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LA REFORMA TRIBUTARIA

EN LA ARGENTINA

LA REFORMA TRIBUTARIA
EN LA ARGENTINA
Tomo II

F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
L ATINOAMERICANAS

ndice

Prefacio .............................................................................................

Introduccin ......................................................................................

11

PRIMERA PARTE
Diseo del sistema tributario y reformas recientes
1. El diseo del sistema tributario, aspectos conceptuales y empricos
y su relevancia para el caso argentino, Daniel Artana .........................

15

2. Reformas tributarias recientes, Hugo Gonzlez Cano ......................

47

SEGUNDA PARTE
Impuestos al ingreso
3. Los impuestos al ingreso del trabajo,
Daniel Artana y Nuria Susmel .............................................................

93

Impreso en la Argentina
Hecho el depsito que marca la ley 11.723

4. Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia


internacional, Daniel Artana ..............................................................

113

Fundacin de Investigaciones
Econmicas Latinoamericanas, 1998
Crdoba 637, 4 piso
Buenos Aires, Argentina
Tel.: 314-1990/7178

5. La tributacin sobre el ahorro y la inversin,


Juan Carlos Gmez Sabaini ................................................................
Anexo al captulo 5. Casos especiales .................................................

135
181

I.S.B.N.: 987-99661-??
Derechos reservados
Prohibida su reproduccin total o parcial

TERCERA PARTE
Imposicin al consumo
6. Los impuestos al consumo. Aspectos conceptuales,
Oscar Libonatti...................................................................................

195

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Prefacio

7. Algunos problemas en la aplicacin del IVA en la Argentina


y comparacin con normas similares vigentes en pases de la
Unin Europea y Amrica, Hugo Gonzlez Cano .................................

215

8. Tratamientos especiales en el impuesto al valor agregado,


Oscar Libonatti...................................................................................

239

9. Los seguros y el sistema impositivo argentino, Carlos Rivas............

283

10. La imposicin sobre los ingresos brutos, Oscar Libonatti...............

301

11. Alternativas para estructurar y coordinar la imposicin al


consumo entre distintos niveles de gobierno, Oscar Libonatti ..............

327

12. Incidencia distributiva del sistema impositivo argentino,


Leonardo C. Gasparini........................................................................

367

QUINTA PARTE
La administracin tributaria argentina
Diagnstico de la Direccin General Impositiva
13. La administracin tributaria argentina. Diagnstico de la
Direccin General Impositiva .............................................................

437

14. Incentivos y administracin tributaria: su aplicacin a la


Argentina, Santiago Urbiztondo ..........................................................

465

15. Resumen, Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Oscar Libonatti


y Santiago Urbiztondo ........................................................................

509

16. El sistema tributario argentino a comienzos de 1998,


Daniel Artana y Ricardo Lpez Murphy ...............................................

531

17. Sugerencias de reforma, Daniel Artana, Oscar Libonatti,


Ricardo Lpez Murphy y Santiago Urbiztondo ......................................

535

18. Cuantificacin de la propuesta y viabilidad institucional,


Daniel Artana y Santiago Urbiztondo...................................................

545

En los ltimos aos FIEL ha realizado numerosas investigaciones sobre


la economa del sector pblico argentino. As se concretaron, entre otros, estudios sobre la eficacia del gasto social, las regulaciones ambientales, la privatizacin de empresas del Estado, la desregulacin econmica, la reforma
laboral, el sistema judicial, las pequeas y medianas empresas y el federalismo fiscal. En 1991 FIEL public un primer trabajo sobre el sistema tributario argentino.
Durante 1997 y la primera parte de 1998 se actualiz y extendi esa investigacin cubriendo las diferentes dimensiones que se utilizan en la literatura especializada para analizar el funcionamiento de los impuestos. As, se
analizan el impacto sobre la eficiencia y la distribucin del ingreso de los tributos actualmente vigentes en la Argentina, y se evala el funcionamiento de
la agencia recaudadora. Finalmente, se incluyen sugerencias que contribuyen a resolver algunos problemas del propio sistema impositivo, y tambin
otros ms generales de la economa argentina.
Este trabajo fue realizado por un equipo de profesionales integrado por
Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Juan Carlos Gmez Sabaini, Hugo Gonzlez Cano, Oscar Libonatti, Ricardo Lpez Murphy, Carlos Rivas, Mario Salinardi, Nuria Susmel y Santiago Urbiztondo, con el apoyo de Rosario Altgelt
y Daniela Zak como asistentes de investigacin. Fernando Dubois, Nicols
Malumin y Eduardo Meloni colaboraron en algunos aspectos de tcnica tributaria, y Hernn Montero Jaramillo en los temas referidos a la gestin de la
agencia de recaudacin. Daniel Artana y Ricardo Lpez Murphy, Economistas Jefe de FIEL, tuvieron a su cargo la coordinacin general del estudio.
A lo largo de la investigacin se realizaron numerosas entrevistas con
funcionarios de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos de la Argentina, del Internal Revenue Service de los Estados Unidos, del Fondo Monetario Internacional, del New York Stock Exchange y del Banco Mundial. FIEL
desea expresar su sincero agradecimiento a todos ellos. Asimismo, desea
agradecer la valiosa colaboracin prestada por Vito Tanzi, Director del Departamento Fiscal del Fondo Monetario Internacional, y P. Shome, del mismo
departamento; a Reta Jones, del Internal Revenue Service de los Estados
Unidos y a Carlos Silvani, titular de la Administracin Federal de Ingresos

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Pblicos de nuestro pas. Finalmente, desea agradecer a A. Guillermo Zoccali, Director Ejecutivo de la Argentina en el Fondo Monetario Internacional, y
a Arnaldo T. Musich, Presidente Honorario de FIEL, el inters demostrado en
el desarrollo de la investigacin.
La realizacin de este trabajo fue posible gracias al aporte de las siguientes empresas: ABN AMRO Bank, Acindar Industria Argentina de Aceros S.A.,
Aguas Argentinas S.A., AMSA, Asociacin Argentina de Seguros, Asociacin
de Bancos Argentinos (ADEBA), Astra Compana Argentina de Petrleo S.A.,
Banca Nazionale del Lavoro S.A., Banco Bisel, Banco Crdito Argentino,
Banco de la Ciudad de Buenos Aires, Banco de Ro Negro, Banco Israelita de
Crdoba S.A., Banco Morgan, Banco Ro, BankBoston, Bayer Argentina S.A.,
Bolsa de Cereales de Buenos Aires, Bolsa de Comercio de Buenos Aires, Caja
de Valores, Cmara Argentina de Agentes de Bolsa, Cmara Argentina de
Supermercados, Cmara de AFJP, Camuzzi Gas Pampeano S.A., Cargill S.A.C.I., Cervecera y Maltera Quilmes, Citibank, N.A., Coca Cola de Argentina
S.A., Deloitte & Co, Deutsche Bank, ESSO S.A. Petrolera Argentina, Fratelli
Branca Dest. S.A., Loma Negra C.I.A.S.A., Massalin Particulares S.A., Mxima AFJP, Mercado de Valores de Buenos Aires, Mercedes Benz Argentina
S.A., Molinos Ro de la Plata, Monsanto Argentina S.A., Nestl Argentina
S.A., Organizacin Techint, Prez Companc S.A., Petrolera Argentina San
Jorge, Pirelli Argentina S.A., Refineras de Maz S.A., Roggio S.A., S.A. Garovaglio y Zorraqun, Shell C.A.P.S.A, Sociedad Comercial del Plata S.A., Sociedad Rural Argentina, Socma Americana S.A., Telecom Argentina, The Chase
Manhattan Bank, N.A., Unilever de Argentina S.A., Vidriera Argentina S.A.,
VISA, Xerox Argentina S.A., e YPF S.A.
Finalmente, cabe mencionar que el estudio forma parte del Programa de
Investigacin de FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque los resultados no comprometen la opinin individual de sus miembros, ni de las entidades fundadoras de FIEL o de sus empresas patrocinantes.
Buenos Aires, mayo de 1998
JUAN P. MUNRO
Vicepresidente

VCTOR SAVANTI
Presidente

Introduccin

En los ltimos aos la Argentina ha concretado varias reformas tributarias que han modificado en forma importante el diseo del sistema impositivo del pas. A comienzos de 1998 se asiste a un nuevo intento por parte del
Poder Ejecutivo Nacional de realizar un cambio de cierta envergadura.
En cada una de estas oportunidades se ha generado un intenso debate,
lo cual no debe llamar la atencin porque los impuestos, por su propia caracterstica, no son del agrado de las personas que deben pagarlos. En otras
palabras, son un mal necesario para poder hacer frente a las erogaciones
del Estado.
En principio, un enfoque global de las finanzas pblicas exigira evaluar
en conjunto las dos principales herramientas de la poltica fiscal: los impuestos y los gastos, discutiendo su eficiencia, su impacto sobre la distribucin del ingreso y su simplicidad para el gobierno y el ciudadano. FIEL ha
realizado numerosos aportes respecto de cmo puede mejorarse la calidad
del gasto pblico. Por ello, en este trabajo se analiza la problemtica de los
impuestos en todas sus dimensiones.
La primera parte tiene dos captulos. En el primero de ellos se resumen
algunos principios conceptuales respecto del anlisis econmico de los impuestos y luego se evalan las reformas tributarias recientes en los pases
desarrollados y en Latinoamrica.
En la segunda parte se analizan los impuestos al ingreso, con una seccin destinada al anlisis de los impuestos sobre el trabajo, otra al anlisis
conceptual de la tributacin sobre el capital, una tercera a la experiencia
comparada de los gravmenes al ahorro y la inversin y una cuarta sobre algunas cuestiones puntuales referidas a aspectos complejos de la tributacin
al factor capital.
En la parte siguiente se discuten los impuestos al consumo, comenzando
por una introduccin conceptual al tema, y discutiendo en las secciones siguientes el IVA, los impuestos provinciales y un caso complejo de tributacin
indirecta (la industria de los seguros).
En la cuarta seccin se analiza, conceptualmente, el impacto de los impuestos sobre la distribucin del ingreso, y luego se realizan estimaciones
para la Argentina que se comparan con la experiencia de otros pases.

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En la siguiente parte se evalan los problemas de la administracin tributaria, tanto desde el enfoque tradicional de eficiencia en la gestin, como
de uno ms moderno, basado en los problemas que aparecen porque los incentivos de los funcionarios de la agencia recaudadora pueden colisionar con
los objetivos de la sociedad.
Finalmente, se concluye con un resumen del trabajo y con propuestas de
reforma que mejoran la eficiencia del sistema tributario argentino, impactan
favorablemente en la distribucin del ingreso y contribuyen a resolver el problema de la evasin fiscal. Adems, tienen en cuenta los problemas actuales
de la economa argentina, y respetan las restricciones institucionales vigentes.

PRIMERA PARTE
DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Y REFORMAS RECIENTES

CAPTULO 1
El diseo del sistema tributario,
aspectos conceptuales y empricos y
su relevancia para el caso argentino
Daniel Artana

1. INTRODUCCIN
El objetivo de este captulo es resumir las principales conclusiones que
pueden obtenerse, tanto desde el punto de vista de la teora como desde el
de la evidencia emprica internacional, respecto a los elementos que deben
considerarse a la hora de disear el sistema tributario. Para ello, es conveniente plantear cules son los objetivos que se pretenden alcanzar. En general, existe consenso entre los especialistas en mencionar los siguientes:1

Los tributos deben permitir alcanzar la recaudacin necesaria para hacer


frente a las erogaciones del Estado, de modo tal de cumplir con los objetivos de la poltica macroeconmica del gobierno. Un corolario de esta afirmacin es que cuando se comparan las ventajas y desventajas de un impuesto (o conjunto de gravmenes) con las de otro se debe realizar tal
ejercicio a igual nivel de recaudacin para ambos. En caso contrario, se
tratar de un ejercicio con poca validez prctica porque un gravamen que
recauda menos, a priori, permite alcanzar ms fcilmente los otros objetivos.
El sistema impositivo debe procurar minimizar las interferencias con el
funcionamiento del mercado, tanto en un momento del tiempo, como intertemporalmente. En general, todos los tributos introducen algn tipo de
distorsin.2 De este modo alteran la asignacin de recursos, generando
una ineficiencia que se traduce en un menor potencial de consumo o bienestar para la poblacin, o incluso reducen la tasa de crecimiento de la
economa, potenciando los efectos negativos sealados.
Los impuestos deben contribuir a lograr una distribucin ms equitativa
del ingreso o la riqueza. Si bien es posible atender este objetivo de la sociedad a travs de la poltica de gasto pblico con tributos proporcionales
para todos los ciudadanos, en general se espera que los impuestos sean
diseados en forma progresiva.
Finalmente, los impuestos deben ser simples, de modo tal de facilitar la
recaudacin por parte de la agencia pblica encargada de la administracin tributaria y de minimizar los costos que genera su cumplimiento en

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los contribuyentes. Adems, deben ser predecibles, evitando, en la medida de lo posible, cambios reiterados y bruscos en su monto y estructura.
Uno de los problemas a resolver en el momento de decidir la poltica tributaria es que la consecucin de estos objetivos puede tener aspectos contradictorios. Tradicionalmente se ha aceptado que existe un compromiso
(trade-off) entre eficiencia y equidad, dado que un esquema progresivo de
imposicin a los ingresos normalmente utiliza una estructura de alcuotas
creciente, que afecta negativamente los incentivos de las personas a trabajar
y ahorrar en forma ms intensa cuanto ms alto es el nivel de ingreso (y precisamente son las familias de mayores recursos las que ms ahorran).3 Tambin se reconoce que, a medida que el gobierno aumenta sus necesidades de
recursos, se debe recurrir a alcuotas cada vez mayores o a impuestos ms
distorsivos, lo que afecta negativamente la asignacin de recursos y el crecimiento econmico. Y tambin es posible que impuestos simples y de bajo
costo de recaudacin generen ineficiencias o inequidades importantes.4 Por
ejemplo, los impuestos mnimos o presuntos son ms fciles de controlar y
liquidar pero al costo de gravar en forma desigual el valor agregado de las
empresas cuya estructura difiere del promedio utilizado para calcular el
monto presunto. Tambin son sencillos los impuestos de suma fija per cpita, aunque son fuertemente regresivos.
Adems de resolver estos posibles conflictos entre los objetivos que guan
una poltica tributaria eficaz, el sistema impositivo se debe adaptar a las limitaciones institucionales de cada pas. Por ejemplo, si existen dificultades
serias de administracin tributaria se debe aceptar que ser poco probable
que funcionen adecuadamente los gravmenes que pueden ser recomendables para pases que no tienen el mismo problema. Tambin debe contemplarse que en la redaccin de las leyes tributarias influyen grupos de presin
que tratarn de sesgar el sistema de modo tal de favorecer sus propios intereses aun a expensas del inters de los dems. En este sentido, impuestos
que sean menos vulnerables a la accin de estos grupos se vuelven ms
atractivos que aquellos en los cuales resulta ms fcil esconder un tratamiento de privilegio.
Por ltimo, el diseo del sistema tributario debe contemplar aspectos tales como:

El federalismo fiscal, donde aparecen, entre otras, cuestiones referidas a


la distribucin de los recursos entre niveles de gobierno (la que puede
afectar la correspondencia fiscal, al generar un divorcio importante entre
el beneficio que se obtiene de la decisin de gastar y el costo de financiar
esa erogacin que puede ser transferido a otro gobierno); o posibles guerras tributarias o comportamientos oportunistas de los diferentes niveles
de gobierno (que pueden terminar convirtiendo un buen impuesto en la
teora, en un psimo gravamen en la prctica).
El grado de apertura de la economa al comercio internacional de mercancas y de capitales, ya que varias de las conclusiones a las que se llega, en el caso de una economa cerrada, se modifican drsticamente
cuando se analiza una economa abierta.

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

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En las secciones que siguen se analizan estos puntos, tanto en sus aspectos conceptuales como a la luz de la experiencia internacional.

2. IMPUESTOS Y EFICIENCIA ECONMICA5


Al analizar el impacto de los impuestos sobre la eficiencia econmica se
pueden distinguir aquellos aspectos relacionados con las distorsiones en una
economa que se mantiene en estado estacionario y los que afectan a la tasa
de crecimiento de la misma. En el primer caso, los impuestos pueden causar
una prdida de bienestar (tambin llamada costo de eficiencia) porque se reduce el nivel de bienestar de la comunidad con relacin al que hubiera existido en su ausencia. En otras palabras, la economa reduce sus posibilidades
de consumo por la presencia de los tributos.6 En el segundo, los impuestos
reducen la tasa de crecimiento de la economa y ello genera un costo cierto,
tambin medido en trminos del bienestar de los individuos.
La mayor parte de la literatura especializada se ha concentrado en analizar el primer aspecto. En ausencia de externalidades u otras fallas de mercado que puedan justificar la existencia de un tributo, la mayora de los impuestos genera una prdida de bienestar. Ello ocurre porque se trata en
forma no uniforme a todos los bienes que consume un individuo y esto altera
las decisiones de consumo y produccin: aquellos bienes gravados a menor
tasa tienen un precio para el consumidor ms bajo en trminos relativos que
el que exista antes de introducir el impuesto. De esta forma, la cantidad de
bienes que se produce y consume pasa a estar influida tambin por los impuestos, en lugar de depender solamente de las valoraciones que tengan los
consumidores sobre cada bien y de los costos econmicos de producirlos.7
Por lo tanto, aun cuando para la sociedad existan actividades ms rentables
o consumos ms convenientes, los impuestos distorsionan esa seleccin, favoreciendo en forma artificial a aquellas actividades que reciben un tratamiento preferencial.
Con relacin al impacto de los impuestos sobre el crecimiento econmico,
la literatura ha avanzado poco.8 Esto es fcil de explicar. Existe una larga bibliografa sobre el impacto de los impuestos sobre el ahorro y la inversin,
pero en el modelo neoclsico de crecimiento econmico, ninguna de estas variables afecta la tasa de crecimiento, sino que influyen sobre el nivel del producto per cpita. Si se acepta esta teora, debe analizarse el impacto de los
impuestos sobre la tasa de cambio tecnolgico o la tasa de mejora en la fuerza laboral; ypero sobre el tema, los estudios son escasos. En cambio, en los
modelos de crecimiento endgeno la inversin s influye sobre la tasa de crecimiento (efectos learning by doing, difusin de conocimientos, etctera).
Aqu existe un vnculo ms directo entre impuestos y crecimiento, a travs
del impacto de aquellos sobre la inversin. En los prrafos que siguen se resumen los efectos de los gravmenes sobre diferentes variables econmicas,
dejando de lado los problemas que plantea el crecimiento econmico. 9
Existe un impuesto que no tiene costo de bienestar, pero que no se utiliza por restricciones de informacin porque no es posible conocer con precisin la cantidad de recursos de que dispone cada agente econmico, cuya

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EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

oferta al mercado no se alterara ante la presencia del impuesto. Se trata del


impuesto de suma fija que no altera ningn precio relativo, ya que los ciudadanos deben pagarlo antes de realizar cualquier transaccin econmica. En
otras palabras, no afecta decisiones en el margen sino que extrae recursos
intramarginales de cada agente econmico. Debe sealarse que aun cuando
se pudiera conocer con exactitud la cantidad de recursos que el Estado puede reunir, los argumentos tericos a favor de un gravamen de estas caractersticas, en general, ignoran que una decisin expropiatoria de este tipo tiene efectos negativos sobre las decisiones futuras porque no existe forma de
garantizar que no volver a repetirse el episodio.10 Otra versin de los impuestos de suma fija, el que calcula un monto uniforme per cpita, no se
utiliza por su marcada regresividad. Excluido el impuesto de suma fija, el
resto de los gravmenes generan costos de eficiencia.
Impuestos al consumo y a la produccin. En el caso de los impuestos generalizados al consumo existe un costo de eficiencia porque se penaliza el
consumo de los bienes que el individuo adquiere en el mercado, relacionados
con el ocio y las actividades que no pasan por el mercado (produccin para
autoconsumo, por ejemplo), pero no se afecta el ahorro. Sin embargo, como
la base imponible del impuesto al consumo es menor que la de un gravamen
tradicional sobre el ingreso (que grava tanto al consumo como al ahorro), para obtener la misma recaudacin es necesario recurrir a una alcuota mayor.
Por lo tanto, comparando impuestos con el ingreso y con el consumo no puede decirse con certeza cul tiene menor costo de eficiencia, aunque conforme
a supuestos razonables, el impuesto al consumo es algo menos distorsivo.11
Dado que el costo de eficiencia de un impuesto uniforme al consumo aparece porque no es posible gravar el ocio, se desarroll la literatura del impuesto ptimo que trata de contemplar este problema. Desde el trabajo pionero de Ramsey en la dcada del 20 se ha elaborado la idea de que ante la
imposibilidad de utilizar impuestos de suma fija para financiar al Estado, lo
lgico es buscar un sistema de impuestos indirectos que distorsione lo menos posible la asignacin de recursos. Es aqu donde aparecen los impuestos
a la Ramsey que, de acuerdo con ciertos supuestos, resultan en tasas no
uniformes ya que se trata de lograr una reduccin proporcionalmente igual
en todos los bienes.12 Extendiendo la regla de Ramsey se llega al resultado
de Corlett-Hague-Harberger que resulta en tasas mayores para los bienes
que son complementos del ocio. Esto tiene una lgica clara: si el problema
apareca porque no se poda gravar al ocio, la alternativa es que las alcuotas
mayores recaigan sobre aquellos bienes que se consumen en forma conjunta
con el ocio (sus complementos).13
La imposicin indirecta ptima presenta algunos problemas cuando se
trata de utilizar en la prctica:14

c) Los costos de administrar una estructura de impuestos indirectos no


uniformes son muy superiores a los que se necesitan para controlar un
impuesto al consumo uniforme.
d) Al aceptar la vigencia de impuestos no uniformes se facilita la accin de
grupos de presin que tratarn de lograr una alcuota menor que la que
les correspondera en el esquema de impuestos ptimos, y que ser ms
difcil de percibir por parte de la sociedad. Esto genera prdidas de recursos en el proceso de bsqueda de la ley ms favorable para el sector
(rent-seeking), y, adems, un costo de bienestar al emplearse ms factores en el sector beneficiado por la alcuota baja y menos en el resto de
la economa.
e) Se ignora que los impuestos se evaden y que la evasin tiende a aumentar a alcuotas ms altas.
f) Resulta paradjico que el gobierno se convierta en un monopolista discriminador que trata de cobrar un mark up mayor en los bienes con baja
elasticidad de demanda (es decir explota los gustos de los consumidores),
aun cuando ello sea eficiente (y, por lo tanto, est de acuerdo con el inters del conjunto de la sociedad).
g) Los complementos del ocio no son los bienes de lujo como se considera
en forma intuitiva, sino que en ciertas condiciones se puede demostrar
que son los bienes inferiores.16

a) Requiere una gran cantidad de informacin sobre las elasticidades de demanda directas y cruzadas que no est siempre disponible.
b) Usualmente resulta en tasas impositivas mayores para los bienes con demanda ms inelstica, que son los de primera necesidad. Por lo tanto, los
impuestos ptimos pueden ser fuertemente regresivos.15 Adems, es difcil mantener la equidad horizontal entre diferentes grupos de personas.

Tambin es importante destacar que para obtener una recaudacin determinada, un impuesto que recae sobre los factores productivos o sobre algn insumo genera mayor costo de eficiencia que otro que grava directamente al producto. Ello ocurre porque el impuesto al factor, adems de
introducir las distorsiones en el mercado del producto, tambin alienta a las
empresas a modificar su forma de producir de modo tal de reducir al mnimo
el uso del factor penalizado por el impuesto.17
Impuestos al ingreso. Existen diversos impuestos sobre el ingreso. Los
que alcanzan las ganancias de las sociedades y de las personas y los que
afectan al trabajo. En el caso del impuesto sobre las sociedades se trata de
un gravamen que alcanza a los ingresos del factor capital. El de las personas, en cambio, impone tanto los ingresos del capital como del trabajo,
mientras que los impuestos al trabajo slo recaen sobre los ingresos de los
trabajadores, en general en forma proporcional.
Antes de analizar los impuestos al ingreso, corresponde aclarar que es
necesario evaluar con cuidado cada impuesto antes de clasificarlo dentro de
una categora. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias de las personas que
rige en los pases desarrollados es en verdad un hbrido entre uno sobre el
consumo y otro sobre el ingreso, porque se eximen algunas formas de ahorro;18 mientras que un impuesto a las ganancias que permite la deduccin
automtica de la inversin del balance impositivo es, en verdad, un gravamen sobre el consumo, dado que la inversin deja de estar alcanzada por el
impuesto.19 A su vez, el impuesto al valor agregado puede ser un impuesto al
consumo (si se permite la deduccin automtica de los crditos fiscales por
las compras de bienes de capital), o al ingreso (si slo se permite deducir la
depreciacin de la inversin o en cuotas sin intereses, los crditos por la ad-

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EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

quisicin de bienes de inversin) o al producto (si no se permite siquiera la


deduccin de la amortizacin). Del mismo modo, los impuestos a las ventas
en cascada no son impuestos al consumo solamente, dado que tambin gravan la produccin en aquellas actividades transables que no pueden trasladar el impuesto a sus compradores por la competencia del exterior.
Los impuestos al ingreso alteran la decisin de los individuos entre trabajar y descansar y entre consumir y ahorrar. En el primer caso, porque el impuesto reduce el salario neto que perciben los trabajadores, mientras que
mantiene intacta la satisfaccin personal que genera el ocio. En el segundo,
porque un gravamen al ingreso tradicional impone tanto la capacidad de
consumo de la gente como su ahorro, y vuelve a gravar a los intereses que
genera ese ahorro. Esta doble imposicin sobre el ahorro alienta un mayor
consumo que el que hubiera existido en ausencia del impuesto.
En condiciones generales, un impuesto al consumo equivale a un impuesto al trabajo. Para ver este punto intuitivamente debe contemplarse que
la decisin de los trabajadores es la misma si se reducen sus ingresos como
consecuencia de un impuesto que les baja los salarios o de otro que aumente el precio de todos los bienes de consumo. Los impuestos al trabajo no alcanzan al ahorro porque slo se concentran en los ingresos de las personas
producto de su empleo. Sin embargo, cuando se discute el reemplazo de uno
por otro impuesto aparece una diferencia. Por ejemplo, si se reducen los impuestos al trabajo y se aumentan los impuestos al consumo, como se ha sugerido en varios pases desarrollados para moderar el desempleo, se debe
destacar que, durante la transicin, el impuesto al consumo tambin genera
un impuesto de una sola vez al stock de riqueza, cuyos dueos debern pagar el tributo en el momento de consumirla, accin que no era alcanzada por
el gravamen sobre el trabajo.20
Los impuestos a las ganancias de las empresas y de las personas afectan
el proceso de ahorro e inversin. Esto ocurre porque se genera una diferencia entre el rendimiento neto que percibe quien aporta el capital y el retorno
bruto de la inversin que queda gravado por el impuesto. Por lo tanto, los
proyectos de inversin se realizan con una tasa de corte que es muy superior
al ingreso que recibe quien la financia (el accionista o el ahorrista).
El gravamen alcanza al capital porque al momento de calcular la base
imponible slo se permite deducir la depreciacin sin reconocer el pago de
intereses (incluso, puede no estar sujeta a correccin monetaria). Ello hace
que se deduzca slo un porcentaje del valor presente de la inversin. En
otras palabras, el impuesto a las ganancias tradicional alcanza al valor que
refleja el uso del capital, a diferencia de lo que ocurre con otros insumos o
factores utilizados por la empresa. Este problema se agrava en economas inflacionarias. La ausencia de correccin monetaria en el cmputo de la depreciacin en algunos pases ha servido como excusa para introducir esquemas
de depreciacin acelerada o crditos fiscales por inversin, pero ello slo ha
complicado an ms el sistema, beneficiando ms a unos activos que a
otros.21
Finalmente, existen problemas para determinar la base imponible de los
impuestos al ingreso dado que en teora deben incluirse las variaciones en la
riqueza de las personas, lo que plantea evidentes problemas de medicin por

la dificultad que existe para conocer los valores de mercado de todos los activos de un individuo.22 Tambin se discute su impacto sobre la asuncin de
riesgos porque se argumenta que como no se permite la plena traslacin de
las prdidas, el Estado es un socio que se lleva el 100% de su parte (conformada por la tasa del impuesto) cuando hay utilidades, y aporta menos del
100% de las prdidas.23
Debe notarse que en la mayora de los pases, las ganancias de capital
por la tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal es ms baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en
varios pases en desarrollo como la Argentina en los cuales se exime a las ganancias de capital, o los Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque se puede diferir su impacto en la prctica porque se las grava
slo cuando se realizan. En este ltimo caso, los contribuyentes demoran el
pago del tributo (lo reducen en valor actual) al postergar la realizacin de las
ganancias y adelantar las ventas de los activos con prdidas. De todas maneras, la reduccin de la tasa sobre las ganancias de capital como forma de
alentar la asuncin de riesgos es una poltica cuestionable, al menos sobre
la base de la informacin disponible para Estados Unidos que muestra que
los emprendimientos a riesgo slo explican una parte mnima del total de ganancias de capital de la economa. Y la diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capital abre nuevas vas de elusin que son difciles
de administrar. Por otra parte, si se decide gravar a las ganancias de capital
como si fueran un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben
gravar slo las ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexacin); se debe eximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones
porque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlas porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de
lo devengado, al menos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo en contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones
de contralor fiscal, no se puede permitir la deduccin sin restricciones de las
prdidas de ejercicios anteriores.24
Otros tributos. Adems de los impuestos tradicionales sobre el consumo y
los ingresos del trabajo y del capital, existen otros tributos que tienen un
menor impacto en la recaudacin. Los gravmenes sobre la propiedad inmueble se han analizado como un impuesto especial al uso de capital en
esas actividades,25 y los impuestos al uso de la energa, o al consumo de tabaco y bebidas alcohlicas se han tratado de justificar como forma de corregir externalidades.
Es interesante mencionar que en los ltimos aos se ha observado un incremento en el uso de tasas retributivas por los servicios provistos por el Estado (o por particulares bajo concesin pblica).26 Este cambio permite que
algunos servicios sean financiados con un mecanismo que procura replicar
el funcionamiento del sistema de precios para el resto de los bienes de la
economa, y, por ello, tiene la ventaja de mejorar la asignacin de recursos.
Impuestos al consumo y al ingreso. Aplicacin prctica. Hasta aqu se han
resumido algunas caractersticas de los impuestos principales (al consumo, al
trabajo y al ingreso) pero suponiendo que se trataba de impuestos diseados
con bases amplias y alcuotas uniformes. En la prctica existen numerosos

22

23

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

apartamientos de este caso general que dan lugar a importantes costos de eficiencia. Debe recordarse que el objetivo de neutralidad se alcanza mejor si los
impuestos gravan a igual tasa efectiva las diferentes opciones tanto de inversin, como de consumo.27 Algunas conclusiones de los diferentes estudios sobre el tema, en las cuales se reflejan las caractersticas ms frecuentes en las
estructuras impositivas de distintos pases, son las siguientes:

c) La imposicin al consumo no es uniforme, favorecindose el consumo de


determinados bienes por razones distributivas o promocionales.33 Esto
expande en forma artificial a estos sectores, a expensas del resto de la
economa.
d) Los impuestos se evaden y se eluden.34 La evasin no sera un problema
para la eficiencia econmica si fuera uniforme para todos los agentes econmicos y para todos los sectores. Pero en los hechos no es as y resulta
en tasas efectivas distintas entre sectores que generan costos de bienestar similares a los que surgen por la tributacin diferencial;35 o dentro de
cada sector por las diferentes probabilidades de evasin que tienen las
empresas de una misma actividad.36 La intuicin es la siguiente: los sectores o empresas que evaden cobran los mismos precios que los que cumplen con el fisco, pero la diferencia en el pago de impuestos la utilizan para financiar sus mayores costos. Existe alguna evidencia en el caso de los
Estados Unidos de que las tasas de evasin son diferentes por actividad y
por nivel de ingresos (ms altas para los de menores recursos, en parte
porque los contribuyentes de mayores recursos pueden eludir ms fcil
los impuestos), y que el control de la agencia recaudadora es diferente segn el tamao de las empresas (mayor para las ms grandes, que en los
Estados Unidos son virtualmente controladas en forma diaria).37

a) Los impuestos distorsionan la seleccin de factores de las empresas. Por


ejemplo, existe bastante evidencia de que el capital se grava a tasas menores que el trabajo en los pases de la OECD, desalentando la demanda
de mano de obra.28 Esto probablemente se debe a las preocupaciones por
eventuales fugas de capitales en un mundo donde la movilidad de este
factor ha aumentado en forma notable. Este temor parece un poco exagerado cuando se revisa la experiencia de los impuestos a las ganancias
de las corporaciones porque los impuestos pueden ser eludidos ms en
las decisiones de inversin y menos en lo que respecta al stock de capital. De todas maneras, los ingresos obtenidos por inversiones financieras, en especial las que se realizan en el extranjero, escapan en los hechos a la tributacin va operaciones realizadas en parasos fiscales o por
las dificultades que tiene la agencia tributaria de un pas para acceder a
informacin sobre las inversiones que sus habitantes tienen en otros pases.29 De hecho, el secreto financiero y la decisin de reducir las retenciones sobre los ingresos de no residentes llevan a que ninguno de los
dos pases (el de residencia y el de la inversin financiera) puedan lograr
una recaudacin significativa a partir de estos ingresos.
b) El nivel de bienestar de un pas est asociado a las ganancias de productividad que puedan realizarse, de los recursos que el pas tenga y de cmo se utilizan; no depende de lo que se pueda obtener a expensas de
otros pases. El corolario de esta expresin es que las reducciones tributarias para atraer inversiones no aumentan el crecimiento de largo plazo.30 Sin embargo, en los hechos, los impuestos afectan las decisiones de
inversin, tanto por sectores y regiones como por el esquema de financiamiento u organizacin de la firma. En el primer caso, se trata de las tpicas medidas de fomento y promocin. En el segundo, aparecen distorsiones por la forma societaria (por ejemplo, el impuesto a las ganancias de
las corporaciones en los Estados Unidos grava en forma diferencial a las
empresas organizadas de esta forma y, por ello, beneficia a las no incorporadas); por el financiamiento (en general, se favorece el financiamiento
con deuda o se trata diferente a la emisin de acciones, a los dividendos
distribuidos en efectivo o a la reinversin de utilidades), y esto, a su vez,
afecta ms a las pequeas empresas que tienen ms dificultades para obtener las garantas necesarias para endeudarse y, por lo tanto, no pueden
utilizar con la misma asiduidad la forma ms barata de financiamiento;31
por el tipo de ingreso (ordinario o va ganancias de capital); por la naturaleza de la inversin, en capital fsico o humano;32 o por la vida til de los
activos (por ejemplo, los crditos fiscales por inversin favorecen a los activos de corta vida til). Tambin es posible que se grave en forma diferente a las distintas alternativas de ahorro.

Por lo tanto, los sistemas tributarios en la prctica distan de ser eficientes. La pregunta a responder es cun importante es la prdida de bienestar.
Entre otras razones, esto depende de la sensibilidad de las variables econmicas a los cambios en los precios originados por los impuestos (elasticidades), y de la cantidad de distorsiones que existen porque los costos de bienestar por cada decisin afectada tienden a sumarse. Se ha estimado que
por cada peso de recaudacin el costo de eficiencia y con el que incurren la
administracin y los contribuyentes para recaudar y cumplir con los impuestos legislados puede ser de 50 centavos.38 Esta cifra, que aproxima la
cantidad de recursos perdidos por la presencia de los impuestos, debe ser
considerada a la hora de evaluar las decisiones de gasto pblico.39
Influencia de los impuestos sobre el ahorro, la inversin y el mercado laboral. Con respecto a la sensibilidad de las variables econmicas ante la presencia de los impuestos pueden sealarse los siguientes resultados empricos:
a) El efecto de los impuestos sobre el ahorro es bajo. Esto se explica por la
baja elasticidad del ahorro al rendimiento neto y porque el menor ahorro
privado puede ser compensado, aunque no siempre, por un mayor ahorro
pblico. Esto no agota todos los canales a travs de los cuales se puede
encontrar algn efecto (por ejemplo, el impacto de los impuestos sobre la
distribucin del ingreso ya que las familias tienen diferentes propensiones a ahorrar, o la posibilidad de que se sustituya ahorro familiar por
ahorro en las empresas), pero de todas maneras no se ha encontrado un
impacto muy negativo.40
b) La respuesta del trabajo de los hombres adultos a cambios en los impuestos al ingreso es baja. Es ms importante la reaccin de las muje-

24

c)

d)

e)

f)

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

res.41 De todas maneras, el efecto parece ser diferente en funcin de los


niveles de ingreso. Una reduccin en la tasa marginal de impuestos al
trabajo aumenta la oferta de trabajo de los hombres de menores ingresos
y la reduce en los de mayor ingreso. Esto se confirma con estudios realizados sobre la reforma impositiva de 1986 en los Estados Unidos, una de
las ms significativas de la historia de ese pas.42
Es ms significativo el impacto de los impuestos al trabajo sobre la creacin de empleos, aparentemente con mayor peso de las cargas patronales. La elasticidad precio de la demanda de trabajo (muy superior a la
elasticidad de la oferta) se estima en el orden de 0,3. Esta elasticidad es
mayor para el trabajo no calificado (lo que revela la importancia de reducir los costos laborales del segmento de la poblacin ms afectado por el
desempleo). Pero adems del efecto directo sobre la creacin de empleo de
una reduccin en el costo laboral, se debe computar un efecto adicional
porque esa medida favorece la expansin de las actividades trabajo intensivas de la economa. Debe notarse que el efecto positivo sobre la creacin de empleo, de las reducciones en los impuestos al trabajo, es mayor
cuanto menos rgidas son las regulaciones laborales.43
Existe bastante evidencia de que el capital es sustituto del trabajo no calificado y complemento del calificado. Ello hace que mayores impuestos al
trabajo aumenten la demanda de trabajadores calificados con relacin a
la de los no calificados, cuando las empresas aumentan su demanda de
capital.44
Existe una preocupacin creciente en los pases miembros de la OECD
sobre el desaliento a trabajar que resulta de altas tasas marginales de
imposicin sobre los ingresos, de los grupos de menores ingresos como
resultado conjunto de los impuestos y los beneficios sociales que se pierden por el hecho de aceptar un empleo (seguro de desempleo, asistencia
a los hijos). En varios pases la suma de ambos efectos ha dado lugar a
tasas marginales superiores al 100% para algunos tramos de ingreso (la
llamada poverty trap). De hecho, la existencia de programas de bienestar ms generosos en Europa que en los Estados Unidos explicara una
menor tasa de participacin laboral en Europa.45
Hay evidencia de que la inversin responde a cambios en los impuestos,
pero el impacto sobre el quantum fsico es bajo. Los incentivos fiscales
han tenido poco xito para fomentar la inversin; ms bien han servido
para dar una ganancia extraordinaria a inversiones que se hubieran realizado de todas maneras y en algunos casos para evitar que optaran por
otros pases.46 Sin embargo, se observa que las tasas efectivas sobre la
inversin en diferentes activos y por tipo de financiamiento son muy dispares, afectando las decisiones de inversin en el margen. La mayora de
los pases miembros de la OECD favorece a los intangibles (capital humano, investigacin y desarrollo) con relacin a las inversiones en capital fsico, al permitir una virtual amortizacin instantnea de los montos invertidos.47 Adems, en general se favorece a determinadas actividades
mediante deducciones especiales (por ejemplo, a la industria petrolera de
los Estados Unidos); se grava con tasas ms bajas (incluso negativas) a
las inversiones financiadas con deuda; se favorece a los activos cuyo re-

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

25

torno se obtiene va la apreciacin del valor en los pases que tienen una
tasa ms baja para las ganancias de capital; y tambin hay distorsiones
respecto al financiamiento va la emisin de nuevas acciones.48 La tendencia de los ltimos quince aos a reducir los mecanismos de fomento
mediante la reduccin o eliminacin de exenciones es una respuesta al
pobre desempeo de los mecanismos promocionales. Se pueden enumerar muchas experiencias fallidas de querer utilizar el sistema tributario
con otros objetivos diferentes y adicionales al de recaudar una suma determinada.49 En lo que respecta a las polticas pblicas, la evidencia disponible sugiere que el desarrollo de un pas o una regin no depende de
las polticas activas sino que est relacionado con la calidad de la educacin y la buena poltica econmica (entendiendo por tal a la solvencia del
Estado que reduce los riesgos de comportamientos oportunistas y precios
que reflejen los costos de oportunidad).50
Economa abierta y federalismo fiscal. El anlisis anterior obvi dos aspectos importantes que influyen en el diseo y efectividad de la poltica fiscal: la integracin de la economa al mundo,51 tanto en bienes como en servicios, y la existencia de varios niveles de gobierno.
La integracin al mundo, adems de afectar la forma en que se distribuye
la carga de los impuestos (que se discute ms adelante), exige revisar algunos
de los comentarios anteriores. Por ejemplo, si existe movilidad de capitales
con el resto del mundo el ahorro domstico deja de ser necesariamente igual
a la inversin domstica. En una economa cerrada, para analizar el costo de
bienestar de los impuestos al capital se poda mirar la diferencia entre el rendimiento bruto de la inversin y el neto recibido por el ahorrista por la presencia de diferentes tributos sobre el ahorro o la inversin (impuesto a las ganancias de la sociedad, impuestos personales, etctera). En una economa
abierta, deben separarse los impuestos sobre el ahorro (fueren cobrados directamente en cabeza de la persona o retenidos por la empresa de la cual l
es accionista) de aquellos que recaen sobre la inversin.
Lo mismo ocurre con los impuestos al consumo o la produccin en una
economa pequea y abierta que toma los precios internacionales como dados. Un impuesto al consumo afecta la decisin de los consumidores y el saldo de importaciones o exportaciones, pero no las decisiones de produccin.52
Tambin surgen problemas para evitar la doble imposicin del capital en
el pas receptor de la inversin y en el de origen de la inversin. Como los
pases usualmente utilizan una combinacin del principio de la residencia
para los que habitan en su territorio (esto es, los gravan de acuerdo a sus ingresos mundiales), y de la fuente para los extranjeros que han obtenido ingresos en el pas (es decir los gravan por lo que generaron en el pas), se necesitan acuerdos de doble imposicin, que si bien pueden ser aptos en
teora, no han arreglado todas las complicaciones en la prctica.53
La existencia de varios niveles de gobierno introduce una nueva gama de
problemas. Por ejemplo:54

Debe definirse qu nivel de gobierno grava cada base imponible y en el


caso en que varios recaigan sobre la misma deben coordinar su accionar

26

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para evitar una imposicin excesivamente compleja.55 Es difcil lograr esto en pases federales. La centralizacin de la imposicin no es una solucin porque plantea obvios problemas de falta de responsabilidad fiscal
en los niveles inferiores de gobierno que deciden el gasto, pero no enfrentan el costo poltico de su financiamiento. Por ello, la descentralizacin
fiscal, que tiene varias ventajas de incentivos y control asociadas a la cercana del nivel que decide el gasto a los contribuyentes, tambin enfrenta
una restriccin por el lado del financiamiento del mismo.56
En la medida en que existe una mayor descentralizacin en las responsabilidades de gasto que en la tributacin (como es generalmente el caso) es
necesario introducir esquemas de transferencias. Si stos se relacionan
con unos impuestos y no con todos (como ocurre hoy en la Argentina) se
pierde flexibilidad en el manejo del diseo tributario ya que puede ocurrir
que sea conveniente aumentar impuestos que se comparten con otros niveles de gobierno para reducir otros que son exclusivos de un nivel, generando un desbalance fiscal para el nivel de gobierno que desea hacer el
cambio.

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

Sin embargo, adems de los problemas empricos que existen, aparecen


algunas dificultades que son difciles de resolver. Por ejemplo:

3. IMPUESTOS Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO


Para analizar el impacto de los impuestos sobre la distribucin del ingreso es necesario estimar, primero, quines soportan la carga de los mismos
(medida por la recaudacin obtenida por el gobierno). Es un resultado conocido que los responsables legales de pagar los tributos no son necesariamente quienes los soportan, porque en funcin de las condiciones de mercado
pueden trasladar su incidencia real, parcial o totalmente, a otros agentes
econmicos.
En la teora de las finanzas pblicas usualmente se analiza la incidencia
de los impuestos sobre los consumidores y sobre los factores productivos
(trabajo y capital) evaluando en qu medida se afectan las remuneraciones
netas que perciben los dueos de estos factores.57 Tambin se reconoce que
en mercados competitivos de bienes o factores que no se comercian internacionalmente, los efectos econmicos (eficiencia e incidencia) de un impuesto
sobre la oferta son idnticos a los de un gravamen sobre la demanda. Por
ejemplo, las cargas patronales y los aportes personales que recaen sobre el
factor trabajo tienen el mismo impacto, independientemente del nombre diferente que establezca la legislacin.58
Luego de establecer la incidencia econmica de los impuestos puede analizarse su impacto sobre la distribucin del ingreso estimando cmo se distribuyen entre los diferentes deciles los ingresos por el trabajo, la propiedad
del capital y el consumo. En teora, se trata de lograr que el sistema tributario respete los principios de equidad horizontal (dos personas de iguales ingresos soportan la misma carga tributaria) y de equidad vertical (los de mayores ingresos pagan un porcentaje ms alto reflejando su mayor capacidad
de pago). De todas maneras, debe reiterarse que la equidad fiscal puede lograrse por medio de la poltica de gasto pblico, aun manteniendo un sistema de impuestos proporcional.

27

Debe definirse cmo ordenar a las familias (o individuos). Las diferentes


alternativas que existen arrojan resultados diferentes: ingreso de un ao,
ingreso estimado de toda la vida del individuo, gasto anual o total, riqueza, etc. En general se acepta que son mejores las medidas del ingreso a lo
largo de la vida del individuo y ello se aproxima por su consumo corriente.59 Debe notarse que cuando se acepta esta nocin de ingreso, se modifican las conclusiones sobre incidencia en forma apreciable. Por ejemplo,
un impuesto al consumo generalizado que es considerado regresivo por la
mayor propensin a ahorrar de los grupos de ingreso alto, se convierte en
un gravamen proporcional cuando se contempla que el ahorro se hace
para consumir en el futuro, lo que lleva a que en valor actual se pague la
misma proporcin de impuestos, medido como porcentaje del ingreso, independientemente del decil en el cual uno califica en el momento actual.60 Adems, debe sealarse que un impuesto al ingreso tradicional
penaliza a los individuos que son ms frugales (los que ahorran un porcentaje mayor del ingreso) en relacin a los que son ms gastadores,
mientras que un impuesto al consumo trata en forma equivalente a ambas personas, ya que no grava al ahorro.61
Tambin es necesario precisar la unidad de anlisis. Las alternativas son
los ingresos del individuo o del grupo familiar. Pero ello introduce problemas cuando se quiere utilizar un impuesto al ingreso progresivo. Si la base de la tributacin es la familia aparece el llamado impuesto al matrimonio que castiga fuertemente la decisin de trabajar del resto de los
integrantes la familia que salen al mercado laboral, ya que sus ingresos
comienzan a ser gravados a una tasa marginal elevada (la que corresponde al primer integrante del grupo familiar que est en el mercado laboral).
Si en cambio se toma como base el ingreso de cada individuo se evita el
problema del impuesto al matrimonio pero se impone en forma diferente a familias de igual ingreso segn cul sea la composicin de los ingresos del grupo familiar.62 Los pases miembros de la OECD en general,
han adoptado como base los ingresos de cada individuo. ste es tambin
el caso de la Argentina.
El concepto de capacidad de pago no puede ser definido en forma precisa
desde un punto de vista tcnico. Una vez aceptado que las familias de ingresos altos deben pagar un porcentaje mayor de su ingreso, resta precisar ese porcentaje y si los ms pobres tambin deben pagar algo.63 Estas
precisiones dependen de un anlisis valorativo, y no de argumentos tcnicos.
Varios impuestos introducen problemas de equidad horizontal al penalizar a individuos en funcin de sus preferencias o del tipo de trabajo, con
relacin a otros de su mismo nivel de ingreso. Por ejemplo, los impuestos
sobre bienes suntuarios discriminan, dentro de un grupo con un mismo
nivel de ingresos, en contra de las personas que prefieren consumir ese
tipo de bienes en lugar de otros que no estn alcanzados por esos tributos especiales. Lo mismo ocurre con las deducciones que se permiten en

28

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el impuesto a las ganancias. Por ejemplo, el tratamiento especial que normalmente existe para la vivienda propia discrimina en contra de las personas que alquilan, y las ocupaciones que otorgan mayores remuneraciones en especie se ven beneficiadas con relacin a las que slo
compensan en dinero que es gravado plenamente por el impuesto. Si bien
es cierto que estas diferencias tributarias pueden ser corregidas por los
precios de mercado (por ejemplo, si los salarios en las ocupaciones que
conceden ms ingresos en especie son menores que en los otros empleos), esta compensacin no es total si las preferencias tributarias no estn generalizadas.64
En los momentos en que se decide encarar una reforma tributaria aparece una nueva dimensin del problema de equidad, relacionada con la
transicin. Las propuestas recientes en varios pases de la OECD de reducir la carga sobre el trabajo aumentando impuestos al consumo llevan
a gravar en forma extraordinaria a los tenedores de riqueza que no trabajan.65 En esta discusin se ha argumentado que si bien los ms perjudicados son los retirados, no es claro que stos pertenezcan a los estratos
sociales ms pobres de las sociedades de los pases de la OECD. En la
Argentina no existen estudios que prueben si ste es el caso. De todas
maneras, es interesante sealar que se han hecho propuestas que apuntan en sentido contrario: reducir los impuestos al consumo y aumentar
impuestos al ingreso, ignorando que una reforma de ese tipo le proporciona una ganancia inesperada a los tenedores de riqueza.
Por ltimo, la incidencia de los impuestos y su impacto sobre la equidad
horizontal y vertical se ven seriamente afectados por la evasin.66 En verdad, como la evasin no es uniforme para los diferentes grupos de ingreso o para las personas dentro de un mismo grupo, tiene efectos impredecibles sobre la equidad.67 Existe alguna evidencia de que los
contribuyentes de menores ingresos evaden ms que los de ingresos altos
(aunque tambin existe evidencia de que stos eluden va exenciones parte de la carga terica que deban enfrentar); y que las posibilidades de
evasin son diferentes por tipo de actividad, empleo y tamao de la empresa.68

Hechas estas salvedades corresponde analizar brevemente cmo es la incidencia de los tributos principales. Para cada caso se comenta qu cambios
deben esperarse considerando una economa pequea y abierta como la argentina.
i) Impuestos sobre el ingreso del capital. Hasta fines de la dcada del 50 se
consideraba que en una economa cerrada los impuestos al capital eran soportados plenamente por los dueos de este factor. ste puede ser el caso de
un impuesto generalizado sobre el capital si ste se ofrece al mercado en forma inelstica. Pero aun en una economa cerrada, no se grava en forma uniforme a todos los usos del capital y, adems, existe alguna sensibilidad de la
oferta del capital a su retorno. El trabajo clsico de Harberger69 para el impuesto diferencial a las ganancias de las corporaciones de los Estados Unidos modific estas conclusiones al probar que dependiendo de varias cir-

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

29

cunstancias70 un impuesto al uso del capital en un sector puede ser soportado por el capital, los consumidores o los trabajadores. Intuitivamente, un
impuesto al uso de capital en un sector reduce la demanda de capital de ese
sector, tanto ms cuanto ms sustituible sea el capital por otros factores (en
una economa cerrada esto tiende a deprimir la remuneracin neta del capital), pero tambin da lugar a un efecto produccin porque el sector gravado
diferencialmente ver reducido su nivel de actividad como consecuencia de
los mayores precios de venta que sern necesarios para hacer frente a los
mayores costos introducidos por el impuesto al factor. Este efecto produccin es probable que refuerce el resultado del efecto sustitucin cuando el
sector gravado es intensivo en el uso de capital, pero que lo revierta si es el
caso contrario, ya que en este caso el sector despedir mucho ms trabajo
que capital con relacin al promedio de la economa y ello tiende a deprimir
la remuneracin del trabajo para que se pueda reestablecer el pleno empleo.71
Cuando la economa es pequea y abierta al movimiento de capitales los
resultados se modifican drsticamente. Dado el arbitraje entre los rendimientos netos de impuestos que realizan los inversores, la remuneracin neta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que obtiene en el
resto del mundo. Cualquier exceso de tributacin con relacin a lo que se
grava en otros pases ser trasladado a otros factores o a los consumidores;
en caso contrario no se realizar la inversin. Incluso, si los inversores tienen acceso a parasos fiscales, el capital no pagar, en el margen, ninguna
carga por el impuesto al capital de la economa pequea.
Por lo tanto, los impuestos a las ganancias de las sociedades en economas pequeas resultan en un stock de capital menor, lo que tiende a deprimir los salarios reales (dada la menor relacin capital/trabajo). Existe una
segunda va que presiona a la baja a los salarios, que es la imposibilidad para los sectores que comercian con el resto del mundo de trasladar a los consumidores un mayor costo del capital. La competencia importada o las alternativas que tienen los compradores del exterior fuerzan a que los salarios
pagados en los sectores transables soporten el mayor costo del capital, y la
movilidad interna del trabajo la extiende a todos los trabajadores de la economa.72 Es probable incluso que el trabajo soporte ms que el 100% del impuesto al capital (ello puede ocurrir si los sectores alcanzados por el impuesto al capital son ms capital intensivos que el promedio de la economa
porque el ajuste en los salarios necesario para que puedan seguir compitiendo es mayor cuanto ms se afecte el costo total de produccin por la presencia del gravamen al capital).
Existe alguna evidencia para los pases desarrollados de que la movilidad
internacional del capital es importante, pero no es perfecta, lo cual llevara a
que en esos pases el capital pueda soportar parte de la carga de un impuesto al capital. En las economas pequeas existe a priori mayor movilidad.73
Es importante sealar que no es conveniente restringir la movilidad de capitales, porque ello altera las decisiones de inversin reduciendo la tasa de crecimiento de la economa. Tambin debe recordarse que los gobiernos han encontrado serios problemas prcticos para poder alterar el flujo de capitales.
Una prueba elocuente de ello es la masiva expatriacin de capitales que ocu-

30

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

rri en Latinoamrica luego de desatarse la crisis de la deuda a comienzos de


la dcada del 80.
b) Impuestos al trabajo. En economas cerradas, este tipo de gravmenes
tiende a recaer sobre los trabajadores porque existe bastante evidencia de
que la elasticidad de la demanda de trabajo es mayor que la de la oferta de
trabajo (las empresas tienen formas de sustituir un alto costo laboral, en especial para el trabajo menos calificado).74 Estas conclusiones se refuerzan en
una economa abierta con movilidad de capitales por las dificultades que
existen para que los consumidores de productos transables acepten mayores
precios inducidos por mayores impuestos a un factor y para que el capital
acepte una remuneracin neta inferior a la que puede obtener en el resto del
mundo.
c) Impuesto al valor agregado. En la medida en que sea del tipo consumo
y generalizado a tasa uniforme lo ms probable es que se traslade a los consumidores (esto es claramente as para los productos transables). Si existen
sectores gravados a tasa diferencial, el IVA podr afectar la remuneracin de
los factores en funcin de la intensidad de uso de los sectores exentos con
relacin al promedio, aunque deben recordarse las restricciones que existen
en una economa pequea para afectar el rendimiento neto del capital.75
d) Otros impuestos. La incidencia de otros impuestos sobre el consumo
(internos) se analiza con un esquema similar al del IVA. Lo mismo ocurre
con los aranceles sobre la importacin, con mayor claridad an porque recaen sobre bienes importables. En el caso del impuesto sobre las ventas en
cascada (ingresos brutos en la Argentina) se trata de un impuesto que puede
descomponerse en dos partes, una sobre la produccin por el impacto de la
cascada que no puede trasladarse a los compradores que tienen la posibilidad de importar el bien, y otra sobre el consumo, a tasas diferenciales en
funcin de la cantidad de etapas, para el componente no transable del precio
final (por ejemplo, distribucin mayorista y minorista).
Finalmente, los estudios disponibles sugieren que las reformas tributarias de los 80 en los pases de la OECD han sido regresivas.76 Dependiendo
de los pases esta prdida relativa del quintil ms pobre favoreci a la clase
media o al quintil de mayores ingresos.

4. SIMPLICIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y ADMINISTRACIN


A la hora de disear un sistema tributario debe tenerse presente que
existen costos para la administracin y para los contribuyentes y una meta
de recaudacin a obtener. La evasin y las exenciones y cambios en el contexto internacional (por ejemplo, mayor movilidad de capitales) han erosionado las bases tributarias y obligado a modificar la estructura de los impuestos. En este sentido:

A pesar de que se reconoce que para atender mejor los objetivos de equi-

31

dad los impuestos sobre el ingreso deben calcularse en forma global (es
decir sumando todos los ingresos de la persona y aplicando sobre ese total la escala de alcuotas) se observa un mayor uso de impuestos cedulares, que gravan las diferentes fuentes de ingreso en forma separada. Esto es ms visible en pases con altas tasas impositivas. Por ejemplo,
Finlandia, Noruega y Suecia utilizan sistemas cedulares que resultan en
la prctica en impuestos sobre el ingreso del trabajo con alguna progresividad e impuestos proporcionales sobre los ingresos del capital, normalmente retenidos en la fuente.77 Una variante atenuada de los impuestos
cedulares son los casos de impuestos a las ganancias que obligan slo a
los contribuyentes de altos ingresos a llenar una declaracin jurada, administrando el resto de contribuyentes va retenciones en la fuente.78 Esta prctica tambin es comn en pases en desarrollo con administraciones tributarias dbiles.79
La utilizacin de impuestos que se calculan sobre bases presuntas o que
procuran asegurar un mnimo de recaudacin es una prctica cada vez
ms frecuente, incluso en pases desarrollados. Por ejemplo, en la reforma tributaria de los Estados Unidos de 1986 se introdujo el concepto de
un impuesto mnimo sobre las ganancias de las corporaciones (Alternative minimum tax). La empresa debe pagar por lo menos el monto que
resulta de multiplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades o el
20% sobre un beneficio calculado sobre una base ms amplia (neta de
varias deducciones).80 Otras formas de impuestos mnimos se han utilizado en la Argentina y Mxico va impuestos sobre los activos, y existen
en otros pases en desarrollo calculados sobre ingresos por ventas u otras
variables de la empresa (por ejemplo, patrimonio neto). El objetivo es evitar que las empresas vacen su base tributaria va precios de transferencia o instrumentos promocionales.81 Es evidente que el uso de impuestos
presuntivos (bastante comunes en la Argentina) tiene problemas porque
puede resultar en impuestos excesivos sobre algunos sectores o empresas, pero su uso extendido sugiere con elocuencia que las consideraciones prcticas juegan un papel muy importante a la hora de disear el
sistema tributario. Impuestos buenos en teora que no se cobran en la
prctica no tienen utilidad.
Tambin se aplica otro tipo de restricciones para evitar reducciones artificiales de la base imponible. Por ejemplo, Estados Unidos, entre otros
pases, utilizan reglas de thin capitalization que ponen un lmite a la relacin deuda/patrimonio. Si se excede ese lmite no pueden deducirse
ms intereses sobre prstamos recibidos del exterior. Otro ejemplo es la
utilizacin de criterios de arms length para fijar los precios de las operaciones entre empresas de un mismo grupo econmico que procuran
restringir la posibilidad de vaciamiento de la base local al obligar a las
empresas a valuar las transacciones a los precios que hubieran regido en
operaciones con terceros. No obstante ello, el uso de este criterio es difcil para los pases en desarrollo por la gran cantidad de informacin que
requiere.82
La mejora en las administraciones tributarias es una necesidad perentoria para poder resolver algunos de estos problemas. Pero en esta solucin

32

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deben contemplarse: i) los derechos de los contribuyentes;83 ii) las restricciones presupuestarias que no permiten (ni ello es aconsejable) que se
asigne cualquier presupuesto a la tarea de fiscalizacin;84 iii) la flexibilidad de la organizacin para adaptarse a una realidad cambiante (mayor
movilidad de capitales, por ejemplo); iv) las dificultades para poder realizar una tarea exitosa cuando existen vas de elusin muy fciles (algunos
ejemplos son las inversiones financieras en parasos fiscales o los regmenes de promocin), problemas que pueden atenuarse si se intercambiara
informacin entre oficinas de recaudacin de diferentes pases, objetivo
que ha sido imposible alcanzar hasta ahora, incluso para los pases desarrollados, y v) las dificultades que aparecen por el uso reiterado de blanqueos y moratorias que penalizan al contribuyente que cumpli en tiempo y forma con sus obligaciones tributarias.
En los pases federales estos problemas se potencian porque se necesita,
adems, una coordinacin entre las agencias recaudadoras de los diferentes niveles de gobierno.
Finalmente, si bien puede ser posible que factores culturales ayuden a
controlar ms fcilmente los impuestos, la evasin depende, fundamentalmente, de las penas que se aplican al infractor, de la probabilidad que
ste le asigna a ser detectado y de lo que puede ganar por el hecho de
evadir (lo que depende de la tasa del impuesto).85 Nuevamente, aparece
aqu el impacto negativo de las moratorias y de los blanqueos que reducen la probabilidad de deteccin y las penas por evadir.

5. EL SISTEMA ARGENTINO Y LA EXPERIENCIA DE OTROS


PASES86
Cuando se compara la recaudacin de la Argentina con la de otros pases
se omiten algunas consideraciones que es importante tener en cuenta para
no cometer errores. En primer lugar, debe sealarse que la recaudacin del
gobierno nacional y de las provincias ha aumentado, medida como porcentaje del PBI, durante la primera parte de la dcada del 90, pero que se ha
mantenido virtualmente estancada desde 1994 en adelante (ver cuadro 1).
Sin embargo, y como fuera mencionado anteriormente, la verdadera presin tributaria debe medirse teniendo presente que el gasto estatal se financia con impuestos tradicionales, emisin (impuesto inflacionario o seorazgo)
y endeudamiento (que son mayores impuestos futuros).
El cuadro 1 muestra que al mismo tiempo que aumentaba la recaudacin
tradicional, se reduca la importancia del impuesto inflacionario. Ms concretamente, la mayor presin tributaria obtenida de los impuestos al consumo, reemplaz los recursos que el Estado obtena por medio del impuesto inflacionario.
Por otra parte, en general, la experiencia internacional sugiere que la carga tributaria de un pas es mayor cuanto ms elevado es su PBI per cpita,
pero una mayor presin tributaria no parece afectar la tasa de crecimiento.87
El grfico 1 muestra la recaudacin tributaria de la Argentina y de otros
pases como porcentaje del PBI. Si bien esta medida est expuesta a errores,

33

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

CUADRO 1
RECURSOS NACIONALES Y PROVINCIALES
(Porcentaje del PBI y de la recaudacin)
1985/90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997*

14,4

16,4

16,4

16,0

15,1

14,6

15,1

2,3

2,6

3,2

3,4

3,4

3,2

3,2

3,1

16,0

17,0

19,6

19,9

19,3

18,3

17,8

18,1

Sobre el consumo

37,3

42,4

50,6

51,2

50,1

50,7

51,1

52,5

Sobre el capital y el trabajo

62,7

57,6

49,4

48,8

49,9

49,3

48,9

47,5

22,2

18,6

20,2

20,2

19,5

18,4

17,8

18,1

Sobre el consumo

26,9

38,8

48,9

50,3

49,5

50,4

51,1

52,5

Sobre el capital y el trabajo

45,3

52,8

47,8

48,0

49,4

49,0

48,9

47,5

Impuesto inflacionario

27,8

8,4

3,2

1,7

1,1

0,5

0,0

0,0

Recursos nacionales legislados


(% del PBI)
13,7
Recursos provinciales
(% del PBI)
Total recursos legislados
(% del PBI)

Total recaudacin
(% del PBI)

* Los impuestos sobre el consumo incluyen los siguientes tributos: IVA, Internos,
Combustibles, Consumo de Energa Elctrica y Gas, Derechos de Importacin y de Estadstica, Regularizaciones Tributarias y el 35% de la recaudacin del gravamen sobre
los Ingresos Brutos. Este ltimo porcentaje surge de la informacin sobre la composicin de la recaudacin del impuesto en la provincia de Buenos Aires.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Hacienda de la
Nacin.

es la ms tradicional por la facilidad para su clculo.88 Se observa en ese


grfico que la Argentina tiene una presin tributaria sensiblemente ms baja
que la de los pases de la OECD (aunque dentro de este grupo hay diferencias importantes, como atestiguan los casos de Japn y los Estados Unidos
con relacin al promedio de Europa), pero que parece estar en lnea con la de
los pases de menor desarrollo.
El grfico 2 relaciona la presin tributaria con el Producto Bruto per cpita de pases de diferente grado de desarrollo. La lnea muestra el resultado
de una regresin simple,89 que sugiere, con todas las limitaciones del caso,
que a mayor PBI per cpita mayor presin tributaria. Este resultado parece
tener bastante soporte emprico. Es interesante sealar que de los pases de
la muestra con PBI per cpita inferior a 10.000 dlares anuales, slo pases
de Europa del Este en transicin, Portugal y Grecia se ubican por encima de
la lnea, mientras que todos los pases latinoamericanos, algunos asiticos,
la Argentina y Turqua se encuentran ubicados por debajo de la lnea.
El grfico 3 muestra la proporcin de la recaudacin total que proviene

34

35

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

GRFICO 1
PRESIN TRIBUTARIA COMO PORCENTAJE DEL PBI

GRFICO 3
IMPUESTOS A LOS INGRESOS Y A LA PROPIEDAD COMO PORCENTAJE
DE LA RECAUDACIN TOTAL Y DEL PBI PER CPITA*

45%
40%

90

35%

80

Japn

Impuestos al ingreso y a la propiedad


(% de la recaudacin total)

Estados Unidos

30%
25%
20%
15%
10%
5%

Chile

Singapur

Corea

Mxico

Argentina

Malasia

Brasil

Sudfrica

EE.UU.

Japn

OECD

Canad

N. Zelanda

Europa

0%

OECD
Italia
Australia

70

Espaa
Polonia
Brasil

60
50

Sudfrica
Turqua

Nueva Zelanda
Irlanda

Rep. Checa Grecia


Hungra
Portugal

Holanda Blgica

Suecia

Finlandia
Austria
Francia

Reino Unido

Noruega

Canad
Singapur

Corea
Islandia

Colombia

Tailandia

30

Luxemburgo

Argentina
Malasia
Mxico

40

Suiza

Alemania Dinamarca

Chile

20
0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

PBI per cpita en dlares

* El impuesto a los ingresos incluye ingresos, capital e impuestos a la seguridad


social.

GRFICO 2
PRESIN FISCAL Y PBI PER CPITA
60
Presin tributaria (como % del PBI)

Suecia

50

Finlandia
Blgica
Francia
Austria
Italia

Holanda
Hungra
Grecia
Rep. Checa

40

Polonia
Portugal

30

Sudfrica
Brasil
Turqua
Tailandia Malasia
Mxico
Chile
Colombia

20
10

Nueva Zelanda
Irlanda
OECD
Espaa

Canad
Reino Unido
Australia

Dinamarca
Noruega
Luxemburgo

Alemania
Islandia
Estados Unidos

Suiza
Japn

Argentina
Corea

Singapur

0
0

5.000

10.000

15.000
20.000
25.000
PBI per cpita en dlares

30.000

35.000

40.000

de impuestos al ingreso (incluyendo los impuestos al trabajo) y a la propiedad. El resultado es similar al del grfico anterior, la participacin de estos
gravmenes crece con el nivel de desarrollo alcanzado y la Argentina est algo por debajo del porcentaje que sugiere su nivel de PBI per cpita, pero en
una proporcin que no es muy diferente de la de otros pases latinoamericanos o de algunos asiticos.90 Entonces, los pases de menor PBI per cpita

tienden a hacer un uso ms intensivo de los impuestos al consumo (IVA, Internos, etc.).
El grfico 4 relaciona la recaudacin de impuestos sobre el ingreso y sobre la propiedad (como porcentaje del total recaudado) con una medida de la
evasin fiscal.91 Este grfico sugiere que en los pases con problemas de administracin tributaria los impuestos al ingreso y a la propiedad tienen un
papel menos importante que en aquellos pases donde el cumplimiento tributario es mejor.
En resumen, las comparaciones entre pases deben manejarse con cuidado por las siguientes razones: a) existen problemas en la misma definicin de
la presin tributaria (por ejemplo, los incentivos que se otorgan va desgravaciones o partidas presupuestarias explcitas); b) los pases difieren en el papel que le asignan al Estado en la economa; c) parece existir una clara diferencia, tanto en el nivel de la presin tributaria como en la participacin de
los impuestos al ingreso y a la propiedad entre los pases desarrollados de la
OECD y el resto; d) la fortaleza de la administracin tributaria debe tenerse
en cuenta a la hora de disear el sistema tributario, perdiendo cierto atractivo los impuestos al ingreso y a la propiedad cuando existen ms problemas
de control fiscal. Por lo tanto, argumentar que la presin tributaria de la Argentina es baja o que debe aumentar la contribucin de los impuestos al ingreso es una afirmacin que no tiene sustento terico o emprico.

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37

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

GRFICO 4
IMPUESTOS A LAS GANANCIAS Y A LA PROPIEDAD
COMO PORCENTAJE DE LA RECAUDACIN Y EVASIN

frenados por los problemas de transicin de un impuesto a otro, ms que


por otras razones.
Tambin han surgido propuestas ms extremas, especialmente en los Estados Unidos, en general basadas en un reemplazo de los impuestos al ingreso por un impuesto federal al consumo. Estas propuestas no parecen ser
muy consistentes debido a que producen prdidas de ingresos, algunas parten de ideas fantasiosas como la posibilidad de eliminar al IRS si se adopta
un impuesto a las ventas (dejando sin resolver el problema de quin se har
cargo del control de ese impuesto), y se ha cuestionado su impacto sobre la
equidad y moderado sus presuntas ganancias de eficiencia.94 La idea del impuesto nico, que puede ser muy atractiva en la opinin pblica, carece de
un fundamento slido que habilite, incluso, su consideracin en una discusin de alternativas de sistema tributario.95
Una ltima ventaja de un sistema como el comentado anteriormente es
que se vuelve menos vulnerable a la accin de los grupos de presin. Al
igual que los aranceles uniformes sobre las importaciones, dicho sistema
puede ser mejorado desde un punto de vista conceptual, pero en la prctica tiene ventajas importantes, y adems pasa con xito la prueba ms elemental que debe afrontar cualquier sistema de impuestos: el verdadero
test de un sistema tributario es si su estructura parece haber sido diseada a propsito.96 Muchos sistemas ni siquiera aprueban este examen tan
simple.

