QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

Guevara Julieta.1
En su acepcin amplia, la administracin pblica es el conjunto de operaciones
encaminadas a cumplir o hacer cumplir la poltica pblica, la voluntad de un gobierno,
tal y como sta es expresada por las autoridades competentes. Es pblica porque
comprende las actividades que una sociedad sujeta a la direccin poltica, las cuales son
ejecutadas por las instituciones gubernamentales. Es administracin porque implica la
coordinacin de esfuerzos y recursos, mediante los procesos administrativos bsicos de
planeacin, organizacin, direccin, control y evaluacin.
La administracin pblica incluye la seleccin de los mtodos ms convenientes
para la prestacin de los servicios pblicos y hacer cumplir las leyes; la direccin y
supervisin de las labores necesarias para llevar a la prctica la poltica pblica; la
realizacin de las tareas rutinarias; y la solucin de las disputas y demandas que origina el
cumplimiento de estas funciones. De este modo, la actividad administrativa del Estado
contiene actos creativos discrecionales. Supone la interrelacin constante con los
intereses afectados por la elaboracin, interpretacin y modificacin de las normas
bsicas. Requiere la instalacin y manejo de sistemas de informacin sobre el
desempeo de las operaciones. Para su funcionamiento necesita de la atencin
permanente a las decisiones del Ejecutivo y de los cuerpos legislativos, as como a las
presiones de los grupos de inters y a la opinin de los medios masivos sobre las
medidas tomadas o por adoptar. Exige la capacidad suficiente para ajustar las directrices,
sealadas por el gobierno, a la necesidad poltica coyuntural y a la experiencia
administrativa del organismo ejecutor.
Todo lo anterior, dentro de una orientacin general de predictibilidad,
consistencia y equidad en la aplicacin de las leyes.
La administracin pblica es tan antigua como el gobierno. Todos los sistemas
polticos se han visto precisados a utilizar estructuras administrativas extensas y
complejas para perpetuarse y hacer frente a los problemas de su poca. En la
antigedad, el control y aprovechamiento de los ros determinaron la aparicin de
grandes organizaciones burocrticas de los Imperios Egipcio y Chino. Grecia no lleg a
definir un sistema administrativo permanente, debido a su origen democrtico y su
Tomado de Diccionario de Poltica y Administracin Pblica. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica A. C.
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dimensin pequea de Ciudad-Estado. En contraste, la necesidad de gobernar vastos

territorios habitados por grupos de culturas diversas, oblig al Imperio Romano a
establecer formas complejas de administracin.
Durante la edad media, el Imperio de Carlomagno tuvo que instituir los
condados para resolver problemas administrativos; aunque en la mayora de los reinos y
feudos, la administracin pblica se redujo a las tareas domsticas de los castillos.
El surgimiento del Estado Moderno, -como la organizacin poltica soberana
dentro de un territorio definido-, requiri de un aparato administrativo capaz de
centralizar el poder disperso de los seores feudales, de mantener la separacin de la
Iglesia y de garantizar la independencia respecto a otros Estados. De esta manera, las
monarquas absolutas de los siglos XVII y XVIII integraron grandes estructuras
burocrticas para mantener su dominio; de tal suerte, que la expansin de las actividades
pblicas alcanz su apogeo, por ejemplo, en el reinado de Luis XIV en Francia y
Guillermo Federico, Gran Elector de Brandenburgo, en Prusia.
Desde mediados del Siglo XIX la administracin pblica comenz a adquirir su
conformacin actual. Si bien el liberalismo pretendi reducir la administracin pblica a
su mnima expresin para dar cabida a la libre competencia de la iniciativa privada, el
desarrollo capitalista necesit de la intervencin del sector pblico para el
mantenimiento del orden, la construccin de una infraestructura, la atenuacin de la
lucha de clases. Asimismo, la extensin masiva de los servicios sociales configur el
Estado de Bienestar, encargado de procurar mediante la administracin pblica
educacin, salud, trabajo y seguridad social, que pretendi proteger a todo individuo de
la cuna a la tumba.
En el socialismo sovitico, la administracin gubernamental sustituy a la
actividad privada y tuvo que enfrentar el esfuerzo de guerra ms importante del siglo
XX; en la guerra fra y la conquista del espacio, su economa planificada necesit un
extenso sistema burocrtico que finalmente contribuy a su derrumbe.
Por su parte, los pases en vas de desarrollo, despus de la Segunda Guerra
Mundial, vieron en la administracin pblica el principal instrumento, a veces el nico,
para promover el cambio social hacia la integracin nacional y el bienestar econmico
de la poblacin. Pero a finales del siglo pasado, el retorno al liberalismo renaci la fe en
el mercado como el mejor mecanismo de desarrollo econmico y de distribucin del
bienestar, por lo que en la nueva era de las corporaciones en un mundo globalizado, la
administracin pblica se ha ido reduciendo mediante la privatizacin y

desincorporacin de entidades pblicas, al parejo que el bienestar alcanzado por las

grandes masas que hoy son vctimas del desempleo y de los monopolios privados
nacionales e internacionales.
Independientemente de su dimensin, la importancia de la administracin
pblica crece a medida que la sociedad civilizada aumenta su complejidad y las
instituciones sociales llegan a ser ms especializadas y diferenciadas. Al diversificarse los
intereses de los distintos sectores sociales se incrementa la dificultad de conciliar los
desacuerdos y de solucionar los conflictos; como resultado, la sociedad se hace ms
dependiente de su sistema poltico para manejar sus contradicciones, mantenerse
integrada y desarrollarse; a su vez, el sistema poltico depende ms de la administracin
pblica para conciliar intereses opuestos y satisfacer las demandas de los diferentes
grupos sociales. En la actualidad, es difcil que exista algn aspecto de la vida humana
que no involucre a la administracin gubernamental o no requiera el control pblico
sobre los intereses privados para salvaguardar el inters pblico.
A pesar de las polticas de privatizacin, la administracin pblica sigue siendo
importante por su papel crucial en la reconciliacin de demandas competitivas e
intereses en conflicto; por la declinacin de otras instituciones sociales, cuyas funciones
tienen que a ser absorbidas por los organismos pblicos; porque los movimientos
masivos de urbanizacin, industrializacin y migracin, entre otros, han provocado,
desde el siglo XVIII, un cambio en el nmero, variedad y complejidad de las funciones
de la administracin pblica; y finalmente, porque el desarrollo cientfico y tecnolgico
hace posible el manejo de grandes organizaciones estatales para satisfacer las
expectativas crecientes de la poblacin.
En la sociedad contempornea, la administracin pblica tiene encomendados los
siguientes roles:
a) Preservacin del sistema poltico: socializacin y reforzamiento de la cultura poltica,
celebraciones cvicas, sancin de la legitimidad, etc.
b) Mantenimiento de la estabilidad y el orden: mediacin de disputas, represin de
extremistas, defensa del status quo, etc.
c) Institucionalizacin del cambio: establecimiento de mecanismos de planeacin,
programas de desarrollo, conciliacin de intereses competitivos, etc.

