la transición, a propósito del
consenso alcanzado entre economistas de centro y de izquierda y que enfatiza la
importancia estructural del crecimiento económico y la eficacia del libre comercio
como la mejor herramienta disponible para su logro (Boeninger, 1997:385).
Ffrench-Davis (1999:295) sugiere que esa orientación pro libre mercado se
profundizó en el gobierno a contar de 1996-97.

16 Una síntesis de las ideas gremialistas para la universidad puede encontrarse en el documento “El

Gremialismo y su postura universitaria en 27 preguntas y respuestas” publicado por el Movimiento
Gremial en 1980.
17 Ver Valdés (1995) para una completa revisión de la agenda de políticas de los Chicago Boys.

La agenda neoliberal abandona la estrategia de crecimiento focalizado de la
matrícula en la educación superior no universitaria que, de todas formas, ya había
comenzado a diluirse a propósito de la rápida proliferación del sector privado no
autónomo en 1988.
Desde ahora, observa que la expansión de la educación universitaria es tanto
o más valiosa que la de la formación vocacional y técnica y que, por eso, debía ser
masificada18. En vez se apoyarse en las universidades más antiguas para acomodar
la expansión que aspira introducir a la educación de pregrado19, esta agenda
apuesta por mantener el principio de neutralidad estatal en la asignación del
subsidio público a la educación superior. Con eso, no sólo refuerza la autonomía
universitaria, sino que también contribuye a consolidar una base institucional
diversa en un sector en que predominan los proveedores privados y en que las
universidades estatales poseen una participación marginal en la matrícula total.
Para permitir que un mayor número de postulantes ingrese a la educación superior,
se plantea un sistema de becas y créditos más robusto – disponible para todas las
instituciones acreditadas – al que se asocia la expansión del gasto público en función
del nivel de demanda que ellas capturen (y que se refleja en los requisitos y
condiciones de ingreso que establecen).
La política pública apostará por un modelo de regulación desde la distancia
(Neave, 1988; Brunner, 1990). Por eso, se apoyará fundamentalmente en la
acreditación como una herramienta regulatoria ex-post. Ésta evalúa externamente
la calidad de las instituciones de educación terciaria sobre la base de criterios preestablecidos y a través del juicio de expertos independientes (Kells, 1992).
Precisamente porque están dotadas de autonomía, las universidades asumen la
responsabilidad por el éxito o fracaso que alcancen en el cumplimiento de las
observaciones que emerjan de los procesos de acreditación.
Esta agenda se desarrollará en tres etapas, y contará con el apoyo financiero,
de gestión y de filosofía política y técnica que proveerá el Banco Mundial a través de
las distintas fases del programa MECESUP (1998-2005, 2006-2011 y 2012-2016).
Éste se enfoca en el mejoramiento de la calidad y la equidad, principalmente a través
de mecanismos de financiamiento competitivo y de convenios de desempeño
asociados al logro de resultados notables en áreas críticas, a la vez que se avanza
hacia una mejor regulación de la calidad a través la introducción de la acreditación
(Canales, de los Ríos & Letelier, 2008; Reich, 2012).
Entre el apogeo de la agenda conservadora y el nacimiento de la neoliberal,
los gobiernos apostaron por mejorar el marco regulatorio sectorial, sin variar – por
distintos motivos – la orientación general del sistema. Durante los últimos años del
gobierno militar se diseñaron importantes ajustes al marco de regulación de 1981
que buscan despolitizar la aprobación y supervisión inicial de las nuevas
instituciones privadas, sujetando ambos procesos a nuevas exigencias técnicas y
burocráticas. A contar de 1987, cesa la facultad discrecional del Ministerio del

18 En la práctica, el proceso de expansión de la matrícula universitaria se había iniciado en 1989, a

propósito de la proliferación y expansión de las nuevas instituciones privadas (Salazar, 2005).
19 Adscritas al Consorcio de Universidades del Estado (CUECH) o al Consejo de Rectores de las
Universidades Chilenas (CRUCH).

Interior para informar la creación de nuevas universidades privadas (informe
esencial para que el Ministerio de Educación pudiera reconocerlas oficialmente). El
último día del gobierno del general Pinochet, en 1990, se estructura mejor e
incorporan más variables al proceso de supervisión inicial de las nuevas
universidades e institutos profesionales privados. Además del rendimiento
académico de los estudiantes, ahora debe evaluarse la infraestructura, la situación
financiera, el diseño de los planes de estudio de sus carreras y los recursos humanos
y didácticos que estaban al servicio de la respectiva institución. Tal labor se asigna a
una nueva agencia autónoma (el Consejo Superior de Educación, luego reemplazado
por el Consejo Nacional de Educación), con lo que se pone término al sistema de
examinación, que sólo continuará en las instituciones privadas creadas hasta ese
año, a menos que éstas decidan cambiar su régimen de regulación.
El gobierno del presidente Aylwin apostó por no implementar esta última
reforma y, en su lugar, avanzar hacia un nuevo marco regulador a través del trabajo
de una instancia de diálogo sectorial y técnico de alto nivel: la Comisión de Estudio
de la Educación Superior. El supuesto era que un amplio consenso sería capaz de
vencer el veto de la oposición política con representación parlamentaria había
impuesto en esta materia20. A pesar de haber contado con un sofisticado diseño
institucional para la preparación de la nueva reforma (Brunner, 1991), la iniciativa
no pudo prosperar y fue finalmente archivada por el Congreso Nacional en 1994
(Fernández, 2015). En su lugar, el gobierno del presidente Aylwin tuvo que
resignarse a implementar la LOCE y constituir el Consejo Superior de Educación
(CSE), a contar de 1992. Si la Comisión de Estudio de la Educación superior
efectivamente representó los principales intereses sectoriales, se deja entrever,
entonces, una cierta desconexión entre la comunidad de la educación superior y los
principales partidos políticos, que es indicativa de la escasa densidad que poseían
las redes de influencia de los principales intereses sectoriales, con excepción quizás
de los organizadores de algunas universidades privadas que habían participado en
niveles superiores de gobierno militar, quienes impulsaban que la LOCE fuera
implementada sin cambios (Monckeberg, 2007).
Sin perjuicio de un segundo intento fallido por reformar el régimen común de
las universidades estatales (Bernasconi & Rojas, 2004), la política pública para la
educación superior se desplegará prioritariamente a través de las leyes anuales de
presupuestos hasta la introducción de la agenda sectorial de 1997, en los términos
descritos por el profesor Fernández (2015). Los únicos éxitos legislativos del
gobierno fueron menores, como la regulación de la elección de los rectores de las
universidades públicas y los ajustes introducidos al Fondo de Crédito Universitario

20 La Constitución de 1980 reconoció – al igual que con otras áreas especialmente sensibles como la

defensa y la gestión de los recursos estratégicos – que el marco legal de la educación debía someterse
a exigencias más estrictas que la legislación común, en la medida que desarrollan el texto
constitucional (Squella, 1990). Por eso, su aprobación o cambio requiere un quórum especialmente
alto (4/7 de los diputados y senadores en ejercicio, reducido luego de la reforma constitucional del
2005, a 3/5) y, además, están sujetos a un control preventivo de constitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional.

disponible para los estudiantes de las universidades del CRUCH (Bernasconi &
Rojas, 2004).
¿Qué información agrega la tesis del Manual Invisible? ¿Qué, en cambio, no es
capaz de capturar? ¿Hasta qué punto estas ausencias minan su capacidad
explicativa? Quizás su principal contribución sea identificar, agrupar y secuenciar
diferentes grupos de ideas que modelaron las sucesivas agendas de política sectorial
que Chile ha experimentado desde la gran reforma de 1981. El análisis sugiere
diferencias importantes entre las agendas gubernativas para la educación superior,
diferencias que pocas veces han sido explicitadas al momento de ponderar sus
alcances. También logra identificar aspectos clave para analizar continuidades y
discontinuidades en los objetivos de política a que dan lugar tales agendas, como
sugiere la variación observada en la orientación que se adopta para el desarrollo de
la matrícula. Al mismo tiempo, permite una mejor evaluación de los instrumentos
aplicados, en la medida que amplía el repertorio y alcance de los supuestos y
objetivos de política que buscaron diferentes gobiernos.
Por toda la utilidad que esta teoría puede prestar al estudio de la evolución
de las políticas sectoriales, es importante no olvidar que ella sólo logra establecer
que todas las agendas desplegadas contribuyeron a producir las condiciones para un
progresivo desarrollo de los mercados en la educación superior chilena. Es decir,
advierte la creciente incidencia que adquiere la competencia en la asignación de
recursos y prestigios en el sector, pese a que las agendas aplicadas no han sido
continuas. Quizás porque su foco ha estado en la consistencia interna de tales
agendas, no logra identificar suficientemente los factores que han incidido en la
implementación de las políticas ni la creciente contribución que varias de ellas han
tenido en la configuración de un sistema cuya coordinación se apoya
sustantivamente en la competencia y los mercados. De esa manera, deja de describir
diversos aspectos que pueden ser distintivos del caso chileno y que todavía
necesitan ser explicados para completar una teoría que explique la evolución de esta
experiencia. Tal análisis puede entregar pistas para estructurar procesos de reforma
a la educación superior en otras naciones en desarrollo y para revisar experiencias
que se apoyan en principios similares a los aplicados en Chile.

Nuevas posibilidades de indagación

La revisión de las hipótesis disponibles acerca de la evolución de la
educación superior (y de las políticas creadas para orientar su desarrollo) sugiere
una interesante disparidad. Mientras las políticas parecen haber buscado diferentes
objetivos – reflejo de distintas concepciones acerca de la educación superior y su rol
en la sociedad chilena – sus resultados prácticos parecen inclinarse
consistentemente hacia una creciente presencia de la competencia y los mercados
dentro la coordinación sectorial. Desde el prisma de los análisis sociales de políticas,
tal divergencia sugiere la necesidad de expandir la indagación hacia tres planos
relativamente independientes. Quizás el más obvio sea el de la formulación e
implementación de diferentes agendas de política sobre la educación superior.
Además de constituir los instrumentos que desarrollan las políticas y el discurso

que los rodean, especifican las características que éstos adoptan. Un segundo plano
dice relación con la gama de factores, actores y relaciones que inciden de manera
sustantiva en tales procesos. No sólo inciden en la posibilidad de que una agenda sea
materialmente viable, sino también condicionan su oportunidad y la forma en que
ella es percibida, facilitada u obstruida dentro del sector. Un tercer nivel analítico se
dirige a las dinámicas que originan tales interacciones y condicionantes, y hacia los
efectos acumulativos que ellas van teniendo sobre la educación superior. Se trata de
una dimensión que sitúa las agendas de política desde sus resultados. Por eso, dirige
su atención hacia la identificación de los efectos de los instrumentos en las
dinámicas sectoriales.
Haciendo uso de la evidencia disponible, tal perspectiva metodológica
permite articular tres planos de análisis bajo un marco común que facilita la
integración del estudio de la relación entre políticas públicas y educación superior.
Aunque su eclecticismo demanda un especial cuidado para integrar todos elementos
considerados, ella es particularmente útil para estudios que siguen políticas que se
proyectan y ejecutan durante periodos largos o cuyos efectos parecen difusos. Esto,
porque facilita una identificación más precisa de la génesis de las política públicas,
las razones tras su actual configuración y las principales consecuencias que ellas
han tenido en la morfología de la educación superior. Contribuye, a su vez, a una
reflexión sobre aspectos que son menos visibles en análisis de políticas puntuales o
sobre los efectos que éstas producen en el corto plazo. Favorece, en fin, una mejor
descripción de las características que definen la intersección entre educación
superior y sistema político, una relación crítica para el estudio de la sustentabilidad
y legitimidad social de la universidad chilena.
En su revisión de las políticas de aseguramiento de la calidad en Chile desde
1990, Salazar (2013) ha sugerido un patrón que se repite en la implementación del
licenciamiento (en 1991) y la acreditación (en 2007). En ambos casos existió una
distancia significativa entre el diseño original y el modelo finalmente aplicado. En
ambos casos, también, la implementación de los nuevos instrumentos fue entregada
a agencias autónomas cuyos integrantes poco tuvieron que ver con el diseño de los
instrumentos cuya puesta en marcha se les confió. Aunque median 16 años entre
una experiencia y la otra (incluyendo varios cambios de administración), el
gobierno aplica el mismo patrón una y otra vez: se abstiene de intervenir
estratégicamente en la conformación que van tomando los instrumentos de política
elegidos. En la práctica, los integrantes del CSE y de la Comisión Nacional de
Acreditación (CNA) cumplen un rol decisivo – casi sin contrapesos – en la
orientación que ambos mecanismos toman una vez que comienza su
implementación.
El cambio de régimen político que contextualiza la azarosa puesta en marcha
del licenciamiento21 – desde el gobierno militar a la administración Aylwin – hace
más o menos evidente una reorientación del licenciamiento dentro de los amplios
márgenes que la nueva legislación dejó para su implementación. A eso se agrega que
el impulso original del nuevo gobierno fue derogar la LOCE y reemplazarla por una