Impuesto a los ingresos y propiedad (% del total)

80,0
Suecia
Espaa

70,0

Nueva Zelanda
Canad

60,0

Hungra

Portugal
Sudfrica

Argentina

50,0
Mxico
Colombia

40,0
Chile

30,0
20,0
10,0
0,0
0,0

5,0

10,0

15,0

20,0 25,0 30,0 35,0


Tasa de evasin (en %)

40,0

45,0

50,0

6. CONCLUSIONES
Las posiciones de los expertos en finanzas pblicas se han ido acercando
al diseo ideal de un sistema tributario para economas de mercado.92 En
las ltimas dcadas se han enfatizado ms los aspectos de eficiencia que los
de equidad, pero tambin se ha sacrificado eficiencia por viabilidad administrativa e institucional.
Por ello, se procura que el sistema tributario se base en un impuesto al
consumo generalizado (IVA) con pocas exenciones y alcuota uniforme; con
impuestos adicionales slo para algunos consumos que procuran resolver
problemas de contaminacin o externalidades (bebidas alcohlicas, tabaco
y combustibles); con un sistema de impuesto a las ganancias de las personas que mantiene una estructura progresiva, tambin con pocas exenciones y deducciones para evitar que se disipe esa progresividad y se afecte la
eficiencia (aunque ha sido ms difcil avanzar en este sentido); con un impuesto a las ganancias de las sociedades con tasa uniforme alineada a la
tasa marginal mxima del impuesto personal, que acta como un sistema
de retencin para algunos ingresos de capital.93 Existe menos consenso
respecto de cul debe ser la imposicin sobre las ganancias de capital (aspectos de eficiencia exigiran gravarlas como si fueran ingreso ordinario,
pero las dificultades de control sugieren eximirlas), sobre el uso de impuestos presuntos o cedulares (aunque se les asigna un mayor papel en
los pases con debilidades de administracin); y sobre la utilizacin de impuestos al trabajo, aunque se observan cada vez mayores intentos por justificar su reemplazo por impuestos al consumo, que parecen haber sido

NOTAS
1. Ver Alm (1996), y Slemrod y Bakija (1996) o los clsicos libros de Musgrave
(1980) y Musgrave y Musgrave (1981). Para analizar algunos de estos puntos para el
caso argentino ver FIEL (1991), Artana y Lpez Murphy (1993) y Lpez Murphy y Salinardi (1982).
2. La excepcin son los impuestos que se utilizan para corregir externalidades (por
ejemplo, sobre la contaminacin ambiental) y los de suma fija (que no se utilizan por
carencias de informacin o por su regresividad). Debe sealarse que existen otras alternativas para corregir las externalidades, y que en virtud de las restricciones de informacin, es difcil disear un impuesto ptimo. De todas maneras y aun cuando fuera posible calcular en forma precisa los impuestos que permitieran internalizar las
externalidades, su producido ser un porcentaje muy bajo de la recaudacin. Por lo
tanto, la mayor parte del financiamiento del Estado siempre se har con gravmenes
distorsivos.
3. Debe sealarse que no siempre existe un conflicto entre la poltica distributiva y el
crecimiento. Por ejemplo, si se acepta que la educacin genera externalidades positivas,
una poltica que brinde una mayor cobertura educativa puede resultar en una tasa de
crecimiento ms elevada, aun cuando se la haya financiado con impuestos distorsivos.
Claro est, que ello exige que el gasto pblico sea eficaz. Ver Leibfritz et al. (1997).
4. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).
5. El nivel de recaudacin a obtener depende de las preferencias de la comunidad
respecto al nivel de participacin del Estado en la economa y de las restricciones macroeconmicas. Aun cuando ambos aspectos exceden el mbito de este trabajo, debe
mencionarse que el gasto y los impuestos se determinan en forma conjunta. En otras
palabras, si existen problemas para aumentar la recaudacin, el gasto necesariamente

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

deber ser contenido para evitar inconsistencias macroeconmicas. Es importante sealar aqu que el gasto pblico siempre es financiado por algn impuesto: los corrientes, los futuros que se debern recaudar para atender los servicios de la deuda pblica
utilizada para hacer frente a una parte de las erogaciones pasadas, o el impuesto inflacionario si el dficit se financia con emisin monetaria. Por ello, la verdadera presin tributaria de un pas se aproxima mejor por la relacin gasto pblico consolidado
al Producto Bruto Interno (PBI) que por la frmula ms utilizada en la prctica que relaciona el nivel de la recaudacin consolidada al PBI. De todas maneras, en este captulo y en otros del trabajo se contina utilizando la relacin ms usual porque ella es
la que aparece ms frecuentemente en la literatura especializada, aun reconociendo
sus limitaciones.
6. Los impuestos se utilizan para financiar el gasto del Estado, pero introducen
una prdida de bienestar porque, normalmente, se detraen ms recursos del sector
privado de los que se le devuelven por medio del gasto estatal. En la teora de Finanzas Pblicas lo usual es comparar un impuesto con otro que genera la misma recaudacin para poder mantener constante el nivel de gasto. Ello es razonable para evitar
tener que modificar las conclusiones del anlisis de cada impuesto en funcin del destino supuesto de su producido. En verdad, como el dinero es fungible es arbitrario
afirmar que una partida de gasto se ha financiado con un impuesto determinado.
7. Otra forma de ver el mismo problema, pero analizando slo un mercado, es que
los impuestos introducen una diferencia (cua) entre el precio que enfrentan los demandantes de un bien, servicio o factor productivo, y el que reciben quienes lo ofrecen. Precisamente por su presencia dejan de hacerse transacciones que hubieran beneficiado a una (o a ambas) partes, ya que el precio que pagan los consumidores es
mayor que el precio (neto de impuestos ) que reciben quienes ofrecen el bien.
8. Ver, por ejemplo, Boskin (1988).
9. Si se pretende analizar qu ocurre con la tasa de crecimiento del PBI total, tambin interesa el impacto de los tributos sobre la oferta de trabajo.
10. Por ejemplo, en la teora de imposicin al capital se ha argumentado que es
ptimo gravar al stock y subsidiar la inversin porque se captan los recursos sobre
una dotacin del recurso que no puede ser alterada por la presencia del impuesto,
mientras que se trata de revertir el impacto sobre las decisiones futuras subsidiando
el aumento de ese stock. Ello supone que la memoria colectiva aceptar que la expropiacin inicial no volver a repetirse.
11. Para una prueba formal ver Harberger (1985 b), quien demuestra que si el
consumo en el presente y el consumo en el futuro son igualmente sustitutos del ocio,
entonces el impuesto al consumo tiene menor costo de eficiencia que el gravamen sobre el ingreso.
12. Si los bienes son independientes en demanda (es decir, los cambios en el precio de uno no afectan las cantidades consumidas de los otros), la regla de Ramsey resulta en tasas impositivas que son inversamente proporcionales a la elasticidad de la
demanda de cada bien (tasas ms altas para bienes con demanda ms inelstica).
13. La regla de Ramsey es parte del problema general de discriminacin de precios
(de tercer grado) y, por lo tanto, tambin se utiliza para determinar las tarifas ptimas
de un monopolio regulado. El problema es similar: la empresa con costos decrecientes
tiene un dficit si cobra tarifas iguales a los costos marginales, por ello debe apartarse de la tarificacin a costos marginales. La forma ptima de hacerlo es con el mismo
criterio explicado en el texto para los impuestos indirectos. Ver Baumol y Bradford
(1970).
14. Ver, por ejemplo, Alm (1996), Harberger (1994 a) y Slemrod y Bakija (1996).
15. En teora este problema podra corregirse mediante el uso de pesos distributivos que contemplaran las caractersticas de cada uno de los bienes. Esto resolvera en
forma conjunta el problema de eficiencia y equidad (ver Feldstein 1972). Adems de

aumentar los requisitos de informacin, esta teora ha sido criticada por sus problemas para explicar el diseo prctico de los programas distributivos y por algunas inconsistencias (ver Harberger (1978) y Harberger (1985 a]). Asimismo, debe recordarse
que cuando se incorporan las caractersticas distributivas de los bienes no slo debe
mirarse cun relevante es un bien para la canasta de consumo de los quintiles ms
pobres, sino tambin calcular las filtraciones que pueden hacerse hacia los consumidores de mayores recursos. Ver Navajas y Porto (1994), y Newbery (1997).
16. La demostracin de Harberger (1994 a) puede explicarse en forma intuitiva de
la siguiente manera, y teniendo presente que el grado de complementariedad se define
excluyendo el efecto ingreso: para un pequeo aumento en el salario que percibe un
individuo (el precio del ocio) es poco probable que la persona reaccione reduciendo sus
vacaciones, el cine o sus actividades de esparcimiento, sino que parece ms factible
que reduzca el consumo de bienes inferiores, luego el de necesidades y por ltimo el
de bienes superiores. Otra forma de ver el mismo problema es pensar que las personas
que trabajan muchas horas por da, en sus momentos de ocio seguramente consumen
bienes de mayor calidad, porque sta es un sustituto del tiempo, que es su insumo
escaso. El error de considerar a los bienes de lujo surge por pensar que todo lo que se
consume durante las horas de ocio es, por definicin, un complemento del ocio.
17. Ver Diamond y Mirlees (1971) y Carlton (1979).
18. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996), quienes mencionan el tratamiento
especial que reciben algunas cuentas de ahorro (IRA accounts, Keogh Plans), que
elimina el impuesto sobre el retorno de los ahorros realizados en estas cuentas.
19. Ver, por ejemplo, Harberger (1980).
20. Ver, OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), y Slemrod y Bakija (1996).
21. Los crditos fiscales por inversin pueden hacer rentables proyectos muy malos y adems favorecen a los activos de corta vida til. Los esquemas de depreciacin
acelerada tienen un problema parecido, aunque su sesgo en relacin a la vida til no
es nico. El mejor instrumento para reestablecer la neutralidad entre activos financiados con fondos propios es la deduccin automtica de la inversin, pero ello convierte
al impuesto a las ganancias en un gravamen sobre el consumo. Ver Harberger (1980)
y Gravelle (1981). En el caso de los proyectos financiados con endeudamiento se puede demostrar que la deduccin de los intereses nominales ms que compensa el impacto negativo de la inflacin (ver Atkinson y Stiglitz 1980). Entonces, para estos proyectos la deduccin automtica de la inversin es neutral si no se permite la
deduccin de los intereses pagados por la deuda.
22. Ver, por ejemplo, Stotsky (1995 a).
23. Esto ocurre porque se limita el carry-forward de las prdidas en el tiempo y
porque no se reconoce una tasa de inters, lo que reduce su monto medido en valor
actual. Estas restricciones existen para evitar prdidas de recaudacin o reducir vas
de elusin. Ver King (1995), Shome (1995) y Slemrod y Bakija (1996).
24. Ver Slemrod y Bakija (1996).
25. Ver Mieskowski (1972).
26. Ver Raimondo (1992).
27. La excepcin la constituyen los bienes que generan externalidades que pueden
ser gravados a tasas diferentes para tratar de ayudar a internalizar el problema, con
tasas mayores si la externalidad es negativa (por ejemplo, contaminacin ambiental en
el caso de los combustibles o sobre la salud en el caso de los cigarrillos y las bebidas
alcohlicas) o menores si son positivas (sera el caso de la educacin si se la trata como un bien de consumo, aunque correspondera gravarla directamente a tasa cero si
se la considera una inversin).
28. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).
29. Ver Leibfritz et al. (1997) y los trabajos preparados para ese informe.
30. Ver Slemrod y Bakija (1996). La evidencia para el caso de los Estados america-

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

nos parece ser bastante contundente: los Estados que redujeron impuestos para
atraer inversiones no han tenido ni mayor crecimiento ni mayor creacin de empleos.
Esto puede deberse a la ineficiencia en el uso del capital que alientan las desgravaciones. Ver por ejemplo, Courant (1994) y Bartik (1994).
31. En el caso de Estados Unidos este problema no es compensado en forma perfecta porque las empresas ms pequeas no enfrentan la doble imposicin de los dividendos (ya que generalmente no son corporaciones) y adems, la tasa del impuesto es
menor cuanto menor es la ganancia anual medida en dlares.
32. La inversin en capital humano tiene un tratamiento favorable con relacin a
una inversin en capital fsico que no goza de ningn tratamiento preferencial porque
uno de sus costos, el de oportunidad del tiempo dedicado al estudio, se deduce plenamente de la base imponible. Esta menor tributacin tiene algn justificativo porque
el capital humano enfrenta serias dificultades para poder ser financiado va deuda, ya
que no puede ser utilizado como garanta del prstamo. Adems, si el impuesto es progresivo, el retorno de la inversin en capital humano ( los mayores salarios) se gravar a una tasa ms alta que la correspondiente a los ingresos que no se percibieron durante el tiempo de estudio.
33. Esto puede lograrse en forma directa mediante tasas preferenciales en el IVA,
o en forma indirecta, mediante la posibilidad de deducir como gasto del balance impositivo de ganancias los montos consumidos de determinados bienes (caridad, salud, vivienda).
34. La elusin es la reduccin en la carga tributaria que permite la legislacin para
determinadas acciones que se quieren promover. La evasin se diferencia de la elusin
porque el evasor enfrenta penas en el caso de ser detectado.
35. Ver Alm (1985).
36. Ver Artana (1988).
37. Ver Slemrod y Bakija (1996).
38. Ver Shome (1995).
39. La literatura del Costo Marginal Social de los Fondos Pblicos brinda un soporte conceptual a esta apreciacin. A menos que el bien pblico que se financia con
impuestos distorsivos aumente la recaudacin de los impuestos existentes, el Costo
Marginal Social de los Fondos Pblicos ser superior a la unidad, indicando que la
aprobacin de proyectos del Estado debe tener beneficios que superen a los costos.
Ver Browning (1974), Atkinson y Stiglitz (1980) y Wildasin (1984).
40. Ver Atkinson y Stiglitz (1980), Leibfritz et al. (1997) y Auerbach y Slemrod
(1997).
41. Esta mayor reaccin de las mujeres a los cambios de impuestos se ve confirmada por el aumento en la tasa de participacin femenina que alent una mayor utilizacin del sistema de gravar por separado los ingresos de los esposos (lo que redujo
la tasa marginal para el segundo miembro de la familia que sale a buscar empleo,
usualmente la mujer). Ver Leibfritz et al. (1997).
42 Ver Auerbach y Slemrod (1997), quienes mencionan, sin embargo, que estos resultados eran de esperar en una reforma que mantuvo la recaudacin y que afect la
decisin de trabajar va diferentes canales (modific la distribucin de las tasas marginales para diversos tramos de ingreso, ampli la base de maneras distintas para cada
grupo familiar modific otros impuestos que tambin afectan el ingreso de los contribuyentes).
43 Ver Leibfritz et al. (1997).
44 Ver Leibfritz et al. (1997).
45 Ver Leibfritz et al. (1997).
46Los problemas con los incentivos tributarios a la inversin son bastante generalizados. Por ejemplo, Brooks (1997) menciona que en Canad los incentivos tuvieron
un costo fiscal entre 5 y 8 veces mayor que el aumento en la inversin, que sesgaron

las inversiones hacia la compra de maquinarias (sobre las cuales exista el beneficio
tributario), que favorecieron a las actividades capital intensivas y que fueron costosos
para la administracin tributaria, al mismo tiempo que restaron legitimidad a todo el
sistema tributario. La experiencia de la Argentina con la promocin industrial y regional es similar (ver FIEL [1988], Lpez Murphy et al. [1982] y Artana [1988 y 1991]).
47. Ver Leibfritz et al. (1997).
48. Ver Slemrod y Bakija (1996) y Leibfritz et al. (1997). Un ejemplo de esta capacidad de las firmas de explotar las diferencias tributarias est dado por la reduccin de
los beneficios como porcentaje del PBI que se observa en Estados Unidos del 13,5% en
1950 a 4,6% en 1993. Aparentemente, ello ha sido el resultado de las deducciones y
de un aumento importante en los intereses pagados por las compaas, que adaptaron
su estructura financiera para pagar menos impuestos.
49. Ver OECD (1995).
50. Ver, por ejemplo, Artana (1996) y las referencias all citadas.
51. La imposicin en una economa abierta se discute en Lpez Murphy et al.
(1988).
52. El impuesto puede transformar a un bien importable en exportable si reduce
mucho el consumo, pero la decisin de produccin sigue siendo la misma, definida por
el precio internacional del producto.
53. Ver Shome (1995).
54. Ver FIEL (1993) para un anlisis ms detallado de estos temas.
55. Este problema parece estar presente en el IVA estadual de Brasil.
56. Otras restricciones a la descentralizacin son las economas de escala en la
provisin del servicio (aunque existen varias formas de sortearlas con xito) y posibles
limitaciones a la capacidad administrativa de los gobiernos locales. Para una discusin de estos temas ver FIEL (1993).
57. Es obvio que los consumidores son los trabajadores y los capitalistas. La idea
de tratarlos por separado en su rol de dueos del factor y de consumidores permite
distinguir la menor capacidad de consumo y ahorro que tienen por la merma eventual
en sus ingresos, de la que enfrentan por sus decisiones de consumo.
58. Esta equivalencia se pierde en el caso de bienes o factores que se transan internacionalmente. Debe notarse que la reforma previsional realizada en la Argentina
en 1994 transform una parte de los aportes personales en contribuciones a una
cuenta individual de capitalizacin. En este caso, esta porcin del aporte dej de ser
un impuesto y se convirti en un ahorro forzoso, ya que los beneficios a obtener estn
estrictamente relacionados a los aportes que realiza cada individuo.
59. La teora del consumo llamada del ciclo de vida sostiene que los individuos
ahorran para mantener un nivel de consumo determinado en sus aos de retiro. En
este contexto el individuo termina a lo largo de su vida consumiendo todo su ingreso.
Por ello, una medida del ingreso de la persona a lo largo de su vida es el consumo corriente.
60. La proporcionalidad exige que no haya herencias o que se grave a stas con el
IVA. Ntese que la evidencia citada por Caspersen y Metcalf (1994) para Estados Unidos no permite concluir que cuando hay herencias el impuesto se vuelve necesariamente regresivo, porque el porcentaje de herencias medido como porcentaje de los ingresos tiene forma de U.
61. Ver Slemrod y Bakija (1996).
62. Ver Brazer (1980) y Stotsky (1995 b).
63. Ver Slemrod y Bakija (1996).
64. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).
65. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).
66. Tambin por los costos de cumplimiento de los contribuyentes y de administracin para el fisco que pueden recaer en forma despareja sobre los diferentes niveles

42

43

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

de ingreso, y sin guardar una estrecha relacin con la distribucin de la carga de los
impuestos.
67. Ver Alm (1996).
68. Ver Slemrod y Bakija (1996).
69. Ver Harberger (1962).
70. Estos elementos son: la elasticidad de sustitucin en los diferentes sectores de
la economa, la elasticidad de la demanda de cada sector y la intensidad de uso de factores en cada sector.
71. Este es un resultado similar al que se obtiene de aplicar el conocido teorema
de Stolper-Samuelson en la teora de comercio internacional, y presenta algunos resultados ambiguos cuando se extiende al caso de ms de dos bienes y ms de dos factores.
72. Ver Harberger (1994 b).
73. El riesgo pas, que implica un costo mayor del capital, puede interpretarse como un impuesto recaudado privadamente. Por las mismas razones apuntadas en el
texto seguramente ser soportado por los trabajadores del pas.
74. Ver OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), Auerbach y Slemrod (1997), y Slemrod
y Bakija (1996).
75. Ver Harberger (1994 b).
76. Ver OECD (1995).
77. Ver Mten (1997).
78. Este sistema se aplica en varios pases (el Reino Unido y Japn son los casos
tpicos). Se acepta que es un sistema ms simple que el americano, pero que permite
menos opciones para alcanzar otros objetivos va deducciones. Ver Gale y Holtzblatt
(1997) quienes muestran alguna evidencia que sugiere que, contra lo que poda esperarse a priori, no es claro que este sistema tenga menos costos de administracin que
el americano (por ejemplo, porque conseguir la informacin que proporcionan las declaraciones juradas es costoso, porque administrar los programas va el gasto pblico
tambin implica costos, etctera).
79. En cierta medida los impuestos al trabajo actan en forma cedular al gravar
los ingresos del trabajo por separado, con tasas proporcionales y casi sin excepciones.
80. Ver Auerbach y Slemrod (1997). El impuesto mnimo ya se aplicaba a nivel individual antes de la reforma de 1986.
81. Ver Krelove y Stotsky (1995) y Mc Carten (1995).
82. Ver Mc Carten (1995).
83. Durante 1997 y la primera parte de 1998 se asisti a un interesante debate en
los Estados Unidos que concluy en recomendaciones para el Internal Revenue Service
de extremar los recaudos para respetar los derechos de los contribuyentes. Entre otras
cosas, ello ha llevado a la agencia de recaudacin americana a reforzar los servicios de
informacin al contribuyente.
84. Ntese que desde el punto de vista de la eficiencia existe algn nivel de evasin
que es admisible porque el esfuerzo de contralor fiscal insume recursos reales que se
utilizan para lograr que aumente una mera transferencia de dinero del sector privado
al fisco. Ver Alm (1996).
85. Slemrod y Bakija (1996) mencionan que en Estados Unidos la decisin de exigir el nmero de identificacin personal a los dependientes (hijos, esposa) que califican
para recibir una deduccin en el impuesto personal a la renta redujo entre 1986 y
1987 el nmero de deducciones incluidas en las declaraciones juradas en 7 millones
de casos, con un aumento en la recaudacin de US$ 2.900 millones. Esto sugiere que
una deduccin no muy controlada en un pas de origen sajn era abusada por los contribuyentes. Al aumentar la percepcin de que el fisco contrastara la informacin se
redujo espontneamente el nmero de deducciones incluidas en las declaraciones juradas.

86. La mayor parte de esta seccin fue realizada por la Lic. Nuria Susmel.
87. Ver Leibfritz et al (1997), Slemrod y Bakija (1996) y Stotsky (1995 d). Esta ltima autora muestra datos del promedio del perodo 1986-92 que arrojan una carga
tributaria de 30,4 % del PBI para los pases de la OECD, de 27,3% para las economas
del Este de Europa en transicin, y de entre 13,6 a 17,7 % para el resto de las regiones del mundo.
88. Adems de las razones mencionadas anteriormente respecto a que la verdadera presin tributaria debe aproximarse por la relacin gasto pblico/PBI, debe sealarse que la comparacin entre pases est expuesta a problemas de homogeneidad en
las variables. Por ejemplo, si un pas opta por asegurar la provisin de salud va regulaciones del Estado (como es el caso de los Estados Unidos) su relacin impuestos/PBI ser ms baja que en otro que, en igualdad de otras condiciones, decide hacerlo va
un mayor gasto pblico financiado con impuestos. Lo mismo puede decirse de los incentivos promocionales (va desgravaciones o partidas de gasto explcitas), la proteccin arancelaria, los peajes, otras tasas por el uso de servicios pblicos, y los programas de retiro organizados por medio de fondos de capitalizacin y los de bienestar
social. Las fuentes utilizadas en los grficos son OECD (1996 y 1997) y FMI (varios
nmeros).
89. La regresin estimada por mnimos cuadrados clsicos es la siguiente: PF =
223,1 + 0,00068 PBIC, donde PF es la presin fiscal y PBIC es el PBI per cpita. Los
estadsticos t de Student son 8,7 y 4,9, ambos significativos al 5%; el R2 ajustado es
0,38, y el estadstico F de 24,0.
90. La participacin de los impuestos est tambin expuesta a errores de interpretacin. Por ejemplo, se excluy a Venezuela porque se incluyen como impuesto a la
renta los ingresos que el fisco percibe de la explotacin de los recursos no renovables.
91. La evasin fiscal es una estimacin para el IVA obtenida de Silvani y Brondolo
(1993).
92. Ver Fara (1995), Shome (1995) y Tanzi (1991).
93. El impuesto a las ganancias de las sociedades acta como un pago a cuenta
de lo que debera tributar el individuo y al gravar la utilidad devengada, evita que se
postergue el pago de la obligacin tributaria.
94. Para una discusin de varias propuestas de reforma del sistema americano ver
Slemrod y Bajika (1996).
95. Ntese que el impuesto nico se aparta por completo de la idea de gravar en
forma cedular. Ello lo vuelve particularmente vulnerable en pases con problemas de
administracin tributaria.
96. Citado en Brooks (1997).

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45

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

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CAPTULO 2
Reformas tributarias recientes
Hugo Gonzlez Cano*

1. INTRODUCCIN
En este trabajo se analizarn las reformas tributarias realizadas en los
ltimos aos, especialmente las ejecutadas en el ltimo quinquenio, tanto
las realizadas en los pases ms avanzados como en Amrica Latina. Se comentar la tendencia de los cambios y las estructuras impositivas reemplazadas y adems se tratarn de analizar los principales objetivos perseguidos,
por ejemplo, aumentar la recaudacin, combatir la evasin, atraer inversiones, fomentar el empleo, ganar competitividad internacional, etc.
Finalmente, se realizar una evaluacin global de las reformas impositivas, buscando sealar las tendencias principales que surgen del anlisis
realizado, tanto con referencia a los objetivos perseguidos, como a los instrumentos utilizados. Se analizarn con mayor detalle las reformas realizadas
en el impuesto sobre la renta (de empresas y personas fsicas) y en los impuestos generales al consumo, en particular el IVA.
Aunque en realidad las reformas tributarias de los pases de la regin siguen tal como se ver determinadas tendencias que por lo menos en ciertos aspectos se originan en los pases ms avanzados, como el caso de la reforma de la imposicin sobre la renta realizada en Estados Unidos en 1986,
en otros casos las reformas fueron pasando de uno a otro pas de Amrica
Latina, como ocurri en el caso del IVA. Sin embargo, aun entre pases ms
homogneos por ejemplo ms desarrollados se notan amplias diferencias.
En consecuencia, para tener una visin global de las reformas es mejor
tratarlas por grupo de pases, que por tipo de impuestos. Por ello, primero se
analizan las reformas ocurridas en los pases de la OECD, que en su mayora son industrializados y luego se comentan las realizadas en pases de
Amrica Latina. En ambos casos se trata de analizar la evolucin del nivel de
tributacin y la estructura o composicin de las recaudaciones por principales tipos de impuestos.

* Profesor CITAF-OEA.

39,3
42,8
46,6
47,3
51,6
35,8
47,3
44,1
42,5
45,9
41,0
37,5
30,9
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41,2
43,2
35,3
31,4
39,1
42,5
46,3
35,4
32,5
37,9
42,2
46,0
39,1
31,5
36,7
43,9
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37,4
28,9
36,1
45,2
47,9
37,2
28,5
36,0
44,8
50,0
36,1
28,4
34,5
47,4
47,6
37,3
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45,8
36,4
28,1
35,8
50,8
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30,2
31,4
46,4
48,7
33,8
29,2
30,2
46,3
47,1

35,0
30,6
33,7
46,6
47,9

45,3
25,4
38,9
41,9
29,6
44,4
45,5
24,1
36,9
41,7
29,4
45,0

44,5
25,6
37,8
42,8
33,4
44,7

46,5
27,5
37,6
43,6
33,9
46,0

47,6
28,8
39,2
44,6
34,9
44,2

49,0
28,8
40,8
44,5
35,1
36,1

50,8
30,6
42,4
44,0
36,9
44,9

51,5
32,5
40,1
44,5
37,2
47,5

51,7
32,8
43,3
43,8
34,9
47,6

50,7
34,6
43,4
43,7
34,6
44,9

48,7
34,4
45,4
43,7
37,5
44,6

48,8
34,7
46,9
43,9
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42,4
35,9
31,4
39,7
41,7
47,1
37,2

49,4
36,0
46,8
43,6
40,8
47,0
42,4
36,2
32,2
42,1
41,9
46,5
38,2

39,0
43,6
45,7
47,8
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35,1
45,7
43,9
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42,0
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31,3
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45,7
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36,7
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37,7
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46,4
38,0
42,3
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37,7
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47,4
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43,1
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37,6
42,4
47,4
37,4
41,1
46,4
37,7
42,5
45,0
38,2
41,2
44,4

Alemania
Austria
Blgica
Checoslovaquia
Dinamarca
Espaa
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia

37,7
41,2
46,4

29,3
27,8
37,0
28,7
29,1
35,7
28,6
29,2
36,4
29,1
30,8
36,2
30,7
31,3
37,4
30,6
30,7
38,7
30,6
30,3
36,0
31,0
29,7
36,5
30,8
28,4
33,7
30,1
27,6
33,3
30,1
27,1
32,2
28,6
27,0
32,1
29,3
26,2
33,8
28,4
25,4
32,9
Australia
Japn
Nueva Zelanda

29,6
26,6
34,5

35,6
29,7
19,7
36,2
29,5
19,4
36,7
29,5
18,9
36,5
29,4
18,6
35,1
29,7
18,6
34,0
29,5
17,7
34,7
29,9
18,4
33,7
28,6
17,4
33,1
28,7
18,3
33,0
28,0
18,7
32,9
28,1
19,4
33,5
29,6
17,4
33,6
29,7
16,9
31,6
29,3
17,4

1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981

CUADRO 1
COEFICIENTES DE PRESIN TRIBUTARIA DE LOS PASES DE LA OECD
(Porcentaje de recaudaciones sobre el PBI)

1991

1992

1993

a) Evolucin del nivel de la tributacin

Canad
Estados Unidos
Mxico

1994

2. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN LOS PASES


DE LA OECD

En primer lugar debe sealarse que aunque desde mediados de la dcada


del ochenta se observa en casi todo el mundo una tendencia a la reduccin
de las actividades del sector pblico, ello tiende a manifestarse ms bien en
el sector de empresas pblicas que han sido privatizadas en buena parte,
que en las actividades tpicas del gobierno (provisin de bienes y servicios
pblicos). Por supuesto que los gobiernos tambin se pueden financiar con
la emisin de ttulos, y en muchos casos se observa un aumento importante
de la deuda pblica medida como porcentaje del PBI. Pero al mismo tiempo,
como en muchos casos el nivel del gasto pblico no ha descendido sino ms
bien al contrario, y se trata de mantener equilibradas las finanzas pblicas,
se nota que en general los coeficientes de presin tributaria han tendido a
mantenerse en el tiempo o incluso se notan ciertos aumentos.
As en el caso de los pases de la OECD, se observa que entre 1980 y
1994 el coeficiente de presin tributaria promedio sin ponderar e incluyendo
los ingresos de la seguridad social, para todos ellos ascendi del 34,1% del
PBI en 1980, al 35,9% en 1985, al 37,0% en 1990 y al 38,4% en 1994 (cuadro l). Si se consideran nicamente los pases de la Unin Europea (UE), se
observa lo mismo, ya que el coeficiente pas del 37,7% en 1980 al 40,3% en
1985, al 41,7% en 1990 y al 42,5% en 1994.
Por su parte, en el caso de los pases no europeos de este grupo, se observa que el coeficiente de los Estados Unidos que en 1980 era del 29,3% se
ha mantenido muy estable en todo el lapso alrededor de ese nivel, ya que en
1994 era del 29,6%. En cambio, en el caso de Japn se nota un aumento de
la presin tributaria del 25,4% del PBI en 1980 al 27,6% en 1985, al 3l,3%
en 1990, para luego descender al 27,8% en 1994.
Si ahora se considera el caso de los pases con mayor nivel de presin tributaria, como son los pases escandinavos (Suecia, Dinamarca, etc.), en general se observa un incremento de la presin tributaria desde 1980 hasta
1988-1989 y luego un descenso hasta 1993 con una recuperacin en 1994.
Finalmente en los pases del Sur de Europa como Espaa, Italia y Grecia, se
nota un incremento casi constante de la presin, que en Espaa pas del
24,l% en 1980 al 36% en 1992, para luego descender levemente; en Italia ascendi del 30,2% en 1980 al 42,3% en 1993 cayendo a 41,7% en 1994 y en
Grecia creci del 29,4% en 1980 al 42,5% en 1994.
Finalmente, debe sealarse que en los ltimos aos y en especial desde
1990 se produjeron descensos en algunos pases, como Australia, Nueva Zelanda, los antes indicados de alto nivel de presin (Dinamarca y Suecia), Blgica, Japn y en el Reino Unido, cuyo coeficiente baj de casi 38% en 19851986 al 34% en 1994. De un total de 24 pases de la OECD del cuadro 1,
mayoritariamente industrializados, la carga impositiva descendi, entre 1988
y 1994, en ocho de ellos, aument en trece y se mantuvo estable en los restantes cuatro pases (Blgica, Dinamarca, Estados Unidos y Francia).
Aunque todava no se tienen los datos completos de la OECD para aos

49

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

36,1
29,6
18,8

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

1980

48

38,4
27,5
31,6
40,8
42,5
38,1
27,5
31,2
40,5
42,1
37,4
27,5
32,1
39,5
41,7
37,0
27,3
33,2
39,1
41,2
36,5
25,6
31,0
39,1
40,9

37,0
26,7
32,4
39,3
41,3

36,9
26,2
32,3
39,2
41,4

36,7
26,9
33,4
38,8
40,9

51

b) Cambios en la estructura tributaria de los pases


de la OECD

1. Alemania unificada a partir de 1991


Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994", Pars, 1996.

35,9
25,8
30,3
38,3
40,3
35,8
25,7
29,8
38,3
40,4
35,6
25,9
29,2
38,2
40,1
35,4
26,0
30,2
37,7
39,3
34,9
26,0
29,7
37,2
38,5
34,1
25,3
28,9
36,4
37,7
Promedio sin ponderar:
OECD total
OECD Amrica
OECD Pacfico
OECD Europa
EU 15

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

ms recientes, los datos parciales de algunos pases, as como la poltica generalizada para reducir los dficit del gobierno, muy posiblemente haya tendido a incrementar los coeficientes de presin tributaria en los ltimos aos.
Para los quince pases de la Unin Europea el cumplimiento de las metas fiscales para llegar a la unin monetaria en 1999 (dficit pblico hasta el 3%
del PBI y deuda pblica hasta el 60% del PBI), hizo que en varios casos en
1997 se crearan nuevos impuestos y/o se aumentaran los existentes, tal como ocurri por ejemplo en Italia, Francia, Grecia, Alemania, etc. Incluso en
algunos casos para lograr la aprobacin poltica de mayores impuestos, se
crearon refuerzos del impuesto a la renta con la denominacin de Impuesto
Europa, como ocurri en Italia en 1997.

37,6
27,5
31,4
39,9
42,0

31,4
33,6
49,9
33,2
23,5
31,7
35,8
52,7
31,2
21,0
31,0
36,4
55,6
31,5
20,0
25,2
35,3
48,8
30,8
17,9
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turqua

30,4
36,5
50,1
30,6
19,0

31,1
39,0
49,1
31,0
18,4

32,9
37,3
49,8
31,6
17,2

32,2
37,9
49,5
32,3
14,3

31,6
37,9
50,0
32,0
15,4

29,4
37,6
52,5
32,5
17,5

27,6
37,2
55,4
32,0
18,8

30,1
37,1
54,8
32,6
17,8

30,8
36,2
55,5
31,7
18,7

33,4
35,4
49,9
31,9
22,4

1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980

CUADRO 1 (Cont.)

33,0
34,1
51,0
33,9
22,2

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

1994

50

Tal como se puede ver en el cuadro 2, los impuestos sobre la renta (personas fsicas y empresas o corporaciones), continan siendo la principal
fuente de recaudacin tributaria de los pases de la OECD, ya que en 1994
obtuvieron el 35,45% del total, frente a los impuestos al consumo (31,9% del
total) y el 25,9% de las contribuciones e impuestos para seguridad social. Si
bien los impuestos al consumo y particularmente el IVA, aumentaron su
participacin en el total en los ltimos aos, todava en la mayora de los
pases industrializados son ms importantes financieramente los impuestos
sobre la renta.
Asimismo, dentro de los impuestos sobre la renta, los aplicados sobre los
ingresos de las personas fsicas (IRPF) continan representando el mayor
porcentaje recaudatorio en los pases industrializados, al revs de lo que
ocurre en pases de Amrica Latina, donde: i) los impuestos sobre la renta
generan menores recaudaciones, y ii) ellas provienen mayormente del impuesto empresario que del recaudado de las personas fsicas.
Esta clasificacin de impuestos de la OECD es muy similar a la usada
por el FMI y por la OEA para pases de Amrica Latina, en el sentido de que
se diferencian claramente la recaudacin del impuesto personal a la renta y
las contribuciones de seguridad social y otros impuestos sobre la mano de
obra, ya que si bien el primero representa mayoritariamente rentas del trabajo, tambin incluye ingresos del capital. Y especialmente en los pases de
Amrica Latina la recaudacin del impuesto a la renta, en algunos casos ni
siquiera se discrimina entre el impuesto personal y el societario.
Pero ello no obsta, para que cuando se analizan reformas del impuesto
personal a la renta de asalariados, en algunos casos se hayan considerado
de manera conjunta con las contribuciones personales de seguridad social,
ya que ambos en definitiva recaen sobre los salarios. Inclusive los aportes
patronales de seguridad social en el largo plazo tambin incidiran sobre los
asalariados, de acuerdo a varios estudios, pero a corto plazo incidiran sobre
los beneficios de las empresas, con el consiguiente efecto negativo sobre el
empleo.
En el cuadro 3 puede verse que por ejemplo en Estados Unidos el im-

52

53

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

CUADRO 2
ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE LOS PASES DE LA OECD
COMO PORCENTAJE DEL PBI
AO 1994

CUADRO 3
IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE PERSONAS FSICAS
EN PORCENTAJE DEL PBI

Renta y
beneficios
Canad
Estados Unidos
Mxico
Australia
Japn
Nueva Zelanda
Alemania
Austria
Blgica
Checoslovaquia
Dinamarca
Espaa
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turqua
Promedio sin
ponderar:
OECD total
OECD Amrica
OECD Pacfico
OECD Europa
EU 15

16,0
12,3
5,8
16,2
10,5
22,2
11,5
10,6
17,5
11,7
31,1
9,9
19,3
7,8
8,7
12,6
9,3
15,1
10,3
14,5
17,3
14,3
13,3
8,6
12,1
21,6
13,4
6,6

Seguridad
social

Salarios

6,1
7,0
3,7

4,0
3,3

2,0
9,8
0,3
15,4
15,0
15,5
18,9
1,6
13,8
12,1
19,1
14,7
19,3
14,1
5,4
2,5
13,0
12,0
9,9
12,8
8,7
6,1
13,9
12,4
3,5

Patrimonial

2,8
0,1
0,3

1,1
0,3
0,1
0,6
0,1

0,6

0,7

2,8
3,2
2,0
1,1
0,7
1,2
0,6
1,9
1,9
1,2
2,3
1,4
1,9
0,5
1,7
2,9
2,3
3,4
1,1
1,2
0,8
3,7
1,6
2,5
1,8

Bienes y
servicios
9,5
5,0
9,0
8,9
4,3
12,5
11,3
13,2
12,5
15,9
16,5
10,0
14,5
12,0
17,4
11,9
16,5
14,7
15,2
11,8
12,3
15,8
15,4
14,7
12,0
13,2
5,5
8,3

Otros

0,5
0,3

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

5,9

10,1

10,5

10,8

11,6

14,9

15,0

14,3

13,6

13,4

Estados Unidos 7,7

10,0

9,3

10,5

9,9

10,1

9,8

9,6

9,8

9,8

Canad
Mxico
Australia

8,0

9,0

12,0

12,5

13,6

13,2

12,1

11,8

11,8

12,0

Japn

4,0

4,2

5,0

6,2

6,8

8,4

8,3

7,4

7,5

6,4

Nueva Zelanda

9,7

11,7

16,9

20,3

19,9

17,4

16,3

16,2

16,0

16,6

Alemania

8,2

8,8

10,8

11,3

10,9

10,1

10,4

10,9

10,6

10,4

Austria

6,9

7,4

8,4

9,5

9,9

8,7

9,1

9,3

9,4

8,4

Blgica

6,4

8,7

13,3

15,6

16,7

14,3

13,9

14,0

13,7

14,5

4,3

5,3

12,4

19,6

23,1

23,5

24,6

25,6

26,1

26,4

26,4

27,7

2,1

1,9

2,8

4,9

5,7

7,5

8,1

8,4

8,4

8,1

0,1

0,5
0,1
0,1
0,2
0,1
1,8
0,2
0,5

Checoslovaquia
Dinamarca
Espaa
Finlandia

10,1

12,8

16,7

14,3

17,0

17,5

17,4

18,3

16,2

17,5

Francia

3,7

4,2

4,5

5,4

5,7

5,2

5,9

6,0

6,1

6,2

Grecia

1,5

2,5

2,3

4,4

4,9

5,2

4,8

4,1

3,8

4,5

Holanda

9,1

9,9

11,6

11,8

8,6

11,0

12,3

11,6

12,1

9,7

6,6

6,7

7,1

6,5

4,3

5,7

7,9

10,8

11,4

11,2

11,6

11,6

11,7

11,8

Hungra
Irlanda
Islandia

5,1

5,4

6,0

6,7

5,6

8,3

8,3

8,5

9,3

9,5

Italia

2,8

2,8

4,0

7,0

9,2

10,3

10,5

11,3

11,9

10,6

Luxemburgo
Noruega

7,6

7,4

11,9

12,6

12,0

10,3

9,5

9,2

9,2

9,7

13,2

13,8

14,1

13,2

10,6

11,0

10,9

10,4

10,2

10,8
9,8

Polonia
0,2
0,1

2,1

Portugal
Reino Unido

13,5

10,5

10,3

1,0

7,7

9,2

4,9

5,6

6,8

6,3

6,2

10,4

10,3

9,9

9,3

9,4

9,1

11,6

Suecia

17,1

19,8

20,0

20,0

19,4

21,4

18,0

18,0

18,3

18,7

Suiza

6,5

7,9

10,7

11,0

11,2

10,8

10,7

11,1

10,9

11,5

Turqua

2,6

3,4

5,3

7,8

4,3

5,4

6,0

6,2

6,1

5,3

10,7

Promedio sin
ponderar:
13,6
11,4
16,3
13,5
14,6

10,2
5,6
3,3
11,8
2,4

0,3
0,8
0,3
0,4

1,9
2,4
2,7
1,7
1,8

Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994", Pars, 1996.

12,1
7,8
8,6
13,2
13,2

0,2
0,3
0,3
0,2

OECD total

7,1

8,6

10,5

11,3

11,3

11,4

10,7

11,0

10,7

OECD Amrica

6,8

10,1

9,9

10,6

10,7

12,5

12,4

12,0

11,7

11,6

OECD Pacfico

7,2

8,3

11,3

13,0

13,4

13,0

12,2

11,8

11,8

11,6

OECD Europa

7,1

8,5

10,4

11,1

11,0

11,0

10,3

10,8

10,5

10,5

EU 15

7,2

8,8

10,8

11,6

11,9

11,6

11,6

11,7

11,6

11,5

Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994, Pars, 1996.

54

55

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

puesto personal sigue recaudando alrededor del l0% del PBI, mientras que el
corporativo obtiene slo el 2,5% del PBI restante, para llegar en 1994 al
12,3%. Por su parte se observa que en Australia el IRPF recaud en 1994 el
12 % del PBI, en Nueva Zelanda el 16,6%, en Alemania el l0,3%, en Francia
el 6,2%, en Grecia el 4,5%, en Espaa el 8,l%, en Portugal el 6,2%, etc. Para
todos los pases de la OECD del cuadro 3, en promedio el impuesto personal
a la renta obtuvo el 10,7% del PBI. Por su parte, el impuesto a la renta de
empresas gener en el mismo ao para todos los pases de la OECD apenas
el 2,9% del PBI (cuadro 4). As en el ao 1994 el total del impuesto a la renta
recaudado en todos los pases de la OECD alcanz al 13,6% del PBI. Por ltimo en relacin al impuesto a la renta personal, puede sealarse que en algunos pases en los ltimos aos se produjeron cambios significativos en su
importancia recaudatoria, tal como pas en Italia y Espaa. En Italia pas
del 2,8% del PBI en 1970 al l0,6% en 1994 y en Espaa ascendi del l,9% en
1970 al 8,1% en 1994.
Los impuestos sobre bienes y servicios (IVA e internos), que en 1994 representan el 12 ,l% del PBI para todos los pases de la OECD, tuvieron un
aumento menor de su participacin relativa, ya que en 1970 recaudaban el
l0,5% del PBI para el total de los pases de la OECD. Finalmente, los aportes
y contribuciones de seguridad social que en 1994 y para todos los pases de
la OECD representaron el 10,2% del PBI, tuvieron un aumento significativo,
ya que ascendieron a ese porcentaje desde el 5,8% del PBI obtenido en 1970.
Sin embargo, ese aumento fue ms acelerado hasta 1985 y se redujo despus, ya que ese ao representaban el 8,6% del PBI de todos los pases de la
OECD.

CUADRO 4
IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS DE SOCIEDADES
EN PORCENTAJE DEL PBI

c) Principales tendencias de reforma tributaria en los pases de la


OECD en los ltimos aos
i) Aspectos generales
Si bien la reforma tributaria de Estados Unidos se realiz en 1986 y ya
tiene doce aos, conviene hacer una breve mencin sobre ella debido al efecto demostracin que ejerci sobre varias reformas realizadas posteriormente
en otros pases. En cierto modo puede decirse que a partir de la Reforma
Reagan del impuesto a la renta de Estados Unidos se gener una tendencia
en varios pases para ampliar las bases imponibles y reducir las alcuotas,
tanto del impuesto a la renta de las empresas, como del aplicado sobre la
renta de las personas fsicas. Como se recuerda, en esa reforma que fue neutral desde el punto de vista recaudatorio, se eliminaron exenciones e incentivos y se redujeron las alcuotas aplicadas a las rentas de personas fsicas
(aunque luego la Administracin del Presidente Clinton aplic una tasa adicional para rentas elevadas), as como la que grava la renta de las corporaciones (baj del 46% al 34%).
Como se ver a continuacin, a partir de ese reforma se gener cierta armonizacin espontnea del impuesto a la renta, generada por un proceso
competitivo para atraer capitales, lo que en varios casos llev a un debilita-

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

3,9

3,5

4,4

3,7

2,7

2,6

2,1

1,8

2,1

2,4

Estados Unidos 4,0

3,6

3,0

2,9

2,0

2,1

2,1

2,0

2,2

2,5

Canad
Mxico
Australia

3,8

4,1

3,4

3,5

2,8

4,4

4,2

4,1

3,7

4,2

Japn

4,1

5,2

4,3

5,5

5,8

6,8

6,2

5,0

4,3

4,1

Nueva Zelanda 5,1

4,9

3,7

2,6

2,8

2,4

2,5

3,0

3,8

4,4

Alemania

2,5

1,9

1,6

2,1

2,3

1,8

1,6

1,6

1,4

1,1

Austria

1,9

1,6

1,7

1,5

1,5

1,5

1,5

1,8

1,5

1,3

Blgica

1,9

2,4

3,0

2,5

2,6

2,4

2,4

2,1

2,4

2,8

7,9

6,4

Dinamarca

1,4

1,1

1,3

1,5

2,4

1,6

1,6

1,6

2,2

1,9

Espaa

1,4

1,4

1,3

1,2

1,5

3,0

2,7

2,3

2,0

1,7

Finlandia

2,4

1,7

1,5

1,4

1,4

2,1

2,1

1,7

1,2

1,9

Francia

1,8

2,2

1,9

2,1

2,0

2,3

2,0

1,5

1,5

1,6

Grecia

0,4

0,4

0,9

1,1

1,0

2,0

1,7

1,9

2,1

2,4

Holanda

2,6

2,5

3,3

3,0

3,1

3,4

3,4

3,1

3,3

3,3

5,2

2,5

1,7

1,9

Checoslovaquia

Hungra
Irlanda

2,3

2,7

1,5

1,5

1,2

1,7

2,1

2,5

3,0

3,3

Islandia

0,5

0,5

0,8

0,7

0,9

0,9

0,8

1,0

0,9

0,8

Italia

1,8

1,7

1,7

2,4

3,2

3,9

3,8

4,4

4,1

3,7

Luxemburgo

3,4

6,0

6,7

7,6

8,3

6,9

6,5

5,4

7,2

7,6

Noruega

1,3

1,3

1,3

6,2

8,1

3,8

Polonia
Portugal
Reino Unido

2,2

3,3

2,4

2,9

4,7

4,1

3,0

3,3

3,5

7,3

4,6

4,3

3,4

2,5

2,8

2,7

2,3

2,3

3,9

3,3

2,6

2,4

2,7

Suecia

2,1

1,8

1,9

1,2

1,7

1,7

1,9

1,5

2,2

2,8

Suiza

1,5

1,8

2,3

1,8

1,9

2,1

2,0

2,0

1,9

2,0

Turqua

0,5

0,8

0,8

0,7

1,5

1,3

1,3

1,0

1,1

1,3

2,9

Promedio sin
ponderar:
OECD total

2,3

2,5

2,4

2,6

2,8

2,8

3,0

2,6

2,8

OECD Amrica 3,9

3,6

3,7

3,3

2,3

2,3

2,1

1,9

2,1

2,4

OECD Pacfico 4,3

4,7

3,8

3,9

3,8

4,5

4,3

4,1

3,9

4,3

OECD Europa

1,8

1,9

2,0

2,3

2,7

2,6

2,9

2,4

2,7

2,7

EU 15

2,0

2,2

2,2

2,3

2,6

2,7

2,6

2,4

2,6

2,7

Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994, Pars, 1996.

56

57

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

miento del impuesto a las rentas del capital y a una acentuacin del aplicado
sobre las rentas de asalariados. Este proceso de reforma competitiva tambin
ha sido denominado degradacin tributaria, tal como lo puntualizaTanzi,1 y
se refiere a las reformas por las que se reduce la tributacin para atraer especialmente capitales del exterior. Este proceso de reforma se vio acentuado por
la globalizacin o internalizacin de la economa internacional que se ha producido en los ltimos aos, especialmente en cuanto se refiere a la creciente
movilidad del factor capital.
En este nuevo contexto de economas ms abiertas, en que todava se
aplican instituciones y polticas que reflejan ms bien el ambiente de economas cerradas, como ocurre con la poltica tributaria, es natural que aparezcan conflictos difciles de resolver. Precisamente, buena parte de las reformas de los ltimos aos tratan de resolver estos conflictos.
Como seala Tanzi, La globalizacin y la progresiva integracin de las
economas de los pases han cambiado las bases en que se apoyaban los sistemas tributarios nacionales. En el presente contexto la accin de muchos
gobiernos resulta en gran parte restringida o influenciada por la accin de
otros gobiernos y los efectos de derrame a travs de las fronteras generados
por la tributacin se han convertido en comunes e importantes. Esto ha
abierto la posibilidad para algunos pases de tomar ventajas de esta nueva
situacin, atrayendo hacia ellos una parte mayor de la base imponible mundial y exportando parte de su carga tributaria.
A continuacin se comentan las principales reformas realizadas para los
principales impuestos en los ltimos aos, varias de las cuales han tratado
precisamente de adaptar los sistemas tributarios a esta nueva situacin econmica.

CUADRO 5
IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS FSICAS, ANTES Y DESPUS DE LA
REFORMA

ii) Impuesto sobre la renta de personas fsicas (IRPF)


La reduccin de las alcuotas del impuesto personal a la renta (IRPF) es
tal vez el cambio ms importante que se ha producido entre 1980 y 1995.
Esta reduccin de tasas en el impuesto personal se ha realizado para disminuir los efectos negativos sobre los incentivos al ahorro y al trabajo. Si bien,
como se dijo, estas reformas se acentuaron luego de la reforma realizada en
Estados Unidos en 1986, no debe dejar de mencionarse que la primera reforma importante en este sentido se produjo en el Reino Unido en 1984. En este caso se eliminaron o redujeron los incentivos y muchas exenciones para
ampliar la base y se bajaron las alcuotas.
En el cuadro 5 puede verse que para varios pases industrializados y en
desarrollo, las alcuotas marginales del impuesto personal bajaron significativamente. As en los Estados Unidos las tasas marginales mximas bajaron
del 70% al 28% en 1990, para luego elevarse al 35% en 1995 y al 39,6% en
1996. En el Reino Unido las tasas marginales mximas del IRPF bajaron del
80% al 40% (se mantienen en ese nivel); en Suecia, del 75% al 50% en 1990,
para luego subir al 56% en 1996; en Japn, del 70% al 50%, para luego subir al 65% (en 1997); en Colombia, del 49% al 30% y luego al 22%, y en Mxico, del 55% al 40% y luego al 35% en 1996.
En la mayora de los casos esta reduccin de las tasas marginales mxi-

Pas

Australia
Canad
Colombia
Estados Unidos
Indonesia
Israel
Japn
Mxico
Reino Unido
Suecia

Tasa marginal mxima para individuos


(viejo/nuevo)

Tasa para empresas


(viejo/nuevo)

60/49
34/29
49/30
70/28 (+5)a
50/35
60/48b
70/50
55/40
80/40
75/50

46/39
36/28
40/30
46/34
45/35
53/48
42/37,5
42/36
52/35
56/30

a. Sobretasa para contribuyentes de tramos medios y altos de renta.


b. Eliminacin programada del recargo al final de 1989.
Fuente: Boskin y Mc Lure (1990).

mas del impuesto personal, fue acompaada de la ampliacin de las bases


imponibles mediante la reduccin de exenciones e incentivos. En varios pases se redujeron algunas deducciones, tales como la no tributacin de ingresos entregados en especie por las empresas a sus empleados por ejemplo, el
uso de automvil, cobertura de gastos de representacin, etc. (fringe benefits). Esto se observa tanto en pases industrializados, como en pases en
desarrollo.
Sin embargo, esta tendencia general a la reduccin de alcuotas del IRPF
ha sido menos acentuada en algunos pases de la Unin Europea (UE), donde las alcuotas mximas son ms elevadas, tal como sucede en Alemania
(53% en 1997), Espaa (56% en 1997), Italia (5l% en 1997), Holanda (60%
en 1997), Dinamarca (6l% en 1997), Blgica (55% en 1997). Sin embargo, en
varios de estos casos en que las tasas marginales son relativamente ms altas que en el grupo anterior, debe considerarse que se redujeron de tasas
marginales muy elevadas, como pas por ejemplo en los pases escandinavos
(ver cuadro 6). Como se ve en este cuadro, mientras en Noruega a mediados
de 1980 la tasa marginal mxima era del 70% en 1997 baj al 4l,7%.
Otra rea del IRPF que cambi en los ltimos aos en pases industrializados, se refiere a una mayor consideracin de las ganancias de capital en el
IRPF.
Tambin se nota en varios casos una mayor integracin entre el IRPF y el
impuesto a la renta de las empresas (IRE), mediante sistemas de imputacin que tienden a reducir o eliminar la doble imposicin de los ingresos de
origen empresario. Este sistema de imputacin, que se utiliza mayoritariamente en los pases de la UE desde hace tiempo, fue adoptado en la ltima

58

Pases

59

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

CUADRO 6
IMPUESTO A LA RENTA - PASES SELECCIONADOS 1995-1996

dcada por Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo, en Estados Unidos todava se est aplicando el sistema clsico de doble imposicin de las rentas
corporativas, que adems del impuesto empresario grava totalmente los dividendos percibidos en el impuesto personal, sin ningn crdito del impuesto
societario. Actualmente se discute la aplicacin de algn sistema que evite
esta doble imposicin econmica.
Para eliminar totalmente esa doble imposicin, en los pases de la OECD
se ha utilizado ms frecuentemente el sistema de gravar a nivel de la persona fsica, los dividendos acrecentados por el impuesto societario correspondiente a esas acciones y la simultnea aplicacin de crditos en el impuesto
individual que corresponden a la totalidad del impuesto societario (sistema
tambin conocido como francs o de avoir fiscal por haber sido primero
aplicado en eses pas, aunque luego se generaliz a varios pases de la UE).
De esta forma se mantiene en mayor medida la equidad vertical y horizontal
del impuesto, que si se aplica la otra alternativa para eliminar totalmente la
doble imposicin entre la empresa y el accionista, que consiste en no gravar
directamente los dividendos en el impuesto personal. Esta alternativa, aplicada en la Argentina y ahora tambin en Brasil, es ms simple, pero tiende
a quebrar en mayor medida la equidad del tributo, y es la que se propone
ahora en Estados Unidos para eliminar la doble imposicin que resulta actualmente en su impuesto sobre la renta, al gravar totalmente los dividendos en el impuesto personal, sin conceder crdito alguno por el impuesto societario.
Finalmente, es importante destacar que los cambios ocurridos en el IRPF
en pases industrializados no afectaron su importancia, ya que en general
sigue siendo la principal fuente recaudatoria de los gobiernos, tal como se
discuti anteriormente. Para ello, la reduccin de las alcuotas marginales
mximas fue compensada con el aumento de la base imponible, va la eliminacin de exenciones e incentivos.

1995
1995
Retencin a Benef. del
Ext. Prevaleciente
Dividendos
Intereses
Sociedades
Tasa %
Tasa %
Tasa %

I. Pases en que prevalecen tasas fijadas en Tratados


Estados Unidos
15/5
0/10/15
Canad1
15
15
Alemania
15
15/10
Espaa
10
0/10
Francia
10/15/25
0/10/15
Gran Bretaa
0
0/10/15
Grecia
0
10
Italia
10/15
0/10/15
Portugal
15
10
Turqua
10/15/20
10/15
Australia
15
10
Japn
10/15
10
Luxemburgo
15/5
0
Holanda
15/10/5
0/10
Suiza
15/10
10
Suecia
15
0
Finlandia
15
15/10
Nueva Zelandia
15
0
Noruega
Irlanda
0
0
Austria
10/15
0
Blgica
15
13,39
Dinamarca
10/15
0
II. Pases en que prevalecen sus tasas legales
Argentina
0
Brasil
155
Chile
20
Colombia
8
Costa Rica
15
Mxico
0
Panam
20
Per
0

35
28,84
45
35
33
33
35/402
36
36
25
39
37,50
33
35
19,8 a 36,83
28
25
33
28
40
34
40,17
34

1996

Individuos
Tasa mxima %

39,6
53,19
53
56
56,8
40
45
51
40
55
47
65
51,25
60
25 a 46,53
56
57
33
41,7
48
50
55
61

iii) Impuesto sobre la renta de empresas o corporaciones (IRE)


12,54
15
15
35,6
15
4,9/356
6
30

33
48,75
15
30
30
34
34
30

33
35
45
30
25
35
30
30

1) Tasa combinada de la mxima federal sumada la ms alta provincial (British


Columbia). 2) El 40% es aplicable a las compaas extranjeras que operan en Grecia.
3) Tasa mxima federal sumada a la mxima cantonal. Vara segn cantones. 4)
Reducida a partir del 29-11-95 a 4,5%. 5) La tasa mxima societaria resulta de sumar
a 10% de contribucin social deducible de la base del Impuesto a la Renta, el 25%
sobre el remanente y el adicional cuyo mximo es de 18%. La ley del 27-12-95 vigente
a partir de enero de 1996 modifica la alcuota societaria, reducindola a 15% y su adicional a 10% para rentas que superen el lmite legal: la contribucin social deducible
se reduce a 8%. Se elimina asimismo la retencin sobre dividendos pagados en el pas
o al exterior. 6) 4,9% para bancos; 35% otros.
Fuente: Reig (1996).

En este caso, en trminos generales tambin se produjeron reformas en


cierto modo parecidas a las realizadas en el impuesto sobre los ingresos personales, aunque la reduccin de la alcuota proporcional aplicada fue menor
que la observada en el impuesto personal. En compensacin, se elimin una
buena cantidad de incentivos que antes beneficiaban a las empresas.
Tal como puede verse en el cuadro 5,2 en Estados Unidos la tasa aplicada sobre los beneficios de las corporaciones fue rebajada por la reforma de
1986 del 46% al 34%, aunque luego fue elevada al 36% en 1995, dentro del
paquete fiscal tendiente a disminuir el dficit fiscal del gobierno federal.
Al mismo tiempo dentro de las normas tendientes a mejorar la neutralidad y equidad horizontal del impuesto corporativo norteamericano, se elimin o se redujo una larga lista de incentivos. As por ejemplo, se eliminaron el
crdito de impuesto por inversiones (Investment Tax Credit-ITC) y la depreciacin acelerada para bienes de capital. Otros incentivos no se eliminaron,
pero fueron reducidos sustancialmente. Como resultado, el impuesto a la
renta se hizo ms comprensivo, aunque sigui siendo bastante complejo, ya

60

61

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

que algunas incentivos sectoriales no se redujeron, por ejemplo, los concedidos a la industria del petrleo y gas.
La reduccin de la tasa del impuesto a la renta empresaria y la eliminacin o reduccin de incentivos fue luego seguida por otros pases de la
OECD. En el cuadro 5 se observa que la tasa corporativa baj del 46% al
39% en Australia, del 36% al 28% en Canad, del 42% al 37,5% en Japn
del 56% al 30% en Suecia y del 52% al 35% en el Reino Unido. En promedio
simple, para los pases del cuadro 5, la tasa aplicada a la renta neta de empresas o corporaciones baj del 46% al 35%. Y como se observa en el cuadro,
esa reduccin de la tasa proporcional aplicada sobre los beneficios empresarios, continu en aos posteriores, siguiendo esas reformas competitivas para atraer inversiones. As en 1995 salvo el caso de Alemania que todava
aplica una tasa del 45%, todos los dems estn debajo del 40%, con una tasa promedio del 34%.
En los ltimos aos Espaa redujo su tasa a los beneficios empresarios al 35%, mientras que en Francia y en el Reino Unido es del 33% y en
Italia del 36%. Es decir, que en el nivel de las alcuotas hubo una clara armonizacin espontnea va mercado, siguiendo la reforma inicial norteamericana.
De la misma forma, pero menos intensamente, tambin se fueron reduciendo los incentivos en el impuesto a las rentas corporativas, ya que las reformas tendieron a ser neutrales desde el punto de vista recaudatorio y en
varios casos aument la recaudacin de este impuesto.
As por ejemplo, la depreciacin acelerada fue tambin eliminada o desacelerada para 1990 en Australia, Canad (que tambin suspendi el crdito
de impuesto por inversiones), Japn y Reino Unido. Posteriormente otros
pases siguieron eliminando o reduciendo incentivos, como pas en Espaa,
Italia, Nueva Zelanda, Grecia, Suecia, etctera.
En cuanto al impacto recaudatorio de las reformas sobre el impuesto societario, en general trataron de ser neutrales. En efecto, mientras que para
todos los pases de la OECD del cuadro 5, el impuesto a la renta empresarial
generaba el 2,8% del PBI en 1985 y 1990, ese porcentaje apenas subi al
2,9% en 1994. Lo mismo ocurri para los quince pases de la UE, en los que
la recaudacin entre 1990 y 1994 se mantuvo en el 2,7% del PBI (promedio
simple). En cambio, en los pases americanos de la OECD (Estados Unidos y
Canad), su importancia recaudatoria apenas subi del 2,3% del PBI en
1985 y 1990 al 2,9% en 1994. Finalmente, para los pases del rea del Pacfico (Japn, Australia y Nueva Zelanda) la recaudacin como porcentaje del
PBI se mantuvo estable entre 1985, 1990 y 1994 (2,7%). El pas que muestra la variacin recaudatoria ms importante del impuesto societario es Nueva Zelanda cuya recaudacin subi del 2,4% del PBI en 1990 al 4,4% en
1994 debido principalmente a la eliminacin de exenciones e incentivos.
Otro pas donde sube la recaudacin de este impuesto es Grecia, en el que
ascendi del 2,0% del PBI en 1990 a 2,4% en 1994. A la inversa, el impuesto
societario redujo su importancia recaudatoria en el Reino Unido del 3,9% del
PBI en 1990 al 2,7% en 1994 y en Espaa del 3,0% del PBI en 1990 al l,7%
en 1994 (ver cuadro 4).
Pero para todos los pases de la OECD, como ya se indic, la importancia

recaudatoria del impuesto corporativo se mantuvo estable en 1985, 1990 y


1994, cuando se mide como porcentaje del PBI.
La recaudacin total del impuesto sobre la renta, sumando el personal y
el corporativo, se mantuvo bastante estable para el total de los pases de la
OECD, ya que represent el 13,1% del PBI en 1985, el 14,2% en 1990 y el
13,6% en 1994. En cuanto a los objetivos perseguidos por las reformas del
impuesto a la renta, tanto el personal como el empresario, realizadas desde
1988-1990 parecen prevalecer los aspectos de: 1) neutralidad o eficiencia
productiva, 2) reduccin del dficit, especialmente en los ltimos dos o tres
aos, y 3) atraccin de inversiones. Por ello, las reformas consideraron menos los aspectos de equidad vertical y promocin del empleo, aspecto este ltimo que recin se comienza a tomar en cuant en los aos ms recientes.
Tal como ya se mencion, las reformas competitivas del impuesto a la
renta para atraer inversiones han producido cierta degradacin del tributo,
que en general ha tendido a desgravar o reducir la tributacin sobre los ingresos del capital (dividendos, intereses, rentas de empresas, ganancias del
mercado de capitales, etc.), mientras para mantener las recaudaciones se
acentuaba la tributacin sobre las rentas del trabajo. Esta situacin ya no
slo preocupa al mundo acadmico, sino tambin al campo poltico en varios
pases. As por ejemplo, en la Unin Europea existe actualmente una gran
discusin sobre la futura armonizacin del impuesto a la renta societario,
que apenas ha comenzado en 1992 mediante dos directivas que: l) evitan la
doble imposicin en el caso de matrices y filiales ubicadas en dos o ms pases de la UE, y 2) favorecen la fusin o reorganizacin de empresas ubicadas
en dos o ms pases miembro, mediante el diferimiento del impuesto a la
renta empresario que pudiera corresponder por ganancias de capital originadas en la transferencia de activos fijos, mercaderas, acciones, etc. Es decir,
slo se han armonizado dos aspectos internacionales y, si se quiere, menores
del impuesto societario y no se ha hecho nada a nivel comunitario sobre las
bases del impuesto, las alcuotas, retenciones aplicadas sobre rentas giradas
a otros pases miembros, etc. Incluso se ha roto la unidad que antes exista
sobre la conveniencia de avanzar en la armonizacin de este tributo a nivel
comunitario, aunque se deseaba realizar ms tarde. Ahora dos pases (Reino
Unido y Luxemburgo) consideran que todo lo que haba que hacer a nivel comunitario ya ha sido hecho y no debe avanzarse ms. Por ello no se aplicaron las normas adicionales de armonizacin del impuesto a la renta empresaria sugeridas por el Informe Ruding.3
Sin embargo, un reciente informe del Comisario para el Mercado Interior
de la UE, Prof. Mario Monti, considera que para mantener un mnimo de
equidad en el impuesto sobre la renta y detener la degradacin producida
por las reformas competitivas, debe avanzarse en la aprobacin de normas
de armonizacin aplicadas a nivel comunitario, siguiendo algunas de las propuestas del informe Ruding, especialmente las que se refieren a la armonizacin de la base y de la tasa del impuesto societario.

iv) Impuesto al valor agregado


Este es otro campo donde se ha avanzado mucho en los ltimos aos,

62

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

mediante reformas que han mejorado su aplicacin hacia el impuesto neutral y generalizado que se recomienda en la teora. Asimismo en varios pases
se introdujo su aplicacin, como ocurri en Japn y Canad en 1993 y en
otros en desarrollo que se vern al analizar los pases de Amrica Latina.
Las reformas al IVA avanzaron hacia su generalizacin sobre bienes y
servicios, en todas las etapas del ciclo de produccin y comercializacin. Asimismo, en casi todos los pases ahora se aplica en base al principio de destino, en la forma consumo (que desgrava las inversiones) y mediante la tcnica
de impuesto contra impuesto (dbito menos crdito).
La introduccin y mejoramiento del IVA, al margen de los pases de la UE
donde respondi a razones comunitarias (evitar distorsiones al comercio intramercado), en general se debi a: 1) su gran eficacia recaudatoria, 2) su
neutralidad y 3) su aceptacin a nivel internacional para desgravar las exportaciones segn las normas de la OMC (antes GATT).
En los pases de la UE, el IVA es el impuesto ms armonizado en base a
la Sexta Directiva y posteriores, que prcticamente representa una ley completa del IVA que deja muy pocas opciones y debe ser adoptada por todos los
pases que ingresan a ella. El IVA comunitario es un tributo muy generalizado y neutral que todava se sigue aplicando en base al principio de destino,
aunque ahora sin controles aduaneros para el comercio intramercado (sistema transitorio o de pago diferido que rige desde 1993), y que slo deja pocas opciones a decisin de los pases, tal como el nivel de las alcuotas mximas, ya que las mnimas para productos de primera necesidad no pueden
ser inferiores al 5% y la tasa general no puede ser inferior al 15% (as Suecia
y Dinamarca aplican una tasa general del 25% frente al 15% de Luxemburgo, 16% de Espaa, etc.).
La tasa media para los quince pases de la UE sin ponderar es del 19,3%,
existiendo siete pases que aplican tasas del 20% al 25% y ocho pases con
tasas del 15% al 19% (cuadro 7).
Adems es un IVA con pocas exenciones, que tambin se hallan en una
lista comn a ser aplicada por todos los pases miembro. No cabe duda de
que el IVA de la UE es muy neutral y tal vez sea el que aplica en mayor medida los criterios sealados en la teora.
Fuera de Europa, los pases desarrollados que introdujeron el IVA son
Japn y Canad, ambos en 1993. En el primer caso, se aplic una alcuota
de slo el 3% y su introduccin gener grandes conflictos. En 1997 esa alcuota aument al 5%, dentro del programa de saneamiento financiero fiscal
aprobado por el gobierno. Es un IVA generalizado que grava la casi totalidad
de bienes y servicios.
Por su parte en Canad, el IVA fue aplicado por el gobierno central para
reemplazar un impuesto a las ventas que antes se aplicaba a nivel industrial. Tambin es generalizado y ahora tiene una tasa del 7%. Como las provincias aplican mayoritariamente un impuesto a las ventas minoristas, existen problemas de coordinacin entre ambos niveles de gobierno que todava
no han sido adecuadamente resueltos. La provincia de Quebec aplica en
cambio un impuesto a las ventas tipo IVA, que recientemente ha sido bien
coordinado con el IVA federal.
La experiencia de Canad es particularmente interesante para la Argenti-

CUADRO 7
TASAS DEL IVA

I.

II.

63

Tasa general

Tasas reducidas

a. Pases con tasa general mayor


al promedio
Dinamarca
Suecia
Finlandia
Blgica
Irlanda
Francia
Austria

25,0
25,0
22,0
21,0
21,0
20,6
20,0

6 y 12
12 y 17
1,0; 6,0 y 12
0; 2,8 y 12,5
2,1 y 5,5
10 y 12

b. Pases con tasa general menor


al promedio
Italia
Grecia
Holanda
Reino Unido
Portugal
Espaa
Alemania
Luxemburgo

19,0
18,0
17,5
17,5
17,0
16,0
16,0
15,0

4,0; 10 y 16
4y8
6
0y8
5 y 12
4y7
7
3,0; 6,0 y 12

c. Promedio general sin ponderar

19,3

Unin Europea (para junio de 1996)

Pases de Amrica Latina y Caribe


(para marzo de 1997)
Argentina

21

27 para serv. Agua, gas y elect.