d) Prestacin de servicios pblicos en gran escala: servicios sociales, de proteccin,

empresas pblicas, recreacin, etc.
e) Promocin del crecimiento o desarrollo en diferentes campos: inversin pblica,
exploracin, descubrimientos, promocin de una ideologa optimista, etc.
f) Proteccin de los desvalidos: caridad institucional, leyes antidiscriminatorias,
paternalismo, programas de bienestar, etc.
g) Formacin de la opinin pblica: regulacin de los medios masivos, propaganda,
relaciones pblicas, etc.
h) Fuerza poltica de influencia derivada de la posicin estratgica de la burocracia:
manipulacin de la discrecionalidad administrativa, del establecimiento de
prioridades, del poder coercitivo, etc.
Ninguna sociedad podra existir sin la ejecucin de estos roles. Algunos de ellos
son compartidos con otras instituciones sociales; otros son de su competencia exclusiva;
cada uno de estos roles tiene un impacto diferente en la sociedad y est en
transformacin continua.
La administracin pblica actual, a pesar de sus distintas manifestaciones
conforme al tipo de sistema poltico y nivel de desarrollo, comparte rasgos comunes que
son de utilidad para definirla y caracterizarla. Se describirn estos elementos que pueden
tipificar a la administracin pblica y, al final de este trabajo, se harn algunas
consideraciones sobre la administracin pblica en las reas subdesarrolladas como
Mxico.

1. Carcter Poltico
Como la administracin pblica es una de las actividades del gobierno, est conformada
en su orientacin, penetracin, homogeneidad, tipo de burocracia y role por el sistema
poltico del cual forma parte. Recprocamente, los efectos de la administracin se
extienden a todo el sistema poltico y pueden determinar el xito o fracaso de las
acciones del gobierno.
As, el carcter e ideologa del rgimen poltico determina la relacin sector
pblico-iniciativa privada; y por lo tanto, la extensin de las funciones pblicas y su
grado de penetracin en los diversos mbitos de la vida social.

La existencia de un sistema federal o unitario, presidencialista o de gabinete, abre

o limita las posibilidades de que la administracin gubernamental pueda disponer de una
estructura homognea, coordinada y con unidad de mando. En los estados federales, la
labor administrativa tiende a una mayor heterogeneidad y a generar mayores problemas
de coordinacin entre la federacin, las entidades federativas y los gobiernos locales. En
los sistemas de gabinete, la presencia de ministros afiliados a partidos polticos
antagnicos puede fragmentar la unidad del Ejecutivo.
Por otra parte, el rgimen de partidos polticos, la actividad de los grupos de
presin nacionales y trasnacionales, as como la actitud de la ciudadana constituyen
factores relevantes que configuran a las burocracias pblicas. En el monopartidismo, la
burocracia es enmarcada dentro del partido nico o predominante; mientras que el
multipartidismo le otorga formalmente una condicin de neutralidad poltica, a travs
del establecimiento de un servicio civil que pretende favorecer la profesionalizacin
burocrtica y la continuidad en el trato entre los grupos de inters y los funcionarios.
La creacin, reforma o desaparicin de las organizaciones pblicas, lo mismo
que el nombramiento o destitucin de los principales funcionarios, puede ser resultado
de la presin de los grupos de inters nacionales o extranjeros, quienes tambin infiltran
a sus miembros dentro de la administracin pblica para asegurar que las decisiones se
tomen en un sentido que los beneficie.
Por ltimo, la actitud de la ciudadana, de rechazo, indiferencia o apoyo a los
programas gubernamentales puede facilitar u obstaculizar el cumplimiento de las tareas
administrativas; pero tambin estimular formas organizativas de participacin ciudadana;
o bien, provocar la manipulacin y represin de los grupos sociales.
De este modo, cada una de las dependencias del gobierno desempea sus
actividades en interaccin constante con las normas formales e informales de los
sistemas polticos; con los grupos externos, -clientela, grupos de presin o sus
cabilderos, partidos, ciudadanos-; con otras instituciones pblicas como el poder
legislativo y judicial; adems de su relacin permanente con los otros organismos del
poder ejecutivo, as como con gobiernos extranjeros y organismos internacionales.
En consecuencia, la poltica gubernamental es, esencialmente, el producto de la
cooperacin, compromiso y conflicto entre los grupos de inters nacionales y
extranjeros (empresariales, obreros, campesinos); polticos (legisladores, partidos); y
burocrticos (altos funcionarios). Es fruto de una acomodacin de las lites, en la cual,

los grupos representativos de los intereses ms fuertes luchan y negocian con las lites
gubernamentales, en un contexto cooperativo y simbitico.
As pues, la planeacin se convierte en un proceso difcil. Adems de la
dificultad de coordinar organizaciones vastas y numerosas, enfrenta multitud de
intereses en conflicto. Al mismo tiempo, existen dificultades tcnicas para definir,
cuantificar y evaluar metas e indicadores sociales, as como para precisar la significacin
prctica de los valores polticos involucrados. Con frecuencia, se inician programas
nuevos, de los cuales no existe ningn antecedente susceptible de aprovecharse como
experiencia. Todo esto hace que en muchos pases, la "planeacin sea una improvisacin
dentro de una direccin general hacia un sentido determinado".
Por otra parte, cada dependencia mantiene una interaccin funcional y de
representacin con los grupos de inters nacionales y extranjeros, y no pocos
funcionarios conciben su labor como de servicio a estos grupos traicionando el inters
pblico. De esta manera, la asignacin de funciones y de autoridad a las entidades
pblicas tiene tambin implicaciones polticas. Por lo regular, cada dependencia
corresponde a un grupo o tipo de apoyo poltico organizado que presiona sobre l:
industriales, banqueros, comerciantes, sindicatos, campesinos, maestros. Estos grupos
de inters pugnan por obtener un arreglo organizacional que les permita el mayor acceso
a quienes toman las decisiones para intentar influir en la formulacin de polticas. De ah
que toda reorganizacin tenga consecuencias polticas ya que existe una estrecha
relacin entre los rasgos organizacionales y la posibilidad de que se formulen polticas
favorables a determinados grupos.
Por su lado, la burocracia no constituye un grupo monoltico. Los
administradores o segmentos particulares de administradores representan intereses
propios, profesionales o de la clientela a la cual prestan servicios. No slo sirven fines
pblicos, sino tratan de sobrevivir, de extender su poder, de acumular recursos y de
mantener una base poltica mediante coaliciones con grupos de inters o sectores de la
comunidad. En esta forma, los funcionarios pblicos pueden jugar un papel de rbitro o
de mediador en los conflictos entre los grupos de inters, o an mostrar simpata o
formar alianzas con uno de los intereses en pugna, de ah las posibilidades de la
corrupcin a gran escala y de que ya como exfuncionarios pasen a ocupar posiciones
relevantes en las corporaciones favorecidas As, a mayor pluralismo en el contexto
social, existen mayores probabilidades de mayor pluralismo administrativo.

