PRIMERA PLANA

ADIS A
SCHENGEN?
El acuerdo para la supresin de fronteras en la
UE nunca fue sobre ruedas, pero la crisis de los
refugiados sirios lo ha puesto contra las cuerdas.
GONZALO TOCA REY, PERIODISTA

os acuerdos internacionales, incluso aquellos de los que los europeos se sienten ms orgullosos,
pierden parte de su sentido a lo
largo del tiempo y necesitan muchas redefiniciones. La realidad desborda
sus estructuras, cuestiona parte de los
principios por los que fueron promulgados
y obliga a repensar una y otra vez a sus
firmantes quines son, de dnde vienen y
adnde van. Esto es lo que ha ocurrido con
el venerable Acuerdo de Schengen.
Uno de los grandes sueos y aspiraciones
de muchos de los fundadores de la primera versin de bloque comunitario en

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el Tratado de Roma de 1958 (Blgica,

Italia, Luxemburgo, Holanda, Francia y
Alemania Occidental) era el libre trnsito de ciudadanos y trabajadores. Aquello,
pensaban, sera uno de los pilares de la
integracin y la futura ciudadana europea. Los Estados no volveran a enfrentarse en una guerra si todos compartan
intereses comerciales y una patria adems
de la de sus pases de procedencia.
Entendieron que la mejor forma de abordar
el enorme desafo de las solicitudes de asilo provocadas por la Segunda Guerra Mundial habra sido una respuesta comn y
coordinada. Esta sensacin se volvera

recurrente y se intensificara conforme el

embrin europeo se transformaba en una
de las regiones ms prsperas del planeta,
mientras muchos de sus vecinos tanto en
la esfera de influencia de la URSS como en
Oriente Medio o el norte de frica bordeaban la miseria. Cientos de miles de
personas desesperadas llamaban a las
puertas de la nueva Europa y pedan asilo
en muchos de los pases al mismo tiempo
para ver si daban con alguno que les ofreciera ms facilidades que el resto.
Los precedentes de Schengen, un acuerdo
que se firma en 1985 aunque no entra en
vigor hasta una dcada despus, se hicie-

SCHENGEN

ron eco de esas necesidades y sueos de

los fundadores europeos, y nos dan una
idea de las motivaciones y los instrumentos del histrico acuerdo. El principal
precedente lo encontramos en el Benelux
durante los aos cuarenta, cincuenta y
sesenta del siglo pasado.
Todo comenz en 1946, cuando los tres
pases, Blgica, Holanda y Luxemburgo,
se definen como una entidad de trabajo
y como un experimento de cooperacin
que luego podra difundirse al resto de
Europa. A partir de 1948, implementaron
una unin aduanera, un tratado de extradicin y lucha contra la delincuencia, un

acuerdo sobre la ejecucin de las sentencias

de los tribunales y una convencin para
cooperar en mbitos administrativos y
criminales que afectasen a la unin econmica que estaban empezando a tejer.

Laboratorios de ideas
Es interesante resaltar cuatro cuestiones
en el proceso del Benelux: primera, que
el libre trnsito de personas estuvo ligado desde el principio al libre trfico de
bienes y servicios entre pases con culturas y niveles de desarrollo parecidos;
segunda, que existi tambin desde el
inicio la preocupacin por que los delin-

cuentes sacasen provecho de unas fronteras mucho ms porosas; tercera, que los
polticos acabaron convencindose de
que era ms peligrosa la falta de cooperacin entre jueces y estados en la lucha
contra los criminales que las mayores
filtraciones de las aduanas abiertas; y
cuarta, que recopilar y compartir la informacin se consideraba primordial para
que el entramado funcionase.
Los otros experimentos que antecedieron
a Schengen palidecen en comparacin
con la ambicin de lo que hicieron los
pases del Benelux. En 1958, los sbditos
de cinco estados nrdicos (Dinamarca,
Suecia, Islandia, Finlandia y Noruega)
dejaron de necesitar pasaportes o permisos de residencia y trabajo dentro de sus
fronteras. En 1984, Francia y Alemania
Occidental se comprometieron en el Acuerdo de Saarbrcken a levantar las barreras
aduaneras para sus nacionales.
Aunque algunos de los precedentes fuesen
relativamente modestos, todos ellos sirvieron para configurar una visin de las
cosas que culminara con el Acuerdo de
Schengen en 1985 y que, con el paso de
las dcadas, se est viendo superada en
muchos frentes. El primero de ellos es la
concepcin del libre de trnsito de personas entre pases europeos que compartan niveles similares de desarrollo y estabilidad poltica. Eso significaba que sus
habitantes no iban a aprovechar la apertura de las fronteras para emigrar masivamente huyendo de la miseria, la falta
de oportunidades o la guerra. Los firmantes del acuerdo en 1985 fueron Francia,
Alemania Occidental, Blgica, Holanda
y Luxemburgo, y quedaron fuera socios
comunitarios como Grecia, Irlanda, Dinamarca, Reino Unido o Italia.