Bolivia

13

Brasil

21,95 y 20,48

Chile

18

Colombia

16

Costa Rica

13

Ecuador

10

Honduras

Guatemala

10

20 al 60% (automviles s/tipo)

10 bebidas alcohlicas

Hait

10

Mxico

15

Nicaragua

15

5y6

Panam

10 (bebidas alcohlicas y cigarrillos)

Paraguay

10

10 (zonas fronterizas)

64

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

CUADRO 7 (Cont.)

Por otra parte, y ahora en relacin a los impuestos estaduales a las ventas minoristas y no al IVA, en Estados Unidos tambin se analiz el tema y
hasta hubo un estudio de una Comisin Especial que recomend no aplicar
impuestos especiales al comercio electrnico, para evitar que se trabara su
crecimiento y que se aplicaran los impuestos normales que ya gravan las
ventas de bienes y servicios.
En este campo del IVA, tambin hubo cierta tendencia a la armonizacin
espontnea fuera de la UE, debido a que: i) ya se aplica en ms de cien pases, ii) todos utilizan la forma de impuesto contra impuesto (dbito menos
crdito fiscal), iii) se ha extendido o se est extendiendo la base a la generalidad de bienes y servicios, y iv) se mantiene la mayor diferenciacin en lo referente a las tasas aplicadas.
A este ltimo respecto, conviene sealar que en los pases industrializados
ahora las alcuotas generales varan del 5% en Japn al 25% en Dinamarca y
Suecia. Pero en el caso de pases limtrofes existen problemas especiales con
el comercio fronterizo, ya que especialmente para mercaderas caras y fcilmente transportables, est creciendo sustancialmente el volumen de compras
hechas en el pas vecino que aplica tasas menores del IVA. Por ello es posible
que tambin por este motivo aparezca cierta tendencia a la armonizacin de
las alcuotas, para evitar la migracin de la base imponible.

Tasa general
Per
16 (+ 2 municipal)
R. Dominicana
8
Uruguay
23
Venezuela
16,5
Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago
15
III.

65

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Otros pases (para 1996)


Canad
Japn
Turqua
Suiza
Rusia
Ucrania
Bielorrusia
Georgia

7
3 (5 desde el 1/9/97)
15
6,5
23
28
25
14

Tasas reducidas

14
10 y 20

1y8
6 y 12
13

Fuente: Comisin de la Unin Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributarios).

3. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA

a) Objetivos de la reforma tributaria


na, por agregar al IVA nacional, impuestos provinciales mayoritariamente tipo minorista. Sin embargo, parecen existir mltiples problemas de aplicacin
y coordinacin entre los dos tipos de tributos que todava no han podido ser
solucionados en la mayora de las provincias.
En cuanto a otros pases, Nueva Zelanda lo introdujo y Australia consider su aplicacin pero todava no la decidi. Finalmente, en Estados Unidos
hubo intensa discusin acadmica y poltica sobre la introduccin del IVA, y
el informe sobre Reforma Tributaria de la Tesorera Norteamericana de 1984
al Presidente Reagan dedic un volumen completo al tema, pero no recomend su aplicacin. Entre otras razones para la no introduccin del IVA en Estados Unidos se mencionan: i) que afecte el federalismo fiscal, dada la aplicacin a nivel estadual del gravamen a las ventas minoristas, ii) el temor de
los conservadores de que se convierta en una mquina de recaudar y que
ello incentive una mayor crecimiento del gasto pblico, y iii) el temor liberal
de que sea un impuesto regresivo.
Un rea adicional de problemas para la administracin del IVA se refiere
a las nuevas formas de comercializacin que estn creciendo rpidamente en
los ltimos aos, tal como las ventas a distancia (ventas por catlogo o correspondencia) y el nuevo comercio electrnico va Internet. En la UE luego
de analizar el tema, la Comisin recomend no aplicar impuestos especiales
sobre el comercio electrnico y mantener la aplicacin del IVA sobre estas
operaciones, pese a los problemas que se plantean para asignarlas a determinados territorios y las consiguientes dificultades de control.

Entre 1985 y 1995 tambin hubo intensa actividad de reforma impositiva


en los pases de Amrica Latina, que pueden considerarse ms profundas
que las realizadas por ejemplo, en la dcada anterior. Como estas reformas
en muchos pases se integraron con los procesos de liberalizacin econmica
realizados a fines de los 80 y principios de esta dcada, el objetivo principal
fue tal vez aumentar las recaudaciones tributarias, ya que en general se aplicaron polticas de ajuste tendientes a reducir el dficit fiscal y las consiguientes presiones inflacionarias.
Los datos disponibles para el conjunto de la regin, muestran que entre
principio y fines de la dcada del ochenta, los ingresos tributarios crecieron
globalmente, pero no en grandes cantidades.4 En el cuadro 8 puede verse
que para el conjunto de la regin el nivel de la carga tributaria ascendi del
16,4% del PBI en 1978 al 17,4% en 1988, aunque en 1986 haba llegado al
18,3%. Si bien no se tienen datos agregados para aos posteriores, en base
a los datos parciales de algunos pases es posible que el nivel de la tributacin haya continuado aumentando en lo que va de esta dcada. En efecto, en
lo que va de los 90 varios pases acentuaron o iniciaron procesos de ajuste
de sus finanzas pblicas, que al no poder bajar el nivel del gasto pblico, se
reflej en el aumento de los recursos tributarios para reducir el dficit fiscal,
tal como aconteci en algunos de los pases ms grandes de la regin (Mxico hizo un ajuste importante en 1995-1996 y Brasil lo est realizando en
1996-1997). En el caso de la Argentina el coeficiente de tributacin ascendi

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Finance Statistics Yearbook y Estadsticas Financieras Internacionales. Tomado de
Tanzi (1995).

17,8
4,1
1,7
1,7
0,7
6,3
2,9
2,6
0,9
3,9
3,2
0,4
0,3
2,1
0,4
0,9
18,3
4,5
1,6
2,2
0,6
6,3
2,7
2,7
0,9
4,0
3,0
0,5
0,4
2,4
0,4
0,7
18,2
4,8
1,5
2,6
0,6
6,2
2,5
2,7
1,1
3,8
2,9
0,5
0,5
2,4
0,4
0,5
17,1
4,3
1,5
2,4
0,4
5,8
2,4
2,4
1,0
3,8
2,7
0,5
0,6
2,3
0,4
0,5
16,8
4,3
1,5
2,5
0,2
5,6
2,4
2,1
1,1
3,7
2,6
0,5
0,6
2,3
0,5
0,5
16,6
4,6
1,6
2,4
0,5
5,2
2,4
2,0
0,8
3,5
2,7
0,6
0,3
2,2
0,4
0,7
17,0
4,7
1,4
2,8
0,4
5,4
2,4
2,1
0,8
3,9
3,1
0,7
0,2
2,1
0,3
0,6
16,8
4,6
1,5
2,7
0,4
4,9
2,2
1,9
0,8
4,0
3,1
0,7
0,2
2,2
0,3
0,7
16,1
4,0
1,4
2,2
0,4
4,6
2,0
1,8
0,8
3,8
2,9
0,7
0,2
2,2
0,4
1,2
16,4
4,2
1,6
2,2
0,4
4,8
1,9
2,1
0,8
3,9
3,1
0,7
0,1
1,8
0,4
1,4
Ingreso tributario
Impuestos sobre la renta
Personas fsicas
Sociedades
Otros
Impuestos internos sobre bienes y servicios
Impuesto general sobre las ventas, IVA
Impuestos especficos sobre el consumo
Otros
Impuestos sobre el comercio exterior
Derechos de importacin
Derechos de exportacin
Otros
Seguridad Social
Impuestos sobre el patrimonio
Otros impuestos

1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978

CUADRO 8
AMRICA LATINA. INGRESO TRIBUTARIO POR PRINCIPALES CATEGORAS DE IMPUESTOS, 1978-1988
Porcentaje del PBI

17,4
4,4
1,7
2,3
0,3
5,6
2,7
2,2
0,7
4,0
3,3
0,3
0,3
2,2
0,4
0,9

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

1988

66

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

67

del 14,8% del PBI en 1990 al 17% en 1991, al 19,9% en 1993 para luego
descender levemente al 18,1% del PBI en 1997 (considerando la totalidad de
ingresos tributarios del gobierno central, el sistema de seguridad social y los
impuestos provinciales).
Por supuesto en algunos pases el aumento fue inferior al promedio de la
regin, pero por ejemplo en Brasil el coeficiente total de tributacin pas del
26,4% del PBI en 1993 al 30% en 1996 y ser todava superior en 1998 por
las recientes medidas de aumento de los impuestos aprobadas para reducir
el dficit fiscal. De todos modos, el aumento de la recaudacin constituy un
objetivo importante de las reformas de la regin, especialmente en los ltimos cinco aos. Desde 1980 no hubo un slo pas donde la reforma impositiva buscara reducir la recaudacin.
El segundo objetivo que aparece como importante en los ltimos aos, es
el de la eficiencia, ya que para ganar competitividad internacional los gobiernos tendieron a acentuar la neutralidad impositiva a travs de la ampliacin
de las bases imponibles, eliminacin o reduccin de exenciones e incentivos,
etc. y la rebaja de las alcuotas elevadas que generan ms distorsiones. Como se ver luego en detalle, ello se nota en la importancia creciente de un
IVA ms generalizado y neutral, as como en las reformas de los impuestos
sobre la renta de sociedades y personas fsicas. Este proceso que se haba
iniciado a principio de los 90, se ha acentuado en los ltimos aos, en que la
globalizacin econmica llev a varios pases a realizar reformas competitivas
para atraer inversiones.
Un tercer objetivo sealado prcticamente en todas las reformas es el de la
simplificacin, tanto en lo que se refiere al nmero de impuestos aplicados,
como a la complejidad de las normas de cada tributo. En muchos pases de
Amrica Latina para hacer frente a la necesidad de obtener ingresos adicionales, se fueron creando mltiples impuestos distintos y parciales que se aplicaban sobre las mismas bases. Al mismo tiempo los principales impuestos (a
las ventas, renta, etc.) iban perdiendo importancia al crecer las exenciones e
incentivos, pero aumentaba su complejidad. Como reaccin a esta maraa de
pequeos tributos que dificultaban sobre manera su administracin, a fines
de los 80 en varias reformas se redujo significativamente el nmero de impuestos, al concentrar las recaudaciones en los impuestos clsicos, pero cuya base tendi a ampliarse significativamente. A este respecto, pueden citarse, entre otras, las reformas realizadas en la Argentina, Bolivia, Costa Rica,
Colombia y Mxico. En otros casos, este proceso de concentracin est en sus
comienzos o ni siquiera ha comenzado, como ocurre en Brasil.
Al tema de la equidad, en cambio, se le ha prestado menos atencin por
lo menos en cuanto se refiere a la equidad vertical, dado el gran peso de los
impuestos generales al consumo y a la poca importancia de los impuestos
personales a la renta y al patrimonio. Pero por otra parte hubo mayor preocupacin con la equidad horizontal, en el sentido de que a ingresos similares deben corresponder impuestos semejantes. A ello contribuy la generalizada reduccin de los incentivos sectoriales o regionales que se realiz en
la mayora de los pases (entre otros, Chile, Argentina, Mxico, Repblica
Dominicana, Colombia, Uruguay, Venezuela). En cambio en Brasil en 1996
y 1997 se produjo una verdadera guerra de incentivos ofrecidos especial-

na
21,2
0,9
0,7
6,5
1,1
9,9
(6,6)
(3,0)
0,9
1,2
na
21,0
1,8
0,5
5,2
0,8
9,6
(5,7)
(3,8)
2,1
1,0
na
26,8
11,5

0,3
9,6
na
na
5,4

na
27,0
4,5
5,5
1,0
0,5
13,9
(5,8)
(7,2)
0,9
0,7
21,1
19,7
0,6
1,7
6,6
0,4
6,5
(3,0)
(3,1)
5,3

17,1
16,8
0,0
2,4
5,1
0,4
5,6
(1,7)
(3,8)
3,4
0,2
23,1

6,6

1,9
0,1
11,5
(8,9)
(2,6)
2,8
0,2

1989
1980
1989
1980
1990
1990

1980

Jamaica
Costa Rica

25,9
25,3
2,5
2,7
4,1
0,0
12,6
(11,1)
(1,4)
1,7
1,7
24,1
8,6
1,7
2,2
5,0
0,3
12,3
na
na
0,4
2,2
22,0
17,4
3,0

6,1

10,6
na
na
1,5
0,8
22,5
12,0
1,5
0,1
4,3
1,1
10,4
na
na
1,1
4,0
21,4
14,3
3,6

3,6

7,1
na
na

1991/90
1991

1980

Brasil

1981

Chile

Gobierno general del cual:


Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto renta personal y plantilla
Impuesto seguridad social
Impuesto propiedad
Impuesto bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos

Para ver la evolucin por pas del nivel y la estructura tributaria, se acompaa el cuadro 9 extrado del trabajo de Partho Shome del FMI,5 en que los
pases fueron divididos segn tengan nivel alto, medio y bajo de tributacin.
Ya en el cuadro 8 se vio que para toda la regin en promedio, el coeficiente
de tributacin aument entre 1978 y 1988, y aunque no existen datos completos, es posible que ese incremento haya continuado, debido al observado para
varios pases entre 1990 y 1996 (Argentina, Brasil, Mxico, Chile, etc.).
En el cuadro 9 los datos se presentan para el gobierno general y el gobierno central. All se nota que entre 198l y 1990 y para un total de diecisiete pases, el coeficiente de tributacin aument en once de ellos, se redujo en
cinco (Guatemala, Nicaragua, Per, Panam y Venezuela) y se mantuvo en
uno (Uruguay). Pero en los que baj el coeficiente hasta 1991, en algunos
luego se produce aumento por las reformas realizadas a partir de 1992 en
Per, Nicaragua y Venezuela. De tal forma, si se actualizaran los datos del

1980

b) Evolucin del nivel y de la estructura tributaria

Argentina1

mente por los Estados a travs del IVA estadual (ICMS) para atraer inversiones.
Vista la actual distribucin de la carga tributaria, en varios pases se nota mayor preocupacin por el tema de la equidad vertical y ya se notan reformas para mejorar la progresividad del sistema, va el fortalecimiento de los
impuestos personales a la renta, tal como sucede entre otros, en Brasil, Argentina, Chile y Mxico.
Otra diferencia de las reformas recientes respecto del pasado, en que los
cambios impositivos se aplicaban de manera aislada del resto de la poltica
econmica, es que ahora se observa una mayor integracin y coordinacin
con las otras medidas de poltica y especialmente con los programas de reestructuracin y liberalizacin de la economa. Ello se observa en particular en
relacin con la creciente movilidad del capital, ya que se ha reducido la libertad para gravar determinados ingresos, como los intereses, los beneficios
empresarios, ciertas transacciones financieras, etc. Las reformas realizadas
recientemente en la imposicin a la renta de la Argentina, Brasil, Mxico y
otros pases son un ejemplo de lo arriba indicado.
Por ltimo las reformas de los ltimos aos, son tal vez menos ambiciosas, pero ms realistas, ya que consideran ms adecuadamente los problemas de tipo administrativo. Es decir, el diseo de las reformas consideran en
mayor medida que antes las limitaciones de las administraciones tributarias
de los pases, por lo que en varios casos se aplicaron reformas que son tal
vez un segundo o tercero mejor desde el punto de vista terico, pero que sin
duda son ms realistas dadas las limitaciones de la administracin tributaria. As pueden citarse reformas de Mxico, Repblica. Dominicana o Brasil,
especialmente en el campo del impuesto sobre la renta que gravan determinadas ingresos de manera cedular, con retenciones en la fuente que son ms
fciles de aplicar. En cierto sentido, las reformas recientes respetaron en mayor medida que antes las limitaciones que la administracin plantea a la poltica tributaria.

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

Uruguay

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 9
RELACIONES IMPUESTO/PBI. COMPARACIN ENTRE PASES
(Pases con impuestos altos)

68

69

14,2
11,7
1,8
1,8
1,6
0,3
3,6
(2,8)
(0,7)
1,9
3,2

11,2
11,1
2,0
0,8
0,5
0,1
3,1
(0,6)
(2,5)
4,4
0,3

1980
na
13,0
1,7
1,3
0,6
0,1
2,8
(0,7)
(2,1)
5,9
0,6

1980
na
12,3
4,4
1,3
0,0
0,1
2,2
(1,5)
(0,7)
3,9
0,4

1980
na
16,0
8,3
1,0
0,0
0,2
3,5
(2,8)
(0,6)
2,3
0,7

1990

Ecuador

17,2
14,3
3,2
2,5
2,1
0,3
4,5
(2,5)
(1,1)
4,2
0,4

1980
18,8
15,7
2,9
2,7
2,2
na
5,9
(3,5)
(2,4)
1,0
4,1

1989

Mxico

7,9
6,6
0,6

1,1
0,9
4,4
(2,2)
(2,2)
0,9

1990

10,6
10,1
0,9
0,4
1,3
0,1
3,0
(1,5)
(1,2)
3,4
1,5

1980

na
7,8
1,4
0,3
0,0
0,2
2,2
(1,2)
(0,8)
3,2
0,5

1989

Guatemala

na
20,1
1,8

2,0
1,4
8,6
(2,2)
(3,6)
5,8
0,5

1988

8,1
8,1
1,5

1,0
0,3
3,3
(0,9)
(2,3)
1,5
0,5

1990

Nicaragua

10,4
10,1
1,6
0,2
1,4
0,7
2,0
(0,6)
(1,2)
2,7
1,8

1980

na
10,4
1,5

1,5
1,1
3,9
(0,8)
(1,9)
2,4

1990

Paraguay

22,1
18,9
5,0
1,0
2,2
0,7
7,6
5,7
1,8
5,6

1980

Per

20,3
19,9
5,8

5,7
0,5
4,5
(1,9)
(2,0)
2,8
1,0

1980

na
7,9
0,6

0,6
5,2
na
na
1,5

1990

16,3
15,7
3,2

6,0
0,3
3,9
(1,2)
(1,8)
1,8
1,1

1989

Panam

na
22,2
17,1
0,9
1,2
0,1
1,1
()
(1,0)
1,8

1980

na
15,4
10,7
1,6
0,6
0,1
0,1
()
(0,8)
1,6

1989

Venezuela

1. La presin tributaria de la Argentina est calculada en el trabajo de Shome utilizando la serie vieja de PBI. Los datos actualizados se
muestran en el cuadro 9A.
Nota: na = datos sin confirmar.
Fuente: Government Finance Statistics, FMI y estimados del personal del FMI, sobre la base de Shome (1992).

4,5
2,9
0,0

1,0
0,0
1,9
(0)
(1,9)
1,0
0,6

1984

Bolivia

CUADRO 9 (Cont.)
RELACIONES IMPUESTO/PBI. COMPARACIN ENTRE PASES
(Pases con impuestos bajos)

12,3
10,3
1,7
1,8
1,4
0,3
3,9
(2,5)
(1,4)
2,5
0,7

1990

Rep, Dominicana

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Gobierno general del cual:


Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto renta personal y plantilla
Impuesto seguridad social
Impuesto Propiedad
Impuesto bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos

Gobierno general del cual:


Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto renta personal y plantilla
Impuesto seguridad social
Impuesto Propiedad
Imp, bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos

1980

Colombia

CUADRO 9 (Cont.)
RELACIONES IMPUESTO/PBI. COMPARACIN ENTRE PASES
(Pases con impuestos medios)

70
REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

71

72

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

cuadro 9, posiblemente continuara la tendencia al leve aumento de la presin impositiva. Si se clasifican los pases entre aquellos con coeficientes de
tributacin altos, medios y bajos, se nota que: i) entre 1980 y 1990 aument
en cinco de seis pases con coeficiente del 20% o ms y se mantuvo en uno
(Uruguay), ii) en los de tributacin media (entre l0 y 20% del PBI) ascendi
en cuatro casos y disminuy en Panam y Venezuela, y iii) en los pases con
baja tributacin (hasta l0% del PBI) subi en Bolivia y Paraguay y descendi
en tres Guatemala, Nicaragua y Paraguay).
Finalmente, en los cuadros 9A y 9B se presentan datos ms recientes de
las recaudaciones de la Argentina y Brasil, cuyas fuentes son diferentes de
las del cuadro 9, lo que explica las diferencias. Adems en el caso de la Argentina, estos clculos de presin tributaria estn realizados con los nuevos
datos del PBI.
En el caso de la Argentina se observa que la presin tributaria total lleg
al valor ms alto en 1993 (19,9% del PBI), para luego descender al 18,1% en
1997.6
En Brasil el coeficiente de tributacin que haba llegado al 30,54% del
PBI en 1990, luego desciende, entre otros motivos por el aceleramiento de la
tasa de inflacin y finalmente se recupera desde 1994 (aplicacin del Plan
Real) para llegar al 30,85% en 1995. Interesa destacar el mayor nivel de recaudacin de los gobiernos estaduales y municipales de Brasil (obtienen el
10,70% del PBI en 1995), frente a slo al 3,1% del PBI que recaudan los gobiernos provinciales en la Argentina. Es decir, que Brasil tiene su sistema
tributario mucho ms descentralizado que el de la Argentina.7
En cuanto a la estructura de las recaudaciones por tipo de impuesto para
toda la regin como promedio, en el cuadro 8 se nota que entre 1978 y 1988:
i) la imposicin a la renta se mantiene ms o menos estable alrededor del
4,5% del PBI, con alredor del 2,8% originado en empresas y l,7% en personas fsicas, ii) los impuestos al consumo son la primera fuente de recaudacin que ascendi del 4,8% del PBI en 1978 al 5,6% en 1988, de los que el
IVA representa ms de la mitad, iii) los impuestos sobre comercio exterior se

CUADRO 9A (Cont.)

CUADRO 9A
ARGENTINA
PRESIN TRIBUTARIA (EN PORCENTAJE DEL PBI)
Denominacin del concepto

1990

1991

1992 1993

INGRESOS, BENEF. Y GANAN. DE CAPITAL


Ganancias
Premios, juegos azar y concursos deport.
Otros

0,6
0,5
0,0
0,1

0,6
0,6
0,0
0,1

1,2
1,1
0,0
0,0

PATRIMONIO
Capital
Activos
Otros y Bienes Personales, Patrimonio Neto

0,7
0,3
0,2
0,1

0,6
0,0
0,5
0,0

0,4
0,0
0,3
0,0

1994

1995

1996

1,7
1,7
0,0
0,0

2,1
2,0
0,0
0,0

2,2
2,2
0,0
0,0

2,3
2,2
0,0
0,0

0,2
0,0
0,2
0,0

0,2
0,0
0,1
0,0

0,2

0,0
0,0

0,2

0,0
0,0

Denominacin del concepto

1990

1991

INTERESES BIENES. SERV. TRANSACC.


IVA bruto
Internos unificados
Combustibles lquidos
Consumo de energa electrica
Consumo de gas natural
Dbitos bancarios
Sellos
Otros

5,9
2,4
0,9
1,4
0,1
0,1
0,3
0,1
0,5

7,3
3,5
1,0
1,3
0,1
0,0
0,9
0,1
0,3

8,6
5,8
1,0
1,1
0,1
0,0
0,3
0,2
0,1

COMERCIO Y TRANSACC. INTERNAC.


Derecho de importacion
Estadstica de importacion
Derecho de exportacin
Estadstica de exportacin
Otros

1,5
0,2
0,1
0,8
0,2
0,1

1,0
0,3
0,1
0,1
0,2
0,2

OTROS RECURSOS TRIBUTARIOS


Regularizaciones tributarios
Cuasitributarios

0,3
0,2
0,1

APORTES Y CONTRIB. A SEG. SOC.


Ap. y contrib. a Seg. Social y PAMI
Ap. y contrib. FONAVI
Aportes y contrib. al ANSSAL
Otros

73

1994

1995

1996

8,2
6,3
0,9
0,8
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1

7,9
6,1
0,8
0,7
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1

7,7
6,1
0,8
0,6
0,1

0,0
0,1

7,9
6,2
0,6
0,8
0,1

0,0
0,2

1,0
0,6
0,2
0,0
0,0
0,1

1,0
0,5
0,4
0,0
0,0
0,0

1,0
0,5
0,4
0,0
0,0
0,0

0,7
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0

0,8
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0

0,7
0,3
0,3

0,4
0,4
0,0

0,5
0,5
0,0

0,3
0,3
0,0

0,3
0,3
0,0

0,0
0,0
0,0

4,4
3,0
0,6
0,1
0,7

4,7
3,6
0,4
0,1
0,6

4,9
4,1
0,0
0,1
0,7

5,0
4,3
0,0
0,1
0,6

4,6
4,0
0,0
0,1
0,5

4,2
3,5
0,0
0,1
0,5

3,4
2,7
0,0
0,1
0,6

RECURSOS CUASITRIBUTARIOS
Ahorro obligatorio
Contribucin solidaria
Aporte Espec. Empresas

0,1
0,0
0,0
0,1

0,3
0,0
0,0
0,3

0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
0,0
0,0
0,0

PRESIN TRIBUTARIA BRUTA NAC.


DEDUCCIONES
Reintegros a la exportacin
Otros reintegros

12,8
0,0
0,0
0,0

14,5
0,1
0,1
0,0

16,5
0,1
0,1
0,0

16,8
0,3
0,3
0,0

16,4
0,4
0,3
0,1

15,5
0,4
0,3
0,1

14,8
0,2
0,2
0,0

PRESIN TRIBUTARIA NETA NACIN


IMPUESTOS PROVINCIALES
PRESIN TRIB. TOTAL NETA
PRESIN TRIB TOTAL BRUTA

12,8
2,4
15,2
15,2

14,4
2,6
17,0
17,1

16,4
3,2
19,6
19,7

16,4
3,4
19,9
20,2

16,0
3,4
19,3
19,7

15,1
3,2
18,3
18,7

14,6
3,2
17,8
18,0

Fuente: DNIAF, Secretara de Hacienda.

1992 1993

74

75

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

CUADRO 9B
BRASIL
COMPOSICIN DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA, POR GOBIERNO
Y TIPO DE IMPUESTO
1980-1995

mantienen estables alrededor del 4% del PBI hasta 1988, pero seguramente
descendieron en los aos posteriores debido a la apertura unilateral de las
economas que se acentu a partir de 1990, iv) los impuestos y contribuciones de seguridad social crecen en los primeros aos y luego se mantienen
estables alrededor del 2,2% del PBI, y v) los impuestos patrimoniales tambin se mantienen estables alrededor del 0,4% del PBI.

Tributos

1980 1988

1990

1991

1992

1993

1994

1995

EN % DE PBI
TOTAL (consolidado)

24,63 22,43 30,54 26,65 25,85 26,39

28,51 30,85

GOBIERNO CENTRAL
Impuestos
Renta
Productos industriales
Operaciones financieras
Otros
Aportes patronales y personales
Empleados y empleadores
Fondo garanta
Impuesto sobre facturacin
Recaudacin seguro de desempleo
Beneficios empleadores
Dems tributos

18,50 15,82 20,88 17,03 17,12 18,11


9,25 8,02 9,31 7,12 7,47 7,29
2,95 4,53 4,95 3,77 4,02 3,61
2,20 2,17 2,54 2,26 2,40 2,42
0,95 0,35 1,38 0,62 0,64 0,81
3,15 0,97 0,44 0,48 0,42 0,45
7,01 6,43 10,39 9,01 8,79 9,72
4,68 4,40 5,42 4,61 4,56 5,22
1,31 0,86 1,55 1,37 1,33 1,26
0,00 0,77 1,64 1,64 1,04 1,34
1,02 0,40 1,21 1,10 1,12 1,14
0,00 0,00 0,58 0,29 0,75 0,77
2,24 1,37 1,18 0,90 0,85 1,11

18,95 20,15
7,88 7,82
3,51 4,26
2,15 2,20
0,68 0,51
1,54 0,85
10,64 11,01
4,75 5,13
1,38 1,48
2,51 2,46
1,05 0,99
0,95 0,95
0,43 1,32

GOBIERNOS ESTADUALES
ICMS
Otros

5,41
4,89
0,52

5,95
5,34
0,61

8,75
7,68
1,07

8,32
7,14
1,18

7,57
6,63
0,94

7,02
6,11
0,92

8,18
7,20
0,98

9,00
7,74
1,26

GOBIERNOS LOCALES

0,71

0,66

0,91

1,29

1,16

1,25

1,38

1,70

EN % DE RECAUDACIN TOTAL
TOTAL
GOBIERNO CENTRAL
Impuestos fiscales
Contribuciones Seguridad
Dems
GOBIERNOS ESTADUALES
Circulacin
Dems
GOBIERNOS LOCALES

100,0 100,0 100,0


75,1 70,5 68,4
50,0 50,7 44,6
37,9 40,6 49,8
12,1
8,7
5,7
22,0 26,5 28,6
90,4 89,7 87,8
9,6 10,3 12,2
2,9

2,9

3,0

100,0 100,0
63,9 66,2
41,8 43,6
52,9 51,4
5,3
5,0
31,2 29,3
85,8 87,6
14,2 12,4
4,9

4,5

100,0 100,0 100,0


68,6 66,5 65,3
40,2 41,6 38,8
53,6 56,2 54,6
6,1
2,3
6,6
26,6 28,7 29,2
86,9 88,0 86,0
13,1 12,0 14,0
4,7

4,6

Fuente: Datos de IBGE, FGV, Ministerio de Hacienda, INSS, ABRASF e IESP.

5,5

c) Tendencias de cambios por principales tipos de impuestos


1) Impuestos al valor agregado
Tal como se indic, se ha mantenido la tendencia a adoptar el IVA por los
pases de Amrica Latina y el Caribe, ya que su aplicacin mayoritaria en la

CUADRO 10
IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS NATURALES, TASAS: 1979 Y 1991
(Porcentaje de utilidades gravables)
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Promedio simple

1979

19911

7-45
7-48
5-55
3,5-60
10-56
5-50
10-50
10-60
40,75-58
3-40
3-55
6-50
2,5-56
Exenta
5-56
5-72
Exenta
4,5-45
7,1-48,1

6-30
tasa fija de 10%
10-25
5-50
5-30
10-25
10-25
10-50
4-34
9-40
3-35
6-60
3,5-56
5-30
8-37
3-70
Exenta
10-30
6,5-35,4

1. La mayora son leyes de 1990. Como tal, deben ser aplicables a rentas de 1991. Sin
embargo, algunas leyes pueden haber cambiado desde entonces.
Fuente: Fuentes secundarias publicadas,, como publicaciones de resmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares.
Tomado de Shome, Partho, op. cit.

76

77

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

CUADRO 11
IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL: NIVEL DE EXENCIN. 1979 Y 1991
(Mltiplos del PBI per cpita)

teora y aplicado tambin en la Unin Europea. Argentina, Mxico y Uruguay


han ampliado considerablemente su base, pero todava no llega al nivel de
generalizacin de Chile, porque todava existen varias exenciones.
Por otra parte, todava existen muchos pases donde se gravan pocos servicios, existen muchas exenciones y exclusiones, etc., como en Ecuador, Repblica Dominicana, Panam, Costa Rica, El Salvador, etc.
Tambin hubo cambio en las alcuotas, ya que: i) por un lado se tendi a
reducir la multiplicidad de tasas y ahora predomina la tasa general solamente o acompaada en pocos casos por una tasa inferior para bienes de primera necesidad, y ii) el nivel de la alcuota general ha tendido a subir en los ltimos aos. En el cuadro 12 puede verse que hoy las alcuotas generales
oscilan entre el 5% de Panam y el 23% de Uruguay (la ms alta). Pero si se
comparan esas alcuotas con las vigentes en 1980, se nota que aumentaron
en la mayora de los pases.
Ahora del total de los veintin pases incluidos en el cuadro 7, slo siete
aplican tasas diferenciales menores o mayores a la general y catorce aplican
una sola alcuota, la general, que segn se vio aument en la mayora de los
pases que aplicaban el IVA en 1980. La tasa nica se ha generalizado porque favorece el control del impuesto por parte de la administracin y tambin disminuye el costo administrativo de las empresas al no tener que discriminar los inventarios segn el tipo de alcuota.
En la Argentina la tasa de los productos gravados es nica, excepto por
una reforma de marzo de 1996, que dispuso una rebaja del 50% del IVA pa-

Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Promedio simple

1979

1991

0,70
0,12
0,67
0,50
0,36
0,20
0,24

0,52
Exenta
0,08

Exenta
1,09

4,7

1,16
2,26
0,41
2,85
2,87
2,34
2,34
6,87
0,18

0,49

0,17
Exenta
1,96

0,45

1,62

Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal
Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI y otras fuentes similares. Tomado de Shome, op. cit.

dcada de 1980 ha continuado en los 90. Por ejemplo, El Salvador lo introdujo en 1991, Paraguay en 1992, y Venezuela en 1993. Asimismo, tambin
en los 90 comenz a aplicarse en los pases del Caribe de habla inglesa: en
Grenada en 1990, en Trinidad y Tobago en 1991 , en Jamaica en 1992 y en
Barbados en 1995. La adopcin y generalizacin gradual del IVA responde
claramente al objetivo de obtener una elevada recaudacin con un esquema
que va ampliando su neutralidad a medida que las administraciones van mejorando su eficacia en el control del tributo.
Por otra parte, los pases que lo aplicaban sobre una base restringida,
tendieron a ampliarla incluyendo todas las etapas de produccin y comercializacin, incorporando gradualmente los servicios y tambin reduciendo las
mltiples exenciones que existan antes. Hoy ya existen impuestos al valor
agregado bastante generalizados en Chile, Mxico, Uruguay, la Argentina,
Bolivia y Per, aunque sin duda el IVA de Chile es el de base ms amplia y
generalizada y por ello el que ms se acerca al IVA neutral indicado en la

CUADRO 12
TASA GENERAL DEL IVA. 1980 Y 1997
Pas
Argentina
Brasil (ICMS)
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Mxico
Panam
Paraguay
Per
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Barbados, Jamaica y Trinidad Tobago
Fuente: Propia y datos del CIAT.

1980

1997

16
19
20
6,15 y 35
8
5
2
10

22

18

21
22
18
16 y 20
13
10
10
15
5
10
16+2mun
8
23
16,5
15

78

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

ra las construcciones destinadas a vivienda, que ahora slo pagan el 10,5%.


Sin embargo, por una reforma aplicada desde el 1 de julio de 1998 (Dto.
499/98), se dispuso la rebaja de la alcuota general del IVA del 10,5% para
ciertos productos y actividades del sector agropecuario.

CUADRO 13
IMPUESTO A LA RENTA DE SOCIEDADES
TASAS Y ESTRUCTURA, 1980 Y 1991
(Porcentaje en utilidades gravables)

2) Impuestos a la renta de personas fsicas (IRPF)

Pas

Desde 1980 y ms an a partir de 1990 se observa una tendencia clara


hacia la reduccin de las alcuotas ms altas para las rentas de personas naturales. En el cuadro 10 (pg. 75) tomado del trabajo de Partho Shome, puede verse que de un total de 18 pases latinoamericanos, las tasas marginales
mximas bajaron en 16 y slo se mantuvieron estables en dos (Honduras y
Panam). Adems en casi todos los pases en que se aplica el impuesto personal, se redujo el nmero de tramos. Mientras que para 1979 la tasa marginal mxima promedio era del 48,l%, en 1991 se redujo al 35,4%. Adems
en promedio la tasa marginal mxima del impuesto personal, ha tendido a
acercarse a la tasa del impuesto a la renta de sociedades. En varios pases
en 1997 la tasa marginal mxima del impuesto personal es la misma que la
aplicada a la renta de empresas o sociedades (entre otros, Argentina, Brasil,
Colombia, Mxico, Per y Jamaica.
Asimismo, tambin en el impuesto personal se observa la tendencia de
los pases latinoamericanos a aumentar el nivel de los mnimos no imponibles o exenciones personales.
Entre 1980 y 1991, se nota que el nivel promedio de exencin personal
aument de algo menos de la mitad del PBI per cpita a ms de una y media
vez del PBI per cpita. Y esa tendencia a aumentar el nivel de los mnimos
exentos continu posteriormente en varios pases, como pas entre otros, en
la Argentina y Repblica Dominicana (ver cuadro 11, pg. 76).
En sentido contrario, o sea tendiente a aumentar la carga tributaria, se
observa que tambin ha descendido el tramo de renta superior al que se
aplican las alcuotas marginales mximas. As entre 1979 y 198l el tramo
promedio para todos los pases de renta superior disminuy de alrededor de
11,0 veces el PBI per cpita a alrededor de 8,9 veces el PBI por habitante.8
Por todo la anterior y vista la escasa importancia del impuesto personal
sobre la renta en las recaudaciones efectivas de la mayora de los pases de
la regin, as como el elevado nivel que han alcanzado los impuestos al consumo, si debieran aumentarse las recaudaciones, sta es la base subexplotada que debera aumentarse para tener una estructura tributaria un poco
ms balanceada que la actual.

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela

3) Impuesto a la renta de sociedades o personas jurdicas (IRPJ)


Desde 1980 la mayora de los pases de Amrica Latina han bajado la tasa del (IRPJ), tendencia que se acentu luego de 1990. El promedio simple
de esas tasas ha disminuido del 44% en 1980 al 36% en 1991 (cuadro 13).
De los 18 pases del cuadro 13, la mayora (ocho) disminuy esa alcuota,
cinco pases la aumentaron en pequea proporcin y el resto la mantuvo
constante. Asimismo otra tendencia aunque ahora menos fuerte, es la con-

Promedio simple (2)

79

1980

1991

33
30
35
48,57
40
5-45
20
15,5-43
33,8-52,8
3-40
5-42
6-50
20-50
25-30
20-55
15-43
25
18-50

20
(1)
42,95-51,7
15
30
30
25-36
10-30
12-34
15-40,3
35
40-50
20-50
25-35
30
12.3-49,4
30
15-50

43,5

36,3

1. Bolivia reemplaz el impuesto a la renta de sociedades por un impuesto del 3%


sobre el patrimonio neto.
2. Para los pases con tasas progresivas se us la tasa de impuesto superior.
Fuente: Tomado de Shome, op. cit.

versin de los pases que tenan a nivel empresario una escala de tasas progresivas, como eran los de Amrica Central y del Caribe de habla inglesa, por
una tasa proporcional. Esta tendencia se observa en Costa Rica, Panam,
Jamaica, Repblica Dominicana, etc., pero en otros casos se redujo el nmero de tramos y alcuotas (Venezuela, Honduras, Hait, etc.).
Tambin se nota una cierta tendencia a establecer un impuesto mnimo
del IRPJ. As Mxico calcula ese impuesto mnimo como una proporcin de
los activos brutos de la empresa; la Argentina que haba establecido un impuesto similar sobre los activos de empresas lo derog en 1991. En cambio,
Colombia calcula ese IRPJ mnimo como porcentaje del patrimonio neto.
Uruguay, Ecuador y El Salvador tienen un impuesto sobre el patrimonio neto o sobre los activos, pero no funciona como un impuesto mnimo sobre la
renta de empresas.

80

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

4) Impuesto a la renta sobre remesas al extranjero

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

81

tendieron a rebajar las retenciones del impuesto sobre la renta sobre remesas al exterior.

En la mayora de los pases de la regin se continan aplicando retenciones sobre las remesas al extranjero, lo mismo que ocurre en pases industrializados. Tal como se observa en el cuadro 14, esas retenciones sobre
remesas al exterior han disminuido en los ltimos aos. Mientras en 1980
el impuesto promedio sobre remesas al exterior era del 16,6%, esas retenciones promedio para todos los 18 pases del cuadro 14 descendi al l0,6%.
La Argentina, que en 1991 aplicaba una retencin promedio sobre remesas
al exterior del 28,5%, en 1997 las redujo. As ahora no se aplica retencin
alguna sobre los dividendos girados al exterior (lo mismo que Brasil desde
1996), y las retenciones sobre intereses se redujeron al 13,2%, y las por el
envo de regalas y asistencia tcnica al 19,8%. Es decir, que desde principios de la dcada del 90 las reformas competitivas para atraer inversiones

CUADRO 14
RETENCIONES DE IMPUESTOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR, 1980 Y 1991
(Porcentaje de utilidades gravables)
Pas

1980

1991

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela

28,5
30
25
7,4
20
15
25

10
15
21

10
30
21
20
20

20

17

19
15

11,4
12,5
15

20

10
10
21

20

Promedio simple

16,6

10,6

Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal
Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares, tomado de Shome, op. cit.

4. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Si bien existen ciertas diferencias en las reformas impositivas realizadas
en los pases industrializados y en pases de Amrica Latina, especialmente
por el diferente peso relativo de los impuestos a la renta y al consumo, tambin aparecen claramente ciertas tendencias que se repiten en ambos casos
en los ltimos aos. Ello bsicamente porque los objetivos perseguidos en la
mayora de las reformas, tienden a repetirse en los dos casos. As los objetivos que aparecen como prioritarios en las reformas recientes son: l) mejorar
las recaudaciones, 2) aumentar la neutralidad de los impuestos, y 3) atraer
inversiones.
Por supuesto que la situacin vara de uno a otro pas, pero a partir de
1985, y ms intensamente desde 1990, el anlisis realizado en este trabajo
muestra que esos fueron los principales efectos buscados por las reformas.
Otros objetivos que aparecen en varios casos en ambos tipos de pases,
pero especialmente en los de Amrica Latina, se refieren a simplificar las
normas impositivas, que se fueron haciendo muy complejas para los contribuyentes y la propia administracin, as como la reduccin del nmero de
impuestos vigentes. Junto con la simplificacin tambin debe sealarse el
objetivo de ayudar a combatir la evasin, ya que en varios pases de Amrica
Latina, se estn aplicando ahora normas menos complejas y ms adecuadas
a las condiciones particulares de cada pas y, particularmente, para facilitar
su administracin y control.
La adopcin del IVA en todos los pases de Amrica Latina, as como su
generalizacin gradual y la aplicacin de uno o dos niveles de tasas y pocas
exenciones, responde claramente a la bsqueda de mayores recaudaciones,
con resultado ms neutral sobre la asignacin de recursos y que considera
en mayor medida que antes las posibilidades reales para una administracin
tributaria ms eficaz. En este sentido, se nota en los cambios recientes la
preocupacin por normas que a travs de una mejor control, permitan reducir la evasin.
Otras finalidades, como la promocin del empleo, han sido objeto de
muchos estudios y propuestas, pero todava no ha llegado a concretarse en
reformas impositivas, excepto en casos aislados. Sin embargo, tanto en Europa como en los pases de Amrica Latina existe gran discusin y propuestas para disminuir el nivel de los impuestos y contribuciones sobre las nminas a cargo de las empresas, como una forma de lograr una mayor
movilidad de la mano de obra y en definitiva favorecer el empleo. Pero slo
en algunos pases de Amrica Latina ya se han aplicado normas en esta direccin, como ocurri principalmente con las reformas de Chile y en menor
medida en la Argentina. Pero la mayora de los pases de Amrica Latina, recin est al inicio de este proceso (por ejemplo Uruguay y Brasil). Similarmente se observa una marcha muy lenta en Europa para reducir los impuestos y contribuciones sobre la mano de obra y flexibilizar los mercados

82

83

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

de trabajo, como pas en el Reino Unido y recin comienza a aplicarse en


Espaa.
En cuanto a las principales reformas realizadas en los pases industrializados, se observa que en primer lugar aument el coeficiente de tributacin
promedio para todos ellos, ya que pas del 34% del PBI en 1980 al 37% en
1990 y al 38,4% en 1994. Si los pases de la OECD se dividen por regiones,
se nota que el aumento entre 1980 y 1994 fue parecido en todas ellas, aunque un poco ms intenso en Europa. Los coeficientes para 1994 son: 27,5%
para pases OECD de Amrica, 3l,6% del PBI para los del Pacfico y 40,8%
para los de Europa. El coeficiente de 1994 para los quince pases de la UE es
42,5% del PBI.
En relacin a la evolucin de la estructura tributaria de los pases de la
OECD, se nota que no hubo cambios de importancia, ya que los impuestos
a la renta continan siendo la principal fuente de impositiva al lograr en
1994 el 35,4% de la recaudacin total, frente a los impuestos al consumo
(3l,9% del total ) y los gravmenes sobre la mano de obra 25,9% del total recaudado.
Por el contrario, en los pases de Amrica Latina: i) los impuestos a la
renta tienen poca importancia, y ii) y ella proviene mayormente del impuesto
a la renta de empresas (IRPJ).
Por su parte, los impuestos sobre bienes y servicios (especialmente el
IVA) han visto crecer su participacin relativa en el total, ya que en promedio
para toda la OECD, pasaron del 9,9% del PBI en 1980 al 12 ,l% en 1994. Finalmente los contribuciones de seguridad e impuestos sobre la mano de
obra crecieron en promedio para todo el grupo del 8,l% del PBI en 1980 al
l0,2% en 1994.
Las reformas tributarias en los pases industrializados estuvieron lideradas por la reforma de Estados Unidos de 1986, que sin duda ejerci cierto
efecto demostracin sobre las reformas de otros pases. Es decir, en el campo del impuesto a la renta hubo cierta armonizacin espontnea va mercado ampliando las bases imponibles y reduciendo las alcuotas, tanto en el
impuesto personal, como en el corporativo. En este ltimo caso, resulta claro
que los pases no quieren perder atractivo para atraer inversiones y por ello
se inici en varios pases un proceso de reformas competitivas para atraer
capitales. Esto ha llevado de alguna manera a reducir la imposicin a los ingresos del capital y a acentuarla sobre las rentas del trabajo, proceso que
Tanzi y otros autores han denominado degradacin tributaria. Como este
proceso de reformas competitivas afecta la equidad horizontal del impuesto
sobre la renta, ya se preconiza alguna forma de coordinacin internacional
para detenerlo o atenuarlo. As en la UE se postula avanzar con las normas
de armonizacin comunitaria del impuesto a la renta de sociedades, y a los
ingresos de capital precisamente para mantener un mnimo de equidad del
tributo.
En lo que se refiere a las medidas de reforma del IRPF, el cambio ms
significativo ha sido sin duda la reduccin de las tasas marginales mximas,
junto con la ampliacin de la base por la reduccin de exenciones e incentivos.
Tambin se nota una tendencia a la mayor integracin del impuesto per-

sonal y el societario para eliminar o atenuar la doble imposicin econmica


de las rentas de origen empresario, mediante sistemas de imputacin que
computan los dividendos en el impuesto personal, pero dan como crdito la
totalidad o una parte del impuesto societario. Este sistema de imputacin
de los dividendos, que ya se usaba en Europa de manera generalizada, fue
adoptado en la ltima dcada por Australia y Nueva Zelanda. Estados Unidos sigue utilizando todava el sistema clsico de doble imposicin econmica de los dividendos de las empresas.
En el impuesto a las rentas corporativo de los pases de la OECD se produjeron reformas en el mismo sentido, para ampliar la base mediante la reduccin de incentivos generales o selectivos por actividades o regiones y al
mismo tiempo reducir las alcuotas. En promedio simple, para algunos pases industrializados, la tasa del impuesto a la renta societario baj del 46%
al 35% en 1990. Y esa reduccin continu luego, siguiendo la reforma norteamericana, de tal forma que en 1995 slo Alemania aplica una tasa del
45%, mientras los restantes pases estn abajo del 40%, con una tasa media
simple del 34%. Como las reformas fueron neutrales desde el punto de vista
recaudatorio o tendieron a aumentarlas, la reduccin de tasas se compens
con la reduccin de los incentivos, con lo que se aument la neutralidad y
equidad horizontal del tributo. Luego de Estados Unidos, los crditos de impuesto por inversiones y las depreciaciones aceleradas fueron eliminados o
reducidos en Australia, Canad, Japn y el Reino Unido.
El otro gran captulo de reforma en los pases industrializados se refiere
al IVA, tendiendo a ampliar su base y a hacerlo ms neutral y de mayor rendimiento recaudatorio. Estas reformas del IVA no slo se hicieron en Europa
por normas de la UE, sino tambin en pases como Japn, Nueva Zelanda,
Suiza (pas que los introdujo en 1995) y Canad (lo aplica desde 1993).
El IVA de la Sexta Directiva de la UE es el impuesto ms armonizado a
nivel comunitario, al punto que casi se ha llegado a un esquema que prcticamente es una ley de IVA, aunque todava existen algunas pocas opciones
para los gobiernos de los pases miembro, tal como el nivel mximo de las
alcuotas generales y especiales para bienes y servicios de primera necesidad. En cambio, desde 1993: i) slo pueden aplicarse dos alcuotas: las mnimas y la general, ya que ahora no se permite la mayor que antes se aplicaba sobre bienes que denotan mayor capacidad contributiva, ii) la tasa
general no puede ser inferior al 15%, e iii) las tasas menores aplicadas sobre
una lista de bienes y servicios comunitariamente acordados no pueden ser
inferiores al 5%. As las tasas generales van desde el 15% que aplica Luxemburgo al 25% de Dinamarca y Suecia. La tasa media simple para los quince
pases de la UE es del 19,3%, con siete pases que aplican una tasa general
superior al 20% y ocho pases con tasa general del 15 al 19%.
En cuanto a las tendencias de reforma en los pases de Amrica Latina,
desde 1985 a 1995 hubo mayor actividad de reforma tributaria que en la dcada anterior. En trminos generales los gobiernos persiguieron dos objetivos principales: l) aumentar las recaudaciones, dentro de las polticas de
ajuste para reducir el dficit fiscal y 2) mejorar la eficiencia o aumentar la
neutralidad de los impuestos, para ganar competitividad internacional. Adicionalmente el tercer objetivo perseguido en varias reformas recientes ha si-

84

85

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

do el de la simplicidad, ya sea mediante la reduccin de la cantidad de impuestos o tratando de reducir la complejidad de las normas de los principales impuestos (IVA e impuesto sobre la renta).
En relacin al tema de la equidad, las reformas de los ltimos aos no le
brindaron tanta atencin, en especial a la vertical. En cambio, se nota mayor
preocupacin sobre la equidad horizontal, ya que la mayora de las reformas
tendieron a reducir los incentivos y exenciones tanto del IVA, como del impuesto sobre la renta. El tema de la equidad vertical, slo comienza a preocupar en los ltimos aos, aunque todava se ha concretado en muy pocas
reformas. Naturalmente, ello tambin est vinculado con la preocupacin especial que se brind recientemente a los objetivos de la eficiencia y simplicidad, lo que hizo que el tema de la distribucin de la carga tributaria por tramos de renta pasara a segundo plano. Recin en los ltimos aos se nota
cierta preocupacin por el impacto de los impuestos sobre el empleo, ya que
en algunos pases se comenz a reducir los impuestos y contribuciones de
seguridad social sobre la mano de obra (Chile, Argentina y Uruguay.
En cuanto al nivel de la tributacin, entre 1980 y 1991, el coeficiente tributario aument en la mayora de los pases, pero en varios con bajo nivel de
tributacin (10% o menos del PBI) y que mostraban descensos en 1991, se
produjeron aumentos luego de ese ao, como ocurri en Per, Nicaragua y
Venezuela. Es decir, los datos parciales posteriores a 1992, sugieren que la
tendencia al incremento del porcentaje de las recaudaciones sobre el PBI,
continu en los ltimos tres aos, de acuerdo con lo sucedido en la Argentina, Mxico y Brasil.
En relacin a la estructura por tipo de impuesto, en los ltimos aos se
acentuaron las tendencias anteriores, ya que los impuestos al consumo representan en promedio para toda la regin la primera fuente recaudatoria,
debido a la adopcin del IVA en todos los pases como impuesto general a las
ventas, as como por la tendencia a aumentar su base. En promedio para toda la regin segn el cuadro tomado de Tanzi, los impuestos sobre bienes y
servicios representaban en 1988 el 5,6% del PBI, aunque en varios ese porcentaje es mayor (Argentina 7,8%, Brasil 10,5%, Chile 9,0% y Uruguay 9,4%,
segn datos de 1995 y 1996).
La segunda fuente recaudatoria en promedio son los impuestos a la renta
(4,5% del PBI), pero con peso mayor del impuesto sobre sociedades (2,8%),
que del impuesto personal (1,7%).
Los impuestos sobre el comercio exterior, aunque estn reduciendo su
importancia, todava en 1988 representaban la tercera fuente de recaudacin
(3,3%), pero seguramente redujeron su participacin en los aos posteriores
porque: i) se acenta la reduccin arancelaria e ii) tienden a desaparecer los
impuestos sobre exportaciones. En ambos casos debido a la acentuacin de
la liberalizacin comercial realizada desde 1990 en casi todos los pases de la
regin.
Los impuestos y contribuciones de seguridad social se mantienen como
cuarta fuente recaudatoria hasta 1988 (representan el 2,2% del PBI) y se observa una tendencia a su reduccin desde 1984. Aqu corresponde aclarar
que, en los pases del Mercosur, particularmente en la Argentina, Brasil y
Uruguay, estos tributos sobre la mano de obra son la segunda fuente recau-

datoria y de mayor importancia que los impuestos sobre la renta (datos de


1994 a 1996).
Finalmente los impuestos patrimoniales siguen ocupando el ltimo lugar,
ya que en promedio para todos los pases apenas representan el 0,4% del
PBI.
Analizando ahora las reformas del IVA, se nota de manera clara su creciente importancia por: l) la reciente adopcin en El Salvador, Paraguay, Venezuela, Jamaica, Trinidad Tobago y Barbados y 2) por las reformas tendientes a aumentar la amplitud de su base, ya sea por la inclusin de todas las
etapas de produccin y comercializacin, como por la progresiva incorporacin de los servicios. Hoy ya existen impuestos al valor agregado generalizados en Chile, Argentina, Mxico, Uruguay y Per, aunque sin duda el de Chile es el ms amplio y neutral. Estas reformas aumentando la neutralidad del
IVA se realizan bsicamente para: i) obtener mayores recaudaciones, ii) aumentar la neutralidad (eficiencia), e iii) reducir la evasin al posibilitar una
mejor administracin (menores exenciones y slo una o dos tasas).
Tambin se notan cambios en las alcuotas, ya que por un lado se incrementaron entre 1980 y 1997 en la mayora de los pases y por el otro se redujo el nmero de alcuotas. Las tasas generales del IVA ahora oscilan del
5% en Panam al 23% en Uruguay. De una muestra de 2l pases de la regin, catorce slo aplican una tasa (la general) y slo siete aplican tasas diferenciales.
En el impuesto sobre la renta personal se nota una tendencia a reducir
las alcuotas marginales mximas y ampliar la base imponible, pero salvo los
casos de Chile, Brasil y Mxico, donde el impuesto a la renta personal genera
recaudaciones un poco mayores, en la mayora de los pases de la regin sta es una base subexplotada.
El impuesto a la renta de empresas o sociedades (IRPJ) tambin ha tenido algunas reformas realizadas de manera mayoritaria por varios pases y
que han marchado en sentido similar a las ocurridas en los pases industrializados: ampliacin de la base va reduccin de incentivos y reduccin de la
tasa. El promedio simple de la tasa aplicada por una muestra de 18 pases
baj del 44% en 1980 al 36% en 1991 y sigui bajando en los aos posteriores. En 1997 la tasa del IRPJ ms aplicada en la regin es del 30% y el promedio simple para una muestra de 22 pases es 29,96%.
La otra tendencia que se nota es hacia la eliminacin de la escala de tasas
progresivas que antes se aplicaban mayoritariamente en Amrica Central y el
Caribe y su reemplazo por una tasa proporcional. En 1997 slo siguen aplicando una escala progresiva cuatro pases: Brasil (slo dos tramos), Hait,
Honduras y Venezuela; pero se redujo el nmero de tramos a slo dos o tres.
La otra reforma del impuesto societario que se nota en varios casos es la
reduccin de los incentivos, ya fueran generales (depreciacin acelerada) o
regionales y sectoriales. As ocurri desde 1989, entre otros, en la Argentina,
Repblica Dominicana, Colombia y Chile. En Brasil, en cambio, donde haba
ocurrido lo mismo pero menos intensamente hasta 1994, se nota un ascenso en general de los incentivos en los ltimos tres aos, que tambin comprende nuevos beneficios en el ICMS estadual (IVA).
Otra tendencia que se observa es hacia la eliminacin o reduccin de la

86

87

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REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES

doble imposicin econmica de las rentas de origen empresario (primero a


nivel de la empresa y luego a nivel del accionista). Por un lado Chile hace
tiempo aplica un sistema de integracin completa, que incorpora los dividendos acrecentados por el impuesto societario a la declaracin individual del
conjunto de rentas de cada persona para aplicar la escala progresiva, pero
que luego computa como crdito la totalidad del impuesto societario, con lo
que se elimina totalmente la doble imposicin econmica. Otros pases slo
computan como crdito el porcentaje que resulta de aplicar la tasa del impuesto societario sobre los dividendos percibidos, con lo que se atena la doble imposicin, pero no se elimina totalmente.
Finalmente en los ltimos aos varios pases no incorporan los dividendos al impuesto personal (Argentina, Brasil y Jamaica), con lo que se evita
tambin la doble imposicin, pero se afecta la equidad del impuesto personal.
Por ltimo otra tendencia que se nota es hacia la reduccin del impuesto
a la renta por remesas al exterior, por dividendos, pagos de regalas, royalties, intereses, etc. Esta reduccin es consistente con la baja de las alcuotas
del impuesto sobre la renta de empresas, como con la disminucin del IRPF.
Esta reforma tambin busca atraer inversiones a cada uno de los pases (reforma competitiva).

Tanzi, V.: Globalization, Tax Competition and the Future of the Tax System, F.M.I.
Documento de trabajo, Washington, DC, diciembre de 1996.
Tanzi, V.: La reforma tributaria en Amrica Latina en los ltimos diez aos. En Reforma de la administracin tributaria, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1995.

NOTAS
1. Tanzi (1996).
2. Boskin y Mc Lure (1990).
3. Ruding (1992).
4. Tanzi (1995).
5. Shome (1992).
6. Hasta 1993 los datos incluyen la totalidad de los aportes previsionales. Desde
mediados de 1994 slo se computan las contribuciones al sistema de reparto.
7. La informacin sobre impuestos municipales de la Argentina no est consolidada.
8. Shome, op. cit.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Boskin, M. y Mc Lure, Ch.: World Tax Reform, ICS Press, San Francisco, 1990.
Fondo Monetario Internacional: Government Finance Statistics Yearbook, varios aos,
Washington.
Fondo Monetario Internacional: Estadsticas financieras intenacionales, varios aos,
Washington.
OECD: Revenue Statistics, 1965-1994, Pars, 1996.
Reig, E.: Globalizacin de la Economa y Tributos, Diario mbito Financiero, Buenos
Aires, 23-7-96.
Rudding, O.: Conclusions and Reccomendations of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, Bruselas, 1992.
Shome, P.: Tendencias y orientaciones futuras en la reforma a la poltica tributaria,
Trabajo presentado en la XXVI Asamblea General del CIAT, Montego Bay, 1992.

SEGUNDA PARTE
IMPUESTOS AL INGRESO

CAPTULO 3
Los impuestos al ingreso del trabajo
Daniel Artana y Nuria Susmel

1. INTRODUCCIN
Los impuestos al ingreso del trabajo se disean de dos formas bsicas: o
bien se incluyen dentro del gravamen sobre la renta de los individuos, o
bien se introducen en forma cedular, calculados como porcentaje de la nmina salarial y, en la mayora de los casos, con una asignacin especfica
de su producido al sistema de seguridad social. En la primera variante, se
gravan todos los ingresos de la persona provengan de su trabajo o de su tenencia de capital; en la segunda, slo se percute sobre la remuneracin del
trabajo.
La alternativa de gravar todos los ingresos de la persona tiene la ventaja
de poder atender los objetivos distributivos de mejor manera (por ejemplo, se
pueden aplicar escalas de alcuotas progresivas). La versin cedular tiene la
ventaja de estar definida sobre una base ms sencilla y, por ende, est menos expuesta a problemas de evasin y elusin, y usualmente se utilizan tasas proporcionales, hasta un tope de ingresos, calculadas en cabeza del empleado o de la empresa.
Pero ms all de estas diferencias, ambos impuestos introducen una brecha entre el costo que enfrentan las empresas y la remuneracin neta que
recibe el trabajador. Por ello, lo usual en la literatura de finanzas pblicas
especializada es sumarlos para poder evaluar sus efectos econmicos.1
Este tratamiento conjunto de los diferentes tributos sobre el trabajo
tambin se justifica si se evala la incidencia de los impuestos sobre los
factores productivos y los consumidores. En general, se acepta que aun en
economa cerradas, tanto el impuesto personal sobre el ingreso de los trabajadores, como las cargas personales y patronales son soportadas por los
trabajadores.2 Esta conclusin se potencia para economas abiertas ya que
los productores no pueden transferir al exterior sus mayores costos laborales, y el capital exige un retorno mnimo equivalente al que puede obtener
en otros pases.

92

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2. LOS IMPUESTOS AL TRABAJO EN LA EXPERIENCIA COMPARADA


El caso argentino. La Argentina grava los ingresos del trabajo con una
combinacin de impuestos. Por un lado, los trabajadores en relacin de dependencia enfrentan cargas personales y patronales que se calculan sobre la
remuneracin bruta. As la empresa est obligada a retener al trabajador: a)
el 11% de dicha remuneracin para el sistema de pensiones, aunque el trabajador tiene la opcin de destinarlo a una administradora privada que capitaliza esos fondos en una cuenta individual (netos de una comisin del orden
del 3,5% del salario), o aportarlos al sistema previsional pblico de reparto;
b) el 3% que se ingresa a su obra social, que es una suerte de seguro de salud administrado por un sindicato bajo un esquema de reparto (desde 1997
se puede elegir la obra social sindical a la cual se realizan los aportes); y c) el
3% que se destina al PAMI que es el seguro de salud de los jubilados y que
tambin acta como un sistema de reparto. Por su parte, est obligada a
aportar como carga patronal los siguientes conceptos: a) el 5% de la remuneracin bruta para la obra social; b) el 16% para el sistema previsional de reparto; c) el 2% para el PAMI (cobertura de salud para los jubilados y pensionados); d) el 7,5% para el programa de asignaciones familiares, que otorga
subsidios de suma fija para los hijos de los trabajadores en relacin de dependencia;3 y e) el 1,5% para el programa de seguro de desempleo. Adems,
est obligada a contratar un seguro privado para cubrir los accidentes de
trabajo y pagar una indemnizacin por despido que aumenta con la antigedad del empleado en la empresa.4 Desde 1994 rige una rebaja en los aportes
patronales (excepto para el 5% que se destina a la obra social) que vara por
regin del pas entre un mnimo de 30% para la Capital Federal y el Gran
Buenos Aires y 80% en regiones de Santiago del Estero y Formosa. La rebaja
promedio es del orden del 39% por lo que el aporte patronal medio para todo
el pas es de 21,5%.5 Adems, es importante mencionar que todos los aportes son obligatorios sobre el salario hasta un tope mensual de 4.800 pesos
(equivalente a 7,25 veces el PBI per cpita de la Argentina), y se aplican sobre todos los ingresos del trabajador (salario normal, horas extras, vacaciones y aguinaldo) con algunas excepciones que establece especficamente la
ley (vales de comida o remuneraciones en especie que no pueden superar entre el 10% y el 15% del salario).
Los trabajadores autnomos aportan un monto fijo por mes que estima el
Estado. Para algunas categoras (las de profesionales, por ejemplo) el aporte
vara en funcin de los aos de experiencia, y para otras se presume un ingreso de cada actividad.
Los ingresos del trabajo estn tambin gravados por el impuesto a las ganancias de las personas fsicas sobre los salarios netos de aportes, y otros
ingresos que pueda tener el empleado (rentas del capital, por ejemplo).6 Este
impuesto se calcula a partir de una escala de alcuotas progresiva (entre el
6% y el 33%) para los ingresos anuales que superen un anual no gravado
que es de $ 22.800 anuales para un trabajador soltero, y de $ 27.600 para
un casado con dos hijos en el caso de trabajadores en relacin de dependencia. Estos mnimos no imponibles son relativamente altos (3,2 veces el salario neto de aportes previsionales para un trabajador soltero en relacin de

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

93

dependencia que gana un sueldo anual equivalente a un PBI per cpita y 3,9
veces para un casado con dos hijos con dicho ingreso anual). Por lo tanto, la
mayor parte de los trabajadores en relacin de dependencia no est alcanzada por el impuesto a las ganancias. Segn los datos que elaboran los organismos oficiales, el 95% de los sueldos declarados a los fines del clculo de
los impuestos previsionales se ubica por debajo del mnimo no imponible para un trabajador casado con dos hijos. En el caso de los trabajadores autnomos, los mnimos no imponibles son de $ 10.800 para un trabajador soltero y $ 15.600 para un trabajador casado con dos hijos. Estos mnimos
representan 1,8 veces el salario bruto de un trabajador soltero que gana en
promedio el nivel de un PBI per cpita y 1,3 veces el salario bruto de un trabajador soltero.7
Este sistema de tributacin sobre los ingresos laborales de los trabajadores que utiliza la Argentina presenta algunas caractersticas que lo diferencian de lo que es usual en los pases desarrollados:

Los ingresos de los trabajadores en relacin de dependencia se gravan


con un impuesto proporcional para los ingresos de hasta alrededor de 3
veces el PBI per cpita y recin a partir de all se aplica la escala progresiva. De esta manera los quintiles medios de la distribucin no enfrentan
una alcuota progresiva como es usual en los pases desarrollados. Asimismo, como no existen mnimos exentos y el impuesto es proporcional,
la alcuota media y la marginal coinciden para la mayor parte de los trabajadores en relacin de dependencia.
En el caso de los autnomos al instrumentarse el impuesto como una
cuota mensual que se ajusta en funcin de parmetros que no dependen
del ingreso, el impuesto se convierte en un pago de suma fija per cpita,
con tasa marginal igual a cero, y tasa media decreciente. Slo para ingresos superiores al mnimo no imponible en ganancias se aplica una alcuota marginal creciente.
A diferencia de lo que ocurre en los pases que basan su tributacin al
trabajo sobre el impuesto a la renta, el esquema argentino para la mayora de los trabajadores en relacin de dependencia establece la misma tasa marginal independientemente de su estado civil o del nmero de hijos
que tenga.8
Los impuestos al trabajo de relacin de dependencia varan por regin del
pas, ya que su principal componente, las cargas patronales, dependen
de la ubicacin geogrfica del establecimiento. Para los autnomos, en
cambio, el aporte es uniforme para todo el pas.
Una parte de los impuestos que enfrenta el trabajador son esquemas de
ahorro forzoso. Este es el caso del aporte personal del 11% que se destina a la administradora de pensin porque el pago (neto de la comisin de
la administradora) revierte al individuo o a sus descendientes. Tambin el
aporte para la obra social tiene alguna caracterstica de contribucin forzosa (en lugar de impuesto) porque los trabajadores tienen la opcin de
elegir su obra social sindical, aunque, en la mayora de los casos, el servicio que reciben de ella es uniforme para todos los afiliados, independientemente de su nivel de salario. El resto de las contribuciones le dan

35,0%
30,0%
62.400

158.208

25,0%
57.349

20,0%

218.208

45.301
98.208

33.253

15,0%

68.208

10,0%
5,0%

Reducc. Prom.