Esta naturaleza poltica de la administracin pblica le confiere aspectos que la

diferencian de la administracin del sector privado, por lo menos en algunas
caractersticas bsicas: Los objetivos son establecidos, con frecuencia, por otros
elementos del sistema poltico fuera del control de los administradores; sus operaciones
no se rigen por las leyes del mercado, ni dependen de sus resultados en prdidas o
ganancias. Asimismo, la diferencian de la administracin privada, la orientacin hacia la
colectividad; la gran escala de sus actividades; la posibilidad del uso de la coaccin
legtima, como mximo representante del inters pblico; y la magnitud de la
repercusin de sus decisiones en la vida nacional y de los grandes conglomerados
sociales. Tambin su naturaleza pblica le confiere un carcter distinto, pues la obliga a
la discusin abierta y a la difusin de los motivos que la animan, ante los grupos
interesados y la opinin pblica, as como a la transparencia en todos sus actos. En
suma, la administracin pblica difiere de la privada en sus aspectos normativos y
ambientales, que resultan de suma importancia para su conformacin y manejo, ms que
en las cuestiones tcnicas, estructurales y metodolgicas. Es el carcter poltico de la
administracin pblica el que la distingue de la administracin privada.

2. Burocratizacin
La forma de organizacin burocrtica es un rasgo reciente de la administracin pblica.
Durante la mayor parte de la historia poltica, la administracin gubernamental se
manej sobre bases no racionales, como la tradicin y el carisma. De esta manera, la
administracin de los asuntos pblicos se ejerci mezclada, estrechamente, a las
funciones religiosas y econmicas.
Desde el surgimiento del Estado Moderno, se manifiesta una tendencia a
configurar una administracin impersonal, basada en un sistema de autoridad legalracional; que establece jerarquas y reas de competencia definidas; y que utiliza personal
seleccionado y remunerado conforme a sus cualidades tcnicas, al cual se le brinda la
oportunidad de hacer una carrera al servicio del gobierno. Es decir, la administracin
pblica propende hacia el tipo de organizacin que Weber denomin burocracia,
caracterizada por la especializacin de roles, divisin del trabajo, jerarqua y racionalidad.
Segn Weber, la forma de organizacin burocrtica es tcnicamente superior a
cualquier otra. Sin embargo, la formalidad, rutina y anonimato que privan en las

organizaciones burocrticas, generan la centralizacin excesiva; el nfasis en los medios

ms que en los fines; ritualismo y rigidez. Adems de frustracin, tensin y falta de
realizacin en los individuos, quienes sienten que la satisfaccin personal que buscan, no
la encuentran en las grandes burocracias dentro de las cuales trabajan. Por su parte, los
usuarios de los servicios, tampoco se consideran atendidos en sus necesidades por la
burocracia impersonal, inflexible y lenta. Lo anterior ha provocado la crtica constante
por la prdida de la condicin humana en las grandes organizaciones burocrticas, entre
ellas, la administracin pblica.
No obstante, las caractersticas de este tipo de organizacin tienen diversos
grados de vigencia en la prctica. Por ejemplo: La divisin del trabajo se observa an en
sistemas no burocrticos; la separacin de competencias se hace ms difcil a medida
que se incrementa el volumen y complejidad de las operaciones, -no hay fronteras
absolutas entre las funciones gubernamentales-, de modo que existen, ineludiblemente,
mezclas, traslapes y duplicaciones. La cadena de mando que debe hacer fluir la autoridad
de la cspide a la base se rompe, con frecuencia, por la fragmentacin burocrtica en
grupos competitivos. Los sistemas de mrito son alterados por las presiones sindicales y
de los grupos profesionales.
La impersonalidad es obstaculizada por los conflictos de roles y de intereses, y
por el margen de discrecionalidad administrativa. La disciplina se viola en razn de los
equilibrios polticos. En los estados federales, la existencia de varios niveles de gobierno
impide la realizacin del ideal weberiano y, en los pases socialistas, la interferencia y
control formales del partido nico sobre la administracin pblica negaron la
neutralidad poltica burocrtica.
Por otro lado, el impacto poltico de la burocracia es enorme. Su poder se
fundamenta en la permanencia de los funcionarios dentro de sus puestos; en la
indiscutible eficacia de la organizacin burocrtica para el manejo de problemas
complejos; en su posibilidad de hacer alianzas con los grupos externos; en el
conocimiento de informacin confidencial y en la oportunidad que tiene de dispensar
favores, lo que abre la puerta a la corrupcin. De tal suerte, que la crisis de
parlamentarismo y el fortalecimiento del Ejecutivo -segn algunos autores-, han hecho
concurrir los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en las manos de la burocracia. De
ah la demanda permanente de controlar a la burocracia con instituciones polticas
fuertes para evitar que, en unin con los grupos de inters, rebase el poder de los

rganos democrticos representativos, tergiverse el inters pblico en su provecho e

incurra en actos de corrupcin.
A pesar de las manifestaciones de irracionalidad de las grandes burocracias, del
sentimiento de enajenacin que provocan y del temor reiterado a la amenaza
burocrtica, la frmula de Weber parece tener una aceptacin universal, en virtud de su
supuesta eficiencia tcnica y la capacidad que se le atribuye para terminar con la
corrupcin, el nepotismo y el favoritismo en los puestos del gobierno.
La "pasin por la burocracia" sustenta a la mayor parte de las reformas
administrativas, para las cuales el desarrollo administrativo es el grado en que una
organizacin se ajusta a las caractersticas sealadas por Weber.
En los ltimos tiempos, las nuevas tecnologas de gestin y de la informacin,
las teoras recientes de la motivacin, y la presin creciente de los grupos de ciudadanos
para lograr una mayor transparencia e injerencia en las decisiones de la administracin
pblica, estn provocando la bsqueda de nuevas formas de organizacin, ms flexibles,
descentralizadas y abiertas a la innovacin, que pretenden solucionar la llamada
buropatologa.

3. Funciones
En la actualidad, la mayora de las soluciones a los problemas contemporneos implica,
necesariamente, la accin gubernamental, pese a la confianza de la ideologa neoliberal
en el mercado y las corporaciones. En la mayora de los pases, la superioridad de la
administracin pblica -en poder, recursos, organizacin, experiencia y competencia
profesional-, todava permanece frente a todas las instituciones sociales. Pero las
funciones tradicionales de la administracin pblica han sufrido un cambio cualitativo:
Las relaciones internacionales han multiplicado el nmero de contactos y tipos de
intercambios entre los pases. Las funciones de mantenimiento de la ley y el orden se
han modificado conforme a las nuevas condiciones de movilidad, urbanismo, migracin,
delincuencia y relaciones de la sociedad globalizada. La construccin de obras -de
comunicacin, irrigacin, desage-, sigue superando en dimensin, tecnificacin y
periodicidad todo lo realizado anteriormente. La tributacin ha sufrido un cambio
radical para contemplar distintas fuentes y discriminar diversos causantes gracias a la
informtica. La proteccin de indefensos, antes de carcter humanitario, se ha