21 La LOCE entró en vigencia el último día del mandato del general Pinochet, el 10 de marzo de 1990.

nueva ley general de educación (Salazar, 2013). Luego que tal agenda fracasara, y
ante la imposibilidad práctica de avanzar en esa dirección en el futuro inmediato, el
gobierno apostó por implementar la LOCE, constituyendo el CSE. Con todo, en vez de
intentar la aplicación integral del nuevo marco legal, prefirió abordarlo
selectivamente, esto es, manteniendo los aspectos críticos del marco legal como los
plazos del licenciamiento, las sanciones asociadas a él y las decisiones posibles
sobre su término. Eso le permite desarrollar un modelo propio para la supervisión
de los nuevos proveedores de educación superior (Lemaitre & Kells, 1995). Basado
en el trabajo del profesor norteamericano Herbert Kells, este modelo se articulaba
en torno a las ideas de proyecto institucional y de autorregulación para favorecer la
legitimación de los nuevos proveedores privados (mejorando sus capacidades de
posicionamiento y gestión estratégica) en un esfuerzo por diversificar la educación
universitaria (Salazar, 2013).
Por el contrario, la puesta en marcha del sistema nacional de acreditación no
posee ninguna de esas características. Ella fue diseñada e implementada por dos
gobiernos de la misma coalición política22. El equipo liderado por el primer
presidente de la CNA tampoco contaba con un modelo alternativo para la
implementación del nuevo sistema de acreditación que dificultara la
implementación del nuevo marco legal. Ante la falta de mejores alternativas, optó
por tratar de dar continuidad al trabajo desarrollado entre 1999 y 2007 por la
comisiones asesoras a cargo de desarrollar experiencias piloto de acreditación de
programas e instituciones23, que además contaban con una amplia legitimidad en el
sector (Salazar & Leihy, 2014).
Con todo, la nueva legislación que debía implementar era particularmente
compleja, ambigua y desprolija, fraguada en un proceso legislativo especialmente
largo y beligerante24. La falta de familiaridad de los integrantes de la CNA con el
modelo en aplicación, su resistencia a pedir colaboración a las comisiones asesoras
que la precedieron y sus dificultades para lidiar con las nuevas regulaciones (en
especial, su incapacidad para incidir efectivamente en el trabajo de las nuevas
agencias privadas de acreditación de programas) hizo que la puesta en marcha de la
nueva agencia fuera especialmente dubitativa y lenta lo que da origen a procesos de
acreditación que son observados críticamente por el sector y el gobierno25. La
ausencia de un modelo robusto y consistente se traduce en decisiones pobremente
fundadas y descontextualizadas (de la Jara, Lagos & Durán, 2011:118). La
competencia técnica e integridad de los miembros de la CNA serán puestas en duda
en el mediano plazo.
¿Qué hay detrás de esta implementación fallida? Probablemente, el liderazgo
de la CNAP era percibido como autoritario e independiente, especialmente entre las

22 La legislación respectiva fue propuesta por el presidente Lagos en 2003 y aprobada e

implementada durante el mandato de la presidenta Bachelet en 2006.
23 La Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado y la Comisión de Evaluación de la Calidad de
Programas de Posgrado (CNAP, 2007).
24 Ver historia de la ley 20.129.
25 La CNA demoró varios años en reglamentar las funciones que cumple a pesar de tener una
obligación legal de hacerlo (De la Jara, Lagos & Durán, 2011:116).

universidades privadas no tradicionales. La necesidad de contar con mecanismos
que les diera mayores garantías hace que insistan en explicitar y objetivizar los
criterios de evaluación en el mismo cuerpo legal que crea la nueva agencia de
acreditación, aunque lo usual – en el plano comparado – es que tal tarea sea
asignada las agencias (ver, por ejemplo, Westerheijden, Stensaker & Rosa, 2007).
También presionan al gobierno para producir un cambio de los equipos a cargo de la
acreditación, lo que finalmente obtuvieron del gobierno antes de la aprobación del
nuevo régimen. La expectativa era que una acreditación exigente, a cargo de una
agencia con fuerte liderazgo y competencia, pudiera dificultar el acceso al nuevo
crédito con aval de estado, instrumento clave para la expansión de la matrícula de
pregrado (Salazar, 2013)26. La existencia de un sistema de acreditación que contara
con bajos niveles de legitimidad y que estuviera expuesto al tráfico de influencias,
era un precio que importantes universidades parecen haber estado dispuestas a
pagar. Al mismo tiempo, este caso revela las limitaciones que poseen los análisis
sobre formación e implementación de los instrumentos de política para dar cuenta
de importantes regularidades que se observan en la trayectoria de la educación
superior chilena y en su relación con la política pública.
Durante varias décadas, los estudios sobre implementación de políticas han
sugerido diferencias significativas entre objetivos perseguidos y resultados
obtenidos27. Inspirados por el trabajo de Wildavsky, Cerych y Sabatier (1986)
sistematizaron un conjunto de condiciones que, en su observación, hacen que
algunos esfuerzos de reforma sean más viables que otros. Sus principales
conclusiones, sin embargo, han sido relativizadas en estudios posteriores (Kogan,
2005). Algo similar ocurre con la concepción del modelo del ciclo político que asume
(Sabatier, 2005) e, incluso, la perspectiva analítica que adopta (top-down), y que
concibe la implementación como un problema eminentemente técnico (Gornitzka,
Kyvik & Stensaker, 2005). El enfoque opuesto (bottom-up), aprecia que ésta ocurre
dentro de la complejas dinámicas que definen la vida social, lo que explica el
desplazamiento que las políticas experimentan entre diseño e implementación
(Elmore, 1985). La crítica que ha recibido tal aproximación también es sustantiva:
sobreestima el poder de la periferia para frustrar al centro y no cuenta con una
teoría que explique la convergencia de factores que inciden en la implementación
(Sabatier, 2005). Los esfuerzos para avanzar hacia una convergencia de ambos
enfoques no han producido resultados satisfactorios (Matland, 1995; Sabatier &
Jenkins-Smith, 1999; Gornitzka, Kyvik & Stensaker, 2005). Kogan (2005) incluso ha
puesto en duda que una teoría general de la implementación sea posible. Tal
síntesis, evidentemente, sugiere la necesidad de explorar otros marcos teóricos para
acometer este tipo de estudios.
La imposibilidad de un modelo integrado ha movido a la Ciencia Política a
concentrar su atención en los orígenes de las políticas. McLendon (2003) ha
sistematizado las principales teorías que la disciplina ofrece para el estudio de las
reformas en educación superior. Sugiere tres opciones disponibles – las teorías del

26 Para acceder al nuevo sistema subsidiado de ayudas estudiantiles, las instituciones de educación

superior deben cumplir con el requisito de encontrarse acreditadas por la CNA.
27 Una completa revisión de esta literatura especializada puede encontrarse en Salazar (2013).

equilibrio punteado, de los flujos múltiples, y de la innovación y difusión de las
políticas – que han sido frecuentemente utilizadas en Estados Unidos para describir
los procesos que dan origen a las políticas. La primera apunta a identificar las causas
que explican cambios rápidos y revolucionarios en el proceso político (que
naturalmente propende a ser estable y proclive al desarrollo incremental de las
políticas). La segunda sugiere que los gobiernos enfrentan importantes dificultades
para tomar decisiones (sus preferencias son cambiantes y sus medios inciertos, en
un contexto de participación fluida) y que la emergencia de nuevas políticas se
asocia a la alineación de tres flujos independientes: de los problemas, de las políticas
y de la política. La tercera, en fin, se enfoca en los factores que inciden en que los
gobiernos estaduales adopten políticas que ya han sido aplicadas por otros estados,
dentro de un contexto federal.
A pesar de dar origen a una rica literatura, es difícil extrapolar estas teorías a
la situación de otros casos nacionales (Salazar, 2013). Ellas han sido formuladas
teniendo en cuenta el contexto político-institucional y las dinámicas y procesos que
son idiosincráticos de la experiencia norteamericana. En pocos países, por ejemplo,
la educación universitaria depende de los gobiernos locales sino del gobierno
nacional o federal. A eso se agrega un problema de escala. Salvo algunas excepciones
evidentes, pocos casos nacionales cuentan con número tan significativo de unidades
de análisis (estados) dotadas del poder de regular la educación superior. Eso facilita
que las categorías analíticas puedan ser saturadas, visibiliza las trayectorias y
transformaciones que no se aprecian claramente en la descripción de cada unidad
por separado, y permite una amplia gama de comparaciones entre ellas. La
incapacidad de desarrollar esos análisis empobrece la utilidad que estas tres teorías
ofrecen para el estudio de la evolución que experimenta la relación que media entre
universidades, políticas públicas y gobierno.
Kyvik (2009:25) organiza las perspectivas sociológicas aplicadas al estudio
de trayectorias de las políticas. Ellas compiten por explicar el fenómeno del cambio,
aunque, en la práctica, su capacidad para capturar los elementos fundamentales de
una reforma varía significativamente de caso en caso. Una se asocia a los cambios
sociales en la organización de la conducta humana a propósito de transformaciones
de gran escala (como la emergencia de la clase media o la expansión de las
tecnologías de la información y las comunicaciones), mientras otra se enfoca en los
cambios en las normas y valores (incluyendo la transferencia de instituciones desde
un contexto a otro). Una tercera, a su vez, presta atención a los resultados de los
conflictos de intereses entre actores relevantes. Saarinen y Ursin (2012) adoptan
una organización ligeramente distinta para la revisión de los principales marcos
conceptuales que la teoría social ha aplicado al estudio del cambio de las políticas de
educación superior. Observan que existen teorías consolidadas y emergentes. Entre
las primeras sitúan los estudios estructurales y aquéllos que se enfocan en los
actores y en la agencia. Las teorías estructurales localizan el cambio de las políticas
dentro de las estructuras sociales28 (Enders, 2004). A su vez, las teorías sobre los
actores observan que ellos conducen el cambio – dándole sentido y movilizando

28 Ver Archer (1995) y Giddens (1984) para una revisión del concepto de estructuras sociales y la

forma en que ellas inciden en el cambio social en educación.

voluntades para que ocurra – dentro del marco estructural en que operan (Bleiklie
& Kogan, 2006). Los marcos asociados a la agencia observan el proceso interactivo
de transformación en que participan múltiples actores, dominios y estructuras
efímeras (Marginson & Rhoades, 2002).
Diferentes críticas han revelado las limitaciones que presentan estos
enfoques (individualmente considerados o en combinación), dando origen a nuevas
posibilidades de estudio (Saarinen & Ursin, 2012). Entre ellas, Saarinen y Ursin
destacan dos marcos teóricos emergentes que propenden a articular el conjunto de
factores tras los cambios de política. Por una parte, la teoría del actor-red29 se
concentra en el estudio de la interacción, donde un actor nunca es completamente
autónomo, sino opera como patrón de red condicionado por relaciones
heterogéneas. Uno de sus focos está en determinar las causas que hacen que unas
redes sean más efectivas que otras. En la mirada de la teoría del actor-red, el
proceso de traducción (la integración de los diferentes elementos que constituyen al
actor) es clave para la efectividad de las redes: les permite asegurar su estabilidad,
reproducción y proyección. Por la otra, Saarinen y Ursin (2012), identifican al
análisis de discurso30 como un enfoque que enfatiza la naturaleza dialogal del
cambio de las políticas. Simultáneamente, los textos describen y construyen las
políticas. Eso sitúa el foco del análisis en la manera en que las políticas son
articuladas y legitimadas a través del lenguaje (Saarinen, 2008). No obstante, existe
un conjunto de limitaciones metodológicas y prácticas que dificultan el desarrollo de
estudios que apliquen la teoría del actor-red o el análisis de discurso al análisis de
los cambios de las políticas en educación superior31.