170.280

162.540

156.520

150.500

142.760

135.020

128.208

122.980

115.240

99.760

Reducc. 30%

107.500

93.740

87.720

79.980

72.240

66.220

62.350

56.760

50.740

44.720

38.700

32.680

0,0%
26.660

Tasas medias y marginales para trabajadores en relacin de dependencia


y autnomos. En esta seccin se estiman las tasas medias y marginales tericas para los trabajadores argentinos, incluyendo los aportes a la seguridad
social y el impuesto a las ganancias. En el clculo de la tasa media se muestra la correspondiente al impuesto y luego la neta que surge de restarle al
valor actual de los aportes efectuados, el valor actual de los beneficios que
percibirn el trabajador y, eventualmente, sus descendientes, de cada uno
de los programas correspondientes. Las tasas marginales se computan para
la totalidad del impuesto, teniendo en cuenta las diferencias regionales, y se
deducen aquellas contribuciones (sistema jubilatorio y obras sociales) que
pueden asimilarse a esquemas de ahorro forzoso. En la prctica, la evasin
reduce las tasas medias pagadas medidas como porcentaje del ingreso real
de la persona.10
Dado que se asume que la incidencia de los impuestos recae sobre el trabajador que recibe un menor salario bruto a causa de la existencia de cargas
patronales, tanto la tasa media como la marginal, se calculan como porcentaje del costo laboral total.
Respecto a las tasas marginales para los trabajadores en relacin de dependencia, la misma es constante hasta el ingreso laboral en el cual el trabajador es alcanzado por impuesto a las ganancias, es decir que su salario
neto es superior al mnimo no imponible que en este caso es de $ 27.600. A
partir de all, la tasa marginal crece en forma escalonada coincidiendo los
saltos con los aumentos en las tasas marginales de ganancias, hasta el monto del ingreso tope sobre el que se calculan los aportes y contribuciones a la
seguridad social ($ 4.800 mensuales y $ 62.400 anuales) En ese punto, dado que la tasa marginal de aportes a la seguridad social es cero, los aumentos de impuestos son exclusivamente producto del impuesto a las ganancias,
con lo cual la tasa marginal total coincide con la de ganancias, lo que produce en ese punto una cada de hasta el 14%, en todas las regiones y aumentos posteriores hasta alcanzar la tasa marginal mxima de ganancias (ver
grfico 1)

GRFICO 1
TASA MARGINAL PARA TRABAJADORES EN RELACIN DE DEPENDENCIA
Casado con dos hijos

18.920

el derecho a recibir una contraprestacin, pero el beneficio no vara, en el


margen, con el aporte realizado.9
Por ltimo, existe una alta evasin en los impuestos previsionales y en el
impuesto a la renta de las personas fsicas, que es seguramente mayor en
los trabajadores autnomos. De hecho, se puede estimar que ms de tres
millones de trabajadores en relacin de dependencia no realizan aportes
y lo mismo ocurre con alrededor de 2,3 millones de autnomos. Aun entre los autnomos formales, la evasin es muy elevada. Mientras la afiliacin de autnomos al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones ha
crecido, aunque en forma moderada, en los ltimos aos, el nmero de
aportantes ha cado drsticamente. A principios de 1995 el nmero de
afiliados autnomos se ubicaba en casi 2,0 millones subiendo a 2,4 millones a mediados de 1997; por su parte, el nmero de aportantes efectivos pas en el mismo perodo de 1,3 millones a 868 mil. Esto significa
que la relacin aportantes/afiliados se redujo de 0,66 en marzo de 1995
a 0,36 a mediados del ao pasado

95

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

5.160

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

11.438

94

Reducc. 80%

Las tasas marginales difieren segn la regin fiscal dado que las distintas
reducciones sobre los aportes patronales alteran el costo laboral total para
cada nivel de ingreso, es decir que para idntica remuneracin bruta los impuestos que se pagan son diferentes. Para el promedio del pas la tasa marginal es para los niveles de ingreso menores a $ 33.253 de 16,8%, mientras
que para la regin metropolitana la tasa sube hasta el 18,4%, mientras que
en las zonas con mayor porcentaje de reduccin de aportes la tasa se ubica
en slo el 8,5%.
En el caso de los trabajadores solteros, el comportamiento de la tasa
marginal se replica aunque, dado el menor mnimo no imponible, los aumentos en las tasas marginales se producen a un menor nivel de ingreso. Sin
embargo, al igual que en el caso anterior, la reduccin de la tasa se produce
en el nivel de la remuneracin tope sujeta a aportes (ver cuadro 1).
Las tasas medias de aporte para cada una de las regiones coincide con la
tasa marginal hasta el momento en que el trabajador supera el mnimo no
imponible. A partir de all la tasa crece, y luego se observa una leve reduccin (debido a la disminucin de la tasa marginal), retomando nuevamente el
sendero creciente (ver grfico 2)
En el caso de los trabajadores autnomos, las tasas marginales son las
tasas marginales de ganancias, aunque el aumento de la tasa se da para diferentes niveles de ingreso, segn la categora en la cual est inscripto el trabajador. El impuesto medio para cada una de las categoras, muestra una
forma de U, siendo decreciente mientras el trabajador se encuentra por debajo del mnimo no imponible y creciente a partir de all, no diferencindose
sustancialmente para niveles elevados de ingreso (ver grfico 3).
Las tasas de impuesto hasta aqu calculadas son tasas brutas, es decir

20,00

15,00

13,50

10,00

7,50

7,25

6,00

4,00

2,00

1,33

1,00

0,66

Rem. bruta/
como % del
Salario medio

5.676

Tasa Media

168.560

159.100

149.640

140.973

136.173

131.580

122.120

112.660

107.210

22,7

20,7

20,4

20,3

21,1

21,3

20,2

18,6

18,4

18,4

18,4

18,4

30,0

19,1

15,8

15,0

13,0

11,7

11,6

10,4

8,6

8,5

8,5

8,5

8,5

80,0

33,0

28,0

23,0

18,0

14,0

26,4

23,7

20,9

16,8

16,8

16,8

16,8

39,0

33,0

28,0

23,0

18,0

14,0

27,8

25,1

22,5

18,4

18,4

18,4

18,4

30,0

% de reduccin
de aportes

33,0

28,0

23,0

18,0

14,0

19,0

16,0

13,0

8,5

8,5

8,5

8,5

80,0

Tasa Marginal

102.410

94.600

85.140

78.805

74.005

67.080

57.620

49.880

45.580

40.972

36.172

22,1

19,9

19,5

19,1

19,6

19,7

18,6

17,0

16,8

16,8

16,8

16,8

39,0

% de reduccin
de aportes

Tasa marginal

5.160
8.600
12.040
16.340
20.640
24.940
27.520
31.820
34.400
38.700
41.280
45.301
48.160
51.567
55.040
57.620
61.920
63.408
66.220
68.800
73.100
77.400
81.700
86.000
90.300
93.409
97.180
99.760
104.060
108.360
112.660
116.960
121.260
123.840
128.140
130.720
135.020
139.320
143.620
147.920
152.220
154.800
158.209
161.680
165.980
170.280

23,0

20,8

20,4

19,9

20,5

20,6

19,4

17,7

16,8

16,8

16,8

16,8

39,0

23,6

21,6

21,3

21,1

22,0

22,1

21,0

19,3

18,4

18,4

18,4

18,4

30,0

% de reduccin
de aportes

Tasa media

20,0

16,8

15,9

13,9

12,7

12,6

11,3

9,4

8,5

8,5

8,5

8,5

80,0

33,0

28,0

23,0

18,0

18,0

26,4

26,4

20,9

16,8

16,8

16,8

16,8

39,0

Soltero

80,0
8,5
8,5
8,5
8,5
13,0
19,0
19,0
18,0
18,0
23,0
28,0
33,0

30,0
18,4
18,4
18,4
18,4
22,5
27,8
27,8
18,0
18,0
23,0
28,0
33,0

% de reduccin
de aportes

Tasa marginal

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

30.973

26.660

22.360

17.209

12.410

172.000

129.000

116.100

86.000

64.500

62.350

51.600

34.400

17.200

11.438

8.600

5.676

Rem.
bruta
anual

Tasa media

Casado con dos hijos

CUADRO 1
TASAS MEDIAS Y MARGINALES
Trabajador en relacin de dependencia

96
LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

97

GRFICO 2
TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTOS
Trabajador en relacin de dependencia, casado con dos hijos

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%
5,0%

0,0%

Tasa Media

GRFICO 3
TASA MEDIA Y MARGINAL DE IMPUESTOS
Trabajador autnomo, casado con dos hijos*

0,4

0,35
0,3

0,25
0,2

0,15
0,1

0,05

* Se tomaron los valores de la categora D.


Tasa Marginal

se computan todos los conceptos como impuestos puros cuando en realidad,


de los aportes efectuados a la seguridad social, los trabajadores reciben algn tipo de contraprestacin.
Los cuadros 2, 3 y 4 muestran el valor presente descontado del costo la-

98

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

CUADRO 2
TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Trabajador en relacin de dependencia casado con dos hijos

CUADRO 3
TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Trabajador en relacin de dependencia soltero

Tasa de reduccin de aportes promedio


Ingreso anual en relacin
con el salario medio

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

Tasa de reduccin de aportes promedio

Costo
laboral
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

137.881,6
208.911,5
277.852,3
417.823,0
835.646,1
1.557.808,6
2.847.360,4

23.209,5
35.165,9
46.770,7
70.331,8
142.348,8
306.107,5
568.019,5

27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1

-4.577,9
9.947,8
21.552,5
47.683,0
125.677,7
289.436,4
551.348,4

-3,3
4,8
7,8
11,4
15,0
18,6
19,4

Tasa de reduccin de aportes del 30%


Ingreso anual en relacin
con el salario medio

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

Ingreso anual en relacin


con el salario medio

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

Costo
laboral
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

137.881,6
208.911,5
277.852,3
417.823,0
835.646,1
1.557.808,6
2.847.360,4

23.209,5
35.165,9
46.770,7
70.331,8
147.563,6
319.066,3
592.355,3

12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7

10.680,8
22.637,2
34.242,0
57.803,1
135.034,9
306.537,6
579.826,6

7,7
10,8
12,3
13,8
16,2
19,7
20,4

Costo
laboral
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

140.602,4
213.034,0
283.335,2
426.067,9
852.135,9
1.587.720,2
2.877.272,1

25.930,3
39.288,3
52.253,5
78.576,7
164.053,4
348.977,9
622.266,9

12.534,7
12.535,7
12.536,7
12.537,7
12.539,7
12.539,7
12.540,7

13.395,6
26.752,7
39.716,8
66.039,0
151.513,7
336.438,2
609.726,3

9,5
12,6
14,0
15,5
17,8
21,2
21,2

Costo
laboral
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

125.282,5
189.822,0
252.463,3
379.644,1
759.288,1
1.419.298,8
2.708.850,6

10.610,4
16.076,4
21.381,6
32.152,8
71.205,7
180.556,5
453.845,5

12.540,7
12.541,7
12.542,7
12.543,7
12.545,7
12.545,7
12.546,7

-1.930,3
3.534,7
8.838,9
19.609,1
58.660,0
168.010,8
441.298,8

-1,5
1,9
3,5
5,2
7,7
11,8
16,3

Tasa de reduccin de aportes del 30%

Costo
laboral
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

140.602,4
213.034,0
283.335,2
426.067,9
852.135,9
1.587.720,2
2.877.272,1

25.930,3
39.288,3
52.253,5
78.576,7
158.838,6
336.019,1
597.931,2

27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1

-1.857,1
14.070,2
27.035,4
55.927,9
142.167,5
319.348,0
581.260,1

-1,3
6,6
9,5
13,1
16,7
20,1
20,2

Tasa de reduccin de aportes del 80%


Ingreso anual en relacin
con el salario medio

99

Ingreso anual en relacin


con el salario medio

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

Tasa de Reduccin de Aportes del 80%

Costo
laboral
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

Ingreso anual en relacin


con el salario medio

125.282,5
189.822,0
252.463,3
379.644,1
759.288,1
1.419.298,8
2.708.850,6

10.610,4
16.076,4
21.381,6
32.152,8
65.990,9
167.597,7
429.509,7

27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1

-17.177,0
-9.141,7
-3.836,5
9.504,0
49.319,8
150.926,6
412.838,6

-13,7
-4,8
-1,5
2,5
6,5
10,6
15,2

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los tems. La
tasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.

Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los tems. La
tasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.

100

Categora
de aporte

B
B
D
D
D
E
E

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

CUADRO 4
TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Trabajador autnomo casado con dos hijos

res, se consideraron los pagos legales estimndose la posibilidad de la existencia de hijos discapacitados que habilitan el pago para salarios superiores
al tope de 1,500 pesos establecidos para el resto de los subsidios. En el caso
del subsidio por desempleo se consider que la tasa de desempleo del individuo a lo largo de su vida laboral es del 10% y que el individuo cobra el subsidio por el lapso mximo que permite la ley; en este caso se supuso que los
momentos de desempleo se distribuyen en forma equidistante a lo largo de
su vida laboral.11
Como puede observarse, para trabajadores casados con dos hijos, en la
mayora de los casos, los pagos a la seguridad social son impuestos. Tanto
en el caso del promedio del pas como para la regin metropolitana, solamente los trabajadores en relacin de dependencia con remuneracin bruta
anual equivalente a 0,66 veces el salario medio anual, lo que equivale a $
5.676 al ao y $ 436 mensuales, reciben mayores beneficios que las tasas
que abonan. Para el resto de los trabajadores, an considerando los beneficios, los pagos se transforman en impuesto. En las regiones con tasas de
descuento del 80% en las contribuciones patronales, los trabajadores reciben subsidio hasta el nivel de ingreso de 1,33 salario medio anual ($ 11.438
anuales y $ 880 mensuales).
En el caso de trabajadores solteros, excepto para trabajadores de bajos
ingresos en la regin de mayor rebaja de aportes, los beneficios que reciben
de la seguridad social no alcanzan para compensar los impuestos por l abonados.
En el cuadro 4 se presentan los resultados de la tasa neta de impuestos
de trabajadores autnomos. Se tomaron diferentes categoras de aporte para
los diferentes niveles de ingreso dado que es poco probable encontrar dentro
de una misma categora ingresos de 0,66 veces el salario medio ($ 5.676
anuales) y de 15 veces el salario medio ($ 129.000 anuales).
El anlisis anterior muestra que los impuestos al ingreso de los trabajadores tienen un patrn anrquico tanto en las tasas marginales, lo que distorsiona la asignacin de recursos entre regiones y actividades, como en las
de tasas medias brutas y netas de beneficios de los programas pblicos financiados por las cargas previsionales, lo cual revela una inequidad importante en el diseo formal del esquema.

Ingreso anual
como % del
salario medio

Ingreso
bruto
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

0,66
1
1,33
2
4
7,5
15

113.480,6
171.940,2
228.680,5
343.880,5
687.761,0
1.289.551,8
2.579.103,7

21.105,5
21.105,5
42.053,6
42.415,2
66.170,3
196.418,1
479.831,8

10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2

10.844,4
10.844,4
31.792,5
32.154,0
55.909,1
186.157,0
469.570,7

9,6
6,3
13,9
9,4
8,1
14,4
18,2

Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los tems. La
tasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.
TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Trabajador autnomo soltero
Categora
de aporte

B
B
D
D
D
E
E

101

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Ingreso anual
como % del
salario medio

Ingreso
bruto
$

Impuesto
total
$

Beneficios
total
$

Impuesto
neto
$

Tasa
media
%

0,66
1
1,33
2
4
7,5
15

113.480,6
171.940,2
228.680,5
343.880,5
687.761,0
1.289.551,8
2.579.103,7

21.105,5
21.105,5
42.053,6
45.886,1
75.147,6
196.418,1
504.167,6

6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0

14.239,5
14.239,5
35.187,6
39.020,0
68.281,5
189.552,1
497.301,5

12,5
8,3
15,4
11,3
9,9
14,7
19,3

Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los tems. La
tasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.

boral para cada nivel de remuneracin bruta (se supone que el individuo tiene remuneracin constante a lo largo de su vida) y el valor presente de los
beneficios que cobra un trabajador o sus descendientes a lo largo de su vida
activa y pasiva.
Los beneficios que se consideraron fueron asignaciones familiares, subsidio de desempleo, el ingreso por Prestacin Bsica Universal del sistema de
jubilaciones y las prestaciones del PAMI. En el caso de asignaciones familia-

Comparacin internacional. En esta seccin se comparan, para varios pases, las tasas de impuesto al ingreso de los trabajadores en relacin de dependencia, incluyendo las cargas previsionales y el impuesto personal a la
renta. Al ignorar el problema de la evasin en cada pas, en esta seccin se
compara la situacin de los trabajadores formales.12 Las tasas expresadas en
porcentajes se calculan con relacin al costo laboral que enfrenta la empresa (incluyendo las cargas patronales).
El cuadro 5 muestra las tasas medias del impuesto al ingreso (que aproximan la carga terica del mismo, al dividir el impuesto que correspondera
pagar por el ingreso anual) para un trabajador soltero que percibe una, dos
o cuatro veces el ingreso de un trabajador promedio.13 En el caso de la Argentina se incluyen todas las cargas previsionales, independientemente de
que se trate de esquemas de ahorro forzoso para facilitar la comparacin con

103

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

CUADRO 5
TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral de un trabajador soltero para
distintos niveles de ingreso

tiende que la comparacin es til para mostrar las diferencias ms importantes de los sistemas de tributacin al ingreso del trabajo de la Argentina
en comparacin con los pases ms desarrollados.
El cuadro 5 permite observar que los pases que utilizan exclusivamente
las cargas previsionales como forma de imponer los ingresos del trabajo (la
Argentina y Chile en los 17 casos incluidos en el cuadro) aplican tasas proporcionales. Esto ocurre porque los montos no imponibles para la tributacin del impuesto a la renta son muy elevados. Por ejemplo, supera en la Argentina 3 veces el salario medio, mientras que en Estados Unidos es del
orden de la mitad del PBI per cpita. En verdad lo que contribuy a aumentar la recaudacin del impuesto a la renta personal en Estados Unidos fue la
reduccin de los mnimos no imponibles en la dcada del 40. Antes, independientemente de la tasa marginal mxima vigente la recaudacin oscilaba
en alrededor del 2% del PBI, ya que el gravamen alcanzaba a menos del 7%
de la poblacin. Desde entonces incluye alrededor del 40%. Estas cifras deben compararse con las que rigen en la Argentina en la actualidad: la DGI
recibe algo ms de 1,3 millones de declaraciones juradas (4% de la poblacin) y la distribucin de los sueldos en relacin de dependencia sugiere que
como mximo puede estar sujeto al gravamen otro 5%.15
En el mismo sentido, el grfico 4 correlaciona la recaudacin del impuesto a las ganancias con la alcuota marginal mxima. Se observa que no existe un patrn determinado, pases con alcuota marginal moderada (por ejemplo, Nueva Zelanda) recaudan sobre el ingreso de las personas y sociedades,
alrededor del 20% del PBI, mientras que otros con tasas muy altas (por
ejemplo, Francia) obtienen ingresos menos importantes. Esto sugiere que para que la recaudacin del impuesto a la renta sea importante, el mismo debe

Ingreso anual igual a:

0,66 Salario
medio

1 Salario
medio

2 Salarios
medios

4 Salarios
medios

Argentina
Chile
Australia
Blgica
Canad
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Italia
Japn
Holanda
Noruega
Espaa
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Promedio simple de los

36
24
15
37
25
42
30
47
41
48
8
47
36
33
42
28
29

36
24
23
44
30
47
38
50
42
50
10
54
38
35
45
34
32

37
24
34
53
37
58
47
52
49
54
18
54
47
43
53
35
38

35
23
43
59
42
63
59
56
52
n.d.
n.d.
56
70
53
67
38
41

15 pases de la OECD

34

38

45

54

Nota: Los valores de los pases de la OECD para una vez el salario medio de un trabajador soltero surgen de los grficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el salario medio se obtuvieron del Anexo 2, y los grficos del Anexo 1, sumando los valores
estimados para las cargas patronales medias que figuran en el Anexo 3. Para cuatro
veces el salario medio se utilizaron los valores de los grficos del Anexo 2 y se estimaron las cargas patronales medias en funcin de OECD (1997). No se incluyen los datos
para Japn e Italia porque ambas fuentes tienen diferencias importantes. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimacin del costo de la indemnizacin por
despido medida como porcentaje del costo laboral y en funcin de la antigedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile se
estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales tambin se les agreg una estimacin del costo de la indemnizacin por despido.

la metodologa adoptada en OECD (1995). Adems, se sum un costo estimado por indemnizacin por despido ya que los pases de la OECD adoptan
como sistema de proteccin contra el desempleo un seguro que se financia
con aportes obligatorios calculados como porcentaje de la nmina salarial. A
pesar de estos intentos por homogeneizar las bases de clculo subsisten algunas diferencias que no han podido corregirse.14 De todas maneras se en-

GRFICO 4
IMPUESTO A LOS INGRESOS COMO PORCENTAJE DEL PBI EN RELACIN
CON LA TASA MXIMA MARGINAL
25,0
Impuesto a los ingresos como % del PBI

102

Nueva Zelanda

Reino Unido

20,0
Canad

Australia

15,0

Irlanda
Suiza

Blgica
Luxemburgo
Dinamarca
Holanda

Austria

Polonia

10,0

Portugal
Estados Unidos

5,0

Brasil
Argentina

10,0

20,0

Hungra

Alemania Japn
Espaa
Francia

Mxico
Colombia

0,0
0,0

Italia

30,0

Chile

Grecia

40,0

50,0

Tasa mxima marginal sobre renta personal

60,0

70,0

104

105

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

ser masivo, alcanzando los niveles intermedios de la distribucin (la clase


media). Este no es el caso de la Argentina (por el diseo del impuesto y por
la evasin). No puede esperarse, entonces, que el impuesto a la renta de las
personas tenga una importante participacin en la recaudacin si la base del
mismo es estrecha, esto es, sin que los segmentos medios contribuyan con la
recaudacin.
Por ltimo, las tasas medias formales de imposicin en la Argentina para
niveles salariales medios o inferiores estn alineadas con el promedio de los
15 pases de la OECD incluidos en el cuadro.16 Esto sugiere que la presin
formal es muy elevada ya que los impuestos tienden a aumentar con el grado de desarrollo alcanzado por el pas. Ntese que la Argentina tiene tasas
formales medias que son 50% superiores a las de Chile para cada nivel de
ingresos.
El cuadro 6 muestra las tasas medias para un trabajador casado con dos
hijos, cuya esposa no trabaja.17 En los pases desarrollados la tasa media es,
en general, inferior para una familia tipo que la que surge del cuadro 5 para
los solteros. Este no es el caso de los pases como la Argentina y Chile que
concentran en las cargas previsionales la imposicin sobre los ingresos del
trabajo. De hecho, la Argentina presenta tasas medias que en general superan a las de los pases desarrollados, en particular para los ingresos ms bajos, cuando a priori deberan haber sido inferiores.18 El cuadro 7 resume esta informacin.
El cuadro 8 incluye las tasas medias y marginales para trabajadores solteros y casados en la Argentina y los 15 pases de la OECD para un ingreso
igual al salario medio de la economa, e incluyendo todos los gravmenes sobre el ingreso del trabajo (cargas previsionales del empleado y del empleador
e impuesto a la renta). La proporcionalidad de las cargas laborales que se
utilizan en la Argentina hace que la tasa media y la marginal coincidan, lo
cual es una ventaja con relacin a lo que es usual en otros pases porque no
se afecta tanto la decisin de ahorrar de los segmentos de la poblacin que
tienen capacidad de ahorro; en principio, la progresividad puede ser proporcionada va la poltica de gasto pblico.19

CUADRO 6
TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral. Distintos niveles de ingreso de
un trabajador casado con dos hijos

3. SUGERENCIAS
La eliminacin de las cargas patronales y de los aportes de los autnomos que se destinan al sistema previsional de reparto, y su reemplazo por
impuestos generales es justificable por varias razones. Por un lado, ayuda a
resolver el problema del desempleo en el corto plazo tal cual se desprende de
la experiencia internacional y mejora la competitividad de la economa.20 Por
otro, en el caso argentino una medida de esta naturaleza ayuda a resolver
dos problemas adicionales: reduce el sesgo a favor de las actividades informales ya que las cargas previsionales tienen un nivel de evasin superior al
promedio del resto de los impuestos; y alienta una mayor cobertura previsional, moderando un conflicto social futuro de gran envergadura cuando la
gran cantidad de trabajadores que no cumple puntualmente con los aportes
llegue a la edad de jubilarse.

Ingreso anual igual a:

0,66 Salario
medio

1 Salario
medio

2 Salarios
medios

Argentina

36

36

37

Chile

24

24

24

Australia

18

32

Blgica

26

34

46

Canad

13

22

35

Dinamarca

31

38

52

Finlandia

21

30

43

Francia

44

44

46

Alemania

32

37

40

Italia

44

48

47

Japn

13

44

48

52

Noruega

29

35

44

Espaa

30

33

39

Suecia

43

45

53

Reino Unido

25

30

33

Estados Unidos

15

25

30

27

33

40

Holanda

Promedio simple de los 15


pases de la OECD

Nota: Los valores de los pases de la OECD para una vez el salario medio de un trabajador soltero surgen de los grficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el salario medio se obtuvieron del Anexo 2 sumando los valores estimados para las cargas
patronales que figuran en el Anexo 3 y suponiendo que la carga media no vara por nivel de ingreso. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimacin del costo
de la indemnizacin por despido medida como porcentaje del costo laboral y en funcin de la antigedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile se estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales tambin se les agreg una estimacin del costo de la indemnizacin por despido.

Por ello para el mediano plazo se sugiere que la tributacin sobre el trabajo en relacin de dependencia se resuma en los aportes personales destinados al sistema de jubilaciones y a la obra social (incluyendo la totalidad de
los 7,2 puntos que actualmente aportan trabajador y empleador)21 y un
aporte patronal uniforme para todo el pas del 4,5% para financiar el progra-

106

107

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

CUADRO 7
TASAS MEDIAS DE IMPOSICIN AL INGRESO DEL TRABAJO DE LA ARGENTINA
CON RELACIN A LOS PASES DE LA OECD
Tasa de la Argentina/tasa de la OECD

ma de asignaciones familiares. El resto de los programas (ANNSAL, PAMI y


financiacin de la jubilacin mnima y de la transicin previsional) se financiara con aportes de rentas generales.22 Se reemplaza el sistema de indemnizaciones y de seguro de desempleo actualmente vigentes por un sistema de
ahorro previo a cargo del empleador, del 2,5% en promedio de la nmina salarial, lo que proporciona una cobertura razonable para los trabajadores despedidos.23 Los autnomos slo deberan pagar una cuota mensual que incluya su aporte personal al sistema previsional (aproximadamente el 34% de su
aporte actual).
Esta reforma mejora la progresividad del sistema impositivo argentino ya
que se reducen las fuentes de financiacin de algunos programas sociales
que son moderadamente regresivas, y se las reemplaza por la recaudacin
del resto de los impuestos que son ms progresivos; elimina la distorsin que
existe en la actualidad a favor de los trabajadores autnomos; alienta el empleo porque la cua entre los salarios netos y el costo laboral que se reduce
del 36% al 22% del costo laboral, siendo la mayor parte de ste 22%, en verdad, un ahorro forzoso para financiar tres programas que benefician en forma directa a cada aportante: jubilacin, obra social y ahorro para desempleo; y a la vez, favorece la formalizacin de las relaciones laborales.24
La reduccin en los impuestos al trabajo requiere la sustitucin por otras
fuentes de ingreso. La propuesta es pautar una reduccin gradual por ley,
que se concreta a medida que aumenta la recaudacin impositiva de los
otros tributos. Esto exige que, hasta que se alcance el objetivo final de la imposicin al trabajo, la misma ley limite el crecimiento del gasto pblico (incluida la masa coparticipable) a un ritmo anual del 2,0%, algo superior al
crecimiento de la poblacin que refleja la mayor de demanda potencial de los
bienes provistos por el Estado.25
Tambin en el mediano plazo corresponde reducir paulatinamente el mnimo no imponible en el impuesto a las ganancias. De esta forma, se elimina
la discriminacin a favor de los trabajadores autonmos formales y en contra del personal en relacin de dependencia.
La rebaja de impuestos al trabajo en relacin de dependencia debe ser
uniforme para todos los sectores por varias razones:

Ingreso anual igual a:

0,66 Salario
medio

1 Salario
medio

2 Salarios
medios

4 Salarios
medios

Trabajador soltero

1,06

0,94

0,83

0,64

Idem excluyendo aporte a la AFJP

0,79

0,71

0,62

0,46

Trabajador casado con dos hijos

1,33

1,09

0,93

n.d.

Idem excluyendo aporte a la AFJP

1,00

0,82

0,70

n.d.

Fuente: Cuadros 6 y 7. La tasa promedio de la OECD es la que corresponde a los 15


pases incluidos en los cuadros 1 y 2.

CUADRO 8
TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTO AL INGRESO
DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral para un ingreso anual igual a un salario medio
Tasa media
Soltero

Tasa marginal
Soltero

Tasa media
Casado

Tasa marginal
Casado

Argentina

36

36

36

36

Australia

23

39

18

39

Blgica

44

60

34

52

Canad

30

49

22

54

Dinamarca

47

58

38

52

Finlandia

38

54

30

48

Francia

50

55

44

47

Alemania

42

56

37

48

Italia

50

53

48

53

Japn

10

17

13

Holanda

54

64

48

52

Noruega

38

44

35

44

Espaa

35

46

33

46

Suecia

45

50

45

50

Reino Unido

34

40

30

40

Estados Unidos

32

35

25

35

Promedio simple de los


15 pases de la OECD

38

48

33

45

Competitividad. La reduccin de impuestos al trabajo tiene un efecto directo sobre los costos de los productores de transables al disminuir el costo
laboral; y uno indirecto ya que alienta una reduccin en el precio de los servicios que pagan los transables (o un menor ritmo de crecimiento en los mismos), que tambin se benefician de una reduccin en los costos. Una rebaja
generalizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja de no discriminar
entre empresas en funcin de su localizacin o de la forma en que organizaron su produccin (por ejemplo, si se excluyeran los servicios se penalizara
a este sector y adems a los productores transables que decidieron tercerizar
algunos de sus insumos en lugar de realizarlos con personal propio.
Creacin de empleo. En funcin de este objetivo la reduccin de los impuestos al trabajo debe ser general. Los productores de transables en la Argentina son claramente capital intensivos. La evidencia internacional sugie-

108

109

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

re que no alcanza con lograr una tasa de crecimiento importante para resolver el problema del desempleo en forma rpida, sino que debe buscarse que
el crecimiento sea capaz de generar una gran cantidad de puestos de trabajo
y ello depende de las seales que se enven al sector privado. Mientras se
mantenga la rigidez y la alta imposicin al trabajo (en especial sobre los sectores que utilizan ms intensivamente este factor productivo) se alienta a las
empresas a que busquen formas de produccin que ahorren al mximo en la
cantidad de trabajadores.
Como los impuestos al trabajo (contribuciones personales y cargas patronales) recaen sobre los trabajadores, una reduccin de las cargas patronales
ayuda en el corto plazo a mejorar el empleo, y en el mediano plazo a aumentar los salarios netos de los trabajadores.

4. La indemnizacin por despido es de un mes de sueldo (con un tope de tres salarios promedio de convenio) por cada ao de antigedad, pero en los hechos existe
un pago mnimo de dos salarios (o seis de convenio si el sueldo es mayor al lmite de
tres sueldos de convenio) para cualquier trabajador que se haya desempeado por
ms de 90 das. Adems debe existir un preaviso de un mes de sueldo (sin tope) para
los trabajadores con antigedad menor a 5 aos y 2 meses si la antigedad es mayor.
5. El 21,5% es la suma del 61% del 27%, ms el 5% uniforme para la obra social.
6. Las empresas retienen el impuesto que corresponda mensualmente, y sus empleados no estn obligados a presentar una declaracin jurada, excepto en el caso en
que reciban otros ingresos. Los autonmos deben realizar una declaracin jurada
anual, e ingresar anticipos a cuenta del impuesto que les corresponde pagar en el
ao.
7. Neto de aportes previsionales, para un trabajador que aporta en la categora B
cuya contribucin anual a la seguridad social es de $1609.2 al ao, los mnimos representan 2.2 veces el salario neto y 1.5 veces el salario neto dependiendo si el trabajador es casado o soltero.
8. Suecia es un ejemplo de un pas que no diferencia entre trabajadores solteros y
casados, y el Reino Unido tiene poca diferencia en las tasas impositivas. Ver OECD
(1995).
9. En el caso de las asignaciones familiares el pago depende de las caractersticas
del grupo familiar y del monto del ingreso; las contribuciones al sistema previsional
de reparto financian a los jubilados actuales y dan derecho a los aportantes a recibir
una Prestacin Bsica Uniforme que es independiente del salario mensual (slo exige
un mnimo de 30 aos de aportes); el PAMI brinda el mismo servicio de salud a los
jubilados independientemente de cual fuera su salario en actividad; y el seguro de
desempleo se calcula en funcin del salario, pero con un tope de $300 por mes, lo
que lo convierte en un impuesto en el margen para todos los salarios superiores a ese
valor.
10. La evasin reduce la tasa marginal en el impuesto a las ganancias, y en la medida en que el individuo termine en un tramo de ingreso imponible sujeto a una alcuota inferior a la que le correspondera en funcin de su ingreso real. Tambin reduce la tasa marginal de las cargas previsionales si se mantiene un porcentaje fijo de
evasin independientemente del nivel de salario.
11. Estos supuestos se aplican para todos los niveles de ingreso para poder efectuar comparaciones. En verdad, es probable que las probabilidades de desempleo y el
tiempo medio de desempleo difieran entre individuos con salarios de 0.66 veces el salario medio e individuos con ingresos de 15 veces el salario medio.
12. Tambin se omiten ajustes por pagos en especie u otros que no estn sujetos
al impuesto sobre los ingresos del trabajador.
13. En los trabajos de la OECD se normalizan los ingresos de los trabajadores de
los diferentes pases considerando el ingreso de un trabajador promedio (Average Production Worker). Ese nivel de salario es aproximadamente igual al PBI per cpita de
los pases. Esta ltima variable fue utilizada para la Argentina al no disponerse de una
medida similar a la adoptada por la OECD, y arroja un salario neto de impuestos de
$550 por mes. Ver OECD (1995).
14. Por ejemplo, Espaa tambin tiene indemnizacin por despido obligatoria, y
Estados Unidos no impone a los trabajadores para financiar sistemas de seguro de salud sino que acta va regulaciones cuyo costo no aparece medido en los impuestos al
trabajo (aunque stos s incluyen los aportes al Medicaid y al Medicare que son los seguros de salud para los carenciados y los retirados). En el caso de la Argentina no se
incluye el costo de los seguros de accidentes de trabajo, que en otros pases se financian con impuestos al trabajo.

Informalidad. La informalidad en el empleo en la Argentina tiene varios


problemas. Adems de alterar la eficiencia y equidad, plantea un problema
para el futuro importante cuando llegue la hora de jubilarse a gente que no
ha realizado aportes previsionales. Por lo tanto, cualquier modificacin tributaria que permita reducir la informalidad tiene efectos positivos muy importantes de corto y largo plazo.
El grado de evasin de los impuestos al trabajo parece ser bastante mayor que el que se observa en los impuestos al consumo. Una reduccin generalizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja adicional de disminuir el
problema de la evasin, lo que aumenta la productividad de la economa. Este impacto positivo sobre la formalidad se reduce fuertemente si la rebaja se
limita a los sectores transables que emplean alrededor del 20% del total de
trabajadores de la Argentina.

NOTAS
1. En los trabajos de la OECD (ver OECD (1995) y Leibfritz et al (1997)) se presentan cuadros que incluyen las cargas patronales y otros que las excluyen, pero al analizar el impacto de los impuestos al trabajo utilizan la medida ms comprensiva. Incluso se agregan los impuestos al consumo de modo tal de aproximar mejor los mrgenes
que influyen en la decisin del trabajador: el salario neto que percibe y el valor del
consumo que puede obtener a partir de ese salario. En este trabajo se opt por tratar
por separado a los impuestos al consumo porque se entiende que el impuesto al ingreso afecta tambin la decisin de ahorrar. La alternativa de los trabajos de la OECD citados es preferible si el nfasis se pone en comparar la decisin de trabajar-consumir,
con otra de permanecer en el hogar consumiendo slo bienes que provienen de produccin propia, mientras que la elegida en este trabajo se centra exclusivamente en la
decisin de trabajar, asumiendo que quien opta por no hacerlo de todas maneras consume en el mercado bienes gravados con el impuesto al consumo.
2. Ello ocurre porque la elasticidad de la demanda de trabajo es muy superior a la
de la oferta de trabajo.
3. Desde 1996 las asignaciones familiares se abonan slo por hijo hasta 18 aos
en un esquema decreciente segn el salario.Tambin se abona una suma a principios
de ao por escolaridad primaria y media (esta ltima fue introducida a fines de 1997).
Los trabajadores con remuneraciones superiores a 1500 pesos slo tienen derecho al
subsidio por hijo discapacitado.

110

111

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO

15. El 5% es el lmite mximo porque algunos trabajadores en relacin de dependencia tambin pueden presentar declaracin jurada si tienen ingresos de otras fuentes.
16. Son menores si se excluye el aporte a la AFJP pero un ajuste similar debera
hacerse para cualquier sistema que utilicen los pases desarrollados en los cuales el
beneficio recibido sea equivalente al aporte efectuado. Debe sealarse que segn
OECD (1995) y Leibfritz et al (1997) la mayor parte de los programas del seguro social
de los pases desarrollados no tienen esta caracterstica, existiendo un impuesto en el
margen y en los valores medios.
17. La informacin de OECD (1995) no permite estimar las tasas medias para ingresos de 4 salarios medios.
18. Nuevamente esta conclusin se modifica si se excluye el aporte a la AFJP.
19. La evidencia disponible para la Argentina sugiere que el gasto pblico no se
distribuye en forma muy progresiva. Ver Flood et al (1994).
20. An si se reemplazan los impuestos al trabajo por un gravamen al consumo
que tambin afecta las decisiones del trabajador, se logra aliviar la carga sobre el
mercado laboral porque los dueos de los otros factores (capital) tambin consumen.
21. El aporte para la obra social es uniforme en todo el pas y alcanza a 8% del salario bruto (3% a cargo del empleado y 5% del empleador). De ese total, 0.8% se destina a la ANNSAL.
22. En el caso del PAMI se puede financiar tambin con una contribucin de suma
fija por empleado, que contemple tambin a los autnomos, y que se integre a una
cuenta de capitalizacin individual que se utilice para comprar un seguro mdico al
momento de retirarse, ofrecido por varias entidades (privadas o pblicas) en competencia. Ver FIEL (1995).
23. Para ms detalles de esta propuesta ver FIEL (1995).
24. Para lograr ms rpidamente los dos ltimos objetivos debera aprobarse una
reforma de las instituciones laborales en el sentido de la propuesta de FIEL (1997).
25. Esto supone que los costos de la provisin de servicios pblicos y la cobertura
de los servicios crecen en conjunto a un ritmo anual del orden del 0,7%. Cualquier aumento adicional en los mismos podr ser financiado a partir de los recursos que puedan obtenerse de la reforma del Estado. Dada la ineficacia con la cual todava se administran varios programas pblicos, los ahorros posibles en los tres niveles de
gobierno son muy importantes y ello permite neutralizar, durante unos aos, las exigencias que pueda plantear un gasto creciente a medida que aumenta el nivel de desarrollo de un pas. Slo para el gobierno nacional en FIEL (1996) se estim que era
posible reducir el gasto estatal en alrededor de 3500 millones (aproximadamente el 8%
del presupuesto).

Leibfritz, W.; Thornton, J. y Bibbee, A.: Taxation and Economic Performance, OECD,
Departamento de Economa, Documento de trabajo N 176, Pars, 1997.
OECD: The OECD Jobs Study. Taxation, Employment and Unemployment, Pars, 1995.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
FIEL: El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, CEA/ FIEL, Buenos
Aires, 1995.
FIEL: La Administracin Pblica Nacional: Propuesta para su reestructuracin, Buenos
Aires, CEA/FIEL, 1996.
FIEL: El empleo en la Argentina. El rol de las instituciones laborales, Buenos Aires,
1997.
Flood, C.; Gasparini, L. y Harriague, M.: El impacto distributivo del gasto social, Secretara de Programacin Econmica, Buenos Aires, 1994.
Jorrat, C. y Barra: Un anlisis del sistema de impuestos de Chile, Servicio de Impuestos Internos, Santiago, 1997.

CAPTULO 4
Los impuestos al capital.
El caso argentino y la
experiencia internacional
Daniel Artana

1. INTRODUCCIN
Los ingresos del factor capital se gravan por medio de diferentes tributos.
Por un lado, se imponen los ingresos a nivel del individuo, en general mediante el impuesto a las ganancias de las personas. De esta forma se afecta
el ahorro personal, aunque es usual que existan excepciones que moderan o
incluso evitan la doble tributacin que caracteriza a un gravamen sobre el
ahorro.1 Por otro, el impuesto a las ganancias tambin grava las utilidades
de las empresas y de esa manera afecta el proceso de inversin.
En una economa cerrada al movimiento de capitales con el resto del
mundo lo importante es analizar cul es el efecto conjunto de los gravmenes que recaen sobre el capital. De esta forma se trata de medir la diferencia
(cua) que existe entre el retorno bruto de la inversin, y el neto que recibe
quien aport los fondos para financiar esa erogacin de capital (ahorrista,
accionista). Esa cua generada por los impuestos al capital impide que se
concreten proyectos de inversin cuyo retorno para la sociedad es mayor que
el rendimiento que perciben los dueos del capital; y es, por lo tanto, la que
da lugar al costo de eficiencia de los impuestos al capital.
En una economa abierta al movimiento de capitales deja de cumplirse en
todo momento la igualdad entre ahorro domstico e inversin. La diferencia
es cubierta por ahorro externo. Por ello, los impuestos que recaen sobre la
inversin desalientan la formacin de capital, mientras que los que gravan
sobre el ahorro domstico aumentan la proporcin de ahorro externo, pero
no afectan, al menos en el corto plazo, la inversin agregada de la economa.
En la prctica, los pases utilizan diferentes formas de gravar el proceso
de ahorro e inversin. En el mbito de las empresas se gravan las utilidades
con un impuesto sobre las ganancias, que a veces es complementado con
impuestos mnimos sobre los activos como forma de moderar el impacto de
la evasin y la elusin tributaria. En el mbito de los ahorristas tambin se
gravan las ganancias o las tenencias de activos. Tanto en el mbito de las
empresas como de los individuos existen diferencias en la tributacin que
potencian los efectos negativos de los impuestos sobre la asignacin de recursos. Por ejemplo se observan:

114

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Diferencias en el impuesto que se cobra a las inversiones en diferentes


sectores, regiones del pas o empresas en funcin de su tamao o estructura societaria.
Menor tributacin sobre las ganancias de capital, lo cual favorece a los
activos cuyo retorno se genera por la apreciacin del valor.
Menor tributacin para los proyectos que se financian con endeudamiento, sea porque se sobreimpone a los dividendos distribuidos (este es el caso de Estados Unidos), o porque se gravan los intereses de los prstamos
(considerando la tributacin en el mbito de las personas, intermediarios
financieros y empresas) a una tasa menor que la que rige para los aportes de capital (como ocurre en la Argentina). En algunos lugares, tambin
existen diferencias en la tributacin de los dividendos distribuidos y los
retenidos en la empresa.
Diferencias en la tributacin en funcin del origen del capital (extranjero
o nacional); y distintas tasas impositivas efectivas para el ahorro en el
pas o en el extranjero, que aparecen, en general, por las dificultades para controlar el retorno del ahorro realizado en el exterior.

El propsito de esta seccin es analizar la situacin actual de los impuestos al capital en la Argentina en funcin de los sesgos mencionados anteriormente. El nfasis se pone en aproximar las tasas efectivas de imposicin para un conjunto reducido de alternativas. Un estudio exhaustivo de la
tributacin al ahorro y la inversin se puede encontrar en la prxima seccin
de el captulo siguiente y en el referido a la tributacin sobre derivados y reglas especiales de control fiscal que se incluye al final de esta parte.

2. ASPECTOS CONCEPTUALES
Por qu el impuesto a las ganancias grava el capital. Para comprender intuitivamente por qu se grava al capital cuando se introduce un impuesto a
las utilidades de las empresas2 debe notarse que las leyes impositivas no permiten la deduccin plena del valor del insumo. Aun en el caso en que la ley
permita restar el valor ajustado por inflacin de la depreciacin del activo, no
se contempla que el valor actual del total deducido por amortizaciones ser
inferior al precio pagado por el bien de capital, siempre que la tasa de inters
real sea positiva. ste no es el caso de los insumos o del factor trabajo, cuyo
costo para la empresa se deduce en forma automtica de los ingresos imponibles y, por lo tanto, queda excluido del gravamen a las sociedades.
Este caso general de la literatura de finanzas pblicas se aplica para los
proyectos financiados con fondos propios. Adems debe sumarse el impuesto
adicional que eventualmente deba pagar el accionista.
Cuando el proyecto se financia con deuda y se permite la deduccin de
los intereses pagados por la empresa, desaparece el impuesto a las ganancias en el margen en el mbito de la firma. Ello ocurre porque se excluye el
costo de oportunidad del capital de la base imponible y, de esta forma, se
compensa exactamente el costo que causaba la deduccin en cuotas (la
amortizacin) del valor del activo.3

115

LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

Impuestos al ahorro y la inversin en una economa cerrada. Como fuera


mencionado anteriormente, en una economa cerrada al movimiento de capitales con el resto del mundo, lo importante es cuantificar la brecha que existe entre el retorno de la inversin y el rendimiento neto de los ahorristas (accionistas). Dado que en una economa con estas caractersticas el ahorro
domstico es igual a la inversin realizada en el pas, cualquier impuesto que
grave al ahorro o a la inversin resulta en un menor nivel de ambas variables. El esquema siguiente ilustra el problema considerando conjuntamente
el proceso de ahorro-inversin.

CUADRO 1
IMPOSICIN AL AHORRO Y A LA INVERSIN EN UNA ECONOMA CERRADA
Pas y tipo de
financiamiento

Ahorrista/
accionista

Empresa

Total impuesto
sin integracin

Total impuesto con


integracin plena

Fondos propios
Argentina
Otros pases

Exento
IGPF

IGS
IGS

IGS
IGS + IGPF

No corresponde
IGPF si IGPF>IGS

Deuda
Argentina
Otros pases

Exento
IGPF

Deducible
Deducible

Nulo
IGPF

No corresponde
IGPF

Sesgo pro deuda


Sesgo pro deuda

No corresponde
Neutral si IGPF >IGS

Resultado
Argentina
Otros pases

Nota: Supone que no existe inflacin. IGPF es el impuesto a las ganancias de las personas fsicas, e IGS es el impuesto a las ganancias de las sociedades.

Para poder establecer los sesgos que genera el sistema de impuestos al


ahorro y la inversin en una economa cerrada se debe contemplar el impuesto conjunto a nivel del accionista/ahorrista y en cabeza de la empresa.
Si un pas permite a los accionistas computar como pago a cuenta el impuesto a las ganancias pagado por la sociedad (sistema de integracin plena)
en los hechos se grava el retorno para el accionista a su tasa marginal de
impuesto personal; si no existe ningn tipo de integracin o compensacin
se impone dos veces a los dividendos, tal cual muestra la tercera columna
del cuadro para el caso de otros pases. En la Argentina, se grava una sola
vez a los proyectos financiados con fondos propios (en cabeza de la empresa)
porque los dividendos distribuidos estn exentos del impuesto.
Cuando se financia un proyecto con deuda debe computarse el impuesto
que paga el ahorrista y el que enfrenta la empresa. Usualmente este ltimo
es nulo porque se permite deducir el costo pleno de los intereses. La tabla
anterior ilustra el origen del sesgo prodeuda del sistema impositivo argentino, ya que se permite la deduccin plena de los intereses pagados por la em-

116

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

presa y no se grava el retorno de la mayor parte de los ahorros financieros de


las personas. Ms adelante se cuantifican los impuestos en diferentes pases
y algunos problemas conceptuales y prcticos. El propsito de esta parte de
esta seccin es ilustrar las diferencias entre una economa cerrada y una
abierta, que muchas veces se ignoran en la literatura.
Impuestos al ahorro y a la inversin en una economa abierta. En una economa con alta movilidad de capitales con el resto del mundo la inversin
domstica puede financiarse con ahorro nacional o externo. Por ello, deja
cumplirse la igualdad entre ahorro e inversin. Ello obliga a distinguir los
tributos que recaen sobre el ahorro nacional de los que gravan la inversin
porque tienen un efecto diferente sobre el valor de equilibro de ambas variables y sobre el ahorro externo.4 El esquema siguiente ilustra sobre estos
puntos para el caso en que tanto el rendimiento bruto que perciben los ahorristas como el neto de impuestos para los inversores arbitran con la tasa
real de inters internacional.5

CUADRO 2
IMPOSICIN AL AHORRO Y A LA INVERSIN EN UNA ECONOMA ABIERTA
Pas y tipo
de financiamiento

Impuesto del
ahorrista/
accionista

Impuesto de
la empresa

Efecto sobre el
ahorro externo
sin integracin

Efecto sobre el
ahorro externo con
integracin plena

Fondos propios
Argentina
Otros pases

Exento
IGPF

IGS
IGS

Disminuye
Indeterminado

No corresponde
Aumenta

Deuda
Argentina
Otros pases

Exento
IGPF

Deducible
Deducible

No cambia
Aumenta

No corresponde
Aumenta

Nota: El efecto sobre el ahorro externo se mide con relacin a una situacin donde no
hay impuestos al ahorro y la inversin. Se supone que no existe inflacin. IGPF es el
impuesto a las ganancias de las personas fsicas, e IGS es el impuesto a las ganancias
de las sociedades.

Los resultados que muestra el cuadro anterior se pueden interpretar a


partir de los siguientes puntos:

Los impuestos a la inversin en el pas donde se concreta la misma reducen la inversin y, por lo tanto, disminuyen el ahorro externo, ya que ste
cubre la brecha residual entre ahorro e inversin nacionales. ste no es
el caso de las inversiones extranjeras que pueden compensar el impuesto
contra sus obligaciones tributarias en su pas de origen; en este caso, lo
relevante para la decisin de inversin es la tasa del impuesto que rige en

LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

117

este ltimo pas, que es, en definitiva, la que termina siendo pagada por
la empresa y eventualmente por sus accionistas.
Los impuestos al ahorro nacional que pagan los residentes del pas slo
aumentan el ahorro externo, pero no afectan el nivel de inversin. Esto
supone que los ingresos de estas personas por sus ahorros en el exterior
son gravados a la misma tasa que la que recae sobre el retorno de los
ahorros realizados en el pas.
En resumen, en economas abiertas al movimiento de capitales con el
resto del mundo los impuestos al ahorro nacional slo aumentan la dependencia del ahorro externo. Por ello, es conveniente buscar la neutralidad de la inversin en el mbito de las empresas, evitando gravar las distintas alternativas de ahorro financiero.

Por qu existe el impuesto a las ganancias de las sociedades. Dado que


las sociedades pertenecen a personas, cabe plantearse por qu existe en todos los pases un gravamen sobre las utilidades de las empresas, ya que en
teora podra lograrse el mismo efecto gravando al nivel del individuo todos
sus ingresos, incluyendo los que percibe de una empresa de la cual es uno
de sus dueos.6
En general, los argumentos a favor de la existencia de un impuesto de este tipo pueden resumirse en:7

Para los pases receptores de capital, como es el caso de la Argentina, el


impuesto a las utilidades de las sociedades permite captar para el fisco el
gravamen sobre las ganancias de las empresas extranjeras que de otra
forma no podra obtenerse ya que los accionistas no tributan en el pas.
De todas maneras, la competencia entre pases por atraer inversiones, algunos convenios entre pases que limitan las retenciones en concepto de
gravamen a la renta, las dificultades para controlar los precios de transferencia y diversos arbitrajes ponen un lmite a la recaudacin que puede
obtener el pas importador de capitales.
El impuesto a las ganancias de las sociedades permite gravar las ganancias de capital a que dan lugar las utilidades retenidas por la empresa.
En la medida en que las inversiones se financien con deuda y sta tenga
un tratamiento impositivo preferencial,8 el impuesto a las ganancias de
las sociedades no desalienta la inversin en el margen (grava slo los beneficios extraordinarios porque se deduce el costo de oportunidad del
capital que es precisamente el inters pagado por la empresa). Por lo
tanto, se convierte en un gravamen de una sola vez sobre el stock de riqueza.
Si se analiza el caso de un pas con problemas de administracin tributaria, el impuesto a las ganancias de las sociedades acta como una retencin sobre lo que debera cobrarse a miles de accionistas, simplificando
los problemas de control.

Por lo tanto, es razonable mantener en la Argentina un gravamen sobre


las ganancias de las sociedades.

118

119

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

Las dos visiones sobre los dividendos.9 En los prrafos anteriores se analiz el impuesto a las ganancias de las empresas a partir de la llamada teora
clsica de los dividendos. En el caso en que se impone a la sociedad y luego vuelve a gravarse en cabeza del accionista sin que medie una imputacin
por el impuesto pagado por la empresa aparece el problema de la doble imposicin de los dividendos. Estados Unidos, Holanda, Turqua y Suiza, entre
otros, tienen un sistema clsico que discrimina al financiamiento con capital
propio con relacin a la deuda (que paga slo el impuesto a nivel del ahorrista) y a la retencin de dividendos (que elude el gravamen sobre el accionista
porque no distribuye). En el caso americano las distorsiones son mayores
an porque la doble imposicin se observa slo para las corporaciones y, por
lo tanto, se discrimina en contra de este tipo de sociedades.
La teora clsica ha sido cuestionada por el nuevo enfoque de los dividendos. Para esta escuela, la doble imposicin slo existe en el caso en que
la inversin se financie con la emisin de nuevas acciones, pero es irrelevante en el resto de los casos ya que la discriminacin que plantea el impuesto
a las ganancias de las sociedades puede ser corregida por ajustes en la cartera de inversiones de los individuos. Mientras en la teora clsica se supone
que las empresas deben distribuir una parte de sus utilidades porque los dividendos son una seal para el mercado de la condicin financiera de la firma, los que creen en la nueva teora descreen que los dividendos acten como seal. En verdad, sostienen que los mayores impuestos sobre los
dividendos distribuidos ya fueron capitalizados en el precio de la accin y
que cualquier correccin que se haga en la poltica tributaria para reducir la
supuesta carga extra sobre los mismos resultar en una ganancia extraordinaria para los accionistas.10 Por lo tanto, para los cultores de la nueva teora
de los dividendos el valor de mercado de las acciones de una compaa debe
ser inferior al valor de sus activos (en trminos tcnicos la q de Tobin es
menor que uno).
La evidencia emprica disponible da bastante sustento a la teora clsica
de los dividendos.11 Debe sealarse, adems, que la nueva teora de los dividendos tiene ms cabida si existen varias opciones de financiamiento favorecidas por el sistema impositivo, ya que ello permite deshacer ms fcil a nivel individual la doble imposicin que existe en la legislacin. En la
Argentina existen menos opciones que en el caso americano, pas para el
cual se han realizado los principales estudios empricos sobre ambas teoras,
porque los dividendos distribuidos y retenidos se gravan a la misma tasa impositiva y en cabeza de la sociedad. La nica discriminacin que existe en la
Argentina aparece por el lado del financiamiento con deuda.

nas fsicas, y exenciones para algunas entidades (en particular para fondos
de inversin).
Desde un punto de vista conceptual, para evitar que el sistema impositivo altere una eficiente asignacin del capital en el mundo deben respetarse
los principios de neutralidad, tanto para la exportacin como para la importacin de capitales, y entre diferentes alternativas de inversin, sin que existan diferencias por la naturaleza de la entidad titular de los activos.
Para lograr que los impuestos respeten la neutralidad para que los residentes inviertan en el pas o en el extranjero deben incluirse en la base imponible las utilidades que las empresas obtienen por sus inversiones en el
exterior, gravarlas a la tasa normal y brindar un crdito fiscal por los impuestos pagados en el extranjero.12
Del mismo modo, si se desea que las inversiones nacionales y extranjeras
en el pas sean gravadas a la misma tasa se necesita que la tasa local sea
igual o mayor a la del pas de origen de la inversin, y que el pas extranjero
permita un crdito fiscal por los impuestos pagados en el pas.
Lograr ambos objetivos es virtualmente imposible en la prctica porque
las tasas imponibles difieren entre pases, existen exenciones para algunos
inversores en su pas de origen (fondos de inversin), los pases de residencia y de origen de la inversin conceden desgravaciones, la estructura de alcuotas del impuesto personal sobre los ingresos de las personas (que incluye los dividendos) es progresiva, y se limitan los crditos por impuestos
pagados en el exterior.13
La alternativa para pases como la Argentina es gravar la inversin extranjera a una tasa similar a la domstica y que no supere a la que rige en
otros pases (aunque ello tiene el costo de desalentar las inversiones de las
entidades exentas del pago del tributo en su pas de origen con relacin a las
inversiones en su propio territorio),14 y asegurar los medios para que se reconozca el impuesto pagado en la Argentina.15 En el caso de la exportacin
de capitales, se debe realizar un tratamiento simtrico (incluyendo las utilidades obtenidas en el exterior y reconociendo un crdito por los impuestos
pagados). Ello no resuelve los problemas de control que existen sobre las inversiones en el exterior (fundamentalmente las de los individuos) que son difciles de detectar para el fisco argentino, sobre todo si se realizan en parasos fiscales. Asimismo, tiene poco sentido otorgar desgravaciones a las
inversiones porque se genera una transferencia al fisco extranjero, ms all
del obvio incentivo a reinvertir las utilidades que generan si son alcanzadas
por impuestos en el pas de residencia.16

La doble imposicin internacional. Los acuerdos internacionales tratan de


evitar que el capital enfrente una imposicin diferente en el pas donde se
concreta la inversin fsica (el pas de la fuente) y en el pas donde residen
los accionistas de la empresa (el pas de residencia). Si no existe coordinacin, las inversiones extranjeras pueden enfrentar impuestos diferentes que
las domsticas. El problema no es fcil de resolver porque los pases tienen
diferentes tasas y bases imponibles, enfoques distintos respecto de la integracin entre el impuesto a las ganancias de las sociedades y el de las perso-

La tributacin sobre las ganancias de capital.17 Un tratamiento neutral


exigira gravar a las ganancias de capital de la misma forma que al ingreso
ordinario.
Sin embargo, en la mayora de los pases, las ganancias de capital por la
tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal es
ms baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en varios
pases en desarrollo como la Argentina donde se exime a las ganancias de
capital, o Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque se
puede diferir su impacto en la prctica porque se las grava slo cuando se

120

121

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

realizan. En este ltimo caso, los contribuyentes demoran el pago del tributo
(lo reducen en valor actual) al postergar la realizacin de las ganancias y
adelantar las ventas de los activos con prdidas.
Esto se ha tratado de justificar como una forma de alentar la asuncin de
riesgos, aunque con poco fundamento emprico ya que la informacin disponible para Estados Unidos muestra que los emprendimientos a riesgo slo
explican una parte mnima del total de ganancias de capital de la economa.
La diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capital
abre nuevas vas de elusin que son difciles de administrar y adems discrimina entre diferentes formas de ganancias de capital ya que las que corresponden a la apreciacin en el valor de las acciones ya fueron alcanzadas por
el impuesto a las ganancias de las sociedades. En el caso en que se las grave
se permite recuperar para el fisco parte de la recaudacin perdida por la presencia de instrumentos promocionales.18
Sin embargo, si se decide gravar a las ganancias de capital como si fuera
un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben gravar slo las
ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexacin); se debe
eximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones porque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlas
porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de lo devengado, al
menos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo en
contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones de contralor fiscal, no se puede permitir la deduccin sin restricciones de las prdidas de
ejercicios anteriores.19

En otros pases es frecuente que las alcuotas efectivas sean diferentes de


las legales por la presencia de esquemas de depreciacin especiales u otro tipo de medidas de fomento. La Argentina ha hecho un esfuerzo por racionalizar los privilegios impositivos que tuvieron una importancia especial en la
dcada del 80. Debe mencionarse que usualmente no se utilizaban esquemas especiales de depreciacin, sino que se otorgaban exenciones en el pago
de los impuestos al capital. Una excepcin en los 90 es el rgimen minero
que prev deducciones especiales (mayores a las normales) para una parte
de las inversiones, pero para el resto de la economa las normas del ente recaudador y las sugeridas por los colegios profesionales tratan de reflejar la
depreciacin econmica.22 Todava subsisten en la Argentina exenciones en
el pago del impuesto a las ganancias de las empresas promovidas que obtuvieron sus beneficios en el pasado (aunque, en teora, la aprobacin de nuevos proyectos no est permitida), y se puede lograr una rebaja sustancial en
el costo de la inversin en los proyectos agroindustriales y de turismo que se
radiquen en las provincias de Catamarca, La Rioja y San Juan y en algunas
zonas declaradas en emergencia ocupacional.23
Para poder calcular la tasa conjunta que recae sobre el ahorro y la inversin (el caso de la economa cerrada discutido anteriormente) se debe contemplar tambin la imposicin a nivel del ahorrista. La Argentina exime del
pago del impuesto a las ganancias a los ahorros financieros, pero existe un
impuesto sobre la tenencia de activos del 0,5% de su valor (el gravamen sobre los Bienes Personales). Como fuera explicado anteriormente, en los hechos, la empresa pag el impuesto del 33% por el accionista, a lo que debe
sumarse para los residentes argentinos este impuesto sobre el activo. Si se
supone una rentabilidad media antes de impuestos del 15%, el gravamen sobre los bienes personales equivale a una sobretasa en el impuesto a la renta
del 2,1%. Entonces, el impuesto total para las inversiones que se financian
con capital propio alcanza al 35,1%.24 No existen, en la Argentina, impuestos
a las ganancias en el mbito provincial o municipal.
En el caso de un proyecto financiado con deuda, el retorno que recibe el
ahorrista local que fonde el prstamo bancario (o la obligacin negociable)
est exento del pago del impuesto a las ganancias, pero el valor del activo
debe pagar el 0,5% del impuesto sobre los bienes personales. En el mbito
de la empresa, el retorno normal del capital (el inters) es deducible por lo
que no es alcanzado. El intermediario financiero paga el 33% sobre el spread
de tasas de inters neto de cargos por incobrabilidad y gastos de administracin, y el impuesto a los ingresos brutos sobre el spread. La alcuota de este
impuesto vara por provincia (por ejemplo, asciende al 4,9% en la Capital Federal). En resumen, un proyecto financiado con endeudamiento local paga
bienes personales a nivel del individuo, y ganancias e ingresos brutos sobre
una parte o todo el spread de intermediacin.25
Cuando el financiamiento proviene del exterior existen varias posibilidades. En los casos de prstamos bancarios se debe pagar la tasa normal del
impuesto (33%) pero sobre una base del 40% (por lo tanto, la alcuota efectiva es del 13,2%).26 Cuando se obtienen los fondos por medio de una obligacin negociable o de fondos provistos por los gobiernos de otros pases con
los cuales rige un convenio (por ejemplo, de cooperacin) la retencin es nula

3. LA TRIBUTACIN AL CAPITAL EN LA ARGENTINA


A los efectos de comparar con los estudios realizados para otros pases se
trata de estimar la alcuota efectiva que recae sobre algunas opciones de
ahorro-inversin. Una de las alternativas es la inversin que se financia con
patrimonio propio. En este caso, la empresa (nacional o extranjera) debe pagar un impuesto del 33% sobre la utilidad devengada que, en los hechos y de
acuerdo al anlisis econmico, acta como una retencin del gravamen que
le correspondera pagar al accionista. No existe en la Argentina una tasa adicional sobre los dividendos distribuidos, y precisamente por este hecho, todos los dividendos, se distribuyan o no, deben pagar la alcuota general.
Las ganancias de capital por la tenencia de acciones estn exentas a nivel del individuo, pero en verdad, las utilidades que explican esa apreciacin
ya fueron gravadas a la tasa del 33% en cabeza de la empresa, aunque el ingreso del gravamen al fisco puede concretarse en un momento diferente.20
Por ello, puede decirse que las inversiones financiadas con aportes de capital enfrentan una alcuota del 33%, independientemente del origen del capital, aunque en el caso de las inversiones extranjeras puede ocurrir que deban pagar una sobretasa en su pas de origen si la tasa impositiva del mismo
supera a la vigente en la Argentina.21 En otras palabras los accionistas argentinos pagan el 33% y los extranjeros la mayor del 33% o la alcuota que
les corresponde en su pas.

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LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

y todo el inters termina desgravado. Por lo tanto, algunas inversiones financiadas con deuda estn, en los hechos, alcanzadas por el impuesto a las ganancias, pero a una tasa reducida.
Utilizando informacin sobre ingresos y egresos del sistema financiero argentino se pueden aproximar los impuestos a las ganancias y a los ingresos
brutos sobre la intermediacin. Si se supone que el retorno para el depositante local y sobre la inversin del intermediario financiero es del 10% anual,
los impuestos a los bienes personales, a las ganancias y a los ingresos brutos exigen que la tasa cobrada a la inversin sea del 10,83%, lo que resulta
en una tasa impositiva global del 7,7% sobre el retorno bruto.27
Por lo tanto, los proyectos que se financian con deuda son atractivos a
una tasa de retorno que es 30% inferior a la que se debe lograr con un proyecto realizado con aportes de capital propio (10,83% vs. 15,42%).28 Esto introduce una distorsin importante que se atena para algunas deudas contradas en el extranjero que pagan un impuesto (menor) sobre el giro de
intereses al exterior.
Como fuera mencionado anteriormente, los nuevos proyectos agroindustriales y de turismo que se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan y
otras localidades del interior y los nuevos proyectos mineros pueden gozar de
beneficios impositivos. En el primer caso, los accionistas pueden diferir impuestos por el equivalente al 75% de su aporte de capital al proyecto. Al pagar esos impuestos en el futuro sin intereses o actualizacin monetaria (en
cinco cuotas iguales desde el ao 6 de la puesta en marcha) existe un beneficio fiscal implcito equivalente a la diferencia entre el valor de los impuestos
que hubieran pagado en el presente, y el valor actual de las cuotas diferidas.
Para una tasa nominal del 12% anual el beneficio equivale a 44% o 58% de
la inversin total.29 Esto permite que el rendimiento bruto de impuestos de
estos proyectos se reduzca al 10,33% o al 7% respectivamente, resultando en
tasas impositivas efectivas del 3,4% o del -42,9%.30
En el caso de los proyectos mineros, la posibilidad de deducir como depreciacin ms que el valor de la inversin resulta en una menor tasa impositiva. Existen algunas restricciones para esta deduccin especial, pero el
proyecto puede financiarse con deuda y mantener el beneficio. Estimando
una estructura de financiamiento del 75% con deuda y 25% con capital propio, el retorno bruto de impuestos necesario para que un proyecto minero alcance una utilidad neta del 10% anual ser del 10,28% o del 7,60% dependiendo de la posibilidad de utilizar plenamente el beneficio tributario. De
esta forma, los proyectos mineros enfrentan una tasa de impuesto a las ganancias que oscila entre el 2,7% y el -31,6%.31
El cuadro 3 resume las diferentes tasas impositivas efectivas en el impuesto a las ganancias para diferentes proyectos de inversin. Como es
usual en la literatura sobre el tema se realizaron las estimaciones de modo
tal de asegurar que los accionistas de cada proyecto perciban un retorno neto de impuestos del 10%.32 Puede observarse que un proyecto que se financie con capital propio debe generar un retorno del 15,42% anual para que
luego del pago de los impuestos correspondientes, los accionistas logren el
10%. En el caso de los proyectos financiados con deuda slo es necesario obtener un retorno bruto del 10,83% y en las actividades promocionadas es to-

dava inferior, siendo posible incluso, que sea menor al 10%. De esta forma,
el sistema impositivo induce a una mala asignacin de los recursos, ya que
sera posible reasignar el capital desde los sectores promovidos hacia los no
promovidos permitiendo a la sociedad un retorno social (incluidos los impuestos) que en algunos casos puede llegar al doble del que obtiene un proyecto marginal agroindustrial en zonas promovidas o uno minero.

CUADRO 3
TASA DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS EFECTIVA
Proyectos

Retorno bruto de
impuestos

Tasa de impuesto
efectiva

Financiados con patrimonio propio. Caso general

15,42

35,1

Financiados con deuda. Caso general.

10,83

7,7

Agroindustriales en Catamarca, La Rioja y San Juan

7,00 a 10,33

-42,9 a 3,4

Mineros

7,60 a 10,28

-31,6 a 2,7

Notas: Las tasas impositivas se calculan para proyectos que brindan a los accionistas
un retorno neto de impuestos del 10% anual. La tasa de impuesto efectiva se calcula
como la diferencia entre la tasa bruta y la neta de impuestos medida como porcentaje
de la tasa bruta.

4. LA TRIBUTACIN AL CAPITAL. LA EXPERIENCIA COMPARADA


En el captulo 5 se incluye un anlisis detallado de la tributacin formal
a diferentes formas de ahorro y a la inversin. El propsito de este captulo
es comparar el caso argentino con otros pases, en funcin de cmo se trata,
formalmente, a diferentes alternativas de ahorro-inversin.33
El cuadro 4 compara las tasas formales efectivas que paga una inversin
para diferentes alternativas de financiamiento en la Argentina y en los pases
de la OECD. Para este ltimo caso se considera el trabajo de Cnossen (1997)
que incluye las tasas de todos los niveles de gobierno pero reducidas por los
crditos fiscales por inversin que puedan existir.
Si bien las alcuotas impositivas del cuadro son las tericas, permiten detectar los principales sesgos en funcin del financiamiento de la inversin.
Por ejemplo, la primera columna muestra la tasa que enfrenta una inversin
financiada con aportes de capital propio cuando distribuye dividendos (estimando la tasa conjunta que se paga en el mbito de la empresa y del accionista, suponiendo que ste se ubica en el tramo de ingresos que corresponde a la tasa marginal personal mxima), la segunda la que pagan los
intereses en cabeza del individuo, la tercera columna la tasa sobre los dividendos retenidos y la ltima sobre las ganancias de capital. As, si la tasa de
la columna 2 supera a la de la columna 3 en una economa cerrada al movimiento de capitales el sistema favorece a la inversin que se financia con

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LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

CUADRO 4
TASAS EFECTIVAS DE IMPOSICIN EN FUNCIN DEL FINANCIAMIENTO

deuda, con relacin a la que recibe aportes de capital propio;34 si la tasa de


la tercera columna supera a la de la primera, el sistema induce a retener dividendos en la sociedad, en especial si la tasa sobre las ganancias de capital
que se muestra en la cuarta columna es baja o nula.
Sobre la base de la informacin contenida en el cuadro 4 se pueden obtener las siguientes conclusiones:

Pas

Dividendos
distribuidos
Tasa conjunta

Intereses a
nivel del
individuo

Dividendos
retenidos

Ganancias de
capital del
individuo

Alemania

64,4

57,0

56,0

0,0

Argentina

33,0

0,0

33,0

0,0

Australia

48,5

48,5

36,0

48,5

Austria

48,5

22,0

34,0

0,0

Blgica

55,1

15,0

40,2

0,0

Canad

67,4

53,2

44,3

53,2

Dinamarca

60 ,4

61,0

34,0

40,0

Espaa

60,6

56,0

36,0

Tasa reducida

Estados Unidos

66,3

44,6

39,2

28,0

Finlandia

28,0

28,0

28,0

28,0

Francia

61,5

19,4

36,7

19,4

Grecia

35,0

15,0

35,0

0,0

Holanda

74,0

60,0

35,0

0,0

Hungra

40,0

0,0

18,0

10,0

Irlanda

58,1

42,0

38,0

40,0

0,0

33,0

46,8

12,5

53,2

15,0

Islandia
Italia

Vara
58,7

Japn

68,2

20,0

51,4

20,0

Luxemburgo

55,6

51,3

40,3

0,0

Mxico

34,0

20,0

34,0

0,0

Noruega

28,0

28,0

28,0

28,0

Nueva Zelanda

33,0

33,0

33,0

0,0

Polonia

52,0

20,0

40,0

0,0

Portugal

42,2

20,0

39,6

0,0

Reino Unido

49,8

40,0

33,0

40,0

Repblica Checa

46,6

25,0

39,0

0,0

Suecia

49,6

30,0

28,0

30,0

Suiza

60,8

43,8

30,3

0,0

Turqua

69,9

25,0

26,8

0,0

Fuentes: Cnossen (1997) y elaboracin propia para la Argentina. Incluye los impuestos
de los gobiernos subnacionales. Las tasas impositivas para la Argentina no incluyen el
impuesto a los Bienes Personales y los que gravan la intermediacin financiera. Si se
incluyeran, las tasas de las columnas 1 y 3 seran del 35,1% y la de la columna 2 del
8%. En los otros pases, Cnossen tampoco incluye los impuestos sobre el stock o sobre
la intermediacin financiera, pero seala que las empresas deben pagar impuestos a
los activos o al patrimonio neto en Canad (0,2%), Alemania (0,6%), Islandia (1,45%),
Italia (0,75%), Luxemburgo (0,5%) y Suiza (0,44%).

La Argentina favorece el financiamiento de proyectos con deuda con relacin a los que se financian con aportes nuevos de capital. Esta discriminacin no est presente en todos los pases. Por ejemplo, Australia, Finlanda, Nueva Zelanda, Noruega y Dinamarca tienen la misma tasa para
ambos tipos de financiamiento, y Alemania, el Reino Unido y Luxemburgo tienen muy poca diferencia.35 Es interesante mencionar que en el otro
pas latinoamericano del cuadro, Mxico, existe un sesgo pero atenuado,
ya que los intereses se gravan en forma cedular con una alcuota del
20%, ms baja que el 34% que se aplica al capital propio.
La Argentina, junto con Hungra e Islandia son los nicos pases del cuadro que no gravan a los intereses percibidos por las familias. Esto permite que el ahorro financiero no tribute impuestos y reduce la dependencia
del ahorro externo en una economa abierta.
Varios pases gravan a los intereses en forma cedular,36 y no siempre
aquellos que utilizan el sistema de imputacin para evitar la doble imposicin de los dividendos eliminan el sesgo a favor de la deuda (ver por
ejemplo, los casos de Francia e Italia, que mantienen un fuerte sesgo a
favor de este tipo de financiamiento).37
Varios pases favorecen la retencin de dividendos al gravarlos a tasa
ms baja que los dividendos distribuidos porque se difiere el momento
del pago del impuesto personal (sobre las ganancias ordinarias o porque
la tasa de imposicin sobre las ganancias de capital es menor). La Argentina no tiene esta distorsin que discrimina en contra de los proyectos
nuevos de inversin. La discriminacin a favor de la retencin de dividendos es notoria en Holanda, Suiza, Turqua y Estados Unidos (los cuatro
pases del cuadro que tienen el sistema clsico de doble imposicin de
los dividendos distribuidos), pero tambin est presente en otros casos
como en Francia, Espaa, Austria, Blgica y Hungra.
Slo en unos pocos casos el diseo del sistema es neutral para todas las
variantes posibles. En una economa cerrada esto se logra cuando la tasa
es la misma para todas las alternativas, ya que ello permite tratar igual a
los activos que se financian con capital propio, endeudamiento y dividendos retenidos, y adems, no discrimina en contra o a favor de los que
brindan el retorno por medio de apreciaciones en su valor. Finlandia y
Noruega son los nicos dos casos del cuadro que cumplen esta condicin
y lo hacen por medio de impuestos cedulares, al menos en teora. En la
prctica, existen problemas para gravar adecuadamente las ganancias de
capital.38 Para una economa abierta, la neutralidad entre las diferentes
opciones de financiamiento de la inversin exige que se graven en cabeza
de la sociedad, a igual tasa, las utilidades y los intereses pagados por la
deuda.

