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Ruta de Análisis del Gasto Público (RGP)
en Educación Básica
Política de atención en educación básica dirigida a NNA que habitan en
comunidades indígenas.

01 de Marzo de 2016
Estudio para la retroalimentación al Modelo
de Evaluación de Políticas y Programas
Educativos (INEE).

Índice
1. Acrónimos

3

2. Resumen ejecutivo

5

3. Ruta de gasto público aplicada en la Educación Básica

11

3.1. Metodología de la RGP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12

3.2. Virtudes de analizar el gasto en educación básica a partir de la RGP

17

. . .

4. La RGP en la política de atención educativa de los NNA que habitan en
comunidades indígenas

20

4.1. Ejes y componentes de la RGP en educación indígena . . . . . . . . . . . .

24

4.1.1.

Eje Alumnos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

4.1.2. Eje Servicio Profesional Docentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

4.1.3. Eje Infraestructura física educativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

4.1.4. Currículo Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

4.1.5. Eje Diversidad lingüística, social y cultural . . . . . . . . . . . . . . .

25

4.1.6. Eje Vinculación con la comunidad y gestión escolar . . . . . . . . .

26

4.1.7. Eje Autoridades educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

4.1.8. Eje Materiales educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

5. RGP en educación indígena antes y después de la reforma

29

6. Conclusiones

32

7. Referencias

34

2

Capítulo 1

Acrónimos
CIEP- Centro de Investigación Económica y Presupuestaria
CPEUM- Constitución Políticas de los Estados Unidos Mexicanos
DOF - Diario Oficial de la Federación
FAM - Fondo de Aportaciones Múltiples
FONE- Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo
INEGI - Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INEE - Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
LFPRH - Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
mdp - millones de pesos
NNA - niños, niñas y adolescentes indígenas
OCDE - Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PEF - Presupuesto de Egresos de la Federación
PIB - Producto interno bruto
PLANEA- Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes
PND- Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
PPS- programas presupuestarios

3

Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

SEN - Sistema Educativo Nacional
SEP- Secretaría de Educación Pública
SHCP - Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SEDESOL - Secretaría de Desarrollo Social

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Capítulo 2

Resumen ejecutivo
En el PEF se encuentran todos los recursos financieros para atender el sistema educativo nacional pero está demostrado que, el simple hecho de gastar no implica tener
una educación pública de calidad. Para la evaluación del gasto educativo, en términos de
eficiencia y efectividad, es esencial conocer cuánto se gasta en cada política educativa y
cómo se están gastando los recursos. La estructura programática es útil para entender
el panorama contable del presupuesto y un instrumento necesario para la rendición de
cuentas. Sin embargo no es una herramienta amigable para identificar las políticas educativas para las que se están gastando los recursos públicos y tampoco para determinar
quiénes son los beneficiarios de dichos recursos. Tomando en cuenta esta característica
de la estructura programática y, la necesidad de tener un presupuesto educativo que
evidencie más allá de montos por ramos, objetos de gasto o PPs, se implementa la
Ruta de Gasto Público (RGP) para analizar el gasto de educación básica. La RGP es una
herramienta para vincular los elementos del sistema educativo nacional y los objetivos
de las políticas educativas con el presupuesto federal. Dichos elementos y objetivos se
traducen en diez ejes: Alumnos; Autoridades educativas; Currículo nacional; Diversidad
lingüística, social y cultura; Evaluación; Formación profesional docente, Infraestructura
física educativa; Materiales educativos; Servicio profesional docente y Vinculación con
la comunidad y gestión escolar.
El objetivo del estudio es seguir el presupuesto, repensar su lógica y traducirlo en
un lenguaje más comprensible, específico y coherente con las políticas educativas y
finanzas públicas. Siguiendo la RGP es posible: 1) identificar cuánto se gasta en educación
básica 2) asignar ese gasto entre los diez ejes y 3) analizar la incidencia que tiene el gasto
en el ingreso de los beneficiarios. Al terminar la RGP se tiene para cada eje: el monto, los
PPs que lo atienden, las instituciones de la APF responsables de ejecutar el presupuesto

5

Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

y los beneficiarios del gasto. Tener el gasto distribuido en ejes de la RGP es relevante
por varias razones. La primera es de carácter normativo, la educación de calidad es un
derecho fundamental y es ineludible revisar que el Estado garantice el cumplimiento
del mismo. Cada vez más, el Estado busca transitar de un sistema educativo cuyo
objetivo era la cobertura a un sistema cuyo objetivo sea el aprovechamiento escolar.
El aprovechamiento escolar es el resultado de la calidad educativa y éste depende
de varios factores e individuos como son los alumnos, docentes, escuela, materiales
educativos, comunidad escolar, entre otros. La segunda razón es de carácter económico.
Toda política educativa requiere de un presupuesto para ser operable y considerando
que los recursos son escasos, éstos deben ser gastados eficiente y efectivamente1 . De
no ser así se desperdician recursos que podrían ser utilizados en políticas que sí tengan
un impacto en la calidad educativa.
El documento está compuesto de cuatro secciones, en la primera se explica la composición de la Función Educación, así como su evolución durante el periodo 2001-2015.
Dado que la educación básica es la unidad de análisis, se analiza su clasificación económica, administrativa y geográfica. La razón de esta sección es examinar el presupuesto
de educación básica únicamente con la estructura programática para que sea referencia y punto de comparación con analizar el presupuesto con la RGP. En la segunda
sección se desarrolla la metodología de la RGP, se presentan, definen y explican las
actividades que la construyen; así como, sus ejes y componentes. Con este apartado se
justifica su implementación para analizar el presupuesto y se presentan sus fortalezas
y limitaciones. En la tercera sección se presentan los hallazgos de la RGP Educación
Básica, los cuáles responden a preguntas como ¿cuáles elementos del SEN y cuáles
objetivos de las políticas educativas son prioridad para el gobierno federal? ¿Se sigue
destinando el mismo presupuesto para cada eje? ¿Cómo la fusión o eliminación de
PPs ha modificado el crecimiento del gasto de los diez ejes? ¿Qué importancia tienen
los PSROP en un presupuesto que busca ser más eficaz y equitativo? Con la Reforma
Educativa del 2013 ¿Cuáles fueron los cambios en el presupuesto? ¿Se atendieron más o
menos ejes? ¿Cambió la distribución de los recursos entre los ejes? ¿Quiénes son los
responsables de la ejecución de los recursos de cada eje? ¿Cómo es la distribución del
gasto entre los beneficiarios? ¿Es para los que tienen menos ingresos?
Finalmente, con el motivo de implementar la RGP en una modalidad educativa, se
analiza el presupuesto para atender la educación de los NNA indígenas. Los objetivos de
esta sección son: 1) identificar cuánto se gasta en una población en situación vulnerable,
1. De acuerdo al artículo 28 de la LFPRH.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

