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Benno Sander

GESTIN EDUCATIVA
EN AMRICA LATINA

CONSTRUCCIN Y RECONSTRUCCIN
DEL CONOCIMIENTO

PRLOGO
INTRODUCIENDO EL DEBATE
SOBRE LA GESTIN EDUCATIVA
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EN AMRICA LATINA

El estudio de la administracin de la educacin latinoamericana se


inserta en el movimiento terico de las ciencias sociales y de la
administracin pblica y sigue el curso del desarrollo histrico de Amrica
Latina en el contexto de sus relaciones internacionales. Esta premisa es un
corolario natural del fenmeno de la interaccin entre educacin y sociedad,
tanto a nivel nacional como en el mbito internacional En ese sentido, los
problemas y desafos que los pases de Amrica Latina enfrentan hoy en la
prctica educativa y en su administracin se comprenden en la medida en
que se los examina en el contexto econmico, poltico y cultural de la
sociedad como un todo y en el mbito del sector pblico en particular. Sin
embargo, dentro de este sndrome de interdependencias y a la luz de la
efectividad global requerida de la administracin pblica por las actuales
condiciones econmicas y polticas nacionales e internacionales, la gestin
educativa tiene su propio cuerpo de conocimientos y prcticas sociales,
construidas histricamente en funcin de la misin especfica de las
instituciones educativas en la sociedad. La especificidad de la gestin
educativa como campo terico y praxiolgico se define en funcin de la
naturaleza peculiar de la educacin como prctica poltica y cultural
comprometida con la promocin de los valores ticos que orientan el
ejercicio pleno de la ciudadana en la sociedad democrtica.
Este libro naci de la necesidad de ampliar esos conceptos y analizar
sus derivaciones tericas e implicaciones prcticas. Su publicacin es
producto de la participacin en el debate epistemolgico que marc la
pedagoga y la gestin educativa de Latinoamrica durante las dos ltimas
dcadas. Algunos captulos o secciones del libro incorporan revisiones de
trabajos publicados anteriormente en distintas formas y circunstancias. El
hecho que llev a la actualizacin y reedicin de algunos textos es la
oportunidad de publicarlos en un nico volumen, lo cual, a su vez, puede fa-

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cilitar su utilizacin en la prctica educativa y en los cursos superiores de


educacin y ciencias sociales.
El primer objetivo del libro es examinar la gestin educativa de
Amrica Latina en el contexto de su historia poltica y cultural. Su finalidad
es contribuir a la comprensin de la evolucin del estado del conocimiento
de la administracin de las escuelas, y universidades latinoamericanas. La
lectura histrica est dividida en cinco etapas subsiguientes, que
corresponden a cinco enfoques conceptuales y analticos distintos para
estudiar el proceso de construccin, desconstruccin y reconstruccin del
conocimiento en la gestin educativa. Ese esfuerzo reconstruccionista sigue
el movimiento terico dominante en las ciencias sociales aplicadas a
Amrica Latina. Si bien hay referencias a contribuciones individuales de la
vasta bibliografa producida en esa materia, en este ensayo la preocupacin
prioritaria es examinar la orientacin intelectual dominante para estudiar las
instituciones polticas y educativas de Amrica Latina a lo largo de su
historia.
Sobre la base de la evaluacin de la creciente complejidad de los
sistemas educativos y del actual estado del conocimiento de la teora
organizacional y administrativa, la segunda preocupacin del libro est
relacionada con la necesidad de realizar permanentes esfuerzos de
construccin y reconstruccin del conocimiento cientfico y tecnolgico en
el campo de la administracin de la educacin latinoamericana. Es en ese
sentido que el Captulo Dos presenta un paradigma heurstico
multidisciplinario para estudiar la gestin educativa de Amrica Latina. El
paradigma multidimensional de administracin de la educacin se basa en la
desconstruccin y reconstruccin de los conocimientos pedaggicos y
administrativos acumulados en el curso de la historia de Latinoamrica. En
realidad, la reconstruccin de los modelos histricos de administracin
escolar y universitaria constituye un esfuerzo de sntesis terica de la
experiencia latinoamericana de gestin educativa en el mbito internacional.
Ese esfuerzo reconstruccionista implica un amplio enfoque
interdisciplinario capaz de explicar los dominios de las influencias
econmicas, polticas, culturales y pedaggicas en la organizacin y la
administracin de la educacin en el Hemisferio Occidental.
El Captulo Tres examina las teoras de organizacin y gestin
educativas a la luz de las dos tradiciones filosficas y sociolgicas
dominantes en los ltimos siglos: la tradicin positivista del consenso y la
tradicin crtico-libertaria del conflicto. La hiptesis es que el anlisis de los
lmites de las grandes tradiciones filosficas de la humanidad puede
propiciar nue-

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vos esfuerzos para construir y reconstruir perspectivas conceptuales y


analticas en el estudio de la administracin de la educacin como proceso
mediador. Esos esfuerzos se apoyan en la conviccin de que la evaluacin
de las bases epistemolgicas que han inspirado las teoras organizacionales
y administrativas adoptadas histricamente en la educacin, permite
examinar meas exhaustivamente el papel de la mediacin administrativa en
la organizacin y la gestin de los sistemas educativos y de sus escuelas y
universidades. Esa evaluacin facilita un examen meas coherente de la
naturaleza de la calidad de vida y de educacin y una valoracin meas
fundamentada de la aplicacin de los conceptos de libertad, equidad,
participacin y democracia en la gestin educativa.
El Captulo Cuatro examina algunos de los actuales desafos
conceptuales y analticos en el campo de la administracin pblica y la
gestin educativa en el contexto del nuevo orden econmico y poltico
internacional. Dedica atencin especial a algunos temas controversiales,
como gestin educativa y desarrollo en un contexto de interdependencia
internacional, desarrollo humano sostenible y gerencia social: teora crtica
y participacin colectiva en la gestin educativa; relevancia de la escuela y
efectividad de la comunidad en el contexto de las promesas y falacias de la
descentralizacin administrativa y, finalmente, gestin democrtica y
educacin de calidad para todos.
En la conclusin, el libro examina la necesidad y las exigencias de una
nueva tica de cooperacin internacional en las ciencias sociales, con
referencia especfica a la educacin y la gestin educativa. La formulacin
de una nueva tica de cooperacin tcnica se basa en los conceptos de
solidaridad, participacin colectiva y horizontalidad en las relaciones entre
los pases de la comunidad internacional, con la finalidad de promover el
desarrollo humano sostenible y la calidad de vida humana colectiva, tanto
en la educacin como en la sociedad.
La publicacin se destina principalmente a administradores de escuelas
y universidades, a formuladores de polticas pblicas y gerentes sociales y a
investigadores y profesores de educacin, administracin y ciencias
sociales. Investigadores y especialistas de educacin comparada,
cooperacin intelectual y relaciones internacionales tambin podrn
encontrar subsidios en las pginas del libro.
Cada ensayo constituye un esfuerzo independiente y podr servir a
distintos fines acadmicos y praxiolgicos. En su conjunto, los trabajos
tienen como temtica central la gestin educativa en Amrica Latina, la
reconstruccin de su contenido histrico, la bsqueda permanente de su

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identidad cultural y la promocin de los valores ticos que inspiran el


saber y hacer latinoamericano. Calidad de vida e identidad cultural,
libertad y equidad, ciudadana y democracia son valores permanentes
que subrayan cada uno de los debates en esta publicacin. Dichos
debates objetivan pensar y repensar el conocimiento y la prctica en
el campo especfico de la administracin de la educacin
latinoamericana, identificando problemas y enfrentando desafos,
examinando modelos y paradigmas heursticos, elaborando nuevas
perspectivas conceptuales y analticas y estudiando alternativas
praxiolgicas de gestin educativa.
Los ensayos de este volumen son documentos de trabajo. De
ninguna manera tratan de presentar modelos acabados ni soluciones
mgicas. Tales modelos y soluciones no existen en la vida real de las
escuelas, universidades, secretaras y ministerios de educacin. La
realidad compete a la gestin educativa a dar soluciones especficas a
problemas reales que ocurren en escuelas y universidades concretas.
Para hacerles frente a esos desafos, este libro representa un esfuerzo
ms, comprometido con la construccin y difusin de conocimiento
en el campo de la gestin educativa en Amrica Latina.