126

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LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

En resumen, existen varias distorsiones en la forma en que los pases


tratan el financiamiento de las inversiones. El diseo del sistema tributario
argentino mnteiene un sesgo a favor de los proyectos que se financian con
deuda, y de los que proporcionan su retorno por medio de cambios en su valor, aunque este ltimo problema se limita a las ganancias de capital que se
obeienen sobre otros activos diferentes que las acciones y cuyos titulares
sean personas, ya que las ganancias de capital que puedan tener las empresas estn gravadas (aunque a una tasa efectiva menor).
El sesgo a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento genera varios problemas conocidos:39

La alternativa utilizada en algunos pases desarrollados de gravar los intereses ganados por las familias y evitar la doble imposicin de los dividendos distribuidos41 enfrenta obvios problemas de control y pone en desventaja
al mercado de capitales local con relacin a los parasos fiscales.
Por lo tanto, es mejor actuar en el mbito de las empresas. As fue sugerido por el Tesoro de Estados Unidos en 1992 con su propuesta de Comprehensive Business Income Tax (CBIT) que no permite la deduccin de los intereses y dividendos pagados de la base imponible de las empresas y los
exime a nivel del individuo,42 introduciendo la neutralidad entre la deuda y
el capital propio.43 Sin embargo, esta alternativa tiene algunos inconvenientes:

a) Puede discriminar en funcin de la forma en que se constituyen las sociedades. Este es el caso de Estados Unidos donde el problema aparece por
la doble tributacin sobre los dividendos de las corporaciones, pero no
est presente para el resto de las empresas. En la Argentina, el sesgo es
general, ya que para todas las empresas, independientemente de su forma societaria, existe un incentivo impositivo a utilizar deuda y no capital
propio.
b) Discrimina en contra de las pequeas y medianas empresas porque stas
eienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativa
menos gravada. Este problema es ms agudo en la Argentina que en Estados Unidos por los comentarios mencionados en el punto nte rior y
porque la estructura de tasas del gravamen sobre las ganancias de las
sociedades es uniforme en la Argentina, mientras que es progresiva en
Estados Unidos.40
c) Discrimina en contra de las empresas cuya actividad demntda el uso de
capital especfico (es decir, aquel que est hundido porque no eiene
usos alternativos) ya que ste eiene ms dificultades para ser utilizado como garntea de los prstamos.
d) Todos los problemas nte riores impactan en forma diferente sobre cada
sector econmico, ya que stos difieren en su organizacin (por ejemplo,
algunos se carace rizan por una mayor presencia de empresa Pymes y,
por lo tanto, utilizan menos el beneficio impositivo que los que se carace rizan por una organizacin diferente).

5. SUGERENCIAS PARA LA ARGENTINA


Sobre la base de las recomendaciones que surgen de la teora y de la experiencia internacional comparada puede mejorarse el sistema de imposicin
al capital que rige actualmente en la Argentina. Los puntos principales son
los siguientes:
Eliminar el sesgo a favor del endeudamiento. No existen argumentos econmicos que avalen el sesgo que eiene el sistema impositivo argentino a favor
de financiar los proyectos de inversin con deuda. Resolver este problema no
es fcil en un pas con problemas en su administracin tributaria y con alta
movilidad de capitales.

Es un apartamiento importante de las normas internacionales y, por lo


tanto, es difcil que otros pases lo acepten como crdito fiscal del impuesto a las ganancias pagado en el extranjero.44
Arregla la distorsin entre capital propio y deuda y en el caso americano
entre corporaciones y otro tipo de sociedades, pero no resuelve algunos
problemas de control que aparecen porque la legislacin permite deducir
otras formas de remuneracin del capital (regalas, por ejemplo), o se generan otras distorsiones.45
Aumenta el costo del endeudamiento para las empresas radicadas en el
pas con relacin a sus competidores del resto del mundo.46

Por ello, la alternativa de gravar los intereses de los prstamos en cabeza


de la firma (los que deduce por la deuda) es preferible al CBIT. Por ejemplo,
se ha sostenido que en la medida en que el impuesto alcance tambin a los
intereses pagados por los prstamos locales no habra problemas con los crditos fiscales que conceden los pases de origen de la inversin por el impuesto a las ganancias pagado en el pas de radicacin del proyecto.47 Debe
sealarse que este impuesto debera regir para las operaciones pactadas a
partir de la fecha de aprobacin de la nueva legislacin,48 porque en caso
contrario altera ex post las condiciones bajo las cuales se emiti la deuda. Si
bien es cierto que las reformas tributarias alteran la situacin de cada empresa, gravar los intereses es un cambio de envergadura que es aconsejable
que se haga en forma gradual.49
El impuesto a los intereses elimina el sesgo sobre el financiamiento de la
inversin para las empresas de capital nacional, pero puede gravar al financiamiento con deuda en forma excesiva para las empresas extranjeras en la
medida en que no sea acreditable como pago a cuenta del impuesto en su
pas de origen. Este problema no es tan grave porque la mayora de los pases tiene algn sesgo a favor de la deuda, que el impuesto argentino corregira sin dar lugar a una doble tributacin (al menos plena), y porque, como
fuera mencionado nte riormente, no es claro que no pueda ser acreditable.
Finalmente, debe precisarse cmo se calcula el impuesto porque una parte del costo del crdito refleja el riesgo de incumplimiento que estima el intermediario financiero. Este monto es adicional al riesgo propio de la inversin, que es alcanzado por el impuesto cuando la misma se financia con
capital propio. Una alternativa es calcular el impuesto sobre una tasa de in-

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LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

ters nocional igual para todas las inversiones, pero tendra el problema de
no contemplar adecuadamente el riesgo por sector que debera ser gravado.50
Adems, los intereses pagados por las entidades financieras deberan eximirse para evitar la doble imposicin de los mismos.

las entidades financieras, pero en el mbito provincial. Encarece el spread de


intermediacin y pierde todo sentido al gravarse los intereses pagados por
las empresas.

Introducir reglas que protejan la recaudacin. Aun los pases con administraciones tributarias consideradas eficaces tienen reglas que permiten proteger la recaudacin de los efectos de la alta movilidad de capitales y de la elusin. Como se mencionara anteriormente Canad, Alemania, Islandia, Italia,
Luxemburgo y Suiza gravan, adems de las ganancias de las empresas, sus
activos o su patrimonio neto. Este tipo de impuestos tiene algunos problemas
ya que puede dar lugar a alguna cascada en la tributacin porque las empresas pueden ser dueas de activos de otras empresas,51 pero las crticas que
en general se hacen sobre este tipo de impuesto son algo exageradas.52
Una alternativa es introducir un impuesto mnimo a las ganancias como
rige en Estados Unidos desde 1986. El impuesto a pagar en un ao determinado no puede ser inferior al que surge de aplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades definidas sobre la base de la ley tributaria, o del 20% sobre
una definicin ms amplia de la ganancia. De esta forma se procur limitar
el impacto de las deducciones y tratamientos promocionales.
Otra posibilidad es restringir la deduccin de intereses del balance impositivo en funcin de la relacin deuda/patrimonio (las llamadas thin capitalization rules),53 o establecer criterios para las deducciones de gastos incurridos con empresas vinculadas (por ejemplo, precios similares a los de
operaciones con terceros), o para fusionar a los fines impositivos las prdidas de las empresas adquiridas con las ganancias de la compradora.
La Argentina tiene pocas de estas restricciones. Permite la deduccin plena de los intereses nominales pagados por las empresas sin que exista ninguna regla de thin capitalization, y permite deducir los quebrantos acumulados de la empresa adquirida (si est quebrada) con las ganancias de la
adquirente con pocas limitaciones. Existen algunas restricciones sobre intereses pagados en las Obligaciones Negociables si el inters pactado es considerado excesivo por la Comisin Nacional de Valores,54 y existen lmites
impuestos por la ley de transferencia de tecnologa para los montos a deducir por regalas, asesoramiento tcnico y uso de marcas (que pagan una menor tasa de impuesto a las ganancias), pero se desconoce si la DGI audita a
las empresas respecto del cumplimiento de estas restricciones.
Una parte de estos problemas se resolvera con la introduccin de un gravamen sobre los intereses pagados por las empresas.
Eliminar los tratamientos promocionales vigentes. A pesar de los intentos
por racionalizar la promocin subsisten en la Argentina sectores que reciben
un tratamiento preferencial en el impuesto al capital. Estas desgravaciones
son fuente de distorsiones y dificultan el contralor fiscal y deberan eliminarse respetando los derechos adquiridos de los proyectos en marcha.55
Eliminar el impuesto a los ingresos brutos sobre la actividad financiera.
Este gravamen acta, en los hechos, como un impuesto a las ganancias de

Imposicin cedular. Existe una tendencia creciente a utilizar impuestos


cedulares (que gravan las diferentes fuentes de ingreso por separado). Esto
afecta las posibilidades de disear un sistema progresivo, que se logra ms
eficazmente con impuestos que computen todos los ingresos del individuo,
pero se ha justificado ante las dificultades de gravar los retornos financieros
y para facilitar el control.
Un impuesto a los intereses de las empresas, que mantenga la exencin
actualmente vigente en el mbito individual es un tpico ejemplo de imposicin cedular. La progresividad se limita, entonces, a los ingresos provenientes del trabajo.

NOTAS
1. En la literatura especializada se dice que un impuesto tradicional sobre los ingresos grava dos veces al ahorro porque percute primero sobre el ingreso del individuo
(que se consume o se ahorra) y luego alcanza tambin al retorno sobre el ahorro. En
verdad, la tasa impositiva sobre el ahorro no es el doble de la que recae sobre el consumo, sino que la diferencia depende del nivel de la tasa de inters.
2. ste es el resultado del tradicional artculo de Samuelson (1964) que prueba
que si se permite la depreciacin econmica de los activos a los fines impositivos, el
impuesto a las ganancias es un impuesto al capital a la tasa legal, para los proyectos
financiados con fondos propios.
3. La deduccin automtica de la inversin (expensing) del balance impositivo
convierte al impuesto a las ganancias en uno sobre el consumo porque deja de gravar
al capital financiado con fondos propios precisamente porque resulta en una deduccin plena del precio del activo. Sin embargo, para los proyectos financiados con deuda, el expensing, sumado a la deduccin de intereses, resulta en un subsidio al capital porque se deduce ms de una vez el precio del activo. Ver Harberger (1980),
Atkinson y Stiglitz (1980) y Artana (1994).
4. Podra argumentarse que los cambios en el ahorro externo influyen en el nivel
de riesgo pas y ello modifica los resultados de equilibrio parcial que se discuten en el
texto. Sin embargo, debe contemplarse que la evaluacin del riesgo de un pas depende, fundamentalmente, de otros factores ajenos al sistema tributario. Por ello, se considera que el anlisis del texto brinda una aproximacin razonable al impacto de los
impuestos sobre el nivel de ahorro e inversin.
5. En la medida en que los ahorristas o accionistas nacionales estn gravados
slo con los impuestos argentinos por el rendimiento de sus inversiones en el exterior el arbitraje se dar tanto a nivel de las tasas brutas como de las netas de impuestos. ste es el caso de los ahorros del sector formal de la economa. Por su parte, las inversiones realizadas en el pas por empresas extranjeras pueden verse
influidas por los impuestos en su pas de origen. Ver ms adelante la discusin sobre este punto.
6. En los pases como los Estados Unidos en los cuales se ha optado por sobreimponer a los dividendos, no existe este problema para las empresas que no son corporaciones precisamente porque sus utilidades se gravan en cabeza del dueo.
7. Ver Head (1997) y Gammie (1997).

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LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

8. O se considere acertada la nueva teora de los dividendos que se analiza ms


adelante.
9. Para una discusin sobre ambas visiones de los dividendos ver entre otros a
Slemrod y Bakija (1996), Auerbach y Slemrod (1997), Head (1997), Cnossen (1997),
Nadeau y Strauss (1997) y Zodrow (1997).
10. En otras palabras, se supone que dada la desventaja impositiva para las nuevas emisiones de acciones, las empresas no recurren a este tipo de financiamiento de
sus inversiones. Entonces, la doble imposicin no afecta las decisiones financieras y
de inversin de la empresa, y los dividendos son un residuo que se distribuye slo despus que la compaa llev a cabo todas las inversiones rentables a su alcance.
11. Ver, por ejemplo, Gropp (1997).
12. Ver Easson (1997). Adems, el pas extranjero no debe tener tasas superiores
a las domsticas porque en ese caso se afecta la exportacin de capitales ya que las
utilidades logradas en el resto del mundo estn gravadas a una tasa mayor que la que
rige para las que se obtienen en el pas.
13. Por ejemplo, los Estados Unidos tienen un criterio ms restrictivo para permitir a los individuos el cmputo de los crditos por impuestos pagados en el exterior; no
se pueden acreditar otros impuestos al capital que no respeten la estructura de su
impuesto a las ganancias y restringen el uso de los crditos mediante la asignacin en
canastas diferentes que no permiten sumar todos los ingresos y los crditos. De esta
forma, discrimina en contra de las inversiones de las personas y de los pases que utilizan impuestos a los activos o al patrimonio neto. Ver Artana (1990). Por otra parte,
los pases que utilizan el criterio de imputacin del impuesto pagado por la empresa
en la declaracin del accionista para moderar la doble imposicin de los dividendos,
en general no lo extienden a los accionistas extranjeros. Ver Cnossen (1997) y King
(1995).
14. Adems, los pases desarrollados tienden a restringir el uso de crditos fiscales por impuestos pagados en el exterior a las inversiones fsicas y no a las financieras
(ver Head [1997]).
15. En algunos casos esto exige firmar un tratado de doble imposicin; en otros
casos, como el americano, se permite el crdito independientemente de la existencia
de un acuerdo formal entre los dos pases. La firma de tratados puede resultar en un
menor impuesto sobre algunas formas de remunerar el capital. Recientes acuerdos firmados por la Argentina prevn menores tasas para los pagos de regalas, cuando se
trata de una forma de remunerar el capital. Esto genera un problema de eficiencia y
de control, aunque moderado ya que existen lmites a los montos que pueden girarse
por este concepto pagando una tasa impositiva menor.
16. Dado que las empresas pueden diferir el pago de los impuestos en su pas de
residencia manteniendo las ganancias en parasos fiscales para financiar otras inversiones en el extranjero, hasta que se decide su remisin, es posible que los impuestos
que no se pagan en el pas de radicacin de la inversin no se paguen a otros fiscos.
Igualmente, algunos pases europeos, pero no Estados Unidos, prevn un sistema de
tax sparing por el cual se reconoce el impuesto que se habra pagado en el pas fuente si no hubiera existido la desgravacin. De todas maneras, ya se han puntualizado
las distorsiones que se generan por la presencia de desgravaciones en el pas fuente
que las vuelven desaconsejables. Debe recordarse que las inversiones ineficientes no
son necesariamente mejores que la no inversin, y que los factores impositivos no son
muy relevantes a la hora de definir el pas hacia el cual se destinarn los capitales (ver
captulo 1).
17. Las ganancias de capital son el rendimiento que recibe un activo como consecuencia del incremento de su valor. No deben confundirse con las ganancias (o ingresos) del capital, que es el retorno sobre el activo, que puede concretarse de diferentes
formas (inters, dividendo o ganancia de capital).

18. Ver Gammie (1997).


19. Ver Slemrod y Bakija (1996).
20. Las ganancias de capital de las empresas pagan la tasa general del 33%, pero
al momento de realizarse (lo que reduce la tasa efectiva). Debe notarse que no puede
evitarse este diferimiento en el pago del tributo. Ver el captulo 5.
21. Esa sobretasa en general se paga cuando se remiten los dividendos porque slo a partir de ese momento se genera la obligacin tributaria en el pas de origen de la
inversin. Los pases desarrollados usualmente conceden a sus empresas un crdito
fiscal por los impuestos a la renta pagados en el pas en el cual obtuvieron las ganancias. De esa forma se trata de evitar la doble imposicin.
22. Debe recordarse que un impuesto a las ganancias que permite la depreciacin
econmica de las inversiones es un impuesto al capital a la tasa legal. Si, en cambio,
se permite la deduccin automtica de las inversiones en lugar de la depreciacin
anual, se elimina el impuesto a las ganancias en el margen. Ver Harberger (1980).
23. Para un anlisis detallado de los mecanismos promocionales que estn vigentes en la Argentina ver FIEL (1997). Durante 1998 se extendi el rgimen para proyectos agroindustriales y de turismo a otras doce provincias.
24. Para poder calcular la tasa del impuesto a las ganancias incluyendo el impacto
del impuesto a los bienes personales del accionista se parte de un retorno neto de impuestos equivalente al 10% anual (similar al de los bonos pblicos de largo plazo del
gobierno argentino, que tambin pagan el gravamen sobre los bienes personales). Por
el efecto del impuesto a las ganancias de la empresa y a los bienes personales, en el
sector privado una inversin debe obtener una tasa bruta del orden del 15,42% anual
para recibir el mismo retorno neto. La tasa conjunta del impuesto es, entonces, del
35,1 % del retorno bruto (0,351=0,0542/0,1542). El impuesto a los bienes personales
es 0,335 pesos del valor del activo (0,5 neto del 33% de impuesto a las ganancias ya
que en el caso de las acciones se puede descontar en el ejercicio siguiente) que debe
rendir 15,42% para lograr el retorno neto de impuestos del 10%; por lo tanto, su tasa
equivalente es de 2,1% (0,021 = 0,335/15,42).
25. La definicin de la base imponible del impuesto a los ingresos brutos de las
entidades financieras lo asemeja a un gravamen provincial sobre las ganancias.
26. ste es el caso de los prstamos para la industria y el sector agropecuario; en
el resto la tasa es algo mayor (15%) porque se realiza un grossing up).
27. En base a las estimaciones sobre ingresos y egresos financieros que realiza
Evaluadora Latinoamericana SA se puede aproximar el margen de intermediacin financiera. Los balances de los bancos muestran el total de gastos de administracin
que se asign entre los ingresos netos por servicios y el margen de intermediacin en
funcin de la participacin de cada uno en el margen total. Esto permite estimar una
utilidad por las actividades de intermediacin y un impuesto terico a las ganancias.
Un procedimiento similar se utiliz para estimar la base del gravamen sobre los ingresos brutos que resta de los ingresos financieros slo los egresos financieros. La suma
de ambos impuestos tericos representa el 0,33% del valor de la cartera (equivalente
al 2,75% de la tasa activa implcita que es del 12% de la cartera). Para calcular las alcuotas se consider la tasa activa implcita promedio, neta de los cargos por incobrabilidad, que resulta del 9,8% o alrededor del 10% anual mencionado en el texto. Entonces, el impuesto del 7,7% surge de computar $ 0,5 para un ahorro de $ 100 y los
impuestos a los ingresos brutos y a las ganancias de la entidad financiera que suman
$ 0,33 segn las cifras del promedio del sistema financieron citadas ms arriba (0,077
= 0,83/10,83).
28. Esta comparacin no contempla un segundo factor que favorece a los proyectos que se financian con deuda. Cuando existe inflacin se puede demostrar que la deduccin de los intereses nominales brinda un beneficio mayor para la empresa que el
costo que le genera la deduccin a valores histricos de la depreciacin (ver, por ejem-

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LOS IMPUESTOS AL CAPITAL

plo, Atkinson y Stiglitz [1980]). Aun a pesar de que desde 1992 el balance impositivo
en la Argentina se calcula a valores nominales, se ha ignorado este factor porque la tasa de inflacin se ubica actualmente en niveles anuales cercanos a cero. Para una estimacin del efecto de diferentes tasas de inflacin sobre el sesgo a favor de los proyectos financiados con deuda en el caso argentino ver Artana [1994].
29. La diferencia depende del momento de puesta en marcha del proyecto. El 44%
corresponde a un proyecto que comenz a producir al ao siguiente de realizada la inversin; el 58% al caso en que la produccin comienza en el sexto ejercicio luego de
terminada la inversin (se trata de un proyecto de larga maduracin). Por las caractersticas de los proyectos agroindustriales radicados en las tres provincias la segunda
alternativa es la ms probable.
30. En ambos casos la estimacin supone que todo el proyecto se financia con fondos propios (que es lo que permite maximizar el beneficio tributario) y que el accionista paga el impuesto a los bienes personales sobre el valor de las acciones.
31. Se supone que el valor actual de la deduccin especial de la inversin en minera equivale a entre el 40% y el 100% de la inversin, segn el caso.
32. La movilidad interna de capitales asegura que en el mediano plazo se tiendan
a igualar los retornos netos de impuestos y de riesgo diferencial. Las estimaciones del
texto suponen un riesgo igual a cero para todas las alternativas de inversin.
33. El anlisis de este captulo tiene algunas diferencias con el del captulo 5 por
las siguientes razones: a) slo se incluye una muestra reducida de pases y de alternativas de ahorro e inversin; b) se analiza el proceso de ahorro-inversin procurando
estimar la tasa total (formal) de impuestos, mientras que en el siguiente captulo se
analiza por componentes.
34. El cuadro no incluye los impuestos a las ganancias que paga el intermediario
financiero y, por lo tanto, subestima la tasa efectiva sobre el financiamiento con deuda, en la medida en que el margen de intermediacin financiera sea mayor que el margen que obtiene el comisionista que coloca las ampliaciones de capital.
35. Los pases gravan el financiamiento con deuda en cabeza del ahorrista. Esto
no asegura la neutralidad en una economa abierta (por ejemplo, si los fondos provienen de parasos fiscales va prstamos el retorno normal del proyecto elude el gravamen, disfrazado en la forma de intereses).
36. Ver Cnossen (1997) para el detalle de los mismos.
37. El sistema de imputacin permite al accionista tomar a cuenta, una parte o todo, el impuesto a las ganancias que pag la sociedad. Esto permite atenuar o eliminar
la doble imposicin de los dividendos y los pone en un pie de igualdad con el endeudamiento si los intereses se gravan en cabeza de la persona a la misma tasa que los dividendos. Esto no ocurre en todos los pases, como se menciona en el texto.
38. Para no discriminar a favor o en contra de los activos cuyo retorno principal se
concreta en la forma de ganancias de capital, la tasa sobre esta utilidad debe ser la
misma que la de las otras tres columnas, pero exceptuando a las que corresponden
por la tenencia de acciones, ya gravadas en cabeza de la sociedad.
39. Ver por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996) y Head (1997).
40. La progresividad de las alcuotas en Estados Unidos es una poltica equivocada porque cualquier tratamiento preferencial, incluidos los que polticamente se decidan para las pequeas empresas, es preferible explicitarlo en el presupuesto, en lugar
de mantenerlo escondido dentro de la estructura impositiva.
41. Con alguno de los mecanismos posibles (imputacin, exclusin o deduccin de
los dividendos). La discusin sobre estas alternativas se incluye en el captulo 5. La
Argentina actualmente tiene un sistema de exclusin de los dividendos distribuidos de
la declaracin jurada de la persona y, por lo tanto, grava una sola vez los dividendos.
El sesgo a favor de la deuda aparece porque los intereses recibidos por las familias estn exentos, y se permite su deduccin a nivel de la empresa.

42. En otras palabras, trata los intereses y los dividendos de la misma forma que
la Argentina trata hoy los dividendos.
43. Ver US Treasury (1992). Un anlisis detallado de la propuesta del CBIT se puede encontrar en el captulo 5.
44. Ver Head (1997), Sunley (1992) y Gammie (1997).
45. Por ejemplo, Head (1997) y Sunley (1992) mencionan que las operaciones de
leasing sobre activos fsicos podran continuar deduciendo los pagos de alquiler, mientras que no se permitira la deduccin de los intereses en las operaciones puramente
financieras.
46. Ver Gammie (1997). Este problema es relevante slo en el corto plazo ya que
con el tiempo ajustan los precios de los factores inmviles. Adems, la evidencia emprica sugiere que los impuestos al capital no son muy relevantes para la asignacin del
capital entre pases.
47. Ver Easson (1997).
48. En verdad, para evitar que exista un perodo durante el cual se pueda vaciar la
base imponible, el impuesto debera excluir de la base imponible del nuevo gravamen
solamente a los intereses correspondientes a la deuda declarada en el ltimo ejercicio
fiscal previo a la aprobacin de la ley.
49. La tasa de este impuesto debera ser algo inferior a la general, porque parte del
gravamen es captado a nivel del intermediario financiero cuyo margen de intermediacin est alcanzado por el impuesto a las ganancias y tambin con ingresos brutos,
que en este trabajo se sugiere eliminar para la intermediacin financiera.
50. La tasa nocional podra calcularse en base al rendimiento de los bonos de las
empresas de primera lnea o la de los ttulos pblicos ms una estimacin del retorno
diferencial de las acciones en relacin a los ttulos pblicos.
51. Ver Krelove y Stotsky (1995). En la Argentina este problema se haba resuelto
al excluir de la base imponible el valor de las acciones de otras compaas que pudiera
tener la empresa.
52. En el mediano plazo es indiferente gravar un stock o las utilidades que genera
ese stock, siempre que se utilice uno a cuenta de otro o en reemplazo del otro impuesto. Para los sectores con ingresos muy voltiles el impuesto a los activos puede generar un mayor costo financiero, pero tiene la ventaja de tratar igual a la deuda y al capital propio. Esta ventaja se pierde si se gravan los intereses de los prstamos en
cabeza de las empresas. En el caso argentino, los activos de los residentes nacionales
ya estn gravados por el impuesto a los Bienes Personales (que alcanza tanto a las acciones como a los instrumentos financieros que permiten prestar fondos a las empresas. Por lo tanto, un impuesto a los activos del 0,5% que reemplace al de Bienes Personales no cambia las reglas de juego para los inversores nacionales; s lo hace para
los extranjeros cuyos bienes no estn alcanzados por el impuesto actualmente vigente.
53. Algunos pases europeos slo permiten la deduccin de los intereses si la deuda es como mximo 1,5 veces el patrimonio, y los Estados Unidos tienen una regla similar para los intereses de prstamos recibidos del exterior. Ver el captulo 6.
54. Esto procura limitar los autoprstamos. La CNV no ha aplicado esta restriccin hasta el momento.
55. En actividades de larga gestacin como la minera es razonable garantizar la
estabilidad tributaria, pero ello no significa que en el balance impositivo deba reducirse el impuesto a pagar en relacin a otros sectores por medio de deducciones especiales de las inversiones.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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CAPTULO 5
La tributacin sobre el ahorro
y la inversin1
Juan Carlos Gmez Sabaini

1. INTRODUCCIN
El sistema tributario puede afectar el comportamiento del ahorro privado
modificando tanto el nivel del mismo, como su destino entre las distintas posibilidades de colocacin.
Comprender el por qu y el cmo de este efecto ha sido materia de anlisis por parte de aquellos que han buscado poder determinar qu medidas
tributarias debern ser aplicadas a fin de afectar en la menor medida posible
la formacin de ahorros privados, as como evitar las alteraciones en su composicin, que surgen al darle un distinto tratamiento a las mismas.
Ciertamente que la respuesta no se encuentra fcilmente, toda vez que
las circunstancias que rodean, por una parte a los determinantes del ahorro
de las familias, y por la otra a los efectos de la tributacin sobre los mismos,
resultan ser a todas luces un fenmeno econmico complejo y que puede no
arrojar iguales resultados en todas las circunstancias posibles.
En razn de ello, este informe pondr nfasis especialmente en analizar
la imposicin sobre las distintas formas de ahorro, buscando realizar un
anlisis comparativo de la experiencia de distintos pases a fin de detectar
las posibles alteraciones que pueden surgir con vistas a lograr una imposicin neutral.
Para ello es necesario analizar, no slo los efectos impositivos sobre las
posibles modalidades de colocacin del ahorro, que estn creciendo y diversificndose permanentemente, sino tambin su tratamiento tributario tanto
durante el perodo de su tenencia como sus efectos en el momento en que el
ahorrista decide liquidar o disponer de su colocacin. Slo el conjunto de todas estas etapas brinda un panorama completo del fenmeno tributario, ya
que es de suponer que el ahorrista enfrentado ante distintas alternativas decide en base a su tasa de retorno neto, es decir despus del pago de todos
los impuestos.
Una derivacin de este problema es que su anlisis no puede evitar la
consideracin del tratamiento tributario que tienen las sociedades o empresas, ya que si por ejemplo a nivel de las mismas se presenta un incentivo para financiarse a travs de la toma de deuda en el sistema financiero en lugar

136

137

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

de procurar una colocacin de acciones en el mercado burstil, la neutralidad tributaria plena sobre los ahorros de las familias slo se lograr si la imposicin sobre las colocaciones financieras son ms elevadas que la que se
impone sobre los dividendos de las sociedades, ya que de esa forma se recuperara la falta de neutralidad existente a nivel societario.
Por ello, ser necesario tambin analizar las distintas formas de tratamiento de las utilidades de las sociedades y, en particular, los distintos sistemas a travs de los cuales estas utilidades se relacionan con los perceptores de los dividendos o dueos del capital accionario de las mismas.
Si bien se reconoce que un anlisis de este tipo, que busca determinar el
posible impacto diferencial que puede originar el sistema tributario sobre la
tasa neta de ahorros (despus de impuestos) requerira de un marco metodolgico apropiado y complejo a fin de cuantificar sus resultados, en este captulo se efectuar una primera aproximacin al problema de tipo esencialmente cualitativo, con el slo fin de mostrar conceptualmente aquellos aspectos
del sistema tributario que estaran alterando la neutralidad en cuanto a la
asignacin de los ahorros de las familias.
Es sabido que un tratamiento desigual afecta el comportamiento de los
individuos en la medida en que existan sustitutos cercanos. Es por ello que
en todas aquellas circunstancias en que se encuentra presente esta posibilidad se debern extremar las precauciones, a fin de evitar que el sistema tributario altere el comportamiento de los individuos, a menos que ello sea explcitamente el objetivo propuesto.
En general es aceptable suponer que las distintas modalidades de colocacin de ahorros tienen las caractersticas sealadas, aunque no puede dejar
de reconocerse que existen factores tales como el monto del ahorro, la propensin al riesgo, el carcter institucional del ahorrista, el grado de liquidez
deseado y otras variables que afectan la elasticidad de sustitucin entre las
alternativas posibles.
Asimismo se presentan diferencias en razn del carcter del ahorrista, ya
sea ste un sujeto residente del pas o uno de origen extranjero, ya que los
mismos pueden recibir, en funcin del carcter subjetivo, un tratamiento tributario diferenciado.
En sntesis, se observa que las distintas variables indicadas a ser combinadas entre s brindan un abanico extenso de posibilidades, algunas de las
cuales sern analizadas en este captulo, tanto para el caso de la Argentina,
as como para otros pases latinoamericanos y pases desarrollados.
Es sabido que existen distintas posibilidades de colocacin del ahorro
privado: ste puede destinarse a distintas formas de colocacin financiera, a
la compra de ttulos pblicos o privados, a la compra de acciones de empresas en forma directa o a travs de fondos de inversin, o bien a ser invertido
en el exterior, dentro de las alternativas ms comunes.
Como se ha sealado, diferentes formas de ahorro son frecuentemente
sustitutos cercanos, que difieren difiriendo en tres aspectos: riesgo, tasa de
retorno y liquidez. Esos tres atributos de las diferentes formas de ahorro estn estrechamente relacionados entre s: un instrumento con un alto grado
de riesgo debe necesariamente ofrecer una tasa de retorno mayor que otro
que ofrece mayor garanta de seguridad; un instrumento que tiene un largo

perodo de realizacin, como un seguro de vida o fondo de pensin, debe ofrecer un retorno esperado mayor que una colocacin a la vista o a corto plazo.
La neutralidad tributaria es difcil de lograr en forma completa, no slo
por las mltiples y variadas alternativas de inversin posibles, sino tambin
porque el retorno del ahorro es gravado no slo una vez, sino en muchas circunstancias dos y tres veces, y a travs de distintos instrumentos, que como
se dijo afectan tanto a la tasa de retorno bruta, como a la propia tenencia del
activo y asimismo afectan el momento en que sta se liquida, como podra
ser cuando se aplican impuestos a las ganancias de capital. Asimismo, la tributacin afecta no slo al inversor en forma directa, sino tambin a aquellos
intermediarios financieros o empresas que han optado por tomar fondos del
mercado, ya sea a travs de la colocacin de deuda o a travs de la emisin
de acciones. Dado que estos sujetos se encuentran tambin gravados, el
cmputo pleno de cul ser la tasa de retorno neta de las distintas colocaciones resulta difcil de ser computada.
Ms an, despus de todo los procesos de reasignacin de los fondos y
del arbitraje que eventualmente tendr lugar en funcin del distinto peso tributario sobre cada una de las posibles colocaciones, debera esperarse que
la tasa de retorno neta tienda a ser igual, mientras que por el contrario la
divergencia debera encontrarse en la tasa de retorno bruta (antes de impuestos), que es donde el mercado estara haciendo sus ofrecimientos diferenciados segn las distintas variables indicadas.
Lo sealado precedentemente sugiere que para efectuar el anlisis se requerira tener un conjunto de matrices que tomen en consideracin los siguientes aspectos: 1) el tipo de instrumento financiero, ya sea ste una colocacin a plazo, la compra de ttulos de deuda pblicos o privados, la compra
directa de acciones o la colocacin en fondos de inversin; 2) el carcter del
sujeto, segn sea ste un inversor domstico o un no residente; 3) el momento del proceso sobre el cual se aplica el tributo, segn corresponda a la
compra, la tenencia o su liquidacin, y por ltimo, 4) el tipo de impuesto correspondiente a cada instancia del proceso de inversin segn corresponda a
la renta obtenida por la sociedad, la entidad financiera intermedia, o el inversor, as como los impuestos al patrimonio, a las ganancias de capital, o la
transferencia de activos.
Este conjunto de alternativas resulta a todas luces complejo de ser estudiado en detalle, razn por la cual se ha optado por analizar en los acpites
siguientes slo algunas de las posibles interacciones que resultan ms relevantes para el trabajo.
Al slo efecto de presentar una visin global de los niveles de la imposicin a la renta,1 el cuadro 1 indica las alcuotas legales aplicadas al ao
1996 tanto a las sociedades de capital como a las personas fsicas, para distintos pases de la OECD y de Amrica Latina.
En primer lugar, se observa que el promedio simple de los 25 pases indicados en el cuadro 1, la tasa bsica de imposicin oscila en torno al 33% para sociedades, de los cuales ms de la mitad oscilan en el 35%. Esta concentracin tiende a disminuir en relacin con el caso de pases federales, en
razn de que en stos se aplican sobretasas y tasas locales, por lo que el
universo comparado tiende a perder uniformidad.

138

139

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

CUADRO 1
TASAS DE IMPOSICIN SOBRE SOCIEDADES Y PERSONAS FSICAS - 1996
(En porcentaje)

En segundo lugar, en materia de imposicin a las personas fsicas, la alcuota bsica promedio oscila alrededor del 50% con una escala compuesta
por cerca de 6 tramos, presentndose las mismas complicaciones en los pases federales que las observadas respecto a las sociedades. En ese sentido se
observa que mientras que en los Estados Unidos se menciona que la tasa
marginal mxima es del 39,6%, en realidad la misma asciende a casi el 45%,
cuando se incorpora la imposicin estadual y local, hecho que muchas veces
no es mencionado. En ese sentido, el caso posiblemente ms extremo es el
de Dinamarca, en el cual la tasa bsica del 32% se eleva al 61% cuando se
incorpora la imposicin personal a la renta aplicada a nivel municipal, cuyas
tasas varan entre el 23% y el 32%.
En tercer lugar, se observa que de los 25 pases indicados en el cuadro 1,
en 19 casos la tasa bsica de imposicin a la renta personal supera en cinco
puntos porcentuales la tasa correspondiente a las sociedades, mientras que
slo en 6 casos la imposicin a las personas fsicas no supera la imposicin
a las sociedades. De estos 6 casos, 3 de ellos corresponden a Amrica Latina
(Argentina, Brasil y Mxico), mientras que los otros se refieren a Nueva Zelanda, Canad y Dinamarca (si bien en estos dos ltimos es por efecto de la
imposicin adicional que aplican los gobiernos locales), la imposicin personal resulta ser ms elevada que la relacionada con la renta societaria.
Esta apreciacin global sobre los niveles de imposicin a la renta de las
personas y societaria muestra, que si bien dentro de niveles globales de imposicin a la renta, existen grandes discrepancias en el tratamiento que los
distintos pases brindan a la misma, la Argentina ocupa una posicin en relacin con la tasa aplicable a las sociedades acorde con la experiencia internacional, pero que por el contrario en materia de imposicin a la renta de
personas fsicas, el nivel de imposicin es inferior. Asimismo la estructura
actual de la alcuota, que grava tanto a las sociedades de capital y SRL con
la tasa proporcional del 33% y que resulta ser igual a la tasa marginal mxima de las personas fsicas, no es el patrn ms usual de comportamiento en
el contexto analizado.

Tasa de imposicin a las utilidades


de sociedades
Tasa
Sobretasas
bsica1, 2
y tasas
locales3
Alemania6
45/30
Australia
36
Austria
34
Blgica4
39
Canad
28
Dinamarca
34
Espaa
35
Francia
33,3
35
Grecia7
Holanda
35
Hungra
18/33,3
Irlanda
38
Italia
37
Japn9
37,5
Luxemburgo
33
Nueva Zelanda
33
Polonia
40
Portugal
36
Suiza10
8
Reino Unido
33
Estados Unidos
35
Argentina
33
Brasil
31
Chile
15
Mxico
34

7,5; 17

3
3; 15,5

2,75
10
7,5; 17

16,2
12,6; 7,8
4; 10

10
24,2

6,5

Tasa mxima a la renta personal

Total

Tasa
bsica

56/42
36
34
40,2
44,3
34
36
36 2/3
35
35
18/33,3
38
53,2
51,4
40,3
33
40
39,6
30,3
33
39,2
33
31
15
34

53
47
50
55
29
32
56
56,8
45
60
48
48
51
50
50
33
45
40
11,5
40
39,6
33
25
45
35

Nmero Sobretasas
de tramos
y tasas
locales3
4
5
5
7
3
3
18
13
5
3
s/d
2
7
5
18
3
s/d
4
15
3
5
7
2
3
8

7,5
1,5

3; 7,2
3; 5; 58
29

2,4; 15

16,2 8
15
2,5

32,3

Total

57
48,5
50
60,6
53,2
61
56
60,2
45
60
48
48
51
65
51,3
33
45
40
43,8
40
44,6
33
25
45
35

1. Las empresas estn tambin obligadas a pagar un impuesto al patrimonio neto en Canad del 0,2%, Italia 0,75%, Luxemburgo 0,7% y Suiza 0,4%. 2. Tasas menores o graduadas
tambin se aplican a montos reducidos de beneficios a pequeas empresas en Blgica, Canad, Japn, Luxemburgo, Reino Unido y Estados Unidos. 3. Las tasas locales pueden diferir segn el pas, por ejemplo, Italia tiene una tasa uniforme local; en Alemania es del 17%,
en Japn 12,6% y en Luxemburgo, 10%. 4. En Blgica, las empresas no residentes estn
gravadas al 43%. 5. Un adicional del 1% para Seguridad Social se aplica al ingreso de capital, adems del ingreso de intereses y dividendos. 6. En Alemania/Hungra, la tasa ms baja/alta a las sociedades se aplica a los dividendos distribuidos. 7. La tasa de sociedades es
del 40% en Grecia, a las sociedades con acciones al portador y que no cotizan en la Bolsa de
Valores de Atenas y a las sociedades no residentes. 8. La tasa local es aplicable solamente a
los ingresos de las empresas. 9. Las tasas locales son para Tokio. 10. Las tasas locales son
para Zurich.
Fuente: European Taxation and Taxes and Investment in Asia and the Pacific, International
Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam y fuentes adicionales para los Pases de Amrica Latina.

2. LA TRIBUTACIN AL AHORRO EN LA ARGENTINA


Tal como se indic en el punto anterior, la amplitud de posibilidades existentes oblig a circunscribir el anlisis a un conjunto acotado de posibilidades de colocacin de los ahorros, as como a aquellos tributos ms importantes.
Respecto a los primeros se analizar, segn la legislacin argentina, la situacin sobre: a) las colocaciones en depsitos a plazo fijo o caja de ahorro
efectuados en bancos privados por personas fsicas, b) las inversiones en
obligaciones negociables, distinguiendo segn las mismas tengan o no oferta
pblica, c) la colocacin en papeles comerciales de empresas privadas, d) la
compra de ttulos pblicos, e) la compra o suscripcin de acciones ordinarias
en la bolsa de valores, y por ltimo f) la suscripcin con oferta pblica de
cuotas partes en fondos comunes de inversin.
Este conjunto de siete posibilidades brinda un panorama suficientemente

N/A
(d)
N/A
(d)
(d)
(d)
N/A
5. Sellos

Exento
Exento
Exento
21
Exento
Exento
4. Valor agregado

21

Exento
Exento
Exento
4,9
Exento
Exento
3.Ingresos brutos
Capital Federal

Exento

0,50
Exento
0,50
Exento
0,50
Exento
0,50
0,50
0,50
Exento
0,50
0,50
2. Bienes personales
- Persona fsica residente
- Beneficiario del exterior

0,50
Exento

Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
(b)
33
(c)
Exento
33
Exento
N/A
N/A
N/A
b. Utilidad por venta
- Persona fsica residente
- Sociedad local
- Beneficiario del exterior

Exento
33
Exento

Exento
33
Exento
No gravado
No gravado
No gravado

Acciones
ordinarias
Ttulos
pblicos

Exento
33
Exento
Escala 6 a 33
33
13,2
Exento
33
Exento
Escala 6 a 33
33
13,2
Exento
33
(a)

En materia de inversiones de riesgo mediante la compra de acciones ordinarias de empresas locales, los dividendos pagados por las sociedades no se
encuentran gravados en ninguna circunstancia, aun considerando el carc-

1. Ganancias
a. Intereses-dividendos
- Persona fsica residente
- Sociedad local
- Beneficiario del exterior

b. Colocacin en acciones ordinarias de empresas locales

Documentos
comerciales

Tal como surge del cuadro 2, las colocaciones a plazo fijo se encuentran
exentas del impuesto a las ganancias, en la medida en que los colocadores
sean personas fsicas residentes del pas. En caso de que los intereses de la
colocacin correspondan a sociedades de origen local las mismas estarn sujetas a la tasa societaria del 33%, aunque en forma simtrica las mismas podrn deducir como gastos los intereses pagados.
En caso de tratarse de un beneficiario del exterior, las retenciones correspondientes a intereses provenientes de depsitos a plazo fijo o cuentas de
ahorros en bancos de la Argentina quedan sujetas a una alcuota que vara
entre el 0% al 29,7%, dependiendo de las normas tributarias existentes en el
pas de origen. Si ste presenta una certificacin profesional o de autoridad
de su pas que establezca que la exencin no produce transferencia de ingresos a fiscos extranjeros, la alcuota se reduce al mnimo. En caso contrario,
la retencin por el pago de intereses al exterior podra llegar al 29,7%.
Adicionalmente al impuesto a las ganancias se aplica en el pas el impuesto a los bienes personales, que grava con la alcuota del 0,5% la tenencia de depsitos a plazo, mientras que, tratndose de sociedades, la derogacin del impuesto a los activos a partir del mes de septiembre de 1993
elimin la imposicin sobre los mismos a nivel societario.
Por otra parte, este tipo de ahorros no se encuentra alcanzado por tributos locales o municipales, as como tampoco por el impuesto al valor agregado a nivel nacional.

Obligaciones negociables
Sin oferta
Con oferta
pblica
pblica

a. Colocaciones a plazo fijo en bancos locales

Dep. plazo fijo


o caja de ahorro
(en bcos. locales)

amplio en materia del tratamiento del ahorro, analizando para ello el tributo
a las ganancias, el tributo a los bienes personales, el impuesto sobre los ingresos brutos aplicado por la Capital Federal, al igual que el tributo de sellos, que si bien no se aplica en esta jurisdiccin podra eventualmente ser
aplicado en otra provincia y, por ltimo, el impuesto al valor agregado.
De esta forma se estara cubriendo todo el proceso de colocacin de los
ahorros antes sealado como adquisicin, tenencia y liquidacin, ya que los
cinco tributos analizados cubren las distintas etapas del mismo.
Un aspecto que debe tambin tomarse en consideracin es el carcter del
sujeto involucrado en la transaccin, ya que los efectos tributarios diferirn
segn sean stos efectuados por personas fsicas, sociedades locales o beneficiarios del exterior.
A fin de poder efectuar una comparacin entre las distintas posibilidades
de colocacin se analizar en qu medida stas son afectadas por los impuestos indicados, comenzando por las colocaciones a plazo fijo.

141

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

Cuotas parte
FCI (e)

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 2
ARGENTINA
TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE COLOCACIONES FINANCIERAS
En porcentajes

140

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

a.Exentos si el beneficiario presenta una certificacin profesional o de la autoridad fiscal de su pas, estableciendo que la exencin no produce transferencia de ingresos al fisco extranjero. En caso contrario, la retencin puede llegar al 27% (que se eleva al 36,99% con grossing-up).
b.Si existe habitualidad: escala del 6 al 33% (con posibilidad de alegar exencin por venta dems ttulos valores). Si no existe habitualidad no existe ganancia gravada.
c.Retencin sin grossing-up: 16,5% (o 33% sobre utilidad real). Retencin con grossing-up: 18,48%. Posibilidad de alegar exencin resultados por venta de ttulos valores (D. 2284/91).
d.Derogado por decreto N1 114/93 del 1/2/93 en Capital Federal. En las provincias suele ser el 1% del valor del contrato.
e.Cuando las colocaciones tengan oferta pblica.
Fuente: Elaboracin propia

CUADRO 2 (cont.)

142

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

143

ter del sujeto, ya que esta exencin alcanza a las personas fsicas residentes,
a las sociedades locales o a los beneficiarios del exterior.
En cuanto a la tenencia accionaria, el impuesto a los bienes personales
incorpora a las acciones como uno de sus hechos imponibles y lo grava con
la alcuota del 0,5% en el caso de las personas naturales. Tratndose de beneficiarios del exterior, la tenencia de acciones por parte de los mismos se
encuentra exenta del gravamen, en razn del principio jurisdiccional aplicado en este tributo. Por el contrario, se encuentra alcanzada con el impuesto
la tenencia de acciones cuyos titulares correspondan a empresas radicadas
en pases en que no se apliquen regmenes de nominatividad, tributndose
en este caso a la alcuota del 1%.
La derogacin del impuesto a las ganancias de capital en el caso de aquellos sujetos que son personas fsicas, ha determinado que la posible utilidad
por la venta de acciones, se encuentre exenta de imposicin, al igual que si
el sujeto es un beneficiario del exterior. Por el contrario en el caso de sociedades, por la propia definicin del concepto de renta incluido en la legislacin, las ganancias de capital quedan sujetas a la tasa del 33% que se aplica sobre las rentas ordinarias de sta.

c. Situacin en materia de ttulos pblicos


La colocacin en ttulos pblicos tiene una gran similitud con el tratamiento otorgado a la inversin en acciones ordinarias, ya que los intereses
pagados por los ttulos pblicos se encuentran exentos del impuesto a las
ganancias, ya sean percibidos por una persona fsica residente o por un beneficiario del exterior. Existe s un tratamiento distinto en el caso de que los
intereses sean percibidos por sociedades locales, ya que en ese caso, y al
igual que cuando la sociedad percibe intereses de colocaciones bancarias,
quedan alcanzados por la tasa societaria del 33%, a fin de guardar simetra
con los intereses percibidos por este sujeto.
Respecto a la utilidad proveniente de la utilidad por la venta de ttulos
pblicos, stos guardan un tratamiento igual a la venta de acciones, ya que
por la derogacin del impuesto a las ganancias de capital, la diferencia de
precio resultante se encuentra exenta de imposicin en el caso de tratarse de
personas fsicas, mientras que en el caso de sociedades tributan a la tasa del
33%.
Por otra parte, se seala que al igual que en las colocaciones anteriormente indicadas, la tenencia de cualquier forma de inversin financiera queda gravada con el 0,5% de su valor en base al impuesto a los bienes personales, con lo cual de hecho pero de manera totalmente imperfecta este
tributo est sustituyendo, parcialmente, a la imposicin a la renta sobre estas colocaciones en la Argentina.
Dado que la tasa de retorno de los distintos tipos de colocaciones es funcin del coeficiente de riesgo, y su grado de disponibilidad o liquidez, el impuesto resultante es inversamente proporcional a su utilidad, en caso de colocaciones de riesgo, y directamente proporcional en el caso de inversiones
con menor grado de liquidez.

144

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LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

145

d. Anlisis de las obligaciones negociables

f. El tratamiento de los fondos comunes de inversin

El tratamiento tributario de las obligaciones negociables requiere distinguir si las mismas se realizan por entidades autorizadas a efectuar oferta
pblica, de aquellas que se efectan bajo la instancia de la oferta privada.
Sin entrar a analizar las condiciones requeridas para la oferta pblica, se
puede afirmar que en general, stas guardan una similitud en materia tributaria tanto con los ttulos pblicos como con la colocacin en acciones ordinarias, mientras que en la colocacin bajo la oferta privada est asimilada a
las inversiones en documentos comerciales.
Tal como surge del cuadro 2, el tratamiento impositivo a las obligaciones
negociables con oferta pblica es igual al que actualmente tienen los ttulos
pblicos, con la nica excepcin bajo ciertas circunstancias del impuesto a
los sellos, que puede gravar con el 1%, segn la jurisdiccin provincial respectiva, la colocacin de los mismos.
Por el contrario, los intereses provenientes de colocaciones en obligaciones negociables sin oferta pblica se encuentran sujetos a la imposicin a
las ganancias, tanto a nivel de personas fsicas con alcuota del 6% al 33%,
como en el caso de sociedades locales a la tasa proporcional del 33%. En el
caso de beneficiarios del exterior la remisin de intereses queda sujeta a la
retencin del 13,2%, respecto a pases con quienes no existe un tratado de
doble imposicin, y de existir un tratado sta variar de acuerdo con los trminos del mismo. Por ejemplo, para la remisin de intereses a Chile y Brasil,
se aplica la tasa del 13,2% por reconocerse en el tratado el principio de la
fuente, mientras que en el caso de Espaa, esta alcuota se reduce al 12%, al
igual que para el caso de Austria y Canad.

En principio, cabe sealar que el tratamiento tributario a los fondos comunes de inversin guarda semejanza con el correspondiente a los ttulos
pblicos y a las obligaciones negociables colocadas bajo el rgimen de la
oferta pblica.
En ese sentido los resultados provenientes de su compraventa, cambio,
permuta y disposicin, as como tambin sus rentas quedan exentas del impuesto a las ganancias, excepto en el caso de las sociedades, ya que en esa
circunstancia tributan a la tasa general del 33%.
En caso de tratarse de beneficiarios del exterior regir asimismo la exencin antes indicada del impuesto a las ganancias, aun cuando pueda eventualmente producirse una transferencia a fiscos del exterior.
Debe sealarse que el tratamiento impositivo indicado ser de aplicacin
cuando los ttulos de los fondos comunes de inversin sean colocados por
oferta pblica, ya que en el caso contrario no regir la exencin contemplada
en impuesto a las ganancias.
Cabe reiterar que la exencin a las personas fsicas y los beneficiarios del
exterior se refiere tanto a la renta producida por la colocacin de ahorros en
los fondos de inversin, como a la utilidad producida por la venta de las cuotas partes. Respecto a la tenencia de las mismas, el impuesto a los bienes
personales grava con la alcuota del 0,5% el valor de las cuotas partes en la
medida que los sujetos sean residentes locales o sujetos radicados en el exterior, excepto que la titularidad de las cuotas partes corresponda a sociedades radicadas en pases donde no rijan las normas en materia de nominatividad, en cuyo caso quedarn sujetas a la alcuota del 1%.
Por ltimo, respecto al impuesto al valor agregado, las incorporaciones de
crditos a un fondo comn de inversin no constituirn prestaciones o colocaciones financieras gravadas, es decir que tambin aqu queda consagrada
la exencin del impuesto.

e. Colocacin en documentos comerciales commercial papers


Esta forma de inversin resulta ser la ms gravada por los distintos impuestos, ya que sus intereses quedan alcanzados por el impuesto a las ganancias de las personas fsicas, con tasas progresivas del 6% al 33%, como
tambin cuando los mismos son percibidos por las sociedades. Asimismo la
remisin de intereses al exterior para el caso de que no exista un tratado de
doble imposicin queda sujeta a la alcuota del 13,2%.
Por otra parte, estas colocaciones quedan gravadas con el impuesto a los
bienes personales, ya sea tanto en el caso de personas fsicas residentes como en el caso de ser el perceptor un beneficiario del exterior.
Sin embargo, la principal diferenciacin respecto a otras colocaciones financieras es en relacin con el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre los ingresos brutos, ya que las mismas son materia imponible del primero a la tasa del 21% y del segundo, en el caso de la Capital Federal, a la
alcuota del 4,9% sobre el monto de los interesases pagados.

3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL COMPARADA


El propsito de esta seccin es proveer una visin global del tratamiento
de las distintas formas de inversin en los pases de la OECD. Para ello se
han limitado las posibilidades de inversin a slo tres de las colocaciones
ms significativas, como son los depsitos bancarios, la compra de acciones
de empresas y la adquisicin de ttulos pblicos, si bien se reconoce que
existen otras posibles manifestaciones de inversin que por motivos de sencillez del anlisis no son consideradas.
Para ello se ha efectuado una serie de cuadros comparativos que analizan
para cada una de estas alternativas de inversin cul era la situacin tributaria existente a enero de 1993, mirando especialmente el efecto de la imposicin a la renta, a los impuestos que gravan la tenencia de estos activos y a
los impuestos a las ganancias de capital, as como a los tributos adicionales
que pueden incidir en las mismas.
A esos efectos se han identificado distintas etapas del proceso de inver-

S
1. Impuesto a las ganancias de personas fsicas.
Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994

S
S

S
N

NA
N

N
N

NR
N

N
N

S
S

S
N

S
N
N

Brasil

Chile

S
N

N
N

N
NR

N
N

NR
NA

S
N

N
N

N
N

N
Argentina

N
Reino Unido

S
S

S
NA

NA
NR

NR
NR

NR
NA

N
S

S
N

N
N

N
N

Japn

Italia

S
S

S
NA

NA
NR

NR
NR

NR
S

NA
N

S
S

S
N

N
N
Francia

N
S

Estados Unidos

S
S

N
NA

NA
NR

NR
NR

NR
S

NA
N

N
S

S
S

N
Alemania

N
S

Australia

Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
Renta anual Renta anual
procedente procedente
del activo del activo

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tratamiento en el IGPF1

Disposicin de activos
Posesin de activos
Adquisicin de activos
Pases

sin que pueden estar sujetas o afectadas por el sistema tributario. Las columnas de los cuadros siguientes dividen el tratamiento tributario de un determinado activo en tres fases: i) los efectos tributarios sobre la adquisicin
de los activos, ii) mientras stos son mantenidos en el activo del inversor e
iii) posteriormente en el momento en que ste procede a su liquidacin.
En relacin con la primera etapa del cuadro 3 se indica el tratamiento tributario a los intereses pagados en prstamos contratados para ser destinados a la adquisicin de estos activos, que puede o no ser considerado como
un gasto deducible en el impuesto a la renta personal. Esta primera fase
contempla tambin la posible deduccin del monto de la inversin a los efectos de la determinacin del impuesto a la renta y, finalmente, en la columna
siguiente se incluye el posible alcance de algn otro tributo que grave la adquisicin de ese activo, como podra ser el impuesto a los sellos, el impuesto
a las ventas o tasas que puedan afectar a los mismos.
Respecto a la fase siguiente del proceso de inversin, que resulta ser el de
mayor importancia, y que grava la posesin o tenencia del activo, se ha dividido en dos partes por un lado la imposicin sobre el flujo de renta que el
mismo puede producir, segn est gravado por el impuesto a la renta o no, y
por la otra la imposicin sobre el valor del stock a travs de la imposicin de
tipo patrimonial, como podra ser un impuesto a los bienes o a los patrimonios personales.
Por ltimo, la tercera fase del proceso se refiere a la imposicin sobre la
venta o separacin del activo del patrimonio del inversor. En este aspecto caben efectuar varias precisiones. Por un lado si la disposicin del activo es
consecuencia de una venta o de una transferencia con motivo de una donacin o por un acto de transmisin hereditaria. Por la otra, si la venta est alcanzada por la imposicin general a la renta o por un impuesto separado
que grave la ganancia de capital o la diferencia entre el precio de compra y el
de venta, y por ltimo si esa venta queda alcanzada o no por una imposicin
de tipo patrimonial que alcance el valor total de la misma.
Como puede observarse en los cuadros 3, 4 y 5, existen muchas similitudes pero tambin gran cantidad de discrepancias entre los pases indicados.
Por ejemplo, en materia de deduccin de los intereses pagados para la adquisicin de los activos, cinco pases de los siete considerados no los admiten
sin considerar el tipo de inversin efectuada, mientras que Australia y los
EstadosUnidos permiten la deduccin como gastos de esos intereses.
Existe unanimidad entre todos los pases respecto a los activos considerados en no permitir la deduccin de los montos invertidos en la imposicin
personal a la renta, mientras que se presenta una gran variedad de alternativas cuando se trata de aplicar otro tipo de tributo a la adquisicin de estos
activos. En ese sentido la columna tercera de los cuadros respectivos indica
que en el caso de Australia las colocaciones bancarias estn alcanzadas por
otro tipo de imposicin, al igual que la compra de acciones que tambin aplican varios pases, mientras que la inversin en bonos tributa en el momento
de su adquisicin con un impuesto separado slo en el caso de Japn.
En lo referente a la renta proveniente de la tenencia de activos el tratamiento tributario es bastante homogneo en los pases indicados, ya que salvo en el caso de Italia y Japn, la renta en el impuesto a la renta personal en

147

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

Transferencias

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 3
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS INTERESES DE DEPSITOS BANCARIOS

146

149

1. Impuesto a las Ganancias de Personas fsicas.


2. Gravado con impuestos locales a algunos estados.
Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994.

N
N
S
N
N
Chile

S2

S2
N

N
N

N
S

N
N

N
N

S
N

N
Brasil

N
Argentina

S
S

N
N

N
NR

NR
S

S
N

NA
N

S
N

S
N

S
N

Reino Unido

Japn

S
S

N
N

N
NR

NR
N

S
S

NA
S

S
S

N
N

N
N

Italia

Francia

S
S

S
N

S
NR

NR
N

N
NA

S
N

N
S

S
N

N
S
Estados Unidos

N
N
Alemania

N
S
N
NR
S
NA
N
N
S
Australia

Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
Renta anual Renta anual
procedente procedente
del activo del activo

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tratamiento en el IGPF1

Disposicin de activos
Posesin de activos
Adquisicin de activos
Pases

todos los otros casos, e inclusive cuando se trata de dividendos de acciones


Italia tambin los grava.
Donde se observa una completa falta de uniformidad en el tratamiento
tributario es en la aplicacin de impuestos que graven el valor de los activos,
es decir a la imposicin de tipo patrimonial. En ese caso slo en Alemania y
Francia la misma es aplicada en forma amplia sobre las distintas colocaciones analizadas, siendo estos dos pases los nicos que utilizan esta forma de
imposicin.
Por ltimo se analizan los impuestos que alcanzan esencialmente a la liquidacin o disposicin de los distintos tipos de colocacin financiera. En
ese sentido, se observa en forma total y unnime que en el caso de colocaciones bancarias la disposicin de este tipo de activos no est alcanzada bajo
ninguna de las formas de tributacin analizadas, aunque s quedan sujetas
a los impuestos con motivo de la transferencia de los mismos, ya sea por donaciones o herencias, con la nica excepcin del caso de Australia.
En cuanto a las otras colocaciones financieras, las ganancias de capital
provenientes de la venta de acciones est sujeta en casi todos los pases a
una imposicin separada, es decir no incluida en el impuesto normal a la
renta, con la excepcin del caso de Alemania que no est alcanzada por el
impuesto. Igualmente la transferencia de este tipo de activos por los motivos
antes indicados est generalmente sujeta a imposicin.
Por ltimo, el tratamiento se torna ms variado en caso de tratarse de colocaciones en ttulos pblicos, ya que algunos pases (Australia, Francia, Japn y Reino Unido) gravan las ganancias de capital proveniente de los mismos en el impuesto a la renta, mientras que Estados Unidos lo grava con un
impuesto por separado.
En conclusin, de la informacin precedente surge claramente el tratamiento tributario heterogneo que aplican los distintos pases sobre algunas
de las formas ms comunes de asignacin de los ahorros. Es por ello que extraer un patrn nico de comportamiento sobre la experiencia que surge del
anlisis de los distintos pases resulta poco adecuada.
No obstante esta consideracin general si algo pudiera decirse al respecto
ser lo siguiente:
En primer lugar, el proceso que lleva a la adquisicin de activos no est alcanzado por la tributacin, con excepcin de algunos pases en los que
se considera que los intereses pagados por la toma de prstamos destinados a ser invertidos en los activos analizados, son deducibles del impuesto
a la renta personal. Es decir que se podra decir que en esos casos existe
algn grado de estmulo a la colocacin de recursos en ciertas formas de
ahorro.
En segundo lugar, casi todos los pases gravan con el impuesto a la renta
los dividendos tema que ser tratado en la prxima seccin y con menor
nfasis la renta proveniente de colocaciones bancarias.
En tercer lugar, la tenencia de estas formas de ahorro se encuentra alcanzada por alguna forma de imposicin a los patrimonios, si bien en un
menor nmero de casos, pero ciertamente en un mayor nmero de lo que
era razonable encontrar a priori.
Por ltimo, casi sin excepcin los pases analizados gravan la transferen-

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

Transferencias

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 4
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS TTULOS PBLICOS

148

S
S
N
1. Impuesto a las Ganancias de personas fsicas.
2. Gravados con impuestos locales en algunos estados.
Nota: N (No), S (Si), NA (No aplicable), NR (No relevante).
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994.

N
Chile

S2

S2
N

N
N

N
S

N
S

N
N

N
N

N
N

N
Brasil

N
Argentina

S
NR

NR
NR

NR
NA

N
S

N
S

N
S

151

4. LA TRIBUTACIN Y EL FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIN CON CAPITAL PROPIO

Reino Unido

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

cia de estos activos, ya sea con motivo de donaciones entre vivos o por causa de muerte.
El tratamiento relacionado con la tributacin a las ganancias de capital
proveniente de la disposicin de estos activos ser analizado en particular en
las secciones siguientes, motivo por el cual los comentarios respectivos se
efectan en esa seccin.

Japn

S
S

S
NR

NR
NR

NR
NA

S
S

N
S

S
S

S
Italia

Francia

S
NR

NR
NR

NR
NA

S
N

N
S

S
N

N
S
Estados Unidos

N
N
Alemania

N
S
S
NR
NR
NA
N
N
S
Australia

Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin

Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
Renta anual Renta anual
procedente procedente
del activo del activo

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tratamiento en el IGPF1

Disposicin de activos
Posesin de activos
Adquisicin de activos
Pases

CUADRO 5
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS DIVIDENDOS DE ACCIONES

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Transferencias

150

Como se ha mencionado, la tasa aplicable al ingreso gravable de las sociedades de capital en la Argentina es del 33%. Esta misma alcuota se aplica actualmente a las sociedades de responsabilidad limitada y a la parte accionaria de las sociedades en comandita por acciones.
Respecto a sucursales y establecimientos permanentes pertenecientes a
empresas extranjeras o no residentes, la misma alcuota del 33% se aplica
sobre los ingresos imponibles de las mismas, sin que exista diferenciacin
entre el tratamiento tributario de las sucursales y el correspondiente a sociedades.
Por otra parte, la distribucin de dividendos en efectivo o en acciones no
es actualmente gravada, como as tampoco est sujeta a retencin en la
fuente a partir de abril de 1992. Previamente a esta norma los mismos quedaban sujetos a la tasa del 20%.
Con relacin a la remisin de utilidades correspondientes a sucursales de
empresas extranjeras, tampoco corresponde aplicar ninguna tasa de retencin del impuesto a las ganancias.
No obstante esta disposicin general, la distribucin de dividendos correspondientes a acciones al portador quedan sujetos a retencin cuando las
mismas no se hayan presentado para su conversin en acciones nominativas
no endosables, existiendo un plazo para su conversin que finaliz en mayo
de 1996. Con posterioridad al mismo, cualquier pago de dividendos de acciones no registrables queda sujeto a la tasa de retencin del 33%.
Al igual que en el caso de dividendos de acciones, la remisin de beneficios correspondientes a sociedades de responsabilidad limitada se encuentra
liberada de cualquier tasa de retencin, con lo cual podra sealarse que el
nivel promedio de imposicin corresponde al 33%.
Es decir que a travs del sistema de excluir a los dividendos de la base
imponible del impuesto a la renta de las personas fsicas, la Argentina ha eliminado totalmente la doble imposicin sobre los dividendos de acciones, tanto sean stos percibidos por accionistas locales como por los no residentes.
Esta situacin en materia de tratamiento de las utilidades de sociedades y
su integracin en cabeza de sus accionistas plantea una serie de aspectos interesantes, tanto respecto a la experiencia internacional en esta materia, como respecto a la discusin existente sobre el dispar tratamiento que se produce entre la financiacin con fondos externos frente a la financiacin propia.
Ambos problemas sern encarados seguidamente comenzando por el ltimo de los mencionados, y buscando analizarlo tanto desde la ptica del

152

153

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

ahorrista o colocador de fondos como desde la ptica de la sociedad que se


enfrenta con las posibilidades de optar por distintas fuentes de financiamiento para llevar cabo un programa de inversin.
Respecto a la postura de aquel que tiene la posibilidad de colocar fondos,
ya sea a travs del otorgamiento de prstamos o mediante la adquisicin de
acciones, resulta claro que toda vez que en los pases donde no existe un sistema de integracin plena de dividendos que evite la doble imposicin econmica, habr un incentivo a conceder prstamos en lugar de adquirir ttulos
representativos de la sociedad.
En general en la medida en que los intereses pagados por la sociedad
sean deducibles de la base imponible como un costo deducible, el ahorrista
solo deber pagar el impuesto a la renta sobre los intereses percibidos, mientras que en el caso de la compra de acciones los dividendos ganados estarn
sujetos a una tasa de imposicin a nivel de la sociedad y posteriormente en
cabeza de la persona fsica (accionista).
Por el contrario, con un sistema de integracin total que elimine la doble
imposicin se eliminan asimismo los problemas de discriminacin entre las
distintas posibilidades de colocacin antes mencionadas.
En el caso de la Argentina se elimin la doble imposicin econmica al
considerarse que la percepcin de dividendos no se encuentra gravada con el
impuesto a la renta personal, lo cual hara pensar que se ha logrado evitar la
discriminacin indicada entre colocacin de prstamos y compra de acciones, pero como los intereses percibidos tampoco se encuentran gravados con
el impuesto a la renta personal y simultneamente se permite la deduccin a
nivel societaria de los mismos como un costo de la operacin, se restablece
el desbalance que aparentemente se haba logrado.
Se analizar seguidamente el mismo problema pero desde la ptica de
aquel que toma la decisin de optar entre distintas fuentes de financiamiento, es decir desde la ptica de la empresa inversora.
En este caso, los intereses pagados podrn ser deducidos de los beneficios imponibles, mientras que, por el contrario, no se permite deduccin alguna de los beneficios correspondientes a la colocacin de acciones.
Segn seala Musgrave,2 la neutralidad puede restablecerse, ya sea eliminando la posibilidad de deducir los intereses pagados o bien permitiendo
la deduccin de intereses imputados sobre el capital propio, reduciendo as
el impacto de la doble imposicin, ya que en ese caso se nivela el tratamiento
tanto a nivel de la sociedad como del colocador de los fondos.
Como argumenta Harberger,3 el impuesto a las utilidades de las sociedades de capital en los Estados Unidos resulta ser, en los hechos, un tributo
que slo grava el ingreso proveniente del capital accionario de las empresas, ya que no es un tributo que grave la totalidad de los ingresos del capital
obtenidos por la sociedad, ni siquiera de los ingresos provenientes de los activos de la sociedad.
Ello plantea, como seala Harberger, la necesidad de aprender la leccin
de cmo eliminar el impuesto a las sociedades de capital sin realmente hacerlo, y con ese propsito indica que la solucin al problema radica en la plena o total integracin del impuesto pagado por la sociedad con el impuesto
personal a la renta.

En la medida en que los accionistas individuales incluyan como parte de


su ingreso la parte proporcional de los beneficios de la sociedad a fin de determinar su propio tributo, y consideren como crdito el impuesto pagado
por la sociedad, en los hechos el tributo sobre estas ltimas habr dejado de
existir, y se lograra la neutralidad buscada entre formas alternativas de financiamiento de la inversin.
Pero, en el caso argentino, esta afirmacin de Harberger no resultara
aplicable, ya que si bien ello eliminara la discriminacin existente contra el
tratamiento del capital accionario, subsistira el tratamiento favorable al financiamiento con capital ajeno en la medida en que los ingresos por intereses no se encuentran alcanzados con el impuesto a la renta personal.