en este caso, los pueblos y comunidades indígenas, 2) analizar cómo se compone su
presupuesto, 3) evaluar la asignación de su gasto entre los ejes y 4) quiénes son los
beneficiarios del gasto y cuánto reciben.
A partir de ambas evaluaciones del gasto – RGP educación básica y RGP educación
básica indígena- se ofrece evidencia empírica y objetiva para contribuir en el debate
sobre un gasto público eficiente, equitativo, eficaz y transparente.
La educación es un derecho, prioridad en las finanzas públicas e inversión importante de la economía nacional. La Función Educación, la cual concentra todos los recursos
financieros para hacer cumplir ese derecho, es la tercera función con mayor presupuesto2 y representa el 3.6 % del PIB3 . La Función Educación se encuentran dividida entre seis
subfunciones: Básica, Media, Superior, Posgrado, Adultos y Otros Servicios Educativos
y Actividades Inherentes y la distribución de los recursos entre dichas subfunciones
ha sido inercial durante más de una década. Cada año, en promedio, el 64.3 % del
presupuesto de la Función Educación se ha gastado en los niveles preescolar, primaria,
y preescolar, los cuales integran la Educación Básica. El 11.0 % a Media Superior, 15.1 %
a Educación Superior, 1.0 % a Posgrado, 1.5 % a Educación para Adultos y 4.1 % a Otros
Servicios Educativos y Actividades Inherentes.
La subfunción Educación Básica tiene la mayor proporción del presupuesto educativo por razones de tipo legal y demográfica. Primero, es obligatorio que todos los niños,
niñas y adolescentes estudien preescolar, primaria y secundaria. Segundo, México todavía es un país joven donde el 22.0 % de la población mexicana está inscrita en educación
básica en comparación con países como Canadá y República de Corea, dónde 9 % y 12 %
de su población son personas entre 3 y 22 años de edad (INEE, 2015).
Para el 2015, la educación básica tuvo un techo presupuestario de 432,274.7 mdp.
Considerando la importancia que tiene la educación básica en términos de gasto público,
es indispensable revisar y analizar su presupuesto porque implicaría evaluar el 63.8 %
del gasto educativo. Analizando desde la categoría económica, el 98.3 % de los recursos
son clasificados como gasto corriente y el 1.7 % restante como gasto de capital. De ese
98.3 %, el 77.9 % son aportaciones – gasto federalizado –, 10.5 % son subsidios y el resto
se clasifica como remuneraciones, materiales, seguridad social, entre otros objetos de
gasto. Con una perspectiva internacional, México es el tercer país de la OCDE con mayor
gasto corriente como proporción del gasto público total en educación básica, y, el país
que más gasta para la compensación de los maestros que imparten educación básica.
2. Después de la Función de Energía y Seguridad Social.
3. Porcentaje promedio de la Función como porcentaje del PIB de 2001 a 2015.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Desde la clasificación administrativa y programática, es el Ramo 33 el que está a cargo
de la mayor cantidad de los recursos (77.9 %), los cuales se concentran en FAM y FONE.
En términos geográficos, el 16.6 % de los recursos se gastan en el Distrito Federal, el
7.7 % en el Estado de México y el 7.5 % no es distribuible. Actualmente, el presupuesto
se distribuye entre las entidades de acuerdo a la matrícula que atienden. Estos son los
principales resultados que son producto de evaluar el gasto educativo, simplemente
con la estructura programática. Se analiza el presupuesto desde las clasificaciones
económica, administrativa o geográfica para responder a las preguntas ¿en qué se
gasta?, ¿quién gasta? y ¿en dónde se gasta?
Implementado la RGP, se tiene que el gasto en educación básica en el PEF 2015 fue
de 459,133.1 mdp4 . Esto representa el 67.8 % del presupuesto asignado a la Función
Educación, el 17.7 % del gasto en desarrollo social, 9.8 % del PEF y el 2.5 % del PIB. Este
gasto está distribuido entre los diez ejes de la RGP. El mayor porcentaje del gasto fue
para el eje de Servicio Profesional Docente (85.6 % del gasto total), en segundo lugar,
para Alumnos (4.2 % del gasto total), y en tercer lugar, para la Infraestructura física
educativa (4.0 % del gasto total). La menor proporción de los recursos se destinó a la
Formación Profesional Docente (0.04 % del gasto total), le siguió Diversidad lingüística,
social y cultural (0.1 % del gasto total) y Evaluación (0.2 % del gasto total). Si bien, analizar
el gasto con la lógica de la estructura programática, el crecimiento de éste ha sido
inercial en los últimos años. Al analizar su composición; es decir, por ejes, el gasto
sí presenta variaciones. Los ejes Infraestructura física educativa, Vinculación con la
comunidad y gestión escolar y Autoridades educativas han tomado prioridad en el
gasto de educación básica. De 2008 a 2015, cada año los recursos para estos ejes han
crecido, en promedio, a una tasa real de 65.3 %, 55.9 % y 9.4 %., respectivamente. Por
el contrario, la Formación profesional docente, los Materiales educativos y atender
la Diversidad lingüística, social y cultural han sido menospreciados en términos de
recursos. Cada año, en promedio, su presupuesto ha decrecido 13.1 %, 4.5 % y 6.1 %,
respectivamente.
Con la RGP, se puede el analizar el impacto que tienen las modificaciones presupuestales más allá de disminuciones o aumentos en el gasto de los PPs. La reforma
4. El presupuesto de la RGP Educación Básica es mayor que la subfunción Educación Básica porque
se consideran PPs que pertenecen a la Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes
porque son programas que destinan recursos para la educación básica a pesar de no estar incluidos en la
subfunción. Un ejemplo es el Programa de Becas de nivel secundaria para los hijos del personal de las
Fuerzas Armadas en Activo que pertenece a la subfunción Otros Servicios pero su población objetivo son
alumnos de educación secundaria.

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educativa en el 2013 reestructuró el sistema educativo y por ende, el presupuesto. Una
de las razones de esta reforma fue la inclusión y equidad educativa. Anteriormente, las
poblaciones en situación de vulnerabilidad (NNA indígenas, migrantes, población rural,
madres jóvenes estudiantes) eran atendidas cada una por distintos PSROP. Eran diez
PSROP los encargados de atender a dichas poblaciones y su gasto se asignaba entre
los diez ejes. Después de la reforma, se busca simplificar la estructura programática
y se fusionan algunos programas. Esta fusión implicó la creación de ROP, las cuáles
sintetizan la distribución de los recursos y tiene un impacto en los ejes atendidos. Los
apoyos financieros para los ejes Evaluación, Formación Profesional docente y Servicio
profesional docente no se especifican en las ROP después de la reforma y por lo tanto,
no se puede determinar cuánto se gasta para la evaluación o para la formación docente
de los PPs que atienen a las poblaciones vulnerables.
Para aplicar la RGP en una política específica, se analiza el gasto de educación de los
NNA indígenas. El presupuesto para la educación indígena puede ser identificado por
medio del anexo 10 en el Decreto. Sin embargo, los PPs que se especifican en este anexo
no son todos los que destinan recursos para la educación indígena. Como se ha dicho, la
estructura programática no es una herramienta amigable para identificar presupuestos
de políticas públicas específicas. Por esta razón, la RGP complementa el anexo 10 con
los PPs que están a cargo de las unidades responsables de la educación indígena (CDI,
SEB, INALI) y de esta forma se puede tener un presupuesto más específico y real. Se
toman los cinco programas que enuncia el anexo , se agrega el Programa Nacional
de Becas a cargo de la DGEI y los programas Actividades de apoyo administrativo y
Diseño y aplicación de la política educativa a cargo del INALI. Considerando lo anterior,
el gasto de la RGP Educación Básica Indígena es de 9,103.5 mdp. Esto representan
el 2.0 % del presupuesto de la RGP Educación Básica, el 1.3 % como proporción de la
Función Educación, 0.3 % como proporción del gasto de desarrollo social, 0.2 % del PEF
y 0.05 % como proporción del PIB. El eje prioritario es Alumnos, pues tiene asignado
el 86.9 % del gasto de educación indígena. Este eje distribuye sus recursos en dos
componentes, becas y operación de las casas y comedores indígenas. La segunda
prioridad es el Servicio Profesional Docente, con el 5.2 % del gasto. Por el contrario,
el eje Autoridades educativas y Materiales educativos son los que menos recursos
tienen, apenas el 0.4 % y 0.3 % del presupuesto de educación básica. De 2008 a 2015, el
crecimiento total del gasto en educación de NNA indígenas -analizado por la RGP- fue de
36.4 %. En cuanto a la evolución de los ejes, Materiales educativos, Diversidad lingüística,
social y cultural y Autoridades educativas han sido los más volátiles con el paso del

