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LA CALIDAD DEL GASTO Y LA MEJORA DE LA EFICIENCIA

EN EL SECTOR PUBLICO. UNA VALORACION DEL GASTO


FUNCIONAL DE LAS AA.PP. DESDE UNA PERSPECTIVA
MULTIJURISDICCIONAL
Guillem Lpez Casasnovas
Albert Castellanos
Univ. Pompeu Fabra

Resumen

A unas reflexione s introductorias sobre la necesidad de repensar el qu y el cmo


de la intervencin pblica en la economa se ofrece una aproximacin al concepto
de la calidad del gasto pblico. Diversas acepciones son para ello posibles: desde
las valoraciones subjetivas de la calidad percibida de los propios usuarios, al
cambio y mejora del bienestar social que se produce por una mayor eficacia (en
sentido amplio, con valoraciones sociales explcitas de eficiencia y equidad), tanto a
partir de las finalidades de gasto social contenidas como de su desagregado
territorial, propio de las haciendas multijurisdiccionales. El trabajo comenta la
metodologa propuesta por la Unin Europea para analizar la calidad del gasto
pblico y la aplica al gasto funcional de las CC.AA. espaolas para el ao 2002. A
los elementos cuantitativos se sobreponen los factores cualitativos y se cierra con
un estudio comparado del grado de descentralizacin/centralizacin razonable a
partir de lo observado en pases occidentales y de pases fede rales en particular (de
acuerdo con el Forum of Federations). Para cada una de aquellas competencias en
distinto grado hoy asumidas por las CC.AA. espaolas, se computa el exceso de
centralizacin que exhibe nuestro sector pblico y se regresiona contra variables
explicativas de la realidad observada en otro pases de nuestro entorno.

Una primera versin del presente tarbajo se presento en la Reunin de CENTRA


Granada Nov. 2003.

I.- Introduccin. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA NECESIDAD


DE MEJORAR LA GESTION DEL GASTO PUBLICO

Todo apunta a que se est abriendo una nueva perspectiva de cambios en el modelo
tradicional de gestin pblica, respecto de tal como hasta ahora al menos, se ha venido
concibiendo.

El objetivo de todo ello no es sino la mejor eficiencia en la provisin de los servicios


pblicos. Se adopta para ello un criterio amplio de eficiencia (la asignativa y social)
que incluye la consecucin de la combinacin de los niveles de eficiencia econmica y
equidad deseables desde un punto de vista la comunidad, dedicando para ello los
recursos financieros, econmicos y sociales necesarios. Se trata as de validar si los
sacrificios que la sociedad ha de realizar (tanto financieros presupuestarios, por la va
de los impuestos pagados, eta, como econmicos de oportunidad o alternativas
perdidas por la no ptima utilizacin de recursos-, y siempre desde la perspectiva social
pase o no su valoracin por el mercado), se justifican por los resultados.

En consecuencia, el texto pone un nfasis especial en el tema de los instrumentos, el


cmo de la intervencin pblica. Ello se debe a que, a nuestro entender, la falta de
atencin a la operativa que haya de revestir la actuacin pblica supone uno de los
grandes, quizs el mayor, dficit de la economa pblica. En efecto, la Hacienda
normativa ha mostrado un mayor inters en la identificacin del fallo de mercado como
justificante de la intervencin pblica y de las ganancias potenciales en el excedente de
bienestar social alcanzable con su correccin, que en los instrumentos necesarios para
que dicha correccin sea eficiente. La importancia de centrar el debate tambin en los
instrumentos la ha provocado, entre otras, la postura adoptada por la denominada
Escuela de Economa de Chicago. Como es sabido, su posicin consiste en trasladar la
carga de la prueba de la actuacin pblica no precisamente (o no slo tanto) en cuanto a
objetivos como en cuanto a medios: lo que ha de justificar la accin pblica es su
ventaja comparativa respecto de la accin privada, una vez incorporada su realizacin
prctica. Dicho de otro modo, no es suficiente detectar una quiebra del mercado para
que el sector pblico acte. No hay con ello patente de corso para el sector pblico,
ya que al fallo de mercado puede que en la prctica quepa contraponen el fallo de la
actuacin pblica, por lo que el remedio puede ser en algunos casos peor que la
2

enfermedad. As, la ganancia de eficiencia de los consumidores, pongamos por caso en


un supuesto de competencia imperfecta o monopolio natural (precios altos y cantidades
bajas), puede expoliarla la actuacin pblica (los costes de ineficiencia institucional
desplazan las curvas de costes (los incrementan) eliminando las ganancias postuladas.
Como resultado, con la actuacin pblica acabamos transfiriendo excedente de los
consumidores o productores privados a los burcratas, alejndonos de los objetivos
sociales que justificaban la misma intervencin.

De ah por tanto la importancia de los estudios que analizan el balance entre puntos
fuertes y dbiles de la actuacin pblica (vase por ejemplo, J. Stiglitz, 1992, N. Barr,
1994 o J. Cullis i C Jones, 1994, al respecto) y los trabajos que elaboran las estrategias
de implantacin de las polticas (Garber y Osborne, 1994 y Moore, 1998, entre otros).
Continuando con el ejemplo anterior, en un supuesto de competencia imperfecta claro,
como es el caso de la mayora de restricciones en un mercado regulado, an bajo el
supuesto que la limitacin a la competencia se justifique, las alternativas a la
estatalizacin, va subasta competitiva o a travs de una regulacin de precios y
actividad, pongamos por caso, requiere una profunda discusin. La estatalizacin puede
incrementar costes unitarios de provisin, con lo que los cons umidores pueden acabar
soportando precios ms altos. Con la subasta competitiva, an suponiendo que la
concesin fuera a suponer prdidas por los compromisos que sobre la actividad regulada
se exigen, se tratara de ofrecer la mnima compensacin para que alguna empresa
asuma el servicio (ahora con cargo en buena medida al contribuyente, tal como acontece
en buena parte de contratos programa). De un modo similar, una solucin de cobertura
parcial de costes (por ejemplo los fijos) por la va impositiva y los variables o
marginales por la va de precios, ofrece una alternativa que explicita mayormente las
consecuencias distributivas de la solucin adoptada. Vemos, por tanto, que existe ms
de una solucin y de una operativa consiguiente que requiere un anlisis ms completo
que el que a menudo se realiza.

I.1- La necesidad de replantearse el cmo de las actuaciones pblicas.

Diversas son las razones para repensar el modo de actuacin pblica en la economa.
Algunos las relacionan a la propia crisis del estado de bienestar, entendida como crisis
de las finanzas pblicas. No entraremos a discutir la plausibilidad de dicho argumento
3

para nuestro pas, habida cuenta que del gasto pblico espaol, a nuestro entender, debe
preocupar ms su dinmica que la esttica comparativa de los niveles alcanzados.
Creemos que conviene simplemente replantear el modelo tradicional de gestin pblica
por pura higiene. Esto es, una prctica de revisin (intelectual cuando menos) contra
las inercias y los hbitos adquiridos que con el tiempo dejan de responder a las
necesidades que plantea un contexto cambiante.

En efecto, dicho contexto viene hoy marcado por la incidencia social que adquieren lo
que O. Williamson (1998) denomina economas de alto rendimiento: la economa
fluye a ritmo diferente (transacciones de capital, burstiles, de divisas, globalizacin
comercial, flujos migratorios) a lo que ha sido habitual en las ltimas dcadas. Con ello
adquiere relevancia el papel del sector pblico no ya como ente productor director de
servicios, sino como responsable de proveer el marco o contorno general para el
desarrollo econmico y la creacin de capital social. Nos estamos refiriendo al nuevo
papel del sector pblico capaz de favorecer la estabilidad institucional, la credibilidad
de los compromisos entre los distintos actores econmicos, as como favorecer las
condiciones de competencia (igualacin de oportunidades, redes de salvaguarda que
legitimen los resultados de la competencia, etc.)1 . De modo similar, se pretende que el
sector pblico adquiera como foco de atencin preferente no slo la formacin de
capital pblico (productivo infraestructuras, equipamiento, etc.-, y tambin capital
humano educacin, sanidad, hbitat digno, etc.), sino tambin capital social, entendido
ste como el relativo al entramado de redes sociales y de reciprocidad y confianza que
se generan entre los miembros de una comunidad a travs de la experiencia surgida de
la interaccin social y la cooperacin.