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CAPTULO UNO

EL CURSO DE LA HISTORIA
DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
EN LA EDUCACIN LATINOAMERICANA
El Captulo Uno se refiere al proceso de construccin y reconstruccin
del conocimiento en la administracin pblica y la gestin educativa de
Amrica Latina a lo largo de los ltimos cinco siglos. El trabajo resume los
desarrollos iniciales del perodo colonial y luego, examina el camino percorrido en el presente siglo por los estudiosos de la administracin pblica
y la gestin educativa del Hemisferio, a la luz de las transformaciones
nacionales e internacionales en los campos econmico, poltico y cultural
que prepararan el ambiente para el estudio formal de las ciencias sociales
en Amrica Latina.
Este ensayo es una historia inconclusa que reconstruye los principales
perodos, -y sus respectivos enfoques analticos-, de la evolucin del
pensamiento administrativo en la educacin latinoamericana desde el siglo
XVI hasta el umbral del tercer milenio. La metodologa es analtica y su
enfoque, interdisciplinario. Esa orientacin metodolgica permite
examinar el pensamiento administrativo latinoamericano en el contexto de
sus tradiciones culturales y en el mbito de sus relaciones histricas de
interdependencia internacional.
El objetivo de la presente lectura histrica del pensamiento
administrativo en la educacin latinoamericana es proveer elementos para
una visin ms coherente y comprensiva de los actuales desarrollos
tericos y praxiolgicos. Los nuevos esfuerzos para enfrentar futuros
desafos administrativos tambin se beneficiarn con las lecciones del
pasado. Despus de todo, la historia no termin y la historia de la
educacin latinoamericana tampoco. En esa perspectiva, los investigadores
universitarios y los profesores y directores de escuela estn escribiendo
hoy y continuarn escri-

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biendo maana la historia en curso del pensamiento administrativo en la


educacin latinoamericana.

EN BUSCA DEL CONOCIMIENTO EN LA


ADMINISTRACIN PBLICA Y LA
EDUCATIVA

GESTIN

La bsqueda del conocimiento cientfico y tecnolgico en la


administracin pblica y la gestin educativa es una constante en la
historia de las instituciones polticas y sociales de los pases de Amrica
Latina. Esta bsqueda se manifiesta, histricamente, tanto en los intentos
de importacin de modelos extranjeros como en los esfuerzos de creacin
de soluciones nacionales.
La poderosa influencia externa en la administracin pblica y la
gestin educativa de Latinoamrica es particularmente evidente en la
tradicin jurdica que caracteriz el perodo colonial y en la orientacin
positivista que domin el desarrollo de las ciencias sociales en la segunda
mitad del siglo XIX y en la primera mitad del siglo XX. En ese contexto
histrico los pases de Amrica Latina adoptaron recetas de administracin
concebidas en otros ambientes culturales y en funcin de intereses
econmicos y objetivos polticos con frecuencia distintos a los de
Latinoamrica. Consecuentemente, muchas veces, los beneficios
inmediatos de las tecnologas organizacionales y administrativas
importadas de ultramar venan acompaados de elevados costos
econmicos, polticos y culturales.
Al lado de los modelos exgenos de administracin pblica y gestin
educativa, caracterizados por su limitada base de sustentacin autctona y
su falta de relacin con el proceso histrico de desarrollo local, en las
ltimas dcadas ocupan espacio creciente las perspectivas conceptuales y
analticas endgenas de los estudiosos latinoamericanos. Su contribucin
es de naturaleza crecientemente sociolgica, y se basa en la utilizacin de
cuadros tericos y metodolgicos de las ciencias sociales de origen
latinoamericano. Estas observaciones iniciales sugieren que, para facilitar
la comprensin del actual estado del conocimiento en la administracin
pblica y la gestin educativa de Amrica Latina, es importante examinar
el pensamiento administrativo y pedaggico con perspectiva histrica.
Si bien la administracin es una prctica milenaria, su estudio sistema-

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tico es un fenmeno relativamente reciente. La administracin moderna


tiene su origen en los pases desarrollados de Europa y Norteamrica, en
donde fue concebida como un instrumento para organizar y coordinar la
prestacin de los servidos pblicos y la creciente actividad productiva en
el mundo de los negocios. Tres movimientos iniciales dieron origen a la
escuela clsica de administracin al principio del siglo XX: la
administracin cientfica en los Estados Unidos, la administracin general
en Francia y la administracin burocrtica en Alemania. Sus principios y
prcticas iniciales derivaron en concepciones universales que se
difundieron rpidamente por el mundo, incluyendo los pases de
Latinoamrica. Muchas universidades latinoamericanas se han apropiado
de esas concepciones, y sus escuelas de administracin y ciencias sociales
han enseado a sucesivas generaciones a lo largo del presente siglo los
dogmas universales de la escuela clsica de administracin concebida
bajo la lgica econmica y democrtica que inspir la consolidacin de la
Revolucin Industrial. En los aos veinte, los principios y las prcticas de
la escuela clsica de administracin fueron cuestionados y superados por
el movimiento de las relaciones humanas de la escuela psicosociolgica
de administracin desarrollada en Amrica del Norte. Ese movimiento dio
origen a la tradicin conductista de gestin preocupada por la eficacia de
las prcticas administrativas para hacerles frente a las dificultades
vinculadas a la Gran Secesin que asol al mundo a fines de la segunda
dcada del siglo XX.
La adopcin generalizada de los principios y prcticas de las escuelas
clsica y psicosociolgicas de administracin en la gestin educativa,
parte de la falsa suposicin de que dichos principios y prcticas son
automticamente aplicables a la conduccin de cualquier institucin,
independientemente de su naturaleza, sus objetivos y su entorno social y
cultural. En ese sentido, muchas veces los fines de la educacin y los
objetivos especficos de las escuelas y universidades han sido postergados
por tecnologas administrativas que rinden culto predominante a la
eficiencia econmica y la eficacia institucional. A partir de la evidencia de
la inadecuacin de la lgica tecnocrtica tradicional en la gestin
educativa, hoy se consolida un nuevo consenso sobre la necesidad de
rescatar el valor de la eficiencia y la eficacia como criterios de desempeo
administrativo. Sin embargo, para materializar ese esfuerzo de manera
significativa y pertinente, los criterios de eficiencia y eficacia de la
administracin tradicional deben ser definidos y utilizados a la luz de los
valores ticos que determinan los fines y objetivos de la educacin. De
haber compromiso genuino con el logro de los fines de la educacin y los
objetivos de las escuelas y universi-

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dades, su administracin no puede ser concebida como un instrumento


neutro y universal. En realidad, la gestin educativa desempea un papel
poltico y cultural especifico, histricamente construido y
geogrficamente situado. Esto significa que, a la luz de los esfuerzos
internacionales para construir un mundo libre y equitativo en la economa
y la cultura, tanto los pases del Norte y del Sur como los del Este y del
Oeste enfrentan el reto de concebir instancias de educacin y de gestin
educativa a partir de sus tradiciones culturales y aspiraciones polticas.
Esta perspectiva multicultural parte de la premisa de que una genuina
accin cooperativa entre los pases de la comunidad internacional puede
ser una forma democrtica electiva y relevante para promover el
desarrollo humano y la calidad de vida en la educacin y la sociedad.
La comprensin correcta de las races histricas y la naturaleza de
esos problemas constituye el primer desafo analtico en el campo de la
administracin de la educacin latinoamericana. Para hacerle frente, este
ensayo tiene por objetivo contribuir a la comprensin de la trayectoria del
movimiento terico en la gestin educativa en Latinoamrica. El trabajo
analiza la naturaleza del desarrollo de la teora administrativa en la
educacin latinoamericana y discute sus condicionantes estructurales y
caractersticas funcionales. A lo largo de todo el texto se intenta mostrar
la relacin histrica que existe entre la construccin del conocimiento en
la administracin pblica y la construccin del conocimiento en la
administracin de la educacin. Asimismo, el trabajo revela cmo y
porqu los desarrollos tericos en la gestin educativa de Amrica Latina
se relacionan histricamente con los de Europa y de los Estados Unidos
de Amrica.
El presente ensayo sobre la construccin del conocimiento en el
campo de la administracin de la educacin se fundamenta
selectivamente en un sinnmero de contribuciones de la bibliografa
especializada. Sin embargo, el trabajo no hace una presentacin
exhaustiva de las innumerables experiencias prcticas de gestin escolar
y universitaria de las cuales muchas no han sido estudiadas
empricamente y tampoco han sido publicadas en la literatura
especializada. Esta tarea exigira una amplia investigacin que excede los
objetivos del presente texto, que se limita a la presentacin general de
algunas construcciones conceptuales y analticas utilizadas
histricamente en el estudio y la prctica de la administracin de la
educacin en Amrica Latina.