5. ANLISIS DE LAS DISTINTAS FORMAS DE INTEGRACIN ENTRE


SOCIEDADES Y PERSONAS
En forma concordante con lo expresado por Harberger respecto a los beneficios que brinda la integracin entre la renta de las sociedades y de sus
accionistas, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos se expres en su
informe, sealando que:
La integracin podra reducir las tres distorsiones propias del sistema
clsico (doble imposicin econmica) a saber:4
a. El incentivo a invertir en sociedades de personas respecto a las sociedades de capital.
b. El incentivo a financiar la inversin de las sociedades de capital con deuda ms que con emisin de nuevas acciones, y
c. El incentivo a retener utilidades en lugar de distribuir dividendos a fin de
evitar la doble imposicin.
Cul de todas las formas posibles de integracin resultara ms aconsejable para lograr estos propsitos? Para ello resulta conveniente establecer
una tipologa de posibles formas de vinculacin entre la renta de las sociedades y sus accionistas, tal como se indica:
Relacin entre las sociedades de capital
y el impuesto a la renta personal
Sin integracin:
sistema clsico

Integracin de los
beneficios distribuidos
A nivel de las
sociedades

Sistema de
doble tasa

Sistema de
deduccin
del dividendo

Integracin total:
transparencia fiscal
A nivel de los
accionistas

Sistema de
exclusin del
dividendo

Sistema de
imputacin
del crdito

155

1. El sistema de transferencia o integracin total por el cual la sociedad slo determina el monto de las utilidades y los accionistas o dueos
son responsables del pago del impuesto en funcin de la participacin que cada uno de ellos tiene en la misma, no se indica separadamente por no ser utilizado por ningn pas de la OECD.
2. El sistema de integracin de Alemania opera tanto en base al mtodo de tasas diferenciadas como al rgimen de imputacin de crdito
con acrecentamiento. Al respecto puede consultarse el Informe del US Department of the Treasury (1992), pgs. 172-177.
Fuente: Elaboracin propia en base a OECD, Taxing Profits in a global economy (1991) y OECD, Taxation and household saving (1994).

Australia
Finlandia
Francia
Alemania2
Italia
Nueva Zelanda
Noruega
Turqua
Grecia
Austria
Canad
Dinamarca
Japn
Portugal
Espaa
Turqua
Islandia
Suecia
Blgica
Luxemburgo
Holanda
Suiza
Estados Unidos

Alemania2

Irlanda
Reino Unido

Tasa cero sobre los


Crdito total por
beneficios distribuidos el impuesto pagado
o sobre dividendos
sobre sociedades
percibidos
Crdito parcial
para accionistas
locales
Deduccin parcial
de dividendos
pagados
Tasas menores
sobre beneficios
distribuidos

Crdito parcial del


impuesto pagado
sobre sociedades

Sistemas de
imputacin
completa
Sistemas de
Tasa cero
Esquemas de
exencin
parcial

A nivel del accionista

Sistemas de
imputacin
parcial
Sistema de
deduccin parcial
de dividendos
Sistema de
tasas
diferenciadas

Un camino intermedio que tiende a reducir la doble imposicin pero sin


llegar a eliminarla totalmente se refleja en las columnas siguientes del cuadro 6. Esta atenuacin o reduccin puede lograse ya sea a travs de medidas
que se aplican en cabeza de la sociedad o bien a nivel del accionista.
Respecto a la primera alternativa, el sistema de doble tasa o de tasas diferenciadas segn que la utilidad sea retenida por la sociedad o distribuida a
sus accionistas, tiene en el caso de Alemania a su mejor exponente. En ese
pas, el impuesto personal y a las sociedades de capital est totalmente integrado, pero mientras que la tasa sobre dividendos distribuidos es del 36%
pudiendo el contribuyente acreditar totalmente la misma a fin de determinar
su impuesto personal, las utilidades que han sido retenidas por la sociedad
tributan al nivel del 50%.
Mediante el arbitrio de gravar con una tasa reducida (o tasa cero en el caso extremo) a la parte de la utilidad societaria que es distribuida a sus accionistas se atena o elimina la doble imposicin, ya que la utilidad distribuida

Sistema Clsico

b. Sistemas de integracin parcial

A nivel de la sociedad

En la primera columna del cuadro 6 se observan aquellos pases que


aplican un sistema clsico o de doble imposicin econmica, en el cual la sociedad queda sujeta al impuesto a la renta, en funcin de los ingresos obtenidos por la misma, y posteriormente los dividendos distribuidos son nuevamente gravados a nivel del accionista perceptor sin ningn tipo de crdito o
reduccin, razn que da nacimiento al hecho de la doble imposicin econmica sobre los mismos. En algunas circunstancias puede llegar a establecerse un monto mnimo deducible por debajo del cual no se tributa a nivel de la
renta personal. Asimismo, en forma complementaria a la renta normal debemos sealar que las ganancias de capital provenientes de la venta de acciones quedan alcanzadas por este tributo, ya que de esa forma se captura el
mayor valor que las mismas reflejan en razn de las utilidades retenidas por
la sociedad.
Como se ha indicado, Estados Unidos es quizs uno de los pases que ha
aplicado este sistema durante mayor tiempo y el informe elaborado por el
Departamento del Tesoro refleja la disconformidad respecto al mismo. En este caso la tasa del impuesto federal a la que tributan las corporaciones, si
bien es progresiva para niveles bajos de ingreso gravable, se puede sealar
que la tasa general es del 34% y, a su vez, los dividendos quedan sujetos a la
imposicin personal con alcuotas que varan entre el 15% al 39,6% segn el
nivel de renta del contribuyente.

CUADRO N 6
SISTEMAS DE INTEGRACIN DE LAS RENTAS SOCIETARIAS Y DE SUS ACCIONISTAS

a. Sistema clsico o doble imposicin

Reduccin de la doble imposicin

Como se observa, son varias las alternativas posibles, que van desde la
integracin plena hasta la total doble imposicin econmica. La experiencia
de los pases en este aspecto es tambin compleja, como surge del cuadro 6,
que sintetiza esta situacin.

A nivel de la sociedad A nivel del accionista

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

Eliminacin de la doble imposicin1

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Ninguna o mnima reduccin

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

estar sujeta a un nivel de imposicin menor, en cabeza de la sociedad, para ser gravada ntegramente en cabeza de los accionistas.
Un resultado semejante podra lograrse tambin reduciendo la doble imposicin a nivel de la sociedad, como por ejemplo se efecta en Islandia,
donde no existe una integracin total. Sin embargo los dividendos distribuidos tienen una deduccin tanto a nivel de la sociedad como de la persona fsica. A nivel de la sociedad, el 15% de los dividendos distribuidos es deducible contra la base del impuesto societario, y respecto al accionista los
dividendos se encuentran exentos del impuesto personal, en la medida en
que los mismos representen menos del 15% del total de acciones posedas
por el contribuyente. En la prctica ambas medidas conjuntamente implican
que pagos de dividendos de hasta el 15% del total del valor de las acciones
se encuentran exentos de tributacin.
El tratamiento de los dividendos en Suecia tiene algunas caractersticas
interesantes de sealar, ya que si bien por una parte no existe integracin
total, por la otra, ciertas formas de distribucin de beneficios son gravadas a
una tasa reducida. Esto ocurre en el caso de dividendos correspondientes a
nuevas emisiones de acciones, porque los mismos tienen derecho a una deduccin del 10% del monto del capital aportado, durante un lapso de veinte
aos.
De todas maneras, la doble imposicin subsiste parcialmente ya que las
corporaciones quedan sujetas a la tasa del 30%, y los dividendos distribuidos que no estn comprendidos en las circunstancias antes indicadas tributarn a la tasa proporcional del 30% adicional.
Un aspecto que es interesante sealar en el caso de Suecia es que la estructura del impuesto a la renta de las personas fsicas trata en forma cedular a las rentas del capital, incluyendo en sta dividendos, intereses, ganancias de capital (excepto las provenientes de acciones que tributan al 25%) y
otras a la alcuota del 30%, mientras que el resto de las otras rentas que se
podran denominar como ganadas quedan sujetas a la tasa del 20%.
Una forma alternativa de atenuar la doble imposicin, pero ahora adoptando medidas a nivel del accionista y no a nivel de la sociedad como las indicadas precedentemente, son los mtodos conocidos como de imputacin
parcial de crditos y de exencin parcial para el accionista.
En general, estos sistemas atenan la doble imposicin a nivel de la persona fsica, en la medida en que la sociedad tributa a una tasa nica sobre
el total de sus utilidades cualquiera fuere el destino de las mismas, y por su
parte respecto a las utilidades distribuidas a las personas fsicas se concede
un crdito por parte del impuesto pagado por la sociedad. De esta forma se
reduce la tasa media del impuesto personal a la renta y por lo tanto la tasa
combinada sobre las utilidades distribuidas.
Tal resulta ser el caso del Reino Unido, en el cual las utilidades distribuidas son sujetas al sistema de imputacin de crdito, que permite computar
al accionista un crdito parcial por el impuesto soportado por la sociedad correspondiente, que se ha establecido en el 33% del dividendo recibido y que
ser computable contra su impuesto personal, que quedan a su vez totalmente gravados una vez producido el acrecentamiento parcial grossing-up
de stos con el impuesto pagado por la empresa.

Por su parte, las sociedades tributan a la tasa proporcional del 34%, con
excepcin de las empresas pequeas, que tributan a la alcuota del 25%.
En el caso de Espaa, los dividendos recibidos son gravados como parte
del ingreso global de las personas, pero en la medida en que los mismos hayan estado sujetos al impuesto a las sociedades espaolas se otorgar un
crdito del 10% del monto del dividendo percibido computable contra el impuesto personal a la renta.
En ese pas, las corporaciones quedan sujetas a la tasa proporcional del
35%, mientras que la tasa marginal mxima correspondiente al impuesto a
las personas fsicas alcanza el 56%.
De hecho podramos sealar que las diferencias entre el sistema del Reino Unido y de Espaa, para poner slo dos ejemplos, no difieren mayormente, ya que en ambos casos, el objetivo de atenuar la doble imposicin econmica es logrado a travs del otorgamiento de un crdito respecto al dividendo
percibido por el accionista.
El sistema seguido por Espaa es el de mayor aplicacin en los pases de
la OECD, ya sea por su simplicidad, por su menor costo fiscal o por lograr
atenuar el impacto de la imposicin a nivel societario, en un contexto donde
existe incertidumbre sobre la traslacin del tributo. Es as que Austria, Canad, Dinamarca, Japn, entre otros, siguen actualmente este criterio de integracin.
En este ltimo pas, por ejemplo, el accionista puede deducir el 10% de
sus dividendos del impuesto a la renta personal, que tiene una tasa marginal
mxima que llega al 50%, mientras que las corporaciones tributan a la alcuota del 37,5%.

c. Sistemas de integracin plena


Por ltimo, se analizarn aquellos mtodos que eliminan la doble imposicin, ya sea porque representan un caso extremo del sistema de la doble tasa, por el cual los dividendos distribuidos no quedan sujetos a imposicin a
nivel societario, o bien se evita la doble imposicin a nivel del accionista, basndose en un sistema de imputacin completa.
En relacin con esta materia, resulta interesante sealar el caso de Grecia, por los cambios tcnicos aplicados en l. Hasta el ao 1993 el objetivo
de evitar la doble imposicin se lograba a nivel societario gravando exclusivamente las utilidades retenidas o no distribuidas a la tasa del 46%. Por su
parte, el accionista tena la opcin de incorporar los dividendos percibidos en
su declaracin global y tributar de acuerdo con su propia escala, en cuyo caso podra tomar totalmente como crdito la retencin en la fuente del 42%
efectuada a nivel societario, cuando corresponda a empresas que cotizaban
en la bolsa de valores y que estaban integradas por acciones nominativas.
Esta tasa de retencin se elevaba hasta el 50% en el caso de acciones al portador de sociedades que no tenan cotizacin burstil, la cual coincida con
la tasa marginal mxima del impuesto a la renta personal.
Con posterioridad a 1994, la tributacin sobre los dividendos distribuidos
en Grecia ha sido derogada, es decir que los dividendos se consideran no

158

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

gravables a nivel de la persona fsica y por otra parte las corporaciones tributan actualmente a la alcuota del 35% sobre el total de la utilidad del ejercicio sin consideracin respecto a si las mismas son distribuidas o retenidas.
Es decir que hasta 1993 Grecia elimin la doble imposicin a travs del
juego de tasas a nivel societario, segn el destino de la utilidad y desde 1994
tambin elimin el mismo fenmeno, pero ahora desgravando a los dividendos en la imposicin personal, y gravando la renta exclusivamente a nivel societario, tal como ocurre en el caso argentino.
Por ltimo, y antes de cerrar esta seccin, se analizar el sistema posiblemente considerado ms perfecto en su estructura tcnica, tal como es el sistema de imputacin de crdito con acrecentamiento.
En ese aspecto conviene sealar el caso de Australia, donde los dividendos recibidos por los accionistas provenientes de corporaciones australianas
son acrecentados por el impuesto pagado por las mismas, que actualmente
es del 39%, y la sumatoria de ambos se constituye en materia imponible del
impuesto a la renta de la persona, quien puede tomar como crdito pleno el
impuesto correspondiente a la sociedad. No obstante lo sealado, se observa
que el crdito de impuesto imputado no puede ser trasladado hacia adelante, como tampoco solicitar su devolucin, por lo cual la situacin de aquellos
contribuyentes personales cuya tasa marginal de los dividendos resulta ser
inferior al 39% no resultara ser totalmente neutralizada.
En el caso de Francia, los dividendos pagados por sociedades francesas
dan lugar a considerar un crdito fiscal avoir fiscal del 50% del monto de
los mismos en beneficio de los accionistas residentes. El crdito es deducible
del impuesto determinado o bien puede ser devuelto en efectivo si excede al
monto del impuesto.
Finalmente, se analiza el caso de Nueva Zelanda donde el impuesto personal y a las corporaciones est totalmente integrado, a travs del sistema de
imputacin total del impuesto societario a los dividendos distribuidos.
El gobierno introdujo este sistema en 1988 por el cual resulta que la tasa
efectiva sobre los dividendos distribuidos por la sociedad es igual, en la mayor parte de los casos, a la tasa marginal de accionista. En ese sentido debe
sealarse que tanto la tasa de imposicin sobre las empresas, como la tasa
marginal mxima de las personas fsicas resultan ser del 33% en ambos casos.
En relacin con los pases de Amrica Latina, tanto la Argentina como
Brasil han adoptado en estos ltimos aos el sistema de exclusin del dividendo, otorgando la exencin de los mismos en el impuesto a la renta personal, mientras que Chile, por el contrario, ha adoptado desde hace ya muchos
aos el sistema de integracin total con acrecentamiento, que resulta ser el
ms frecuentemente utilizado por los pases de la OECD.
Un caso extremo que vale la pena sealar se refiere a la experiencia de
Uruguay, pas en el cual la doble imposicin econmica no puede producirse
desde el momento en que ha eliminado en su totalidad el impuesto a la renta
de las personas fsicas.

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

159

6. LA PROPUESTA DEL DEPARTAMENTO DEL TESORO EN MATERIA


DE INTEGRACIN DE SOCIEDADES Y PERSONAS
Es interesante comentar esta propuesta, no slo por la profundidad del
estudio efectuado durante un extenso tiempo y con interesantes aportes de
un gran nmero de profesionales, sino porque las conclusiones al que el
mismo arriba son particularmente relevantes para el caso argentino.
Se ha mencionado que el sistema clsico o de la doble imposicin, el cual
ha sido utilizado por los Estados Unidos a lo largo de muchas dcadas, produce una serie de distorsiones econmicas significativas que la propuesta
trata de superar, ya que el mismo afecta el grado de desarrollo de las corporaciones, afecta la neutralidad entre fuentes alternativas de financiamiento e
incentiva a la retencin de utilidades o podramos decir incentiva a distribuir
utilidades de una manera subrepticia a los efectos de evitar la doble tributacin.
Para ello, el informe investig distintos modelos alternativos, que de una
u otra forma ya han sido ilustrados a travs de los casos de pases antes
mencionados y que en trminos sintticos seran los siguientes:
a. Asignar la totalidad de la utilidad al accionista, liberando de impuesto a
la sociedad (sistema de imputacin de la utilidad a los accionistas), es decir, siguiendo los mismos principios que se utilizan para tratar las utilidades de las sociedades de personas. A este mtodo, tambin se lo conoce como de transparencia fiscal, ya que en l la sociedad slo determina
la utilidad impositiva y asigna la totalidad de sta distribuida o retenida a sus accionistas.
b. Exclusin de los dividendos del impuesto a la renta personal (sistema de
exclusin del dividendo), mediante el cual la sociedad continuar pagando el impuesto a la tasa normal sobre la utilidad total, ya sea sta retenida o distribuida, y el accionista no incluir los dividendos recibidos dentro de su ingreso total. Todas las otras distribuciones o pagos efectuados
por la corporacin, como intereses u otras rentas, quedaran gravadas.
c. Sistema de imputacin del crdito a nivel del accionista, mediante el cual
la sociedad determinar y pagar el impuesto sobre el total de la utilidad
del perodo y el accionista incluir los dividendos recibidos en su declaracin personal de rentas, acrecentados con la parte del impuesto pagado
por la sociedad y simultneamente tomar un crdito por este impuesto,
a fin de compensar el incremento en su obligacin tributaria (sistema de
imputacin completa).
d. Impuesto comprensivo a la renta de las empresas (comprehensive business income tax o CBIT) y que posiblemente resulte ser el modelo ms
completo de las varias alternativas tratadas en ese informe. La caracterstica principal del mismo consiste en que las utilidades imponibles de las
empresas, ya sean stas corporaciones o personas, son gravadas con una
tasa nica sobre una base imponible que difiere de la actual, en la medida en que no se permite la deduccin de intereses por los prstamos recibidos y, por otra, al nivel del accionista, los dividendos e intereses recibidos de las sociedades estn excluidos del impuesto a la renta personal.

160

161

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

De las cuatro alternativas tcnicas analizadas en el informe se cree conveniente considerar con mayor detalle la indicada como sistema de exclusin
del dividendo, y la correspondiente al impuesto comprensivo a las empresas
(CBIT). La primera porque guarda una semejanza con la situacin actual argentina en esta materia y la segunda por su carcter innovador que implica
un cambio profundo en la estructura del tributo.
Como se ha mencionado, las semejanzas ms importantes entre ambos
sistemas consisten en eliminar la tributacin a los dividendos percibidos de
la imposicin al nivel de la persona fsica, quedando stos sujetos a tributacin exclusivamente en cabeza de la sociedad. Por otra parte, la principal diferencia entre los dos esquemas es el tratamiento de los intereses, ya sean
stos los pagados por la sociedad, que no podrn ser deducibles para el cmputo de su ingreso imponible, ni tampoco computado a nivel del perceptor,
que no deber incluirlos en su renta global.
Como se puede observar, ambos esquemas propician un sistema cedular
de imposicin a la renta, siendo sta su principal diferencia con el mtodo de
imputacin de crdito que, por el contrario, busca la globalizacin de la imposicin en cabeza de la persona fsica.
Cules han sido las principales razones que han llevado al Departamento del Tesoro a propiciar, primero en el corto plazo, la adopcin del sistema
de exclusin del dividendo y, en un lapso mayor, su conversin al mtodo del
impuesto comprensivo a la renta de las empresas?
La respuesta a esta pregunta se encuentra reiterada en distintas partes
del informe, al sealar que la preocupacin por lograr la mayor simplificacin posible5 ha sido el principal argumento en preferir el sistema de exclusin de dividendos a cualquier otra forma de imputacin de crdito a nivel
del accionista.
En forma complementaria con ese propsito general, la opcin por el sistema de exclusin de dividendos se vio tambin motivada por la necesidad de
atender aspectos propios de la estructura del impuesto a la renta en ese pas,
tales como es el caso de los accionistas no residentes y exentos, y el tratamiento de las preferencias tributarias actualmente existente, entre otros aspectos.
Cabe sealar tambin que en cualquiera de los sistemas analizados en el
informe surgen problemas adicionales en relacin con el tratamiento a las
ganancias de capital relacionado con el valor de las acciones. Moverse del
sistema clsico a algunos de las posibles alternativas de integracin reduce
el sesgo negativo en contra del financiamiento accionario; las distintas alternativas existentes para tratar el mayor valor de las acciones como consecuencia de la retencin de utilidades a nivel de la sociedad, pueden alterar
los objetivos de neutralidad perseguidos.
Por una parte, si las ganancias de capital que obtienen los accionistas no
son consideradas para la determinacin de su impuesto personal puede producirse un diferimiento o una eliminacin del impuesto atribuible a la apreciacin de los activos no realizados de las sociedades.
Por la otra, si se sigue el sistema de exclusin de dividendos propuesto
en el informe, gravar las ganancias de capital a nivel de los accionistas perpetuara el sesgo contra el financiamiento accionario al continuarse con los
efectos de la doble imposicin por las utilidades no distribuidas.

Del anlisis anterior resulta interesante observar que las diferencias entre el sistema propuesto para el largo plazo en los Estados Unidos guarda
una cercana muy estrecha con la situacin actualmente prevaleciente en esta materia en nuestro pas.
En realidad la diferencia fundamental reside en el tratamiento de los intereses pagados por las sociedades, que son deducibles en nuestra legislacin, pero que tendra un tratamiento opuesto en el sistema CBIT. Una diferencia adicional es la que se refiere al tratamiento a las ganancias de capital
proveniente del efecto de la retencin de utilidades, que en la Argentina quedan excluidas de imposicin al haberse derogado este tributo, mientras que
en la propuesta del Tesoro podran o no quedar alcanzadas por el tributo, tal
como se ha mencionado.
Asimismo si se considera que en la Argentina la legislacin trata por igual
las utilidades provenientes de las sociedades de capital como las sociedades
de responsabilidad limitada, la propuesta del informe se acerca an ms a la
situacin actual argentina, ya que en dicho informe la reforma busca gravar
con la tasa del 31% tanto a las corporaciones como a las sociedades no incorporadas.
A modo de conclusin en esta materia, se puede formular la siguiente
pregunta el sistema de exclusin del dividendo (imposicin cedular) propuesto para los Estados Unidos satisface los objetivos que uno esperara ver
logrados por el impuesto a la renta en nuestro pas?
Al respecto consideramos que la respuesta es obviamente negativa, toda
vez que, en primer lugar, Argentina no experimenta las mismas alteraciones
econmicas causadas por el sistema de doble imposicin o clsico y cuyos
efectos negativos se procura corregir en ese pas, y en segundo lugar los objetivos que pudieran perseguirse en la Argentina con el tributo no necesariamente deberan ser los mismos que los propuestos para los Estados Unidos.
Por ltimo, y para reafirmar este aspecto, el sistema de eliminar la doble
imposicin a travs de la imputacin plena, ampliamente utilizado por muchos de los pases de la OECD y Chile, logran conciliar tanto los beneficios
de la neutralidad como evitar las alteraciones en la equidad distributiva.
Para concluir, y tal como se seala en el informe6 el sistema de imputacin de crdito se asemeja al sistema actual de retencin en la fuente a los
sueldos y salarios pagados, en el cual el empleado incluye sus ingresos juntos con las otras rentas y toma como crdito la retencin efectuada por la sociedad. Siendo ello totalmente aceptado por qu debera darse un tratamiento diferente cuando los ingresos no provenienen del trabajo personal
sino de la renta del capital?

7. COMPARACIN INTERNACIONAL SOBRE LA CORRECCIN DE LA


DOBLE IMPOSICIN ECONMICA
De los varios sistemas de integracin entre la renta de las sociedades y
sus accionistas surgen claramente tres circunstancias bien diferenciadas. La
primera es aquella donde no existe ningn sistema que atene el peso de la
doble imposicin econmica, es decir en la que tanto tributa la sociedad co-

162

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

mo el accionista en forma independiente. El caso opuesto a ella es cuando se


evita totalmente este fenmeno y slo se tributa en cabeza de la empresa o
del accionista en forma exclusiva, lo cual puede dar lugar a dos niveles distintos de imposicin en funcin del nivel de las alcuotas. La tercera situacin, y por cierto la ms compleja, es cuando se produce una atenuacin o
alivio parcial de la doble imposicin. Resulta entonces en este caso interesante poder apreciar en qu grado los pases se acercan ms a alguna de las
situaciones extremas mencionadas, es decir, en qu medida se afecta ms la
neutralidad en un caso que en el otro.
Para ello esta seccin presenta un anlisis efectuado para el caso de los
pases de la OECD y complementado con el anlisis referido a algunos pases
de Amrica Latina, que busca expresar el coeficiente de atenuacin de la doble imposicin econmica.
Este coeficiente es calculado como el porcentaje de reduccin que puede
lograrse con algunos de los sistemas analizados, respecto a la diferencia
existente entre la tasa total de imposicin (tasa combinada) cuando existe
atenuacin total y la tasa combinada que se producira sin ningn tipo de
atenuacin.
En otras palabras este coeficiente presentar tres resultados posibles,
que va de un coeficiente extremo de 0%, cuando se produce la doble imposicin econmica sin ningn grado de atenuacin, a un resultado del 100%
cuando se logra evitar totalmente este efecto. Entre ambos valores se presentarn todas aquellas circunstancias de pases que slo logran atenuar la doble imposicin econmica.
Previo al anlisis de los resultados obtenidos es conveniente sealar algunos supuestos sobre los cuales stos estn basados, y que buscan esencialmente facilitar la obtencin de los mismos. Para ello se considera que el impuesto a las sociedades es soportado totalmente por las mismas, es decir
que se descarta la traslacin del impuesto a la renta de las sociedades por
motivos fcilmente entendibles, y adems que luego del pago del impuesto a
las sociedades stas distribuyen el total de las utilidades remanentes. Por ltimo, que los perceptores de los dividendos son accionistas residentes del
pas y que stos quedan gravados a su tasa marginal mxima.
Con esos propsitos se ha elaborado el cuadro 7, que recoge la informacin, para el ao 1991, correspondiente a los pases desarrollados y para el
ao 1996 para los pases de Amrica Latina, que incluye la alcuota legal
aplicable a las sociedades (columna 1), la tasa marginal mxima del impuesto a la renta personal (columna 2), y la tasa a la que quedan gravados los dividendos luego de la aplicacin del sistema de integracin existente en cada
pas (columna 3) y, por ltimo, la tasa total de tributacin o la tasa combinada (columna 4), ya que la misma refleja el efecto conjunto de la imposicin a
la sociedad y a sus accionistas.
En primer lugar se observa que el nivel de imposicin sobre las corporaciones ronda en torno al 35% para el ao 1991, y que por otra parte en la
casi totalidad de los pases las tasas marginales mximas de las personas fsicas superan a las tasas societarias por ms de 10 puntos porcentuales,
aun en el caso de los Estados Unidos, que si bien en 1991 eran del 31% a
partir de 1993 han sido elevadaa al 39,6%.

CUADRO 7
IMPOSICIN SOBRE DIVIDENDOS DISTRIBUIDOS
Pas

163

Tasa
sociedades
(ts)

Tasa
marginal
I.R. P.F.
(tmp)

Tributacin
impuesto a
la renta sobre
dividendos
(Tp)

Imposicin a
la renta
(Tasa
combinada)
Tt = ts + Tp

Coeficiente
de
atenuacin
u
%

Alemania
Italia
Grecia
Francia
Reino Unido
Irlanda
Espaa
Dinamarca
Portugal
Blgica
Holanda
Luxemburgo
Estados Unidos

0,36
0,36
0,00
0,42
0,34
0,40
0,35
0,38
0,36
0,39
0,35
0,33
0,34

0,53
0,50
0,50
0,57
0,40
0,53
0,56
0,57
0,40
0,25
0,60
0,50
0,311

0,17
0,14
0,50
0,21
0,13
0,22
0,29
0,28
0,21
0,15
0,39
0,33
0,20

0,53
0,50
0,50
0,63
0,47
0,62
0,64
0,66
0,57
0,54
0,74
0,66
0,54

100
100
100
67
65
53
47
44
23
0
0
0
0

Argentina
Brasil 2
Chile

0,33
0,31
0,15

0,33
0,25
0,45

0,0
0,0
0,38

0,33
0,31
0,45

100
100
100

Mxico

0,34

0,35

0,0

0,34

100

Nota: u = cociente entre el exceso (brecha) de la tasa de tributacin mxima (doble imposicin) menos la tasa de tributacin actual dividida por el exceso entre la tributacin mxima menos la tasa de tributacin mnima (integracin total).
w
EM - EL
u = = * 100
m
EM - Em
1. Hasta 1991, desde 1993 la tmp es 39,6%.
2. Desde 1996.
Fuente: dem OECD (1991) y elaboracin propia para los pases de Amrica Latina. Incluye slo impuestos de los gobiernos nacionales.

Como resultado de ambos elementos y de la multiplicidad de sistemas de


integracin entre renta de sociedades y de las personas fsicas, se observa
una gran disparidad en los niveles de tasas combinadas que van desde un
mximo del 70% hasta un nivel mnimo del 47% para los pases de la OECD.
Respecto a los pases analizados de Amrica Latina (Chile, Brasil y Mxico), diremos que mientras que Chile ha optado por un sistema de integracin
total con acrecentamiento por el impuesto pagado por la sociedad y con crdito total a nivel del accionista, Mxico emplea una forma de evitar la doble

164

165

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

imposicin semejante a la de Argentina, ya que de acuerdo con su legislacin


los dividendos que las empresas pagan a sus accionistas residentes en Mxico o no residentes son considerados libre de imposicin.
En cuanto a los niveles de imposicin Chile aplica una alcuota del 15%
sobre la renta imponible de las sociedades, y por la parte de los dividendos
distribuidos o girados al exterior (primera categora) el accionista local queda
sujeto a la tasa del impuesto global complementario, cuya alcuota marginal
mxima es del 45%. El accionista domstico podr tomar como crdito el impuesto pagado por la sociedad, resultando la tasa combinada mxima del
45%.
En el caso de accionista no residente, la norma general indica que la distribucin de dividendos est sujeta al impuesto adicional del 35%, sin computar como crdito al impuesto de la primera categora.
En el caso de Brasil desde el ao 1996 las sociedades quedan gravadas a
una tasa promedio del 31%, como resultado de adicionar a la tasa bsica del
15% sobre las utilidades de la sociedad otras tasas adicionales y complementarias. Los dividendos distribuidos a accionistas residentes o del exterior
se encuentran exentos, por lo cual no se presentan problemas de doble imposicin econmica.

CUADRO 8
TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL (SOCIEDADES)

8. TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL A NIVEL DE


PERSONAS Y DE SOCIEDADES
En materia de imposicin a las ganancias de capital, el tratamiento otorgado a las mismas en el caso de que el sujeto sea una corporacin o sociedad de capital resulta ser bastante uniforme en los pases de la OECD. En
ese sentido diremos que con excepcin de Blgica, Canad, Dinamarca y
Nueva Zelanda, las mismas quedan sujetas a la tasa general del impuesto
societario. Es decir que sobre 25 pases, 20 adoptan un tratamiento tributario en el cual no se distingue entre rentas normales y ganancias de capital,
como lo establece tambin la legislacin Argentina, tal como se indica en el
cuadro 8.
Los casos de excepcin indicados difieren en cuanto a su tratamiento.
As, por ejemplo, Blgica grava a las ganancias de capital a la tasa del 19,5%
en la medida en que las mismas sean consideradas de largo plazo (ms de
cinco aos). Las de corto plazo se imponen a la tasa general del impuesto a
la renta.
Dinamarca y Nueva Zelanda prcticamente consideran exentas a las mismas, razn por la que tampoco existe ningn impuesto separado que alcance
a este concepto.
Por ltimo, Canad las grava a la tasa general del impuesto a la renta pero considerando como base imponible a esos efectos el 75% del monto de la
ganancia de capital.
Si son obtenidas por sujetos del impuesto personal a la renta, el tratamiento a las ganancias de capital difiere en mayor grado, tal como surge del
cuadro 9.
En el mismo se han volcado las distintas circunstancias tributarias slo

Pas

Tipo general
de imposicin

Tipo
especial

Correccin de
la inflacin

Exencin por
reinversin

Argentina

No

Australia

No (se encuentran
suspendidos los ajustes)
Si (con un perodo de
tenencia mnimo de
12 meses)
No
No

S1
S

No
No
No
No

No
No
S
No

No
No

S
No

S
S

S
S

No
No
No6
No

No
S9
No
No
No
No
S
No

No5
No
S
S7
S
S
S10
S
No
No
S
S
No

Austria
Blgica

Canad
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia

Islandia
Irlanda

Italia
Japn
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zelanda
Noruega
Portugal
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
Reino Unido
Estados Unidos

S (con un Perodo de
19,5%
tenencia de al menos
(ms de 5 aos)
5 aos)
75% del valor

Generalmente exentas

S2,3

Menos de 2 aos: 34%


Ms de 2 aos: 19% o 25%4
S

S
20% en caso de cesin de empresa
30% en caso de cesin de marca
o clientela
S

De 1 a 3 aos: 50%
De 3 a 6 aos: 35%
Ms de 6 aos: 30%
S

S3

Exentas

S8
S

S3

No

1. Bajo ciertas condiciones (perodo mnimo de 7 aos, reinversin en activos inmateriales). 2. Tipos diferentes para los valores mobiliarios. 3. Tipo diferente para bienes
inmuebles. 4. Bajo reserva de reinversin, si no el tipo es del 34%. 5. En ciertos casos.
6. Las ganancias de capital realizadas sobre los edificios en caso de liquidacin de una
sociedad son ajustados en funcin de la inflacin. 7. Retraso mximo de 4 aos. 8. En
caso de activos amortizables. Otras normas para el resto. 9. Para los activos amortizables y los terrenos. 10. Sujeto a un lmite temporal de 2 aos.
Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).

- 7,5% para metales preciosos


- 4,5% joyas, arte, piezas de coleccin, antigedades vendidas en pblica subasta
- 7,5% antigedades vendidas de otra forma o exportadas
56%
- inmuebles: 2 aos
- muebles: 1 ao
Francia

Correccin por inflacin


- B. Inmuebles: reducciones tipo sobre 1/5
de plusvala
- V. Mobiliarios: 15%

Cesin de activo empresarial


Exencin por inversin
56%
Exentos si:
> 16 aos (activos)
> 11 aos (ttulos cot. of.)
> 21 aos (inmuebles)
Carcter especulativo < 2 aos

- Inmuebles: si se vende en los 3 aos des- Exceptuadas de gravamen


de su adquisicin se grava el 100%. Se reduce el 20% por cada ao de propiedad
posterior al 31
- muebles: 3 aos
Dinamarca

Espaa

Acciones de inters sustancial

Como regla, las ganancias de capital proce- No gravadas salvo las plusvalas procedendentes de actividades no comerciales, no tes de la venta de una participacin > 25%
en una sociedad belga a una entidad legal
estn gravadas
extranjera (tipo: 16,5%)
Blgica

56%

Activos utilizados en actividad profesional:


rgimen del Impuesto de Sociedades, pero
con aplicacin de tipos distintos

Tipos reducidos y derecho a compensacin


de prdidas: enajenacin de participaciones
significativas
53%
Exceptuadas de gravamen a no ser que las
enajenaciones supongan una intervencin
en el trfico econmico general
Carcter especulativo
- inmuebles: 2 aos
- muebles: 6 meses

Ganancias a largo plazo


Ganancias a corto plazo

CUADRO 9
TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL
(Personas fsicas)1

9. SNTESIS Y CONCLUSIONES

Gravamen al tipo
marginal mximo

Gravmenes especiales

para algunos pases seleccionados. Se observa, en primer lugar, que muchos


distinguen entre ganancias de corto y de largo plazo, las que pueden quedar
sujetas a un impuesto separado o bien las normas generales del impuesto a
la renta, pero que salvo excepciones como las de Blgica, Grecia y los Pases
Bajos, en los que se consideran exentas, en el resto de los casos estn alcanzadas por algn tipo de imposicin.
En general el tratamiento a las ganancias de capital diferir segn que
las mismas provengan de la realizacin de inmuebles o de valores mobiliarios (la imposicin tiende a ser mayor sobre las primeras).
Por ltimo, la diversidad de tratamientos en cada uno de los pases indicados no permite sacar una conclusin general sobre este tema, dada la cantidad de matices existentes.

El anlisis precedente en cuanto al tratamiento tributario de las distintas


operaciones financieras ha sido encarado desde dos puntos de vista. Por una
parte se busc identificar el problema desde la ptica del ahorrista o colocador de fondos, segn el mismo se oriente por colocar sus ahorros en depsitos en el sistema financiero, en la compra de ttulos pblicos, en documentos comerciales, obligaciones negociables tengan o no oferta pblica, en
acciones de sociedades annimas, o bien en la compra de cuotas partes de
fondos de inversin.
En todos estos casos se parti del supuesto de que el ahorrista no se encuentra exento en razn de su carcter subjetivo al pago de tributos y por
otra parte segn el sujeto que lo realiza, ya sea en funcin de ser una persona fsica residente en el pas, una sociedad de capital o un beneficiario del
exterior.
Asimismo, se han contemplado distintos tipos de tributos, segn se apliquen sobre el flujo de rentas obtenidos en el perodo, sobre la utilidad producida en el momento de la liquidacin o venta del activo, o sobre su tenencia a lo largo del ao, como asimismo en el proceso de transferencia o
adquisicin del activo respectivo.
Este anlisis efectuado para el caso de la Argentina muestra el nivel de la
alcuota a la cual queda gravada cada operacin y su complemento con un
menor nivel de detalle para un conjunto de pases desarrollados que forman
parte en su mayora de la OECD, si bien en este caso no ha sido factibl, en
razn de la cobertura del trabajo, poder indicar los niveles respectivos de las
alcuotas a la que queda gravada cada operacin.
Por otra parte, el informe incursion en el complejo tema de analizar la
imposicin conjunta entre las utilidades que obtienen las sociedades de capital con la que sufren sus accionistas cuando perciben dividendos. Si bien
la situacin argentina resulta ser sencilla al encontrarse fuera del mbito de
la imposicin personal a la renta los dividendos en efectivo o en acciones que
perciben los accionistas, no puede expresarse lo mismo cuando se trata de
analizar la experiencia internacional en este campo. Como el informe muestra puede encontrase en esta materia todo tipo de experiencias, desde pases

167

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

Alemania

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Pas

166

En general no se incluyen en la renta sujeta


al impuesto, salvo los incrementos de patrimonio por ejercicio de actividad empresarial
o comercial y dems plusvalas especulativas

Pases Bajos

Inmuebles: los incrementos gravables se


calculan por la diferencia entre el coste de
adquisicin y el precio de venta, reducido el
importe obtenido por las depreciaciones
amortizadas. Acciones y otros valores: diferencia entre coste de adquisicin y precio de
venta, tipo 30%. Para 1995 el tipo general
de gravamen pasa a ser del 25%.

Suecia

Ganancias a largo plazo

CUADRO 9 (Cont.)

51%

40%

Gravamen al tipo
marginal mximo

60%

50%

50%

Impuesto especial

50%

Gravamen al tipo
marginal mximo

Los incrementos procedentes de venta de


vivienda particular reciben tratamiento fiscal favo-rable (slo el 30% del precio de
venta obtenido ha de ser incor-porado en la
venta de capital con una serie de requisitos)

Impuesto especial (C.E.T.)

Gravmenes especiales

Acciones de inters sustancia. Tipo, 20%

Cesin y liquidacin de empresas individuales

Impuesto separado para las ga-nancias sobre determinadas ena-jenaciones de tierras


en explotacin

Activos utilizados en actividad profesional


30%
Bonos y acciones, exentos

Gravmenes especiales
FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

1. No se incluye a la Argentina en el cuadro en razn de que el tributo fue derogado en su totalidad a partir del ao 1990.
Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).

Superabundancia de exenciones y des-gravaciones; por ejemplo: a) exenciones, vivienda habitual, caballos de carreras, v. mobil. estatales. b) desgravaciones, por la
donacin de un activo sujeto al imp. de sucesiones, por renovacin de activos transferidos a una sociedad residente en el R.U.

Reino Unido

Ganancias a corto plazo

Plusvalas especulativas:
- muebles: 6 meses
- inmuebles: 2 aos

Luxemburgo

Pas

- Inmuebles: si la enajenacin en 5 aos No gravadas


desde adquisicin; se consideran otras rentas a efectos del IRPF; - V. mobiliarios: sujetos a un tipo del 25% que sustituye al
IRPF

Italia

Muebles: > 2 aos, los incrementos se gravan a la mitad del tipo aplicable a la renta total del contribuyente

40%

Irlanda

Ganancias a largo plazo

Exceptuadas de gravamen todas las que no


deriven de operaciones empresariales o comerciales

Ganancias a corto plazo

Grecia

Pas

CUADRO 9 (Cont.)

168
LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

169

170

171

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

en que tributa tanto la sociedad como el accionista, hasta casos donde slo
el accionista paga por la utilidad distribuida, pasando por situaciones intermedias en las que se trata de aliviar o atenuar el fenmeno de la doble imposicin econmica. En qu medida ello se logra, ha sido tambin materia de
observacin, ya que en algunos casos el alivio viene dado por el tratamiento
otorgado a la utilidad producida por la sociedad y en otros casos se ha buscado atenuar el impacto a travs de normas que tienen relacin con el perceptor del dividendo.
Se ha observado asimismo que varios pases han cambiado de posicin a
lo largo de los aos, mientras que en otros casos se han efectuado anlisis y
propuestas con vistas a modificar la situacin presente, como en los EE.UU.,
lo cual refleja una clara disconformidad respecto al sistema vigente. En ese
sentido la mencin respecto al tipo de objetivo o de efecto econmico perseguido con un determinado sistema no puede encontrarse ausente de la observacin, ya que ninguno de los sistemas de integracin analizados permite
lograr en forma simultnea varios objetivos, sin al mismo tiempo producir
consecuencias no deseadas.
Por ltimo, un tema de observacin adicional ha sido el de tomar en consideracin la forma en que las ganancias de capital, es decir aquellas provenientes de la diferencia producida entre los valores de venta y de compra,
son tratadas impositivamente en trminos comparativos, segn sean stas
obtenidas por sociedades o por las personas individuales, que permite completar los anlisis anteriores.
Qu propsitos animan a este tipo de anlisis?
En primer lugar, conocer cul es el impacto que tiene el sistema tributario sobre el nivel del ahorro privado es sin lugar a dudas un propsito destacado de este tipo de anlisis. Sin embargo poco puede ser sealado como
conclusin en este respecto, ya que como es sabido el efecto de una disminucin de los impuestos aumentar el nivel de los ahorros slo en la medida en que el efecto-sustitucin sea mayor que el efecto-ingreso. Mientras
que el primero dice que la reduccin impositiva estimular a los individuos
a reducir su consumo presente a fin de poder aumentar el da de maana
su consumo futuro, es decir a aumentar hoy su nivel de ahorro, el segundo
indica que la reduccin impositiva sobre el ahorro permitir obtener hoy el
mismo nivel de ingreso neto (despus de impuestos) con un menor nivel de
capital.
Cul de estos dos efectos resulta ser el dominante? Los estudios efectuados para los pases de la OECD no arrojan resultados concluyentes en
esta materia, ya sea por la gran cantidad de variables que participan en la
decisin, por la interaccin de los mercados domsticos con los internacionales, por la falta de estadsticas relevantes, etc. En sntesis el resultado emprico no es claro. Para el caso argentino la situacin resulta ser an peor sobre todo por la ausencia de estudios orientados a evaluar este anlisis, cuya
realizacin no resulta fcil en un pas que se caracteriza por el escaso nivel
de informacin estadstica, especialmente de tipo tributario, y por los profundos cambios macroeconmicos ocurridos a lo largo de los ltimos aos.
En conclusin ms all de la mera expresin de voluntad sobre este aspecto
el anlisis no puede aportar elementos concluyentes que determinen qu

efecto pueden tener las variaciones tributarias sobre el nivel del ahorro domstico del sector privado.
Si alguna experiencia puede sacarse en la Argentina sobre el impacto de
las medidas tributarias en el nivel de la inversin, los regmenes de promocin muestran bastante claramente que el nivel del mismo no se vio afectado, mientras que en cambio los sistemas promocionales constituyeron una
fuerte incentivo para reasignar las inversiones en su localizacin geogrfica,
por tipo de bienes producidos o segn los mercados a los cuales stas se dirigieron.7
Lo indicado precedentemente plantea entonces una segunda cuestin que
el anlisis ha tratado de enfocar. En qu medida la estructura tributaria
trata de manera diferente a las distintas posibilidades de asignacin de los
ahorros? Dada la amplia gama de posibles colocaciones del ahorro, se ven
estas decisiones afectadas por el distinto impacto que puede producir el sistema tributario sobre la tasa de retorno?
Esta y otras preguntas relacionadas con el mismo problema, han sido enfocadas desde la ptica del ahorrista o colocador de fondos, y desde el punto
de vista del tomador de recursos tanto para el caso argentino en particular
como la experiencia de algunos pases desarrollados.
Efectuar una breve sntesis de los distintos aspectos cubiertos no resulta
sencillo, ya que existen distintas alternativas y sutilezas que son complejas
de resumir en un slo coeficiente. Las complejidades emergen desde el momento en que debe tomarse en cuenta el tipo de activo financiero, el proceso
de su adquisicin, tenencia y liquidacin, el carcter del ahorrista o inversor
segn sea una persona fsica residente del pas, un inversor externo, una sociedad o un sujeto exento, y por ltimo la forma en que los distintos tributos
afectan cada una de estos posibles cruces de circunstancias.
Sintetizando algunos de las observaciones ms fcilmente detectadas, se
seala que, en primer lugar, en la Argentina las colocaciones financieras en
general se encuentran raramente gravadas. El cuadro 2 muestra claramente
que el impuesto a la renta slo por excepcin incide sobre algunas de las posibles alternativas de colocacin de los fondos, mientras que la situacin
ms frecuente es la exencin de las rentas obtenidas.
No obstante se observa que el impuesto al patrimonio de las personas fsicas ha ocupado el lugar de la imposicin a las ganancias al gravar casi sin
ningn tipo de excepciones a la totalidad de las tenencias financieras, con la
alcuota del 0,5% sobre el valor de estos activos.
Ciertamente que esta caracterstica propia del sistema tributario argentino, que no parece adecuada, no se ve reflejada en la legislacin de los pases
analizados en los cuadros 3, 4 y 5 en los que por motivos de simplicidad se
limit el anlisis al tratamiento fiscal de los intereses en depsitos bancarios,
acciones y ttulos. De los mismos se observa que con la excepcin de Japn
y de Italia en algunos casos, el resto de los pases indicados grava a la renta
anual con la imposicin a la renta, y por excepcin en los casos de Alemania
y Francia el valor de los activos con la imposicin patrimonial.
Dos aspectos adicionales resultan ser recurrentes. Por un lado, en casi
todos los pases se grava la transferencia de los activos en caso de donaciones entre vivos o por causas de muerte, y por el otro, en materia de imposi-

172

173

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

cin a las ganancias de capital la aplicacin del tributo resulta muy generalizada en el caso de las tenencias accionarias y prcticamente no aplicable,
salvo en los Estados Unidos, cuando stas se refieren a la venta de ttulos
pblicos.
Un anlisis de este tipo tiene evidentes limitaciones para obtener conclusiones respecto a cun significativas son las diferencias entre pases y definitivamente, como se ha sealado, es necesario realizar una tarea de determinacin cuantitativa de las mismas a travs del cmputo de la tasa
marginal efectiva, posibilidad que escapa a este informe. No obstante, como
una observacin de tipo general se seala que no puede decirse que exista
un tratamiento fiscal uniforme para todas las posibilidades de colocacin de
los ahorros en ninguno de los pases observados, para lo cual se ha incluido
en el Anexo 1 el tratamiento fiscal de las diferentes formas de ahorro en algunos pases determinados.
Si algo pudiera reiterarse respecto a este anlisis es que, con excepcin
del caso de Japn, la renta de las distintas colocaciones financieras est alcanzada por la imposicin a la renta y donde existe una mayor divergencia
es en lo relacionado con la imposicin a las ganancias de capital. Asimismo,
la imposicin patrimonial sobre la posicin o tenencia de activos es de amplia difusin en Alemania e inexistente en los Estados Unidos, mientras que
la imposicin a la transferencia de activos por causa de donacin o muerte
es de amplia utilizacin en todos los pases.
Seguidamente el informe analiza cul es la situacin fiscal sobre el tomador de fondos y en qu medida ste puede estar introduciendo distorsiones
sobre el origen de los mismos, al gravar en forma diferencial el financiamiento de la inversin con capital propio, respecto a otras formas de obtencin de
fondos.
Para ello se han analizado, por una parte, los distintos sistemas de integracin entre las rentas obtenidas por las sociedades y sus accionistas, as
como las alternativas posibles a ser implementadas para atenuar o eliminar
la doble imposicin econmica, para la cual se ha cuantificado el nivel de la
tasa combinada, as como tambin el porcentaje de atenuacin de la doble
imposicin econmica resultante en cada caso para los accionistas domsticos.
Respecto al primer punto, se observa que existe una amplia gama de situaciones que van desde el pas en que no se concede ninguna atenuacin a
la doble imposicin econmica, como ocurre en los Estados Unidos, Holanda, Blgica y Luxemburgo, hasta los extremos donde se busca eliminar totalmente este efecto, tal como ocurre en Alemania, Italia, Francia y Nueva Zelanda.
Este mismo resultado se logra siguiendo distintos caminos, ya que mientras que en Australia esto se obtiene a travs de un sistema de otorgamiento
de crdito al accionista con acrecentamiento total por el impuesto pagado
por la sociedad, en el caso de Grecia se lo logra eximiendo, tal como se hace
en la Argentina, a los dividendos de acciones del impuesto personal a la renta, y gravando slo a los beneficios societarios, sin considerar si los mismos
son distribuidos o retenidos.
Qu conclusiones podran emerger de un panorama tan amplio en el

que se presentan casi todas las alternativas posibles y qu tendencias se observan en esta materia?
Analizando el cuadro 7 se observa claramente que el nivel medio de la tasa sobre sociedades oscila en torno al 35% en los pases desarrollados, mientras que la tasa marginal sobre la renta de las personas fsicas gira alrededor
del 50%. Como resultado de ambos niveles de alcuotas y en funcin del sistema de integracin entre sociedades y accionistas que como se ha visto vara entre amplias posiciones los niveles de las tasas combinadas entre los
pases indicados presentan en consecuencia diferencias mucho ms amplias,
pero que en promedio rondan entre el 55% al 60% considerando en forma
conjunta la imposicin a sociedades y sus accionistas.
Por otra parte, se observa que el grupo de pases indicados se dividen en
forma casi homognea entre aquellos que eliminan totalmente la doble imposicin, los que atenan o alivian este fenmeno y los que aceptan la doble
imposicin econmica, si bien en este ltimo grupo las ltimas reformas o
estudios de reformas estn ms orientados a plantear distintas alternativas
de solucin.
En ese sentido los estudios recientes efectuados por el Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos estn especialmente orientados a dar respuesta a tres alteraciones en la neutralidad que resultan del sistema clsico o de
doble imposicin: el desestmulo a constituir sociedades de capital incorporadas versus sociedades de personas, el estmulo a la retencin de utilidades
a fin de reducir la doble imposicin, y por ltimo la falta de neutralidad entre el financiamiento de las inversiones en base a deudas en lugar de recurrir a nuevas emisiones de acciones.8
Como seala el estudio indicado, el sistema clsico es ineficiente ya que
establece diferencias en los niveles de tributacin segn las fuentes de financiamiento utilizadas. Bajo este sistema el contribuyente organizado como una
sociedad de capital tendr una carga tributaria distinta en caso de que se financie en base a nuevas acciones, que aquel contribuyente que est organizado como una sociedad de personas. Asimismo, una sociedad de capital
producir resultados distintos segn haya utilizado financiamiento accionario o financiamiento bancario para sus mismas inversiones, circunstancias
que tambin se repiten si la sociedad recurri para su financiamiento a la retencin de utilidades o bien a la colocacin de nuevas acciones, ya que existe
una disparidad entre la imposicin a la renta normal y a las ganancias de capital.
En sntesis, como se ha indicado en el anlisis, los pases han utilizado
distintos sistemas para lograr atenuar estas alteraciones en la neutralidad,
que ciertamente no son beneficiosos.
Tal como es el caso actual de Grecia, la propuesta del Departamento del
Tesoro y en cierta medida el caso argentino, se opt por excluir a los dividendos de la tributacin personal a la renta, buscando la nivelacin entre las
alcuotas que pagan las sociedades y la tasa marginal mxima de las personas. Aun as la situacin argentina resulta muy especial porque no slo no
tributan los dividendos en el impuesto a las ganancias, sino tampoco la retencin de utilidades o dividendos en acciones al haberse derogado el impuesto a las ganancias de capital, ni las rentas provenientes de colocaciones

N
N

N
N
N

Bonos del gobierno


Compra directa
de acciones
Propia empresa
Otras empresas
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
Personales
Vivienda propia

S
S

S
N

N
N

N
N

Otros
impuestos

N
N

S
S

N
N

N
N

Renta anual Renta anual


procedente procedente
del activo del activo

N
N

S
S

Valor del
activo

Otros
impuestos

Posesin de activos
IGPF1

NR

S
S

NR
NR

NR

Renta
Procedente
del activo

NR

S
S

NR
NR

NR

NR

Valor
original
del activo

Transferencias

NR
NR

N
N

NA

NR
NR

S
S

NA
NA

S
S

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital

Disposicin de activos

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

1 Impuesto a las Ganancias de personas fsicas.


Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.

Depositos bancarios

Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin

Tratamiento en el

IGPF1

financieras, que se encuentran exentas en el caso de las personas fsicas,


por lo cual la falta de neutralidad a nivel societario entre el financiamiento
va capital de riesgo y el financiamiento va deuda no es nivelado en cabeza
de la persona fsica.
Por ltimo, cabe mencionar una vez ms las conclusiones del citado informe donde se seala que el sistema de imputacin de crdito resulta ser
ms flexible para responder a distintos objetivos de poltica,9 pese a lo cual
el documento prefiri orientar sus conclusiones utilizando el sistema de exclusin de dividendo, ya que ste permite acomodarse mejor a las circunstancias propias de la situacin tributaria de los Estados Unidos, por lo que
sus conclusiones no son aplicables ante otras circunstancias.

Adquisicin de activos

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Tipo de
activo

ANEXO I
CUADRO A
ALEMANIA
TRATAMIENTO FISCAL DE LAS DIFERENTES FORMAS DE AHORRO

174
175

S
NA
N

Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
N
Personales
NA
Vivienda propia

N
NA

Otros
impuestos

N
NA

N
N
S

Bonos exentos
Compra directa de
acciones
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
Personales
Vivienda propia

S
S

NR

S
NA

NR

NR

NR

N
N

N
N

del activo

N
N

del activo

NA
NA

NA

NA

NA

NA

Valor del
activo

Otros
impuestos
Renta anual Renta anual
procedente procedente

IGPF1

Posesin de activos

NR

S
S

NR

NR

del activo

Renta
Procedente

NR

S
S

NR

NR

NR

NR

del activo

Valor
original

NA
NA

Transferencias

NR
NR

NR
NR

NA

NR
NR

S
S

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital

Disposicin de activos

NR
NR

NA

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

1. Impuesto a las Ganancias de personas fsicas.


Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD.

Bonos del gobierno

adquisicin

intereses

Deduccin
monto de

Deduccin
gasto

Otros
impuestos

Adquisicin de activos
Tratamiento en el IGPF1

NR

S
NA

NR

NR

Valor
original
del activo

Transferencias

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Depositos bancarios

Tipo de
activo

NA
NA

NA

NA

NA

Renta
Procedente
del activo

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital

Disposicin de activos

CUADRO C
ESTADOS UNIDOS
TRATAMIENTO FISCAL DE LAS DIFERENTES FORMAS DE AHORRO

S
NA

Valor del
activo

Otros
impuestos

Renta anual Renta anual


procedente procedente
del activo del activo

IGPF1

Posesin de activos

1. Impuesto a las Ganancias de personas fsicas.


Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD.

Compra directa de
acciones

Bonos del gobierno

Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin

Tratamiento en el IGPF1

Adquisicin de activos

Depositos bancarios

Tipo de
activo

CUADRO B
ITALIA
TRATAMIENTO FISCAL DE LAS DIFERENTES FORMAS DE AHORRO

176
177

179

S
S

1. En este captulo el impuesto a la renta de las personas fsicas slo se refiere al


impuesto global sobre la renta. El efecto de otros impuestos al ingreso, como seran
los aportes y contribuciones para el financiamiento de los sistemas de seguridad social, no estn incluidos ni en la informacin contenida en los cuadros incorporados ni
en las consideraciones y anlisis efectuados. Las razones para ello pueden ser encontradas en los documentos de la OECD (1996) pg. 31 y FMI (1986) pg. 131. Evidentemente, agregar las contribuciones a la seguridad social a la imposicin global a la renta, para la totalidad de los pases analizados, modificara los propsitos perseguidos y
los resultados obtenidos en este captulo.
2. Musgrave (1990) y Musgrave (1992), pg. 466.
3. Harberger (1990), pg. 35.
4. US Department of the Treasury (1992), pg. Vii.
5. US Department of The Treasury (1992), pg. viii.
6. US Department of the Treasury (1992), pag. 93.
7. Al respecto puede consultarse acerca de sus efectos sobre la tasa marginal efectiva, Cetrngolo y Gmez Sabaini (1996).
8. En relacin con este ltimo aspecto, estudios realizados por el Departamento de
Estudios del Congreso indican que, bajo supuestos muy realistas, el financiamiento en
base a deudas tributa a una tasa promedio del 20%, mientras que cuando se utiliza financiamiento accionario (acciones nuevas o reinversin de utilidades) el mismo se eleva al 48%, utilizando al efecto las alcuotas vigentes para 1991.
9. US Department of the Treasury (1992), pg. 93.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

NR
1. Impuesto a las Ganancias de Personas fsicas.
Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD

S
Vivienda propia

NR

S
S
NR
NR
NR
NR
S
S
N
N
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
Personales

N
N

N
N

N
N

N
N

N
N

N
N

S
S
S
NR
N
Compra directa
de acciones

NR

S
S
N
S
N
Bonos del gobierno

NR

S
S
NA
NR
NR
N
Depositos bancarios

Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

NOTAS

Valor del
activo
Renta anual Renta anual
procedente procedente
del activo del activo

IGPF o imposicin sobre


ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tratamiento en el IGPF1

Disposicin de activos
Posesin de activos
Adquisicin de activos

Tipo de
activo

CUADRO D
JAPN
TRATAMIENTO FISCAL DE LAS DIFERENTES FORMAS DE AHORRO

Ganancias Donaciones Herencia y


de capital intervivos sucesiones

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Transferencias

178

Balbi, R.: La imposicin a la renta de las empresas, CITAF-OEA, Buenos Aires.


Clarke, L.: Investing in Chile, 1995-1996, Santiago de Chile, 1996.
Cetrngolo, O. y Gmez Sabaini, J.C.: Efectos del sistema tributario sobre las alternativas de inversin, VIII Seminario Regional sobre Poltica Fiscal CEPAL, Santiago de
Chile, enero de 1996.
Coopers & Lybrand/Harteneck, Lpez y Cia: Summary of Business Conditions in Argentina, Buenos Aires, 1997.
Coopers & Lybrand: Brazil Overview, 1997.
Coopers & Lybrand: Mxico: a Guide for Businessmen and Investors, Mxico, 1994.
FIEL: El Sistema Impositivo Argentino, Buenos Aires, Manantial, 1991.
FMI: Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas, Washington DC, 1986.
Gmez Sabaini, J.C. y Gaggero, J.: Lineamientos para una Reforma del Sistema Tributario Argentino, Doc. T-37 (Proyecto PNUD Arg 93/009 y CITAF-OEA), agosto
de 1997.
Harberger, R.: World Tax Reform. Case Studies of Developed and Developing Countries,
International Center for Economic Growth, 1990.
Head, J. y Krever, R.: Company Tax Systems, Australian Tax Research Federation, N
9, 1997.
King, M. y Fullerton, D.: The Taxation of Income from Capital. A Comparative Study of
the United States, the United Kingdom, Sweden and West Germany, Universidad de
Chicago, 1984.
Musgrave, R. y Musgrave, P.: Hacienda Pblica, Mc Graw Hill, 1992.
OECD: Taxing Profits in a Global Economy, Pars, 1991.
OECD: Taxation and Household Saving: Country Surveys, Pars, 1994.

180

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

OECD: Taxation and Household Saving, Pars, 1994.


OECD: Revenue Statistics 1965-1995, Pars, 1996.
Shome, P. y Stotsky, J.: Financial Transactions Taxes, International Monetary Fund,
agosto de 1995.
Tanzi, V. y King, J.: The Taxation of Financial Assets: a Survey of Issues and Country
Experiences, International Monetary Fund, Washington, 1995.
U.S. Department of the Treasury: Integration of the Individual and Corporate Tax Systems: Taxing Business Income Once, Washington, 1992.

ANEXO AL CAPTULO 5
Casos especiales

181

PARTE 1
REGLAS DE CAPITALIZACIN EXIGUAS1
El objeto de este captulo es comentar ciertos aspectos relativos a las
Thin Capitalization Rules (reglas de capitalizacin exigua) en la Argentina,
Brasil, Chile, Mxico, Estados Unidos y Francia.

1. DEFINICIN
Las Thin Capitalization Rules son la normativa regulatoria de la estructura de capital de una empresa o inversin. En esta categora entran las normas atinentes a los medios por los cuales la empresa obtendr y administrar los recursos financieros necesarios para financiar sus operaciones.
Se trata primariamente de determinar la relacin entre deuda y capital
como componentes de la estructura financiera de una empresa.

2. SITUACIN EN LA ARGENTINA
Si bien no hay normas de Thin Capitalization en la Argentina, es aconsejable mantener una relacin deuda/capital razonable.

3. SITUACIN EN OTROS PASES LATINOAMERICANOS

3.1. Brasil
No hay limitaciones en la relacin deuda/capital.

3.2. Chile
Toda inversin extranjera en Chile, sea en capital o en deuda, debe introducirse a travs de uno de los siguientes vehculos legales (DL600 o Captulo
14) a eleccin del inversor, pudiendo combinarse ambos sistemas.
a) El Captulo 14 slo comprende inversiones en efectivo, debiendo ser registrados en el Banco Central de acuerdo con las reglas de intercambio
de divisas. Esta clase de inversiones no posee limitaciones relativas a
Thin Capitalization.
b) Las inversiones DL600 pueden ser hechas en equipos o en tecnologa; en

182

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

este ltimo caso con la aprobacin del Comit de Inversiones Extranjeras.


Esta clase de inversin debe poseer un 30% de capital, y debe ser formalizada a travs de la firma de un contrato de inversin extranjera con el
gobierno.

3.3. Mxico

No existen reglas relativas a Thin Capitalization que permitan a la autoridades mexicanas reclasificar deuda como capital.

4. SITUACIN EN LOS ESTADOS UNIDOS


En relacin a la existencia de Thin Capitalization Rules cabe mencionar
que cuando un deudor tenga una relacin deuda/capital mayor a 1,5 contra
1, la deduccin de intereses no puede realizarse si:
a) el pago de intereses es hecho a un accionista del exterior o una parte vinculada que no est sujeta al impuesto norteamericano por el inters recibido;
b) la deuda es garantizada por un accionista del exterior o una parte vinculada y el inters no est sujeto a una retencin en los Estados Unidos.
Cabe mencionar que en relacin a la determinacin de si un instrumento
es deuda o capital, la realidad econmica del trato prevalece sobre las formas. En este sentido, si la deuda es recalificada como capital, la sociedad no
podr deducir los intereses. Los elementos tenidos en cuenta para determinar si desde un punto de vista fiscal un instrumento es deuda o capital son:

la existencia de una fecha de vencimiento,


el derecho de poder reclamar el pago del capital y los intereses,
la participacin en la direccin de la empresa,
la posesin de un status igual o inferior al de los deudores ordinarios de
la empresa,
la relacin deuda/capital,
si la deuda es tenida por los accionistas en proporcin a su participacin
en la sociedad.

5. SITUACIN EN FRANCIA
En relacin a prstamos de (i) accionistas del exterior que se considere
que manejan una compaa francesa, o (ii) de un accionista del exterior con
una participacin en la compaa mayor del 50%, se debe mencionar que se
encuentran sujetos a las siguientes reglas:
El prstamo no puede exceder del 150% del capital de la compaa.
Cuando esta regla no se cumpla, el exceso de intereses sern tratados co-

183

mo dividendos. Esta limitacin no es aplicable en relacin a prstamos


otorgados a la subsidiarias por compaas francesas que califiquen como
sociedades madres. Esto significa que esta limitacin no se aplica cuando
la sociedad madre posee al menos el 10% del capital accionario de la subsidiaria.
El inters no es deducible si no ha sido efectivamente pagado en su totalidad.
La tasa mxima para que los intereses sean deducibles es igual al promedio anual del rendimiento bruto de bonos emitidos por empresas privadas.

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

ONs que no
cumplan con el
art. 36 bis
(oferta pblica)

0,5%
03
01
04
0,5%
03
01
01

09
3%
0,00
0,00
014
014
014
014

0,5%
0,00
01
04

09
3%
0,00
0,00
Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

03
0,5%
0,00

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

Plazo fijo

Ttulos de
FCI abierto con
oferta pblica

0,00
33%
05
05

0,5%

0,00
0,00
0,00
0,00

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

4,9%
4,9%
011
011

0,5%
03
0,5%
0,00

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
33%
0,00
0,00

0,00
33%
0,00
0,00
Ttulos de
Fideicomisos
financieros
con oferta pblica
(L. 24.441)

0,5%
03
01
04

4,9%

4,9%

07

02

4,9%

4,9%

4,9%

02

N/A

IIBB

08

33%

33%

33%

33%

Ganancias

33%

33%

33%

33%

33%

Ganancias

Intermediario (Comisin)

4,9%

4,9%

4,9%

4,9%

IIBB

Intermediario (Comisin)

Ganancias

Empresa

02

33%

33%

33%

Ganancias

Empresa

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

0,00
0,00
0,00
0,00

0,00
33%
0,00
0,00
Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del Exterior

0,5%
03
01
04

Ttulos
Pblicos
Nacionales

0,00
0,00
0,00
0,00

Ganancias
sobre la renta

33%
33%
33%
33%

0,00
0,00
0,00
0,00

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

IIBB
sobre la renta

Bienes Pers.
sobre los ttulos

0,5%
03
01
04

08
3%
0,00
0,00

Ons del art.


36 bis (oferta
pblica)

Sujeto

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin6
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

Particip.
en Soc. en
Comandita local

0,00
0,00
0,00

03
01
04

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

0,00

Ganancias
sobre la renta

0,5%

Bienes Pers.
sobre los ttulos

0,00

IIBB
sobre la renta

Ahorrista

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin6
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

Cuotasparte
de S.R.L. local

Activo

Personas fsicas
Obligados a practicar
ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

Sujeto

Ahorrista

Acciones
de una sociedad
local

Activo

TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE INVERSIONES FINANCIERAS2

PARTE 2

184
LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

185

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

Facturas de
crdito

Bienes Pers.
sobre los ttulos
0,5%
0,00
01
04
0,5%
03
0,5%
0,00

IIBB
sobre la renta
09
3%
0,00
0,00
010
010
011
011
33%
33%
13,20%12
13,20%12

0,00
33%
0,00
0,00

Ganancias
sobre la renta

02

33%13

Ganancias

Empresa

4,9%

4,9%

IIBB

33%

33%

Ganancias

Intermediario (Comisin)

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

guros, fondos abiertos de inversin, fondos de pensin o entidades bancarias o financieras cuyas casa matrices estn constituidas o radicadas en pases en los que sus bancos centrales u organismos equivalentes hayan adoptado los estndares internacionales de supervisin
bancaria establecidos por el Comit de Bancos de Basilea. Asimismo, existen disposiciones reglamentarias que establecen que la presuncin no se aplica a las acciones o ttulos representativos de deuda colocados por oferta pblica, y se restringe a entidades que tengan en su
objeto la prohibicin de realizar actividades en el pas donde se encuentra o que no tengan acciones nominativas.
(5) Esta exencin no surtir efecto, quedando gravadas al 29,7%, si no se probare que no existe una transferencia a fiscos extranjeros, salvo
que exista un tratado de doble imposicin.
(6) Cabe mencionar que acorde al artculo 30 de la L.S.C., las sociedades annimas y en comandita por acciones slo pueden formar parte
de sociedades por acciones.
(7) En este casillero del cuadro se considera la imposicin a la ganancia del fideicomiso (Trust), el cual no estar gravado si se cumple con
los requisitos del 3er. prrafo del artculo 10 del Decreto 780/95.
(8) No es sujeto del impuesto por lo que no debe tributar el mismo.
(9) En principio se encontrara fuera del objeto del impuesto, sin embargo, la solucin no est legislada claramente.
(10) Salvo que realice actividad habitual en la jurisdiccin.
(11) Si bien se verificara el hecho imponible, no se ha previsto un sistema de retencin o de designacin de responsables sustitutos para el
caso.
(12) Suponiendo que el ahorrista cobra al vencimiento de la factura.
(13) A excepcin que proceda el beneficio de la deduccin de las utilidades.
(14) Se requiere que sea una emisin de Obligaciones Negociables (ONs) que cumplan con la Ley 23.576.
N/A = No aplicable.
IIBB = Ingresos Brutos de la Capital Federal.

Los cuadros han sido confeccionados suponiendo:


a) que el total de la ganancia de la empresas se afect al pago del rendimiento.
b) que la alcuota aplicable a las personas fsicas en el impuesto a las ganancias es del 33%.
c) que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB) es el correspondiente a la Capital Federal.
d) que el intermediario es una entidad financiera de la ley 21.526 que cobra una comisin por su tarea.
e) que el sujeto denominado Empresa es el emisor del ttulo y/o derecho que se analiza, vale decir que adems de una empresa privada
puede comprender un fideicomiso, el Estado Nacional o un FCI, entre otros.
(1) No existe rgimen de recaudacin aplicable por lo que no se debera ingresar el gravamen.
(2) La alcuota aplicable es la del 33%, pero se asume que el total del ingreso es deducido por ser necesario para hacer frente al pago de intereses o rendimiento de la deuda.
(3) A excepcin de que se trate de una persona fsica o sucesin indivisa.
(4) Cuando la titularidad directa de los bienes corresponda a sociedades, empresas, establecimientos estables, patrimonios de afectacin o
explotaciones domiciliados o, en su caso, radicados o ubicados en el exterior, en pases que no apliquen rgimen de nominatividad de los
ttulos valores privados, se presumir, sin admitir prueba en contrario que los mismos pertenecen a personas fsicas o sucesiones indivisas
domiciliadas o en su caso ubicadas en el pas. Esta presuncin no ser de aplicacin cuando los titulares directos sean compaas de se-

Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior

Sujeto

Ahorrista

Ttulos de
FCI cerrado con
oferta pblica

Activo

186
LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

187

188

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

PARTE 3
ANLISIS IMPOSITIVO DE
LOS PRODUCTOS DERIVADOS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

189

PUT
La prima percibida por el vendedor reducir el costo del activo a ser entregado al comprador de la prima.

Cash Settlement
1. INTRODUCCIN
A pesar de que no existen normas especficas sobre instrumentos derivados en la legislacin tributaria argentina se intentar realizar un anlisis de
acuerdo a los principios que regulan cada impuesto en particular. Asimismo,
se incluyen recomendaciones a la luz de la normativa vigente en los principales pases desarrollados. Finalmente, se ha considerado la estructura impositiva para instrumentos financieros.

En este caso si la opcin expira In the Money el vendedor tendr un resultado negativo que reducir la base imponible de su impuesto a las ganancias.

