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EL ALTO (GAMEA)
AUDITORA DE PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA
AL SISTEMA DE MANTENIMIENTO DE VAS URBANAS
A CARGO DEL GAMEA
INFORME N K1/PP09/S11
RESUMEN EJECUTIVO
INFORME N K1/PP09/S11
Entidad
Gobierno Autnomo Municipal de El Alto (GAMEA).
Referencia
Auditora de Proyectos de Inversin Pblica al Sistema de Mantenimiento de Vas Urbanas
a cargo del GAMEA.
Informe
K1/PP09/S11
Objetivo
Evaluar el desempeo del Gobierno Autnomo Municipal de El Alto (GAMEA) respecto al
mantenimiento de vas urbanas.
Objeto
Constituye objeto de auditora el sistema de mantenimiento de vas urbanas a cargo del
Gobierno Autnomo Municipal de El Alto.
Alcance
La auditora se desarroll en el marco de las Normas de Auditora Gubernamental versin
3, y especficamente a las referidas a Proyectos de Inversin Pblica, bajo el enfoque de
eficacia en entidades gestoras de proyectos de inversin pblica, durante el periodo
correspondiente a las gestiones de 2011 hasta el 19 de septiembre del 2012.
Resultados
Como resultado de la auditora se han emitido (4) recomendaciones con el propsito de
coadyuvar en la mejora de gestin del GAMEA, respecto a la implantacin de un sistema
de mantenimiento eficaz de las vas urbanas de la ciudad de El Alto.
1. Sistema de mantenimiento de vas urbanas ineficaz
R1. Establecer en el Plan Estratgico de la Entidad, los objetivos, polticas y estrategias de
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NDICE
INFORME N K1/PP09/S11
1.
2.
2.1
2.2
2.3
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4.
4.1
5.
6.
N Pg.
ANTECEDENTES .......................................................................................................... 1
OBJETIVOS Y OBJETO ............................................................................................... 1
Objetivo General ............................................................................................................. 1
Objetivo Especfico.......................................................................................................... 1
Objeto .............................................................................................................................. 1
ALCANCE ...................................................................................................................... 2
Sujeto ............................................................................................................................... 2
Enfoque y periodo ........................................................................................................... 2
Ordenamiento Jurdico Administrativo.......................................................................... 2
Fuentes de Criterio .......................................................................................................... 3
Metodologa ..................................................................................................................... 3
RESULTADOS ............................................................................................................... 3
Sistema de mantenimiento de vas urbanas ineficaz ....................................................... 3
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 19
RECOMENDACIONES ................................................................................................ 23
ANEXOS:
Anexo N 1
1. ANTECEDENTES
En el Programa de Operaciones Anual de la Contralora General del Estado para la
gestin 2011, se program que la Subcontralora de Servicios Tcnicos realice una
auditora de proyectos de inversin pblica a los procesos tcnicos relacionados al
mantenimiento de vas urbanas a cargo del Gobierno Autnomo Municipal de El Alto
(GAMEA), por intermedio de la Gerencia de Evaluacin de Inversin Pblica.
2. OBJETIVOS Y OBJETO
2.1 Objetivo General
Evaluar el desempeo del Gobierno Autnomo Municipal de El Alto (GAMEA)
respecto al mantenimiento de vas urbanas.
2.2 Objetivo especfico
En el marco del objetivo general de la auditora, y emergente del anlisis de riesgos
efectuado durante la fase de planificacin, se establece el siguiente objetivo especfico
para la presente auditora:
Verificar si la entidad ha diseado e implementado un sistema eficaz para el
mantenimiento de vas urbanas de la ciudad de El Alto.
2.3 Objeto
Constituye objeto de auditora el sistema1 de mantenimiento de vas urbanas a cargo
del Gobierno Autnomo Municipal de El Alto.
Sistema: Es una serie de actividades relacionadas, cuyo diseo y operacin conjunta tienen el propsito de lograr uno o ms o bjetivos
preestablecidos.
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3. ALCANCE
3.1 Sujeto
El sujeto de auditora es el Gobierno Autnomo Municipal de El Alto.
3.2 Enfoque y periodo
La auditora se desarroll en el marco de las Normas de Auditora Gubernamental
versin 3, y especficamente a las referidas a Proyectos de Inversin Pblica, bajo el
enfoque de eficacia en entidades gestoras de proyectos de inversin pblica, durante el
periodo correspondiente a las gestiones de 2011 hasta el 19 de septiembre del 2012.