El estudio dinámico de la coordinación sectorial

El estado de la literatura parece sugerir la necesidad de avanzar hacia nuevas
herramientas y modelos teóricos que faciliten la captura más precisa del complejo
entramado de relaciones, supuestos y limitaciones que sitúan y condicionan
dinámicamente el cambio de las políticas. Nuevos instrumentos metodológicos
también podrían guiar una mejor aplicación de las teorías disponibles para
documentar el proceso social que, actuando en diferentes niveles, permite que las
políticas se vayan cambiando con el paso del tiempo. A su vez, nuevos modelos de
análisis podrían mejorar la explicación de las dinámicas transformativas, facilitando
la caracterización de los procesos de cambio y generando las condiciones para su
predicción. Mientras tales desarrollos se concretan, puede ser valioso prestar
atención a las ideas de Neil Smelser (2013). Él ha postulado un análisis dinámico de
los elementos que estructuran a la universidad y a la educación superior en su
conjunto. Eso implica identificar y describir los elementos estructurales que
articulan los sistemas de educación superior a la vez que se observa la manera en
que ellos van cambiando con el paso del tiempo. Tal metodología le ha permitido

29 Ver Latour (2005).
30 Ver Ball (1993).
31 Ver Saarinen y Ursin (2012:153).

describir un mecanismo institucional idiosincrático de la universidad. Se trata del
“crecimiento por adición”32 que – a través de distintos mecanismos estructurales –
permite que las unidades (departamentos, facultades), universidades y sistemas
universitarios completos expandan sus funciones sin afectar las que ya poseen, lo
que hace que tales unidades de análisis se expandan continuamente (Smelser,
2013:13).
En la observación de Smelser, el origen de este proceso se encuentra en la
convergencia de cuatro fuerzas estructurantes: una cultura del crecimiento que
ordena el impulso institucional en esa dirección; el mutuo oportunismo del gobierno
(que cree que la inversión en educación superior resolverá algunos problemas
sociales) y de las universidades (que siempre están en búsqueda de nuevos
subsidios externos); el poder de la competencia académica y de la imitación,
producto de una alta estratificación por prestigio; y la inercia institucional y la
política universitaria, que limitan seriamente el término de funciones redundantes.
Smelser (2013:15) advierte que esta es una tendencia que se observa
consistentemente a través de los últimos doscientos años de la educación superior
norteamericana. Las fluctuaciones que experimenta la inversión pública sectorial no
parecen incidir en su continuidad, si bien las modalidades que adopta en periodos
expansivos y restrictivos son diferentes. Durante los primeros las universidades
asumen nuevas funciones (lo que usualmente conlleva la creación de nuevas
estructuras y la aparición de nuevos grupos), mientras que durante los segundos
resisten activamente la eliminación de aquéllas que han perdido centralidad o
importancia en su quehacer.
A propósito de este estudio, Smelser (2013:10) nota que el crecimiento
sostenido de los sistemas de educación superior produce transformaciones que
terminan afectando a las mismas condiciones estructurales que permitieron tal
expansión. Al mismo tiempo, advierte que las dinámicas expansivas operan a través
de un conjunto de procesos estructurales. El más obvio es el aumento del tamaño de
las unidades u organizaciones, medido en la cantidad de gente que estudia o trabaja
en ellas. En cuanto las universidades crecen, el número de programas que ofrecen se
multiplica a partir de la segmentación de las unidades existentes. Se produce, en el
trabajo de Smelser, una cierta resonancia de las ideas de Walter Metzger (1987), a
propósito de la formación de las disciplinas académicas en Estados Unidos. Ello es
especialmente evidente en los procesos de división de las disciplinas existentes y la
legitimación de nuevas áreas disciplinarias (véase también Clark, 1996; Becher,
1989; y, en el contexto portugués, Neave & Amaral, 2011).
Smelser responde al intento de capturar una parte significativa de la
demanda disponible, sean los postulantes más calificados o un mayor número de
estudiantes. El crecimiento de la matrícula y la multiplicación del número de
programas ponen de manifiesto la necesidad de incrementar los niveles de
eficiencia en los sistemas, instituciones y unidades. Tal demanda se traduce en una
presión hacia una mayor diferenciación y especialización. Quizás el efecto más visible
de este proceso sea el surgimiento de instituciones de educación superior cada vez

32 Accreation (Metzger, 1987).

más especializadas (en uno o más disciplinas o en una o más de las funciones que
tradicionalmente se asocian a la universidad). En este contexto, el aumento en la
funcionalidad de las estructuras existentes – o crecimiento por adición – sería otro
proceso estructural asociado a la proliferación de nuevas funciones dentro de la
educación superior. Finalmente, Smelser identifica que todas estas
transformaciones poseen efectos agregados en la coordinación de los sistemas de
educación superior33. Ésta se va ajustando a la creciente complejidad que producen
los cambios en la escala de los sistemas y que va progresivamente reconfigurando
los elementos estructurales que los condicionan y las relaciones que los organizan.
Por lo pronto, un sistema más complejo necesita ser coordinado a través de nuevas
estructuras burocráticas e instrumentos de política, mejor conocimiento y mayores
recursos financieros (Smelser, 2013:12).
La posibilidad de observar la operación simultánea de los principales
elementos estructurales del sistema puede contribuir a documentar la dirección que
ha tomado la educación universitaria chilena34 durante las últimas tres décadas. Así
lo corrobora el análisis incluido en la sección siguiente. Él sugiere que los mercados
y la competencia van adquiriendo una mayor centralidad en la organización y
funcionamiento de las universidades a medida que el sector se expande, en línea con
la hipótesis de Smelser. Agrega, sin embargo, que eso sólo ha sido posible debido al
persistente esfuerzo de los gobiernos. Desde 1981, las acciones ejecutadas para

33 Los sistemas de educación superior se integran y ordenan a través de un conjunto de mecanismos

de coordinación (Clark, 1983:136). Sea planificada o espontánea, tal coordinación asume dos
modalidades básicas: el ejercicio de autoridad y el intercambio. La primera se asocia con el poder
legítimo que se confiere a diferentes grupos para incidir en el gobierno del sistema. Tal autoridad
puede ser política, burocrática, profesional (académica), según el origen de su legitimidad y la forma
en que cada una se ejerce. Ellas operan a través de mecanismos específicos que, al mismo tiempo,
permiten la acción de grupos de interés que aspiran a mantener y expandir su influencia sobre el
sector (Clark, 1983:145). La autoridad política y la burocrática se ejercen desde el gobierno, mientras
que la autoridad profesional se asocia a la capacidad decisoria que se confiere a académicos
destacados que participan de comisiones o agencias que poseen potestad normativa sobre algún
aspecto de la educación. Naturalmente, todas las formas de autoridad se ejercen simultáneamente,
aunque la importancia de cada una varía de sistema en sistema, así como los efectos de su alineación,
en función de factores históricos y de contexto. En contraste, el intercambio (e incluso la
cooperación) opera a través de los mercados y la competencia, sin necesidad de una infraestructura
normativa específica. No obstante, es importante tener presente que los mercados son
frecuentemente creados, simulados o instrumentalizados por los gobiernos para regular el
funcionamiento del sector desde la distancia. Eso es posible porque los mercados son fuertemente
modelados a través de subsidios estatales y los prestigios que poseen las universidades y las
credenciales profesionales que entregan (Clark, 1983:170).
34 El siguiente análisis comprende exclusivamente al sector que conforman las universidades
oficialmente reconocidas en Chile. Excluye, por eso, a la educación técnica y vocacional que ofrecen
institutos profesionales y centros de formación técnica. Aunque, en cierta medida, éstos compiten
con el sector universitario (algunas universidades ofrecen programas de ese tipo mientras que varios
institutos profesionales imparten carreras profesionales), su menor estatus hace que tal competencia
sea frecuentemente más aparente que real. Con todo, es importante tener presente que la
imposibilidad de aislar el financiamiento que se concentra en programas exclusivamente
universitarios en función de la información pública disponible obliga a que el análisis de esta variable
integre el financiamiento universitario como un todo. Por eso, en algunas secciones se alude a la
educación superior, incluyendo la educación no universitaria (vocacional y técnica).

modernizar el sector e impulsar la expansión de la matrícula han legitimado y
fortalecido al grupo de universidades privadas que emerge de la reforma. Tal
esfuerzo choca con las divergencias y ambigüedades que se observan en las
sucesivas agendas y declaraciones de política producidas durante la primera mitad
del periodo estudiado. Simultáneamente, eso connota una baja capacidad del sector
para incidir en la articulación de las narrativas programáticas que los gobiernos
desarrollan y una cierta flexibilidad de éstos para ajustar sus prioridades ante
escenarios y presiones cambiantes.
La evidencia disponible sugiere que, a propósito de la reforma de 1981, la
regulación separa la educación universitaria en dos subsistemas: el tradicional y el
de las nuevas universidades privadas, sujetándolos a distintos regímenes de
regulación y financiamiento. Con el paso del tiempo, estas dos esferas se van
integrando en un nuevo régimen común que se organiza en base a lógicas
competitivas que inciden en el flujo y distribución del financiamiento sectorial.
Aunque la segmentación por prestigio hace que las instituciones más consolidadas y
de mayor tradición continúen siendo las más selectivas y de mayor productividad
científica, la significativa expansión que experimentan las universidades privadas
que no participan del Consejo de Rectores hace que ellas atraigan un número
creciente de estudiantes y, con ellos, mayores recursos y subsidios públicos.
Algunas, incluso, consolidan rápidamente su prestigio (y con él una mayor
selectividad, una creciente presencia en círculos disciplinarios y de investigación, y
mejores niveles de productividad académica), concentrándose en nichos
especializados o asociándose a organizaciones religiosas de élite.
Esta convergencia sectorial ha sido estimulada por los gobiernos, cuya
contribución también ha sido determinante para que ella se organice en base a
instrumentos competitivos. Así ocurre, por ejemplo, con el modelo de
financiamiento basal del 5%, el aporte fiscal indirecto, las ayudas estudiantiles, la
evaluación externa de la calidad y las líneas de financiamiento asociadas al
MECESUP para el desarrollo de innovaciones o iniciativas de mejora. En todos eso
casos, los gobiernos han usado activamente la regulación y del subsidio fiscal para
articular crecientemente al sector en torno a la competencia. Con todo, es
importante tener presente que tal estrategia también ha demandado un aumento
sistemático del financiamiento público a las universidades, particularmente durante
la última década. En la medida que este financiamiento se convierte gradualmente
en el principal eje que sostiene la expansión de la educación superior, los gobiernos
se preguntan sobre la efectividad del diseño en operación en función de los
resultados que las universidades progresivamente evidencian. Al mismo tiempo, sus
posibilidades de acción comienzan a verse limitadas al avizorarse el fin de la
convergencia ideológica que ha permitido la implementación de este régimen.
Volveremos sobre estos aspectos en la sección de conclusiones.
Una estrategia posible para acometer este estudio sugiere examinar
separadamente todos los procesos institucionales a través de los cuales el
crecimiento de la educación superior ha sido canalizado, dando paso a una mayor
densidad y complejidad. La evidencia disponible, sin embargo, sugiere que la
evolución de varios elementos estructurales de la educación superior chilena ya ha