reconocido como un derecho para sectores cada vez ms amplios, a pesar de se

transfieran del sector pblico a empresas lucrativas o de caridad. Aun la guerra, la
guerrilla y el terrorismo, han modificado por completo los conceptos de defensa y
mantenimiento del orden y de la paz.
En el siglo XX, la administracin pblica asumi nuevas funciones. La
regulacin econmica gubernamental experiment una expansin extraordinaria y hoy
en la mayor parte, si no en todos los pases, la administracin pblica sigue siendo el
empresario ms grande no obstante los esfuerzos de privatizacin. Este papel se
acrecent a medida que los mecanismos de mercado eran incapaces de ofrecer solucin
a la problemtica contempornea; por lo tanto, la administracin pblica se vi obligada
a estimular, complementar, sustituir, subsidiar y hasta rescatar a la empresa privada; a
diversificar la economa, a promover la inversin, el empleo y la productividad.
En el campo del bienestar social, el incremento de la intervencin del estado ha
respondido a la permanente insuficiencia y declinacin de los servicios proporcionados
por otras instituciones sociales -iglesia y organizaciones de caridad-, y a la necesidad
manifiesta de aliviar los males de la sociedad contempornea. As, la administracin
pblica ha llegado a ser el mayor instrumento de la accin social, sin la cual las
sociedades sufriran un grave deterioro pues pocas empresas dedicadas al lucro asumen
su responsabilidad en el desarrollo social.
Las consecuencias negativas del industrialismo han motivado que la
administracin pblica asuma la responsabilidad de controlar el medio ambiente, a
travs de la ciencia y la tecnologa aplicadas al urbanismo, la conservacin del equilibrio
ecolgico, etctera, cuyos desajustes comienzan a provocar cambios climticos y
destructivos fenmenos meteorolgicos que ponen en riesgo la sobrevivencia del
hombre sobre la tierra.
Los movimientos nacionalistas de los pases hoy desarrollados utilizaron las
funciones tradicionales del Estado para la construccin nacional. En el siglo pasado, el
Estado, por medio de la administracin pblica, tambin extendi sus tareas a la
construccin nacional, mediante nuevas actividades que van desde el establecimiento de
smbolos nacionales y el logro de la integracin nacional, hasta el mejoramiento de la
calidad de a vida, el crecimiento econmico sostenible, la distribucin equitativa del
producto social, la ampliacin de la participacin poltica y la creacin le mayores
oportunidades de desarrollo individual.

En las ltimas dcadas, el neoliberalismo ha promovido la transferencia de las

funciones pblicas tradicionales a las corporaciones privadas, sea mediante la venta o
concesin, con el argumento de que la gestin privada es superior a la pblica en cuanto
eficiencia y honestidad y de que los escasos recursos pblicos deben ser mejor
empleados en programas sociales. La experiencia demuestra que ni la administracin
pblica es tan ineficiente y corrupta como se le atribuye, ni la empresa privada es tan
competente y honesta como se propaga. La privatizacin ha servido ms para hacer
grandes negocios, convertir monopolios antes pblicos en privados y trasnacionalizar la
economa de los pases, que para proporcionar servicios ms baratos y de mayor calidad
a la poblacin. Adems, los fracasos de la privatizacin han provocado cuantiosos
rescates, con frecuencia fraudulentos, que desvan los escasos recursos pblicos y son un
lastre para el financiamiento de programas de desarrollo. La confusin que se promueve
entre lo pblico y lo privado desdibuja las responsabilidades, frecuentemente vulnera la
soberara estatal y nacional, y abre la puerta al contratismo per se y a la corrupcin en
gran escala, sin que sean evidentes sus beneficios. Dentro de estas redes entrelazadas de
intereses pblicos y privados, nacionales y extranjeros, la administracin pblica tiene
que esforzarse por hacer prevalecer el inters pblico y nacional.

a) Clasificacin de las funciones polticas

Segn Kaufman, la administracin pblica realiza, como institucin poltica, funciones
semejantes a las cmaras legislativas, al poder ejecutivo, a los tribunales y a los grupos de
presin, mediante las siguientes potestades:
i) Potestad reglamentaria. Dentro del marco constitucional y de las leyes respectivas, en
el ejercicio de la potestad reglamentaria, las organizaciones pblicas formulan gran
cantidad de legislacin, y pueden realizar al efecto, audiencias, encuestas, consultas e
integrar comits con las asociaciones o personas interesadas.
ii) Potestad ejecutiva. Corresponde a la administracin pblica el manejo de los
programas, de los presupuestos y de los recursos pblicos en general; adems de las
contrataciones con otros organismos pblicos o privados. Los funcionarios representan
al sector pblico frente a terceros y realizan campaas para obtener la aceptacin y
colaboracin de los ciudadanos para sus programas.

iii) Potestad jurisdiccional. Interviene en asuntos judiciales, principalmente, en los

recursos contra actos administrativos. Atiende y resuelve procedimientos entre
particulares: demandas obrero-patronales, conflictos entre arrendatarios y propietarios,
etc. En el desempeo de esta funcin existe, siempre, la posibilidad de revisin por la
jurisdiccin ordinaria.
iv) Grupo de presin. La administracin pblica tambin funciona como un grupo de
presin dentro del sistema poltico, con la diferencia de que posee poderes pblicos de
ley. Los funcionarios elaboran proyectos de legislacin; acuden a defenderlos ante las
cmaras; movilizan apoyo y, en su caso, oposicin a ciertas leyes; influyen en los
legisladores; mantienen relaciones permanentes con la comunidad y su clientela
especfica, por medio de la informacin y las relaciones pblicas. Dado que obtienen su
nombramiento por conexiones polticas, los funcionarios pueden utilizar sus facultades
discrecionales en apoyo a su partido y comportarse como representantes de
determinados grupos, de ah la necesidad del control y de la rendicin de cuentas. Con
frecuencia, los rganos administrativos cuentan con comisiones consultivas integradas
por portavoces de los intereses involucrados, por lo que la administracin pblica
tambin ejerce funciones de representacin.

b) Clasificacin de las funciones administrativas

Desde el punto de vista administrativo, Gournay distingue:
1. Las funciones que directamente atienden las necesidades de la colectividad, a las que
denomina "principales" y que otros autores mencionan como "de lnea" o
"substantivas".
2. Las funciones orientadas a proporcionar servicios internos a la propia
administracin, que nombra "auxiliares" y que tambin se conocen como
"logsticas", de "apoyo", "servicios" o adjetivas.
3. Y las funciones a travs de las cuales se ejerce la autoridad, a las que designa como
"directivas".
Las funciones principales pueden clasificarse en cuatro categoras:

i) Funciones de soberana: defensa; relaciones exteriores; polica; relaciones con las

iglesias; funcionamiento de las instituciones polticas como las elecciones, informacin y
opinin pblica, etc.
ii) Funciones econmicas: moneda; crdito; comercio exterior; precios; promocin
econmica; inversin; accin directa e indirecta en la agricultura, la industria, el
comercio, los energticos, etc., empresas pblicas.
iii) Funciones sociales: salud, higiene, vivienda, urbanismo, relaciones laborales,
asistencia social, promocin y desarrollo social, etc.
iv) Funciones educativas y culturales: investigacin cientfica, enseanza general,
educacin de adultos, artes, entretenimiento, etc.
Las funciones auxiliares no se realizan directamente hacia el pblico pueden ser:
-

Administracin de personal.

Manejo de recursos materiales.

Administracin financiera.

Servicios jurdicos y contenciosos.

Documentacin.

Las funciones de direccin comprenden las tareas de mando, supervisin y asesora. Se

refieren al estudio y formulacin de programas; a la organizacin de los servicios; al
control de las operaciones; y a las relaciones pblicas.

c) Diferenciacin interna
Paralelo a la expansin del campo de sus actividades, dentro de la administracin
pblica existe un proceso de mayor diferenciacin y especializacin en sus funciones y
estructuras, que origina el surgimiento de nuevas unidades administrativas o la
subdivisin de las existentes; lo cual incrementa el nivel de complejidad y las dificultades
de coordinacin. En consecuencia, el logro de racionalidad en la operacin y el
mantenimiento de la accin integrada adquieren, cada vez ms, dimensiones crticas.