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CINCO CONSTRUCCIONES
CONCEPTUALES Y ANALTICAS
La historia de la administracin de la educacin en Amrica Latina, a
semejanza de la trayectoria histrica de la administracin pblica, puede
estudiarse segn distintos enfoques analticos. En este ensayo sobre la
construccin del conocimiento en la administracin de la educacin se
utilizan cinco enfoques principales: jurdico, tecnocrtico, conductista,
desarrollista y sociolgico.
Este esquema analtico sugiere que el conocimiento en la
administracin pblica y la gestin de la educacin latinoamericana
resulta de un proceso de construccin, desconstruccin y reconstruccin
permanente a lo largo de la historia de las instituciones polticas y
sociales de Amrica Latina. Como instrumento heurstico, el referido
esquema analtico presenta limitaciones y potencialidades. En cuanto a
stas, el instrumento cobra especial importancia desde un punto de vista
histrico, ya que permite identificar las relaciones que existen entre las
etapas de la historia de Latinoamrica y los respectivos modelos
analticos utilizados en el estudio de sus instituciones polticas y sociales.
La bibliografa de las ciencias sociales del Hemisferio revela que es
posible estudiar el proceso histrico latinoamericano segn distintos
enfoques o modelos que se relacionan con distintas etapas de desarrollo.
Estudiosos latinoamericanos -como Graciarena, Germani, Pinto y
Guerreiro Ramos-, admiten que la periodizacin histrica y sus
respectivos modelos o estilos de desarrollo contribuyen para una
comprensin ms exhaustiva de la evolucin de las instituciones polticas
y sociales.
La adopcin de enfoques o modelos en perspectiva histrica tambin
se observa en el campo de la educacin. Sin embargo, muchas veces, los
enfoques o modelos generales provenientes de las ciencias sociales
aplicadas al estudio de la educacin y la gestin educativa asumen
caractersticas especficas definidas por la naturaleza peculiar del proceso
educativo y de sus contradicciones histricas. Asimismo, aunque sea
posible identificar distintas etapas, con sus correspondientes modelos de
gestin educativa, en la historia del pensamiento pedaggico de Amrica
Latina dichos modelos muchas veces se superponen en la prctica. Estas
y otras caractersticas han sido sealadas por influyentes pensadores
latinoamericanos, como Rama y Weinberg en sus estudios histricos
sobre estilos educativos y modelos de desarrollo. Dentro de esos lmites,
el esquema analtico

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adoptado en este trabajo permite hacer una lectura reconstruccionista de


la evolucin del pensamiento administrativo en la educacin
latinoamericana. En ese contexto, se destacan las potencialidades
descriptivas y explicativas del esquema analtico adoptado y se afirman
las expectativas de que la lectura crtica del texto permita perfeccionar
dicho esquema y lograr una comprensin ms exhaustiva de las teoras
organizacionales y administrativas adoptadas en la educacin
latinoamericana a lo largo de su historia.

ENFOQUE JURDICO
Es difcil resumir en estas pginas la extensa bibliografa que retrata
las contribuciones acadmicas para estudiar la evolucin del
conocimiento en el campo de la administracin de la educacin en
Amrica Latina desde el siglo XVI hasta la consolidacin del proceso
de industrializacin en el Hemisferio. Por otra parte, aunque sea
importante evaluar las contribuciones individuales de los estudiosos
abocados al examen de la organizacin y la administracin de la
educacin, es ms relevante para el estudio de las instituciones polticas
y educativas de Amrica Latina examinar la orientacin intelectual
dominante en la poca.
En general, las referencias hechas a la administracin de la
educacin latinoamericana durante el perodo colonial hasta las
primeras dcadas del siglo XX utilizaron un enfoque jurdico. Dicho
enfoque era esencialmente normativo y estrechamente vinculado con la
tradicin del derecho administrativo romano, interpretado de acuerdo
con el cdigo napolenico. Los autores de esa etapa adoptaron los
elementos tericos concebidos en Europa, principalmente en Espaa,
Portugal y Francia, y utilizaran un esquema intelectual semejante al
empleado en esos pases. Este fenmeno es natural si se considera que,
adems de la tradicin jurdica de dichos pases, Amrica Latina
import de Europa mucho de su cultura y sus ideales polticos y
administrativos. A la influencia natural de Espaa y Portugal se sum
en el siglo XIX la influencia cultural de otros pases europeos, a travs
de la asimilacin de un gran flujo de inmigrantes, especialmente en los
pases del cono sur. La profunda influencia europea en la cultura y la
educacin latinoamericanas se manifiesta tambin en muchas obras
escritas despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando la influencia
norteamericana alcanz creciente predominio.

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Fue la tradicin del derecho romano, con su carcter normativo y


su pensamiento deductivo, la que trajo a Amrica Latina la
infraestructura legal propicia para la incorporacin de la cultura y los
principios de administracin pblica y de gestin educativa
desarrollados en los pases europeos de influencia latina, especialmente
Espaa, Portugal y Francia. Este hecho histrico explica por qu,
durante tanto tiempo, los principios y las tcnicas de organizacin y
administracin fundamentados en la tradicin del derecho
angloamericano no encontraron la ecologa propicia para su adopcin
en Latinoamrica. En ese sentido cabe mencionar a modo de ejemplo la
elocuente dicotoma entre el legalismo y el experimentalismo. El
legalismo es una de las caractersticas bsicas del derecho romano que
inspira la tradicin jurdica europea heredada por Amrica Latina. El
legalismo, a diferencia del experimentalismo del derecho
angloamericano, pone nfasis en el orden, la reglamentacin y la
codificacin, lo cual implica un sistema cerrado de conocimiento
integral de la administracin. El legalismo predica la legislacin
anticipatoria en oposicin a la legislacin basada en la experimentacin.
Por consiguiente, en consonancia con los principios del derecho
romano, la ley se convierte en un ideal a ser alcanzado en vez de un
parmetro a ser aplicado en circunstancias concretas. De igual modo, en
los crculos acadmicos de la poca se manifiesta una clara preferencia
por el pensamiento deductivo, segn el cual el pensador parte de
principios generales para aplicarlos a hechos concretos, mientras que
los adeptos al derecho angloamericano adoptan un pasamiento
inductivo, partiendo de la experiencia emprica y de los hechos
observados en una serie de casos para luego formular los principios
generales. Comprender estas caractersticas histricas es de vital
importancia para entender la naturaleza y las razones de la evolucin de
la teora administrativa en los pases de Amrica Latina.
En el campo de la administracin de la educacin hubo pocos
desarrollos tericos y escasa sistematizacin del conocimiento durante
el perodo colonial latinoamericano. Sin embargo, en el conjunto de las
disciplinas pedaggicas, en algunos pases el estudio de la organizacin
y la gestin educativa despert mayor atencin relativa, a juzgar por las
publicaciones de la poca. Segn el testimonio de Lourenco Filho, por
ejemplo, aproximadamente un tercio de los ttulos de las publicaciones,
brasileas sobre educacin durante el perodo colonial abordaban temas
de organizacin y gestin educativa. En general, esas publicaciones
eran memorias, informes y descripciones de carcter subjetivo,
normativo y legalista. Situacin semejante se observa tambin en los
pases hispanoamericanos.

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Al enfoque jurdico heredado de Europa, se le sumaron desde el