Como seala R. Putnam, ello requiere a)

participar de unos objetivos conjuntos como sociedad; b) poseer unas identidades


comunes que se reflejen en las interacciones cotidianas (asociacionismo), y c) compartir
una inversin emocional a travs de la que la gente se vincula a una comunidad
(valores).

- As, por ejemplo, la valoracin que se hace del sector pblica supera hoy la exclusiva consideracin
de ratios financieros (gasto de las administraciones pblicas sobre el PIB) o fsicos (empleo pblico sobre
empleo total), para centrase en aspectos tales como los recogidos, pongamos por caso, en la International
Country Risk Guide o de la Business Environmental Risk Intelligence Unit. Estos incluyen variables
tales como ndices de riesgo expropiatorio, registro de estatalizaciones, grado de cumplimiento legal (en
materia de seguridad de la propiedad), ndice de retrasos administrativos, grado de corrupcin, niveles de

El que sea el sector pblico capaz de conseguir el objetivo anterior puede resultar
decisivo en un futuro marcado por la globalizacin de los bienes y servicios
comerciables, quedando el sector de servicios personales, y los pblicos en particular, al
margen de la presin competitiva. Como resultado, es previsible que un sector pblico
eficiente que ayude el desarrollo econmico y no sea un lastre por su excesiva presin
fiscal y gasto superfluo resultar decisivo para la competitividad futuro de los pases.
Con casi un 50% de renta asignado por procesos distintos a los propios del mercado
(esto es, el conjunto del gasto de las Administraciones Pblicas casi la mitad del PIB),
los algoritmos de comportamiento de la mano visible de las instituciones pblicas
devienen cruciales.

I.2.-La necesidad de replantearse el qu de la actuacin pblica

A la necesaria discusin del replanteamiento de la actuacin pblica en la economa ha


contribuido de forma destacada los recientes Informes sobre el Desarrollo Mundial, y en
particular, el relativo a 1997, realizado bajo el impulso de J. Stiglitz. En dicho Informe
se destaca de manera difana el sentido de lo que debe hacer y puede dejar de hacer el
sector pblico en el nuevo siglo. En el primer frente, el Estado, al margen de asegurar el
contexto general de la economa ya comentado y, en particular, la credibilidad de las
polticas pblicas (en su elaboracin y aplicacin contra la corrupcin- y encauzando
las garantas formales ante los derechos de propiedad reconocidos), ha de responder a
los nuevos retos. Estos se remiten a (i) promover la accin colectiva internacional en
materia de I+D, de salud pblica, medio ambiente, comercio,) (ii) la proteccin de
datos, garantas de la persona ante los avances del genoma y compensaciones ptimas
de seguro y reaseguro, entre otras; (iii) establecer la regulacin interna y la tutela que
evite las externalidades sociales negativas de las crisis financieras y bancarias y/o
transparentar en mejor medida la informacin existente contra las asimetras
fraudulentas.
A cambio, puede dejar de hacer, en buena medida lo que se pudo justificar en su da, y
ya no hoy, por argumentos de monopolio natural (explotacin directa del transporte
ferroviario, de las telecomunicaciones,), supuesto inters estratgico (los grandes
servicios elctricos, de gas,..) o por tutela de bienes preferentes que la evolucin social
fiabilidad o revocabilidad de decisiones adminitrativas (como indicadores de la calidad de la burocracia)
y nivel de eficacia contractual y tasas de repudio en materia de credibilidad de los compromisos.

ha convertido en redundantes (en materia educativa postsecundaria, servicios de salud


complementarios, eta.).

En resumen, observamos en la prctica de la actuacin pblica un pequeo ncleo de


actividades en le que el Estado acta con el beneplcito del sector privado; esto es,
supuestos en los que el fallo de mercado lo corrige de manera eficiente la actuacin
pblica consiguiendo una mejora paretiana del bienestar (ante mercados incompletos,
inexistentes, situaciones de dilema de prisionero, eta), junto a una amplia corona de
actividades en provisin de bienes y servicios considerados socialmente preferentes,
privados por su naturaleza, aunque de especial proteccin en razn de consideraciones
sociales (polticas) expresadas en regulaciones (educacin obligatoria hasta una cierta
edad, normativa general para la garanta de acceso a los servicios sanitarios para todos
los ciudadanos, eta.). Si atendemos a la importancia cuantitativa de ambos tipos de
actividades, una simple ojeada al gasto funcional de las administraciones pblicas
muestra como en prcticamente ningn pas occidental el componente de servicios
generales, defensa, proteccin y seguridad ciudadana, promocin social, accin
legislativa eta., supera la cifra del 20% del gasto (un 10% para Espaa).

De modo que la mayor parte de la actuacin pblica (en torno a un 60%) se relaciona
con actividades sociales (provisin de bienes y servicios tales como la educacin, la
sanidad, la cultura, la vivienda o el bienestar comunitario) y en actividades econmicas
(infraestructuras y comunicaciones, subvenciones a sectores productivos) y de servicio
de la deuda.
En otras palabras, observamos en la accin del Estado un pequeo ncleo duro
caracterizado por (i) la ausencia de mercado para proveer dichos bienes: en gestin
pblica, poco hay que emular pues de una gestin privada que no existe (bienes de
consumo no-rival, inaplicabilidad de precios que excluyan del consumo para su
financiacin), (ii) unos resultados de actividad -outputs (intermedios) y outcomes
(finales)- mayormente ambiguos como para poder especificar mnimamente una funcin
de produccin o de costes que permita su control y anlisis de rendimiento econmico
financiero, (iii) una preocupacin prevalente para garantizar la fiducia y honestidad en
el uso de dichos recursos a travs de mecanismos de control de legalidad, previo y
concomitante que evite el despilfarro o la corrupcin.

Para ellas, y desde un punto de vista econmico, la exigencia aqu puede ser la propia
de la evaluacin econmica, la transparencia en la decisin en trminos de costes y
beneficios sociales, la mejor observancia de medidas, garantas procedimentales, eta. Se
trata, por ello, de un panorama completamente diferente a lo que acontece con la parte
ms importante de la actuacin pblica (i) para la que el mercado pugna (as en
educacin o en sanidad) para lograr su suministro con o sin financiacin pblica; (ii)
para la que no existe un referente normativo o estructural cara al mantenimiento de
dicha intervencin (es la consideracin poltica y por tanto, coyuntural, ideolgica- la
que lo justifica), y (iii) que ha de mostrar, mientras su provisin permanezca en la rbita
pblica, su mejor eficiencia -adecuacin fines/medios-, ante la impugnabilidad social
de una posible devolucin a la esfera privada de la economa (privatizaciones o cambios
de regulacin que limitan el campo de lo considerado obligatorio pblico). En ambos
casos a ello se puede aadir la interfase que permite la distincin entre provisin pblica
(responsabilidad, financiacin) y produccin, ya sea sta pblica o privada, con lo que
la gestin pblica ha de mostrar las ventajas sobre la gestin privada, no slo en
trminos de control de recursos (buena administracin) sino tambin de eficiencia (en
trminos de alternativas posibles).
Ello exige, en general, un debate ms profundo sobre los medios de la actuacin
pblica: evitar la presupuestacin laxa, introducir en lo posible la idea de financiacin
como compra prospectiva de actividad, creacin de agencias pblicas con control
centrado ms en resultados que en inputs, en los que existen mecanismos de salida
(eleccin del usuario: la financiacin sigue su eleccin, y sin remitir al usuario a cual
sea la institucin que previamente recibi la financiacin), favorecimiento de
simulacin de competencia, mercados internos dentro del sector pblico, contratacin
externa, eta. 2