4. Estructura formal

La administracin pblica se ubica, predominantemente, dentro de las funciones del

Poder Ejecutivo, el cual ofrece muchas similitudes, desde el punto de vista de su
estructura, independientemente de que se trate de una forma presidencialista o de
gabinete.
De esta manera, el Presidente o Primer Ministro se encuentra rodeado por los
siguientes crculos concntricos:
a) Consejeros personales y agentes de coordinacin (Secretarios Particulares o
asistentes especiales).
b) Organismos especficos de coordinacin, cuyas funciones trascienden la
divisin departamental o ministerial. (planificacin, servicio civil, seguridad,
energa, reorganizacin administrativa, etc.).
c) Gabinete, integrado por ministros, secretarios o jefes de departamento,
responsables de la orientacin poltica y de la administracin de las
actividades

gubernamentales,

funcionalmente

definidas.

(Relaciones

Exteriores, Comercio, Educacin, etc.). Estos ministerios o secretaras se

subdividen, a su vez, en otras unidades especiales (subsecretaras,
direcciones, etc.) y en delegaciones territoriales.
d) Organismos independientes o semi-independientes, con responsabilidades
reglamentarias o supervisoras (consejos o comisiones en los cuales participan
los intereses afectados) y corporaciones independientes (organismos
descentralizados, empresas estatales y fideicomisos) manejadas por consejos
de funcionarios y operadas por personal no considerado, generalmente,
dentro del servicio civil.
e) Empresas privadas concesionarias de servicios pblicos o dedicadas
exclusivamente a servir al gobierno que si bien noforman parte de la
administracin pblica, por la naturaleza de sus funcioness constituyen una
especie de burocracia "en la sombra", oculta, y que con la reduccin de las
dimensiones de la administracin pblica de la que son beneficiarias, han
aumentado en nmero, diversidad e importancia.
En los Estados federados puede existir una estructura similar a nivel de cada una
de las entidades federativas; pero en lo que corresponde al mbito local, existen dos
variantes, segn se trata de un Estado Federal o unitario:

La organizacin municipal, que otorga gran autonoma a los gobiernos locales

para decidir su forma de gobierno, recolectar impuestos, determinar sus polticas y
organizar sus propios servicios pblicos.
Y el sistema prefectoral, que implica la presencia de un prefecto que supervisa
los servicios centrales desconcentrados y hace prevalecer el criterio nacional en la
formulacin de las polticas locales; de tal manera que, a pesar de que existan unidades
intermedias o locales, stas disponen de poderes muy limitados y los ejercen en nombre
de las autoridades centrales.

5. Personal
Generalmente, el personal pblico se clasifica en tres grandes tipos: los a1tos ejecutivos,
responsables de la formulacin de polticas (Ministros, Secretarios, Subsecretarios,
Directores), con permanencia temporal en el puesto y nombramiento con base en la
afiliacin poltica; el servicio civil, integrado por personal directamente ocupado en los
servicios bsicos gubernamentales; y los empleados pblicos que se encargan de la
produccin industrial,- agropecuaria y de servicios que llevan a cabo las entidades
paraestatales. Los altos ejecutivos desempean un role ms poltico que administrativo.
Los empleados pblicos se diferencian poco de los trabajadores privados. El servicio
civil es la institucin caracterstica de la administracin pblica en el manejo de sus
recursos humanos.
Histricamente, los puestos pblicos se han ocupado a travs de tres sistemas
diferentes: el patrocinio del monarca o del parlamento, que degener en venalidad,
corrupcin y nepotismo; el botn, que con fundamento el derecho de todo ciudadano a
participar en las tareas del gobierno, consider la actividad poltica como el medio
principal de acceso a los puestos de la administracin pblica, y provoc inestabilidad,
ineficiencia corrupcin; y el servicio civil, que enfatiza el mrito propio como el
principal elemento para realizar una carrera al servicio del Estado y que supone
estabilidad y profesionalizacin en las tareas gubernamentales.
El servicio civil est compuesto por los trabajadores del Estado sujetos a un
status especial que restringe sus derechos poltico-sindicales a fin de preservar la
continuidad, eficiencia y honestidad de la administracin pblica, mediante el empleo de
personal permanente y profesional, a salvo las vicisitudes polticas. El mrito constituye

el factor determinante en el ingreso, remuneracin y promocin del personal, de ah que

al servicio civil se le conozca tambin como sistema de mrito; en contraste al manejo
de los recursos humanos sobre la base de la militancia poltica, el parentesco, la amistad,
as como otros factores distintos a la capacidad el desempeo de un puesto.
La profesionalizacin que supone el servicio civil implica restricciones polticas
para sus miembros, como una contrapartida a su inamovilidad el puesto. As, estas
restricciones van -segn los distintos sistemas-, de la prohibicin de participar en
cualquier actividad poltica, hasta slo la incompatibilidad entre los puestos
administrativos y los de representacin popular, por ejemplo.
Por otro lado, tambin se limitan los derechos de sindicacin y de huelga, de tal
manera que en algunos pases, los trabajadores gubernamentales no pueden formar
asociaciones ni declarar huelgas; mientras otros, no obstante que tienen derecho a la
sindicacin y a la huelga, tienen prohibido hacer alianzas con obreros o campesinos y la
huelga se sujeta a determinados requisitos, que pretenden asegurar la continuidad de los
servicios pblicos esenciales a la vida de la comunidad.
Al mismo tiempo, el servicio civil tambin es expresin de un alto grado de
burocratizacin de la administracin pblica; su estructura est compuesta por un
conjunto de categoras, segn distintos niveles de autoridad y responsabilidad, y
conforme a diversas ramas de actividad; de tal suerte que el status, salario y
requerimientos de un puesto, se incrementan a medida que la categora es ms alta. En
la cspide del servicio civil se encuentra la lite administrativa del sector pblico: la
"administrative class' inglesa, por ejemplo.
El ingreso al servicio civil en los puestos de direccin puede estar relacionado
con el sistema educativo nacional, como la Escuela Nacional de Administracin en el
sistema francs; en cuyo caso, el personal es ms probable que permanezca dentro del
servicio y realice una carrera administrativa con base en los escalafones establecidos.
Otros sistemas permiten mayor flexibilidad en el ingreso y permanencia; de manera que
existe un flujo constante y recproco de personal entre el sector pblico y la iniciativa
privada, como en el caso del servicio civil norteamericano.
Los niveles que comprende el servicio civil varan de pas a pas. En algunos, las
ms altas jerarquas corresponden a personal permanente e inamovible; en otros, los
puestos medios y elevados son ocupados de acuerdo a criterios polticos; pero en todos
los pases, los puestos de la base forman el cuerpo principal del servicio civil.