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

tiempo. Esta volatilidad en el gasto tiene consecuencias en la planeación y seguimiento
de las políticas educativas, pues año con año los tomadores de decisiones (comisiones,
direcciones, autoridades educativas locales/estales y escuelas) tienen incertidumbre del
presupuesto que tendrán para llevar a cabo las acciones necesarias.
Por último, se hace un análisis de incidencia en los beneficiarios finales del eje
Alumnos, con el objetivo de conocer la progresividad/regresividad del gasto para becas.
De acuerdo a la ENIGH 2014, el 79.6 % de los beneficiarios de una beca son parte de los
deciles más pobres. Comparando con las becas otorgadas en la educación básica, el
gasto para becas en los NNA indígenas tiene una distribución más redistributiva.
Para evaluar las políticas educativas es necesario evaluar los recursos financieros
que se utilizan para implementarlas. La RGP permite vincular los elementos y objetivos
de dichas políticas educativas con la estructura programática del PEF. A lo largo de este
documento se sigue el presupuesto de educación básica desde su forma más agregada
que es la Función Educación hasta la forma más desagregada que es el gasto para ejes
con el objetivo de tener un presupuesto más comprensible, no sólo para los tomadores
de decisiones sino para todos aquéllos interesados en la materia presupuestaria. Los
hallazgos presentados en este estudio son una herramienta para el proceso de revisión
y evaluación del presupuesto con el fin de tener un gasto público más eficiente, efectivo
y equitativo, que contribuya a mejorar la calidad en la educación.

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Capítulo 3

Ruta de gasto público aplicada en
la Educación Básica
Los datos correspondientes al periodo 2001-2015 en las secciones anteriores, reflejan
lo inercial que es el gasto y también la dificultad que tiene la estructura programática
para vincular el presupuesto con los elementos1 y objetivos2 del Sistema de Educativo
Nacional (alumnos, maestros, materiales educativos, infraestructura, inclusión educativa, autonomía de gestión en las escuelas, evaluación, entre otros). Con el análisis
anterior, se confirma que durante los últimos 15 años, el presupuesto de la Función
Educación no ha tenido cambios significativos en el tipo de gasto que es (capital o
corriente), en quiénes ejercen los recursos (Ramos y unidades responsables), y tampoco,
en la distribución de sus recursos entre las subfunciones (Educación Básica, Media,
Superior, etcétera).
El sólo hecho de gastar no implica tener una educación de calidad (Salazar, 2014).
1. En el artículo 10 de la LGE se estipulan las personas, instituciones y elementos que constituyen el
Sistema Educativo Nacional, que son: los educandos, educadores y padres de familia, las autoridades
educativas, el Servicio Profesional Docentes, los planes, programas, métodos y materiales educativos, las
instituciones educativas del estado y sus organismos descentralizados, las instituciones de los particulares
con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, las instituciones de educación superior
a las que la ley otorga autonomía, la evaluación educativa, el Sistema de Información y Gestión Educativa y
la infraestructura educativa.
2. Los objetivos, estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Educación (PSE) tienen como
referente el Artículo 3° Constitucional y el Contenido de la Ley General de Educación. En particular para
el periodo 2013-2018, el PSE recupera la Reforma Constitucional en materia educativa que se promulgó
el 26 de febrero de 2013 y las leyes reglamentarias que la concretan: Ley General de Servicio Profesional
Docente, Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Decreto por el que se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Educación (PSE 2013-2018).

11

Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

La Educación Básica es el tipo de educación que más recursos tiene (63.8 % en PEF
2015) y también, el mayor número de alumnos. Sin embargo, si evaluamos la calidad
de la educación en términos de los logros de aprendizaje, los porcentajes no son tan
altos. En los resultados más recientes de PLANEA, el 60.5 % y 49.5 % de los alumnos
se encuentran en el nivel IV (escala de I a IV, siendo IV el peor) de aprendizaje en
Matemáticas y Lenguaje y Comunicación.
Considerando que México sigue gastando de la misma forma que hace 15 años,
que el incrementar el gasto público no se traduce en educación de calidad, y, que los
recursos son escasos, es necesaria una reasignación adecuada de los recursos. Con lo
anterior, se propone examinar la asignación del gasto público desde una perspectiva
o enfoque de elementos y objetivos del Sistema de Educación Básica, que vaya más
allá de identificación por objetos de gasto, y que sea coherente con la estructura del
PEF. Y así, responder a la pregunta ¿para qué elemento u objetivo del SEN se gastan los
recursos de la Educación Básica?
Se aplica la metodología de la ruta de análisis de gasto público (RGP), elaborada
por el CIEP , en el presupuesto de Educación Básica para tener un gasto vinculado a
elementos y objetivos del sistema educativo. La RGP es una herramienta innovadora
para el diseño y evaluación de las políticas públicas educativas por dos razones. Primera,
al estar construida con base en la estructura programática, la RGP es coherente con
el PEF y Cuenta Pública. Segunda, los objetivos y elementos del Sistema de Educativo
Nacional (SEN) pasan a ser los ejes de la RGP, lo que le da a la RGP un enfoque de
derechos y prioridades a nivel nacional. Un enfoque de derechos porque los objetivos
del SEN –ejes de la RGP- están definidos a partir del marco legal educativo; es decir,
reflejan el compromiso del Estado mexicano para cumplir con los derechos que la
población mexicana tiene con respecto a su educación. En cuanto a un enfoque de
prioridades, los elementos –ejes de la RGP- conforman la estructura administrativa
que tiene el SEN y la proporción que cada elemento recibe del presupuesto refleja la
prioridad que ese elemento del SEN tiene en las políticas educativas.

3.1.