I. 3.- Los modelos de gobierno y la gestin de las instituciones y el proceso de


formacin de polticas pblicas

El cambio de perspectiva arriba propuesto supone algunas variaciones en la tendencia


hasta hoy observada desde un Estado: 1- que baja peso en las funciones tradicionales de
estabilizacin econmica, de herencia keynesiana, y redistribucin de la renta (rentas
2

- Para un anlisis completo en dicha materia puede verse Lpez G. y A. Wagstaff (1993) Eficiencia y
competitividad en los servicios pblicos. Moneda y Crdito, 196, pp. 181-218.

disponibles), para ganar cintura y agilidad como Estado regulador corrector de las
quiebras del mercado y garante de les elementos distributivos (rentas primarias)
socialmente deseables.; 2- que elabora normativa (marcos legales estables) y revisa y
controla su aplicacin, en mayor medida que explicita el conflicto poltico- ideolgico en
los instrumentos presupuestarios (polticas impositivas o endeudamiento, y de gasto); 3que ve surgir nuevas instituciones, ms all de las tradicionales (empresas pblicas,
departamentos ministeriales, servicios de bienestar), tales como los Comits
parlamentarios, agencias independientes, Comisiones reguladoras, tribunales,4-en
que los actores clave se desplazan desde los partidos polticos, funcionarios y grupos
corporativos, hacia movimientos temticos, de reaccin o defensa ante determinados
hechos, agentes reguladores, juicio de expertos, jueces5- con un estilo y una cultura
polticas ms pluralista, menos corporativa, menos discrecional o fluctuante, y una
rendicin poltica de cuentas ms indirecta (audiencias, controles de responsables de
Agencias y Comisiones).

Todo ello fuerza a unas estrategias de gobierno pblico diferentes hasta las ahora
observadas, ms orientadas a la resolucin de problemas de ciudadanos y ms a la
bsqueda de elementos de coordinacin y sinergia entre el gobernante y el resto de
actores presentes en la implantacin de las polticas (lo que se denomina tcnicamente
la gestin del propio cambio: consolidando reformas, anticipndose a la reaccin de los
potencialmente perjudicados con los cambios, pautando selectivamente los cambios
(pausados pero constantes, eta). En dicha estrategia, se reconocen dos ejes bsicos: el
planteamiento anticipativo, activo, ex-ante de las polticas, frente al planteamiento
reactivo ante problemas surgidos que no se han podido evitar; y el grado de consenso
sobre el que se forman dichas polticas: ya se basen en el consenso mnimo, con lo cual
la poltica partidista se impone crudamente, o en el consenso mximo. En este ltimo
caso, a veces dicha estrategia (basada en el consenso) se consigue a menudo por la va
de la ambigedad, lo que puede acabar remitiendo el conflicto hacia el futuro al
mantener abierta o difusa su resolucin.

La diversidad de perspectivas (las de los agentes) en la elaboracin de las polticas


pblicas genera problemas que J Stiglitz (1998) centra en a) la compatibilidad de
incentivos provocada por le diseo de las instituciones pblicas. La lectura poltica del
conjunto del proceso en clave electoral juego tpico de suma cero: el apoyo que uno
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gana otro lo pierde- obstaculiza acuerdos de mejora paretiana que son precisamente de
suma positiva (donde precisamente nadie pierde con el cambio y alguien gana). Ante
las incertidumbres genricas de todo cambio, la volatilidad de las coaliciones de
gobierno es un condicionante de la estabilidad deseable para la formacin de las
polticas pblicas, afectando, frecuentemente la capacidad del gobierno para establecer
compromisos crebles para las partes. Esto es particularmente el caso cuando mejoras
paretianas son alcanzables a travs de reformas en las que para su aceptacin (nadie
pierda) se requiere algn tipo de compensacin. Explicitar dicha compensacin suele
generar, sin embargo, rechazo social, y su repudio poltico, finalmente, a medio plazo.
Aunque los instrumentos no son neutrales, s son mayormente contrastables desde un
punto de vista tcnico.

Ello comporta que los economistas, a diferencia de los

politlogos, prefieran el terreno de los instrumentos que el de los objetivos, lo que


dificulta a veces su entendimiento.

Del mismo modo, la interpretabilidad de las

polticas a realizar desde la ptica de ambos agentes, difiere de modo importante. Por
ejemplo, ante los costes hundidos o las decisiones irremediables ya adoptadas: para los
primeros son relevantes, en cuanto que siendo ineludibles no afectan los beneficios y
costes de la decisin en el margen, mientras que para los segundos, su plena utilizacin
se justifica para amortizar polticamente la inversin realizada, pese a que hoy no
resultara aceptable, siendo herencia del pasado.

Finalmente, una palabra de precaucin acerca de los mbitos en los que las polticas
inciden. En efecto, no en todos los casos instrumentos y polticas son igualmente
aplicables. A veces puede tratarse de actuaciones tan diversas como las dirigidas a la
salvaguarda de derechos individuales frente a intereses colectivos, o viceversa; de
actuaciones que modifican derechos o expectativas de derechos; de decisiones que
tienen un alcance colectivo o limitado (discriminatorio), etctera. Igualmente, puede
resultar conveniente distinguir las actuaciones relativas a 'hacer' de aquellas otras
destinadas a 'evitar', o entre las que introducen beneficios, de las que suministran
penalizaciones. Finalmente, cabe tambin distinguir aquellas actuaciones que tienen
carcter distributivo, de las que tienen naturaleza redistributiva, ya que van a ser
distintas las consecuencias de actuar previamente a la obtencin o una vez los derechos
se han singularizado en el plano individual. Por ejemplo, en materia de regulacin de
precios o rentas mnimas, contrariamente a una poltica fiscal de exacciones
progresivas.
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En general, cuanto ms afecte la decisin a contenidos materiales o derechos


substanciales, ms discriminatoria y singularizada sea la actuacin, y mayores efectos
redistributivos genere, se tender a exigir ms cautelas a la actuacin pblica. En
consecuencia, mayor peso tendrn los controles administrativos y ms reducida deber
ser, previsiblemente, la autonoma de gestin.

I. 4.- El cambio cultural: La consideracin del ciudadano como cliente y La calidad


en los servicios pblicos.

Una de las consecuencias de la eficiencia en la gestin pblica es la de intentar medir


el output de la actividad de la administracin pblica. Para ello, desde el punto de vista
de la actividad como servicio al usuario exige contemplar con especial inters el ltimo
escaln en la realizacin de la actividad; esto es, el modo en que se produce la relacin
directa con el usuario, ya que, a la postre, ste suele resultar decisivo en la valoracin
que del servicio se acabe teniendo.

El problema de personalizar en mayor medida la relacin entre administrador y


administrado y basar en ello la medida de la actuacin pblica, presenta diversos
matices, aunque en el sustrato de todos ellos reside la cuestin genrica a toda poltica
de motivacin que se pueda derivar de la estructura organizativa y de personal en la
gestin del gasto pblico.

En el esfuerzo de introducir en la Administracin la 'cultura' de servicio al ciudadano,


de orientar el comportamiento de los empleados pblicos no slo pensando
paternalisticamente en el usuario, sino como el usuario, las tecnologas de la
informacin tienen, junto a la motivacin de los profesionales, un papel fundamental.
Ello se debe a la capacidad que tienen para dar soluciones relativamente simples a
cuestiones complejas. En este sentido, por ejemplo, frente a la actual compartimentacin
geogrfica y funcional de competencias de distintos entes de la propia administracin
que hoy prevalece en la prestacin de servicios, y que sirve a veces de modo poco
razonable a los intereses del usuario, un buen sistema de comunicacin interno dentro
de la propia administracin, permite el traslado de informacin administrativa con

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mnimas molestias al ciudadano, aminorando los inconvenientes de otro modo


derivados 3 .