Se considera al servicio civil como el sistema ms adecuado para el

funcionamiento de la administracin pblica moderna; e inclusive su bondad ha llegado
a constituir un dogma a realizar en los pases que an no lo han establecido. Sin
embargo, pocos gobiernos han tenido xito en la aplicacin de normas estrictas de
mrito en la administracin de su personal; detrs de la fachada del sistema de mrito,
casi siempre existe algo de patrocinio o de botn: Los lderes polticos siempre
encuentran alguna manera de colocar personas por razones distintas al mrito; en los
pases en que la educacin est generalizada, vuelve a tomar importancia el botn; en
igual sentido presionan los sindicatos y las asociaciones profesionales.
As, no obstante que la bondad de un servicio civil est casi aceptada
universalmente, la diferencia entre la teora y la prctica an es grande. En otros casos, el
servicio civil ha creado camarillas burocrticas cerradas ya que, a menudo, los requisitos
de ingreso y promocin favorecen a grupos o clases sociales especficas, como el
servicio civil britnico.
Hoy con la confusin entre lo pblico y lo privado, ha aumentado el nmero de
funcionarios pblicos con formacin y experiencia de negocios, con el incremento del
costo de la nmina, ya que este personal concibe al gobierno como una empresa y
demanda altos ingresos y prestaciones similares a los que otorgan las grandes
corporaciones, sin que haya un beneficio patente para la ciudadana.
Una opcin distinta ofrecieron los pases socialistas: bajo el supuesto que el
personal pblico serva a diferentes fines segn la clase social gobernante y el sistema
social prevaleciente, la burocracia deba sujetarse al control estricto del Partido
Comunista para evitar desviaciones y que el personal al servicio del Estado llegara a
convertirse en una nueva clase media. Adems, la administracin pblica deba
mantenerse tan simple que hasta un cocinero pudiera manejarla".
Finalmente, es de mencionar que la administracin pblica durante el Estado de
Bienestar lleg a absorber entre el 15% y el 30% de la fuerza de trabajo en los pases
capitalistas y ms del 60% en los socialistas. La tasa de expansin de los empleados
gubernamentales era superior a la del empleo privado y al crecimiento de la poblacin
en casi todos los pases. El personal pb1ico comprendi toda la gama de ocupaciones
legtimas, de modo que no existi un servidor pblico "tpico", ya que el oficinista dej
de representar la mayor proporcin de los recursos humanos del Estado. En la era
neoliberal, se tiende a reducir el personal pblico mediante su sustitucin por personal
proveniente de empresas que prestan servicios antes asumidos por la administracin

pblica o por contratos de "outsourcing", es decir personal privado comisionado por

empresas privadas para que trabajen para el gobierno.
6. Finanzas pblicas
El desempeo de las funciones gubernamentales requiere de recursos econmicos, en s
mismos escasos, que tienen que ser extrados del consumo y la inversin privados para
sujetarlos, en su monto y distribucin, a decisiones colectivas, polticas, ms que a los
deseos individuales.
Muchas crisis gubernamentales pueden explicarse por la incapacidad, tanto de
allegarse recursos suficientes, como de asignar correctamente los disponibles. As, la
habilidad de un gobierno para conseguir recursos y gastarlos inteligentemente, es la
mejor prueba de su desempeo eficaz. En consecuencia, por una parte, se plantea el
problema de cmo se distribuirn los costos; quienes aportarn recursos mediante los
impuestos, por ejemplo. Por la otra, cmo se utilizarn estos recursos para satisfacer los
objetivos complejos, interrelacionados, excluyentes y contradictorios, que caracterizan a
los gobiernos actuales.
Esto implica un proceso poltico a travs del cual se asignan, autoritariamente,
costos y beneficios entre los diferentes sectores de la poblacin en el cual participan los
grupos de presin, los partidos, los funcionarios, el poder ejecutivo y el legislativo.
Nunca como hasta ahora, recursos tan vastos han estado a disposicin de los
gobiernos. La administracin pblica maneja, en todos los pases, parte considerable del
producto nacional (de 25 a 40% en los capitalistas y en su momento de 70 a 95% en los
socialistas). Al mismo tiempo, el gasto pblico crece con mayor rapidez que el resto de
los recursos de que disponen otras entidades.
Esto significa que las actividades econmicas de la administracin pblica han
adquirido tal importancia que constituyen el sector principal de la economa de todos los
pases; y an en los capitalistas, los gobiernos establecen las bases del funcionamiento de
la economa. A pesar de la privatizacin, el sector pb1ico en la mayora de los pases
sigue siendo el mayor vendedor, comprador, prestamista, banquero y agente de seguros.
La necesidad de alentar el crecimiento econmico; de afrontar la explosin
demogrfica; de regular el desarrollo tecnolgico y de atender las crecientes demandas
de una poblacin con mayores expectativas de una vida mejor; adems de hacer frente -en algunos pases-, al terrorismo y a la delincuencia, han provocado la expansin

acelerada del gasto pblico, en un mundo afectado por el crecimiento negativo, la

concentracin del ingreso y el desempleo. Como corolario, el poder de imposicin se ha
ampliado.
El gobierno ha desempeado distintos roles, segn se trataba de una economa
de mercado o socialista. En el primer caso -en el cual las decisiones de produccin se
dejan a los particulares motivados por el lucro-, realiza las funciones siguientes:
a) Mantenimiento de la ley y el orden, para crear un ambiente favorable a las
transacciones econmicas: defensa del derecho de propiedad, mantenimiento de la
obligatoriedad de los contratos convenidos y reglamentacin de las empresas y sus
operaciones. Esto es, proporciona una base institucional y una estructura legal para
que tenga lugar la actividad econmica.
b) Auxiliar de1 desarrollo de los negocios, mediante tarifas, subsidios, exenciones de
impuestos, franquicias, apoyo a los precios, legislacin laboral favorable,
construccin de la infraestructura necesaria a la expansin de la economa. Es decir,
el gobierno proporciona servicios y estmulos valiosos, sin los cuales las empresas
podran, difcilmente, progresar.
c) Fuerza de balance en el mercado, por medio de control de precios, salarios mnimos
oficiales, proteccin a los consumidores y disposiciones contra monopolios. De este
modo, no slo se protege al inversionista, al trabajador y al consumidor, sino
tambin a los mismos empresarios contra los negociantes sin escrpulos.
d) Factor equilibrante en los ciclos econmicos, a travs de difusin de informacin
econmica para las empresas; creacin de empleos pblicos; poltica impositiva
crediticia y monetaria; inversin y gasto pblicos; programas de educacin, vivienda
y seguridad social.
e) Control, competencia y sustitucin de las empresas, en el mercado por medio de
organismos descentralizados, empresas estatales y otras formas de intervencin
directa, dado que el comportamiento de los negocios afecta, inevitablemente, el
bienestar general.
f) Regulacin y control de las empresas concesionarias de servicios pblicos y
principales contratistas del gobierno para mantener sus actividades acordes a la ley,
las polticas pblicas y el inters social y nacional.