Metodología de la RGP

En el PEF se encuentran los recursos financieros, ordenados en PPs, con los que el
Gobierno Federal dispone para desarrollar las políticas educativas y con ellas, cumplir
sus compromisos. A su vez, en la estructura programática se definen las acciones

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

para alcanzar los objetivos de los PPs. Dichos objetivos están alineados al PND y PSE3 .
En otras palabras, el PEF y las políticas educativas están vinculadas por medio de la
estructura programática. Aquí reside la importancia de entender qué es y cómo está
compuesta la estructura programática para poder construir la RGP.
Como se mencionó en la sección anterior, el gasto de educación básica es la unidad
de análisis y el ejercicio fiscal 2015 es utilizado como referencia; sin embargo, la metodología puede ser aplicada para cualquier ejercicio fiscal. Considerando las variables
mencionadas, la RGP está compuesta por las siguientes actividades:
1. Elegir la política pública a analizar: Brindar educación básica de calidad a todos
los NNA.
2. Identificar en la estructura programática, la finalidad que tiene la política pública
a analizar: La finalidad de brindar Educación Básica es el desarrollo social.
3. Definir la Función en la Finalidad Desarrollo Social, la cual identifica las acciones,
estrategias y programas del Gobierno Federal para brindar servicios de educación básica: En la Función Educación están los programas presupuestarios cuyo
objetivo es brindar educación básica.
4. Determinar cuáles son la (s) Subfunción (es), dentro de la Función que agrupan el
presupuesto para llevar a cabo las políticas públicas: Las subfunciones para llevar
a cabo las políticas de educación básica con la Subfunción Educación Básica y la
Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades4 .
5. Delimitar los ejes de la RGP. Estos ejes responden a la pregunta ¿para qué se gasta
el presupuesto a analizar?: En la RGP aplicada en la educación básica se definen
los ejes a partir de los elementos y objetivos del SEN.
La RGP delinea diez ejes, con sus respectivos componentes5 . A partir de los cuáles
se distribuye el gasto:
Alumnos: incluye los PPs que tienen el objetivo de generar incentivos para
3. Por Ley (LFPRH, art. 27), los programas presupuestarios deben estar alineados con las metas y objetivos
del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Además, el Programa Sectorial de Educación 2013-2018 se deriva del
PND porque de acuerdo al artículo 21 de la Ley de Planeación, el Plan Nacional constituye la base para el
ejercicio de planeación sexenal, del cual se derivarán los programas sectoriales, especiales, regionales e
institucionales.
4. Para tener un análisis más asertivo, la Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes es
considerada por la RGP porque agrupa programas que están dirigidos a atender la educación básica y que
no son parte de la Subfunción Educación Básica
5. Estos ejes son definidos con base en los elementos del SEN (Art. 10, LGE) y de los objetivos establecidos
en el PSE 2013-2018.

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que la educación sea una elección redituable para los NNA.
a. Componente: Becas

Autoridades educativas: incluye los PPs que otorgan recursos para la operación
central, implementación, apoyo administrativo y presupuestario de los PPs.
a. Componente: Apoyo administrativo.
b. Componente: Gastos operativos.

El componente apoyo administrativo se refiere a los PPs para el proceso
presupuestario, para mejorar la eficiencia institucional y para los gastos asignados a las Autoridades Educativas Estatales (AEE) y Autoridades Educativas
Locales (AEL). El componente gastos de operación se refiere a la asignación
central (secretarías) para la implementación, operación, administración y
seguimiento de los PSROP.

Currículo nacional: agrega los PPs que tienen la finalidad de crear, modificar,
adaptar y mejorar los planes y modelos educativos.
a. Componente: Planes educativos.
b. Componente: Modelos educativos.

El componente planes educativos se refiere al programa “Diseño y aplicación
de la política educativa” y a los apoyos financieros que los PSROP otorgan a
las escuelas para la implementación de planes educativos. El componente
modelos educativos se refiere al gasto del programa “Normar los servicios
educativos”.

Diversidad lingüística, social y cultural: considera a todos los PPs con el objetivo
de atender la diversidad lingüística, social y cultural (ejemplo: educación con
modalidad indígenas o educación para discapacitados); así como promover
la enseñanza de un segundo idioma.
a. Componente: Idioma inglés.
b. Componente: Promoción de las lenguas indígenas.

El componente idioma inglés se refiere al gasto del Programa Nacional de

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inglés en Educación Básica y a los apoyos financieros que los PSROP destinan
a las escuelas para la enseñanza de un segundo idioma. El componente
promoción de las lenguas indígenas se refiere a los apoyos financieros que
los PSROP destinan para la conservación de las lenguas indígenas.

Evaluación: tiene todos los PPs relacionados al seguimiento, evaluación y
normatividad de la política educativa.
a. Componente: Información, seguimiento y fomento de la evaluación.
b. Componente: Normatividad.

El componente información, seguimiento y fomento de la evaluación considera los gastos de los PPs a cargo del INEE y los PPs: Evaluaciones confiables
de la calidad educativa y difusión oportuna de sus resultados; Sistema de
Información y Gestión Educativa y Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión oportuna de sus resultados. Además, los apoyos financieros
que las ROP destinan para la evaluación interna/externa de los PPSROP. El
componente normatividad se refiere al programa Normar los servicios educativos y al presupuesto de la Unidad de Normatividad y Política Educativa
en el ramo 11 y ramo 42.

6. Formación profesional docente: contempla los PPs que tienen como objetivo
la formación integral, capacitación y actualización académica de los docentes.
a. Componente: Capacitación.

Infraestructura física: reúne a los PPs para la construcción, reconstrucción,
mantenimiento y equipamiento de la infraestructura física educativa.
a. Componente: Construcción, reconstrucción.
b. Componente: Mantenimiento, equipamiento.

El componente construcción, reconstrucción corresponde al presupuesto del
FAM y al presupuesto de los PPs con la modalidad de proyectos de inversión.
El componente mantenimiento-habilitación hace referencia a los apoyos
financieros que las ROP asignan para el mantenimiento, equipamiento y
rehabilitación de los planteles educativos.

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Materiales educativos: contiene todos los PPs para la edición, producción,
distribución de libros y otros materiales educativos.
a. Componente: Libros de texto.
b. Componente: Software y materiales educativos complementarios.

El componente libros de texto corresponde al presupuesto de los PPs que
están a cargo de la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos. También
al de los recursos que los PSROP destinan para que las escuelas adquieran
otros materiales educativos, software y hardware.

Servicio profesional docente: concentra los PPs que tienen como objetivo la
permanencia de los docentes en el servicio público educativo a través de
remuneraciones y apoyos económicos6 .
a. Componente: Nómina educativa.