En lo que se refiere a la calidad en servicios pblicos sta debe de entenderse como una
cuestin abierta. Son determinantes de la calidad de los servicios un vector muy diverso
de componentes, que incluyen factores tales como:

a) Elementos tangibles del servicio, como es la limpieza o el grado de conservacin de


las instalaciones;
b) El grado de competencia (preparacin, conocimientos, etctera.) del personal que
atiende el servicio.
c) La fiabilidad o grado de resolucin al problema que ofrece el prestador del servicio
(por ejemplo, haciendo que una sola consulta o actuacin sea suficiente para la solucin
del problema o la obtencin de un determinado resultado);
d) El modo en el que el prestador del servicio asume la necesidad del usuario y se
esfuerza en su resolucin.
e) La disposicin al servicio: facilidad de acceso (localizacin adecuada, horario de
atencin apropiado, etctera.), adecuacin a las necesidades del usuario (lenguaje,
funcionalizacin de la relacin, etctera.
f)Credibilidad, reputacin (preservar la confidencialidad, honestidad, etctera.);
g) Cortesa, educacin, buen trato.

Ntese que los factores anteriores no siempre estn presentes de manera secuencial,
pudiendo darse algunos de ellos y no otros, con lo que la descripcin de lo que pueda
constituir calidad en servicios pblicos concretos puede acabar adquiriendo
dimensiones diversas.

Un modo de disminuir los costes de seguimiento de la calidad de los servicios, y


mejorar el control de resultados, es aumentar la esfera de eleccin informada por parte
del usuario. Dicha sustitucin es eficiente en la medida en que la eleccin satisface en
3

Una buena coordinacin entre administraciones evita al usuario bastantes incomodidades de repeticin
de trmites. No se trata, sin embargo, nica y exclusivamente, de eliminar documentacin repetitiva. Se
tratara tambin de que los formularios requeridos fuesen comprensibles. Un buen ejemplo sera el de la
ventanilla nica para todos los temas administrativos relacionados con el nacimiento y vida de una
empresa.

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mayor medida el bienestar de los usuarios, y el individuo afronta incentivos fuertes para
una decisin informada (por ejemplo, a la vista de las consecuencias de una decisin de
uno u otro signo). La utilizacin de vales directos e indirectos en la decisin individual
de obtencin de determinados servicios ira en la direccin anterior, facilitando que la
financiacin siga a la eleccin.

II. LA CALIDAD DEL GASTO PUBLICO

II. 1- La calidad del gasto pblico: Un enfoque funcional.

La importancia de la eficiencia en le gasto pblico ha sido puesta de manifiesto en un


reciente documento de la Unin Europea (Las Finanzas Pblicas en la UE, nov. 2002),
poniendo el nfasis en la calidad del gasto pblico a partir del anlisis de sus
diferentes categoras. En efecto, del estudio de los componentes del gasto pblico/PIB
desglosados en: (i) pago de intereses (con relacin continuamente negativa entre su peso
en el PIB y la eficiencia de dicho gasto); (ii) retribuciones de funcionarios, pensiones y
otras compensaciones (relacin inicialmente positiva aunque rpidamente descendente);
(iii) Subsidio de paro (con relacin que evoluciona de lo negativo, a niveles muy bajos,
a lo positivo, para volverse negativa para valores altos), y (iv) finalmente, la educacin,
el capital humano e I+D (con relacin creciente aunque con techo a niveles ya muy altos
en su peso en el PIB). (ver tablas en el anexo, extradas del original de referencia sobre
la materia).

El grfico que sigue ilustra el ncleo del razonamiento utilizado:

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Entre los resultados, de aplicar las valoraciones anteriores a la realidad de los datos,
destaca el puesto, claramente por debajo de la media, que ocupa Espaa (ver detalle en
anexos). Por lo dems, detrados los pagos de intereses y ajustado el gasto por el ciclo
econmico, la composicin de la calidad del gasto ha empeorado relativamente
durante la ltima dcada en Espaa.

El cuadro siguiente resume los datos al respecto.

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II.2 - La calidad del gasto pblico: una aproximacin funcional en una hacienda
multijurisdiccional
A la hora de valorar la calidad del gasto pblico dos referentes se pueden adicionar a la
anterior valoracin Por un lado, cabe interrogarse por la composicin de dicho gasto

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entre CC.AA. para averiguar algunas pautas geogrficas. A su vez en ste nivel cabe
referir algunas observaciones zoom de las realidades observadas por la va del anlisis
ms microeconmico de los niveles de eficiencia observados. Por otro lado, puede
tener inters aadido el valorar hasta qu punto el grado de centralizacin del gasto en
competencias transferidas y/o la regulacin que le acompaa implica una variacin
substantiva de las cifras agregadas.

En el primer mbito, y a partir de la clasificacin funcional del gasto de las AA.PP. por
agentes podemos construir el siguiente indicador que superpone las valoraciones vistas
en la esfera internacional comparada a lo observado en algunas CC.AA. espaolas. Se
han considerado tan slo las del art. 151 de la Constitucin espaola dado que para los
presupuestos funcionales del 2002 algunas mostraban deficiencias en el cmputo de la
funcin sanidad (en principio transferida desde Enero del 2002, pero al parecer no
presupuestada como tal en la presentacin presupuestaria publicada por la Secretara de
Estado de Hacienda. Se ha excluido igualmente el Pas Vasco debido a que en su
clasificacin funcional no se han podido aadir datos de las Diputaciones Forales a los
de la Comunidad Autnoma, lo que para algunas partidas (ms propias de las provincias
vascas) no se recogan competencias de gasto homologables (s en el caso de Navarra al
ser Comunidad uniprovincial). La necesaria homogeneizacin de partidas ha hecho que
adems tuviramos que contabilizar conjuntamente las categoras 2 y 3 del gasto, que
presentaban, sin embargo, un perfil similar en su relacin con la eficiencia estimada
como calidad del gasto pblico. Como resultado:

Tabla 1. Gasto pblico por categoras funcionales (miles de euros). 2002


Categora 4.
Categora 2-3.
Educacin. I+D,
Proteccin social inversin pblica,
salud
2.693.434,64
1.443.116,46
10.671.269,34
39.120,05
373.408,22
2.999.698,96
985.479,42
956.055,86
10.843.877,92

Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

389.606,85
364.761,82
54.402,54
1.250.598

678.206,90
463.325,35
231.895,51
939.209

6.080.516,71
4.368.797,02
1.157.891,14
8.303.408

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Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 2. Gasto pblico por categoras funcionales (% PIB). 2002


Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

Categora 2-3.
Proteccin social

Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

2,84%
0,14%
0,77%

1,52%
1,34%
0,75%

11,27%
10,75%
8,48%

0,57%

1,00%

8,95%

0,99%
0,46%
1,36%

1,26%
1,97%
1,18%

11,86%
9,83%
10,06%

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 3. Gasto pblico por cpita por categoras funcionales (euros). 2002
Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

Categora 2-3.
Proteccin social

Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

360
21
151

193
203
147

1.427
1.627
1.667

90
133
96
193

157
169
407
177

1.405
1.596
2.033
1.540

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

16

Tabla 4. Gasto pblico por categoras funcionales (% gasto pblico total).


2002
Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

Categora 2-3.
Proteccin social

Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

14,18%
0,92%
5,91%

7,60%
8,81%
5,73%

56,17%
70,77%
65,04%

4,56%
5,07%
2,15%
7,72%

7,94%
6,44%
9,17%
7,14%

71,22%
60,70%
45,81%
62,83%

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 5. Gasto pblico por categoras funcionales (% PIB). 2002


Valores relativos (media = 100)
Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

Categora 2-3.
Proteccin social

Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

208
10
57

130
114
64

112
107
84

42
73
34
100

85
107
167
100

89
118
98
100

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 6. Gasto pblico por cpita por categoras funcionales. 2002


Valores relativos (media = 100)
17

Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

Categora 2-3.
Proteccin social

Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

187
11
79

109
115
83

93
106
108

47
69
50

89
96
230

91
104
132

100

100

100

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 7. Gasto pblico por categoras funcionales (% gasto pblico total).