sido caracterizada. Por lo pronto, la expansión sostenida de su matrícula
(Bernasconi & Rojas, 2004; Rolando, Salamanca & Aliaga, 2010; Salamanca, 2014), la
diversificación del cuerpo estudiantil (PNUD, 2004; Matear, 2006; Latorre, González
& Espinoza, 2008; Espinoza & González, 2015), la proliferación – y diferenciación –
de sedes y programas formativos (Zapata et al., 2003; Mena & Rojas, 2005; Zapata,
2013), y la pluralidad de la base institucional (Bernasconi, 2006; Torres & Zenteno,
2011; Muñoz & Blanco, 2013; Reyes & Rosso, 2013; Améstica, Gaete & Llinas-Audet,
2014) han tenido efectos significativos en el régimen de financiamiento
(Desormeaux & Koljatic, 1990; Rodríguez, et al., 2010; Paredes, 2015), en la
regulación (Lemaitre, 2004; Salazar, 2013; Cancino & Schmal, 2014), y en las
políticas públicas (Brunner, 1986, 2009; Brunner & Briones, 1992; Canales, de los
Ríos & Letelier, 2008; Salazar & Leihy, 2013a; Fernández, 2015). Otros cambios,
como la transformación de la profesión académica (Bernasconi, 2003, 2009; Berríos,
2015) y el aumento y diversificación de productividad científica (Holm-Nielsen &
Agapitova, 2002; Salas, 2011b) documentan la reconfiguración de las funciones
académicas en el marco del elevado ‘privatismo’ que se observa en la educación
superior chilena, desde el plano comparado (Brunner, 2009:338).
Alternativamente, esa evidencia puede ser utilizada para explorar cómo se va
reconfigurando la coordinación del sistema durante el periodo estudiado. Se trata
de una dimensión menos evidente y, quizás por eso, menos analizada en la
evolución que ha experimentado la educación superior chilena. Brunner (2009:305)
es uno de los pocos autores que ha acometido ese estudio en el medio local. Su
orientación metodológica, no obstante, ha sido diferente de la que sugiere Smelser.
En vez de observar los cambios que va sufriendo la coordinación del sistema en
función de un conjunto de procesos estructurales que procesan la expansión de la
educación superior, Brunner más bien se enfoca en los cambios de énfasis que ésta
ha experimentado en el nivel agregado, utilizando el modelo analítico que sugiere el
triángulo de la coordinación. Eso le permite situar el peso de la coordinación
sectorial, sucesivamente, en los ejes de las oligarquías académicas, del estado y de
los mercados. Las dificultades anotadas por Marginson (2014) para continuar
usando ese modelo para el estudio de la educación superior contemporánea hacen
que esa posibilidad enfrente limitaciones importantes. En su lugar, parece necesario
prestar especial atención a la evolución de los regímenes de regulación de la calidad
y a la determinación y distribución anual del financiamiento público. Ellos articulan
la creciente autoridad que se asigna a los procesos burocráticos de evaluación
externa con la mayor importancia que va tomando la distribución del subsidio
estatal. Ambos procesos parecen ser claves para entender la transición del caso
chileno, desde un modelo dual (que mantiene dos grupos de universidades bajo
regímenes separados) y hacia a uno crecientemente unitario que, luego de
articularse en base a mecanismos competitivos en años recientes, parece estar
transitando hoy desde el mercado hacia otras formas de regulación.
Este análisis posee algunas particularidades. Por lo pronto permite observar
un proceso que se desarrolla en tres ciclos claramente diferenciados. Uno se asocia a
la implementación y maduración de los regímenes paralelos para las universidades
adscritas al Consejo de Rectores y otro para las universidades nuevas. Ellos se

encuentran en plena operación a mitad de la década de los ochenta. Eso permite a
los gobiernos dividir el diálogo sectorial, facilitando la gestión de las políticas
públicas. Tal diferenciación subsiste hasta mediados de la década siguiente, cuando
las universidades privadas adscritas al régimen de supervisión se liberan de él,
asegurando su autonomía. En este segundo ciclo, la consolidación de un mercado de
estudios de pregrado permite que converjan en él universidades tradicionales y
privadas nuevas. Durante la década siguiente, los gobiernos tratarán exitosamente
de introducir nuevos elementos de regulación que se apoyan en las condiciones
competitivas que existen en el sistema. El afianzamiento del nuevo régimen, hacia
2005, indica el inicio del tercer ciclo de la coordinación sectorial, que se caracteriza
por una expansión significativa del financiamiento público y su creciente
canalización hacia universidades que no integran el Consejo de Rectores. Las dudas
sobre la efectividad de estos mecanismos y un clima político y sectorial que parece
moverse hacia la confrontación ideológica35, sugieren la posibilidad de reorientar la
acción gubernamental, lo que terminará afectando a la coordinación sectorial al
término de la tercera etapa de este análisis.
Adicionalmente, se trata de un estudio de trayectorias. Por eso, aspira a
describir las transformaciones más significativas que han experimentado los
principales mecanismos de coordinación evitando, al mismo tiempo, atomizar el
análisis (como ocurre, por ejemplo, cuando se dirige la atención hacia las mayores y
menores varianzas que se observan a través de los distintos niveles y dimensiones
del sistema). Aunque tiene en cuenta las exhaustivas revisiones estadísticas
realizadas en otros estudios para caracterizar la evolución de la base institucional, la
diversificación y expansión de la matrícula, la distribución del financiamiento, y los
resultados alcanzados por los instrumentos para la evaluación externa de la calidad,
entre otros elementos, aspira a describir los efectos sistémicos de las políticas así
como de otras transformaciones que afectan al sector a través de una observación
integrada que tales impactos.
En consecuencia, a continuación se plantean los principales resultados que
emergen de tal trabajo, organizados en tres fases separadas.

Fase 1: La instalación de un nuevo modelo de coordinación
(desde 1981 hasta mediados de la década de los noventa)

La reforma del sistema nacional introducida por el gobierno militar permitió
reconfigurar la coordinación del sistema universitario, dividiéndolo en dos sectores
independientes (el tradicional y el privado nuevo). La relación entre estos dos
sectores se limita fundamentalmente a las posibilidades de control – y,
consecuencialmente, de extracción de recursos – que algunas universidades del
sector tradicional ejercen a propósito de la evaluación del desempeño de los
estudiantes en las universidades recién formadas. En un primer momento, la
coordinación sectorial es relativamente simple. La mayoría de las universidades
nuevas posee una baja complejidad organizacional y su matrícula y el número de

35 Ver Bellei & Cabalín (2013), Larabure & Torchia (2014) y Simburguer & Neary (2015).

programas que ofrecen también son relativamente pequeños. Eso contrasta con la
realidad de las instituciones más antiguas, cuyas estructuras administrativas y de
coordinación se fueron consolidando a través de varias décadas.
El bloque tradicional se conforma a partir del grupo de instituciones que
emerge de la reorganización del sistema universitario en 1981. Su configuración
actual termina de articularse en 1993, cuando se suman a él las universidades
privadas derivadas de las sedes regionales de la Pontifica Universidad Católica de
Chile36. Los 25 proveedores que conforman el grupo son coordinados a través de
una combinación de mecanismos. Por una parte, a través de un sistema único de
admisión administrado por el Departamento de Evaluación, Medición y Registro
Educacional (DEMRE) de la Universidad de Chile, por encargo del mismo Consejo. A
través de él se establecen el número de vacantes, requisitos de ingreso y puntajes
mínimos (entendidos como resultados de test estandarizados) de postulación. La
selección de estudiantes es competitiva y depende de número de postulaciones
recibidas por cada programa de estudio. En teoría, el pregrado se financia a través
de aranceles pagados por los estudiantes, aunque en la práctica un sistema de
ayudas estudiantiles contribuye significativamente a su mantención37. De manera
adicional, el gobierno entrega anualmente financiamiento directo a las
universidades, a través de transferencias con cargo a rentas generales y en base a
criterios históricos de asignación, priorización que evidentemente privilegia a las
instituciones más antiguas. Con todo, una parte de ese financiamiento se distribuye
en función de la selectividad y la consolidación académica que alcanzan las
universidades a propósito de los siguientes instrumentos: el Aporte Fiscal Indirecto
(en función de los resultados anuales obtenidos en los test de admisión de sus
nuevos estudiantes) y el modelo del 5% del Aporte Fiscal Directo (a propósito de su
desempeño en un grupo de indicadores clave)38.
La coordinación del nuevo sector privado – cuya formación fue favorecida
por la reforma – también es dual. Por una parte, se regula la autorización de los
nuevos proveedores y se les somete a un régimen de supervisión temporal (primero
bajo la forma de examinación, luego de licenciamiento, aunque ambas modalidades
coexisten). Aunque la creación de nuevos programas está sujeta a evaluación previa,
la definición de su oferta académica y aranceles queda entregada a la competencia
(la principal fuente de financiamiento de estas instituciones proviene de las familias
que pueden pagar directamente por la educación de sus hijos). Por eso, muchas de
estas universidades compiten por atraer postulantes que no fueron seleccionados
en aquellas afiliadas al CRUCH, porque no cumplieron los requisitos de selección
generales o particulares asociados a los programas de su preferencia, lo que sitúa a
estas instituciones dentro de la categoría de universidades de absorción de

36 Con excepción de su sede Villarica, que aún mantiene.

37 Hacia 1995, las ayudas estudiantes incluían el Fondo Solidario de Crédito Universitario, la Beca

establecida en la ley 19123 (también conocida como Beca Rettig, a propósito de la Comisión Verdad y
Reconciliación, que presidió el abogado Raúl Rettig entre 1990 y 1991, y que dio origen a un conjunto
de medidas de reparación para las víctimas de la violencia política durante el régimen militar), y la
Beca Mineduc (que luego se convertiría en la Beca Bicentenario a contar de 2004) (Silva et al.,
2012:135).
38 Para un análisis detallado de este modelo ver Bernasconi & Rojas (2004).

demanda propuesta por Levy (2006). Otras, sin embargo albergan proyectos
ideológicos o confesionales (asociados a credos y sectas religiosas) y propenden a
tener una orientación elitista (Bernasconi, 2006). Con todo, desde un primer
momento, ambos grupos de instituciones nuevas apuestan por expandir
oportunidades para la formación profesional, ya sea bajo el umbral de selectividad
de las universidades tradicionales o fuera del contexto de diversidad en que opera el
sector tradicional. En materia de supervisión, su acción se regula a propósito de las
evaluaciones de desempeño asociadas al licenciamiento y a través de un incipiente
mercado de estudios de pregrado cuyas bases se consolidan rápidamente debido a
la existencia de una amplia demanda insatisfecha y la disposición y capacidad de
pago de las familias, especialmente dentro de la clase media (Salazar, 2013).
Una vez que las nuevas universidades privadas superan la barrera de la
sobrevivencia, ellas comienzan a explorar su potencial de crecimiento, no sólo en el
número de estudiantes que pueden reclutar sino también en la cantidad y variedad
de programas que pueden ofrecer y, muy especialmente, los aranceles que pueden
cobrar. Tales exploraciones irán estableciendo las bases para el desarrollo de un
mercado de estudios de pregrado, en el cual este grupo de instituciones competirá
cerradamente para mejorar su posicionamiento y participación en la matrícula
universitaria, de manera de asegurar los recursos necesarios para financiar sus
planes de expansión. Las universidades CRUCH, en contraste, tienden a ajustarse a
los recursos que le son asignados por el gobierno, sin prestar mucha atención al
desarrollo del nuevo sector privado. Como describe Brunner (2009), durante estos
años, las nuevas universidades parecen insignificantes comparadas con el sector
tradicional, tanto en matrícula como en el volumen de los recursos que capturan.