Vinculación con la comunidad y gestión escolar: contiene todos los PPs que
tienen la finalidad de promover la autonomía de gestión de las escuelas; así
como, la participación de las comunidades escolares.
a. Componente: Autonomía de gestión.
6. Utilizando la estructura analítica de los PPs7 , dividir los programas en dos
grupos:
6. Antes de la reforma educativa (2013), el Servicio Profesional Docente no estaba institucionalizado. Sin
embargo, en términos de presupuesto, no es posible identificar los recursos para el ingreso, promoción
o ingreso de los docentes. Por lo tanto, este eje concentra únicamente los programas presupuestarios
para la nómina educativa y gastos operativos. Para años anteriores al 2015, se mantiene el nombre del eje
“Servicio Profesional Docente” pero es importante resaltar que aún no era reconocido como tal.
7. Cada programa presupuestario tiene un identificador, según su naturaleza. Los identificadores son:
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), Aportaciones a la seguridad social, Apoyo a la función
pública y al mejoramiento de la gestión, Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia
institucional, Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca, Desastres Naturales,
Específicos, Funciones de las Fuerzas Armadas, Gasto Federalizado, Obligaciones de cumplimiento de
resolución jurisdiccional, Operaciones ajenas, Otros Subsidios, Participaciones a entidades federativas y
municipios, Pensiones y jubilaciones, Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, Prestación de Servicios Públicos, Promoción y fomento, Provisión de Bienes Públicos, Proyectos de Inversión,
Regulación y supervisión, y Sujetos a Reglas de Operación.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Programas Sujetos a Reglas de Operación (PSROP): en la Subfunción Educación Básica son ocho programas, mientras que en la Subfunción Otros
Servicios Educativos y Actividades Inherentes no hay PSROP que atiendan
la educación básica. Para distribuir el presupuesto de cada PSROP entre los
ejes y componentes de la RGP se deben revisar los tipos de apoyos y montos
y a partir de ello, precisar qué porcentaje del presupuesto de cada programa
se destina a cada eje/componente.
Programas Sin Reglas de Operación (PPs sin ROP): en la Subfunción Educación Básica son 21 programas sin ROP y en la Subfunción Otros Servicios
Educativos y Actividades Inherentes son 14 programas. Esta actividad consiste
en revisar si existen otros lineamientos que puedan ayudar a determinar
que eje atiende el/los programa (s). En caso de no existir otros lineamientos, se identifican las unidades responsables8 . Las unidades responsables
determinan los elementos y objetivos que son atendidos por los programas
que tienen a su cargo. Por lo tanto, el presupuesto de el/los programa(s) es
agregado en el eje que atiende la unidad responsable.
Tener el presupuesto de EB desagregado en ejes, es repensar la lógica actual de la
estructura programática para tener un presupuesto comprensible y transparente, no
sólo para los especialistas en la materia presupuestaria, sino para todos los mexicanos,
pues los recursos son públicos y la educación es un derecho universal.

3.2.

Virtudes de analizar el gasto en educación básica a partir de la RGP

El vínculo entre los objetivos/elementos del sistema de educación y el presupuesto
es fundamental para lograr la eficacia en el gasto, así como para mejorar la rendición de
8. Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal, Comisión Nacional de Libros de
Textos Gratuitos, Consejo Nacional de Fomento Educativo, Coordinación Nacional de Servicio Profesional
Docente, Dirección General de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa, Dirección General de Materiales e Información Educativa, Dirección General de Educación Indígena, Dirección General de Materiales
e Información Educativa, Dirección General de Programación y Presupuesto “A”, Dirección General de
Televisión Educativa, Jefatura del Estado Mayor de la Defensa Nacional, Oficialía Mayor, Subsecretaría de
Educación Básica, Unidad de Evaluación del Sistema Educativo Nacional, Unidad de Información y Fomento
de la Cultura de la Evaluación, Unidad de Normatividad y Política Educativa, Unidad de Política y Control
Presupuestario.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Figura 3.1: Pasos de la Ruta de Gasto Pública (RGP)

Fuentes: Elaboración propia de CIEP

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

cuentas presupuestaria y educativa (NCES, 2003). La RGP es una herramienta para crear
dicho vínculo porque traduce los programas presupuestarios en ejes. El presupuesto ya
no es únicamente un conjunto de categorías – económica, administrativa, geográfica y
programática -, es también un conjunto de elementos del SEN, acciones y objetivos; es
decir, la RGP traduce el gasto público en un lenguaje educativo. El gasto público, traducido por la RGP, toma una lógica democratizadora; es decir, una lógica de reconocimiento
de los derechos del ciudadano. El fin del gasto público para el desarrollo social, es que
las personas gocen de los derechos de educación, salud, seguridad social, equidad,
etcétera. Tener el presupuesto de educación básica desagregado en ejes, es repensar la
lógica actual de la estructura programática para tener un presupuesto comprensible y
transparente, no sólo para los especialistas en la materia presupuestaria sino para todos
los mexicanos, pues los recursos son públicos y la educación es un derecho universal.
Esto es legitimar el gasto público, lograr que las personas se sientan beneficiarias del
gasto público.
Asimismo, al entender cómo se distribuyen efectivamente los recursos de la educación básica –mediante la metodología de análisis de la RGP, se ofrece evidencia empírica
y objetiva para contribuir en el debate sobre un gasto público eficiente, equitativo, eficaz
y transparente; es decir un gasto público para el beneficio de todos los niños, niñas y
jóvenes mexicanos.

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Capítulo 4

La RGP en la política de atención
educativa de los NNA que habitan
en comunidades indígenas
En esta sección se implementa la RGP en el presupuesto que se destina para la
política de atención educativa de los NNA que habitan en comunidades indígenas. Al
tratarse de una política educativa para los NNA, las actividades de la RGP en educación
básica son válidas para este análisis.
La actual estructura programática no está diseñada para poder identificar el presupuesto de políticas educativas tan específicas porque no existe alguna clasificación
que determine qué programas o cuánto del presupuesto de los programas se gasta
en atender la política educativa de los NNA indígenas. A pesar de la ausencia de una
clasificación en la estructura programática, la LFPRH establece que el PEF debe contener
previsiones de gasto que correspondan a la atención de la población indígena. Dichas
previsiones se encuentran en el anexo transversal “Desarrollo Integral de los Pueblos y
Comunidades Indígenas”1 . Por motivos de análisis y considerando que se trata de una
evaluación en términos de los recursos financieros, se analizarán los PPs que el anexo
transversal menciona y los porcentajes que su metodología enuncia. En cuanto a la
definición de comunidades indígenas, se considera la referida en el Decreto2 .
1. La LFPRH establece que el Proyecto de Decreto debe incluir como parte de sus anexos, las previsiones de
gasto que correspondan a la atención de la población indígena, en los términos del apartado B, fracciones
I a IX, del artículo 2 de la CPEUM (Artículo 41).
2. El Decreto toma como referencia los términos del artículo 2 apartado B de la CPEUM. El cual define
como indígenas a aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual de país

20

Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

En el PEF 2015, el anexo “Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades Indígenas”
es el número diez, y tiene un presupuesto total de 82,185.9 mdp (1.7 % del PEF y 0.46 %
del PIB), de los cuáles, 8,646.1 mdp corresponden a la SEP y que representan el 10.5 %
del anexo (0.2 % del PEF y 0.05 % del PIB). Los recursos en este anexo se encuentran
clasificados de acuerdo al Ramo – en este caso a la SEP- y no de acuerdo a la Función,
que es la clasificación que alinea los programas con base en su finalidad. Dado que
se toma como base la clasificación administrativa y no la funcional, existen PPs que
atienden la educación básica de los NNA que habitan en comunidades indígenas y
que no están incluidos en dicho anexo y por dicha razón se desconoce cuánto estos
programas gastan en la educación indígena. También se presenta desarticulación dentro
del propio anexo dado existe un programa que atienden la educación básica indígena
– Programa Apoyo a la Educación Indígena (PAEI) - pero que no está a cargo de la SEP,
que es la dependencia federal que tiene por objetivo hacer cumplir el derecho a la
educación.
En el cuadro ?? se muestran los programas que son considerados por el Anexo
10 en el PEF 2015 para los diferentes niveles educativos. El PAEI al ser un programa
que atiende la educación se incluye en la RGP Educación Básica Indígena. Por lo tanto,
el presupuesto para educación indígena en el anexo 10 asciende a 8,646.12 mdp. Las
unidades responsables son la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI), el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), la Dirección
General de Educación Indígena (DGEI), el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas
(INALI), la Oficialía Mayor y la Subsecretaría de Educación Básica (SEB).
Considerando la metodología del anexo transversal y la RGP EB, en 9 PPs se concentra el gasto de educación básica indígena:
1. Actividades de apoyo administrativo.
2. Diseño y aplicación de la política educativa.
3. Fortalecimiento a la educación y cultura indígena.
4. Normar los servicios educativos.
5. Prestación de servicios de Educación Inicial y Básica Comunitaria.
6. Programa Nacional de Becas.
7. PIEE
8. PAEI
9. PROSPERA
al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas, o parte de ellas.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Cuadro 4.1: Anexo 10. Erogaciones para el desarrollo integral de los pueblos y comundiades indígenas
Unidad
responsable