2002
Valores relativos (media = 100)
Categora 1.
Carga de la
deuda
ANDALUCA
CANARIAS
CATALUA
C.
VALENCIANA
GALICIA
NAVARRA
Media (1)

Categora 2-3.
Proteccin social

Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

184
12
77

106
123
80

89
113
104

59

111

113

66
28
100

90
128
100

97
73
100

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades


Autnomas. Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 8. Posicin relativa de las CC.AA. Gasto pblico por categoras funcionales (%
PIB). 2002
< 80%
80-90%
90-110%
110-120%
> 120%
MEDIA
MEDIA
MEDIA
MEDIA
MEDIA

18

Canarias
Catalua
Categora 1.
Galicia
Carga de la deuda
C.Valenciana
Navarra
Categora 2-3.
Catalua
C.Valenciana Galicia
Canarias
Proteccin social
Categora 4.
Canarias
Catalunya
Andaluca
Educacin. I+D,
C.Valenciana
inversin pblica,
Pas Vasco
Galicia
Navarra
salud

Andaluca

Andaluca
Navarra

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades Autnomas.
Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 9. Posicin relativa de las CC.AA. Gasto pblico por cpita 2002
< 80%
80-90%
MEDIA
MEDIA
Canarias
Catalua
Categora 1.
Galicia
Carga de la deuda
C.Valenciana
Navarra
Categora 2-3.
Catalua
Proteccin social
C.Valenciana
Categora 4.
Educacin. I+D,
inversin pblica,
salud

90-110%
MEDIA

110-120%
MEDIA

> 120%
MEDIA

Andaluca

Galicia
Canarias
Andaluca
Andaluca
Canarias
C.Valenciana
Galicia
Catalua

Navarra

Navarra

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades Autnomas.
Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

Tabla 10. Posicin relativa de las CC.AA. % del Gasto pblico total 2002
< 80%
MEDIA

80-90%
MEDIA

90-110%
MEDIA

110-120%
MEDIA

> 120%
MEDIA

19

Canarias
Catalua
Categora 1.
Galicia
Carga de la deuda
C.Valenciana
Navarra
Categora 2-3.
Catalua
Proteccin social
Categora 4.
Educacin. I+D, Navarra
Andaluca
inversin pblica,
salud

Andaluca

Andaluca
Galicia

C.Valenciana

Galicia
Catalua

Canarias
C.Valenciana

Canarias
Navarra

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Presupuestos de las Comunidades y Ciudades Autnomas.
Ejercicio 2002. (1) Ponderada per poblacin.

20

II.3 - La calidad del gasto pblico: La perspectiva de la eficiencia del gasto

Un anlisis ms especfico sobre el grado de eficiencia para determinadas categoras de


gasto ha sido objeto de publicaciones diversas entre las que destaca en el mbito
sanitario Evaluacin de las Polticas sanitarias en el Estado de las Autonomas obra
dirigida por G. Lpez Casasnovas 2001) para la Fundacin BBVA y que compara
indicadores de resultados (esperanza de vida, utilizacin sanitaria, eficiencia relativa en
costes hospitalarios y resultados de satisfaccin entre usuarios) para las CC.AA. del
Pas Vasco, Catalua, Andaluca y el en su momento Insalud- Gestin directa. A
destacar que el registro es diferente segn se analicen los niveles o su tendencia, se
valoren las cuantas medias o se atienda adicionalmente a la varianza interna (dentro de
cada territorio las diferencias son importantes, no guardando siempre relacin con los
niveles de gasto observados. Finalmente, las valoraciones subjetivas dependen muy
claramente de los anclajes culturales y de expectativas, lo que dificulta claramente todo
tipo de comparacin transversal.
Para otros mbitos de la actividad pblica destacan las aportaciones recientes incluidas
en el nmero 95 de Papeles de Economa Espaola no 93 en lo que se refiere a la
gestin de tributos cedidos y a la gestin de los fondos estructurales europeos, siendo
imposible aqu reproducir el detalle de las aproximaciones. Destacar en todo caso que se
trata de estimaciones basadas en fronteras estocsticas y datos de panel que intentan
depara los componentes de ineficiencia sistemtica de los aleatorios, para las que a
menudo la sofisticacin de las estimaciones es superior a la calidad de los datos base
utilizados.

II.4- La calidad del gasto pblico: La perspectiva de la centralizacin/


descentralizacin

Un segundo gran apartado de valoracin de la calidad del gasto pblico se refiere a


aquellos aspectos de centralizacin descentralizacin con respecto de aquellas
competencias transferidas a otras Administraciones Territoriales. As, en un trabajo
reciente, Lpez-Casasnovas y A. Castellanos interpretan elementos cuantitativos y
cualitativos de la descentralizacin. Para ello se identifican competencias exclusivas del
Estado, las propias de las CC.AA., las no exclusivas del Estado asumidas por las
CC.AA., las no exclusivas del Estado asumidas por el Estado y las competencias
21

compartidas. Para aquellas competencias ejercidas por las CC.AA. y a partir de los
datos de gasto funcional por niveles de gobierno del FMI se analiza qu porcentaje de
dicho gasto parece justificable se retenga a nivel central en concepto de la coordinacin
necesaria para el buen funcionamiento de dichas competencias. Para ello se adopta
como norma lo que es normal (medio) en la muestra de pases analizados. Entre estos
se incluye en conjunto de pases de la OCDE y con ms especificidad los pases de
estructura federal, utilizando para ello el referente ofrecido por el Forum of Federations.

Peso en el gasto pblico del gobierno


central
Ao

(%)

Argentina

2001

56,40%

Australia

2001

60,88%

Austria

2000

66,59%

Belgium

2000

69,04%

Canada

2001

40,28%

Czech Republic 2001

80,28%

Denmark

2000

53,61%

Finland

2000

66,16%

France

1993

82,49%

Germany

2001

63,54%

Greece

2000

94,74%

Hungary

2000

76,35%

Iceland

2000

71,96%

India

1999

52,96%

Ireland

1997

74,86%

Italy

2000

73,84%

Luxembourg

1999

86,95%

Netherlands

1997

78,29%

Norway

1999

67,22%

Poland

2001

69,31%

22

Portugal

1999

87,84%

Romania

2001

82,61%

Slovak Republic 2001

93,11%

Slovenia

2001

88,37%

Sweden

2000

60,03%

Switzerland

2000

53,10%

United Kingdom 1998

77,90%

United States

49,74%

2000

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del FMI (2002)

Estos son algunos de los datos bsicos:

Cuadro 1. Porcentaje (%) medio (ponderado por poblacin)


de gasto efectuado por el gobierno central (Total y por
funciones)
Funcin

observacs

(%)

TOTAL

28

57,81%

Asuntos econmicos

24

46,08%

* Agricultura, ganadera y pesca 18

47,94%

* Transporte y comunicacin

18

29,90%

Sanidad

24

41,95%

Vivienda

24

46,52%

Educacin y cultura

24

15,35%

Proteccin Social

24

32,49%

Fuente: Elaboracin propia a partir de les datos del FMI


(2002)

23

Cuadro 2. Porcentaje (%) medio (ponderado por poblacin) de gasto efectuado por el
gobierno central (Total, por funciones y por muestras)
Pases Federales

Pases OCDE

(%)

Observac.

(%)

observac.

TOTAL

52,64%

63,44%

23

Asuntos econmicos

41,54%

51,22%

19

41,80%

70,50%

13

27,43%

29,29%

13

Sanidad

36,22%

64,77%

19

Vivienda

48,35%

44,87%

19

Educacin y cultura

10,35%

21,42%

19

Proteccin Social

23,27%

76,36%

19

* Agricultura, ganadera y
pesca
*

Transporte

comunicaciones

Fuente: Elaboracin propia a partir de les datos del FMI (2002)

Cuadro 3. Porcentaje (%) medio de gasto efectuado por el gobierno central.


El caso espaol en el contexto internacional
Contexto internacional1

Espaa

Federales1

19972

20033

63,44

52,64

67,60

62,07

55,87

47,62

71,10

65,98

Asuntos econmicos

51,22

41,43

40,39

46,87

Sanidad

64,77

56,39

37,28

9,55a

Vivienda

44,87

47,74

6,95

8,48

Educacin y cultura

21,42

10,54

26,21

8,16b

Proteccin Social

76,36

72,28

96,74

s.c.