3.3 Ordenamiento Jurdico Administrativo
El ordenamiento jurdico administrativo relacionado con el objeto de auditora, es el
que se detalla a continuacin:
Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia promulgada en fecha 07 de
febrero de 2009.
Ley de Municipalidades N 2028, de fecha 28 de octubre de 1999.
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez, de fecha 17 de julio
de 2010.
Ley de Administracin y Control Gubernamental N 1178, del 20 de julio de 1990.
Norma Bsica del Sistema de Programacin de Operaciones, aprobada mediante
Resolucin Suprema N 225557 del 01 de diciembre de 2005.
Reglamento Especifico del Sistema de Programacin de Operaciones del GAMEA,
aprobado mediante Resolucin Tcnica Administrativa N 822/09 y Resolucin
Municipal N 164/2010.
Norma Bsica del Sistema de Organizacin Administrativa, aprobado mediante
Resolucin Suprema N 217055 del 20 de mayo de 1997.
Reglamento Especifico del Sistema de Organizacin Administrativa del GAMEA,
aprobado mediante Resolucin Tcnica Administrativa N 822/09 y Resolucin
Municipal N 164/2010.
Reglamento Especifico del Sistema de Organizacin Administrativa del GAMEA,
aprobado mediante Resolucin Municipal N 389/2012.
Norma Bsica del Sistema de Administracin de Personal, aprobada mediante
Decreto Supremo N 26115 del 16 de marzo de 2001.
Reglamento Especifico del Sistema de Administracin de Personal del GAMEA,
aprobado mediante Resolucin Tcnica Administrativa N 152/04.
Reglamento Especifico del Sistema de Administracin de Personal del GAMEA,
aprobado mediante Resolucin Tcnica Administrativa N 784/11 y Resolucin
Municipal N 880/2011.
Plan de Desarrollo Municipal 2007-2011, del GAMEA.
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Normas y Procedimientos Tcnicos en Materia de Conservacin, Administracin y Aprovechamiento de la Infraestructura Vial Repblica Bolivariana de Venezuela - Ministerio de Infraestructura.
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Un nuevo Plan de Desarrollo Municipal se encuentra en etapa de Diagnstico, segn Informe DEPD/UPDT/34/2012 del 30/08/2012.
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- 4 Obreros
Respecto al chofer y la camioneta, manifestaron que estn disponibles nicamente
da por medio, debido a que no solo prestan servicios en la unidad; indicaron
tambin que no cuentan con un ambiente adecuado, equipo y maquinaria necesarios
para realizar el mantenimiento de las vas.
La Unidad de Mantenimiento de Vas no cuenta con personal idneo, que realice
una planificacin y ejecucin de mantenimiento de las vas, adecuado a polticas y
estndares de calidad y oportunidad en este tipo de trabajos.
Las Sub Alcaldas urbanas de los distritos 1, 2, 5, 6, 7, 12 y 14, efectan proyectos
denominados de mantenimiento de vas, correspondiente a sus distritos, mediante la
contratacin de empresas, que realizan actividades relativas a bacheos y reenlosetado de pavimentos flexibles y articulados respectivamente, como tambin el
perfilado, nivelado y relleno en vas de tierra mediante el alquiler de maquinaria
pesada. Cabe aclarar que la ejecucin de estas actividades no es continua, ya que se
realiza a requerimiento de las juntas vecinales y en realidad son proyectos de
rehabilitacin de vas, debido al deterioro en que se encuentran y a la falta de
atencin de la Unidad de Mantenimiento de Vas.
Se inform tambin a la comisin de la Contralora, que el GAMEA no cuenta con
documentos formalizados en los que se hayan plasmado los objetivos de la entidad
referidos al mantenimiento de vas urbanas, ni un plan de mantenimiento de vas en
la ciudad de El Alto.
Es as que los proyectos incluidos en el POA 2011, fueron definidos por las Juntas
Vecinales de cada distrito con base en el presupuesto asignado a cada distrito e
inscritos a travs de la Unidad de Programacin del POA del GAMEA, para luego,
el listado de proyectos, ser enviado a las Sub Alcaldas de cada distrito para su
conocimiento, inspeccin y posterior ejecucin.