En las economas socialistas, la administracin pblica asumi por completo el

control de la economa mediante la propiedad estatal de las empresas y la planificacin
centralizada y coercitiva. En contraste, en las economas capitalistas, la cada vez menor
planificacin estatal pretende corregir y complementar el funcionamiento del mercado,
no reemplazarlo; tiene un carcter no coactivo, sino indicativo; en muchos casos, intenta
promover la igualdad social sin eliminar por completo la funcin del mercado; sino
imponerle una norma de valor social para controlar, desde el punto de vista de la
sociedad, el poder econmico.
El presupuesto es el instrumento principal del manejo de la economa nacional
ya que establece, en primer trmino, la asignacin de recursos entre el gobierno y la
iniciativa privada y, en segundo lugar, cmo se distribuyen los recursos pblicos para el
logro de los objetivos gubernamentales. Por lo tanto, expresa la ideologa dominante y
una gran variedad de propsitos, conforme a los compromisos y equilibrios polticos;
adems de que revela qu sectores tendrn mayores gravmenes o beneficios, esto es, a
quin un gobierno realmente est sirviendo. Est diseado para anticipar gastos futuros,
revisar resultados pasados, establecer la poltica del gobierno y fijar responsabilidades.
El presupuesto es relevante para la administracin pblica porque el "poder de la
bolsa" es el medio ms efectivo de planeacin, coordinacin y control, que cubre el
espectro total de los asuntos pblicos; asimismo, representa la posibilidad de una
revaluacin peridica de los objetivos y metas gubernamentales.
El proceso presupuestal incluye los aspectos de su formulacin, la recaudacin
de fondos, el gasto de estos recursos y la auditora de sus resultados. La preparacin del
presupuesto se realiza, generalmente, en las dependencias gubernamentales. El Ejecutivo
da integridad y congruencia al presupuesto para presentarlo al rgano legislativo, el cual
lo autoriza. Una vez aprobado, corresponde al Ejecutivo la ejecucin presupuestal. Al
trmino del ejercicio, que en general cubre un perodo de un ao, el poder legislativo
revisa los resultados alcanzados.
As, el presupuesto es, intrnsecamente, poltico. Aunque puede ser,
potencialmente, racional. El principal problema para llegar a serlo, es que divorcia los
costos de los beneficios. Sin embargo, existen diversos mtodos y tcnicas
presupuestales (PPB, Anlisis Costo-Beneficio, Presupuesto Base Cero, etc.) que
pretenden incrementar la racionalidad del presupuesto, pese a que esta racionalidad se
refiera ms a los medios que a los fines.

De cualquier modo, una proporcin importante de los recursos de que dispone

una sociedad se maneja bajo los principios del presupuesto pblico ms que de las leyes
del mercado.

7. Control y rendicin de cuentas

La dimensin, complejidad y dispersin de la administracin pblica, as como la
estructura burocrtica -plena de grupos en conflicto, alianza o competencia-, dificultan
el control de las actividades administrativas. No obstante, existe una gran variedad de
medios a travs de los cuales se pretende mantener las operaciones del sector pblico
dentro de los lmites sealados y restringir la discrecionalidad de los funcionarios.
As, existen controles de carcter poltico que tratan de evitar la usurpacin del
poder y el engrandecimiento de grupos, cuya rpida sancin previene las desviaciones a
las directrices establecidas. Tambin hay medios de control legales que definen los
lmites de la actuacin administrativa, fuera de los cuales, sin autorizacin legal, la
administracin pblica no debe intervenir. Asimismo, se dispone de controles judiciales,
capaces de detener o modificar la accin administrativa basada en interpretaciones
equivocadas o en violaciones de las leyes, sobre todo en los sistemas cuyo Poder Judicial
es, efectivamente, un rgano independiente. Una forma de control pblico se manifiesta
en la medida que la comunidad influye sobre la burocracia a travs de los grupos de
presin, medios de comunicacin de masas, intelectuales, asociaciones de ciudadanos,
etc., para que se comporte de acuerdo con las expectativas de la poblacin. Finalmente,
tambin existen controles internos y autocontroles; los primeros, son el resultado de la
competencia interna entre las distintas dependencias y funcionarios, la cual conduce a
un ajuste y vigilancia mutua; los segundos, constituyen el dominio del comportamiento,
de la tica profesional, de las normas de grupo y convicciones personales.
Desde el punto de vista de quien ejerce el control, pueden establecerse los
siguientes tipos:
a) Control del Ejecutivo.

El control directo de la administracin pblica corresponde al Poder Ejecutivo, el cual

puede disponer, segn el rgimen poltico de que se trate, de los siguientes medios para
ejercerlo:
1. Iniciativas de ley; establecimiento de metas y polticas; toma de decisiones sobre los
problemas fundamentales; directrices y autorizacin para ejercer determinados
poderes, etc.
2. Aprobacin del presupuesto de las diversas dependencias administrativas.
3. Seleccin y nombramiento de los altos funcionarios, a veces compartidos con los
grupos de presin, con el Senado, etc.
4. Supervisin general sobre la administracin, mediante cuerpos asesores en materia
presupuestal, econmica, defensa, energticos, etc.; o por medio de asesores
individuales, cuyas labores trascienden las funciones y jerarquas establecidas.
5. Medidas disciplinarias y remocin de funcionarios, ya sea por ineficacia,
insubordinacin o por concesin a una opinin pblica o grupo de presin
desfavorables.
6. Reorganizacin de los organismos pblicos para lograr un mejor control de la
burocracia.
7. Orientacin de la actividad gubernamental por medio de declaraciones pblicas,
las cuales pueden centrar el criterio de los funcionarios sobre determinados
problemas o proporcionar una mejor definicin de los objetivos y metas que se
persiguen. Los informes anuales y la presentacin del presupuesto -que cada ao se
someten a la autorizacin del Poder Legislativo-, constituyen ejemplos de estas
declaraciones.

b) Control del Legislativo

El control de la administracin pblica por el Poder Legislativo, puede comprender los
siguientes medios:
1. La autorizacin del monto, distribucin y fines del presupuesto gubernamental.

2. La funcin legislativa, que hace posible la creacin o supresin de organismos,

procedimientos, asignacin de funciones, etc., as como la delimitacin del mbito
discrecional.
3. La integracin de comits para la investigacin de las actividades de la
administracin pblica; anlisis de los problemas susceptibles de ser objeto de
legislacin o de tratamiento especial por las entidades pblicas.
4. La confirmacin de nombramientos otorgados por el Ejecutivo, sobre todo en el
caso del Senado: jefes militares, embajadores, jueces, etc.
5. Interpelacin a los altos funcionarios sobre las medidas adoptadas en asuntos
importantes para el pas.
6. Veto a las iniciativas del Ejecutivo para empezar programas, asignar recursos, etc.
7. Comparecencias pblicas de los funcionarios para explicar las razones de las
medidas adoptadas.
8. Auditoras por los rganos especializados dependientes del Poder Legislativo.

c) Control Judicial
En gran parte de los pases, los individuos afectados por los actos administrativos,
pueden acudir a los tribunales, los cuales se encargan de juzgar la constitucionalidad de
la accin: si fue correcta la interpretacin de los reglamentos en que se bas el acto; o si
se aplic adecuadamente una norma. Sin embargo, dado el creciente carcter tcnico o
especializado de algunos asuntos, el tratamiento de los problemas entre los ciudadanos y
la administracin se restringe en la mayora de los casos, a las cuestiones meramente
jurdicas. Tampoco este poder est a salvo de casos de abuso y corrupcin.