Peso

del

gobierno OCDE

central en...
TOTAL
Funciones
descentralizadas

24

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Cuadros 5, PGE (2003 y 1997), FMI i OCDE
Notas :
(1) Medias ponderadas por poblacin. Se ha excluido del clculo de la media el caso de
India dada la distorsin generada por su elevadsima poblacin lo que tiende a
distorsionar totalmente las cifras. (2) Gasto real FMI (3) Proyecciones de gasto.
(a) Este porcentaje se ha calculado directamente a partir de los presupuestos consolidados
del ao 2003.
(b) Las ltimas cifras reales para Espaa son del 2000 para el gasto educativo pblico
(OCDE), y el gobierno central asume un 16% del gasto educativo total.
s.c. : sin cambios.

Entre los factores explicativos de la descentralizacin observada destacan:

Variables explicativas (ao 2000)

PIB = PIB per cpita del pas, ajustado por PPP.


POB = Poblacin del estado en miles de hab.
EXT = Extensin del estado en km2 .
FED = Dummy federal (1 = estado federal).
(Forum of Federations).
DEM00 = Proxy nivel de democracia al 2000.
(The Freedom House)
Habindose observado:
Alta correlacin entre variables explicativas:
PIB i FED (-0,75)
lnEXT i lnPOB (0,69)

Con los resultados siguientes:


GC ? 1,042 ? 0,133FED ? 0,013DEM 80 ? 0,027 ln EXT
(8,405) (- 3,065)

N = 28

(1,781)

(- 2,582)

R2 = 0,623

25

Lo que implica:
FED = 1 (Espaa segn Forum of Federations )
DEM80 = 2,2
lnEXT = 13,132

prediciendo un porcentaje conjunto a favor del gobierno central del 58,30%, que resulta
ser inferior tanto al 67,60% de 1997, como a la proyeccin realizada para el 2003, lo
que supone un exceso de centralizacin cercano al 17%.

En cualquier caso, la utilizacin del referente medio muestral a la situacin espaola por
distintas categoras de gasto ofrece los resultados siguientes:

Cuadro 4a. Proyeccin del gasto que representa para 1997 el exceso centralizacin
del estado espaol respecto de los modelos federales (millones de euros)

Proyeccin de gasto descentralizable

Total

funciones1

(1997)

200.390b

Exceso de centralizacin (1997)


21%a

33%a

(OCDE)

(Federales)

30.519

47.052

Fuente: PGE (1997) y FMI (2002)


Notas:
(1) Asuntos Econmicos, Educacin y Cultura, Sanidad, Proteccin Social y
Vivienda
(a) % de exceso de centralizacin respecto de los pases de la OCDE y federales.
Resultado de relativizar los puntos porcentuales de diferencia (15% i 23%
respectivamente) entre el porcentaje de gasto asumido por el gobierno central en
Espaa (71,1%).
(b) Datos FMI (2002)

26

Cuadro 4b. Proyeccin del gasto que representa para el 2003 el exceso
centralizacin del estado espaol respecto de los modelos federales (millones de
euros)

Proyeccin del exceso de centralizacin

Proyeccin de gasto descentralizable

Total

funciones1

231.500b

(2003)
15%a

28%a

(OCDE)

(Federales)

23.405

42.503

(2003)
Fuente: PGE (1997 i 2003) y FMI (2002)
Notes:
(1) Asuntos Econmicos, Educacin y Cultura, Sanidad, Proteccin Social y Vivienda
(c) % de exceso de centralizacin respecto de los pases de la OCDE y federales. Resultado
de relativizar los puntos porcentuales de diferencia (10% y 18% respectivamente) entre
el porcentaje de gasto asumido por el gobierno central en Espaa el 2003 (65.98%).

(a) Proyeccin de gasto.

En conclusin, en trminos monetarios, el exceso de centralizacin, es decir los


recursos que la Administracin central retiene en concepto de competencia comn,
como servicios centrales, en razn de la debida coordinacin, etc. se sita entre los 23
mil y 47 mil millones de euros anuales (euros del 2003), siendo la hiptesis ms realista
la que se sita entono a los 42 mil millones, de acuerdo a nuestras estimaciones (esto
es, considerando los pases federales, estimaciones tambin para el 2003, una vez
completada la transferencia en materia sanitaria y educativa).

Recurdese que hemos adoptado como estndar para identificar el exceso de


centralizacin los valores de las medias ponderadas de pases OCDE y los considerados
Federales, de acuerdo con la identificacin que de ellos hace el Forum of Federations.
Ntese que en la aplicacin del referente de normalidad establecido no se asumen
costes fijos (las diferencias de poblacin observadas permitiran considerar que todos
los pases superan los mnimos de gastos de instalacin de los servicios centrales), ya
que la relacin es univariante entre gasto y PIB o poblacin y, por tanto, a escala
constante.
27

La explicacin de las diferencias observadas en los niveles de centralizacin son objeto


de anlisis de regresin mltiple. Los resultados muestran (i) la importancia (signo
negativo en el peso relativo de la Administracin central en el total del gasto) derivada
del hecho de que el pas se haya dotado efectivamente de una estructura federal
(recurdese que la clasificacin utilizada no se determinaba precisamente por el peso del
gasto relativo de los entes territoriales, cosa que hara tautolgico el resultado), (ii) la no
significatividad estadstica de la renta per cpita (de manera que no es la estructura
federal algo que slo puedan permitirse los pases en la medida en que se desarrollan),
(iii) la relevancia de la extensin geogrfica (cuanto ms amplio es el territorio, ms
fcil es observar estructuras descentralizadas) y (iv) la incidencia positiva del ndice de
libertades democrticas (de la Freedom House), tambin en el sentido de que cuanto
ms alto es el valor del ndice, ms descentralizado resulta el gasto.

El anlisis del peso del gasto centralizado tambin se ha valorado dentro de cada
funcin de gasto descentralizable (descentralizado, en los pases federales). Vista la
disponibilidad de datos, la valoracin se establece sobre la base de cifras reales para el
ao 1997 y de proyecciones estimadas para el ao 2003. De la comparacin con los
datos del Estado espaol puede observarse, respecto de los pases federales, un exceso
de retencin central de gasto (medidas por su peso en el gasto funcional por niveles)
muy destacado en el conjunto del gasto en Proteccin Social (visto el tratamiento de las
diferentes partidas tpicas de la Seguridad Social pensiones, prestaciones de paro e
invalidez- bajo el criterio en Espaa de la Seguridad Social de caja nica), y de manera
ms acotada en el caso de Asuntos Econmicos y de Educacin y Cultura (en cifras para
esta funcin casi dobles a la media de los pases federales), en el primer caso
tendencialmente al alza y en el ltimo caso a la baja. En cambio en los gastos de
Vivienda y Sanidad el proceso ira en sentido contrario, mostrando el Estado espaol ya
hoy importantes cifras de descentralizacin. Para stos ltimos supuestos, esta
constatacin podra estar detrs de la consideracin de homogeneizar a travs de nuevas
normativas (cohesin, calidad) lo que ya no se puede condicionar por la va de la
capacidad de gasto, como sucede en Canad, condicionando las subvenciones.

El detalle de las funciones (agregacin FMI) no permite un anlisis ms profundo de las


razones de las diferencias entre la descentralizacin ms federal comparada y la
28

espaola, ni en cmo se encardinan las competencias entre entes de diferentes


Administraciones Territoriales (corporaciones locales y provinciales o equivalentes).
El buscar la homogeneizacin de los datos suele obligar a trabajar con agregados
mayores, y lo que se gana en comparativa se pierde a menudo en capacidad predictiva al
obviarse los detalles. Para ello, los detalles institucionales cuentan: qu administracin
tiene potestades originarias en primer lugar, qu factor provoca la descentralizacin de
competencias, cmo se lleva a cabo, qu objetivos y controles-, es posible establecer
para garantizar la cooperacin necesaria, qu consecuencias financie ras se producen
como resultado (procesos de gasto resultantes de la demanda de bienes y servicios de
elasticidad renta elevada y falta de compromisos centrales suficientes en su
mantenimiento), etc.