Compra de una opcin por un sujeto local


El comprador de una opcin tiene las siguientes alternativas:

Ejercer la opcin
2. EXPERIENCIA INTERNACIONAL
La experiencia internacional indica que la mayora de los pases desarrollados como Alemania, Estados Unidos, Japn, Reino Unido, etc., aplica como criterio la gravabilidad de la renta proveniente de transacciones con instrumentos financieros derivados en funcin de la residencia del beneficiario.
En la legislacin argentina aplicar este criterio significara que se identifique
la fuente de la ganancia de acuerdo a la residencia de las partes involucradas pero no aplicando las retenciones (Whitholding Tax) a beneficiarios del
exterior (para las operaciones con derivados).

Si la opcin comprada expira In the Money el comprador tendr un resultado positivo que estar gravado para los sujetos que realizan ajuste por
inflacin.

Vender una opcin


El resultado por la compra/venta de la prima estara alcanzada por el impuesto a las ganancias para los sujetos comprendidos en ajuste por inflacin.

No hacer nada
3. OPCIONES

a) Impuesto a las ganancias


Venta de una opcin por un sujeto local
La prima pagada por el comprador representa la compensacin del vendedor por el riesgo asumido de vender o comprar un activo, financiero o no,
donde el derecho de vender o comprar el activo pertenece al comprador. El
vendedor obtendr una ganancia por la prima nicamente cuando el comprador no ejercite su derecho. De acuerdo a la realidad econmica (y principios contables tambin) dicho resultado se produce a la expiracin del contrato. En el caso de sujetos obligados a realizar ajuste por inflacin dicho
resultado estara alcanzado.

Phisical Delivery

CALL
En caso de entrega del activo al momento del ejercicio la prima representar un ingreso adicional del vendedor por sobre el precio de ejercicio a pagar por el comprador.

Si la opcin expira Out of the Money el comprador registrara una prdida que sera deducible (como gasto) para el impuesto a las ganancias, si de
acuerdo a los supuestos del impuesto dicho costo fue incurrido para mantener la ganancia gravada (por ejemplo compra de un hedge sobre la tasa de
inters).

Venta de una opcin por un beneficio del exterior


La interpretacin ms representativa de la realidad econmica indica que
no debera efectuarse retencin alguna al vendedor ya que el ingreso del mismo pertenece a la fuente donde dicho vendedor desarrolla su actividad. En
este caso la actividad es realizada en el exterior por un sujeto no residente
en el pas. Asimismo no existira actividad alguna y/o prestacin en el territorio argentino, ni colocacin de capital en el mismo. Por otro lado de acuerdo a lo expresado anteriormente, el resultado de las operaciones de opciones
se verifican al vencimiento, por lo tanto en el momento de la venta del derivado es imposible determinar si existe un resultado o no. Ocasionalmente algunos bancos de inversin del exterior reconocen al momento de la venta un
resultado por el spread entre bid and offer volatility, sin embargo, en la
prctica, dicho spread no supera el 5% del precio de la prima. Finalmente,

190

191

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN

si se interpreta que esta operacin est alcanzada, la prima estara gravada


con una retencin (en carcter de pago nico y definitivo) del 29,70%.

operaciones realizadas con contrapartes extranjeras debera considerarse dichas operaciones como de fuente argentina.

Compra de una opcin por un beneficiario del exterior

Beneficiarios del exterior

Ejercicio de la opcin

Los pagos por ajuste en el precio del futuro no estaran alcanzados por
tratarse de una actividad en el exterior por un sujeto residente (domicilio de
administracin y donde toma sus decisiones), sin embargo si se interpreta
que esta operacin se encuentra sujeta a retencin, la misma ascendera al
29,70%.

ste es un punto discutido por la doctrina ya que existen elementos que


sostienen que la fuente se encuentra en la jurisdiccin donde el comprador
tiene su administracin, sin embargo es tambin sostenible que el comprador obtuvo un derecho de una entidad domiciliada en la Argentina. En caso
de que se considere gravada la operacin, la retencin ascendera al
29,70%.

Compra/venta de la opcin
Si la compra/venta se realiza entre extranjeros no estara alcanzada por
el impuesto. En el caso de una compra/venta a un sujeto argentino aparece
otro punto en discusin de la doctrina.

b) Impuesto al valor agregado


Bajo el esquema de cash settlement el comprador paga un precio por el
derecho de recibir, si hubiere, una compensacin del vendedor. De acuerdo
a la legislacin y normativa vigente este evento estara al margen del Impuesto al Valor Agregado.

Futuros
4. PHYSICAL DELIVERY
La entrega de un activo como consecuencia de la liquidacin de una operacin de futuro estar regida por las normas que regulen la tradicin de dicho activo (ver cuadro sobre tratamiento impositivo de inversiones financieras en este mismo captulo).

Cash Settlement
Impuesto a las ganancias
Sujetos obligados a realizar ajuste por inflacin
Todas las ganancias obtenidas por los obligados a realizar el ajuste por
inflacin se encuentran gravadas por el impuesto, incluyendo las operaciones de futuro. Asimismo, a fin de computar los quebrantos originados por

Impuesto al valor agregado


Las liquidaciones por compensacin no constituyen un ingreso gravado,
ya que representa el flujo de fondos de la finalizacin del contrato.

NOTAS
1. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicols Malumin, de Coopers & Lybrand /Harteneck, Lpez y Ca.
2. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicols Malumin de Coopers & Lybrand/Harteneck, Lpez y Ca.

TERCERA PARTE
IMPOSICIN AL CONSUMO

CAPTULO 6
Los impuestos al consumo.
Aspectos conceptuales
Oscar Libonatti

1. INTRODUCCIN
En la Argentina, a comienzos de la dcada del 90, se inici un proceso de
revalorizacin y fortalecimiento de la imposicin general al consumo. Este
proceso tuvo dos hitos, por una parte los cambios introducidos en el diseo
del impuesto al valor agregado en el perodo 1989-1990 dirigidos a estructurar un impuesto de base generalizada sobre bienes y servicios, con tasa nica, con plena deduccin de la inversin y basado en el principio de destino
(tasa cero a exportaciones, tasa general sobre importaciones). Con estos
cambios el IVA argentino pas a formar parte del grupo de IVA-consumo de
mejor diseo entre los existentes en el mundo.
El segundo hecho significativo estuvo referido a la imposicin indirecta
provincial, ms especficamente al Impuesto a los Ingresos Brutos, y consisti en la declaracin de voluntad de sustituir esta mecnica distorsiva y anticuada de imposicin a las ventas por un impuesto a las ventas finales, expresada por las provincias que adhirieron a los Pactos Fiscales de 1992 y
1993.
Revalorizar la imposicin al consumo es sinnimo de preocupacin por
los efectos econmicos de los tributos y de una bsqueda de formas de tributacin que disminuyan o atemperen los costos de eficiencia asociados a la
extraccin de impuestos.
Especficamente la imposicin general al consumo es un medio para remover los efectos negativos de otras alternativas de imposicin sobre los incentivos a ahorrar; de eliminar los tratamientos impositivos no igualitarios
sobre distintos tipos de inversin y producir una mejor asignacin del stock
de capital disponible y por supuesto de gravar uniformemente el consumo de
todos los bienes y servicios, evitando alteraciones artificiales en la estructura
de precios relativos de unos y otros, motivadas por la incidencia de impuestos no neutrales.
El camino transitado hasta el presente es demostrativo de la progresiva
prdida de impulso del afn reformista de la imposicin indirecta.
En el caso de los tributos indirectos federales y especficamente del impuesto al valor agregado, cabe mencionar entre los aspectos que permanecen

196

197

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

pendientes de una solucin superior a la arbitrada en la ley nacional de IVA,


los referidos al tratamiento del sector financiero y asegurador; a la no automaticidad del descuento de los crditos fiscales por compras de bienes de capital; al tratamiento del pequeo contribuyente a travs del rgimen de acrecentamiento de tasa para responsables no inscriptos y al uso de exenciones
como supuesto mecanismo de alivio de la carga impositiva en sectores tales
como salud, educacin, cultura y entidades sin fines de lucro.
Asimismo en lo que hace al diseo bsico del IVA, se ha ido abandonando el principio de tasa nica, coexistiendo en la actualidad tres tasas diferenciadas (la general, la reducida para el sector construccin y la diferencial
sobre el consumo de ciertos bienes y servicios) adems de la tasa cero para
exportaciones, con la aparente intencin oficial de ampliar la cantidad de
bienes gravados a alcuota reducida.
A estos problemas se suman los derivados de los procedimientos arbitrados por el organismo fiscal para recaudar el impuesto, bsicamente los relacionados con la proliferacin de sistemas generales y especficos de percepcin y retencin, as como las trabas existentes para una aplicacin rpida y
eficaz del tratamiento de tasa cero a las exportaciones.
En cuanto a la imposicin indirecta provincial la realidad actual es sumamente frustrante, no solamente en trminos del paradigma planteado a
inicio de los 90 (sustitucin de la imposicin indirecta provincial en cascada
por un tributo neutro que recayera exclusivamente sobre ventas finales) sino
incluso con relacin a la estructura interjurisdiccionalmente armonizada de
Ingresos Brutos existente con anterioridad al Pacto Fiscal de 1992.
En efecto, al muy desigual cumplimiento provincial de los compromisos
de desgravacin de sectores en Ingresos Brutos se ha sumado, ltimamente,
el abandono de la propia filosofa del Pacto Fiscal en cuanto a estructurar
una forma de imposicin pura sobre el consumo, como queda demostrado
con la interpretacin dada a la desgravacin de la industria (slo se la extiende a industrias con establecimiento propio en la jurisdiccin concedente).
Ambos hechos conforman un panorama de grave prdida de transparencia y
homogeneidad en cuanto al tratamiento de las actividades en Ingresos Brutos en las diferentes jurisdicciones, y de creciente conflictividad en materia
de atribucin interjurisdiccional de bases imponibles, exacerbada esta ltima con la aparicin de regmenes provinciales de retencin/percepcin que
imitan los desarrollos realizados al respecto por la Nacin en el caso de IVA.
Por otra parte, estos regmenes provinciales de retencin/percepcin, ante la
diversidad de los Impuestos a los Ingresos Brutos provinciales, potencian los
problemas de costo de cumplimiento de los contribuyentes obligados a actuar en calidad de agentes de retencin y percepcin.
Un motivo no menos importante de preocupacin en cuanto a las caractersticas que est tomando la imposicin indirecta a nivel de los gobiernos
locales lo brinda la creciente transformacin de las tasas municipales de seguridad e higiene en gravmenes municipales sobre los Ingresos Brutos, y
las consecuencias negativas que de ello se derivan en trminos de asignacin
de recursos, de equidad y de riesgo de guerras tributarias entre gobiernos locales a que puede dar lugar, ante la inexistencia de mecanismos concertados
entre municipios para atribucin de base.

El informe sobre imposicin indirecta se ha estructurado en torno del


tratamiento de los problemas identificados en los prrafos anteriores.
Previo a ello se plantea la discusin sobre la deseabilidad de la imposicin al consumo respecto a su principal alternativa, la imposicin al ingreso,
analizndose las razones de eficiencia y neutralidad en favor de tal tipo de
imposicin y sus repercusiones en trminos de equidad; as como la incidencia de la tributacin al consumo desde el punto de vista de los costos administrativos del sistema tributario y de los costos de cumplimiento que impone sobre el contribuyente.
Posteriormente, en los captulos 8, 9 y 10 se pasa revista, sobre la base
de tres documentos independientes, a los principales problemas de diseo y
administracin que plantea el IVA argentino, sugirindose alternativas de solucin. Son analizados los temas referidos al tratamiento impositivo de las
exportaciones, la inversin, el pequeo contribuyente, el uso de exenciones y
otros tratamientos especiales y la imposicin sobre entidades financieras,
entre los principales.
En el captulo 11 se estudia la evolucin reciente de la imposicin indirecta provincial y municipal, hacindose el inventario de los principales problemas existentes.
Finalmente en el captulo 12 se analiza el problema tal vez ms acuciante
que presenta en la actualidad la imposicin indirecta en el pas, el de cmo
lograr en un pas federal como la Argentina un uso ms extendido de la imposicin al consumo correctamente diseada y crecientemente armonizada y
compartida entre niveles de gobierno nacional, provincial y municipal.

2. VENTAJAS ECONMICAS DE LA IMPOSICIN DE CONSUMO E


IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS

2.1. Eficiencia
El rasgo central de la imposicin al consumo es que no altera los incentivos a ahorrar, en el sentido de que trata de igual manera al consumo actual
y al consumo futuro, contrariamente a lo que ocurre con la imposicin al ingreso.
Esta caracterstica de neutralidad puede ilustrarse siguiendo a Slemrod y
Bakija (1996) mediante el siguiente ejemplo:
Supngase el caso I donde el ingreso del contribuyente es $ 100, la tasa de inters es 10% y el fisco cobra un impuesto al ingreso a una tasa del
20%. Si el individuo en cuestin decide consumir en el perodo 1 el ingreso
disponible una vez pagado el impuesto a las ganancias, su situacin es la
que muestra el cuadro 1.
Si optara por ahorrar en el perodo 1 el ingreso disponible, obtendra en
el perodo 2 un ingreso adicional de $ 8 (10% de 80). Dado que el impuesto
al ingreso grava a aquellos que se obtienen en concepto de inters, su situacin queda reflejada en el cuadro 2.
En resumen, en presencia del impuesto a las ganancias la alternativa
abierta al contribuyente es la de consumir enteramente en el perodo 1 su

198

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

CUADRO 1

CUADRO 4
$

Ingreso bruto

100

199

Perodo 1
$

Perodo 2
$
110

Impuesto a las ganancias

20

Ingreso disponible

100

Ingreso disponible

80

Ahorro

100

Consumo

80

Impuesto al consumo

22

Consumo neto

88

CUADRO 2

Ingreso bruto

Perodo 1
$

Perodo 2
$

100

Impuesto a las ganancias

20

1,6

Ingreso disponible

80

86,4

86,4

80

Consumo
Ahorro

ingreso disponible ($ 80) o bien ahorrarlo y consumirlo en el perodo siguiente, en cuyo caso puede gastar $ 86,4. Si decide ahorrar el retorno neto que
obtiene es equivalente al 8% y resulta inferior a la tasa de inters del 10%
por la incidencia de la tasa impositiva (20%) sobre los intereses ganados.
En el caso II los datos son similares a los del caso I excepto que la imposicin sobre el ingreso es sustituida por la imposicin sobre el consumo, a la
misma tasa de 20%.
Si el contribuyente decide consumir todo su ingreso en el perodo inicial
su situacin es la que se observa en el cuadro 3.
Si decidiera ahorrar la totalidad de su ingreso disponible en el perodo 1,
sus posibilidades de consumo en el perodo 2 seran las que vemos en el
cuadro 4.
Con un impuesto al consumo el retorno neto del ahorro es equivalente a la

tasa de inters (10% en el ejemplo). La decisin de consumir o ahorrar queda


totalmente independizada de factores impositivos y se toma en funcin de la
tasa de inters y la preferencia del individuo por consumir hoy versus la alternativa, ms azarosa, de posponer el gasto habida cuenta del consumo incremental asociado a la tasa de inters que gana sobre su ahorro.
El impuesto al consumo no altera en consecuencia el retorno neto que se
obtiene del ahorro respecto al que hubiera prevalecido en ausencia de imposicin. Si en vez de un individuo el sujeto imponible fuera una empresa, la
neutralidad de la imposicin sobre el consumo respecto de la imposicin sobre el ingreso queda reflejada en el hecho de que mientras estA ltima permite, en la determinacin de la ganancia gravable, la deduccin de la depreciacin de la inversin (depreciacin que es adems una aproximacin
imperfecta a la real depreciacin econmica de los bienes de capital), la imposicin sobre el consumo sencillamente excluye a la inversin de la base
gravable.
As por ejemplo supngase que en presencia de un impuesto a las ganancias del 20% una empresa, que obtiene una ganancia bruta de $ 100, puede
optar entre distribuirla enteramente o comprar un bien de capital que por
simplicidad, se supone con slo un perodo de vida til y con un rendimiento
de 10% sobre su precio de compra.
Las alternativas de este caso I son las siguientes (cuadros 5 y 6).
El retorno econmico de la inversin en la mquina (10%) se reduce por
el efecto del impuesto a las ganancias al 8%. Es decir, con distribucin inCUADRO 5

CUADRO 3
Perodo 1
$
Ingreso disponible

100

Perodo 1
$
Distribucin de dividendos
Ganancia bruta

100

Impuesto al consumo

20

Impuesto a las ganancias

20

Consumo neto

80

Dividendos distribuidos

80

200

201

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

CUADRO 6

Con un impuesto al gasto a nivel de la empresa, la eleccin es entre $


80 de dividendos distribuidos en el perodo 1 o bien $ 88 en el perodo 2.
El retorno bruto y neto de la inversin es 10%, exactamente el que hubiera existido en un contexto sin impuestos. Al igual que en el ejemplo del individuo se corrobora la neutralidad del impuesto al gasto en las decisiones
de inversin, en contraposicin a los gravmenes sobre el ingreso empresario que, al imponer la inversin en s misma (neta de depreciacin) y el retorno de tal inversin, provocan un desincentivo directo sobre esa actividad.
Es conveniente reparar en que, desde el punto de vista econmico, la
neutralidad sobre las decisiones de ahorro e inversin de un impuesto al
consumo es equivalente a la que se lograra de aplicarse un impuesto uniforme exclusivamente sobre los ingresos derivados del trabajo personal (sea bajo relacin de dependencia o en forma independiente), que excluyera en consecuencia a todos los ingresos derivados de cualquier forma de ahorro o
propiedad de capital (intereses, dividendos, etc.). Si ste fuera el caso y utilizando siempre los datos de los ejemplos anteriores, un individuo que obtiene
de su trabajo personal ingresos por $ 100 y tributa un impuesto sobre los
mismos del 20%, tiene la alternativa de ahorrar los $ 80 restantes a la tasa
del 10%, de manera de obtener en el perodo siguiente ingresos de capital
(capital ms inters) por valor de $ 88 que no resultan gravables. Nuevamente la alternativa se plantea entre consumir hoy $ 80 o bien consumir maana $ 88, el incentivo para optar por esta ltima es la tasa de retorno del 10%
que resulta igual a la tasa de inters y a la que hubiera existido ante la ausencia total de imposicin.
Esta equivalencia entre impuesto al consumo e impuesto al ingreso del
trabajo sirve tambin para poner de manifiesto que ambos distorsionan el incentivo a trabajar. En la medida en que reducen el retorno neto del ingreso
salarial (la cantidad de bienes y servicios que pueden adquirirse con el ingreso derivado de una hora de trabajo adicional) sea directamente en el caso del
impuesto sobre los salarios, o indirectamente a travs del aumento equiporporcional del precio de todos los bienes y servicios en el caso del impuesto al
consumo, ambos producen un efecto sustitucin en contra de la cantidad de
trabajo ofrecida y a favor de asignar ms tiempo a actividades fuera de mercado (actividades que no producen ingreso salarial imponible). El efecto neto
no necesariamente ser una disminucin de la oferta de trabajo, toda vez
que los propietarios de este factor son ms pobres, con lo que se vern impulsados a trabajar ms horas para recuperar al menos parte del ingreso
perdido. El efecto neto de la imposicin al trabajo directa o indirecta (a travs de un impuesto al consumo) depender en consecuencia del peso relativo
de estas dos fuerzas contrapuestas (efecto sustitucin y efecto ingreso). En
trminos de las decisiones ocio/trabajo ni el impuesto al consumo ni el impuesto al ingreso del trabajo personal son gravmenes neutrales, como tampoco lo es el impuesto a las ganancias.
Relacionado con este punto se aduce que el sesgo en contra de la oferta
de trabajo es ms intenso con un impuesto al salario (o con su equivalente
impuesto al consumo) que bajo un impuesto al ingreso, puesto que para producir una misma recaudacin requieren una tasa impositiva ms alta (el in-

Perodo 1
$

Perodo 2
$

Compra del bien de capital


Ganancia bruta
Depreciacin

100

88

80

Impuesto a las Ganancias

20

Compra maquinaria

80

86,4

Dividendos distribuidos

1,6

mediata de los dividendos el accionista/propietario recibe $ 80, si opta por


invertir en la maquinaria, en el perodo 2 obtiene $ 86,4, esto implica un retorno neto de impuesto del 8%.
Si en el caso II el impuesto a las ganancias empresarias es reemplazado
con un impuesto al gasto empresario, la situacin resultante es la que
muestran los cuadros 7 y 8.

CUADRO 7
Perodo 1
$
Distribucin de dividendos
Ganancia bruta

100

Inversin

Gasto gravable

100

Impuesto al gasto

20

Dividendos distribuidos

80

CUADRO 8
Perodo 1

Perodo 2

Ganancia bruta

100

110

Inversin

100

Gasto gravable

110

Impuesto al gasto

22

Dividendos distribuidos

88

Compra del bien de capital

202

203

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

greso es una base imponible mayor que la dada por el consumo o el ingreso
del trabajo).
La equivalencia entre el impuesto al consumo y el impuesto al ingreso del
trabajo personal deja de ser tal cuando se considera el stock de riqueza acumulada. En presencia de tal stock la introduccin de una u otra clase de impuesto genera efectos distintos. El impuesto al salario no afecta a los tenedores de la riqueza preexistente, es ms, ellos podran desahorrar (consumir)
esa riqueza sin ser alcanzados por el gravamen que slo incide sobre el flujo
de ingresos del factor trabajo. Por el contrario si se introdujera un impuesto
al consumo, automticamente los tenedores de riqueza veran disminuir el
valor actual de dichas tenencias exactamente en la proporcin de la tasa del
impuesto al consumo, porque ste pasa a gravar el flujo de servicios de consumo que es producido por ese stock de riqueza (no importa qu tipo de ingreso financia el consumo, ste es gravado sea que haya sido financiado por
ingresos del trabajo u otros derivados de la riqueza acumulada con anterioridad a la introduccin del impuesto en cuestin). Por lo tanto un impuesto
al consumo requiere, para lograr un mismo nivel de recaudacin, una tasa
impositiva inferior a la de un impuesto al ingreso del trabajo personal, porque su base imponible es ms amplia. Paralelamente los efectos distributivos
de uno y otro tipo de impuesto no son equivalentes.
Estructurar el sistema impositivo en torno a la imposicin del consumo
tiene pues la ventaja de eliminar todo tipo de discriminacin, de raz impositiva, sobre el ahorro y la inversin. Si ello redunda en ms ahorro e inversin
previsiblemente existir mejora de la productividad y de la performance de
crecimiento de la economa.
Sin embargo eliminar una cua impositiva que grava el ahorro no es sinnimo de que el ahorro aumente. As lo har va el efecto sustitucin al
aumentar el retorno que percibe quien decide ahorrar pero, como en el caso
de la oferta de trabajo, tambin aqu existe un efecto ingreso que opera en
sentido contrario (dado el mayor retorno, sacrificando menos consumo presente se obtiene igual nivel de ahorro y por lo tanto de consumo futuro).
Ms evidentes son las ventajas que reporta la imposicin basada en el
consumo en trminos de eliminar los tratos desiguales a distintas formas de
inversin, que inevitablemente se dan con el impuesto a las ganancias. En
efecto, diferentes esquemas de amortizacin que slo muy imperfectamente
reflejan la real depreciacin econmica, diferentes tratamientos a la inversin segn la fuente de financiamiento de la misma (deuda versus fondos
propios), tratamientos diferenciales segn la forma jurdica que adopte la
empresa, reducciones o liberacin deliberada del impuesto para cierto tipo
de inversiones o para las realizadas en determinadas localizaciones, tratos
diferentes segn que el retorno de la inversin adopte la forma de un flujo o
de variaciones en el valor de un activo (ganancias y prdida de capital), etc.,
son ejemplos de las diferentes clases de distorsiones a que da lugar el tratamiento de la inversin bajo el impuesto a las ganancias, y que automticamente dejan de existir en el contexto de la imposicin al consumo, independientemente de la forma que esta ltima adopte. La imposicin al consumo
implica pues una forma directa y fcil de otorgar un trato igualitario para la
inversin sin importar su naturaleza, ni la del sujeto que la realiza ni la de la

fuente que la financia o la regin en que se localiza, pues todo tipo de inversin es sencillamente gravada a una sola tasa uniforme e igual a cero.

2.2. Neutralidad
Otro rasgo positivo de la imposicin al consumo, cuando es generalizada
y a tasa uniforme, es que no altera la estructura de precios relativos de los
bienes y servicios de la economa.
Cuando ella se instrumenta a travs de alguna forma de imposicin a las
ventas cabe tener en cuenta que, dependiendo de la variante que se adopte,
tales impuestos podran resultar distorsivos desde el punto de vista de la
produccin, si provocan un encarecimiento del costo de produccin de los
bienes de consumo por encima del que hubiera prevalecido en ausencia de
impuestos; o desde el punto de vista del consumo, si afectan al precio relativo entre los diversos bienes de consumo y consecuentemente la eleccin de
los consumidores.
La neutralidad en trminos de produccin se logra si los impuestos no inducen a las firmas a cambiar los mtodos y tcnicas de fabricacin y en general la forma con que ellas organizan la produccin.
La neutralidad en trminos de consumo se logra si los impuestos a las
ventas no inducen a los consumidores a variar sus elecciones previas a la
aparicin de tales gravmenes.

a) Neutralidad en produccin
Para que los impuestos a las ventas no provoquen distorsiones en produccin el componente impositivo, como porcentaje del precio o valor, debe
ser el mismo, no importa la forma o tcnica empleada para producirlo. Si este porcentaje dependiera positivamente del largo de la cadena productiva
previa a que el bien llegue al consumidor (nmero de veces en que el bien
pasa de una etapa de produccin y/o distribucin a otra), entonces el impuesto a las ventas alentara una integracin vertical de las etapas de produccin y distribucin que permitira minimizar el componente impositivo.
Por las mismas razones estos impuestos podran inducir a alterar la secuencia natural de etapas de produccin y/o distribucin corriendo hacia
atrs o adelante alguna de ellas para, nuevamente, disminuir la incidencia
impositiva.
ste es el denominado efecto cascada de los impuestos a las ventas, y
para aminorarlo en general se ha recurrido al procedimiento de eliminar o
disminuir la carga impositiva sobre los bienes que tpicamente son insumos
de otros bienes gravados.
Para ello existen dos procedimientos bsicos:
1. Mtodos de crdito fiscal: la firma registrada puede descontar del impuesto que grava sus ventas los impuestos pagados sobre sus compras a
otra/s firma/s registrada/s. De hecho esta es la mecnica empleada por
el IVA-crdito.

204

205

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

2. Mtodos de suspensin del impuesto: cuando se trata de transacciones


entre firmas registradas, de manera que el impuesto tiene lugar slo
cuando se produce la venta a una firma no registrada por parte de una
firma registrada (ste suele ser el procedimiento empleado por los impuestos a las ventas minoristas).

vamen general a las ventas) puede sealarse que lesionara menos la neutralidad (desde el punto de vista de la produccin) porque admite el uso de procedimientos para eliminar o compensar la carga impositiva sobre los insumos gravados utilizados en la etapa manufacturera. No obstante subsisten
los problemas de incentivo a la integracin (tpicamente de procesos tales como el envasado, el acopio, el transporte, etc.) y se plantean graves dificultades desde el punto de vista del diseo y administracin del gravamen, bsicamente la determinacin de qu etapas o actividades estarn gravadas y
cules quedan desgravadas, la determinacin del precio gravable o tratamiento de las ventas entre compaas relacionadas, etc.
Los impuestos a las ventas mayoristas inciden sobre las ventas de los comerciantes mayoristas a los distribuidores minoristas y eventualmente a
consumidores finales. Afectan el criterio de neutralidad en el consumo en el
mismo sentido que un impuesto a las ventas a nivel de manufactura, ejerciendo un menor incentivo a la integracin hacia atrs pero, como contrapartida, ofreciendo una oportunidad de integracin hacia adelante entre el
nivel mayorista y minorista. Desde el punto de vista administrativo presentan la dificultad de definir el tratamiento de aquellas firmas comerciales que
se dedican tanto a la venta mayorista como minorista.
El impuesto a las ventas minoristas recae indirectamente sobre los consumidores finales (incluye las ventas ocasionales tanto de industriales como
de distribuidores mayoristas directamente al pblico) y resulta neutral toda
vez que la alcuota impositiva nominal (o legal) y la real coincidan por no
existir efecto cascada, es decir no se graven compras intermedias ni las de
bienes de capital. Por naturaleza es un gravamen basado en el principio de
destino.
Los impuestos a las ventas minoristas existentes (Estados Unidos y Canad son los principales ejemplos) no satisfacen sin embargo los criterios de
neutralidad, en principio porque no gravan los servicios, con lo cual generan
una tendencia a consumir relativamente ms servicios que bienes y dan lugar a problemas de administracin tributaria relacionados con la manera de
distinguir el componente de servicios incorporado al valor de un bien final,
cuando ambos conceptos estn incorporados en una venta final.
Adicionalmente, la exencin de bienes bsicos (alimentos, medicinas,
etc.) es otra fuente de no neutralidad y complejidad administrativa. Por ltimo, si bien las materias primas y bienes intermedios quedan fuera del impuesto puede no ocurrir lo mismo con los bienes de capital, que de quedar
gravados generan las distorsiones a nivel de la produccin que han sido comentadas.1
El impuesto al valor agregado variante crdito es recaudado en todas (o
casi todas) las etapas del proceso de produccin y distribucin, recibindose
en cada una de ellas un crdito fiscal por el impuesto contenido en las compras, incluidas las de bienes de capital. Consecuentemente, la base imponible (la sumatoria de los valores aadidos a lo largo del proceso de produccin y distribucin) es el precio de venta final del bien (excluido el impuesto),
y resulta idntica a la base sobre la que incide un impuesto a las ventas minoristas.
El IVA es superior a otras alternativas de imposicin a las ventas, pero en

b) Neutralidad en el consumo
La neutralidad desde el punto de vista de la produccin es una condicin
necesaria pero no suficiente para que el gravamen tambin lo sea con respecto a las elecciones de los consumidores. Para esto ltimo el componente
impositivo, expresado como porcentaje del precio de venta final, debera ser
uniforme para todos los bienes y servicios. Ese objetivo de eliminar totalmente el efecto cascada slo podra lograrse con un impuesto general de tasa
nica sobre todas las ventas finales (impuesto a las ventas a nivel minorista)
o bien con un IVA consumo general y a tasa nica. De no ser as se afectara
la eleccin ptima por parte de los consumidores, e indirectamente, tambin
al patrn de produccin.
Estas distorsiones en produccin y consumo varan, en cuanto a su intensidad, segn sea el tipo especfico de impuesto a las ventas que se analice.
Puede afirmarse que las distorsiones alcanzan la mayor dimensin en el
caso de impuestos generales a las ventas que abarcan a todas (o casi todas)
las etapas de produccin y distribucin y no admiten crditos fiscales (u
otros mecanismos de devolucin) por los impuestos pagados en etapas previas. Los efectos distorsionantes de esta clase de gravmenes se manifiestan
como:
1) Desincentivo para el desarrollo de actividades de distribucin as como de
etapas industriales ms altamente especializadas, y aliento a la integracin de las etapas industriales y comerciales.
2) Tiende a sesgar la eleccin de tcnicas de produccin hacia aquellas ms
intensivas en trabajo respecto de las usadoras de bienes de capital.
3) Alteran la relacin impuesto-precio final de manera no uniforme, aun para productos altamente sustitutivos entre s, y difcilmente determinable,
con lo cual a priori no pueden preveerse sus efectos sobre las decisiones
de los consumidores. Por esto perjudican proporcionalmente ms a aquellos bienes que por sus caractersticas tienden a incorporar valor agregado en las primeras etapas de produccin.
Los impuestos a las ventas en la etapa manufacturera, que son cobrados
por los productores industriales a los distribuidores mayoristas, minoristas
u ocasionalmente a consumidores finales, violan asimismo las condiciones
de neutralidad en el consumo de manera similar a un impuesto general en
cascada sobre las ventas, ejerciendo una intensa discriminacin en contra
de aquellos bienes con alta incorporacin de valor agregado en la etapa manufacturera o, en general, en etapas previas a la de venta mayorista y minorista. Sin embargo, a favor de esta imposicin (versus la alternativa del gra-

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LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

los hechos suele incorporar disposiciones que generan efectos distorsivos.


En primera instancia aun con bases generalizadas, ciertos servicios suelen
quedar exentos (transporte, salud, actividad financiera, etc.). Las exenciones
provocan una carga impositiva no descargable que se incorpora al valor de
los bienes, que los emplean como un tem adicional de los costos. En definitiva da lugar a una estructura de precios relativos de los bienes finales distinta de la que hubiera prevalecido con un IVA completamente generalizado
y, presumiblemente, ms favorable a los sectores usadores de servicios trabajo-intensivos que a los demandantes de servicios capital intensivos.
Adicionalmente estos sectores exentos tienen un incentivo a realizar por
s mismos ciertos servicios que si fueran contratados externamente le generaran un crdito fiscal que no podran descontar (pinsese por ejemplo en
un hospital que encuentra favorable, en el caso de estar exenta la salud de
IVA, implementar su propio sistema de lavandera, comida y en general servicios administrativos).
Estos problemas han intentado resolverse otorgando un crdito fiscal
presunto a los compradores de sectores exentos o bien imponiendo estos ltimos con tasa cero.
Tambin surgen dificultades serias con la presencia de tasas diferenciales, con las tasas menores incidiendo generalmente sobre bienes bsicos
como medicinas, alimentos, transporte pblico, etc. Nuevamente algunos
pases optan por evitarlas otorgando tratamientos de tasa cero.
Puede concluirse que las nicas variantes de imposicin a las ventas que,
a priori, cuentan con la potencialidad de satisfacer criterios de neutralidad
en trminos de produccin y consumo son los impuestos a las ventas minoristas y el IVA Consumo. Pero aun estos dos gravmenes en la prctica no
recaen, uniformemente, sobre todo el consumo. Ambos pueden gravar en
parte a la inversin y diferencialmente a distintos bienes y servicios. El efecto es similar a impuestos especiales sobre esos productos que alteran la estructura de precios relativos. Estos cambios a su vez alteran la demanda dirigida a esos bienes y el patrn de produccin con las consecuentes
variaciones en la asignacin sectorial y en los precios relativos de los factores productivos.

bienes y servicios provistos por la sociedad. Qu criterio es ms justo depende de juicios de valor a los que eventualmente el anlisis econmico puede concurrir explicando las implicancias econmicas de optar por uno u
otro.
No obstante reconocerse que la imposicin al consumo, frente a otras alternativas de tributacin (principalmente en relacin a aquellas que recaen
sobre los ingresos) presenta la ventaja de ser econmicamente ms neutral o
si se prefiere, menos distorsiva; normalmente se cuestionan sus implicaciones distributivas, dada su supuesta regresividad. Sin embargo a lo largo del
ciclo de vida y considerando que las herencias y regalos que la generacin
actual realice a la siguiente son asimiladas y tratadas a los efectos impositivos como actos de consumo del donante, no existen diferencias en trminos
de progresividad entre un impuesto al consumo y un impuesto al ingreso,
por cuanto con esta perspectiva consumo e ingreso resultan iguales (todo ingreso inevitablemente financia consumo o un traspaso de riqueza a la siguiente generacin que debera ser tratado, segn se dijo, como consumo del
donante). En consecuencia la progresividad o regresividad de ambos impuestos depender exclusivamente de la estructura de las tasas y no de consideraciones sobre la naturaleza de las bases imponibles.
Puede argumentarse en favor de la imposicin al consumo que ella producir un flujo de recaudacin relativamente ms uniforme que la imposicin al ingreso, precisamente porque el ahorro y el desahorro a lo largo del
ciclo de vida son los procedimientos que utilizan los individuos para morigerar las fluctuaciones de su corriente de ingresos.
Adems un impuesto al consumo (o al ingreso del trabajo) es horizontalmente ms equitativo (siempre a lo largo del ciclo de vida) que un impuesto
global sobre los ingresos, en el siguiente sentido: dos individuos iguales (entendiendo por tales que tienen el mismo ingreso durante su vida) sern tratados igual con un impuesto al consumo (en valor actual pagarn el mismo
impuesto), mientras que un impuesto al ingreso afectar ms al individuo
con mayor propensin a ahorrar, puesto que gravar dos veces su ahorro
(una vez cuando lo genera y la siguiente al gravar el inters generado por ese
ahorro), de manera que el individuo ms frugal sufre (siempre en valor actual) una carga impositiva superior.
Por otra parte ciertas variantes de imposicin al consumo (flat-tax, imposicin al gasto personal) permiten que la misma se estructure mediante tasas progresivas, de manera similar a los impuestos sobre el ingreso, pudiendo fijarse la carga tributaria personal de modo tal de tener en cuenta la
capacidad de pago del contribuyente.
La discusin con estas variantes es si ellas no estn en mejores condiciones que el impuesto a las ganancias para satisfacer objetivos redistributivos,2 precisamente porque pueden lograrlos con un menor costo de eficiencia
al no gravar dos veces el ahorro y sin mayores diferencias respecto a los costos administrativos y de cumplimiento.

2.3. Implicancias distributivas


La cuestin bsica que se discute, en materia distributiva, al comparar el
impuesto al ingreso con un impuesto al consumo es si resulta ms justo que
la carga impositiva se distribuya entre los miembros de la sociedad de acuerdo con una medida de su capacidad de pago o en funcin del uso que ellos
realizan del producto social. Si las remuneraciones de los factores reflejan
sus productividades marginales la capacidad de pago que exterioriza el ingreso es, al mismo tiempo, la medida del valor econmico de los recursos con
los que cada individuo contribuye al producto social. Desde este punto de
vista mayor ingreso es indicativo de una contribucin de mayor valor econmico. Por su parte, el consumo refleja cunto extrae cada individuo en su
provecho del producto social; ms consumo revela un uso ms intenso de los

208

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2.4. Costos administrativos y costos de cumplimiento para el


contribuyente
Aun un sistema impositivo relativamente neutral en sus efectos sobre la
asignacin de recursos, demanda para su desenvolvimiento el uso de recursos y genera costos de dos tipos: por una parte aquellos en que debe recurrir
la autoridad fiscal encargada de la gestin del sistema impositivo, normalmente identificados como costos administrativos y por otra los costos en
que deben incurrir los contribuyentes para cumplir satisfactoriamente con
los deberes impositivos formales y sustantivos que sobre ellos recaen; estos
ltimos son llamados costos de cumplimiento.
Los aspectos relacionados con el nivel de los costos administrativos y de
cumplimiento que generan los sistemas tributarios y los distintos tipos de
impuestos que los componen han ganado creciente consideracin en la discusin acadmica y poltica en torno al funcionamiento de los sistemas impositivos.

2.4.1. Los costos administrativos


El nivel de los costos administrativos depende al menos de tres factores:
a) El diseo y naturaleza de los impuestos. Los diversos tipos de impuestos
dan lugar a diferentes tamaos del universo de contribuyentes a administrar, a hechos y bases imponibles que pueden ser ms o menos fciles
de identificar, medir y auditar; a diseos impositivos relativamente uniformes o bien a otros que incorporan tratamientos especiales, alcuotas
impositivas uniformes o estructuras diferenciadas de tasas, etc. Son pues
variados los factores a tener en cuenta a la hora de evaluar la relativa
simplicidad sea de un impuesto en particular o de un sistema impositivo globalmente considerado y el efecto de la misma sobre el costo administrativo en que debe incurrir el fisco.
b) De la propia cultura organizativa del organismo fiscal encargado de administrar el sistema impositivo, es decir de la cantidad y calidad de los
recursos fsicos y humanos con los que cuenta y del esquema de incentivos bajo el cual se organizan y actan estos recursos para lograr los objetivos del organismo recaudador
c) De la propia actitud de los contribuyentes respecto al cumplimiento voluntario de las obligaciones impositivas. Cuanto ms reacios se muestren
al pago de impuestos y probablemente cuanto ms sofisticados sean para aprovechar inconsistencias y posibilidades de elusin del sistema, tanto ms difcil y costosa resultar la administracin tributaria.
Las medidas convencionales del nivel de los costos administrativos, tales como: a) costo administrativo por contribuyente, b) costo administrativo
por empleado del ente recaudador y c) costos administrativos como porcentaje de la recaudacin, deben ser interpretadas con cautela, sobre todo en la
comparacin de los valores que asumen esos indicadores para distintos administraciones tributarias, encargadas de administrar un mismo tipo de im-

209

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

puesto. As por ejemplo, si estos indicadores tienen para un mismo tipo de


gravamen mayor valor en la administracin A que en la B, ello puede revelar
que A es menos eficiente que B o contrariamente que A invierte ms en administrar pero obtiene mejores resultados, es decir que su nivel absoluto de
recaudacin esta ms cercano al nivel potencial que el del pas B. Por lo tanto es difcil emitir juicios sobre la eficiencia en la funcin administracin tributaria sin analizar simultneamente los aspectos referidos a niveles de evasin y de recaudacin lograda versus recaudacin potencial, adems de los
ms obvios relacionados con las diferencias en la estructura de tasas y/o bases imponibles que puede presentar un mismo tipo de impuesto segn el fisco que lo administre.
En lo referido a la administracin de impuestos de distinta naturaleza
por una misma autoridad fiscal, surge el problema de cmo asignar el costo
de tareas administrativas comunes a cada gravamen en particular, as como
el de identificar aquellas diferencias en los costos de administracin por impuesto que no reflejan distintos grados de eficiencia entre los departamentos
o reas encargados de gestionarlos en cada caso, sino diferencias originadas
en la estructura ms sencilla o ms fcilmente auditable de un tipo de impuesto respecto del otro.
Tomando en cuenta las salvedades antes realizadas, la tabla siguiente resume alguna evidencia internacional sobre el costo de administracin de la
principal alternativa vigente de imposicin del consumo, el impuesto del valor agregado. Los datos que corresponden a estudios y observaciones realizadas en el perodo 1985-1987 muestran tres rangos diferenciados para el costo administrativo del IVA (cuadro 9).
CUADRO 9
Costos administrativos del IVA
como % de la recaudacin

Recaudacin IVA
como % PBI

Blgica

1,09

6,7

Irlanda

1,08

8,0

Portugal

1,00

s/d

Luxemburgo

0,99

5,7

Reino Unido

0,95

Dinamarca

0,69

10

Italia

0,49

4,7

Nueva Zelanda

0,49

s/d

Francia

0,40

8,8

Finlandia

0,40

s/d

Suecia

0,35

7,1

Noruega

0,32

9,5

Fuente: OECD.

210

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En un primer rango dicho costo ronda el 1% de la recaudacin, mientras


que los menores costos administrativos estn en el orden de 0,35% a 0,40%
de la recaudacin de IVA. El nivel intermedio entre los casos del ejemplo
arroja un costo administrativo que oscila en 0,5% a 0,7% de la recaudacin.
En relacin al costo administrativo del impuesto al ingreso, la poca informacin existente (Suecia, Reino Unido, Portugal) lo sita en niveles que pueden oscilar entre un mximo de 7 veces y un mnimo de 2 veces del costo administrativo del IVA.
Esta evidencia parcial coincide con la intuicin respecto a que es ms
fcil gravar el consumo a travs de un impuesto general a las ventas que determinar y gravar el ingreso. Esta mayor simplicidad y su correlato de menor
costo administrativo est directamente ligada a la mecnica de la imposicin: el impuesto al consumo instrumentado en forma de IVA o ventas minoristas genera automticamente recaudacin cuando se produce el hecho imponible (la transaccin), mientras que no existe un hecho imponible objetivo
comparable en el caso del impuesto al ingreso. Este ltimo es un impuesto
personal en el cual la obligacin surge de un clculo especfico efectuado por
el contribuyente, y cuya realizacin es posible slo si se llevan registros contables e impositivos minuciosos, que suponen una fuerte carga administrativa para la autoridad encargada de auditar el correcto cumplimiento impositivo. La mayor simplicidad (y el menor costo administrativo) de gravar al
consumo respecto a la imposicin al ingreso, depende entonces de dos consideraciones:
a) Que la imposicin al consumo se instrumente, segn se dijo, a travs de
las transacciones (IVA, ventas minoristas). Otras alternativas de impuesto al consumo (flat-tax, impuesto al gasto personal) que requieren autodeclaracin y determinacin de la base imponible por aplicacin de procedimientos y normas especficas por parte de los responsables (personas
fsicas y jurdicas) son ms asimilables, por la complejidad administrativa que suponen, a los impuestos a los ingresos;
b) Organizada la imposicin al consumo va transacciones, el objetivo de la
simplicidad requiere restringir a un mnimo las exenciones, tratamientos
especiales y deducciones impositivas, por ser todos ellos elementos que
complican extraordinariamente la administracin fiscal y crean vas de
elusin y evasin que dificultan muy particularmente la actividad fiscalizadora. Es esta una buena razn adicional para favorecer la generalizacin de la base imponible y la uniformidad de tasas de imposicin, aceptndose apartamientos de este criterio solamente si se fundan en dos
razones: 1) Exenciones que hacen a una ms apropiada definicin de la
base (por ejemplo si el gasto en formacin de capital humano es considerado inversin entonces sera apropiado excluir de la base del impuesto
al consumo a los servicios educativos) y 2) Exenciones o tratamientos especiales orientados a actividades productoras de externalidades, es decir
creadoras de beneficios o costos significativos para terceros que no se reflejan en los incentivos que percibe el contribuyente, sea a travs de sus
costos y/o de sus ingresos.

LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

211

2.4.2. Los costos de cumplimiento


Los costos de cumplimiento son aquellos en que forzosamente incurren
los contribuyentes para poder satisfacer los requerimientos formales y sustantivos que les imponen la legislacin y los procedimientos impositivos vigentes. Se componen con el valor de los recursos, incluido el tiempo, que deben destinarse a cumplir tales requisitos.
Estudios realizados en el Reino Unido, Canad y Australia muestran que
los costos de cumplimiento afrontado por los contribuyentes en el caso del
impuesto a las ganancias son entre 1,5 veces (caso de Reino Unido) y hasta
casi 10 veces (caso australiano) superiores a los costos de administracin
producidos por tales impuestos. No se han encontrado estudios recientes
respecto de la relacin costos de administracin/costos de cumplimiento para el caso de la imposicin al consumo. El efectuado por Sandford en 1981
para el IVA del Reino Unido proporciona el mismo tipo de evidencia hallada
para la imposicin sobre el ingreso: el costo de cumplimiento para los contribuyentes es por lo menos 2,5 veces superior al costo administrativo del IVA
en Reino Unido.
Al respecto hay puntos adicionales a destacar:
1. Muy probablemente los costos de cumplimiento son regresivos, en el sentido de que su incidencia aumenta cuando disminuye el tamao econmico de la unidad contribuyente.3 Al haber un cierto costo de cumplimiento mnimo o fijo, independiente del monto de la obligacin tributaria
final del contribuyente, cuanto mayor sea el tamao econmico de este
ltimo, mejores son las posibilidades que le asisten de difundir este
costo fijo y viceversa. La presencia de costos de cumplimiento fijos excesivamente elevados es pues un grave desincentivo para los pequeos y
medianos contribuyentes.
2. El efecto distorsivo de los costos de cumplimiento elevados no depende de
la incidencia final de los impuestos, sino de su incidencia legal. As por
ejemplo si el diseo que se da a un IVA consumo tipo crdito genera costos de cumplimiento excesivos para las empresas pequeas en relacin a
las grandes, ello puede originar una desventaja competitiva y un menor
desarrollado de este tipo de formas; de manera que, aunque la incidencia
final del gravamen recae sobre los consumidores, la forma de instrumentar su pago provoca un perjuicio a esta clase de firmas obligadas a intervenir en la cadena de recaudacin del impuesto.
3. Es muy comn que las administraciones tributarias desplacen ciertas tareas que les son propias hacia el contribuyente, invocando razones de facilitamiento del control fiscal u otras por el estilo. En realidad lo que produce es una sustitucin de costos de administracin directos por mayores
costos de cumplimiento menos visibles. Un ejemplo tpico de este accionar
es la introduccin en el IVA de esquemas de retencin/percepcin (withholding) por los cuales se obliga a ciertos contribuyentes a retener el impuesto que correspondera ingresar a otros contribuyentes a los cuales
compran bienes o servicios y/o a percibir el gravamen que correspondera
ingresar a contribuyentes a los cuales venden bienes o servicios. El obje-

212

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

tivo es disminuir el costo administrativo (el fisco deja de auditar al contribuyente retenido /o percibido) a expensas de aumentar el costo de cumplimiento (el agente de retencin/percepcin suma a sus deberes formales
y sustanciales la obligacin de actuar en calidad de tal, asignando los recursos reales necesarios para cumplir con las nuevas tareas).
Este procedimiento no slo quita transparencia al sistema impositivo (el
costo administrativo es un costo visible mientras que el de cumplimiento es
un costo oculto) sino que probablemente el ahorro de un peso de costo administrativo aumente el de cumplimiento en algo ms que esa cifra y, adicionalmente, quita equidad al sistema impositivo.

NOTAS
1. Slemrod y Bakija (1996) mencionan algunas estimaciones que sugieren que las
ventas entre empresas explican ms del 50% de la recaudacin de los estados americanos en concepto de impuesto a las ventas minoristas.
2. Un impuesto progresivo sobre el consumo personal anual podra alterar el patrn intertemporal de consumo, en el sentido de incentivar una distribucin ms pareja del consumo a lo largo de los aos para evitar pasar a niveles de alcuotas ms
progresivas (si aumenta el consumo anual se le aplica una alcuota ms alta). Este caso no se dara si la base, en vez del consumo anual es el consumo a lo largo del ciclo
de vida o, en otros trminos, el valor actual de la corriente de consumo. Idntico razonamiento se aplica al impuesto personal a las ganancias definido sobre la base del ingreso anual.
3. El citado estudio de Sandford calcul que el costo de cumplimiento en IVA de
las pequeas firmas, medido en proporcin a sus ventas totales era 30 veces mayor
que el de las firmas grandes. Esto puede justificar esquemas especiales de imposicin
a las Pymes.

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LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

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CAPTULO 7
Algunos problemas en la aplicacin
del IVA en la Argentina y comparacin
con normas similares vigentes en
pases de la Unin Europea y Amrica
Hugo Gonzlez Cano*
1. INTRODUCCIN
En este trabajo se har un anlisis de algunos aspectos fundamentales
del IVA en la Argentina, tal como el nivel de las alcuotas, la extensin de las
bases imponibles, el tratamiento de las exportaciones, de las inversiones de
bienes de capital y la devolucin de los saldos a favor de los contribuyentes.
Para una mejor evaluacin de esos aspectos del IVA de la Argentina, se
los comparar con el tratamiento que se brinda en los IVA de otros pases de
Amrica Latina (Brasil, Chile, Mxico, Uruguay, etc.) y de la Unin Europea
(Espaa, Francia, etc.).
Para comenzar conviene comentar algunos aspectos generales del IVA. El
IVA es hoy la forma de impuesto general a las ventas ms usada, ya que se
aplica en ms de cien pases en todo el mundo, y particularmente en toda
Amrica Latina. Por supuesto que los IVAs difiere de un pas a otro en la regin o aun en la Unin Europea. Pero en todos los casos se utiliza la forma
plurifsica no acumulativa en que a los dbitos del perodo fiscal (generalmente un mes), se deducen los crditos por las compras del mismo lapso.
Sin embargo, como generalmente se privilegia el aspecto recaudatorio en las
legislaciones vigentes en pases de la regin, existen mltiples distorsiones
que provocan efectos acumulativos y se incorporan en los costos de produccin.
Sin embargo, desde que el IVA comenz a aplicarse a fines de los aos sesenta en Brasil y Uruguay y despus en la Argentina, Ecuador, Chile, etc, y
especialmente en los ltimos aos en que se est privilegiando la eficiencia
del tributo para ganar competitividad, se nota una clara tendencia hacia su
generalizacin y perfeccionamiento, aunque en muchos pases ese proceso
todava no se inici o es incipiente. En trminos generales, puede afirmarse
que los IVAs que avanzaron ms hacia la neutralidad son los aplicados en
Chile, Uruguay, Argentina y Mxico, casos en donde se grava la generalidad
de bienes y servicios, se cubren todos los sectores productivos (aunque se

* Profesor CITAF-OEA.

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

apliquen mecanismos especiales para pequeos contribuyentes), las exenciones son reducidas o se estn reduciendo, no existen o son reducidas las limitaciones a la deduccin de los crditos, etc. Por lo general los IVAs se aplican en la forma consumo (se deducen los crditos por compras de bienes de
capital en el ejercicio corriente) y en base al principio de destino, para ganar
competitividad. Sin embargo, en trminos ms estrictos se puede afirmar
que el IVA ms neutral es el aplicado en Chile, ya que en los otros casos
existen mecanismos e imperfecciones que producen efectos acumulativos y
se demora la recuperacin de los saldos a favor del contribuyente por exportaciones o inversiones en bienes de capital, o se aplican mecanismos de retencin o percepcin que afectan la neutralidad del impuesto, como ocurre
particularmente en la Argentina.
Precisamente porque se ha privilegiado el aspecto recaudatorio, aun a
costa de sacrificar su neutralidad, es que hoy el IVA es la principal fuente recaudatoria de la mayora de los pases de la regin. Salvo en el caso de Chile,
recin en los ltimos aos se comenzaron a aplicar reformas para mejorar la
neutralidad del tributo, especialmente desde que comenz la tendencia a la
aplicacin de polticas de apertura y mayor eficiencia, tal como ocurri, por
ejemplo, con la reforma del Impuesto sobre Circulacin de Bienes y Servicios
(ICMS o forma de IVA aplicado por los estados de Brasil), realizada en setiembre de 1996 y, aunque es todava un IVA bastante imperfecto, adopt la
forma consumo (desgravando los bienes de capital) y ahora se desgravan las
exportaciones (principio de destino).
Al incremento de la importancia recaudatoria del IVA en Amrica Latina
han colaborado varios factores, tales como: l) la ampliacin de la base gravada, 2) el aumento de las alcuotas, 3) mejoras en el control aplicado por las
administraciones tributarias, etc. En algunos casos, como en la Argentina,
adems de las causas citadas, esa mayor recaudacin proviene de mecanismos legales y administrativos que afectaron la neutralidad del impuesto, tal
como la no devolucin de los saldos a favor de contribuyentes, ya fuera por
inversiones, la demora de la devolucin por exportaciones o la aplicacin de
mecanismos extraos al IVA para adelantar recaudacin, tal como las percepciones y retenciones.
Estos aspectos se desarrollan en los puntos siguientes para los pases
seleccionados y con particular referencia al caso argentino, pero ya conviene adelantar que ahora en casi todos los casos se gravan los servicios, aunque con diferente extensin. Tambin se observa en los pases de la regin
una tendencia a incorporar en el gravamen a todos los sectores econmicos, lo mismo que a la reduccin de las exenciones, as como a la aplicacin de menor nmero de alcuotas (generalmente una tasa reducida y una
tasa general). En las secciones siguientes se analizan esos aspectos, as como lo referente al tratamiento de las exportaciones y los sistemas de devolucin de saldos a favor por la compra de bienes de uso, para los casos
Chile, Brasil y Mxico en la regin, Espaa, Francia y Reino Unido en la
Unin Europea.

ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

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2. NIVEL Y TIPOS DE TASAS


En cuanto a la estructura de tasas del IVA se observa en los ltimos aos
una tendencia hacia la uniformidad o por lo menos hacia la reduccin en la
dispersin de alcuotas. Esta tendencia se ve ms clara en cuanto se refiere
a las tasas ms elevadas aplicadas sobre bienes y servicios que denotan mayor capacidad contributiva o considerados suntuarios. Este tipo de tributacin diferenciada al consumo se ha retirado de los impuestos generales tipo
IVA y ha tendido a establecerse en impuestos selectivos al consumo aplicados de manera monofsica al nivel del productor o importador de los bienes
gravados. Esta tendencia a retirar del IVA la tributacin progresiva al consumo responde claramente a razones administrativas, ya que el control y el
mejor cumplimiento del IVA se facilita para la administracin tributaria, con
la aplicacin de menor cantidad de alcuotas diferenciadas. En este sentido
hay claro consenso entre los especialistas y administradores tributarios, que
desde hace tiempo recomiendan reducir la dispersin de alcuotas del IVA,
especialmente en el caso de pases en vas de desarrollo, donde la administracin tributaria es ms dbil. De la misma manera, la aplicacin de un IVA
generalizado a todos los bienes y servicios y la separacin de imposicin ms
progresiva al consumo en un impuesto separado de tipo selectivo, tambin
reduce los costos de administracin para las empresas contribuyentes, que
ya no deben separar tanto los inventarios por tipos de bienes de acuerdo al
diferente nivel de alcuotas. Recurdese que en general la tributacin diferenciada o selectiva al consumo en vez de aplicarse de manera plurifsica a
todas las etapas de la produccin y comercializacin, se aplica en forma monofsica en la etapa de produccin final e importacin de los bienes gravados.
Tal como se indic arriba, esta tendencia tambin se nota en los pases
desarrollados, ya que el sistema de IVA aplicado en la Unin Europea (UE)
desde 1993 ha eliminado de este impuesto las tasas ms elevadas que se
aplicaban antes. En los quince pases de la UE ahora se aplican nicamente
la tasa general (que no puede ser inferior al 15%) y alcuotas reducidas que
no deben ser inferiores al 5%, aunque este esquema se aplica totalmente para la alcuota general, en tanto que para las inferiores se dio un mayor tiempo de aplicacin. El promedio sin ponderar de la alcuota general de la UE es
ahora del 19,3%, aunque el nivel mximo es del 25% (Dinamarca y Suecia).
Adems ahora siete pases tienen tasa general superior al promedio (20% o
ms) y ocho pases aplican una tasa general inferior al promedio. Slo un
pas (Luxemburgo) aplica la tasa general mnima del 15%. Debe recordarse
que la tendencia hacia la aplicacin de alcuotas uniformes en toda la UE es
el requisito necesario para poder reemplazar el actual principio de destino en
el IVA por el principio de origen. Este nuevo esquema, que deba aplicarse
desde el 1 de enero de 1997, no se pudo aplicar precisamente por la resistencia de varios pases miembros a unificar el nivel de la tasa general, renunciando a este importante aspecto de soberana impositiva. Recientes informes del Comisario del Mercado Interno, Prof. Mario Monti, sealan que la
uniformacin de la alcuota general y la aplicacin del principio de origen, recin se realizara en el ao 2001 o ms adelante.

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

En cambio, para las alcuotas menores, todava se observa mayor dispersin, ya que la mayora de los pases de la UE aplican dos o tres tasas inferiores a la general y slo dos aplican una tasa inferior nica: Holanda 6% y
Alemania 7%.
Pasando ahora a los pases de Amrica Latina, se observa tambin la tendencia a la reduccin en la dispersin de alcuotas y la casi total eliminacin
de tasas ms altas en el IVA, que ahora por lo general se aplican mediante
impuestos selectivos. La tasa general media sin ponderar para los 21 pases
de Amrica Latina y el Caribe incluidos en el cuadro 1 es del 13,90%, variando entre el 5% de Panam y el 23% de Uruguay (la ms alta). Por otra parte
se nota que del total de pases incluidos en el mismo cuadro, la mayora aplica en el IVA una tasa general nica, ya que en slo seis casos se aplican tasas diferenciales por tipos de bienes y servicios. En la Argentina la tasa del
27% slo se aplica a los servicios de provisin de agua, electricidad y telfono que se suministran a contribuyentes que se definen como responsables
no inscriptos en el IVA (con ventas inferiores a $ 144.000 y a los que el IVA
por sus ventas o prestaciones de servicios les es retenido por sus proveedores). En el caso de Mxico en cambio, la tasa menor del 10% se aplica a las
ventas realizadas en zonas fronterizas. En sentido estricto los nicos casos
de tasas ms elevadas aplicadas en el IVA son los de Colombia, Honduras,
Panam y Venezuela (tasa general y alcuota ms alta para ciertos bienes).
Las alcuotas aplicadas por los miembros del Mercosur son: 21,95% en
Brasil, 10% en Paraguay y 23% en Uruguay, frente al 21% de la Argentina.
En los pases asociados la alcuota general del IVA es del 18% en Chile y
13% en Bolivia.

como fletes martimos, areos o terrestres al exterior, tarifas portuarios o de


almacenaje, de muelles y atencin de naves, etc.
Chile es, en toda la regin, el pas que aplica ms extensivamente el principio de destino a los servicios en el IVA, en el sentido de gravar servicios
prestados desde el exterior a favor de empresas o residentes en el pas y desgravar los servicios prestados por empresas domiciliadas en Chile a favor de
beneficiarios del exterior, aunque existen algunas excepciones a este principio. Pero el IVA de Chile es prcticamente el nico que grava la importacin
de servicios, al establecer que ser sujeto del impuesto el beneficiario del
servicio, si la persona que efecta la prestacin residiera en el extranjero
(art. 11 de la ley de IVA).

3. EXTENSIN DE LAS BASES IMPONIBLES


Para analizar la amplitud de la base del IVA se considerarn bsicamente
tres factores: a) etapas de aplicacin del impuesto, b) bienes y servicios gravados, y c) exenciones. Naturalmente los puntos b) y c) tienen un efecto similar en cuanto al sentido o signo con que afectan la amplitud de la base, pero
por razones de metodologa parece mejor tratarlos por separado.

i) Chile
Comenzando por los pases de Amrica Latina, el pas que tiene una base imponible ms extendida en el IVA es Chile, donde por un lado se incluyen todas las etapas del proceso de produccin y comercializacin, desde los
sectores primarios hasta el comercio minorista, y por el otro es el pas donde
prcticamente no existen exenciones, por ejemplo para bienes de primera necesidad o rubros bsicos de la canasta familiar. Adems es el caso donde
prcticamente se gravan todos los servicios, salvo algunas exenciones subjetivas a favor del Fondo Nacional de Salud, otras para espectculos de carcter deportivo, espectculos artsticos y entradas a reuniones cientficas o culturales que cuenten con el auspicio del Ministerio de Educacin Pblica y
finalmente exenciones de servicios relativos al comercio internacional, tales

ii) Brasil
En Brasil, el IVA se aplica a nivel estadual bajo el nombre de Impuesto a
la circulacin de mercancas y servicios (ICMS) y se halla bastante armonizado internamente por normas del Congreso Federal. Dado que hay 26 estados y 1 Distrito Federal (Brasilia), existen 27 legislaciones de ICMS que, aunque semejantes, presentan diferencias. Por ello el anlisis est basado en el
ICMS de Rio Grande do Sul, sin perjuicio de sealar las principales diferencias de tratamiento detectadas. En realidad el ICMS es un IVA bastante imperfecto en comparacin con los vigentes en Chile y la Argentina, ya que tena mltiples efectos de acumulacin por restricciones en la deduccin de
los crditos, que en buena parte fueron corregidas en 1996 (Ley Complementaria 87/96). Esta reforma convirti al ICMS en un impuesto tipo consumo,
ya que ahora se deducen inmediatamente los crditos por compras de bienes
de uso y adems se aplica al principio de destino, puesto que no se gravan
ms las exportaciones de productos primarios y semielaborados y en principio se devuelven mejor los saldos a favor de exportadores, que antes en la
mayora de los estados slo se podan compensar por dbitos originados en
ventas del mercado interno. Es decir, en la mayora de los estados prcticamente no se devolvan ni tampoco se devuelven ahora los saldos a favor de
exportadores. Esta reforma del ICMS propiciada por el Gobierno Federal para no castigar las exportaciones y favorecer la eficiencia, comenz a aplicarse el 1 de octubre de 1996. El Gobierno Federal se comprometi a compensar la prdida de recaudacin que esta reforma significar para los estados,
aunque se estara haciendo slo parcialmente, lo que genera problemas financieros en los estados, que pueden llegar a comprometer los prximos pasos de la reforma propiciada por el Gobierno Federal para mejorar la neutralidad del ICMS.
En cuanto a la extensin de su base, es bastante amplia respecto de los
bienes o mercancas, pero slo grava dos servicios: comunicaciones y transportes interestaduales e intermunicipales. El resto de los servicios est fuera del ICMS, ya que se gravan por el Impuesto sobre servicios (ISS), que se
aplica a nivel municipal (ms de 5.000 municipios), aunque tambin sus
normas son bastante similares en todo el pas. Se trata de un impuesto monofsico, que grava prcticamente la mayora de los servicios, excluidos los
dos que se gravan por el ICMS y que en general aplica una tasa media del

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

5%, aunque existen mltiples tasas diferenciadas. Aqu tambin se repite el


hecho de que el impuesto se aplica sobre el precio incluido el propio impuesto (clculo por dentro del impuesto), por lo que la tasa efectiva general
sera del 5,26%. Las tasas superiores del 10% nominal, equivalen al 11,11%
efectiva.
En consecuencia, la imposicin general al consumo en Brasil se halla dividida en dos grandes tributos que no aplica el Gobierno Federal: el ICMS estadual y el ISS municipal. Esta estructura separada para bienes y servicios
genera efectos de acumulacin, ya que no se conceden crditos en el ICMS
por el ISS pagado por las empresas. A su vez el ISS grava servicios finales e
intermedios y al no concederse crditos por los servicios gravados utilizados,
tambin genera efectos internos de acumulacin. La correccin de esta separacin de la tributacin sobre servicios, tampoco se halla programada todava en la reforma de la imposicin general al consumo propiciada por el Gobierno Federal, que en la prxima etapa buscar una mejor coordinacin del
ICMS estadual y el impuesto selectivo al consumo que se aplica a nivel federal Impuesto sobre productos industrializados (IPI).1
Desde el punto de vista del Mercosur falta resolver la gran cantidad de
distorsiones que afectan las importaciones en el ICMS, ya que en la mayora
de los estados existe una multiplicidad de incentivos a la produccin local de
cada estado, mediante exenciones, bases reducidas y tasas menores a la general, que discriminan a las importaciones y que naturalmente afectan tambin las procedentes de los socios del Pacto de Asuncin. Adems el esquema de alcuotas del ICMS armonizadas a nivel nacional al 17% o 18% para
operaciones internas del estado (tasa general), pero que en las operaciones
interestaduales se reduce al 12% o 13%, tambin afectan a las importaciones que pagan la tasa general. Como internamente el ICMS se aplica mayormente en base al criterio de origen, es cierto que el impuesto pagado en el
estado de origen luego se descuenta cuando se produce la venta en el estado
de destino. Es decir, que lo que se dej de pagar en el primero (tasa reducida), luego se paga al vender en el estado de destino (tasa general), por lo que
en definitiva la menor tasa pagada por las operaciones interestaduales en
realidad termina siendo slo una ventaja financiera respecto de los bienes
importados. Este esquema de tasas menores para operaciones interestaduales, se acenta cuando las mercancas se dirigen a estados de menor desarrollo, como los del Norte, Nordeste y Centro-Oeste, caso en que la tasa de
salida de los estados del Sur y Sudeste se reduce al 7%, como un mecanismo de transferencia de recaudacin para los estados ms pobres. Una ltima aclaracin importante es que las alcuotas nominales del ICMS se aplican sobre el precio incluido el propio impuesto, por lo que las tasas efectivas
comparables a las de la Argentina resultan del 21,95% y 20,48% para operaciones internas (18% o 17%) y del 14,94% para operaciones interestaduales
que salen hacia estados ms desarrollados (12%) y del 7,53% hacia estados
ms pobres (7%). En general los estados ms grandes aplican la tasa general
del 18% y los relativamente ms pequeos econmicamente el 17%.
Volviendo al tema de las bases imponibles, adems de la fragmentacin
entre bienes (ICMS) y mayora de servicios (ISS), en ambos casos existen amplias exenciones. Aqu corresponde aclarar que en los dos casos slo se exa-

minaron algunos estados (San Pablo, Ro Grande do Sul, etc.) y municipios


claves, por lo que puede haber diferencias en otras jurisdicciones no tanto
en cuanto al nivel de alcuotas del ICMS ms armonizadas al nivel nacional,
sino ms bien en lo que se refiere a las exenciones en los dos impuestos y al
nivel de alcuotas del ISS, aunque se repite que la tasa ms comn del ISS
tiende a estar alrededor del 5%. Ac se tratan las exenciones generales, que
benefician tanto a bienes producidos en el propio estado como a bienes importados, y no las exenciones discriminatorias que slo benefician a la produccin interna.
Entre las exenciones generales del ICMS se pueden sealar bienes de la
canasta familiar, tales como alimentos (pan, leche, frutas y verduras, etc.),
medicamentos, ventas a la Zona Franca de Manaos, etc. De todas maneras,
dada la fragmentacin de la base en los dos tributos generales, as como las
exenciones que se conceden en el ICMS, puede tal vez concluirse que la amplitud de su base es intermedia, como era antes de la reforma el IVA de la
Argentina.
En el caso del ISS hay mayor dispersin en las exenciones concedidas
por los diferentes municipios, pero por ejemplo en el Municipio de Porto Alegre estn exentos los profesionales autnomos, excepto los profesionales de
nivel universitario, los propietarios de dos o ms taxis, corredores y despachantes, etc., las entidades deportivas, culturales, espectculos teatrales,
danza y pera en locales de hasta 700 localidades, circos y parques de diversiones, servicios de construccin civil prestados para rganos pblicos, etc.
Adems de estas exenciones automticas del ISS, existen otras que se conceden mediante requerimiento y comprobacin peridica cada cinco aos, que
comprenden profesionales universitarios en los primeros tres aos de profesin, entes educacionales a condicin que pongan a disposicin del municipio el 5% de sus matrculas para la concesin de becas a estudiantes de menores recursos, entes hospitalarios sin fines de lucro, empresas de radio y
TV que publiquen gratuitamente edictos u otros actos administrativos del
municipio mediante convenio, etc.
En sntesis, y en primera aproximacin, parece que en el ISS aplicado a
la mayora de los servicios las exenciones son ms restringidas que en el
ICMS. Como adems existe una especie de acuerdo informal entre los municipios para compatibilizar sus legislaciones del ISS que considerara normas
anteriores a la nueva Constitucin de 1988, es posible, aunque no se puede
afirmar de manera categrica, que en los dems municipios tambin las
exenciones se mantengan restringidas.

iii) Mxico
Finalmente, para analizar las bases imponibles de pases de la regin se
har una breve referencia al IVA de Mxico. En cuanto a la definicin de la
base la misma es amplia, ya que se incluye la generalidad de ventas de bienes y prestacin de servicios. En este caso no slo existen exenciones, lo que
en el IVA implica slo una exencin parcial, sino que a ciertos bienes y servicios de primera necesidad se les otorga el tratamiento de tasa cero similar
a las exportaciones, por lo que al recuperar los crditos utilizados en la pro-

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

duccin de los bienes favorecidos, se termina generando la exencin total del


IVA. Este tratamiento de tasa cero se concede a las ventas de animales y vegetales en estado natural, las medicinas, los productos destinados a la alimentacin (salvo algunas exclusiones como bebidas diferentes a la leche, jarabes o concentrados para refrescos, caviar, salmn ahumado), tractores y
otras maquinarias e implementos agrcolas, fertilizantes y otros insumos
agrcolas (plaguicidas, herbicidas, etc), servicios a favor de los agricultores,
servicios independientes de molienda, o trituracin de maz o trigo, de pasteurizacin de leche, etc. Por otra parte, se otorga la exencin a favor de la
venta de construcciones, bienes culturales como libros, peridicos y revistas,
bienes muebles usados, y los servicios de crditos hipotecarios, servicios de
enseanza que presten los gobiernos nacional, estadual o municipal y sus
organismos descentralizados, el transporte pblico terrestre de personas (excepto por ferrocarril), los seguros contra riesgos agropecuarios y los seguros
de vida, intereses que deriven de cajas de ahorro y de ttulos pblicos, etc.
Como se aprecia, si bien las exclusiones y exenciones en Mxico no son numerosas y extendidas, se puede concluir que la base imponible tiene una extensin intermedia e inferior a la actual del IVA de la Argentina.