inicio los valores propios del cristianismo, especialmente los de la Iglesia
Catlica. Durante todo el perodo colonial de Latinoamrica, la labor
educativa de los Padres de la Compaa de Jess, provenientes de
Espaa, ejerci una influencia singular. A la accin de los Jesuitas se
sum la labor de los Hermanos de La Salle, los Maristas, Salesianos,
Dominicanos, Benedictinos y miembros de otras rdenes y
congregaciones religiosas, que consolidaron la influencia de la Iglesia
Catlica en la educacin latinoamericana. Por ello no es sorprendente que
en esa poca el escolasticismo catlico, caracterizado por el pensamiento
deductivo y el carcter normativo de la Ratio Studiorum de Ignacio de
Loyola, de la Conduite des coles Chrliennes de Jean Baptiste de La
Salle y de otras publicaciones catlicas de la poca, hayan plasmado
significativamente los sistemas de organizacin y administracin de la
educacin en Amrica Latina. Junto con la accin catlica de origen
europeo, se inici en el siglo XIX y se ampli considerablemente en el
siglo XX la penetrante influencia pedaggica de las Iglesias Protestantes
provenientes principalmente de los Estados Unidos de Amrica, que
establecieron importantes escuelas en varios pases latinoamericanos.
El positivismo, que se desarroll en Francia en la primera mitad del
siglo XIX bajo el protagonismo intelectual de Comte y se difundi
rpidamente en Europa y otras partes del mundo, tambin ejerci una
influencia decisiva en la sociedad y la educacin de Latinoamrica. Sus
ideas se difundieron por toda la regin y tuvieron particular impacto en
Brasil, Mxico, Chile y Argentina en donde sus protagonistas ocuparon
puestos clave en el gobierno y tuvieron profunda influencia en el
pensamiento filosfico y poltico. La influencia de la filosofa positivista
en Amrica Latina se refleja en el nfasis puesto en los conceptos de
orden, equilibrio, armona y progreso en la organizacin y el
funcionamiento de las instituciones polticas y sociales. En la educacin,
la influencia del positivismo se manifiesta, desde el siglo pasado, en el
contenido universalista de su currculo enciclopdico, en su metodologa
cientfica de naturaleza descriptiva y emprica y en sus prcticas
prescriptivas de organizacin y gestin. Sus teoras de administracin de
la educacin han generado modelos hipottico-deductivos y normativos,
preocupados con el mantenimiento del orden y del progreso racional en
el funcionamiento de las instituciones y sistemas educativos. En las
primeras dcadas del siglo XX, dichos modelos se consolidaron en las
perspectivas tecnoburocrticas de la escuela clsica de administracin,
como se ver enseguida. Posteriormente, el positi-

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vismo tambin se manifiesta en la gestin educativa de Latinoamrica a


travs de la adopcin de las perspectivas conductistas y funcionalistas de
administracin concebidas y difundidas por los psiclogos sociales
norteamericanos. En el mbito poltico, el positivismo ejerci una
influencia trascendental durante la conquista de la independencia de los
pases de la regin y la consolidacin de los respectivos Estados
nacionales. La independencia poltica, sin embargo, no cambi
repentinamente el cuadro de la situacin educativa y de sus sistemas de
administracin. Por el contrario, durante mucho tiempo siguieron
imperando los moldes coloniales vinculados al status quo poltico y social
y a los valores de los centros de poder econmico internacional.
En resumen, la evolucin de la administracin pblica y la gestin
educativa en el perodo colonial de Latinoamrica se asienta
predominantemente en la tradicin jurdica enraizada en el derecho
administrativo romano con su carcter normativo y su pensamiento
deductivo. El cristianismo reitera la fuerza normativa y la lgica deductiva
del enfoque jurdico. A partir del siglo pasado, la filosofa positivista
tambin ejerce profunda influencia en la educacin y deja su huella a
travs de la introduccin del mtodo cientfico emprico, del
enciclopedismo curricular y de los modelos normativos de gestin
educativa. En ese sentido, las publicaciones pedaggicas del perodo
colonial reflejan la influencia simultnea de la filosofa escolstica, del
racionalismo positivista y del formalismo legal en la organizacin y la
administracin de la educacin latinoamericana.

ENFOQUE TECNOCRTICO
La efervescencia poltica e intelectual que marc las primeras dcadas
del siglo XX, especialmente los aos de la Gran Recesin, se manifiesta
tambin en el sector pblico y la educacin, dando inicio a un buen
nmero de movimientos reformistas en la administracin del Estado y la
gestin educativa siguiendo los desarrollos tericos y praxiolgicos de la
gestin empresaria, se instal en la administracin pblica el reinado de la
tecnocracia como sistema de organizacin, con claro predominio de los
cuadros tcnicos preocupados por la adopcin de soluciones racionales
para resolver problemas organizacionales y administrativos. El
funcionamiento eficiente y racional de las organizaciones era la
preocupacin cen-

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tral de los reformistas, cuyos anlisis y prescripciones se pautaban por un


enfoque tecnogrfico, en el que las consideraciones polticas, los aspectos
humanos y los valores ticos generalmente ocupaban un lugar
secundario.
Pertenecen a la etapa tecnogrfica los trabajos ms influyentes de
administracin pblica y de gestin educativa en Amrica Latina. Los
protagonistas latinoamericanos de la construccin tecnogrfica buscaron
sus elementos tericos en Europa y en los Estados Unidos de Amrica.
En general, las teoras de esa etapa se basan en los principios de la
escuela clsica de administracin, preconizados en las primeras dcadas
del siglo XX por Fayol en Francia y por Taylor y sus seguidores en los
Estados Unidos de Amrica. La teora de la burocracia de Weber tambin
ha ejercido una profunda influencia en los movimientos tericos de la
fase reformista y de las etapas posteriores.
El enfoque tecnogrfico asume las caractersticas de un modelo
mquina preocupado con la economa, la productividad y la eficiencia.
Como en la etapa anterior, su orientacin es normativa y educativa.
Como solucin para los problemas administrativos asociados a la
explosin organizacional que se manifiesta en ocasin de la
consolidacin de la Revolucin Industrial, los protagonistas del nuevo
enfoque impulsan una reforma tcnica de la administracin pblica,
incluyendo los sistemas de organizacin del servicio civil. En esa lnea,
defienden la separacin entre poltica y administracin. En consonancia
con los postulados tradicionales de la teora poltica, sostienen que el
poder debe dividirse entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Sin
embargo, como instrumento de anlisis y prescripcin, este modelo no
result ser funcional en aquellas sociedades en las que las tres fuentes de
poder se superponen considerablemente en la prctica y en las que, sobre
todo, el ejecutivo ocupa un espacio privilegiado en relacin con el
legislativo y la judicatura, como en general, ha sido el caso de los pases
de Amrica Latina a lo largo de toda su historia poltica. Al parece, es en
este punto donde se encuentra una de las falacias del enfoque
tecnogrfico, ms all de sus mritos reformistas. La historia es elocuente
para demostrar que poltica y administracin son inseparables. En
realidad, la administracin puede ser definida como una prctica
particular de la poltica, concebida sta como la prctica global de la
convivencia humana.
La adopcin de los principios y prcticas universales de la escuela
clsica de administracin en el sector pblico de los pases de Amrica
Latina obstaculiz en desarrollo de un enfoque interdisciplinario ms
adecuado a la cultura y la sociedad latinoamericanas. En general, los
estudios de

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esa etapa se preocuparon en caracterizar la situacin de la administracin


en trminos de concordancia o discrepancia entre el comportamiento
observado y los principios de la administracin cientfica, general y
burocrtica de Taylor, Fayol y Weber, respectivamente. Dichos estudios
eran descripciones exploratorias de la realidad, con reducida base terica
y limitada preocupacin por la explicacin de los hechos. Esas
descripciones examinaban la dimensin formal de la administracin,
relegando a un segundo plano el nivel de accin poltica. Se haca
especial hincapi en las caractersticas organizativas del sistema
administrativo, con reducida atencin a la influencia de los factores
econmicos, polticos y culturales en la vida de las organizaciones.
En la gestin educativa, el enfoque tecnocrtico enfatiza la adopcin
de perspectiva y soluciones organizacionales y administrativas enraizadas
en el pragmatismo instrumental del inicio del siglo XX. Para los tericos
de la poca, la pedagoga deba ofrecer soluciones tcnicas para resolver
racionalmente los problemas reales que afrontaba la gestin educativa.
Sin embargo, hay evidencias de que la fuerza de la tradicin del derecho
administrativo romano continu vigente en Amrica Latina durante la
etapa tecnocrtica y se extiende hasta el presente. Es decir, el predominio
de los especialistas y tecncratas como protagonistas de soluciones
pragmticas para resolver problemas organizacionales y administrativos
en la educacin no logr neutralizar las preocupaciones formales
relacionadas con las teoras abstractas del enfoque jurdico. Este es
apenas un ejemplo de la permanente superposicin de enfoques y
paradigmas en el proceso histrico de construccin y reconstruccin del
conocimiento cientfico y tecnolgico en la administracin pblica y la
gestin educativa. La historia nos ensea que la reconstruccin de un
camino implica un proceso de desconstruccin que no apaga las huellas,
ocultas o manifiestas, de las construcciones anteriores.
En el ambiente reformista de los aos treinta aparecieron los
primeros intentos de sistematizacin de las teoras organizacionales y
administrativas adoptadas en la educacin y los primeros ensayos de
gestin educativa en Amrica Latina. Dichos ensayos respondan
significativamente a los impulsos acadmicos de Europa y de los Estados
Unidos de Amrica. Al igual que en la administracin pblica, los
estudiosos latinoamericanos de gestin educativa pasaron a adoptar un
enfoque esencialmente tcnico, de naturaleza normativa y pragmtica.
Dicho enfoque de gestin educativa tiene defensores en distintos pases
de Latinoamrica. Tomemos, por ejemplo, el caso de Brasil, en donde el
enfoque reformista de la etapa de