Vale la pena aadir, por ltimo, que el anlisis no agota lo que debera ser una
valoracin ms cualitativa sobre el contenido de las competencias ejercidas desde los
entes territoriales, y que requiere otro tipo de anlisis que la comparacin de cifras no
agota, el coste quizs de una cierta prdida de sistemtica.

III.- LA CALIDAD DEL GASTO PBLICO: UN ENFOQUE CUALITATIVO

III.1- La calidad de la descentralizacin del gasto pblico

Es necesario, por tanto, en la medida que sea posible, compaginar las cifras anteriores
con valoraciones de corte cualitativo a la vista de como la capacidad financiera respeta
las esferas de intervencin propias de las CC.AA. Este debera ser el caso, en mbitos
materiales de competencias con relieve suficiente como para que se garantice una
posibilidad efectiva de incidencia en aquellos aspectos sociales, econmicos o polticos
de acuerdo con las opciones libre y democrticamente decididas por las CC.AA. El
hecho que el Estado por la va de las competencias centrales retenidas determine este
terreno, no queda recogido en la pura cifra del gasto mantenido centralmente, pero s
puede servir como indicador de cmo la fragmentacin de las competencias, la
horizontalidad de su definicin (ordenamiento, ley de bases, directrices de
coordinacin) y el campo concreto en que stas se expresan (temas sustantivos y
bastante ambiguos para la interpretacin constitucional por ejemplo, en qu y cmo se
ha de garantizar un trato unitario a nivel de Estado), hace que a pesar de la
29

descentralizacin observada del gasto, el proceso uniformista se mantenga en la prctica


incluso para aquellas competencias exclusivas de las CC.AA. Esto implica que detrs de
las cifras de gasto gestionado descentralizadamente se acaben recogiendo facultades
administrativas y de ejecucin no estrictamente derivadas del ejercicio de la funcin
legislativa ms propia de la Administracin central.

En este sentido, el concepto de coordinacin adoptado es, por definicin, muy amplio.
Inicialmente, por ejemplo, pueden distinguir dos conceptos con implicaciones muy
diferentes: ya sea aquel entendido como ser coordinados por un organismo superior
(de la Administracin Central) que marque las pautas generales, o bien la
institucionalizacin de instrumentos que fomenten la conveniencia mutua a
coordinarse, dentro del mismo nivel (de la Administracin Autonmica). A causa de
esta gran amplitud interpretativa que caracteriza el concepto, es bueno tomar alguna
acepcin que sirva de referencia. En este caso, tomaremos el concepto de coordinacin
utilizado por el Tribunal Constitucional en algunas de sus sentencias:
Se trata de una funcin instrumental, consistente en fijar medios, sistemas y
procedimientos de relacin entre CC.AA. que hagan posible, sobre la base de la
informacin recproca y la accin conjunta, la integracin del sistema sanitario desde
la diversidad de las acciones de las diferentes CC.AA..

En consecuencia, la coordinacin competencial sera:

a) la referencia a una competencia formal (normas comunes y directrices auto


concedidas a travs de organismos mixtos) no sustantiva (no afecta a un
organismo separado de las partes o perteneciente a una de stas de forma
exclusiva. Este sera el caso, por ejemplo, si las competencias se ejercieran
desde organismos de la Administracin Central como la Alta Direccin o la
Inspeccin del Estado o del Ministerio;
b) el reconocimiento de que la coordinacin competencial debe ejercerse en un
plano horizontal: es decir, entre administraciones del mismo nivel. Por tanto,
quedan excluidas las estructuras que imponen la coordinacin por la va
jerrquica y vertical;

30

c) el carcter eminentemente preventivo, para evitar conflictos posteriores a la


hora de aceptar procedimientos comunes para la adopcin (autnoma) de
decisiones.
d) Por tanto, estas tareas de coordinacin no requieren mecanismos de direccin,
ni de gestin, ejecucin, etc. si no tan slo instrumentos adecuados para
facilitar la relacin entre administraciones del mismo nivel.

En conclusin, tal como recalcan algunas sentencias del TC:

El principio de igualdad no puede ser entendido en modo alguno como una monoltica
uniformidad (...), y no requiere un ordenamiento del que resulte que, en igualdad de
circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos
derechos y obligaciones (...), especialmente cuando ello resultase frontalmente
incompatible con la autonoma (Sentencias del TC 37/1981 y 37/1987).

Queda claro pues, que las funciones de coordinacin no tienen como objetivo conseguir
una uniformidad en la provisin de servicios y la delimitacin del concepto del ente
puede ayudar a acotar cules deberan las funciones que ha de desarrollar la
Administracin Central en la mayor parte de servicios transferidos a las CC.AA. pero
que no son de competencia exclusiva. Es necesario remarcar que el proceso de
descentralizacin de competencias a las CC.AA. es poltico y no meramente
administrativo: es, por tanto, esperable que estas ltimas disfruten de capacidad
financiera y legislativa propia.

III. 2- La distribucin de la capacidad de decisin entre los difere ntes niveles de la


Administracin y la calidad de las decisiones de autogobierno

Cuando uno intenta analizar en los anteriores contextos,

el peso de los diferentes

niveles de gobierno en la realidad de las haciendas multijurisdiccionales, la tentacin de


buscar un referente cuantitativo como objetivacin de su importancia suele ser un rasgo
comn. Todo y esto, la capacidad de autogobierno de los diferentes entes de una
hacienda federal requiere a menudo, como comentaremos a continuacin, apreciaciones
cualitativas que sobrepasan aquel anlisis.
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Efectivamente, las cifras pueden recoger o no la realidad en lo que se refiere a las


capacidades reales de decisin en materia de autogobierno de los diferentes entes
polticos. Muy a menudo algunos han hecho bandera de la divisin cuantitativa 50-2525 como distribucin porcentual tpica (normal?, deseable?) del peso del gasto pblico
en los presupuestos de los gobiernos federales entre los peldaos centrales, regionales y
locales, sin que haya en todo caso uno a priori que justifique este estndar por encima
de la, pongamos, distribucin en tercios. Adems, y es lo que queremos destacar ahora,
las cifras pueden decir muy poco de los contenidos concretos ms legados a la realidad
de cmo se producen la gestin del gasto en lo que se refiere a la capacidad de decisin
que se tiene sobre ella, a la capacidad de decisin con la que la financiacin disponible
se gestiona a la vista de la autonoma, indiscrecionalidad fruto, de los
condicionamientos en origen en (financiero) o en destino (margen de maniobra) del
gasto que se realiza 4 .

En la prctica, de todas las decisiones en manos de un gobierno, las ms relevantes son


aquellas que se reflejan en actuaciones en actuaciones pblicas que a razn de
determinados objetivos sociales, modifican las condiciones iniciales de los agentes
partcipes. Es decir, actuaciones, por ejemplo, que generan consecuencias econmicas,
(i) por la va de generar por accin u omisin una modificacin de los flujos de ingresos
y gastos o (ii) sin alterar stos directamente, implican un cambio significativo en las
condiciones econmicas de los individuos, empresas o instituciones afectadas en el
momento de conseguir estos flujos por su cuenta. Estas decisiones se pueden
contemplar bien (i) desde la capacidad potencial de decidir o (ii) desde el ejercicio real
que se haga de estas capacidades, remarcando que slo este segundo aspecto quedara
recogido en las cifras presupuestarias. As mismo, los aspectos regulatorios que no se
traducen tampoco en actividad financiera pblica (normativas, determinacin de
derechos y deberes, capacidad arbitral, ...), sino que trasladan los costes de
cumplimiento a la esfera privada de las familias y empresas, no quedan recogidos en las
cifras de la actividad financie ra pblica, todo y su importancia decisiva (y desigual a
cada mbito territorial) en la capacidad de autogobierno del que se puede dotar un
territorio. Ntese, adems, que la influencia en la capacidad regulatoria puede venir de

Una buena discusin de referencia en el tema se puede encontrar en Ruiz Huerta J y Gimnez A.
ndices de descentralizacin y distribucin de la capacidad de decisin Papeles de Trabajo n 10/90
Instituto de Estudios Fiscales 1990.