Presupuesto

Presupuesto

total

metodología

Presupuesto

Programa

anexo

Subsecretaría EB

259.49

259.49

PIEE

259.49

DGEI

227.18

97.23

Normar los servicios educativos

77.11

Oficialía Mayor

34,653.45

6,826.73

Diseño y aplicación de la PE

20.06

PROSPERA

6,830.37

Prestación de Servicios de Educación Inicial y
CONAFE

5,682.59

477.34

477.77
Básica Comunitaria

INALI

115.49

DGESU

1,195.89

104.98

Fortalecimiento a la educación y la cultura

104.93

indígena
Programa de fortalecimiento de la calidad en
70.28

1.20
instituciones educativas

Subsecretaría EMS

25,901.93

150.00

Subsecretaría ES

1,285.62

549.34

INEA

3,173.31

107.89

Total

72,494.94

Programa Nacional de Becas

699.34

Atención a la Demanda de Educación para Adultos

106.75

8,574.20

8,646.12

Notas: 1) Presupuesto total con respecto a Ramo 11 2) millones de pesos.

De acuerdo a la metodología del anexo, el presupuesto de educación básica del
Programa Nacional de Becas – a cargo de la DGEI- no está considerado en el mismo.
Tampoco el presupuesto de los programas Apoyo administrativo y Diseño y aplicación
de la Política Educativa, que están a cargo del INALI3 . Estos PPs, al estar a cargo de
instituciones que tienen la responsabilidad de ejecutar la política educativa indígena, se
consideran dentro la RGP Educación básica indígena. La RGP Educación Básica considera
el PAEI por ser un PSROP con cobertura definida por las casas y comedores del niño
indígena, así como por las Casas y Comedores Comunitarios del Niño Indígena4 .
3. El INALI tiene asignados tres PPs a cargo de la SEP en la subfunción Otros Servicios Educativos y
Actividades Inherentes: Actividades de apoyo administrativo; Diseño y aplicación de la política educativa
y Fortalecimiento a la educación y cultura indígena. El anexo 10 únicamente incluye Diseño y aplicación
de la política educativa y Fortalecimiento a la educación y cultura indígena. La RGP incluye los tres PPs
como objeto de análisis por ser parte de la Función Educación y bajo el supuesto de que son PPs para
la educación básica. Al ser PPs sin ROP no es posible identificar sus poblaciones objetivo, cobertura,
tipos/montos de apoyo.
4. La casa del niño indígena es el espacio que brinda alimentación, hospedaje y actividades complementarias a la población beneficiaria, atendiendo preferentemente aquella que proviene de localidades que no
cuentan con servicios de educación. El comedor del Niño Indígena es el espacio que brinda alimentación y
actividades complementarias a la población beneficiaria que vive en la localidad donde se ubica el centro

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Cuadro 4.2: Programas de la RGP Educación Básica Indígena
millones de pesos
Subfunción

Unidad

Identificador

PPs

Ramo

APP

Actividades de apoyo administrativo

11

INALI

6.8

PSEPP

Diseño y aplicación de la política educativa

11

DGEI

21.2

PSEPP

Fortalecimiento a la educación y la cultura indígena

11

INALI

104.9

Normar los servicios educativos

11

DGEI

77.1

11

CONAFE

477.8

responsable

Monto

Otros Servicios
Educativos
Educación Básica
Otros Servicios
Educativos
Regulación y
Educación Básica
supervisión
Prestación de Servicios de Educación Inicial y Básica
Educación Básica

PSP
Comunitaria

Educación Básica

PSROP

Programa Nacional de Becas

11

DGEI

130.0

Educación Basica

PSROP

PIEE

11

SEB

259.5

Educación Básica

PSROP

PROSPERA

11

Oficialía Mayor

6,830.4

Indígenas

PSROP

PAEI

6

CDI

1,196.0

Total

9,103.6

Notas: 1) PSEPP - Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas 2) PSP - Prestación de Servicios Públicos 3) APP - Apoyo al Proceso Presupuestario.
Fuentes: Preparado por CIEP con información de PEF 2015.

Con las consideraciones anteriores, el gasto para los NNA que habitan en comunidades indígenas asciende a 9,103.6 mdp en el ejercicio fiscal 2015. Este presupuesto
representa el 2.0 % de la RGP educación básica y tiene las siguientes proporciones con
respecto a otras variables:
1.3 % como proporción de la Función Educación.
0.3 % como proporción del gasto con finalidad de Desarrollo Social.
0.2 % como proporción del PEF 2015.
0.05 % como proporción del PIB 2015.
educativo al que asisten. La Casa o Comedor Comunitario del Niño indígena es el programa otorga apoyo
a través de instancias estatales, municipales y Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) que operan
espacios comunitarios para brindar servicio de alimentación y material de higiene a estudiantes indígenas
(ROP,2015)

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

4.1.

Ejes y componentes de la RGP en educación indígena

Teniendo las actividades 1, 2, 3 y 4 de la RGP completas, que implican 1) la definición de la política educativa a analizar – en este caso la educación indígena- , 2) la
identificación del presupuesto destinado a atender dicha política, 3) el análisis de la
Función Educación y 4) la evaluación de la Subfunción Educación Básica, se distribuye el
presupuesto de la RGP Educación Básica Indígena entre los diez ejes.

4.1.1.

Eje Alumnos

El mayor porcentaje del presupuesto de educación indígena se dirige al eje Alumnos
por medio de los programas Programa Nacional de Becas, Programa de Apoyo a la
Educación Indígena y PROSPERA (86.9 %). Como se observa en el ??, este eje tiene un
presupuesto de 7,911.9 mdp, de los cuales:
1. 86.3 % proviene de PROSPERA con 6,830.4 mdp
2. 12.1 % de Programa de Apoyo a la Educación Indígena con 956.8 mdp
3. 1.6 % de Programa Nacional de Becas con 124.8
El eje Alumnos en la RGP de educación indígena tiene dos componentes: 1) becas y
2) casas y comedores del niño indígena. En la 4.1 se aprecia que el componente con el
mayor presupuesto es becas y el segundo es el de operación de las casas y comedores
indígenas, con el 76.4 % y 10.5 % del presupuesto de educación indígena.

4.1.2.