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la Escuela Nueva de la dcada de los aos treinta es solvente en las obras


de Anisio Teixeira, quien interpret el pragmatismo pedaggico en la
lnea de James y Dewey; de Querino Ribeiro, quien sigui la orientacin
de Fayol; y de Carneiro Leao y Lourenco Filho, quienes adoptaron una
orientacin clsica ms abarcadora. En el contexto brasileo, la
produccin intelectual de Anisio Teixeira tuvo particular influencia en el
campo de las polticas pblicas y la gestin educativa, al marcar
profundamente el pensamiento pedaggico desde los aos treinta hasta la
dcada de los aos setenta. En el mbito latinoamericano, el pensamiento
de Lourenco Filho ha tenido gran influencia en el campo especfico de la
administracin escolar desde esa poca hasta los aos sesenta. Su obra
principal, Organizacin y administracin escolar, originalmente escrita
en portugus y ms tarde traducida al espaol, fue muy utilizada en los
estudios superiores de educacin en todo el Hemisferio.
En resumen, la administracin de la educacin del perodo
tecnocrtico se inspir fundamentalmente, como ocurri con la
administracin pblica de la poca, en los principios de la escuela clsica
de administracin con sus movimientos cientfico, burocrtico y general.
Sin embargo, cabe sealar que en la produccin acadmica de la etapa
reformista existan construcciones tericas -como las de Anisio Teixeira y
Lourenco Filho que, ms all de las formulaciones entonces vigentes
en Europa y Norteamrica, se preocupaban por la defensa de la identidad
cultural y la promocin de los valores caractersticos de la sociedad
latinoamericana. Asimismo, muchas veces los modelos importados de
ultramar slo se cumplan parcialmente, lo cual se debe precisamente al
hecho de que no fueron concebidos a partir de la realidad cultural y
poltica de los pases de Amrica Latina, ni prestaban suficiente atencin
a la dimensin humana de la administracin. Es decir, la falta de atencin
a la dimensin humana de la administracin en trminos de identidad y
experiencia intersubjetiva y su insuficiente relacin con la idiosincrasia y
las posibilidades concretas de Latinoamrica ponen de relieve las
limitaciones de la construccin tecnocrtica de administracin pblica y
de gestin educativa.

ENFOQUE CONDUCTISTA
A partir de la dcada de los aos cuarenta, se manifiesta en Amrica
Latina la creciente reaccin internacional iniciada en los aos treinta
contra

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los principios y prcticas tradicionales de la escuela clsica de


administracin que haban inspirado el enfoque tecnocrtico de
organizacin y gestin educativa. El rescate de la dimensin humana de
la administracin est en el centro de dicha reaccin en las fbricas, las
organizaciones gubernamentales y las escuelas y universidades. Surge as
en Amrica Latina el enfoque conductista en la administracin pblica y
empresaria y en la gestin educativa. En la historia universal del
pensamiento administrativo, el inicio del enfoque conductiva se identifica
generalmente con la eclosin del movimiento psicosociolgico de las
relaciones humanas, deflagrado a partir de los estudios de Hawthorne,
realizados entre 1924 y 1927 en los Estados Unidos de Amrica. El
movimiento de las relaciones humanas en la administracin fue
filosficamente preparado por Follet y protagonizado inicialmente por
Mayo, Roethlisberger y Dickson en la Universidad de Harvard.
Posteriormente, tuvieron particular importancia los trabajos basados en las
concepciones pioneras de Simon sobre el proceso de toma de decisiones y
la conducta organizacional y administrativa, y en las definiciones de
Barnard sobre las organizaciones como sistemas cooperativos y en sus
conceptos de eficiencia y eficacia en el desempeo de las funciones
administrativas. Las contribuciones de ambos autores superaron las teoras
tradicionales de organizacin y gestin y tuvieron significativa influencia
en el desarrollo de nuevos conocimientos cientficos y tecnolgicos en el
campo de la administracin.
Las bases tericas de la construccin conductista se encuentran en las
ciencias de la conducta humana, particularmente la psicologa y la
sociologa, de cuya interseccin surge la psicologa social o la
psicosociologa. La utilizacin de esas disciplinas ha sido particularmente
importante en la concepcin y el desarrollo de nuevas tecnologas
utilizadas en la prctica administrativa, como la dinmica de grupo, el
desarrollo organizacional, el anlisis transaccional, la formacin de lderes
y la teora de los sistemas. El enfoque conductista ha sido utilizado con
mayor frecuencia en la administracin empresaria que en la administracin
pblica, donde su aplicacin prctica ha enfrentado dificultades, a pesar de
los desarrollos tericos en los medios acadmicos. La construccin
conductiva, que destaca la interaccin entre la dimensin humana y la
dimensin institucional de la administracin, tiene presencia marcante en
la educacin, especialmente a travs de la utilizacin del enfoque
sistmico de naturaleza psicosociolgica.
La dimensin subjetiva de la conducta humana est presente en la
gestin educativa desde hace dos siglos, debido a la histrica vinculacin
de la psicologa con la pedagoga en los estudios superiores de educacin y

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en la prctica educativa en general. En realidad, la aplicacin de la


psicologa a la gestin educativa se remonta al psicologismo pedaggico
del comienzo del siglo XIX, protagonizado por Pestalozzi y Froebel
quienes postularon que la educacin debe tomar en cuenta la realidad
psicolgica del educando con todas las exigencias de su mundo subjetivo.
A la psicologa educacional se sum la sociologa de la educacin,
protagonizada en un primer momento por Durkheim quien ha ejercido
profunda influencia intelectual en Latinoamrica. La interseccin terica
entre la psicologa y la sociologa dio origen, posteriormente, a la
psicologa social de la educacin que aliment los estudios de gestin
educativa por ms de medio siglo. En ese contexto, las teoras
psicosociolgicas de Parsons, Katz y Kahn, Getzels y otros pensadores
funcionalistas en Norteamrica adquirieron notoriedad y sus modelos
conductistas fueron extensamente publicados y ampliamente utilizados en
los estudios superiores de educacin en Amrica Latina. Un ejemplo
destacado de la utilizacin de las contribuciones de los psiclogos sociales
en la gestin educativa se encuentra en el conocido texto de Alonso, El
papel del director en la administracin escolar. Su trabajo, como muchos
otros estudios de administracin y gestin educativa de la poca, adopta
los conceptos funcionalistas y los instrumentos analticos especficos de la
teora de los sistemas aplicada a la educacin y su administracin.
La teora de los sistemas, que constituye un captulo importante en la
historia del pensamiento cientfico moderno, ha tenido destacada
presencia en la educacin y la administracin a travs de la utilizacin de
distintos modelos y un sinnmero de aplicaciones. Un anlisis sistmico
de la evolucin de la administracin pblica y la gestin educativa revela
que, histricamente, el modelo mecnico de los sistemas cerrados de
inspiracin tecnoburocrtica de la escuela clsica de administracin ha
dado lugar al modelo orgnico de los sistemas funcionales de orientacin
conductista de la escuela psicosociolgica de gestin, posteriormente
superado por el modelo adaptativo de los sistemas abiertos de naturaleza
contextual de la administracin contempornea.
En la vasta bibliografa sobre la aplicacin de la perspectiva
sistemtica al estudio de la educacin y su administracin se destaca el
libro de Coombs. La crisis mundial de la educacin, que populariz en
escala internacional la utilizacin de la teora de los sistemas como
instrumento analtico para estudiar la situacin y el funcionamiento de los
sistemas educativos. Este y otros estudios semejantes de gestin educativa
adoptan una orientacin orgnica y comprensiva que permite estudiar la
interrela-