Fase 2: Primeros pasos hacia una coordinación sectorial convergente
(desde mediados de la década de los 90 hasta 2005)

Impulsada por una pujante demanda por estudios de pregrado dispuesta a
pagar aranceles de matrícula, la participación en educación superior sigue una
trayectoria de crecimiento acelerado durante los siguientes diez años. Una parte
significativa de esa expansión se concentra en las universidades privadas nuevas. En
la medida que la matrícula crece, la oferta de programas se multiplica. Nuevas
estructuras administrativas proliferan (vicerrectorías, direcciones, facultades y
escuelas), especialmente entre las universidades privadas fuera del CRUCH. Algunos
de los nuevos proveedores también comienzan a diferenciarse, porque se enfocan
en algunas áreas disciplinarias, por su orientación religiosa, ideológica o
empresarial, o por su afiliación a una organización mayor (Bernasconi, 2006). Otras
definen parte de su identidad a propósito de su despliegue territorial, ya sea en una
zona geográfica determinada o porque conforman una red de alcance nacional o
macro-regional (Brunner & Uribe, 2007).
El mayor tamaño y creciente complejidad del sistema comienzan a presionar
la coordinación de la educación superior. La matrícula universitaria se expande en
casi un 91% en el periodo 1995-2005 (Silva et al., 2012). Si en 1995 la proporción
de la matrícula se distribuía en un 70% para las universidades CRUCH y un 30%

para las universidades privadas, tal proporción propende a variar consistentemente
durante esos años: en 2005, las universidades tradicionales concentrarán un 56%
de la matrícula mientras la participación de las privadas nuevas llega a casi el 44%,
lo que significa un crecimiento de casi un 50% en su participación en la matrícula
universitaria durante el periodo.
¿Por qué ocurre esto? Por una parte, la matrícula de las universidades
tradicionales crece, pero sin comprometer mayormente su selectividad (entendida
como variaciones significativas en los puntajes de corte de sus programas de
pregrado). La demanda que no puede ser absorbida por sus carreras, queda a
disposición de las universidades privadas nuevas. El grupo de las universidades más
antiguas fuera del sector tradicional comienza a alcanzar su autonomía en esta fase,
lo que les libera del régimen de supervisión a que estaban adscritas39. Esta nueva
libertad les permite reconfigurar su oferta académica y su organización sin
necesidad de autorizaciones previas o evaluaciones ex-post. La nueva capacidad de
autorregulación que adquieren les permite desenvolverse mejor en el creciente
mercado de los estudios de pregrado. Su nuevo estatus regulatorio mejora su
capacidad para ajustarse a los cambios que experimenta su contexto de operación,
lo que a su vez facilita la expansión de su oferta formativa, la multiplicación de sus
cupos y la revisión de su política de precios de manera de maximizar sus ingresos.
Actores de otros sectores de la economía comienzan a observar con interés la
robusta trayectoria de la demanda por educación universitaria y empresarios
locales y grupos empresariales extranjeros adquieren participación y control en el
gobierno de algunas universidades privadas40. Aunque no poseen fines lucrativos,
muchas crean mecanismos jurídicos que facilitan la extracción de utilidades y que
no son impugnados por los gobiernos. Las universidades privadas que permanecen
bajo supervisión participan de esta competencia mercantil aunque con una
capacidad de respuesta más limitada: poseen un menor tamaño, enfrentan algunas
limitaciones a la gestión (especialmente en lo que se refiere a la ampliación de su
oferta formativa), y gozan de una menor reputación a causa de su falta de
autonomía. El cierre de algunas instituciones bajo supervisión41 durante el periodo
sirve para reforzar tal situación. Muchas aspiran a ser autónomas prontamente para
competir en igualdad de condiciones y a aumentar su participación en el segmento
de la educación superior que crece más rápidamente, de manera de consolidar
posiciones de liderazgo en el sector.

39 Sólo la Universidad Central y la Universidad Diego Portales obtuvieron su autonomía antes de

1995. La gran mayoría de las universidades privadas nuevas adquiere su autonomía entre 1995 y
2005 (Consejo Superior de Educación, 2006).
40 Así ocurre con las universidades Andrés Bello, Las Américas, Santo Tomás y UNIACC (Monckeberg,
2007). El funcionamiento del régimen de supervisión inicial – o licenciamiento – y la cerrada
competencia por estudiantes desincentivan la creación de nuevos proveedores. Por eso, los nuevos
actores de la educación superior chilena optan por adquirir universidades autónomas.
41 Como ocurre con la Universidad de Las Condes y la Universidad de Temuco. El número de
instituciones en supervisión comienza a disminuir drásticamente a contar de 1999, en la medida que
las universidades existentes logran su autonomía o desaparecen (Consejo Superior de Educación,
2006). Pocas instituciones nuevas son creadas en el periodo, lo que es síntoma de un mercado
competitivo que comienza a desarrollar barreras de entrada efectivas.

La prominencia que alcanza estos mercados42, entendidos como mecanismos
de competencia y colaboración, comienza a influir en el sector tradicional. Aunque
las universidades de mayor prestigio y trayectoria siguen sin prestar mucha
atención al desarrollo de los mercados universitarios, algunas instituciones estatales
observan con curiosidad el modelo empresarial que adoptan varias universidades
privadas nuevas. Una rápida expansión conlleva la posibilidad de aumentar sus
flujos de recursos financieros, de manera de invertir en su desarrollo. Las
universidades estatales que poseen una menor tradición académica43 y aquellas que
percibían que la reforma les había causado un menoscabo importante – en
comparación con sus pares – respecto de su situación previa como sedes o colegios
regionales, comenzaron a tomar acciones concretas para expandir su matrícula bajo
la lógica del creciente mercado universitario mediante la creación de nuevas sedes y
programas (Zapata et al., 2003)44. Con todo, salvo este grupo de instituciones, el
sector tradicional continúa siendo regulado a través del financiamiento público y de
un sistema común para la admisión de nuevos estudiantes. Eso es particularmente
evidente entre las instituciones más consolidadas y prestigiosas, para las cuales el
creciente desarrollo de las universidades privadas fuera del CRUCH no representa
una presión competitiva relevante.
El flujo y distribución del subsidio público hacia el sector enfrentan cambios
importantes durante este periodo. En términos netos, la inversión pública en
educación superior se duplica entre 1990 y 2000, y se concentra fuertemente en el
sector tradicional (Silva et al., 2012). La distribución de los recursos que se
transfieren a las universidades CRUCH también experimenta variaciones
significativas. Si en 1990 el 83% del subsidio estatal se concentraba en aportes
directos a las universidades, hacia 2005 el 40% de él se dedica a ayudas
estudiantiles (Silva et al., 2012). Mayoritariamente, eso se explica por la
proliferación de programas de becas estatales y de la introducción de cambios en la
operación del crédito universitario (ahora crédito solidario universitario).
La innovación regulatoria que representa el programa MECESUP permite
canalizar un importante flujo de recursos adicionales al sector (doscientos cuarenta
y un millones de dólares entre 1999 y 2003). Él fue desarrollado con el
financiamiento y el apoyo técnico del Banco Mundial. En el marco de una estrategia
global para la transformación de la educación superior, el programa invirtió casi
ciento veintitrés mil millones de pesos en las universidades tradicionales a través de
su fondo competitivo (focalizados fundamentalmente en el desarrollo de
infraestructura, de equipamiento, y en perfeccionamiento académico), lo que
equivale a cerca del 21% del subsidio público al sector para el periodo 1999-2003
(Ministerio de Educación, 1999; 2005).

42 Para una revisión de la literatura comparada sobre los mercados universitarios ver Marginson

(1997), Brunner & Uribe (2007) y Salazar (2013).
43 La reforma del gobierno militar definió que las universidades Arturo Prat y de los Lagos tenían el
estatus de institutos profesionales. Fruto de la presión que ejercen en el ejecutivo, adquieren el
carácter de universidades estatales hacia el fin del régimen (Brunner, 2009).
44 Esta situación afecta fundamentalmente a universidades situadas entre las instituciones CRUCH
que gozan de menor prestigio, como se aprecia consistentemente en los rankings disponibles.

El programa MECESUP también facilita el desarrollo de procesos
experimentales de acreditación (programática e institucional) en los que participan
universidades tradicionales vis-á-vis con instituciones privadas nuevas autónomas.
Eso permite que existan, por primera vez, evaluaciones comparables de calidad
entre ambos grupos de instituciones cuyos resultados son públicos. Aunque es
probable que esa solución respondiera a una necesidad emergente – la creciente
competencia entre universidades privadas autónomas e instituciones tradicionales
demanda una mayor diferenciación de prestigio – parece relativamente claro que tal
paso es fundamental para generar las condiciones un mercado integrado en que
participen ambos grupos. Los resultados de los ejercicios de evaluación externa
tienden a confirmar las jerarquías y estatus que los líderes de la educación chilena
reconocen y que, naturalmente, sitúan a las nuevas universidades privadas por
debajo de las instituciones tradicionales (Salazar, 2013). No obstante, las modestas
variaciones de prestigio que estas evaluaciones legitiman contribuirán a la
progresiva integración de la competencia sectorial. Esto se debe a que las
universidades y programas acreditados aumentan su visibilidad y reputación,
especialmente enfrente de aquellos que no se someten a tales evaluaciones externas,
como ocurrió inicialmente con algunas instituciones tradicionales. La rápida
expansión de estos procesos anticipa la creciente centralidad que la acreditación
comienza a tener en la coordinación de la educación superior chilena. Su capacidad
de generar un ranking explícito, oficial y en tiempo real sobre el desempeño y
prestigio de las instituciones de educación superior tendrá importantes
consecuencias en la ordenación del sector.

Fase 3: Hacia un sistema integrado de coordinación a través del mercado
(desde 2005 a 2013)

Si la fase 2 de la coordinación sectorial refleja una creciente influencia de los
mercados, durante la fase 3 es posible observar una aceleración de esta tendencia.
La integración vía mercado, que ocurre en la fase anterior a propósito de la
desregulación del sector, ahora es institucionalizada por el estado. Por eso, durante
ella, se consolida una integración de la coordinación sectorial que, guiada por la
política y el financiamiento público, se organiza principalmente en torno a la
competencia. Este proceso se explica en la convergencia de distintos factores. La
imposibilidad de ajustar el marco legal de 1990 (en el periodo previo a 2005) hace
que el rol de la regulación en la coordinación del sistema decrezca progresivamente
una vez que las universidades privadas van obteniendo su autonomía. A la medida
que ese fenómeno se expande entre 1998 y 200345, ellas comienzan a regularse
fundamentalmente a través del intercambio. La continua expansión de la matrícula
legitima las prácticas competitivas de las universidades – dentro y fuera del CRUCH
– cuyo resultado se aprecia en la consolidación de un mercado de estudios de
pregrado hacia el inicio de esta nueva fase.