Empiezan los cambios

En 1995, cuando el acuerdo entr en vigor, ya se haban incorporado Espaa y
Portugal, dos estados que ciertamente
eran europeos, pero que, al mismo tiempo, no posean ni remotamente los mismos niveles de desarrollo y bienestar que
el resto de los firmantes. Schengen haba
dejado de ser un club de ricos, porque
las naciones que lo impulsaban deseaban
que algn da se convirtiese en un estndar paneuropeo. Adems, no se haban
producido migraciones insostenibles: los

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espaoles seguan prefiriendo Madrid o
Barcelona a msterdam o Mnich, aunque se encontrasen en medio de una
grave (y fugaz) crisis econmica.
En 1999, cuando Austria e Italia ya se haban sumado a Schengen, el pacto pas a
formar parte del llamado acervo comunitario. Esa expresin pomposa significa
que todos los estados miembros de la UE
tendran a partir de entonces el derecho y
la obligacin de acceder al espacio de libre
trnsito de personas y trabajadores si cumplan determinados requisitos tcnicos.
Es verdad que existan y an existen excepciones de dos tipos. Para empezar,
Irlanda y Reino Unido acordaron con Bruselas que solo aplicaran una parte del
acuerdo, y, para terminar, se incluyeron
clusulas que permitan cierres temporales de las fronteras y moratorias tambin temporales que podan aplicar unos
pases en particular sobre los trabajadores de otros. Esto ltimo es lo que ocurri,
por ejemplo, cuando Rumana entr en la
UE en 2007 y Espaa impuso restricciones
a sus trabajadores hasta 2009 porque tema una emigracin masiva.
Schengen haba pasado en poco tiempo
de ser un acuerdo uniforme entre un puado de pases europeos ricos, modernos
y estables a un esquema que afectara a 26
naciones, entre las que hay estados de la
UE que rechazan parte del tratado (Irlanda,
Reino Unido), estados que no son de la UE
pero que lo aceptan en su totalidad (Islandia, Noruega y Suiza), estados capaces de
desatar migraciones masivas (Rumana)
y estados enormemente inestables y empobrecidos (Grecia, Hungra).
La ltima sorpresa es Turqua, un pas en
vas de desarrollo que no pertenece a

CAMPO de refugiados sirios en Turqua. En la

pg. ant., refugiados protestan en Budapest.

llegada masiva de sirios puede provocar

la reimposicin durante aos de controles
fronterizos interiores entre los socios europeos y minar con ello la clave de bveda
de todo el proyecto: su unidad.

TURQUA, QUE NO ES DE LA UE, DESEMPEA UN PAPEL

ESENCIAL PARA EL MANTENIMIENTO DE SCHENGEN
Schengen, que no quiere ser aceptado en
la Unin Europea y que posee una cultura
islmica considerada incompatible con los
valores de un Viejo Continente marcado
por el cristianismo, los derechos humanos
y la Ilustracin. Pues bien, Ankara est
desempeando un papel esencial para que
Schengen no salte en pedazos por culpa
de la crisis de refugiados, porque, si no
ayuda a Bruselas a aplacar el tsunami, la

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El segundo aspecto en el que el venerable

acuerdo de 1985 qued desbordado por
las circunstancias fue, precisamente, el de
los solicitantes de asilo. Debemos recordar
que uno de los principales argumentos
que haban convencido a los primeros lderes europeos de que era necesario el
libre trnsito de personas tena que ver
con la explosin de solicitudes de asilo
posterior a la Segunda Guerra Mundial,

muy especialmente tras la Convencin de

Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. A pesar de eso, Schengen, un
pacto que ya era difcil de por s, tuvo que
concentrarse en 1985 solo en las fronteras
interiores, y no en la respuesta comn que
exigan las fronteras exteriores.
La Convencin de Dubln de 1990, que
entr en vigor siete aos despus de su
firma, vino a resolver ese problema. Doce
pases (los siete que ya estaban en Schengen ms Reino Unido, Dinamarca, Grecia,
Irlanda e Italia) acordaron algunos criterios comunes que deban seguirse en la
tramitacin de solicitudes de asilo. Con
el paso de los aos, esa convencin tuvo
que reformarse dos veces, y hoy afecta no
solo a toda la Unin Europea (con la excepcin parcial de Dinamarca), sino tambin a estados extracomunitarios como