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cin entre distintas dimensiones de los sistemas educativos, como la


dimensin humana que comprende les seres humanos con sus
potencialidades y necesidades; la dimensin institucional que involucra las
instituciones educativas con sus mltiples estructuras internas; y la
dimensin societaria que comprende la comunidad externa con sus
organizaciones econmicas, polticas y culturales.
La evaluacin de la aplicacin de la teora de los sistemas en la
educacin latinoamericana permite identificar sus potencialidades y
falacias como instrumento analtico y praxiolgico de gestin educativa.
Su concepto integrador de totalidad ha permitido avanzar en el anlisis de
la educacin y la gestin educativa como un proceso global y
multidimensional. Los conceptos de totalidad y multidimensionalidad han
exigido un enfoque interdisciplinario y contextual para el estudio y la
prctica de la educacin. El anlisis epistemolgico del sentido y los
lmites de la utilizacin de la teora sistmica en la gestin educativa de
Latinoamrica permite identificar tambin sus falacias, en particular la
falacia jurdica que caracteriza el formalismo legal del periodo colonial, la
falacia tecnocrtica asociada a las concepciones y prcticas
mecanomrficas y racionalistas de organizacin y administracin de las
primeras dcadas del siglo XX y la falacia conductista vinculada con las
concepciones organomrficas del funcionalismo psicosociolgico que
caracteriza el pensamiento pedaggico de la posguerra.
Posteriormente, el enfoque conductista se reencarna, bajo nueva forma
y con nuevos instrumentos, en el movimiento del desarrollo
organizacional que, en realidad, constituye un nuevo esfuerzo sistmico
para compatibilizar aspectos institucionales e individuales en las
organizaciones sociales. A pesar de los resultados logrados en la
administracin de negocios, al examinar la aplicacin del enfoque de
desarrollo organizacional en distintas reas del quehacer humano, los
estudiosos latinoamericanos han identificado dificultades para su
utilizacin efectiva en la administracin pblica y la gestin educativa.
Por ejemplo, ha sido difcil conciliar los conceptos orgnicos del enfoque
de desarrollo organizacional tomados de las ciencias naturales con la
tradicin burocrtica de la administracin pblica latinoamericana,
claramente influida por Weber y otros pensadores europeos. Sin embargo,
algunos analistas opinan que esta dificultad "no es inherente al desarrollo
organizacional" tal como fue concebido en y para los Estados Unidos de
Amrica. El problema residira ms bien en la inadecuacin metodolgica
del enfoque organizacional angloamericano a los valores culturales y
patrones institucionales de la sociedad latinoame-

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ricana. La creciente conciencia sobre la necesidad de la adecuacin


poltica y cultural de la teora administrativa consolidara el camino para
una nueva etapa en la evolucin del pensamiento administrativo, basado
en las contribuciones conceptuales y analticas de las ciencias sociales
aplicadas de origen latinoamericano.
Una reaccin ms reciente al enfoque tecnocrtico de la
administracin de la educacin en Latinoamrica se revela en la
perspectiva fenomenolgica que concibe la gestin educativa como acto
pedaggico en vez de definirla como acto empresarial o prctica
comercial. Los protagonistas de la perspectiva pedaggica defienden la
tesis de la especificidad de la administracin de la educacin como
campo profesional de estudio. En ese sentido, conciben la gestin
educativa a partir de una aproximacin directa al fenmeno educativo,
con el objetivo de interpretarlo tal como se presenta en la vida real. Su
compromiso esencial es con el logro eficaz de los objetivos intrnsecos
del sistema educativo y de sus escuelas y universidades. La orientacin
fenomenolgica del enfoque pedaggico de gestin educativa ha tenido
gran influencia en Amrica Latina pero, al lado de sus logros
intrnsecamente educativos, no ha podido hacerle frente a problemas
estructurales de gran escala que afectan a la educacin contempornea.
La conciencia de este hecho vino a destacar la necesidad de elaborar un
enfoque ms comprensivo y contextual para estudiar y ejercer la
administracin de la educacin, como se ver ms adelante.

ENFOQUE DESARROLLISTA
En la fase de reconstruccin econmica de la postguerra, el
movimiento administrativo dominante es el de la administracin para el
desarrollo. El enfoque desarrollista de administracin surge en los
Estados Unidos de Amrica en el contexto de la teora poltica
comparada y est asociado, desde el inicio, con el de la administracin
pblica comparada. El enfoque desarrollista de administracin es el
resultado de un conjunto de factores, entre los cuales se destacan la
exposicin internacional de los investigadores y ejecutivos
norteamericanos durante la Segunda Guerra Mundial y la necesidad de
organizar y administrar los servicios de asistencia tcnica y ayuda
financiera en la etapa de la postguerra, especialmente los

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programas del Plan Marshall en Europa y los de la Alianza para el


Progreso en las Amricas. El estudio de la administracin para el
desarrollo se consolida en las universidades norteamericanas como un
campo especializado de la administracin pblica y se populariza en las
asociaciones cientficas y profesionales, como la Asociacin Americana
de Ciencias Polticas y la Sociedad Americana de Administracin
Pblica.
Los protagonistas de la construccin desarrollista de administracin
concentran su atencin en los requerimientos organizacionales y
administrativos para lograr los objetivos del desarrollo nacional en
aquellos pases en donde la consecucin de dichos objetivos implica
grandes transformaciones econmicas y sociales. Argumentando que los
modelos tradicionales de administracin son limitados e inadecuados
para el estudio y la prctica de la administracin pblica en los pases
pobres, los desarrollistas proponen la adopcin de una perspectiva de
administracin dedicada especficamente a la gestin de los programas de
desarrollo y al estudio de los mtodos utilizados por los gobiernos para
implementar polticas y planes concebidos para lograr sus objetivos
econmicos y sociales. Inicialmente, el enfoque desarrollista era,
predominantemente, normativo y prescriptivo, comprometido tanto con
la elaboracin como con la implementacin de las metas econmicas y
sociales del desarrollo. Estudios posteriores adoptan una orientacin ms
"emprica, nomottica y ecolgica".
En Amrica Latina, el enfoque desarrollista de administracin fue
utilizado, predominantemente, por los autores extranjeros y sus
seguidores nacionales en sus esfuerzos descriptivos y prescriptivos
relacionados con la modernizacin de la administracin pblica. En
realidad, a la luz del optimismo de la era de reconstruccin econmica de
la postguerra, la concepcin de un Estado modernizador era un
ingrediente fundamental de los programas de las agencias extranjeras de
asistencia tcnica y ayuda financiera. Sin embargo, muchas veces, la
implementacin de dichos programas de modernizacin se vio dificultada
por su falta de racionalidad econmica y efectividad poltica y por su
reducida atencin a los factores culturales de la saciedad latinoamericana.
En el campo de la gestin educativa de Amrica Latina, el enfoque
desarrollista de administracin coincide con el paradigma
economicista identificado por Tedesco en su anlisis crtico del
desarrollo de la investigacin educativa de Latinoamrica y con la etapa
de la "educacin para el crecimiento econmico'' que Braslavsky seala
en su revisin de los modelos educativos adoptados a lo largo de la
historia latinoamericana.

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Este enfoque, a su vez, se inserta en el poderoso movimiento


internacional de la "economa de la educacin" y sus campos correlatos,
como la formacin de recursos humanos para el desarrollo, la teora del
capital humano, la inversin en el ser humano y sus tasas de retorno
individual y social. A la luz de la lgica econmica que caracteriza esos
movimientos, surge el planeamiento de la educacin, fuertemente
impulsado por las agencias de asistencia tcnica y financiera de los
pases desarrollados, por los organismos intergubernamentales de
cooperacin intelectual y por las organizaciones internacionales de
crdito. En ese contexto, la OEA y la UNESCO organizan en 1958, en la
ciudad de Washington, la histrica reunin funcional del planeamiento
integral de la educacin. En 1962 los ministros de Educacin y de
Planificacin Nacional del Continente, en reunin conjunta realizada en
Santiago, bajo el patrocinio de la UNESCO, la OEA y la CEPAL,
consagran, a nivel poltico, el papel de la educacin como factor de
desarrollo econmico, como instrumento de progreso tcnico y como
medio de seleccin y ascenso social. Tambin en los aos sesenta,
prestigiosas universidades norteamericanas, como Harvard y Stanford
entre otras, crean centros y programas de educacin y desarrollo e inician
la formacin de selectos grupos de planificadores y administradores de la
educacin para el desarrollo. En Santiago y otras ciudades de
Latinoamrica, la CEPAL, el ILPES, la UNESCO y la OEA dan inicio a
programas sistemticos de formacin de especialistas en planeamiento y
administracin para el desarrollo educativo. Tuvieron particular impacto
y efecto multiplicador los cursos de la UNESCO y su Instituto
Internacional de Planeamiento de la Educacin (UPE) y los proyectos
multinacionales de administracin y planeamiento de la educacin
organizados por el Programa Regional de Desarrollo Educativo (PREDE)
de la OEA en cooperacin con selectas universidades en Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, Panam, Per, Mxico, Venezuela y Estados
Unidos. Simultneamente, en los Ministerios de Educacin de los pases
latinoamericanos se establecen oficinas de planeamiento educativo y
formacin de recursos humanos para el desarrollo. Los ministerios de
Economa o de Planificacin Nacional inauguran la fase de los planes
trienales, quinquenales y decenales de desarrollo econmico y, dentro de
ellos, conciben los respectivos planes sectoriales de desarrollo educativo.
Esos hechos reflejan la conviccin generalizada de que la educacin
es el factor ms importante de desarrollo nacional, el propio "motor del
crecimiento econmico." Por esa razn, los servicios educativos eran
minuciosamente planificados en funcin de los requerimientos de mano
de