d) Otros
En algunos pases existen otras formas de control de la administracin pblica, entre las
cuales se tienen las siguientes:
1. La representacin de intereses dentro de los rganos de la administracin se
considera un medio de mantener la responsabilidad de la burocracia hacia los

ciudadanos; a pesar de cada uno de los intereses representados puede tratar de

utilizar al gobierno en su propio beneficio; adems de que es difcil que no slo el
capital y el trabajo gocen de representacin, sino que todos los intereses implicados
tengan representantes en los organismos pblicos que les conciernen.
2. El control de la burocracia a travs del partido nico, caracteriz al rgimen
sovitico. De este modo, a travs del "centralismo democrtico", la "autocrtica", las
organizaciones profesionales capaces de juzgar con una base tcnica el desempeo
de la administracin, se trat de asegurar que no existieran desviaciones a los
planes.
3. En Suecia, al OMBUSDMAN se encomienda el control de la administracin
pblica respecto a su relacin con los ciudadanos. El OMBUSDSMAN
(comisionado parlamentario) es un funcionario designado por el Parlamento para
proteger a los ciudadanos contra la negligencia o arbitrariedad de la administracin
pblica. Al efecto, est facultado para recibir quejas, investigar las denuncias que se
presenten, hacer pblica su resolucin, y en su caso, turnarla a los tribunales
competentes. En muchos pases la figura del ombusdman existe con diversas
modalidades.

8. La administracin pblica en los pases subdesarrollados

La administracin pblica en las reas subdesarrolladas presenta caractersticas
peculiares respecto a las instituciones administrativas de los pases desarrollados. Con
frecuencia, los asesores internacionales se quejan de la incapacidad de los ejecutivos para
delegar autoridad; sealan la falta de cuidado en los aspectos administrativos, que
explica, a veces, la escasa factibilidad de los planes o su fracaso; critican que se gaste
mucho tiempo en las formas administrativas (juntas, visitas, evaluaciones), las cuales no
llegan a tener ningn efecto prctico en los niveles medio e inferior; ironizan el excesivo
sigilo que se otorga a los asuntos ms irrelevantes; denuncian la corrupcin general e
incontrolable. .. nada funciona: los telfonos, el correo, el equipo!. . .
Por qu la administracin pblica en el subdesarrollo es diferente? Los diversos
autores proporcionan algunas teoras para describir lo que sucede y, generalmente, para
dar respuesta a esta pregunta, hacen referencias a fenmenos del contexto social, al

carcter de la poltica y a los rasgos especficos de la administracin pblica en el

subdesarrollo.

a) El contexto social
Si la administracin del sector pblico forma parte de un sistema social es lgico que
participe o se vea afectada en su funcionamiento por los factores sociales. No puede
soslayarse que casi todos estos pases fueron conquistados, saqueados y colonizados en
beneficio de una metrpoli que instaur un sistema social funcional a sus intereses y que
al abandonar la excolonia dejan pobreza econmica, incertidumbre financiera e
inestabilidad poltica que hoy son condiciones importantes en las cuales tiene que operar
la administracin pblica y que provocan la actuacin errtica, conflictiva y coyuntural
de sus organizaciones. De la misma manera, el formalismo de las leyes que se acatan
pero no se cumplen y de la burocracia es resultado de la heterogeneidad y traslape de
las estructuras y funciones sociales que prevalecen en la sociedad subdesarrollada, es
decir de la sociedad abigarrada que promova la metrpoli para facilitar su dominio. En
este contexto, el crecimiento demogrfico y econmico; la movilizacin social expresada
en el cambio de ocupaciones, residencias, aspiraciones; y la asimilacin de nuevos
hbitos y formas de comportamiento, rebasan la capacidad de planeamiento y de
atencin de demandas de las instituciones gubernamentales, las cuales estn,
permanentemente, al borde de la crisis. .. De cualquier forma, existe un acuerdo
creciente de que el contexto de la administracin pblica en los pases subdesarrollados,
es diferente al de los pases en los que priva una mayor igualdad social, una democracia y
una cultura poltica participativa, y de que no se puede explicar el fenmeno
administrativo ajeno a sus circunstancias.

b) Aspectos polticos
El desarrollo de las instituciones polticas carece de balance: algunas crecen con mayor
rapidez que las otras; por lo general, la burocracia civil y militar es la institucin ms
antigua y poderosa, que aliada o subordinada a los intereses nacionales e internacionales
predominantes, frena o controla el surgimiento de las dems que puedan amenazar

poder; el caso extermo son los gobiernos tteres de alguna potencia cuya funcin
claramente es permitir la explotacin de los recursos naturales y de la mano de obra
barata en orden y en paz en beneficio de corporaciones mundiales. En esta situacin
existe un gran vaco entre la lite gobernante y las grandes masas de poblacin. As, la
actividad poltica se manifiesta en condiciones de incertidumbre, discontinuidad, cambio
extralegal, y feroz e incesante cabildeo.
Estas condiciones determinan que la burocracia sea irresponsable, ineficaz y
corrupta; que el sistema administrativo sea desarticulado, disperso; que haya una gran
prodigalidad en algunas instituciones y carencias en otras.
En resumen, si la administracin pblica tiene un carcter esencialmente
poltico, la manera en que tengan lugar los procesos polticos determinar su estructura y
funcionamiento.

c) La administracin pblica
Adems de las caractersticas ya sealadas, la administracin gubernamental tiene
elementos que le son propios en el subdesarrollo: Sus estructuras son imitadas de algn
sistema administrativo, a menudo, de sus ex-metrpolis. Esto determina que se mezclen
los rasgos indgenas con los occidentales y contribuye a incrementar la discrepancia
entre la realidad y la forma.
La carencia de recursos humanos calificados se torna crtica en materia
administrativa. De ah la incapacidad de planeacin, direccin y control de los
ejecutivos, que significa un alto costo acumulativo de las decisiones equivocadas. Esta
incapacidad es aprovechada por las empresas nacionales e internacionales para venderles
proyectos poco realistas, equipo obsoleto o planes de endeudamiento leoninos;
naturalmente, estas acciones tambin pueden ser motivadas por el soborno.
Las lealtades personales constituyen ligas ms fuertes que la lealtad a las
instituciones. Dado el personalismo, predominan el nepotismo, el favoritismo, el
compadrazgo, la corrupcin. ..sobre los valores del mrito y de la eficacia.
La autonoma de la burocracia, dentro del sistema poltico, es una de las causas
de su ineficiencia general.

En suma, la administracin pblica en los pases subdesarrollados ha adoptado el

modelo occidental, pleno de "principios", orientado hacia la estabilidad administrativa y
diseado para proporcionar la mayor eficiencia y economa en la prestacin de los
servicios pblicos.
Sin embargo, este modelo sirve ms para satisfacer las necesidades del
mantenimiento del status quo, que para provocar el desarrollo, dado que ese modelo
supone un medio estable, institucional, sin carencias tan extremas.
No es extrao, entonces, que la administracin pblica de las reas
subdesarrolladas constituya una mezcla sui gneris de elementos modernos y
tradicionales, que busca an encontrar su propio rumbo, pues ms que un problema
administrativo, la administracin pblica en los pases subdesarrollados constituye un
problema poltico: modificar las relaciones de poder, de modo que la burocracia se vea
obligada a servir eficiente y honestamente al inters pblico, as como a rendir cuentas
claras de toda su actuacin.