Eje Servicio Profesional Docentes

Es el segundo eje con mayor presupuesto con 477.8 mdp que se concentran en un
único programa, que es Prestación de Servicios de Educación Básica Inicial y Básica
Comunitaria. En la RGP Educación Básica, los PPs considerados para este eje son
nueve5 , entre ellos está el programa Prestación de Servicios de Educación Básica Inicial y
Comunitaria. Sin embargo, en los otros ocho PPs no es posible identificar – a partir de la
5. En la sección de ejes y elementos de la RGP en educación básica se identifican los PPs que conforman
el eje Servicio Profesional Docente para el gasto de educación básica., los cuales son: FONE Servicios
Personales; FONE Gastos de Operación; FONE Otros de Gasto Corriente; FONE Fondo de COMPENSACIÓN;
Prestación de servicios de educación básica en el D.F; Prestación de Servicios de Educación Inicial y
Básica Comunitaria; Previsión para el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo;
Previsiones salariales y económicas del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo
(FONE) y PETC

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

estructura programática o anexo transversal – qué proporción de sus presupuestos se
destina a los docentes de la educación básica indígena. Estos ocho programas no tienen
ROP – a excepción del PETC – y tampoco están a cargo de las unidades de la educación
indígena; por lo tanto, no son considerados en la RGP educación básica indígena.

4.1.3.

Eje Infraestructura física educativa

Tiene el 2.8 % del gasto de educación indígena. Este eje está integrado por dos
PSROP:
1. PAEI que representa el 89.7 % del gasto total de eje (227.2 mdp).
2. PIEE con el 10.3 % restante (26.2 mdp).
El PAEI destina el 19.0 % de su presupuesto para la dotación de bienes muebles de
las casas y comedores del niño indígena con la intención de asegurar el servicio a los
beneficiarios. En cuanto al PIEE, el anexo 10 asigna el 61.4 % de su presupuesto para la
educación indígena, del cual, el 11.1 % es para infraestructura6 .

4.1.4.

Currículo Nacional

Para el eje de Currículo nacional se gasta el 1.6 % del presupuesto de educación
indígena (148.6 mdp). Son 3 de los 9 programas en la RGP de educación básica indígena
los que destinan recursos para la implementación de modelos/planes educativos:
1. Normar los servicios educativos gastan el 51.9 % del eje (77.1 mdp)
2. PIEE representa el 33.9 % del eje (50.4 mdp)
3. Diseño y aplicación de la política educativa gastan el 14.2 % del eje (21.0 mdp)

4.1.5.

Eje Diversidad lingüística, social y cultural

Se destina el 1.7 % del gasto de educación indígena para el desarrollo de propuestas
que fortalezcan las lenguas indígenas (155.3 mdp). Los PPs que gastan para este eje son:
1. Fortalecimiento a la educación y cultura indígena con 104.9 mdp que representan
el 67.5 % del presupuesto total del eje.
2. PIEE con 50.4 mdp que representan el 32.5 % del presupuesto total del eje.
6. El anexo es calculado a partir de una metodología incluida en el Decreto. Dicha metodología es elaborada
por la SHCP (LFPRH).

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

4.1.6.

Eje Vinculación con la comunidad y gestión escolar

Su gasto representa el 1.0 % del gasto total para educación indígena (92.0 mdp). El
presupuesto para llevar a cabo las acciones para cumplir este objetivo es aportado por
dos PPS:
1. El PIEE con 80.0 mdp que representan el 87.0 % del presupuesto para este.
2. Programa de Apoyo a la Educación Indígena con 11.9 mdp que representan el
13.0 % del presupuesto para este eje.

4.1.7.

Eje Autoridades educativas

Para la operación central, administración y seguimiento de los PPs de la educación
indígena se destinan 38.3 mdp, que representan el 0.4 % del gasto total de la RGP
educación básica indígena. Son tres programas los que asignan recursos para este eje:
1. Actividades de apoyo administrativo aporta el 17.9 % del gasto total del eje (6.8
mdp).
2. Programa Nacional de Becas aporta el 13.6 % del gasto total del eje (5.2 mdp).
3. PIEE aporta el 68.5 % del gasto total del eje (26.2 mdp).

4.1.8.

Eje Materiales educativos

Este eje es el que tiene menos recursos con el 0.3 % del presupuesto total de
educación básica indígena (26.2 mdp). Este bajo porcentaje se debe a que sólo el PIEE –
de los nueve programas- destina apoyos financieros para la adquisición de materiales
educativos.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Figura 4.1: RGP en Educación Indígena - Ejes

Fuentes: Elaboración propia de CIEP

Figura 4.2: RGP en Educación Indígena - Componentes

Fuentes: Elaboración propia de CIEP.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Cuadro 4.3: Presupuesto de educación básica indígena clasificado por ejes de la
RGP
millones de pesos

Eje

Monto

%

Alumnos

7,911.9

86.91

Autoridades educativas

38.3

0.42

Currículo nacional

148.6

1.63

155.3

1.71

253.4

2.78

26.2

0.29

477.8

5.25

92.0

1.01

Total

9,103.6

100.00

Total

459,133.1

100.0

Diversidad lingüística, social y
cultural
Infraestructura física
educativa
Materiales educativos
Servicio Profesional Docente
Vinculación con la comunidad
y gestión escolar

Fuentes: Preparado por CIEP con información de PEF 2015.

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Capítulo 5

RGP en educación indígena antes y
después de la reforma
De 2013 a 2015, el presupuesto para educación básica indígena aumentó 7.9 % en
términos reales. En el 2013 –año en que se aprueba la reforma educativa – el gasto
fue de 7,853.5 mdp y dos años después de la aprobación de la reforma, se tuvo un
presupuesto de 9,103.6 mdp. Por el contrario al nivel del gasto, el número de programas
disminuyó después de la reforma (Ver figuras 5.1 y 5.2)
Más allá del aumento de gasto y disminución de programas presupuestarios, la
reforma educativa modificó la distribución de los recursos. Como se puede observar en
la figura 5.1, antes de la reforma los programas distribuían recursos para distintos ejes.
Por ejemplo, el PAED asignaba recursos para la atención de ocho ejes: para la operación
y administración de los programas (eje Autoridades educativas), para la evaluación de
sus acciones (eje Evaluación), para la formación y capacitación de los docentes (eje Formación Profesional Docente), para la adquisición de libros (eje Materiales educativos),
para el otorgamiento de apoyos económicos a los docentes (eje Servicio Profesional Docente) y para la implementación de proyectos locales (eje Vinculación con la comunidad
y gestión escolar). El PRONIM asignaba recursos para cinco ejes: Autoridades, Currículo,
Formación Profesional Docente, Infraestructura y Materiales Educativos. Después de la
reforma, el PAED y PRONIM se fusionan en un nuevo programa llamado PIEE. El PIEE en
sus ROP asigna recursos para cinco ejes: Autoridades educativas locales, Currículo nacional, Diversidad lingüística, social y cultural, Infraestructura física educativa, Materiales
educativos y Vinculación y gestión con la comunidad.
Por lo tanto, algunos ejes que eran atendidos por dos programas –antes de la reforma educativa, ahora son atendidos por un solo programa. Además, en términos de

29

Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

poblaciones objetivo, los programas estaban diseñados para cada tipo de población.
Después de la reforma educativa, el PIEE atiende en su conjunto a distintos tipos de
poblaciones objeticos, como son migrantes, indígenas y discapacitados. Desde una perspectiva de costos en la operación de los programas, estos se ven simplificados también.
Atender distintos ejes y poblaciones con un solo programa evita una duplicación de
gasto en el eje de autoridades locales.
Figura 5.1: RGP en Educación Indígena - Ejes

Fuentes: Elaboración propia de CIEP.