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obra para atender a las necesidades de la industrializacin que avanzaba


de manera irreversible en los pases de Amrica Latina. En trminos de
preparacin de la gente para la vida en sociedad, se conceba la
educacin en funcin del mercado de trabajo que requera individuos
eficientes y econmicamente productivos. En realidad, la productividad y
la eficiencia eran preocupaciones centrales de los adeptos del
desarrollismo pedaggico que encuentran en la tecnologa el nuevo
instrumento modernizador de la educacin y la sociedad. Amrica Latina
vive un perodo de gran optimismo pedaggico. Las estadsticas revelan
que, en esa poca, hubo un enorme crecimiento cuantitativo de los
sistemas educativos en trminos de escuelas, colegios, universidades,
matrculas, graduados y de recursos pblicos para la educacin.
Sin embargo, en la dcada de los aos setenta los hechos
demostraran con creciente pesimismo, que la inversin en la educacin
latinoamericana no pag los dividendos esperados en trminos de
crecimiento econmico y progreso tecnolgico. El fracaso fue an ms
desolador en trminos de desarrollo humano, de calidad de vida y de
equidad social. El optimismo pedaggico de las dcadas anteriores entr
en crisis. En las palabras de Tedesco, el sistema educativo ha dejado de
ser concebido como palanca y motor de cambio, y el optimismo
pedaggico que conceba a la educacin y al maestro como fuentes de
progreso se ha transformado en pesimismo y desilusin. Se impona as
la necesidad de reevaluar el papel y la relevancia de la educacin y la
gestin educativa en Amrica Latina. Las evaluaciones crticas revelan
que, entre otras conclusiones, el valor econmico es una dimensin
importante pero no suficiente de la gestin educativa. Otras
consideraciones y disciplinas de las ciencias sociales son imprescindibles
para evaluar y orientar el ejercicio de la administracin pblica, la
educacin y la gestin educativa, como se ver a continuacin.

ENFOQUE SOCIOLGICO
Mientras se agotaren foque desarrollista de administracin pblica y
de gestin, educativa de los autores extranjeros, se afirman los estudiosos
latinoamericanos que ensayan un enfoque sociolgico, concebido sobre
la

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base de la interseccin de contribuciones conceptuales y analticas de las


ciencias sociales aplicadas. Preocupados con la adecuacin poltica y
cultural de los conocimientos cientficos y tecnolgicos en la educacin
y la administracin, los estudiosos latinoamericanos muestran especial
inters por la utilizacin de cuadros tericos y metodolgicos de origen
latinoamericano. En ese sentido, el esfuerzo terico endgeno ms
relevante y definitorio del pensamiento crtico latinoamericano fue la
teora de la dependencia, enraizada en el estructuralismo cepalino
protagonizado por Prehisch en la economa y por Cardoso en la
sociologa. En la educacin, el protagonista ms influyente del
pensamiento crtico latinoamericano de la poca fue Freire. La
contribucin pedaggica ms afinada con los postulados de la teora de
la dependencia se encuentra en la obra pstuma de Berger, Educacin y
dependencia. La teora de la dependencia representa una contribucin
histricamente importante. Sin embargo, como resultado del esfuerzo de
supuracin intelectual de sus protagonistas e intrpretes en el contexto de
la nueva realidad internacional, el estructuralismo cepalino ha dado lugar
a renovadas propuestas intelectuales con vistas a enfrentar los nuevos
desafos de la moderna sociedad global, como se ver en el Captulo
Cuatro.
De acuerdo con los protagonistas del pensamiento crtico
latinoamericano, la administracin pblica y la gestin educativa
desempean una funcin esencialmente poltica, sociolgica y
antropolgica. Consecuentemente, para los autores de esa etapa, el
resultado de la administracin se debe, primordialmente, a factores
polticos, sociolgicos y antropolgicos y slo secundariamente a la
influencia de variables jurdicas y tcnicas. En ese sencido, Mello e
Souza seala que la aplicacin de la administracin cientfica a la
administracin pblica en los pases en desarrollo se ha visto perjudicada
principalmente por problemas que no son de ndole tcnica... (ya que) el
principal foco de resistencia es sociopoltico y producto de las
caractersticas estructurales de las sociedades subdesarrolladas.
Para los pensadores de la construccin sociolgica, como Guerreiro
Ramos y Mello e Souza, la inadecuacin poltica y cultural de las teoras
organizacionales y administrativas es una hiptesis explicativa de los
fracasos de los movimientos reformistas que se han observado durante
muchas dcadas en la administracin pblica latinoamericana. Dichos
movimientos reformistas no alcanzaron los resultados esperados debido,
en gran medida, a que los conocimientos y las tecnologas adoptadas no
guardaban relacin con las necesidades administrativas y con la propia
ecologa del desarrollo latinoamericano. Los nuevos escritores defienden

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la tesis de que el sistema administrativo latinoamericano es paternalista y


dependiente del ambiente sociopoltico. Si para la tica de los escritores de
las etapas anteriores ese sistema paternalista es patolgico, los estudiosos
de la etapa sociolgica postulan que el sistema slo se vuelve patolgico
cuando se lo juzga con una escala de valores tomada de otra realidad. En
ese sentido, los nuevos pensadores enfrentan el desafo de concebir
perspectivas de administracin basadas en los valores culturales y polticos
de la sociedad latinoamericana y de sus instituciones sociales. Sin
embargo, el desafo no radica en el rechazo de los valores jurdicos, de la
racionalidad tcnica, del humanismo psicolgico y del valor econmico de
los enfoques anteriores, sino ms bien en la superacin de los problemas
que existen en el contexto sociopoltico ms amplio.
Tambin en los medios educativos de Latinoamrica, mientras se
cuestionan las posibilidades del desarrollismo pedaggico, educadores de
vanguardia ensayan un enfoque sociolgico, de carcter interdisciplinario,
para el estudio y la prctica de la administracin de la educacin. En ese
sentido, ya en 1963 Lourenco Filho opinaba que no basta el conocimiento
de las disciplinas pedaggicas para el estudio y el ejercicio de la
administracin escolar, argumentando que, ante la complejidad de los
sistemas de enseanza, la teora educativa debera desarrollarse en un
amplio "dominio interdisciplinario". En la misma lnea, Mascaro, al
referirse a la grave debilidad de la administracin escolar en Amrica
Latina, sugera partir de un "anlisis crtico de naturaleza
histrico-sociolgica" para buscar las explicaciones de sus causas y, sobre
esa base, elaborar soluciones para los problemas organizacionales y
administrativos en los sistemas educativos latinoamericanos. Con una
perspectiva ms comprensiva e ideolgicamente explcita del quehacer
educativo, surge en esa poca la contribucin protagnica de Freire que, en
cierta medida, reconstruye en la teora pedaggica las relaciones de
dominacin y los ideales de liberacin que la teora de la dependencia
postula en el mbito de las relaciones econmicas y polticas
internacionales. Ms all de la importancia de stas y otras contribuciones
individuales, es importante examinar los factores y la coyuntura histrica
en que ha evolucionado en los aos sesenta y setenta el enfoque
sociolgico en el estudio de la administracin de la educacin. Tres
factores han sido particularmente importantes: la accin de las
asociaciones profesionales de educadores; el desarrollo de los estudios de
posgrado en educacin; y los aportes de la cooperacin internacional.
Durante los aos sesenta y setenta, se observa un esfuerzo significativo
de organizacin de los educadores a travs de la creacin y consolidacin