45 Ver Consejo Superior de Educación (2006).

Al mismo tiempo, comienzan a manifestarse nuevos problemas que emergen
como resultado del funcionamiento del modelo de coordinación que operó durante
el ciclo anterior. Primero, las universidades privadas advierten que existen
limitaciones para seguir expandiendo su matrícula en base a la capacidad de pago de
sus estudiantes. Hacia 2005, la matrícula universitaria suma más de cuatrocientos
cuarenta mil estudiantes. Aunque la mayoría de ellos atienden a universidades
CRUCH, el número de estudiantes que asisten a universidades privadas crece
rápidamente (Silva et al., 2012:34). Sólo entre 2000 y 2005, su número casi se
duplica, pasando de un poco más de ciento tres mil a ciento noventa y tres mil. Era
improbable, sin embargo, que este crecimiento fuera sostenible de no mediar una
nueva política de financiamiento. Aunque se aprecia que la demanda por educación
sigue siendo fuerte, la capacidad de las familias para pagar aranceles de pregrado
disminuía rápidamente limitando la posibilidad que el sistema siguiera
expandiéndose.
El rápido crecimiento de la matrícula pone de manifiesto un segundo
problema: el acceso de las universidades privadas autónoma al sistema de ayudas
estudiantiles es muy limitado. Hacia 2005, el sistema de ayudas estudiantiles se
concentraba en las universidades CRUCH. Sus estudiantes eran los principales
beneficiarios de la gran mayoría de los programas estatales de becas existentes46. La
magnitud de las ayudas disponibles hacía la comparación especialmente compleja.
Sólo en 2005, el estado transfirió más de treinta y cinco mil millones de pesos al
sector en becas, lo que representó casi el 10% del subsidio público a la educación
superior (Benavente & Álvarez, 2012:77). Por su parte, el Fondo de Crédito
Solidario distribuyó casi sesenta y nueve mil millones de pesos entre las
universidades tradicionales, beneficiando a más de ciento veintidós mil estudiantes
que cubrieron total o parcialmente sus estudios de pregrado ese año con cargo a él
(Silva et al., 2012:186). En contraste, el principal sistema de financiamiento
disponible para ayudas estudiantiles fuera del CRUCH eran los créditos CORFO47, en
condiciones mucho menos favorables que el Fondo de Crédito Solidario48. En 2005,
se entregaron, por esta vía, veintiséis mil cuatrocientos cuarenta tres créditos ese
año para cubrir aranceles de pregrado (Sanfuentes, 2012:4). Desde el prisma de las
universidades privadas autónomas y sus estudiantes, se estaba produciendo un
evidente trato discriminatorio, el que se hacía cada vez más patente en la medida
que la matrícula de estas instituciones se expandía, presionando al gobierno por una
solución.
Aunque no cuenta con una mirada que le permita establecer objetivos de
largo plazo para el desarrollo del sector (León y Peñafiel, 2014:309), el gobierno

46 Con excepción del programa de becas Nuevo Milenio (centrado en la educación técnica o

vocacional), los otros programas disponibles en 2005 estaban principalmente disponibles para las
universidades CRUCH. Ellos eran los siguientes: Juan Gómez Millas, Rettig, de Pedagogía, Hijo de
Profesionales de la Educación, y Bicentenario. Su financiamiento se realiza a través de glosas
presupuestarias anuales (Silva et al., 2012:135).
47 Corporación de Fomento de la Producción.
48 Las principales diferencias entre ambos instrumentos de financiamiento dicen relación con un
mayor costo del crédito y con la exigencia de garantías (en el caso de los créditos CORFO)
(Sanfuentes, 2012).

sabe que debe encontrar una solución a estos problemas en el corto plazo. Apoyado
por el Banco Mundial, opta por establecer la neutralidad de la acción pública en
materia de ayudas estudiantiles como una solución para ampliar la cobertura de la
educación superior (Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile,
2006:76). Eso implica desechar la opción alternativa. En vez de tratar de canalizar
los esfuerzos para la expansión del sistema a través de las universidades
tradicionales del CRUCH (sobre las cuales tiene una mayor incidencia a propósito
del régimen de financiamiento que se les aplica), el gobierno decide desarrollar
mecanismos competitivos para la distribución de las ayudas estudiantiles. Al
preferir expandir los mercados incorporando nuevas exigencias regulatorias, el
gobierno hace manifiesta su preferencia por la filosofía regulatoria del estado
evaluativo. Esto tiene un evidente impacto en la coordinación sectorial: además de
acelerar el crecimiento de la matrícula, del número y tipo de programas formativos,
propende a concentrarse esa expansión en las universidades privadas.
La estrategia gubernamental consideró cuatro acciones convergentes. Por
una parte, crea el Crédito con Aval de Estado (CAE) en 2005, disponible para los
estudiantes de instituciones de educación superior autónomas (ver World Bank,
2011). Este instrumento permite que el sector financiero otorgue créditos a los
estudiantes de educación superior para cubrir aranceles de pregrado, sobre la base
de un arancel de referencia y un interés fijo. La asignación de los créditos se realiza
centralizadamente a través de la Comisión Ingresa, estrictamente en función de la
situación socioeconómica de los postulantes (las consideraciones de mérito
académico funcionan como condiciones de borde, ya se para acceder a él o para su
renovación). Cada crédito es garantizado por la respectiva universidad hasta el
egreso del beneficiario. La magnitud de esta garantía varía según el nivel de
progresión curricular que alcance el estudiante. Una vez egresado, el estado asume
la garantía por el crédito frente a los bancos que hayan sido licitados por la misma
Comisión. Anualmente, el estado define el monto de recursos que está dispuesto a
garantizar, pudiendo además recomprar los créditos otorgados pagando un valor de
recarga.
También se establece que sólo serán elegibles para participar del nuevo
sistema las universidades acreditadas por la Comisión Nacional de Acreditación, en
el marco del nuevo sistema de aseguramiento de la calidad que entró en vigencia en
2006 (Larraín & Zurita, 2008:21). A través de ese incentivo espera que la gran
mayoría de los proveedores autónomos participe de las evaluaciones externas de la
calidad, mejorando de paso la rendición de cuentas de la educación superior a la
sociedad chilena y al estado.
En tercer lugar, el gobierno acuerda con el CRUCH que el estado se hará
cargo del financiamiento de los estudiantes más vulnerables – aquellos que se
encuentran dentro de los tres primeros quintiles de ingreso – a través del Fondo de
Crédito Solidario en función de un arancel de referencia a contar de 2006 (Facultad
de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, 2006:75). Esta medida permite
poner coto a las constantes alzas de aranceles que se habían detectado en este
sector durante los años previos, además de resolver las incertidumbres asociadas a
las asignaciones de las becas en periodos anteriores.

En fin, a contar de 2006, el estado aumenta significativamente los recursos
asignados a los sistema de becas existentes, además de crear nuevas becas durante
los años siguientes (Benavente & Álvarez, 2012:77)49. Si el año 2005 el gobierno
destinó más treinta y cinco mil millones de pesos a los programas de becas estatales
de educación superior (lo que representó un 9,5% de los recursos públicos
asignados al sector), para el año siguiente presupuestó casi cuarenta y siete mil
millones de pesos (que equivale a un 12,5% de la inversión pública sectorial). Tal
expansión de los sistemas de becas continuará durante los próximos años, llegando
a su cénit en 2009, año en que se asignaron casi ciento cuarenta y un mil millones de
pesos a becas estatales (lo que representa un 19,6% de los recursos sectoriales)50.
Asimismo, crea un nuevo dispositivo online para mejorar la gestión de la
postulación, asignación y renovación de las becas (Benavente & Álvarez, 2012:48).
De manera complementaria, el programa MECESUP 2 (que se desarrolla
entre 2005-2011) permite que su fondo competitivo (que concentra un poco más de
ochenta y tres millones de dólares) financie proyectos de innovación académica.
Tales proyectos son adjudicados de manera competitiva y en función de un principio
de igualdad de oportunidades, a través de un mecanismo de evaluación técnica
externa. En la práctica, eso permite que las universidades privadas acreditadas que
no forman parte del CRUCH accedan a estos fondos de fomento hacia el final de este
ciclo. En la versión anterior del programa (que se ejecuta entre 1999 y 2004) estos
recursos estaban reservados para las universidades CRUCH (Ministerio de
Educación, 2005:23).
El impacto de todas estas medidas en la coordinación de la educación
universitaria es significativo. Si antes el sistema se expandía sobre la base de la
capacidad de pago de las familias, ahora el financiamiento público pasa a ser el
motor que guía unificadamente la expansión de la matrícula y la cobertura en esta
fase. El primer impacto de estas medidas se refleja en la inversión pública en
educación superior. Si el crecimiento promedio anual en el periodo 2001-2005 fue
de 4,8%, en el periodo 2006-2010 tal expansión anual fue de 18,4%, conforme a las
estadísticas oficiales del Ministerio de Educación (Silva et al., 2012:108). El
crecimiento del subsidio fiscal desarrolla una lógica progresiva. Luego de la
contracción de 2008, crece en un 22,4% en 2009 y un 46,1% en 2010. La mayoría de
ese incremento se concentra en becas (que crecen un 49,2% entre 2008 y 2009) y
en el crédito con aval de estado (que se expande en un 67,4% entre 2008 y 2009, y
en un 177,9% entre 2009 y 2010) (Silva et al., 2012:108). Hacia 2012, el
presupuesto público para la educación superior fue de novecientos quince mil
millones de pesos.
El acceso de las universidades privadas a varios de los sistemas de becas y,
en particular, al crédito con aval del estado, reconfiguran la morfología de la
educación universitaria. Con un número de universidades que permanece

49 El monto asignado a las becas de arancel se define en función del mismo arancel de referencia

usado para el Fondo de Crédito Solidario.
50 En términos reales, la inversión pública en becas de educación superior crece en un 267% entre
2004 y 2010, aunque un poco menos de la mitad de ese crecimiento se concentra en el programa de
becas Nuevo Milenio (Benavente & Álvarez, 2012:80).

relativamente estable, la matrícula total de las universidades pasa de un poco más
de cuatrocientos cuarenta mil estudiantes a casi seiscientos sesenta y dos mil
estudiantes, lo que representa un crecimiento del 50% en el periodo 2005-2011
(Silva et al., 2012:34). Mientras las universidades CRUCH capturan colectivamente el
24,7% de esa expansión, las universidades privadas que no participan en esa
instancia experimentan un crecimiento del 82,4%. Si hacia 2005 la proporción de la
matrícula universitaria se distribuía en una proporción de 56% para las
universidades CRUCH y un 44% para las universidades privadas nuevas, para el año
2011 esas proporciones tienden a invertirse: mientras las universidades CRUCH
concentran el 46,7% de la matrícula total, las universidades privadas capturan el
53,2% de ese universo. A contar del 2010, las universidades CRUCH atienden a la
minoría de los estudiantes universitarios del país (Silva et al., 2012:34). Eso también
se refleja en la composición del gasto público sectorial. En el presupuesto de
educación para 2012, el aporte a las universidades privadas autónomas crece en un
29,9% mientras que el aporte a las universidades CRUCH se expande en menos de la
mitad respecto del ejercicio anterior (un 13,1%) (León y Peñafiel, 2014:302).
La implementación del CAE es, en buena parte, responsable de esta
transformación. Mientras el número de beneficiarios del Fondo de Crédito Solidario
se contrae en un 8% entre 2004 y 2010 (Silva et al., 2012:186), la cantidad de
recursos invertidos y de beneficiarios del CAE se multiplica explosivamente. La
cantidad de beneficiarios pasa de veintiún mil a doscientos trece mil entre 2006 y
2010 (World Bank, 2011:19). En cinco años, de 2006 a 2011, la cantidad de recursos
comprometidos pasa de veintiséis mil millones a más de trescientos setenta y ocho
mil millones de pesos (León & Peñafiel, 2014:292). Hacia 2011, la suma de recursos
invertidos en el CAE era 3,85 veces la cantidad distribuida a través del Fondo de
Crédito Solidario. La distribución de beneficiarios del CAE muestra claramente la
incidencia de que éste tuvo en la expansión de las universidades privadas
autónomas. Hacia 2010, ellas registran un poco más de ciento ocho mil estudiantes
con CAE. Las universidades CRUCH reportan, en contraste, un número mucho
menos: treinta y cuatro mil número beneficiarios de CAE en el mismo periodo
(World Bank, 2011:37).
La reconfiguración y ampliación de las ayudas estudiantiles implicó una
transformación más sutil pero no menos importante para la distribución del
subsidio público a la educación superior. Como describen León y Peñafiel
(2014:304), a contar de 2005 los recursos destinados a subsidiar la demanda se
expanden significativamente, mientras que aquéllos que se asignan para subsidiar la
oferta muestran un crecimiento mucho menor dentro de los presupuestos
nacionales. Mientras los primeros rozan los novecientos mil millones de pesos en el
año 2014, los segundos se sitúan cerca de los doscientos cincuenta mil millones en
el mismo periodo. Con una parte tan significativa del presupuesto asignada a la
demanda, la idea de la neutralidad de la distribución de la contribución pública a la
educación superior se hace realidad.
El acelerado crecimiento de la matrícula y la inversión pública en educación
que se observa en esta fase tiene consecuencias importantes para la reconfiguración
de la coordinación del sector universitario. Crecientemente, las universidades que

no participan del CRUCH ganan en centralidad a medida que concentran la
expansión del estudiantado. Desde el prisma de las universidades tradicionales,
ellas enfrentan un escenario radicalmente nuevo: colectivamente, pasan a forman
una minoría del sistema universitario. Aunque continúan seleccionando a los
mejores estudiantes y concentran un porcentaje muy significativo de la inversión en
investigación, pierden su hegemonía dentro de la educación universitaria. Por
primera vez en la historia de la educación superior chilena, ellas pasan a ser un
actor – entre varios otros – que debe negociar con el gobierno la distribución anual
del subsidio público a la educación superior. Mirado desde el punto de vista del
gobierno, las universidades CRUCH no serán un factor decisivo para cumplir la
principal meta que se fijó la política pública en 2005: expandir la matrícula de la
educación superior para alcanzar la meta de un millón de estudiantes en 2012
(Ministerio de Educación, 2005:10).
Desde el prisma de las universidades privadas autónomas, el escenario
también es muy distinto al que enfrentaron en toda su historia. Ellas se vuelven
mucho más dependientes de la acción estatal y la política pública. Desde ahora,
dependen fundamentalmente del subsidio público para mantener los niveles de
expansión que alcanzan en el periodo 2005-2010 y para continuar creciendo. La
regulación empieza a tener un rol mucho más importante en su quehacer en la
medida que comienzan a ser sujetos pasivos de las normas sobre control del gasto
público. Los proyectos de mejoramiento que se les asignan (a contar de 2011) con
cargo al MECESUP implican que quedan sujetas a la supervisión directa del
Ministerio de Educación. La adscripción voluntaria de ocho universidades privadas
al sistema coordinado de admisión del CRUCH en 2011, puede observarse como un
paso más hacia un nuevo escenario, en que la acción del estado y la política pública
comienzan a cumplir un papel cada vez más importante en la coordinación sectorial.