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mano de la participacin en la elaboracin estatal (conjunta) de la norma, o confinada


en su simple ejecucin a nivel descentralizado. Y aunque la segunda alternativa se
refleje ms que la primera en las cifras presupuestarias (una transferencia de gasto), no
hay posiblemente dudas de que es la menos importante.

La calidad de la capacidad de gobierno puede valorarse igualmente del grado de


dependencia o tutela existente por parte de la hacienda supragubernamental en la
elaboracin de la propia decisin. sta se puede referir tanto a la toma en consideracin
de la actuacin (iniciativa de emprenderla) como en los aspectos relativos a su
ejecucin. Y finalmente, una vez estas decisiones son tomadas ms o menos
restrictivamente, se puede valorar la cualidad, en razn de si se trata de decisiones que
en su contenido de ejecucin material, son o no condicionadas externamente al propio
decisor (quin y cmo es elegible para la poltica pblica diseada).

Estos detalles que sobrepasan lo que las cifras contienen se pueden completar,
finalmente, con una valoracin ms radical sobre si la calidad de las decisiones cae en
mayor medida en el poder de gastar y/o en el poder de ingresar, y en qu grado la
naturaleza del segundo mejora el primero. Por eso uno puede considerar (i) el peso de la
tributacin autonmica o el grado de autonoma de los gobiernos territoriales en el
diseo de los impuestos que sirven para determinar la capacidad del gasto autonmico,
y/o (ii) los mrgenes existentes para la obtencin de recursos propios, dada la
confluencia de potestades tributarias: as en bases imponibles, tipos, con o sin
limitaciones, y en qu impuestos.

En definitiva, la valoracin de la capacidad de decisin de los entes que componen una


hacienda multijurisdiccional requieren un vector mltiple que contienen elementos
cuantitativos y cualitativos que complican enormemente la tarea del analista pero que no
admiten un tratamiento nico.

1II. 3- El gasto multijurisdiccional a la vista de la importancia de la naturaleza de


los acuerdos con que se configura

Tras toda hacienda multijurisdiccional hay una determinada distribucin de


competencias, que en trminos econmicos podramos remitir a una determinada
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participacin de cada uno de los entes polticos (instituciones de base electa sobre
demarcaciones territoriales determinadas) para cada una de las funciones fiscales
tradicionales, es decir, en las polticas pblicas afectas a las esferas de la asignacin de
recursos, redistribucin y estabilizacin econmica.

En efecto, en las vas de acceso a la jurisdiccin compuesta para el ejercicio de las


funciones fiscales ste puede ser mltiple. Una primera va es la de la descentralizacin
en origen, realizada por los Estados que deciden configurarse como estados
regionales. Se trata de casos en los que el doble nivel de gobierno resulta de un proceso
de descentralizacin de competencias al amparo del pacto constitucional, que
originariamente pertenecan al Estado, identificado mayormente con administracin
central. Son as los rganos centrales quienes deciden competencias, de ms alto a
menor nivel. Estas regulaciones son previas o concomitantes a las de las regiones del
Estado. En la operativa descentralizadora es comn que el poder judicical y la fiscalidad
permanezcan ubicadas en las instituciones del poder central. Italia o Espaa, entre otros
pases, seran ejemplo del proceso anterior.

Una segunda vas es la de las federaciones. As en el caso de las federaciones histricas


(como EE.UU., Suiza o Alemania), el proceso de creacin de mbitos de gasto
multijurisdiccional que se acaba registrando es el resultado de las cesiones de
competencias de unidades previas e independientes que preceden la jurisdiccin central
configurada con la cesin de aquellas competencias. En realidad, el proceso equivale a
una centralizacin, por la que unidades federales ceden una serie de competencials a
favor de un poder central. Como es un acuerdo a partir de diferentes unidades polticas,
el referente al comn de sus contenidos es de naturaleza tendencialmente simtrico. Las
unidades federales ejercen sus poderes legislativos, judiciales y fiscales sobre los
ciudadanos de manera independiente, y el territorio de la federacin es poco ms que la
suma de los territorios de unidades federales. El federalismo de esta raz es de
naturaleza, simtrica y cooperativa, y en l priman los objetivos de coordinacin a causa
sobre todo, de que las nuevas competencias que la complejidad socioeconmica sita en
la esfera de los poderes pblicos son compartidos (por ejemplo en Alemania y Austria).

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Una va prxima, aunque diferente a la anterior, es la de los acuerdos federales5


especficos entre unidades (estados asociados) que de manera diferente centralizan, con
objetivos de cooperacin/coordinacin, aquellos aspectos que ms les convienen en el
desarrollo de sus funciones fiscales, a la vista de cambios sobrevenidos que as lo
favorecen. En este caso, las relaciones de las unidades federales con el poder central no
son homogneas. En la constitucin, el acuerdo federal establece diversas relaciones
para algunas de aquellas unidades que queda reflejada en diferentes niveles
competenciales en el entramado institucional, en la representacin de esto en la poltica
fiscal. Los motivos, como seala F. Requejo (ob. cit.), de regular asimetras legales son
diversas, pero todos estn basados en las asimetras de hecho (culturales, geogrficas,
histricas, ...), crecientes y con voluntad (aceptada constitucionalmente) de ser
mantenidas. Blgica constituye en este sentido un ejemplo reciente de lo que estamos
hablando. Las unidades asociadas retienen en este sentido un grado elevado de
autogobierno, pero a la vez desarrollan un mnimo papel dentro de la unidad superior a
la que voluntariamente se vinculan. El acuerdo no se puede romper unilateralmente por
parte de los dos tipos de unidad, sino tan slo de una manera acordada (paccionada se
dice en algunos casos) entre las dos unidades (Puerto Rico con los EE.UU.; el estado de
Butan en la India) o unilateralmente, bajo unas determinadas condiciones
preestablecidas (algunos casos en Nueva Zelanda y en los EE.UU.).

Finalmente, por la va de las confederaciones se trata de establecer gobiernos comunes


para el desarrollo de tareas u objetivos especficos (bsicamente poltica internacional,
defensa o econo ma). En este caso, el gobierno comn es totalmente dependiente de los
gobiernos de las unidades que lo han creado, como si de gobiernos delegados de las
unidades confederadas se tratase, las cuales siempre pueden dar por finalizado el
acuerdo de manera unilateral. Algunos aspectos de la Unin Europea, o en otras
comunidades de estados independientes o en el caso de las comunidades del Caribe
podran servir de ilustracin.

En definitiva, todo este detalle constitucional a menudo no se traducir tanto en las


cifras de la actividad presupuestaria de la hacienda multijurisdiccional, pero s
probablemente en la calidad de sus actuaciones. Este influir en el contenido material

- Vase en este sentido F. Requejo Federalisme, per a qu? Lhora present editorial 3i4 1998.

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real y efectivo del ejercicio de las competencias respectivas, de manera que es necesario
recordar unos mnimos de precaucin antes de sacar conclusiones basadas slamente en
los grandes flujos financieros que gestionan las diferentes unidades de gobierno.

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ANEXO 1-

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38

39

40

41

Cuadro 1. Porcentaje del gasto pblico


efectuado centralmente
ao
(%)
Argentina
2001
56,40
Australia
2001
60,88
Austria
2000
66,59
Belgium
2000
69,04
Canada
2001
40,28
Czech Republic
2001
80,28
Denmark
2000
53,61
Finland
2000
66,16
France
1993
82,49
Germany
2001
63,54
Greece
2000
94,74
Hungary
2000
76,35
Iceland
2000
71,96
India
1999
52,96
Ireland
1997
74,86
Italy
2000
73,84
Luxembourg
1999
86,95
Netherlands
1997
78,29
Norway
1999
67,22
Poland
2001
69,31
Portugal
1999
87,84
Romania
2001
82,61
Slovak Republic
2001
93,11
Slovenia
2001
88,37
Sweden
2000
60,03
Switzerland
2000
53,10
United Kingdom
1998
77,90
United States
2000
49,74

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