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de asociaciones de profesionales e instituciones en distintas reas del


conocimiento pedaggico. En el campo especfico de la gestin educativa,
se han creado asociaciones profesionales y acadmicas en distintos pases de
Amrica Latina y del Caribe. En ese contexto, se destaca el protagonismo de
la Associacao Nacional de Profissionais de Administracao da Educacao
(ANPAE) del Brasil, fundada en 1961 en San Pablo. Las publicaciones de
ANPAE y sus Congresos Nacionales han desempeado un papel importante
en el desarrollo y la difusin del pensamiento administrativo en la educacin
brasilea. El Noveno Congreso Nacional, realizado en 1978 en Curitiba, fue
un marco histrico en el estudio de la administracin de la educacin en el
contexto de las ciencias sociales. En esa ocasin el tema de la especificidad
de la gestin educativa fue reiterado con mayor claridad. Como cierre de ese
perodo, se funda la Sociedad Interamericana de Administracin de la
Educacin, en ocasin del Primer Congreso Interamericano de
Administracin de la Educacin, realizado en 1979 en Brasilia, bajo el
auspicio de ANPAE, de la OEA y del Consejo Universitario de
Administracin de la Educacin (UCEA) de los Estados Unidos, con el
objetivo de estudiar la relacin entre poltica y gestin educativa en el
contexto ms amplio de las ciencias sociales.
Uno de los cambios importantes en la educacin latinoamericana desde
la dcada de los aos sesenta es el desarrollo de los cursos de posgrado en
educacin, particularmente en el campo del planeamiento y la gestin
educativa, como resultado de esfuerzos nacionales y de la cooperacin
tcnica internacional. Los trabajos ms significativos fueron desarrollados
por las universidades e instituciones nacionales de investigacin y
educacin superior de los pases de la regin. Los esfuerzos nacionales
fueron apoyados y complementados, desde los aos sesenta hasta el
presente, por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), especialmente su Oficina Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC) y su Instituto
Internacional de Planeamiento de la Educacin (UPE); por la Organizacin
de los Estados Americanos (OEA) y su Programa Regional de Desarrollo
Educativo; por la Organizacin de los Estados Iberoamericanos de
Educacin, Ciencia y Cultura (OEI); y por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). Esas organizaciones mantienen Oficinas
Regionales y/o Representaciones Nacionales en los distintos pases del
Hemisferio, que han facilitado el desarrollo de extensas redes de
instituciones y profesionales en el campo de la educacin y la gestin
educativa. El esfuerzo analtico desarrollado en los programas de postgrado
en educacin y en

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otras actividades acadmicas de las universidades latinoamericanas, llevadas


a cabo en colaboracin con los programas de cooperacin internacional, han
desempeado un papel decisivo en el cambio del tradicional carcter
normativo, que ha caracterizado histricamente la educacin
latinoamericana, para arribar a un enfoque ms sociolgico. La
investigacin cientfica y la formacin de personal especializado en el
campo de la gestin educativa han sido preocupaciones prioritarias, tanto en
los esfuerzos nacionales como en los programas de cooperacin tcnica
internacional.
Durante toda la etapa sociolgica, los protagonistas del enfoque de
ciencias socials aplicada a los estudios de administracin de la educacin
procuran responder a las exigencias y peculiaridades econmicas, polticas y
culturales de Amrica Latina. Para lograr ese objetivo, en las ltimas
dcadas se observa un creciente esfuerzo por consolidar una concepcin de
gestin educativa a partir de la perspectiva econmica, poltica y cultural de
Amrica Latina en el contexto de las nuevas relaciones de interdependencia
internacional que caracterizan la dcada de transicin hacia el siglo XXI.
Sin embargo, debido a la intensa circulacin internacional del conocimiento
cientfico y tecnolgico resultante de la revolucin de los medios
electrnicos de comunicacin, la bibliografa producida en los pases
desarrollados se mantiene como una fuente importante en la investigacin y
la prctica educativa en Amrica Latina. Las evidencias actuales sugieren
que la circulacin internacional del conocimiento se intensificara cada vez
ms en nuestra aldea global, cada vez ms aldea.

CONCLUSIN: CONSTRUYENDO NUEVOS CAMINOS


Frente a la complejidad de las bases epistemolgicas de la
administracin contempornea no es tarea fcil hacer un relevamiento
terico de sus desarrollos recientes y formular nuevas perspectivas para el
futuro. Esta tarea, adems del anlisis de la experiencia acumulada
histricamente, requiere un estudio detallado de las condiciones y
necesidades del presente y un cuidadoso trabajo prospectivo sobre las
posibilidades y demandas futuras. En ese contexto, las observaciones de esta
conclusin son apenas un enunciado preliminar de tendencias en la teora
organizacional y administrativa en la educacin latinoamericana que se
analizarn ms exhaustivamente en los prximos captulos.
La primera preocupacin es hacer una lectura crtica de la historia del

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pensamiento administrativo en Amrica Launa para facilitar la


comprensin del estado actual del conocimiento y sus perspectivas futuras.
Hace ms de dos dcadas, Nascimento afirmaba que la teora
administrativa del siglo XX haba evolucionado "de una visin ejecutoria
hacia una visin decisoria, de una concepcin de ingeniera humana hacia
una concepcin de ciencia social aplicada, y de un abordaje de sistema
cerrado hacia un abordaje de sistema abierto". Esos tres ejes analticos del
fenmeno administrativo ponen de relieve dos criterios que definen la
administracin tradicional: la eficiencia y la eficacia. Segn el autor, la
eficiencia, como criterio de desempeo interno orientado hacia procesos e
instrumentos racionales y tcnicos, caracteriza el enfoque ejecutorio, la
concepcin de ingeniera humana y el abordaje de sistema cerrado. En
cambio, la eficacia, como criterio de desempeo orientado hacia el logro de
objetivos y metas sociales, caracteriza el enfoque decisorio, la concepcin
de ciencia social aplicada y el abordaje de sistema abierto.
En las ltimas dcadas, se han escrito nuevos captulos sobre la
construccin del conocimiento en la administracin pblica y la gestin
educativa que destacan la creciente importancia de los factores externos de
carcter econmico, poltico y cultural en el funcionamiento de las
organizaciones contemporneas. Esos captulos registran nuevas
perspectivas tericas de administracin y nuevos criterios orientadores para
evaluar el desempeo administrativo en las empresas, las organizaciones
pblicas y las escuelas y universidades. Junto a la productividad y la
racionalidad administrativa medidas segn los criterios tcnicos de
eficiencia y eficacia, surgen los conceptos superadores de efectividad y
relevancia como criterios de desempeo poltico y cultural de la
administracin. Asimismo, a la luz de los ideales de libertad subjetiva y
democracia participativa del mundo actual, se desarrollan los conceptos de
identidad y equidad como valores centrales de la administracin pblica y
la gestin educativa tanto a nivel nacional como en el mbito de las
relaciones internacionales.
El concepto de efectividad va ms all de los criterios tcnicos de
eficiencia y eficacia y se preocupa por la consecucin de objetivos ms
amplios de naturaleza poltica y social. El concepto de relevancia, definido
en funcin de los ideales de desarrollo humano y calidad de vida, se
impone como criterio clave de la administracin moderna y supera la
capacidad heurstica y praxiolgica de los criterios administrativos
tradicionales y las limitaciones de los enfoques econocrticos desprovistos
de valores ticos y de perspectiva cultural. La relevancia, como criterio de
desempeo administrativo definido internacionalmente por la ciudadana
de acuerdo con

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sus percepciones e interpretaciones de los valores culturales, es un


concepto estrechamente vinculado con los valores de identidad y equidad,
que exigen del investigador y del administrador, ms all del dominio
tcnico, un compromiso tico definido con la promocin de la calidad de
vida humana colectiva. Dicho compromiso se destaca en recientes
esfuerzos tericos por definir una metodologa relevante para el estudio de
la administracin pblica para concebir nuevas perspectivas de gerencia
social a la luz del concepto de desarrollo humano y para formular
propuestas de formacin y perfeccionamiento de administradores escolares
a la luz de una perspectiva multidimensional y multicultural de gestin
educativa.
Los conceptos de calidad de vida y desarrollo humano, de efectividad
poltica y relevancia cultural, de identidad subjetiva y equidad social se
afirman como valores fundamentales en el estudio y la prctica de la
administracin de la educacin en Amrica Latina, como se ver en los
prximos captulos. La importancia de dichos conceptos se destaca, de
manera explcita o implcita y con distintas percepciones e
interpretaciones, en estudios recientes de gestin educativa en
Latinoamrica. En ese sentido, la consolidacin de perspectivas
polticamente efectivas y culturalmente relevantes de gestin educativa,
capaces de promover la identidad y la equidad en la educacin
latinoamericana y de atender eficiente y eficazmente a las necesidades
reales de sus instituciones y sistemas educativos, constituye un desafo
intelectual de grandes proporciones. De nuestra capacidad para enfrentar
correctamente ese desafo depende, en gran medida, la orientacin que ha
de seguir el estudio y el ejercicio de la administracin de la educacin
latinoamericana en la transicin hacia el nuevo milenio.