Para la ejecucin de los mencionados proyectos, las Sub Alcaldas distritales a
travs de su Oficiala Menor de Obras y Medio Ambiente realiza los diseos finales,
para posteriormente ser licitados y contratados para su materializacin, bajo la
supervisin y fiscalizacin del personal de la Oficiala. En consecuencia, las
Oficialas Menores de Obras y Medio Ambiente de las Sub Alcaldas distritales
urbanas, no coordinan el mantenimiento de vas, sino que se constituyen en
ejecutores de las actividades de rehabilitacin y mejoramiento de vas entre otras
actividades, por lo que se puede inferir que el mantenimiento de vas en si no es su
responsabilidad.
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Cabe sealar que en varios sectores de las vas inspeccionadas se observ la presencia
de parches con asfalto, y otros improvisados con losetas, cascajo y piedra manzana que
se encuentran nuevamente deteriorados y numerosos baches no atendidos; lo cual
denota que no se realiz un adecuado mantenimiento preventivo y de rehabilitacin de
estas vas. Al respecto, se observ que las vas que presentan mayor deterioro eran las
avenidas Santa Vera Cruz, Sucre y Bolivia, en las cuales se observan daos mayores
que comprometen el paquete estructural, reduciendo la calidad de rodado al mnimo,
quedando algunos tramos intransitables.
De la inspeccin realizada a las vas urbanas principales de pavimento rgido,
concluidas con anterioridad a la gestin 2007 (Anexo N 1), se observaron deterioros
importantes que se resumen a continuacin:
- Grietas longitudinales, transversales, de esquina, y en bloque.
- Grietas en bloque con fragmentacin de losas.
- La mayor parte de las grietas presentan asentamiento (escalonamiento en la grieta) y
desportillamiento.
- La mayora de las losas afectadas presentan escalonamiento de junta
longitudinal. En algunos sectores las losas presentan hundimiento de reas.
- Prdida del sello de juntas longitudinales y transversales, desportillamiento de losas
en las juntas y pulimento de la calzada.
- Acumulacin de tierra al borde de la calzada y en las cunetas con presencia de
vegetacin.
- Acumulacin de material y basura en los sumideros (gran parte de los sumideros se
encuentran completamente colmatados de escombros) y tapas de cmaras de
inspeccin rotas.
Cabe sealar que en varios sectores de las vas inspeccionadas se observan daos
mayores en el paquete estructural, habindose reducido la calidad de rodado al mnimo,
siendo algunos tramos intransitables; en los sectores donde las losas presentan grietas
con fragmentacin y hundimientos, se requiere una intervencin mayor, con trabajos
de rehabilitacin del paquete estructural (reposicin de capas granulares base y/o subbase y reposicin de la losa).
Por lo descrito anteriormente, se concluye que en la gestin 2011, el Gobierno
Autnomo Municipal de El Alto no dise e implement un sistema eficaz para el
mantenimiento de vas urbanas de la ciudad de El Alto, situacin que no permiti el
logr del objetivo de: Mantener las vas de los distritos municipales de la Ciudad de
El Alto en condiciones ptimas para lograr una locomocin rpida y sin molestias de
los automotores y de la ciudadana en general, poniendo en riesgo la inversin
efectuada en las vas que presentan en varios casos deterioros prematuros.
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Alfonso Ugarte y La Paz, y calles aledaas, que como se muestra en las fotos
adjuntas a los inventarios y los cmputos mtricos, se encontraban en un deterioro
muy avanzado, pudiendo calificarse el trabajo como una rehabilitacin, extremo
debido a la falta de una conservacin vial adecuada.
Respecto al plan operativo, el documento en si no lo conocen, sin embargo el
Director de la Direccin Ejecutora inform que segn el documento recibido del
Jefe de Planificacin y Control de Gestin denominado Clasificacin por Objeto de
Gasto, la Unidad de Mantenimiento tiene programada para la presente gestin, solo
un proyecto: Mej. Vial Ciudad de El Alto (2012) con un presupuesto de
Bs1.000.000.-. En dicho documento figuran las diferentes partidas asignadas al
proyecto, con montos destinados a: prendas de vestir, calzados, combustibles y
lubricantes, herramientas menores, consultoras en lnea para construcciones y otra
maquinaria y equipo.
Cabe hacer notar que de acuerdo al reporte de la Ejecucin del Presupuesto del
proyecto indicado, emitido por el SIGMA figura como unidad ejecutora la Oficiala
Mayor de Obras y Medio Ambiente, en el programa Fortalecimiento Institucional.