SCHENGEN

Suiza, Noruega o Islandia. Los dos ltimos

aos, en los que hemos asistido a una espectacular crisis migratoria encarnada
grficamente por las muertes en las sucesivas tragedias de Lampedusa y la llegada de cientos de miles de refugiados
sirios, han revelado hasta qu punto la
gestin y el nmero de los asilos que regula Dubln pueden hacer que Schengen
salte en pedazos y que tiemblen con ello
los pilares de la Unin Europea.
La estampida de los que huan de la guerra
civil siria ha llevado a Bruselas a prometer
a Turqua un paquete de ayudas que incluye, principalmente, la entrada de sus nacionales en la UE sin necesidad de visado
y 3.000 millones de euros para que contenga el tsunami sin reprimir brutalmente
a los refugiados. Ese plan se ha encontrado
con la oposicin de Italia, mientras que el

establecimiento de cuotas de refugiados

por pases y los dos acuerdos para relocalizarlos no solo han tropezado con una
fuerte resistencia (Hungra, Rumana, Eslovaquia, Repblica Checa y Grecia), sino
que Francia y Alemania les han impuesto
su criterio, en vez de forjar consensos.

Controles en las fronteras

Ante el fracaso de esas medidas, a las que
se ha sumado desde enero el desplazamiento de vigilantes fronterizos europeos
que ayuden a los nacionales de los pases
que se sienten desbordados, Suecia y Dinamarca han reinstaurado controles aduaneros con Alemania, Alemania con Austria,
Austria con Hungra y Hungra con Eslovenia, Serbia y Croacia. Mientras escribimos esto, se vuelve cada vez ms probable
una suspensin de dos aos de Schengen.

La crisis del modelo de 1985 tiene graves

implicaciones para la estructura de la UE.
La primera es que el proyecto europeo se
sustenta en la confianza entre sus miembros, y que esa confianza, por la ruptura
de la regla del consenso y por las cicatrices
de la humillacin de los rescates soberanos
y la crisis de deuda, se est erosionando a
pasos agigantados. La segunda es que la
reimposicin de controles fronterizos supone una dolorosa marcha atrs para un
proyecto que, como los tiburones, solo
sabe navegar hacia delante. La tercera consiste en que esas nuevas aduanas son temporales solo sobre el papel (Europa, a todas
luces, va a seguir siendo durante dcadas
un imn de prosperidad para los emigrantes africanos y de Oriente Medio).
Existe otra grave implicacin que no puede
subestimarse: los filtros fronterizos castigarn al comercio. Hablamos del nexo que
ms une a los socios europeos junto con el
libre trnsito de personas, y el motivo por
el que el Acuerdo de Schengen de 1985 no
se entiende sin el tratado sobre el Acta
nica Europea en 1986, que promova la
creacin de un mercado sin fronteras para
mercancas, personas, servicios y capitales. Strategie, un laboratorio de ideas francs, ha calculado que, si los controles se
extendieran hasta 2026, los intercambios
comerciales podran caer hasta un 20%.
Eso, obviamente, pondra en peligro el
propio proyecto comunitario.
No deja de resultar asombrosa la velocidad
que han adquirido los acontecimientos en
los ltimos veinte aos y su capacidad
para redefinir cualquier plan de los gobiernos por muy poderosos que sean...,
incluido Schengen. Quin hubiera anticipado que la ayuda de un pas que no
quiere ser admitido en la Unin Europea
(Turqua) fuera necesaria para mantenerla unida? Quin habra imaginado que
la laicista Francia iba a ser atacada por
unos terroristas de origen francs, adiestrados en la yihad y liderados por un grupo de fanticos religiosos de origen iraqu?
Quin poda suponer que la estampida
hacia Europa provocada por dos guerras
civiles una en Siria y otra en Libia desestabilizara unas instituciones comunitarias que nunca se haban perturbado
con las migraciones masivas desatadas
por las muchas tragedias humanitarias
africanas de las dcadas anteriores?

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