El eje con el mayor aumento después de la reforma fue Vinculación con la comunidad
y gestión escolar, con un crecimiento real de 14.7 % de 2013 a 2015. Le sigue el eje
Alumnos con un aumento de 13.0 % en su gasto. Por el contrario, la Infraestructura
Física Educativa no fue favorecida con la reforma, teniendo una reducción real en su
gasto de 23.6 %. Esta reducción se debió a la eliminación del programa Proyectos de
Infraestructura Social y la fusión del PRONIM. La reducción y eliminación de programas
también modificó el número de ejes atendidos. Después de la reforma, los PPs no
destinan recursos la Evaluación y Formación Profesional Docente (Ver figura 5.2). Esto
puede ser consecuencia de los cambios administrativos que la reforma trajo consigo.
Con la creación de un instituto autónomo para la evaluación de la educación y un
Sistema de Servicio Profesional docente, los recursos para atender dichos ejes se
concentraron en otro tipo de programas, que no están incluidos en el anexo transversal.

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Como se mencionó al inicio de este capítulo, el gasto en educación básica indígena parte del anexo transversal. Por lo tanto, si se quisiera modificar el número de
programas, nivel de gasto y distribución del mismo, el primer paso sería incidir en la
metodología de dicho anexo. La reforma educativa dejo intacta dicha metodología y
por ende no hubo un impacto de ésta en el gasto de educación básica indígena. Por
esta razón, la principal acción para atender la política educativa de los NNA indígena ha
sido y sigue siendo el otorgamiento de becas.
Figura 5.2: RGP en Educación Indígena - Ejes

Fuentes: Elaboración propia de CIEP.

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31 de 37

Capítulo 6

Conclusiones
Utilizando la metodología de la RGP, el presupuesto de educación básica y educación
indígena es asignado entre los ejes Alumnos; Autoridades educativas; Currículo nacional; Diversidad lingüística, social y cultura; Evaluación; Formación profesional docente,
Infraestructura física educativa; Materiales educativos; Servicio profesional docente
y Vinculación con la comunidad y gestión escolar. Estos ejes hacen referencia a los
elementos del SEN y a los objetivos de los programas educativos, de esta forma la
RGP es el instrumento para vincular el presupuesto con las políticas educativas. Por
un lado, tener un presupuesto distribuido en ejes significa traducir el lenguaje de las
finanzas públicas, para que éste sea comprendido por los tomadores de decisiones y las
instituciones; es decir, sea comprendido por las personas. Por el otro, el gasto público
con una perspectiva de políticas educativas es una herramienta para evaluar qué tan
eficiente y efectivo han sido los recursos gastado en cierta política.
En el estudio se implementa la RGP en una política educativa específica, que es
la política educativa para atender a los NNA que habitan comunidades indígenas. El
gasto de educación básica indígena - construido con la RGP – parte de los recursos
que el anexo “Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades Indígenas” asigna para
la educación indígena. Para enriquecer el análisis, se consideran otros PPs que están
a cargo de unidades responsables de la educación indígena y que son excluidos del
anexo, como son PPs del INALI y DGEI.
El gasto para la educación básica indígena representa el 2.0 % del gasto de educación
básica (1.3 % como proporción de la Función Educación, 0.3 % de gasto de desarrollo
social, 0.2 % del PEF y 0.05 % del PIB). El hecho de que existan programas donde no es
posible identificar cuánto destinan para la educación indígena implica que 1) las políticas
educativas no cuenta con un contexto heterogéneo 2) la estructura programática no está

32

Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

diseñada para tener un presupuesto social enfocado en las poblaciones en situación de
vulnerabilidad. Como consecuencia a ello, los ejes de evaluación y formación profesional
docente en no tienen recursos asignados en el ejercicio fiscal 2015. Al vincular el gasto
con las políticas educativas, se tiene evidencia que la educación básica indígena es
atendida, principalmente, por medio de políticas que reducen los costos de la educación
e incentivan la matriculación. El 86.9 % del presupuesto es para becas y operación de
los comedores y casas de los NNA indígenas. Sin embargo, recursos para materiales
educativos y gestión escolar son insuficientes. El análisis de incidencia de las becas
reflejó la progresividad que tienen los para llevar a cabo esta intervención. Pero también
reflejó el carácter compensatorio que tienen las políticas educativas en la atención de
los NNA que habitan en comunidades indígenas. En un tipo de educación heterogéneo
y en vulnerabilidad económica como es la educación indígena, (indígenas migrantes
urbanos, indígenas hablantes, hablantes de lengua indígena pero que no son indígenas)
las intervenciones de las políticas educativas y por ende, el gasto, deberían ir más allá
del otorgamiento de becas. La evidencia muestra que este tipo de intervenciones expanden la cobertura escolar pero no incrementan, consistentemente, el aprovechamiento
escolar de los alumnos .
Con este estudio es posible seguir el presupuesto, desde su primera parada que es
la asignación en la Función Educación hasta su parada final que es la distribución de los
recursos entre los NNA que estudian en una escuela pública de educación básica. Los
hallazgos de este análisis son resultado de las decisiones que se han tomado, tanto en
términos de política fiscal como educativa. Tomando en cuenta la transición demográfica
por la que México atraviesa, aunada a las presiones fiscales que enfrenta en términos de
reducción de ingresos, es esencial evaluar la efectividad del financiamiento del sistema
educativo y de sus políticas. Para llevar a cabo esa evaluación, conocer el destino del
gasto es necesario.

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Capítulo 7

Referencias
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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

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Federación, D.O. (2015). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa Escuelas de Tiempo Completo para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Pro-

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

grama de Apoyo a la Educación Indígena para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Educación inicial y básica para la población rural e indígena para el ejercicio
fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del programa Acciones compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y
Básica para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agricolas Migrantes
para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa Asesor Técnico Pedagógico y para la Atención Educativa a la diversidad social,
lingüística y cultural para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la Educación Telesecundaria para el ejercicio
fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del programa Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Indígena y
Migrante (CONAFE) para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de PROSPERA Programa de inclusión social para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de Programa Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de Programa de Fortalecimiento a la Educación Especial y de la Integración Educativa para el
ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de Programa del Sistema Nacional de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros
de Educación Básica en Servicio para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de Programa Nacional de Lectura para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de programa Habilidades digitales para todos para el ejercicio fiscal 2015

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Análisis para un gasto público educativo enfocado en problemáticas

Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de Programa Becas de apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas
para el ejercicio fiscal 2015
Federación, D.O. (2015) Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de Programa de Fortalecimiento de Comunidades Escolares de Aprendizaje para el ejercicio fiscal
2015
Público, S. d. (2010). PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO
FISCAL 2010 . México .
Público, S. d. (2014). Cuenta de la Hacienda Pública Federal . México.
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(UNICEF), S.D (2015) Informe sobre la equidad del gasto público en la infancia y adolescencia en México

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