Lo que hace ver que al modificar la estructura organizacional cambiando la
ubicacin de la Unidad de Mantenimiento de Vas, no se realiz la adecuacin del
presupuesto a esa nueva estructura.
De la evaluacin realizada, se establece que en el periodo analizado de la gestin 2012,
tampoco se logr implantar un sistema eficaz para el mantenimiento de la
infraestructura vial de la ciudad de El Alto.
5. CONCLUSIONES
Entre otras disposiciones legales y normativas relacionadas con el Gobierno Autnomo
Municipal de El Alto, la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia
determina que una de las competencias exclusivas de los gobiernos municipales
autnomos en su jurisdiccin es la de: Disear, construir, equipar y mantener la
infraestructura y obras de inters pblico y bienes de dominio municipal, dentro de su
jurisdiccin territorial; en la Ley N 2028 (Ley de Municipalidades) Artculo 85
(Bienes de Dominio Pblico) se define que: Los bienes de dominio pblico
corresponden al Gobierno Municipal y son aquellos destinados al uso irrestricto por
parte de la comunidad; son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Comprenden: 1. Calles, aceras, cordones, avenidas, pasos a nivel, puentes, pasarelas,
pasajes, caminos vecinales, tneles y dems vas de trnsito;.
As mismo, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez en el
Artculo 64 (Competencias de las Entidades Territoriales Autnomas) establece:
III. Las competencias de las entidades territoriales autnomas se ejercen bajo
responsabilidad directa de sus autoridades, debiendo sujetarse a los sistemas de
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Si bien a partir de abril de la gestin 2012, una vez que la Unidad de Mantenimiento de
Vas pas a depender de la Direccin Ejecutora, particip en la rehabilitacin de
algunos tramos viales inventariados y ejecutados por dicha Direccin, conjuntamente
las otras unidades a su cargo; se establece que no realiza las actividades de
mantenimiento preventivo y correctivo para el logro de su objetivo, que cabalmente
estn orientadas a Mantener las vas de los distritos municipales de la Ciudad de El
Alto, en condiciones ptimas para lograr una locomocin rpida de los automotores y
de la ciudadana en general, con el fin de preservar el capital invertido y prolongar la
vida til de las vas.
Del anlisis del Manual de Organizacin y Funciones aprobado con Resolucin
Municipal N 278/2011 del 14 de abril de 2011, vigente en la gestin 2011 y parte del
2012, se identificaron reas y unidades con funciones relacionadas con el proceso de
mantenimiento de vas, principalmente en la Oficiala Mayor de Obras y Medio
Ambiente (O.M.O.M.A.), a travs de la Direccin de Trfico y Vialidad de la que
depende la Unidad de Mantenimiento de Vas. Sin embargo tambin se identifica una
funcin de mantenimiento, relacionada a la Oficiala Menor de Obras y Medio
Ambiente dependientes de las sub alcaldas.
En la ltima modificacin (julio de 2011) del Plan Operativo Anual 2011 se aprob
una Estructura Orgnica del Gobierno Autnomo Municipal de El Alto, en la que se
elimin la Unidad de Mantenimiento de Vas sin ningn anlisis ni justificacin y no
se modific el MOF correspondiente, adems de existir en el POA actividades de
mantenimiento de vas; peor an, en las visitas y entrevistas realizadas a las reas y
unidades involucradas en el mantenimiento de vas, se evidenci que la Unidad de
Mantenimiento de Vas, se encontraba en funcionamiento con el personal y POA
asignado inicialmente.
En el informe DDOFI/004/2012 de fecha 16 de marzo de 2012, que respalda la
Resolucin Municipal N 185/2012 que aprob el nuevo Manual de Funciones y la
correspondiente Estructura Orgnica del Gobierno Autnomo Municipal de El Alto
vigente a la fecha de corte de la auditora, se indica entre otros temas, que como
producto de la evaluacin retrospectiva realizada respecto a la funcionalidad de la
estructura orgnica del municipio correspondiente a la gestin 2011, se constat que:
El rea de Mantenimiento de Vas dependiente actualmente de la Direccin de
Trfico y Vialidad no satisface necesidades de la sociedad civil, motivo por el cual, en
la nueva estructura organizacional, se ubica a la Unidad de Mantenimiento de Vas
como una dependencia de la Direccin Ejecutora, modificando el anterior MOF, y
asignando prcticamente las mismas funciones, aunque se adicionaron otras que no
tienen relacin con la Unidad.