Conclusiones

La aplicación de la teoría de Smelser (2013) al estudio de la coordinación de
la educación superior chilena amplía las posibilidades de análisis. Por lo pronto,
contribuye a mejorar nuestra comprensión sobre el grado de transformación que ha
experimentado el sector desde la reforma de 1981 a propósito de los cambios que
van experimentando la regulación y el financiamiento público y privado (áreas que
también han estado en el eje de las reformas introducidas a nivel nacional en varios
países de la Unión Europea durante las últimas décadas)51. Progresivamente, la
regulación y el financiamiento favorecen una mayor competencia entre
universidades – por (más o mejores) estudiantes y académicos, por proyectos de
investigación e innovación científica o tecnológica, por cantidad e impacto de sus
publicaciones, por sus resultados de acreditación, y por proyectos de
fortalecimiento institucional o innovación académica – reforzando la acción de los
mercados universitarios, que crecientemente distribuyen dinero público. Además,
permite hacer patente los efectos de tales cambios en la operación del sistema,

51 Ver Musselin & Teixeira (2014:2).

complementando las teorías que han descrito la evolución de las políticas
sectoriales y su impacto en la integración del sistema de educación superior.
También permite advertir que existen importantes divergencias entre las agendas
sectoriales que los gobiernos comunican y las medidas concretas de política que
ejecutan, abriendo nuevas posibilidades de indagación. En fin, el estudio revela dos
aspectos de la experiencia chilena que han sido raramente discutidos en la literatura
especializada y sobre los cuales vale la pena detenerse un instante: la falta de
mantención de los instrumentos en ejecución dentro de un contexto variable y la
consistente alineación que se produce entre instrumentos usados y resultados
producidos, no obstante las fluctuaciones de la agenda sectorial y de los discursos
que justifican la introducción de tales objetivos e instrumentos.
Lo primero sugiere la importancia de evaluar y ajustar periódicamente los
instrumentos en operación, algo que los gobiernos advierten pero que raramente
enfrentan. Como en otras latitudes, la cultura política chilena favorece la
introducción de nuevas políticas que ataquen problemas emergentes en la
expectativa que los problemas más antiguos perderán gradualmente su importancia.
Los problemas estructurales que presenta la operación del licenciamiento (Consejo
Superior de Educación, 2006), el mayor compromiso fiscal que ha significado el
crédito con aval del estado (World Bank, 2011; León & Peñafiel, 2014) y la
decreciente eficacia de la acreditación (Salazar, 2013:214) son ejemplos de políticas
que, habiendo tenido un importante impacto en el sector, han ido produciendo
resultados muy distintos de los perseguidos con su introducción. Esa falta de
mantención se hace más evidente en un contexto en permanente transformación, en
que las universidades propenden a adoptar una actitud utilitaria frente a los
gobiernos: se ajustan formalmente a los requerimientos que se les hacen mientras
una parte significativa de su operación permanece fuera del escrutinio público
(Salazar & Leihy, 2014). Si el gobierno quiere proyectar una agenda que retiene
elementos significativos de políticas previas (como el sistema de aseguramiento de
la calidad y el crédito con aval del estado) es importante que haga una revisión
sustantiva de ellos de manera de alinear adecuadamente objetivos y resultados.
Lo segundo, a su vez, se relaciona con una cierta simetría que se observa
entre los mecanismos elegidos y los resultados que se obtienen de la acción pública.
En la medida que los gobiernos confían en instrumentos de política que estimulan la
competencia y refuerzan la creciente centralidad de los mercados, las universidades
no tradicionales expanden progresivamente su operación capturando una
proporción creciente del financiamiento público. Obviamente, la distribución de la
matrícula está lejos de ser homogénea al interior de ambos grupos de instituciones,
coexistiendo universidades muy diferentes en cada uno de ellos. No obstante, es
importante tomar nota que la matrícula total de las universidades no tradicionales
supera la de sus contrapartes del CRUCH a contar de 2010 (SIES, 2014:58). Esa
situación contrasta marcadamente con la que se apreciaba en 1990, cuando el sector
tradicional concentraba más del 80% de la matrícula universitaria (Rolando,
Salamanca & Aliaga, 2010:8).
La acción gubernamental no es la única causa del menor crecimiento que
experimenta el sector tradicional en un periodo marcado por la constante expansión

del financiamiento público y privado disponible para las universidades. En la mirada
de las instituciones más prestigiosas, su posicionamiento se asocia estrechamente a
su alta selectividad. Por eso, la expansión sostenida de la matrícula conlleva un
riesgo inaceptable para ellas. Otro grupo de organizaciones tradicionales no contaba
con herramientas y capacidades esenciales para gestionar su crecimiento, lo
redundó en experiencias fallidas que afectaron la estabilidad del gobierno interno
en algunas universidades estatales (Zapata et al., 2003). Un tercer grupo de
universidades – tal vez el más numeroso – no parece haber advertido las
posibilidades que se abrían (en el contexto de un sistema que continúa creciendo
por largos periodos) o no parece haber logrado el consenso interno necesario que
demanda iniciar un proceso sistemático de expansión. Resulta, sin embargo,
interesante constatar la ausencia de un plan o proyecto común para un crecimiento
ordenado de la oferta formativa entre gobierno y universidades tradicionales,
quizás la primera opción disponible cuando una administración aspira a acometer
un esfuerzo sostenido en esta dirección. En todo caso, tal proyecto era inviable si el
gobierno aspiraba simultáneamente a expandir la matrícula y que esa expansión se
financiara con gasto privado (lo que implicaba, desde el punto de vista de las
universidades tradicionales, someter el desarrollo de su matrícula a la
incertidumbre de la capacidad de pago de sus postulantes). Ahora que la
contribución pública a la educación superior es la principal fuente de financiamiento
del sector, es probable que una iniciativa de este tipo sea viable si el gobierno aún
apuesta por la expansión de la participación.
La experiencia chilena también muestra que el proceso de expansión que
describe Smelser puede verse afectado por diferentes factores. Ellos parecen tener
la capacidad de acelerar o retardar las consecuencias expansivas asociadas al
“crecimiento por adición”. Algunos pueden ser de naturaleza estructural. Así ocurre,
por ejemplo, con el rol que cumple la competencia en la articulación del sector52.
Cuando la expansión de la matrícula tiende a concentrarse en instituciones privadas,
se producen dos consecuencias importantes. Ellas atraen una mayor proporción de
los recursos públicos destinados a ayudas estudiantiles que, satisfechas las
condiciones elementales para una docencia universitaria moderna, se convierten
frecuentemente en recursos de libre disposición para sus gestores. A su vez, sus
estrategias para mantener y expandir su participación sectorial a través del
mercado se vuelven hegemónicas (Wörner & Santander, 2012; Simburger, 2013).
No sólo se reconoce la efectividad de sus prácticas de reclutamiento, sino también el
impacto transversal de éstas: influyen en las decisiones de postulación de un
contingente más amplio de estudiantes, afectando crecientemente la selectividad
que había caracterizado la matrícula de muchas instituciones tradicionales. Varias
de ellas, en consecuencia, han replicado estas estrategias competitivas para
asegurar sus nichos tradicionales de postulantes.
De esa forma, la competencia pasa a ser una condición estructural que facilita
la privatización de la educación superior chilena. Ésta, a su vez, hace más intensa la

52 De la misma manera, podría observarse la evolución de otras estructuras sociales que condicionan

el funcionamiento de la educación superior chilena, como ocurre con un proceso político elitista y la
legitimación de un discurso sobre la modernización de la educación superior (ver Salazar, 2013).

competencia por recursos y reputaciones entre universidades, permitiendo una
expansión más rápida de la matrícula como resultado. Así lo confirman los datos del
Ministerio de Educación: si entre 1983 y 1993 la matrícula sectorial creció a una
tasa anual promedio de 4,3%, entre 1993 y 2003 lo hizo a una tasa de 6,8%, sólo
para seguir creciendo a una tasa de 7,6% en el periodo 2003-2013 (SIES, 2014;
Rolando, Salamanca & Aliaga, 2010). Es cierto que la rapidez de la expansión
comienza a decrecer en el último periodo, y que una parte significativa de este
crecimiento durante la última década se explica por la expansión del financiamiento
estatal para ayudas estudiantiles, pero es difícil no entrever que el crecimiento más
rápido de la matrícula también tiene que ver con el desarrollo de capacidades en la
mayoría de las universidades para desenvolverse en mercados competitivos. Que la
mayoría de los nuevos postulantes termine cursando estudios en universidades no
tradicionales tampoco es una sorpresa. En 2014, el número de sedes y campus que
mantienen (ciento once) y de programas que imparten (seis mil seiscientos sesenta
y cuatro) excede largamente la oferta tradicional (cuarenta y cinco sedes y campus
que, en conjunto, dictan cuatro mil doscientos sesenta y ocho programas) (SIES,
2014).
Este proceso de privatización se desarrolla en fases interconectadas. Primero
se multiplican rápidamente los proveedores privados debido a una gran demanda
insatisfecha y una amplia capacidad de pago disponible. Luego, en la medida que van
asegurando su autonomía, ellos expanden significativamente su oferta de
programas y su matrícula de manera de asegurar su sustentabilidad de largo plazo y
consolidando las bases de un mercado competitivo del pregrado. La tercera fase de
este proceso corresponde a la profesionalización de la gestión universitaria, aún
inconclusa53. En la medida que muchas universidades se ven en la necesidad de
aumentar su eficiencia para mantener o expandir su nivel de influencia sectorial,
desarrollan nuevas políticas, estrategias y sistemas de administración e incentivos
que, muchas veces, se inspiran en modelos empresariales de gestión.
El caso chileno, entonces, permite ilustrar la relación que se produce entre
competencia y privatización en un sistema en educación superior en expansión.
Aunque es difícil calcular el crecimiento que pudo haber tenido la educación
superior de no mediar un significativo impulso privatizador (iniciado en la
formación de instituciones privadas, pasando por la proliferación de sus programas
educativos y concluyendo con la importación de lógicas de gestión empresarial a la
dirección de las universidades), es más o menos evidente que el crecimiento del
sistema sería más limitado.
Por otra parte, al enfocarse en la variación de los elementos estructurales
que afectan la coordinación de la educación superior, el modelo de análisis de
Smelser presta una menor atención a los actores que han sido claves para
determinar la trayectoria de los elementos estructurales que articulan la
coordinación sectorial en el caso chileno. Esa relativa ausencia limita una mejor
comprensión de las dinámicas que han permitido tal evolución hacia una regulación

53 Smelser (2013:59) observa que esta forma de privatización equivale a la “corporatización” de la

universidad.

integrada y de mercado. Como sugiere Anthony Giddens (1984), las estructuras
sociales se actualizan por medio de las personas y sus acciones. A través del
ejercicio de diferentes formas de poder, ellas impregnan sus ideas, valores e
intereses en la conformación de la vida social. Evidentemente, la regulación y las
políticas no escapan de esa regularidad. La literatura especializada ha desarrollado
diferentes metáforas para dar cuenta de las maneras en que la acción colectiva
incide en la conformación formal y práctica de la regulación a través de mecanismos
no disruptivos (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999; True, Jones & Baumgartner, 1999;
Zahariadis, 1999). En particular, diversos análisis han enfatizado el influjo de las
comunidades epistémicas54, la operación de los regímenes de política55 y el
liderazgo de los emprendedores de las políticas56 en la transformación de múltiples
regulaciones sectoriales.
La creación de agencias públicas independientes ha sido una constante en el
desarrollo de las políticas de educación superior en Chile, desde la creación del
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas en 1952. Algunas asignan
financiamiento público sobre base competitiva (CORFO y CONICYT), otras
supervisan y evalúan el desarrollo de diferentes grupos de instituciones de
educación superior (CNA y CNED), y otras además constituyen foros de diálogo
sectorial (CRUCH). Generalmente son creadas por ley y su integración tiende a ser
mixta: en ellas convergen académicos, representantes institucionales y del gobierno.
Salazar (2013) ha documentado la influencia que tales agencias públicas autónomas
han ejercido en la evolución de las políticas de aseguramiento de la calidad y en el
sesgo que éstas van crecientemente tomando en pos de favorecer el desarrollo de la
educación superior privada. Luego que el gobierno del presidente Aylwin abandona
su agenda para revisar el marco regulatorio de la educación superior durante la
primera mitad de la década de los noventa, quienes integraban el Consejo Superior
de Educación definen que su misión consiste en legitimar el nuevo sector privado y,
por eso, elaboraron un modelo de supervisión para los nuevos proveedores que se
orientaba explícitamente en esa dirección (Salazar, 2013:141). Por otra parte, el
diseño del nuevo marco para el aseguramiento de la calidad (que preparó la
Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado en 2002), entrega la acreditación de
programas de pregrado a agencias privadas de acreditación. Además de la aprensión
sobre la carga de trabajo que el nuevo marco impondría sobre la nueva agencia
nacional, los miembros de esa instancia – que replica la estructura de liderazgo y
membresía que tuvo el primer Consejo Superior de Educación – estimaron que era
necesaria una mayor descentralización del sector (Salazar, 2013:186). Estos dos
ejemplos dan cuenta de la capacidad de algunos actores situados en agencias
públicas autónomas para incidir en el diseño e implementación de políticas que han
sido pivotes para explicar la trayectoria que experimenta la coordinación sectorial.
¿Qué explica esta capacidad de ejercer una influencia determinante en la
configuración de las políticas? Por una parte, la posición de estos actores para
incidir en la regulación sectorial era sólida. Ellos tenían acceso expedito a miembros

54 Ver Haas (1992), Meijerink (2005) y Kisby (2007).
55 Ver Bleiklie (2006).
56 Ver Hira & Hira (2000).

clave de la coalición política en el gobierno. Además, sus opciones se alineaban con
la agenda para la reforma de la educación superior impulsada por importantes
agencias internacionales, lo que les permitía validar técnicamente las opciones
tomadas. Esa combinación de legitimidad política y técnica hace que su influencia en
la política sectorial sea significativa. Al mismo tiempo, tal agenda era funcional a las
ideas que orientaban a los equipos a cargo de la política económica de la coalición.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que las universidades tradicionales no
tuvieron ni la voluntad ni la capacidad de incidir en esa agenda de modernización.
Luego de la recuperación de la democracia, la mayoría de ellas se vuelca hacia a la
conformación y legitimación de sus agendas de desarrollo institucional, mientras
presionan al gobierno para ampliar su acceso al financiamiento público.
Evidentemente, el estudio de la coordinación sectorial necesita incorporar estas
consideraciones para dar cuenta de las dinámicas sociales que están en juego tras el
cambio que van sufriendo los elementos que estructuran las relaciones entre
universidades, mercados y gobiernos.
¿Qué perspectivas se abren para el futuro de la coordinación sectorial? La
rápida erosión que ha experimentado la legitimidad de la agenda para la
modernización de la educación superior – asociada a la creciente disfuncionalidad
de los principales instrumentos de política en operación, en el marco de un sector
que ha experimentado severas transformaciones estructurales durante las últimas
décadas – sugiere que nos encontramos en transición hacia una nueva fase de la
política sectorial. Desde la perspectiva del gobierno, la opción de mantener el status
quo no parece una alternativa fácil de sostener. Necesita mostrar una cierta
proactividad antes que otros actores políticos le arrebaten la agenda educacional.
Enfrenta, por eso, la disyuntiva entre completar la integración público/privada del
sector o favorecer el desarrollo del sector tradicional o estatal.
La primera opción dirige la política pública hacia una privatización más
profunda de la educación superior que, inevitablemente, coloque a los gobiernos en
posición de perder control sobre la agenda sectorial a pesar del significativo
compromiso financiero que representa la batería de instrumentos en aplicación,
incluyendo la nueva política de gratuidad. Además, implica culminar la integración
de los sistemas de financiamiento y regulación y avanzar hacia la conformación de
nuevos foros sectoriales donde el gobierno pueda dialogar con todos los actores del
sistema. Aunque es la opción más cercana al status quo (pues asume proyectar las
políticas en aplicación), es posible que este curso de acción enfrente una importante
resistencia desde las organizaciones estudiantiles y la mayoría de las universidades
tradicionales.
La segunda opción exige aún más trabajo. Supone el diseño de un nuevo set
de instrumentos que favorezcan y faciliten el desarrollo del sector tradicional (o
parte de él) privilegiando la inversión pública en esas instituciones. Posiblemente,
esta opción demande avanzar hacia la formación de sistemas multicampus que
articulen la acción de varias organizaciones a través de mecanismos explícitos de
coordinación regulatoria y financiera. ¿Qué fines podría perseguir el gobierno en
este escenario? Podría querer mantener la actual tasa de participación,
compensando la potencial disminución de la matrícula (en las universidades que no

participan del CRUCH) a través de una expansión equivalente de la oferta
tradicional. Además, podría buscar producir más y mejor ciencia local, apoyando el
trabajo de universidades tradicionales que quieran ampliar o consolidar su
capacidad investigativa mediante el fortalecimiento de su base tecnológica y la
multiplicación estratégica de sus mejores equipos de investigación. Esta opción
enfrenta obstáculos importantes. Por lo pronto, supone que las universidades
tradicionales estén dispuestas a expandir significativamente su oferta académica, lo
que parece poco probable entre el grupo de instituciones más prestigiosas: se trata
de una estrategia que, precisamente, tiende a afectar negativamente su reputación.
Las universidades que no participan del CRUCH seguramente usarán toda su
influencia política y social para bloquear esta agenda que pone en riesgo su
desarrollo. Con todo, vale la pena tener en consideración que nuevos estudios
sugieren que sería significativamente más barato que el gobierno transfiriera las
ayudas estudiantiles directamente a las universidades, en vez de seguir operando a
través del mercado financiero en el modelo que ha impuesto el crédito con aval del
estado (ver Orellana & Sanhueza, 2016).
Es todavía difícil entrever si el actual gobierno tomará alguna de estas
opciones o si, en cambio, dejará tal decisión a la próxima administración. Lo más
probable, sin embargo, es que se insista en reparar los instrumentos de política en
operación, particularmente en ayudas estudiantiles, regulación de la calidad y
asignación competitiva de proyectos de mejoramiento, desarrollo, innovación o
investigación desde distintos fondos públicos. También es posible que se
introduzcan nuevos mecanismos para monitorear la operación de los proveedores
de educación superior, especialmente en temas de gestión financiera57. Con todo, es
muy probable que estas medidas propendan a prefigurar una de las alternativas
políticas disponibles hoy, pues se trata de herramientas que han sido intensamente
utilizadas durante la última década y que han facilitado la convergencia regulatoria
del sector a través de la competencia. Por otra parte, apostar por una
reconfiguración sustantiva de tales instrumentos parece difícil. La acreditación
institucional, por ejemplo, se apoya en un modelo de evaluación fundado en la
autorregulación con énfasis en el mejoramiento continuo (Kells, 1992; Lemaitre,
2004). Hacerla obligatoria implica revisar su lógica interna así como reemplazar los
mecanismos que dispone para recoger y validar la información que funda los juicios
evaluativos de la agencia nacional. Sin esos cambios (que demandan otra tecnología
evaluativa que el país todavía no conoce), las consecuencias que asocien a las
decisiones de acreditación aumentarán la presión sobre las universidades para
controlar más estrictamente la información que se entregue a las agencias de
evaluación externa. Una mayor presión por resultados destacados en acreditación
también puede terminar de socavar un sistema cuya legitimidad social ya está
dañada a propósito de los casos de corrupción detectados en la Comisión Nacional
de Acreditación (Salazar, 2013).
Desde el prisma de las universidades, las opciones también parecen
limitadas. Las instituciones tradicionales pueden presionar al gobierno para que

57 Así, por lo demás, lo recomendó el panel de expertos que convocó el Ministerio de Educación (ver

Araneda et al., 2012).

opte por privilegiar su desarrollo, aunque es posible que ellas mismas traten de
acotar esa alternativa. Evidentemente, las universidades más prestigiosas evitarán
someterse a una agenda de transformaciones que – por incluir metas muy
ambiciosas o de muy corto plazo – no puedan administrar. Algunas instituciones
tradicionales, por su parte, tratarán de privilegiar estrategias e instrumentos de
política que parezcan más afines a su propio ideario. En caso que el gobierno opte
por completar la integración público/privada, las tradicionales tendrían que
aprender a vivir en un ethos regido por la competencia, lo que implica revisar sus
sistemas de gobierno y administración. Muchas transitarán desde un modelo
colegial/burocrático hacia otro más decididamente gerencial, debilitando de paso su
propia cultura académica. Las universidades que no participan del CRUCH también
enfrentan desafíos importantes. Por lo pronto, deberán asumir que su mayor
dependencia del subsidio público conlleva más compromisos de rendición de
cuentas. Nuevos controles burocráticos y mecanismos de monitoreo afectarán su
capacidad de gestión, limitando su eficiencia y su capacidad de respuesta a cambios
en el entorno, atributos propios que tienen en especial estima. Pocas universidades
no tradicionales estarán dispuestas a limitar de esta forma su autonomía y poder de
decisión. Si, por el contrario, enfrentan un escenario en que su acceso al subsidio
público se termina o limita severamente, ellas posiblemente deberán reducir la
escala de su operación o explorar nuevas fuentes privadas de ingresos.
Luego de más de tres décadas de políticas modernizadoras, la educación
superior chilena parece acercarse a una crisis de dirección que posiblemente dará
origen a una nueva organización de la coordinación sectorial. Las dos alternativas
disponibles para enfrentarla son, en buena medida, incompatibles pues responden a
visiones ideologías antagónicas. Tampoco se observan soluciones alternativas
disponibles a corto plazo. Sea que se profundice el proceso de privatización o se
privilegie el desarrollo del sector tradicional, la agenda que el gobierno adopte
tenderá a romper el principio de neutralidad de las políticas que prevaleció durante
la tercera fase de esta trayectoria. El resultado puede ser una reconfiguración
importante de la morfología de la educación superior chilena. El estudio de tal
transformación podría requerir nuevas herramientas metodológicas capaces de
registrar más nítidamente la ambigua y compleja realidad en que se despliega la
política pública para las universidades.

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