El GAMEA, no cuentan con procesos diseados y formalizados para la ejecucin de
las actividades correspondientes a: la Oficiala Mayor de Obras y Medio Ambiente y
las direcciones y unidades dependientes (entre ellas la Unidad de Mantenimiento de
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Vas), adems de las Sub Alcaldas distritales y las reas bajo su dependencia (Oficiala
Menor de Obras y Medio Ambiente) como se evidencia en el Manual de Procesos y
Procedimientos aprobado por Resolucin Tcnico Administrativa N 875/10 del 29 de
diciembre de 2010 y Resolucin Municipal N 278/2011 del 14 de abril de 2011 que al
19 de septiembre del presente ao se encontraba vigente.
Se observa que las funciones de mantenimiento de vas se encuentran asignadas a
diferentes reas y unidades organizacionales, situacin que pone en riesgo el logro de
manera eficaz y eficiente de los objetivos institucionales.
Como resultado del anlisis efectuado, se establece que el GAMEA no ha diseado e
implantado un sistema operativo de mantenimiento de la infraestructura vial eficaz,
debido a deficiencias en la implantacin de algunos de los sistemas de administracin,
lo que conlleva a que no se logren los objetivos propuestos para el mantenimiento de
las vas urbanas de la ciudad de El Alto.
6. RECOMENDACIONES
Con el fin de coadyuvar en la mejora de gestin del GAMEA, respecto a la
implantacin de un sistema de mantenimiento eficaz, se recomienda al Alcalde
Municipal de la ciudad de El Alto:
R1. Establecer en el Plan Estratgico de la Entidad, los objetivos, polticas y
estrategias de mediano y largo plazo, relacionados con la competencia del
Gobierno Municipal en materia de mantenimiento de la infraestructura y obras de
inters pblico y bienes de dominio municipal.
R2. Ejecutar las acciones necesarias para asegurar que en el Programa Operativo Anual
del GAMEA, se establezcan los Objetivos de Gestin, las reas o unidades
responsables de realizar las operaciones, y el periodo, trmino y finalizacin
establecido para la ejecucin de cada operacin, en cumplimiento de lo dispuesto
en las Normas Bsicas del Sistema de Programacin de Operaciones vigentes y el
Reglamento Especifico correspondiente del GAMEA, de manera tal, que el rea o
unidad responsable del mantenimiento de la infraestructura vial tenga claramente
definidos los objetivos de gestin y las actividades que bajo su responsabilidad
permitan el logro de los objetivos asignados.
R3. Una vez cumplidas las recomendaciones precedentes, y en el Marco de las Normas
Bsicas del Sistema de Organizacin Administrativa vigentes y el Reglamento
Especifico (RE-SOA) correspondiente al GAMEA, efectuar los procesos de
anlisis organizacional, rediseo organizacional e implantacin del rediseo
organizacional, en lo concerniente al sistema de mantenimiento de la
infraestructura vial, asegurndose de: dejar evidenciadas las decisiones
emergentes del anlisis organizacional, elaborar y aprobar el Manual de
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GERENTE DE EVALUACIN DE
INVERSIN PBLICA
SUBCONTRALOR DE SERVICIOS
TCNICOS
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ANEXO N 1
REPORTE FOTOGRFICO DE LOS DETERIOROS OBSERVADOS EN LAS VAS
URBANAS DE LA CIUDAD DE EL ALTO
1.
1/20
2/20
Foto N 12: Av. Adela Zamudio Acumulacin de tierra que dio lugar
a la presencia de vegetacin al borde de la calzada
Foto N 14: Calle Jos Ricardo Bustamante (Calle 21) Tapa rota de
cmara de inspeccin.
3/20
4/20
5/20
6/20
7/20
8/20
9/20
2.
10/20
11/20
12/20
Foto N 60: Av. Bolivia Baches rellenados con piedra boln y losetas
con hundimiento en los mismos, y lodazales en el borde de la va.
13/20
14/20
15/20
3.
Tiahuanacu
Grieta
longitudinal
con
16/20
17/20
18/20
Foto N 84: Av. Litoral (va izquierda) Prdida del sello de la junta
longitudinal y transversal, y escalonamiento de junta longitudinal.
19/20
20/20