El programa de la UE era aplicar totalmente el principio de origen desde


el 1 de enero de 1997, para lo que se requera uniformar totalmente las alcuotas del IVA, cuya dispersin se redujo tambin en 1993 tal como se coment arriba. Pero como los gobiernos de los pases miembros no aceptaron
uniformar las alcuotas del IVA, se sigue aplicando el sistema de pago diferido hasta que se logre ese acuerdo. Adems los pases tampoco aceptaron
el cambio en la distribucin de la recaudacin del IVA que implicara la aplicacin plena del principio de origen, por lo que decidieron mantener la actual distribucin de la recaudacin del IVA aplicado en base al principio de
destino. Al mismo tiempo se acord que el actual sistema transitorio, deba
cambiarse para reducir o eliminar la evasin que se produce en las operaciones intracomunitarias. Por ello, segn informes del Comisario del Mercado
Interior Prof. Mario Monti, a partir de 2001 o 2002 se iniciara la transicin
hacia un sistema por el cual i) el impuesto se cobrara en el pas de origen,
ii) pero la recaudacin se transferira al pas de destino utilizando estadsticas macro del consumo de cada pas miembro, e iii) se igualaran las alcuotas, principalmente para evitar distorsiones en el intercambio de bienes y
servicios y especialmente en el comercio fronterizo. Es decir, que el sistema
seguira siendo en el fondo de destino, pero el impuesto se cobrara en origen
para reducir la evasin que hoy se estima considerable.
Para las operaciones con terceros pases, tal como ocurre hoy, se seguira
aplicando el principio de destino con controles aduaneros.

4. TRATAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES


En materia de bienes, los IVAs que se utilizan en el mundo aplican en su
totalidad el principio de destino, por el que se gravan importaciones y se desgravan las exportaciones. Esta forma de IVA que requiere la realizacin de
ajustes en frontera (mantenimiento de los controles aduaneros), se ha acentuado en los ltimos aos no solamente para favorecer la armonizacin tributaria en procesos de integracin econmica, sino principalmente para evitar exportar impuestos y castigar las exportaciones.

4.1. Pases de la Unin Europea


As por ejemplo en la Unin Europea, se aplic este esquema de IVA con
ajustes en frontera hasta 1993 para las operaciones intracomunitarias, en
que se reemplaz por un sistema denominado de pago diferido que mantiene el principio de destino, pero sin controles fronterizos o aduaneros. En el
nuevo esquema de IVA vigente desde el 1 de enero de 1993 cuando una
mercanca sale de un pas comunitario a otro pas miembro, se sigue liberando la exportacin del IVA (exencin de la venta y derecho a recuperar los
crditos por insumos gravados) y el IVA debe pagarse por el comprador del
otro pas miembro a su propia administracin tributaria. Y para facilitar el
control impositivo, habindose levantado para ese trfico los controles aduaneros, se implement un importante sistema de intercambio de informacin
entre las administraciones tributarias (sistema VIES),2 adems de otros requisitos legales para facilitar el control, tal como que i) las ventas se realicen
a otro sujeto pasivo registrado ante la DGI del pas comprador, e ii) tener la
documentacin del transporte de la mercanca al otro pas miembro.

i) Sexta Directiva sobre el IVA


Pasando ahora a analizar la aplicacin concreta por el IVA de los pases
de la Unin Europea, en lo que se refiere al tratamiento de las exportaciones
y en especial los mecanismos de compensacin o devolucin a los exportadores, las normas comunitarias (Sexta Directiva actualizada y Directiva 91/680
sobre IVA para operaciones intramercado) dejan librado a la decisin de cada pas la forma de compensar o devolver los saldos a favor de los contribuyentes. Los estados miembros pueden realizar una devolucin o pasar los
saldos a favor para el siguiente perodo fiscal, de acuerdo con las condiciones que ellos mismos determinaran.3 Es decir, que las normas nacionales
de aplicacin del IVA de cada pas tratan el tema de las devoluciones a los
exportadores. Pero ya conviene adelantar, que aunque en varios pases de la
UE se escuchan quejas de los exportadores por la demora en la devolucin
del IVA, los mecanismos de compensacin y/o los plazos de devolucin son
menores que los que existen en la Argentina y otros pases de Amrica Latina, salvo casos especiales como el de Chile. En la prctica en la UE las normas varan de pas a pas, pero la mayora reintegra los saldos a favor en un
plazo de un mes.4
Es que en general los IVA en la UE se aplican respetando ms la neutralidad y de manera ms simtrica en cuanto al tratamiento de los saldos a favor de los contribuyentes, que tienden a devolverse en menor tiempo que en
la Argentina y otros pases de la regin.
Pero por otra parte conviene sealar que la administracin de las devoluciones de IVA ha presentando problemas en muchos pases en vas de desa-

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

rrollo y aun en los ms avanzados, por la gran cantidad de fraudes y evasiones detectadas. Tal como seala M. Casanegra de Jantscher, En lo que se
refiere a devoluciones del IVA a los exportadores, los pases en desarrollo tienen problemas parecidos a los ms avanzados. Evidencias de abusos y fraudes son generalizadas. Las administraciones tributarias deben elegir entre
alternativas poco atractivas. Por un lado, realizar una investigacin intensa
antes de otorgar el reembolso debilitar la posicin competitiva del exportador. Pero por otro lado, si los reintegros de IVA no se controlan se produce
una generalizada evasin y fraudes. Posiblemente la mejor solucin es un rpido control de todas los reintegros del IVA, junto con inspecciones ms profundas realizadas al azar.5

la mitad del mes, seran 15 das ms dos meses, lo que dara un rezago total
de dos meses y medio desde que se produjo la exportacin. Sin embargo, publicaciones periodsticas sealan que Hacienda se duerme a la hora de devolver el IVA al exportador, ya que la demora del mecanismo de devolucin
rpida actualmente se traduce en tres o cuatro meses de demora desde la fecha de la presentacin con saldo a favor. Adems si concurren circunstancias especiales, tales como el incumplimiento de aspectos formales en la presentacin (hecha fuera de plazo, deudas pendientes con la Administracin,
multas de trfico, etc.), se detiene la devolucin y el plazo se ampla sustancialmente. Un ejemplo: el saldo impago de una multa de trfico de 15.000
pesetas (un dlar equivale a 150 pesetas) detiene y demora una devolucin
de IVA de 70 u 80 millones de pesetas. Hoy se podra estimar que la cifra
pendiente de devolucin a los exportadores podra fcilmente alcanzar al medio billn de pesetas (US$ 3.571 millones).6
Si bien la ley espaola del IVA de 1992 autoriza al Poder Ejecutivo a aplicar un sistema de suspensin del IVA cargado en las compras de bienes y
servicios relacionados directamente con la entrega de bienes destinados a la
exportacin u operaciones intracomunitarias, este sistema todava no se ha
implementado. Este mecanismo de suspensin del IVA en las adquisiciones
vinculadas directamente con exportaciones y operaciones intramercado, se
aplica en otros pases de la UE para reducir el impacto financiero, tal como
sucede por ejemplo en Italia desde la dcada del setenta.
Asimismo en los casos de Alemania, Austria, Dinamarca, Holanda, Blgica, Francia y Suecia la devolucin de los saldos a favor de los exportadores,
en general se realiza en un plazo ms breve que el indicado en Espaa.

ii) Espaa
Pasando ahora a comentar con ms detalle la prctica de algunos pases
de la UE en cuanto a las devoluciones de IVA a los exportadores, se puede
comenzar con el caso de Espaa. En este caso existen dos mtodos generales de devolucin de los saldos favor de los contribuyentes: l) un sistema general para todos los contribuyentes y 2) el sistema de devolucin para los exportadores.
El sistema general de devolucin de los saldos a favor por cualquier motivo
(art. 115 de la ley de IVA) slo concede el derecho a devolucin a partir de la
liquidacin general que todos los contribuyentes deben presentar al 31 de diciembre de cada ao y que vence el 31 de enero. La Administracin debe
practicar la liquidacin provisional dentro de los seis meses siguientes y tiene 30 das ms para proceder a la liquidacin de oficio. De tal forma que por
un saldo a favor generado en enero de un ao determinado, la devolucin recin se concreta el 31 de agosto del ao siguiente. Transcurridos pues los
seis meses, ms los treinta das del cierre del ao, el contribuyente puede
solicitar que se le abonen los intereses por mora. Como se aprecia, el sistema ordinario de devolucin de saldos a favor del IVA es lento, pero tales saldos pueden ser recuperados por los contribuyentes. Si se estima que en promedio del ao un saldo a favor se asigna a fines de junio y se recupera el 31
de agosto del ao siguiente, ello implica una demora de 14 meses para recuperar ese saldo a favor.
El sistema de devolucin rpida para exportadores es un sistema especial
que se aplica nicamente a exportadores e implica un mecanismo financieramente ms ventajoso, ya que les autoriza a obtener la devolucin del saldo
a su favor al trmino de cada perodo fiscal mensual, sin necesidad de esperar a la presentacin de la liquidacin estadstica anual del 31 de diciembre.
Se establece como requisito que se trate de exportadores con un monto de
ventas al exterior superior a pesetas 20.000.000 (alrededor de US$ 143.000
anuales) y que adems deben inscribirse en un Registro Especial que lleva la
administracin tributaria. En estos casos, aunque las normas no fijan plazo
a las devoluciones, el plazo medio de devolucin oscila entre dos y tres meses de la presentacin de la liquidacin del IVA con saldo a favor del exportador segn expresa la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Espaa. Es decir, que si se supone en promedio que el saldo a favor se ubica a

4.2. Argentina
Para analizar el tratamiento a los exportadores en los IVA en algunos pases de Amrica Latina, se comienza con el caso de Argentina, donde en general se han observado atrasos considerables en la devolucin a los exportadores de los saldos a su favor del IVA. Pero por otro lado, tal como ha pasado
en otros pases, tambin se han presentado casos de fraudes y evasiones
considerables, por la utilizacin de facturas falsas y otros arbitrios. Se confirman as, una vez ms, las dificultades de las administraciones tributarias
sealadas por M. Casanegra para aplicar adecuada, oportuna y correctamente las normas sobre devolucin del IVA y otros reembolsos a los exportadores.
Un caso vastamente conocido de atrasos de reintegros del IVA a los exportadores, es el de las empresas automotrices que reclaman saldos de IVA a
su favor por exportaciones que superara los US$ 500 millones. Pero este caso, lo mismo que se plantea con las empresas contribuyentes del IVA que reclaman de la AFIP (ex DGI) saldos a su favor por retenciones y percepciones
del IVA y que representara un total adeudado a los contribuyentes de ms
de US$ 3.000 millones, constituye por su envergadura un problema financiero y fiscal que excede el marco de un simple atraso burocrtico.7
En la Argentina, debe indicarse que adems de la forma clsica de com-

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

pensacin de los crditos por insumos gravados de exportaciones con dbitos por ventas en el mercado interno, se han aplicado mecanismos de devolucin anticipada cuyo rgimen acaba de ser modificado por nuevas normas
del Ministerio de Economa (Resolucin 1135 del 8/10/97). Precisamente para tratar de evitar los fraudes y evasiones y no perjudicar a los exportadores,
ya hace varios aos que se estableci un mecanismo de devolucin anticipada y provisoria con una serie de garantas (aval bancario y seguro de caucin), debido a que el control impositivo slo poda realizarse luego de conceder la devolucin anticipada (Resoluciones l/90 del Min. Economa y 3417
de la DGI).
Estas normas establecan que el pago anticipado y provisorio a los exportadores deba realizarse dentro de los 15 das hbiles de la formalizacin del
pedido, aunque en los hechos tal plazo no se cumpla. Segn informaciones
obtenidas de la DGI, estas devoluciones anticipadas a los exportadores generalmente se estaban concediendo a los 30 o 45 das hbiles posteriores al pedido, que a su vez podan realizarse al mes calendario siguiente al que se
efecte el embarque, con lo que en promedio las devoluciones recin se concedan en alrededor de 45 o 50 das hbiles despus del embarque, lo que
equivale a cerca de dos meses y medio corridos. Como se ve el plazo de devolucin anticipada es parecido al vigente en Espaa para este tipo de reintegros del IVA a los exportadores. En cambio, el plazo de las devoluciones ordinarias o definitivas a los exportadores en la Argentina en general tiende a
ser ms prolongado que el existente en Espaa y otros pases de la Unin
Europea.
Adems existe un sistema de devolucin ordinaria a los exportadores, para el cual hasta ahora la DGI no tena plazo mximo de otorgamiento. Ahora
para este mtodo de devoluciones ordinarias se fij un plazo mximo a la
AFIP de 180 das. Tambin antes exista un Registro especial en el que deban inscribirse los exportadores para tener derecho a la devolucin anticipada, pero hace tiempo que dej de utilizarse. Lo mismo que sucede en Espaa, para poder beneficiarse de la devolucin anticipada los exportadores
deben hallarse al da en el pago de otros impuestos y contribuciones de seguridad social y no tener deudas atrasadas con la AFIP.
El nuevo rgimen establecido por la Res. 1135/97 del Ministerio de Economa dispuso algunos cambios en el sistema de reintegro anticipado del IVA
a los exportadores, entre los que pueden citarse: 1) el pago provisional deber ser hecho por la AFIP dentro de un plazo mximo de 45 das hbiles. Se
recuerda que el anterior de 15 das no se cumpla en los hechos; 2) adems
del aval bancario la AFIP podr exigir otras garantas como prenda, hipoteca,
etc. Pero si la empresa tiene solvencia suficiente, el ente administrador podr
no solicitar garanta alguna. Vista la experiencia negativa con los seguros de
caucin, que en varios casos fueron otorgados por compaas de seguros insolventes, no se aceptar ms este tipo de garanta; 3) si se pide garanta la
misma tendr una duracin mxima de 180 das para que la AFIP realice la
verificacin. Antes las garantas podan ser solicitadas por plazos mayores;
4) para las devoluciones ordinarias del IVA se establece un plazo mximo a
la AFIP de 180 das, mientras que antes no exista plazo; 5) las devoluciones
anticipadas de IVA se siguen realizando en efectivo y 6) antes slo los expor-

tadores que superaban un determinado monto de exportacin y las PYME


encuadradas en la Res. 401/89 tenan derecho a pedir la devolucin anticipada del IVA. Ahora puede pedirlo cualquier empresa exportadora.
Visto que el anterior plazo de 15 das hbiles no se cumpla en la realidad, el nuevo plazo de 45 das desde el pedido que otorga el nuevo rgimen
en los hechos no significa una ampliacin o demora respecto del anterior, ya
que se estima que las devoluciones anticipadas debern concederse en alredor de 50 das hbiles posteriores al embarque; o sea alrededor de dos meses
y medio corridos posteriores al embarque.
Tambin debe aclararse que las normas para devolucin rpida a los
exportadores permiten transferir sus saldos a favor de IVA a otros contribuyentes, lo que en el pasado origin grandes fraudes, debido a que la jurisprudencia amparaba a los cesionarios en su calidad de adquirentes de buena fe de dichos crditos. Por ello la Resolucin 2785 de la DGI dispuso que
los crditos transferidos slo surtirn efectos cancelatorios para el adquierente, recin desde el momento en que la DGI se expidiera sobre su verosimilitud y monto.
En sntesis, en la Argentina no existe un sistema general de devolucin
de saldos a favor de los contribuyentes, ya que slo se reintegran los saldos
provenientes de exportaciones y los saldos de IVA que prev el sistema especial aplicado a la minera.

4.3. Chile
Pasando ahora al tratamiento de los exportadores en el IVA de otros pases de Amrica Latina, conviene comenzar con el caso de Chile, donde desde
hace mucho tiempo hay gran preocupacin para devolver las saldos a favor
de los exportadores lo ms rpido posible y al mismo tiempo tratar de evitar
los fraudes y evasiones. Con esa finalidad desde 1975 se aplica un sistema
de devolucin anticipada del IVA a los exportadores que fue refundido y actualizado por el decreto 79 de 1991. El monto de la recuperacin del IVA se
determina aplicando al total del crdito fiscal del perodo correspondiente, el
porcentaje que representa el valor de las exportaciones con derecho a recuperar el IVA, con respecto a las ventas totales de bienes y servicios del mismo perodo fiscal. Este mecanismo de devolucin anticipada a los exportadores se extiende a otras empresas o personas a las cuales tambin se concede
el derecho a recuperar el IVA, tal como los prestadores de servicios que efecten transporte internacional de carga y pasajeros, los que presten servicios
a beneficiarios del exterior, las empresas o sus representantes en el pas por
el aprovisionamiento de plataformas petroleras, las entidades hoteleras registradas ante el Servicio de Impuestos Internos (SII) por los servicios prestados a turistas extranjeros sin domicilio ni residencia en Chile, etc.
La recuperacin anticipada del IVA, que se concreta mediante cheque nominativo girado a favor del exportador o similar, debe solicitarse dentro del
mes subsiguiente de efectuado el embarque para los bienes o de la aceptacin
del trmite de la Declaracin de Exportacin en el caso de los servicios, mediante una declaracin jurada que contenga los datos requeridos por la misma

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

norma (monto de exportaciones, monto total de las ventas del mes anterior,
monto total del crdito que tengan derecho a deducir, monto del crdito fiscal
cuya recuperacin se solicita, copia del conocimiento de embarque, etc.).
Dentro de los cinco das hbiles de la presentacin de la declaracin jurada, el Servicio de Tesorera deber girar el cheque correspondiente, siempre que el exportador i) se halle al da en sus obligaciones impositivas y 2)
haya cumplido con las normas de cambio dentro de los plazos fijados por el
Banco Central. El SII podr disponer una fiscalizacin especial previa sobre
el origen al crdito, caso en que no se aplica el plazo de cinco das hbiles
para el pago del recupero de IVA, y se fija un procedimiento expeditivo para
que el SII se expida en quince das hbiles autorizando o negado el recurso
solicitado. Si el SII negara el pago anticipado del IVA, deber dentro de un
plazo adicional de 25 das concretar actuaciones de carcter administrativo
o judicial encaminadas a subsanar o sancionar las irregularidades o deficiencias que hubiere detectado. En este caso el SII debe informar al Servicio
de Tesorera el inicio de estas actuaciones y este ltimo Servicio proceder al
pago del cheque al exportador si vence el plazo sin que se le haya efectuado
la comunicacin referida. Esta fiscalizacin especial previa que puede realizar el SII, es sin perjuicio de las fiscalizaciones y acciones que conforme con
sus atribuciones legales, pueda realizar el Servicio de Impuesto Internos
dentro de los plazos de prescripcin.
Este sistema de reintegro anticipado de los crditos del IVA a los exportadores, se aplica hace muchos aos. Como a mediados de los aos ochenta se
produjo a travs de exportaciones falsas, el fraude fiscal ms grande de los
ltimos aos (alrededor de US$ 200 millones) mediante el recupero indebido
del IVA, se dispuso agregar a la solicitud una garanta suficiente previa al
reembolso de los crditos fiscales solicitados. Esta garanta consiste en un
pagar a la orden de la Tesorera con vencimiento al trmino de los plazos
arriba citados o una garanta bancaria por el monto de los crditos de IVA
cuya devolucin se solicita.
Como se ve, el caso de la devolucin del IVA de Chile se coment con
cierto detalle, porque muestra claramente los problemas que seala Milka
Casanegra. Si se desea acelerar los plazos de devolucin para evitar que los
exportadores tengan un perjuicio financiero, se corre el riesgo de que se produzcan fraudes y evasiones.

mente los saldos a favor que tengan por crditos vinculados con exportaciones. Se ha verificado la situacin en los estados de San Pablo y Ro Grande
do Sul, confirmndose que esos crditos slo pueden compensarse por dbitos por ventas internas gravadas y que no existen mecanismos de devolucin
del ICMS a los exportadores. Adems ahora los saldos a favor por exportaciones pueden transferirse a otros contribuyentes del mismo estado. Y esta situacin es similar en los dems estados de Brasil.
Si bien el Gobierno Federal trat que los estados devolvieran los crditos
de ICMS a los exportadores, hasta ahora no logr que ello se implementara
en ningn estado.8 Esta propuesta del Gobierno Federal fue realizada al
aprobarse la Ley Complementaria 87 de 1996 que modific el ICMS para
desgravar las exportaciones y aplicar el principio de destino.
Sin embargo, mejor algo la situacin de los exportadores, ya que se eliminaron las restricciones que antes existan para compensar los crditos por
exportaciones de productos industrializados y adems se permiti transferir
los saldos a favor por exportaciones a otros contribuyentes del mismo impuesto. As por ejemplo en Ro Grande do Sul, antes esos crditos por exportaciones estaban limitados al 60% del total de los dbitos por ventas internas
de cada perodo fiscal. El resto de crditos a favor pasaba al perodo fiscal siguiente sin ninguna correccin monetaria, por lo que el valor real de esos
crditos pendientes disminua. Es decir, exista una masa importante de crditos pendientes de ICMS cuyo valor descenda perjudicando a los exportadores. Adems a partir de la Ley Complementaria 87/96 (tambin conocida
como Ley Kandir), se permiti transferir el saldo a favor de cualquier contribuyente a otros contribuyentes del ICMS del propio estado, pero no se
puede transferir a otros contribuyentes de otros estados. Pero esa transferencia del saldo a favor de los sujetos pasivos del ICMS a otros contribuyentes, tiene como limitacin la proporcin que representan sus exportaciones
respecto del total de sus ventas gravadas. Es decir, que todo el saldo a favor
originado por la actividad exportadora se puede transferir a otros contribuyentes del mismo estado. Como esta norma recin se aplica desde principios
de 1997, todava no hay evaluacin de su resultado.
Como se nota desde 1997 en Ro Grande do Sul y otros estados se eliminaron las restricciones para compensar los crditos por exportaciones, por lo que
la masa pendiente de los mismos disminuy. De todas maneras, tal como se
menciona arriba, se siguen sin aplicar mecanismos de devolucin de los crditos de ICMS por exportaciones. Finalmente interesa agregar que debido a la
cada de la recaudacin del ICMS que produjo la reforma de 1996, que convirti al ICMS en un IVA tipo consumo y en base al principio de destino, y que
slo fue compensada parcialmente por transferencias del gobierno central, algunos estados aumentaron la tasa general del ICMS. As por ejemplo, Ro
Grande do Sul aument su tasa general del 17 al 18% a partir del 1 de enero
de 1998, colocndose al mismo nivel de alcuota general de los estados econmicamente ms grandes (San Pablo, Minas Gerais, Ro de Janeiro, etc.).
Esta cada de la recaudacin del ICMS que origin la ley Kandir y que no
fue compensada totalmente por el Gobierno Federal, hizo que varios estados
todava no permitan la libre transferencia de los saldos a favor del ICMS dispuesta por la misma ley Complementaria 87/96, tal como s lo hizo Ro

4.4. Brasil
En cuanto se refiere al caso de Brasil, ya se indic que el ICMS que aplican los estados, recin desde setiembre de 1996 se aplica en base al principio de destino y que antes incluso se gravaba la exportacin de productos
primarios y semielaborados. La informacin recibida respecto de este tema,
indica que los exportadores pueden compensar sin problema sus crditos de
ICMS por exportaciones con dbitos por ventas realizadas en el mercado interno pero que, en general, los estados no aplican mecanismos de devolucin
anticipada ni ordinaria parecidos a los de la Argentina y Chile. Es decir, que
las empresas mayoritariamente exportadoras no pueden recuperar oportuna-

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

Grande do Sul. As los estados de Paran y Mato Grosso do Sul todava no


permiten la libre transferencia de los saldos a favor de los exportadores. En
esos dos estados, alrededor del 60% de su recaudacin del ICMS provena de
la exportacin de mercaderas no industrializadas, especialmente maderas y
minerales, por lo que su recaudacin se vio ms afectada que en otros estados. Por ello estos estados buscan mantener su recaudacin y la aplicacin
de las normas para aplicar totalmente el principio de destino y permitir
transferir los saldos a favor de los exportadores, se halla demorada.

nicamente existe en la Argentina un rgimen especial de devolucin del


IVA para la minera por el que se corrige este problema al otorgar i) financiamiento bancario preferencial para el pago del IVA por inversiones en
construcciones, equipos y maquinarias, y ii) la devolucin anticipada del
IVA por las inversiones en bienes de capital. Pero son nicamente beneficiarios de este rgimen las empresas mineras cuyas ventas se dirigen a la exportacin.
El sistema de financiamiento del IVA para bienes de capital dirigidos a la
produccin de bienes para exportacin beneficia a todas las actividades (incluida la minera) y se implementa a travs de un lnea especial de crditos
que otorgarn los bancos y en la que el Estado Nacional compensar a las
entidades financieras con una retribucin que no podr exceder el 12% de
tasa efectiva anual aplicable sobre tales crditos. Esta retribucin se efectivizar permitiendo que las entidades financieras que adhieran a este rgimen,
computen como pago a cuenta en sus liquidaciones del IVA, el importe de la
retribucin que mensualmente corresponda por los crditos otorgados (Ley
24.402/94). Las entidades financieras exigirn a los beneficiarios de estos
crditos, la constitucin de las garantas que estimen procedentes para asegurar su cobrabilidad.
Cuando las inversiones realizadas por este rgimen den lugar al reintegro
del IVA, el mismo ser afectado al crdito otorgado mediante su imputacin
al saldo pendiente de cancelacin. Asimismo la DGI conceder la devolucin
anticipada del IVA por inversiones, en un plazo no mayor a sesenta das posteriores a la realizacin de la inversin, compra o importacin de los bienes
de capital nuevos , una vez presentada la solicitud de devolucin, siempre y
cuando se trate de nuevos proyectos mineros incluidos en el rgimen de la ley
24.196.9
Como se aprecia, se trata de un sistema de promocin de actividades dirigidas a la exportacin, que por un lado 1) concede un financiamiento preferencial para las inversiones en bienes de capital y por el otro 2) establece
un rgimen de devolucin anticipada del IVA para la minera por la inversin, compra o importacin de bienes de capital nuevos. ste es prcticamente el nico sistema de devolucin del IVA por inversiones existente en la
Argentina, por lo que obviamente se genera un costo financiero para las
otras empresas inversoras que afecta la neutralidad del impuesto.
En consecuencia el sistema general del IVA en la Argentina, que no permite recuperar los saldos a favor por compra o construccin de inversiones
que se generan en las primeras etapas de puesta en marcha de esos equipos,
tiene un tratamiento ms favorable cuando en vez de realizar directamente la
inversin, la empresa alquila los equipos mediante un contrato de arriendo o
leasing. En estos casos, la empresa no realiza la abultada inversin inicial y
va pagando (y deduciendo) el IVA mensualmente en cada factura que le enva el prestador del servicio. Es decir, este tratamiento diferenciado del IVA a
las inversiones directas y al leasing introduce una clara distorsin en favor
de esta ltima opcin. Naturalmente el arriendo o leasing de maquinarias y
equipos puede utilizarse para ciertos bienes de capital y en cambio no se
puede usar o es de ms difcil utilizacin en el caso de otros equipos, construcciones, instalaciones, ciertos equipos, etc.

5. TRATAMIENTO DE LAS INVERSIONES EN EL IVA. SISTEMAS DE


DEVOLUCIN DE SALDOS A FAVOR DE LAS EMPRESAS INVERSORAS

5.1. Rgimen general de IVA para inversiones


a) Argentina
ste es otro aspecto de la administracin del IVA que en la Argentina ha
generado un monto significativo de saldos a favor de los contribuyentes, especialmente en el caso de nuevas plantas que requieren elevadas inversiones
en construcciones, maquinarias y equipos que generan un alto volumen de
crditos de IVA que no pueden compensarse por los dbitos por ventas en el
perodo de construccin y generalmente por un largo perodo una vez que el
proyecto comienza a producir y generar dbitos fiscales. El perjuicio financiero es particularmente serio en proyectos que requieren una gran inversin
inicial y que destinan sus ventas mayormente a las exportaciones, como ha
pasado con las plantas automotrices y hubiera pasado con los nuevos proyectos de la minera, de no existir el rgimen especial de devolucin anticipada del IVA por exportaciones para la minera.
Estos problemas se plantean en el IVA de la Argentina porque no existe
un rgimen general de devolucin de los saldos a favor del IVA a los contribuyentes, ni algn mecanismo especial para la devolucin anticipada del IVA
por inversiones. Como se vio antes, slo se aplica la devolucin anticipada
por los saldos a favor de los exportadores. Adems existe un rgimen especial para la minera que se comenta luego. Por ello interesa conocer cmo se
trata este tema en otros pases que aplican el IVA.
En primer lugar, en el IVA de los pases de la Unin Europea, este problema no se plantea o es de menor entidad, debido a que en todos ellos existen
mecanismos por los que despus de un lapso no muy prolongado (generalmente seis meses) se pueden recuperar los saldos de IVA a favor de los contribuyentes, cualquiera fuera la causa de los mismos.
Rgimen especial de devolucin anticipada de IVA por inversiones para la
minera
En la Argentina, no existen normas para devolver los saldos a favor originados en la compra o construccin de bienes de capital, por lo que en los
primeros aos de puesta en marcha de esas plantas, se originan elevados
perjuicios financieros para esas empresas, quebrndose la simetra y neutralidad que debera tener el IVA.

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

En sntesis, el sistema general del IVA aplicado en la Argentina sobre las


inversiones y la falta de una devolucin oportuna de los saldos a favor, tal
como existe en la mayora de los pases, genera una carga financiera para las
empresas que quiebra la neutralidad del impuesto y tiende a castigar las inversiones en bienes de capital.
Para corregir este problema se pueden utilizar varias alternativas, siendo
la ms sencilla la devolucin de los saldos a favor por inversiones en un plazo razonable, por ejemplo luego de cuatro o seis meses como ocurre en Chile. Y de la misma manera que ocurre en ese pas y Espaa, que a partir de
ese momento los saldos no devueltos devenguen un inters normal hasta el
momento del pago efectivo.
Tambin de manera similar al caso de Chile, se podra brindar la opcin
de compensar esos saldos a favor con cualquier otro impuesto que deba el
contribuyente. Lo que no se sugiere es que esos saldos de IVA puedan transferirse a otros contribuyentes, para tratar de evitar por lo menos parte de los
fraudes que se produjeron en el pasado. Debe sealarse que la transferencia
de los saldos a favor del IVA por ste u otro motivo a otros contribuyentes,
prcticamente no se acepta en ningn pas donde el IVA se administra razonablemente bien (pases de la Unin Europea, Chile, etc.). En Brasil esas
transferencias de saldos del IVA entre contribuyentes recin se aplican desde 1977 y todava no hay evaluaciones sobre su resultado. Y en la Argentina
la transferencia de los saldos del IVA a favor de los exportadores a otros contribuyentes origin fraudes, que luego se intentaron limitar condicionando
su validez a la aceptacin por la DGI.
Tampoco parece una buena alternativa la propuesta de que las empresas
que compran bienes de capital entreguen documentos a las empresas vendedoras o proveedoras de equipos para que stas cancelen a la DGI con esos
documentos el IVA que corresponde a las ventas de esas maquinarias y equipos. Es decir, la empresa inversora no pagara el IVA por esas compras de
maquinarias y equipos, sino que en su lugar entregara documentos o pagars con los que las empresas proveedoras cancelaran el IVA por esas ventas.
Esta operatoria es complicada administrativamente y otra vez puede generar
fraudes y evasiones.
Si el problema se plantea porque hay saldos a favor del IVA por inversiones, la mejor solucin es la simple devolucin oportuna de esos saldos a favor por parte de la DGI, tal como ocurre en Espaa, Francia y Chile, o la
compensacin con otros impuestos del mismo contribuyente. Por supuesto
que en el caso de devolucin debern solicitarse las garantas suficientes para cubrir esas devoluciones por un plazo razonable. Asimismo si se concede
la devolucin rpida se deberan liquidar intereses compensatorios por los
atrasos que se produzcan en la efectiva devolucin.

Dentro de los seis meses siguientes la administracin debe practicar la liquidacin provisional, la que debe efectivizarse en los prximos treinta das.
Si en ese plazo no se devuelve el contribuyente puede pedir que se le abonen
intereses por mora.
En el caso de inicio de actividades, en el mes de octubre puede pedirse la
devolucin del saldo existente al 31 de diciembre, a los efectos de agilizar el
trmite de la devolucin. Como se observa, en todos estos casos hay un costo financiero para las empresas que slo pueden recuperar el IVA por las inversiones iniciales u otra causa, luego de varios meses de haberlo pagado.
Tambin en estos casos, la Administracin puede exigir de los sujetos pasivos beneficiarios de la devolucin, la prestacin de garantas suficientes.
En otros pases de la Unin Europea, por los general no existen normas
especiales para recuperar el IVA por inversiones, pero en varios de ellos se
aplican mecanismos generales de devolucin de los saldos a favor (diferentes
de los aplicados para exportadores) ms breves que los vigentes en Espaa,
por ejemplo en Francia y Alemania.

b) Espaa
En el caso particular de Espaa, se recuerda que existe un rgimen general que permite recuperar los saldos a favor del contribuyente que existan al
31 de diciembre de cada ao, segn pedido que debe formalizarse durante el
mes de enero siguiente.

c) Francia
En el caso del IVA de Francia, adems del sistema especial de 1) reembolso a los exportadores que permite recuperar los saldos a su favor al final de
cada mes, existe 2) un sistema general de reembolso de los saldos a favor
que permite solicitar el reembolso al final de cada trimestre siempre que se
cumplan determinados requisitos. El pedido debe formalizarse en el mes siguiente al trimestre, acompaando copia de las facturas que originaron los
crditos. La administracin tiene dos meses adicionales para procesar el pedido y aprobarlo o denegarlo, pero si la negacin es posteriormente corregida
en la instancia superior, el contribuyente tiene derecho a recibir los intereses
por mora. De tal manera que por ejemplo un saldo a favor generado en enero, debe ser reembolsado en junio (dos meses para cerrar el trimestre, ms el
mes para solicitarlo y los dos meses que tiene la administracin para expedirse). En otros pases de la UE existen perodos de reembolsos generales
ms prximos al vigente en Francia, Alemania, Blgica, Suecia, Dinamarca,
Luxemburgo, Holanda, etc., que al ms demorado vigente en Espaa.

d) Chile
En el caso del IVA de Chile, si el crdito por compras de bienes de capital
se acumula por ms de seis meses, puede ser compensado por otros tributos, inclusive impuestos de importacin. Es decir, que adems del sistema
arriba descripto de devolucin a los exportadores, existe un sistema especial
de compensacin de saldos originados en la compra de bienes de capital con
otros impuestos y adems pueden optar por pedir su reembolso siempre que
se cumplan determinadas condiciones. La primera es que los saldos a favor
deben existir por seis perodos fiscales seguidos como mnimo. Adems se requiere que tales saldos a favor se originen en la compra de bienes corporales
muebles o inmuebles destinados a formar parte del activo fijo o en la utilizacin de servicios que deban integrar el valor de costo del activo fijo. Si du-

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

rante los meses considerados para invocar el derecho, se generan crditos


fiscales que tienen su origen en la compra de bienes o utilizacin de servicios
diversos de los vinculados a bienes de capital, el monto de la compensacin
o la devolucin se calcula en forma proporcional. Es decir, aplicando al total
de remanente acumulado el porcentaje que los crditos por compra de activos fijos representan dentro del total del crdito fiscal de los meses considerados.
Para hacer efectiva la compensacin con otros impuestos, el contribuyente debe solicitar al Servicio de Tesorera la emisin de un Certificado de Pago
por el monto de los crditos acumulados, expresado en unidades tributarias.
Dicho certificado es nominativo, intransferible y a la vista y puede fraccionarse para realizar diversas imputaciones.
Por su parte, si se desea obtener la devolucin de este saldo a favor, el
contribuyente no debe adeudar suma alguna al Fisco en concepto de cualquier impuesto, retenciones, derechos, tasas u otros gravmenes internos o
aduaneros.

CUADRO 1
TASAS DEL IVA
Tasa general

Tasas reducidas

a. Pases con tasa general mayor


al promedio
Dinamarca
Suecia
Finlandia
Blgica
Irlanda
Francia
Austria

25,0
25,0
22,0
21,0
21,0
20,6
20,0

6 y 12
12 y 17
1, 6 y 12
0; 2,8 y 12,5
2,1 y 5,5
10 y 12

b. Pases con tasa general menor


al promedio
Italia
Grecia
Holanda
Reino Unido
Portugal
Espaa
Alemania
Luxemburgo

19,0
18,0
17,5
17,5
17,0
16,0
16,0
15,0

4, 10 y 16
4y8
6
0y8
5 y 12
4y7
7
3; 6 y 12

c. Promedio general sin ponderar

19,3

235

I. Unin Europea (para junio de 1996)

II. Pases de Amrica Latina y Caribe


(para marzo de 1997)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Honduras
Guatemala
Hait
Mxico
Nicaragua
Panam

Tasa general

Tasas diferenciales

21
13
21,95 y 20,48
18
16
13
10
7
10
10
15
15
5

27 para serv. Agua, gas y elect.

20 al 60% (automviles s/tipo)

10 bebidas alcohlicas

10 (zonas fronterizas)
5y6
10 (bebidas alcohlicas y cigarrillos)

236

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ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA

CUADRO 1 (Cont.)

NOTAS

Tasa general
Paraguay
10
Per
16 (+ 2 municipal)
R. Dominicana
8
Uruguay
23
Venezuela
16,5
Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago
15
III.

Otro pases (para 1996)


Canad
Japn
Turqua
Suiza
Rusia
Ucrania
Bielorrusia
Georgia

7
3 (5 desde el 1/9/97)
15
6,5
23
28
25
14

Tasas diferenciales

14
10 y 20

1y8
6 y 12
13

Fuente: Comisin de la Unin Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributario.

237

1. Para ello se ha propiciado la aplicacin de un IVA complementario federal del


ICMS, que reemplazara al IPI. Esta reforma presentada al Congreso en septiembre de
1995, se halla pendiente de tratamiento y habiendo corregido buena parte de las distorsiones que afectaban a las exportaciones, se considera segn opiniones de la economistas y la prensa que su tratamiento se postergar por buen tiempo. Afines de
1997 el Ministerio de Hacienda Federal present otra alternativa de reforma por la que
el ICMS estadual, el ISS municipal y el IPI federal seran reemplazados por un IVA federal sobre mercancas y servicios similar al vigente en Argentina, que sera coparticipado a los estados y municipios. Por el gran cambio y restriccin que significa para los
estados y municipios no parece fcil que esta ltima propuesta se apruebe a corto plazo.
2. Value Added Information Exchange System, Reglamento 218/92 sobre Cooperacin administrativa para el control del IVA.
3. Sexta Directiva actualizada.
4. Tait (1988).
5. M. Casanegra de Jantscher (1990).
6. Ambos ( 1997).
7. Aunque el tema de las retenciones y percepciones del IVA tiene poca vinculacin con el tratamiento de los exportadores en el IVA, interesa sealar que las actuales autoridades de la AFIP han tratado de evitar que este mecanismo extrao a la tcnica pura del IVA siga creciendo y distorsione an ms un tributo que debera ser ms
neutral. Para ello se dispuso que unas larga lista de empresas contribuyentes del IVA
queden excluidas de sufrir retenciones.
8. Debe recordarse que esta reforma del ICMS al desgravar las exportaciones redujo su recaudacin. Adems como en operaciones entre estados el ICMS se aplica en
base a origen, el estado donde se efecta la exportacin puede tener que devolver crditos de impuesto que fueron recaudados por otro estado. Por estas dos razones todava ningn estado est devolviendo los saldos a favor de los exportadores.
9. Ley 24.402, art. 10.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Ambos, J.: Seccin Economa y Negocios. La Vanguardia, Barcelona, noviembre
1997.
Casanegra de Jantscher, M.: Administrating the VAT en Gillis, M. et al. Ceds. Valuee
Added Taxation in Developing Countries, Banco Mundial, Washington, junio de
1990.
Tait, A.: VAT International practice and Problems, FMI, Washington, 1988.

CAPTULO 8
Tratamientos especiales en el
impuesto al valor agregado
Oscar Libonatti

1. INTRODUCCIN
En un artculo reciente1 S. Cnossen ha calificado a la introduccin y generalizacin del impuesto al valor agregado producida desde la dcada del 60
en adelante como el hecho ms significativo en materia de poltica tributaria
de la segunda mitad de este siglo.
Bajo ciertas restricciones en cuanto a su diseo el IVA rene la deseable
caracterstica de ser un gran generador de ingresos fiscales con relativamente bajos costos de administracin y cumplimiento (este ltimo desde la ptica del contribuyente) y fundamentalmente con menores costos de eficiencia
que el resto de las alternativas impositivas disponibles (principalmente los
impuestos sobre los ingresos). En cuanto a la productividad del IVA, la experiencia internacional muestra (cuadro 1) que en promedio cada punto porcentual de tasa de IVA genera el equivalente a 0,4 puntos porcentuales del
PBI de ingreso fiscal, situndose su producido recaudatorio entre 5 y 10
puntos del PBI segn los pases considerados (cuadro 2).
Las caractersticas de diseo que potencian la neutralidad del IVA abarcan principalmente a la definicin del tipo de IVA (IVA producto, IVA ingreso
o IVA consumo) que se emplee; al principio de imposicin utilizado (principio
de origen o principio de destino); a la cobertura del impuesto (todas las etapas de produccin y distribucin de bienes y servicios o slo algunas); a la
estructura de tasas (tasa nica o tasas diferenciadas) y al mtodo de clculo
del IVA (mtodo de crdito, clculo por sustraccin o clculo por adicin).
El IVA producto grava todos los componentes del gasto (excepto el gasto
salarial gubernamental) si se aplica principio de origen, por lo tanto es equivalente a un impuesto sobre el PBI. Si se aplica principio de destino el IVA
grava el gasto domstico exclusivamente:
Base del IVA producto-( principio origen)
PBI - Gw.= C + I + Gc +X M.
Base del IVA producto (principio destino)
PBI Gw X + M = C + I + Gc

240

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

CUADRO 1
PRODUCTIVIDAD DEL IVA

CUADRO 2
EL IVA EN EL MUNDO. CARACTERSTICAS BSICAS
1997

Pas

Ao

Productividad del IVA1

Portugal

1991

0,71

1992-1993

0,67

Nueva Zelanda
Israel

1992

0,54

1992-1993

0,52

Espaa

1989

0,52

Chile

1991

0,49

Hungra

1991

0,44

Honduras

1992

0,42

Sudfrica

Guatemala

1992

0,36

Panam

1991

0,36

Suecia

1992

0,35

Uruguay

1991

0,34

Argentina

1992

0,33

Canad

1991

0,32

Ecuador

1991

0,31

Mxico

1992

0,30

Bolivia

1990

0,28

Filipinas

1992

0,24

Colombia

1991

0,19

Per

1992

0,17

PROMEDIO

0,40

1. Puntos porcentuales de recaudacin en trminos del PBI por punto porcentual de


tasa.
Fuente: Silvani y Brondolo, El cumplimiento en el IVA. Un anlisis comparativo, FMI,
Departamento de Finanzas Pblicas.

Donde:
PBI = producto bruto interno
Gw = consumo salarial del sector pblico
C = consumo privado
I = inversin bruta
Gc = consumo no salarial del sector pblico
X M = saldo comercial externo
El IVA ingreso a diferencia del anterior no grava el gasto de inversin realizado para reponer bienes de capital consumidos (depreciados), solamente la
inversin neta queda incluida en la base que, con principio de origen, es es-

reas y
pases

Ao de intro- Caractersticas
duccin Cobertura
Base

Unin Europea (15 pases)


Austria
1973
Blgica
1971
Dinamarca
1967
Finlandia
1976
Francia
1968
Alemania
1968
Grecia
1987
Irlanda
1972
Italia
1973
Luxemburgo
1970
Holanda
1969
Portugal
1986
Espaa
1986
Suecia
1969
Reino Unido
1973

R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R

Otros pases europeos (16 pases)


Albania
1996
R
Bulgaria
1994
R
Croacia
1997
R
Chipre
1992
R
Repblica Checa 1993
R
Estonia
1992
R
Hungra
1988
R
Islandia
1990
R
Letonia
1992
R
Lituania
1994
R
Malta
1995
R
Noruega
1970
R
Polonia
1993
R
Rumania
1993
R
Rep. Eslovaca
1993
R
Suiza
1995
R

Tasas (%)
Estndar

Ms baja

G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S

20
21
25
22
20,6
15
18
21
19
15
17,5
17
16
25
17,5

10; 12
12

G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S

12,5
18
22
8
22
18
12
24,5
18
18
15
23
22
18
23
6,5

6; 12; 17
5,5
7
8
0; 10; 12,5
4; 10; 16
3; 6; 12
6
5; 12
7
6; 12
0

X
X
10
5

14
X

X; 7; 12
X
6
2

241

Recaudacin
Ms alta % del total % del PBI

20,9
15,6
19,4
18,0
17,2
18,1
22,1
20,0
15,4
13,5
14,7
22,8
15,5
17,2
19,8

13,4
19,1
10,3
17,4
29,3
20,4
31,6
30,1
36,4
1,2
22,2
15,1
15,1
12,2

9,0
7,3
10,0
8,5
7,6
7,1
9,4
7,5
6,4
6,1
6,7
7,5
5,6
8,6
6,7

4,7
6,9
11,0
9,8
5,0
9,1
0,7
8,5
7,3

2,7

trictamente igual al valor agregado (suma de los ingresos de los factores) y


con principio de destino es la anterior ajustada por el resultado del balance
comercial.

242

reas y
pases

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

CUADRO 2 (Cont.)

CUADRO 2 (Cont.)

Ao de intro- Caractersticas
duccin Cobertura
Base

Tasas (%)

Recaudacin

Estndar

Ms baja

15
17
10
10

3
10
10
12,5
18
10
3
20
5
7
10

X
13

X; 5

X
X

X; 5
X

23

54,3
23,9
26,4

5,3
19,6

22,8
11,0
10,8
4,2

18,3

6,1
6,0
4,5

1,5
4,0

8,4
2,0
1,9
1,5

3,5

Comunidad de los estados independientes (11 pases)


Armenia
1993
R
G+S
20
Azerbaijn
1992
R
G+S
20
Bielorrusia
1992
R
G+S
20
Georgia
1993
R
G+S
20
Kazakistn
1992
R
G+S
20
Kirguisia
1992
W
G+S
20
Moldavia
1992
R
G+S
20
Fededracin Rusa 1992
R
G+S
20
Tajikistn
1992
W
G + S+ CG
20
Turkemenistn
1992
R
G+S
20

X
X

10
10

10
X
X

23,0

23,1

Ucrania

Asia y Pacfico (16 pases)


Bangladesh
1991
China
1994
Fiji
1992
Indonesia
1985
Israel
1976
Japn
1989
Corea
1977
Mongolia
1993
Nueva Zelanda
1986
Pakistn
1990
Filipinas
1988
Singapur
1994
Sri Lanka
1997
Taiwan
1986
Tailandia
1992
Samoa Occidental 1994

1992

M
R
R
R
R
R
R
R
R
M
R
R
M
R
R
R

G + ST
G + ST +CG
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G + ST+ CG
G+S
G + ST+ CG
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S

G+S

20

Base del IVA ingreso (principio origen)


PBI Gw D = C + (I D) + Gc + X M
Y siendo PBI = V + D = IN surge
V Gw = C + (I D) + Gc + X M
Base del IVA ingreso (principio destino)
PBI Gw D X + M = C + (I D) + Gc
V Gw X + M = C + (I D) + Gc

Ms alta % del total % del PBI

reas y
pases

Ao de intro- Caractersticas
duccin Cobertura
Base

Tasas (%)
Estndar

Ms baja

G+S
G+S
G+S
G + CG
G+S
G + ST+CG
G + ST
G + ST
G+S
G+S

21
14,9
22
18
16
10
10
16
23
12,5

Amrica Central, Caribe y Canad (14 pases)


Belice
1996
R
G + ST
Canad
1991
R
G+S
Costa Rica
1975
R
G + ST
Rep. Dominicana 1983
R
G + ST+ CG
El Salvador
1992
R
G + ST
Grenada
1987
R
G+S
Guatemala
1983
R
G+S
Hait
1982
R
G + S+ CG
Honduras
1976
R
G + S+ CG
Jamaica
1991
R
G + ST
Mxico
1980
R
G+S
Nicaragua
1975
R
G + ST
Panam
1977
R
G+S
Trinidad y

15
7
13
8
13
27,5
10
10
7
15
15
15
5

Tobago

15

Amrica del Sur (10 pases)


Argentina
1975
Bolivia
1973
Brasil
1967
Chile
1975
Colombia
1975
Ecuador
1970
Paraguay
1993
Per
1976
Uruguay
1968
Venezuela
1993

1990

R
R
R
R
R
R
R
R
R
W

G+S

243

Recaudacin
Ms alta % del total % del PBI

X
X
X
X
X; 14
X

27

33,3

35

22,5; 32,5

21,4
29,5
4,5
37,0
36,4
21,0
14,3
35,6
47,7
16,0

4,6
8,1
8,0
5,4
3,3
3,4
5,3
5,9
3,0

X
X
5

X
X
X
0; 10
X; 5; 6; 10
X

2,9
15,5
20,2

40,0
35,0
33,1

16,1
12,1
7,1

0,7
5,6
3,1

5,4

2,5

3,0
2,4
1,9

Donde:
IN = ingreso nacional.
V = valor agregado.
D = Depreciacin.
El IVA consumo excluye de la base del impuesto a la inversin bruta. Si
se instrumenta con principio de destino su base est dada por las ventas minoristas.

244

reas y
pases

245

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

CUADRO 2 (Cont.)

Si bien el IVA consumo tiene menor base que las otras dos variantes, es
la nica que libera a la inversin. Con principio de origen se grava (en cualquiera de las variantes) el valor agregado de la produccin domstica (incluyendo la de bienes de capital en el caso del IVA producto y excluyndola con
el IVA consumo) mientras que con el IVA destino se impone (en cualquiera de
las variantes) el valor agregado incorporado en los bienes y servicios consumidos domsticamente (incluyendo al efectuado en bienes de capital con el
IVA producto y exceptundolo con el IVA consumo). Estrictamente los bienes
de capital (la inversin) son liberados de imposicin plenamente slo mediante un diseo de IVA que combine IVA tipo consumo y principio de destino.
Si adicionalmente se desea que este IVA consumo basado en destino (grava importaciones y desgrava exportaciones) no altere la estructura de precios
relativos de los bienes y servicios, debe ser instrumentado con cobertura general y con una sola tasa de imposicin.
Existen en la actualidad 110 pases que han adoptado el IVA, de los cuales 42 lo introdujeron durante la presente dcada (mayoritariamente pases
africanos, del este de Europa y las ex repblicas soviticas) en lo que constituy un fuerte resurgimiento del inters en esta forma de tributacin, luego
que el relativo estancamiento de los aos 80 (solamente 14 pases lo adoptaron en este perodo) interpusiera un parntesis en la expansin del IVA (entre 1967 y 1979 lo haban adoptado 47 gobiernos).
El cuadro 2 detalla la estructura del IVA de 103 pases. Del mismo surge
que 87 han optado por un IVA generalizado a todas las etapas (produccin y
distribucin mayorista y minorista) y a su vez 70 de estos pases, entre los
que se encuentra la Argentina, emplean la variante de IVA consumo gravando los bienes y los servicios en forma muy amplia, mientras que otros 11
pases, empleando el mismo enfoque, imponen a una gama ms estrecha de
servicios. Es ste en s mismo un hecho destacable, que pone de manifiesto
la capacidad del IVA para transformarse en la primer forma de imposicin
que incorpora masivamente en su base imponible a los servicios.
Resulta clara la tendencia hacia la utilizacin del IVA como tcnica de
imposicin del gasto, que libera de carga tributaria a la inversin. Esta ventaja del IVA coexiste, en estos mismos pases, con la concesin de tratamientos de exencin y/o tasas diferenciadas a distintos tipos de bienes y servicios
que conspiran contra el logro de una ms plena neutralidad del impuesto
(solamente 25 pases en el cuadro 2 emplean una nica tasa general, siendo
73 los que utilizan una o ms tasas diferenciadas y diversas exenciones a
sectores especficos).
Prcticamente la totalidad de pases que han introducido el IVA en sus
estructuras impositivas utilizan la modalidad indirecta de clculo del mismo,
es decir como diferencia entre dbito y crdito fiscales. Este procedimiento
que ata el impuesto a las transacciones (tanto por el lado de las ventas como de las compras) evita que el contribuyente tenga que determinar en momento alguno su valor agregado a efectos impositivos, surgiendo su obligacin como mera diferencia entre el impuesto cargado sobre sus ventas
(dbito fiscal) y el pagado sobre sus compras (crdito fiscal). El procedimiento indirecto de sustraccin (o mtodo de crdito) permite la existencia de tasas mltiples de IVA, que no podran admitirse si se utilizaran los mtodos

Ao de intro- Caractersticas
duccin Cobertura
Base

Tasas (%)

Recaudacin

Estndar

Ms baja

Ms alta % del total % del PBI

Este Medio y frica del Norte (6 pases)


Argelia
1992
W
G+ ST
Egipto
1991
M
G + ST+ CG
Israel
1976
R
G+S
Marruecos
1986
W
G+S
Tnez
1988
R
G+S
Turqua
1985
R
G+S

21
5
17
19
17
15

X; 7; 13
0

X; 7; 14
X; 6; 10
8

40
10; 25

29
23

29,3
21,3
10,3
19,4

6,1
3,0
6,8

frica (15 pases)


Benn
1991
Burkina Faso
1993
Costa de Marfil 1960
Gabn
1995
Guinea
1996
Kenia
1990
Mali
1991
Mauritania
1994
Nigeria
1986
Senegal
1990
Sudafrica
1991
Tanzania
1997
Togo
1995
Uganda
1996

W
W
M
R
M
M
R
R
R
W
R
M
R
R

G + CG
G + ST
G + CG
G+S
G + ST
G + ST
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S

18
15
20
18
18
18
17
14
17
14
17

18
17

10
X
X
X; 0; 5
X; 10
X; 5
X
10
O

X; 7
X

30

7,2
13,0
31,4

24,9

7,2

6,6

Zambia

G+S

20

33,7

1995

1. Las letras tienen el siguiente significado:


R = El IVA se extiende hasta la etapa minorista.
W = El IVA se extiende hasta la etapa mayorista.
M = El IVA se extiende hasta la etapa industrial.
2. Las letras tienen el siguiente significado:
G = Bienes.
S = Servicios en general.
St= Servicios selectivos.
CG= Bienes de capital.
Fuente: S. Cnbossen Global Trends and Issues in Value Added Taxation, International Institue of Public Finance, 53rd Congress, Kyoto, Japan, agosto de 1997.

Base IVA consumo (principio origen)


PBI Gw I = C + Gc + X M
Base IVA consumo (principio destino)
PBI Gw I X + M = C + Gc

246

247

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

aditivos de clculo del impuesto (es decir aquellos que parten de identificar
los componentes del valor agregado salarios, ganancias para posteriormente aplicarles la tasa del impuesto y determinar la obligacin impositiva) ni el
mtodo sustractivo directo, es decir aquel que determina la base imponible
como diferencia entre ventas y compras y luego aplica la alcuota. Por el contrario, y segn fuera antes expresado, el mtodo sustractivo indirecto permite que en cada transaccin individual se determine un dbito (si se trata de
una venta) o un crdito (si fuera una compra), de manera que no existen impedimentos para diferenciar la tasa de IVA para ciertos productos o servicios, pues el impuesto surge de la diferencia entre los dbitos y crditos individuales (es decir por transaccin) acumulados sobre el perodo de tiempo
que fije la ley (y que puede ser cualquiera).

mente la carga tributaria?) y de eficiencia (generan costos colaterales significativos fundamentalmente en trminos de administracin tributaria y/o
mayores costos privados relacionados con el cumplimiento tributario?).
Los instrumentos en cuestin son:

2. TRATAMIENTOS ESPECIALES EN IVA


El gran atractivo econmico del IVA, en particular del instrumentado por
el mtodo sustractivo indirecto, es el de brindar un procedimiento apto para
gravar el consumo sin introducir distorsiones en los precios relativos de los
bienes y servicios,2 suponiendo que todos ellos fueran alcanzados por el gravamen y se aplicara una sola alcuota.
Como muestra el cuadro 2 esta ventaja no es totalmente aprovechada por
el diseo concreto que adquiere la imposicin al valor agregado en la casi totalidad de los pases que lo utilizan, aun entre aquellos que liberan a la inversin de toda carga de IVA. Ello obedece a tres tipos de consideraciones:
1. razones de simplificacin tributaria en aras de reducir el costo de administracin y fiscalizacin del impuesto. Bajo ciertas circunstancias este
argumento deriva en la conveniencia de dejar fuera del impuesto o bien
de disminuir la carga que recae sobre determinados productos y servicios o bien sobre determinados tipos de contribuyentes, con independencia del producto o servicio que produzcan o comercialicen.
2. razones de naturaleza distributiva que motivan la reduccin o eliminacin
de la carga del IVA para ciertos bienes y servicios por la connotacin regresiva que se asigna a la imposicin de los mismos, por tener gran peso
en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos. Por razones inversas, pero tambin de ndole distributiva, a veces se propicia la
imposicin diferencial y ms elevada en IVA de algunos bienes y servicios.
3. la tercer consideracin que da lugar al apartamiento de la cobertura amplia del impuesto y la uniformidad de su tasa tiene que ver con la presencia de bienes y servicios meritorios o preferentes, cuyo consumo se desea
alentar.
Siendo stos los argumentos que se emplean para justificar la eliminacin
o atenuacin de la imposicin, cabe hacer referencia a los instrumentos que
pueden utilizarse para viabilizarlas y, en particular, a la aptitud diferencial
que ellos evidencien en cuanto al logro de sus cometidos. El grado de aptitud
debe ser evaluado en trminos de efectividad (reducen y/o eliminan efectiva-

a) Diferenciacin/reduccin de tasas
b) Exenciones
c) Tratamiento de tasa cero.
Los efectos de estos instrumentos dependen a su vez de cul sea el mtodo de clculo que se emplee para determinar el IVA.
Con el mtodo IVA crdito es el consumidor final quien soporta la carga
impositiva y cada productor/distribuidor ubicado a lo largo de la cadena de
produccin/distribucin del bien o servicio acta como un agente de recaudacin. El siguiente ejemplo tomado de Zee (1996) muestra cmo se desarrolla el cobro del impuesto con un IVA del 10% en todas las etapas.
IVA DEL 10% EN TODAS LAS ETAPAS

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

Recaudacin

Precio
con IVA

100
0
10
0
10

200
100
20
10
10

300
200
30
20
10

30

330

Si se concede tratamiento de tasa cero en la etapa final el minorista deja de cargar IVA sobre sus ventas pero el fisco le reembolsa el crdito fiscal
por el IVA incorporado en sus compras. Este crdito es necesariamente igual
al IVA recaudado en las etapas previas (productor, mayorista) y por lo tanto
el tratamiento de tasa cero a una etapa final equivale a liberar totalmente
de carga impositiva al bien o servicio de que se trate, segn se aprecia en el
siguiente ejemplo:
TASA CERO A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

Recaudacin

Precio
con IVA

100
0
10
0
10

200
100
20
10
10

300
200
0
20
-20

300

248

249

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Se concluye adems que con el mtodo de IVA crdito la tasa de imposicin efectiva sobre un producto es la tasa que corresponde a la ltima etapa
gravada.
Si se hubiera optado por conceder al sector minorista el tratamiento de
exencin de IVA, como en el caso anterior ste no hubiera podido cargar
impuesto sobre sus ventas, pero tampoco contara con el derecho a recuperar el crdito sobre sus compras gravadas. Como el exento en este caso es
un sector final, el efecto es provocar una prdida de recaudacin equivalente a la tasa de IVA sobre el valor agregado de la etapa exenta exclusivamente, como se aprecia en este ejemplo:

exento es asimilado a valor agregado en la etapa siguiente e impuesto como


tal. En consecuencia la exencin a un sector intermedio, cuando se usa un
IVA crdito, provoca un exceso de tributacin por doble imposicin de valor
agregado (efecto cascada) y de cobro de impuesto sobre impuesto (efecto piramidacin) como hubiera ocurrido con un impuesto a las ventas del tipo Ingresos Brutos.
Cabe analizar qu ocurre con estos tratamientos especiales cuando se
emplea el mtodo de sustraccin directa para el clculo del IVA. En este caso
el IVA no se discrimina en las facturas, sino que la base imponible es la diferencia entre las ventas totales (con IVA incluido) y las compras totales (con
IVA incluido).
Si todos los sectores estn gravados a igual tasa el mtodo de sustraccin
directa produce el mismo resultado que el mtodo crdito, tanto en trminos
de recaudacin total e incidencia plena del impuesto en el consumidor final,
como en relacin a la actuacin de cada etapa como agente de recaudacin
del gravamen, segn muestra el ejemplo siguiente:

EXENCIN A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

100
0
10
0
10

200
100
20
10
10

300
200
0
0
0

Recaudacin

Precio
con IVA

TODAS LAS ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,


EQUIVALENTE 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
SISTEMA SUSTRACCIN DIRECTA
20

320

Si la exencin hubiera sido concedida a una etapa intermedia, por ejemplo la mayorista, el efecto recaudatorio ya no es equivalente a una prdida
respecto a la recaudacin alcanzable con todas las etapas gravadas, sino un
aumento de la misma respecto de este nivel, es decir que la exencin en este
caso provoca un exceso de imposicin que, continuando con el ejemplo, sera de $ 11:

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

Recaudacin

Precio
con IVA

100
0
110
110
10

210
110
220
110
10

320
220
330
110
10

30

330

EXENCIN A MAYORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

100
0
10
0
10

200
100

300
210
31
31

Recaudacin

Precio
con IVA

Si el minorista es gravado a tasa cero y el IVA compras le es reembolsado


por el fisco, el resultado coincide con el que se obtendra con IVA crdito, es
decir hay liberacin plena del impuesto.
TASA CERO AL MINORISTA
RESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,
EQUIVALENTE AL 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
SISTEMA SUSTRACCIN DIRECTA

41

341

La ruptura de la cadena de crditos y dbitos en una etapa intermedia


provoca que: 1) el valor agregado del sector exento (el mayorista del ejemplo)
es de todas formas gravado en la etapa siguiente (la minorista del ejemplo);
2) el valor agregado de la etapa previa a la exenta (el productor del ejemplo)
es gravado dos veces (la segunda en la etapa minorista que no est exenta);
3) existe un efecto piramidacin o de cobro de impuesto sobre impuesto, toda vez que el IVA incorporado en los insumos gravados del sector intermedio

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

Recaudacin

Precio
con IVA

100
0
110
110
10

210
110
220
110
10

300
220
300
-220
-20

300

250

251

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Tambin se produce igual resultado que con el mtodo IVA crdito cuando se declara exenta a la etapa final (minorista del ejemplo), es decir la prdida de recaudacin es sobre el valor agregado de la etapa final exenta exclusivamente, como lo refleja el siguiente ejemplo:

Sin embargo este ltimo no puede aplicarse si la tasa de IVA deja de ser
nica.

2.1. Estructura de tasas del IVA-Diferenciacin de tasas


EXENCIN AL MINORISTA
RESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,
EQUIVALENTE AL 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
SISTEMA SUSTRACCIN DIRECTA

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

100
0
110
110
10

210
110
220
110
10

320
220
320
0

Recaudacin

Precio
con IVA

20

320

Cuando la exencin es a una etapa intermedia el mtodo de sustraccin


directa reproduce el resultado anterior, provocando prdida de recaudacin
solamente sobre el valor agregado de la etapa exenta. Se aparta en esto del
mtodo IVA crdito en el cual la exencin intermedia genera efecto cascada
(sobre imposicin).
EXENCIN AL MAYORISTA
RESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,
EQUIVALENTE AL 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
SISTEMA SUSTRACCIN DIRECTA

Ventas (sin IVA)


Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto

Productor

Mayorista

Minorista

Recaudacin

Precio
con IVA

100
0
110
110
10

210
110
210

310
210
320
110
10

20

320

Puede concluirse que si el IVA se aplicara a tasa nica y sin exenciones


tanto el mtodo de crdito como el de sustraccin directa arrojaran los mismos resultados. La eleccin entre uno u otro dependera exclusivamente de
consideraciones de administracin tributaria (el mtodo crdito genera oposicin de intereses entre los contribuyentes que favorece al fisco) y de costos
de cumplimiento para el contribuyente.
Si se exime a un sector intermedio el mtodo crdito genera cascada, cosa que no ocurre con el mtodo de sustraccin directo.

El diseo ms sencillo de IVA (seguramente preferido por quien tenga la


responsabilidad de administrarlo), involucra dos alcuotas: una tasa general
(distinta de cero) que recae sobre los bienes y servicios gravados y una tasa
cero que se aplica a las exportaciones, para posibilitar que las mismas sean
efectivamente liberadas de toda carga de IVA.
En la prctica (alegndose razones redistributivas) usualmente se agrega
una tercer alcuota, identificada como tasa reducida, que recae sobre ciertos bienes de consumo (alimentos frescos, medicamentos para uso humano,
etc.), y tambin es comn que por iguales razones se graven con tasas mayores que la general ciertos consumos suntuarios.
La multiplicacin de tasas de IVA incide negativamente sobre los costos
del cumplimiento tributario, tanto desde el punto de vista del Estado (la tarea de administrar y fiscalizar se complica cuando se agregan tasas y por
consiguiente hay que asignar ms recursos para estas finalidades) como desde el punto de vista privado y por idnticas razones. Por ejemplo la administracin de un IVA relativamente sencillo (uno con pocas exenciones, con una
tasa general y una tasa reducida) requiere que cada contribuyente provea (y
el fisco controle) 9 piezas de informacin: ventas a tasa general; ventas a tasa reducida; ventas exentas; compras a tasa general, compras a tasa reducida; dbito fiscal por ventas a tasa general; dbito fiscal por ventas a tasa reducida; crdito fiscal por compras a tasa general y crdito fiscal por compras
a tasa reducida. Mayor nmero de tasas implica formularios ms complicados, mayor trabajo administrativo del contribuyente y del funcionario impositivo, mayores probabilidades de errores y multiplicacin de canales para
evadir y/o eludir el tributo.
Normalmente el sacrificio fiscal (menor recaudacin) es el costo visible de
la diferenciacin y multiplicacin de tasas de IVA y el que se contrapone a
los beneficios (cualesquiera sean) de tal diferenciacin de alcuotas. Sin embargo raramente se cuantifican, para incorporar a los costos generados por
la medida, los mayores costos para el sector pblico y para el privado que
demanda el mantenimiento de un mismo estndar de cumplimiento tributario y calidad de administracin cuando se pas de un escenario de IVA con
dos tasas (general y tasa cero) a uno de IVA con tres tasas (general, reducida y tasa cero) o ms.
La multiplicacin de tasas es pasible de crticas no slo desde el ngulo
de los costos de administracin y cumplimiento del sistema impositivo, puesto que adems:
1) distorsiona los precios relativos generando costos de eficiencia;
2) la incidencia real de la baja de tasa sobre ciertos productos o servicios,
en trminos de las remuneraciones de los factores productivos, es difcil
de establecer y en todo caso resulta factible que ella discrepe abierta-

252

253

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

mente respecto al impacto distributivo aparente de la medida en cuestin;


3) incluso el impacto distributivo aparente va asociado a filtraciones de
la rebaja impositiva hacia sectores que pueden no formar parte del objetivo redistributivo inicial, por ejemplo la rebaja de la alcuota sobre el pan
beneficia tanto a contribuyentes de bajos ingresos como a aquellos de altos ingresos. Es decir que si el objetivo de la rebaja es redistributivo hay
instrumentos ms efectivos (transferencia de ingreso, transferencia en especie, etc., dirigidos a la poblacin objetivo) que las rebajas impositivas
generales.
4) Las rebajas impositivas para ciertos bienes inevitablemente generan el
pedido de extensin del tratamiento para aquellos otros econmicamente
relacionados con los que reciben el tratamiento preferencial. Este potencial reclamo provoca un costo administrativo adicional, dado por los recursos que el organismo recaudador asigna para cumplir tareas tales como definir las caractersticas que deben reunir los bienes para acceder a
la tasa reducida, estudiar y establecer los criterios de delimitacin entre
los bienes que acceden al tratamiento especial y los que no y otras muchas cuestiones que por sus caractersticas sutiles (ms que por su importancia intrnseca) insumen el tiempo de trabajo de funcionarios calificados.

Por su parte los sectores (contribuyentes) que gozan del tratamiento de


tasa cero son aquellos cuyas ventas reciben el tratamiento de exentas, pero
que al mismo tiempo estn habilitados para descargar plenamente el IVA
que hubieran tributado sobre sus compras, en la medida en que el mismo es
considerado crdito fiscal y en calidad de tal pasible de ser utilizado por estos contribuyentes contra otras obligaciones tributarias que pudieran tener
y/o transferido a terceros y/o dar lugar al reembolso en efectivo por la propia autoridad tributaria.
En otros trminos, el contribuyente exento a los efectos prcticos no forma parte de la cadena del IVA, siendo plenamente asimilable a un comprador final. Por el contrario el contribuyente de tasa cero se encuentra totalmente incorporado en la cadena del gravamen, pero no sufre la incidencia
del mismo, de manera que sus ventas llegan absolutamente libres de IVA al
comprador final.
Por lo tanto la exencin en IVA no es equivalente a la liberacin del gravamen. En realidad su efecto es liberar del IVA al valor agregado del contribuyente exento, pero todas sus compras, incluyendo las de bienes de capital,
quedan incididas por el impuesto en cuestin.
Por cierto que, en la medida en que el contribuyente exento no necesita
cumplir con las formalidades que impone el gravamen (llevar libro de IVA,
presentar declaracin jurada o lo que fuere), el tratamiento de exento da lugar a cierta simplificacin en la administracin del impuesto, y a una aparente disminucin del costo de cumplimiento tributario para el contribuyente, pero estas ventajas pueden estar ligadas a la introduccin de inequidades
y distorsiones, en particular, si el contribuyente exento vende bienes o servicios intermedios.
De lo expuesto se sigue que, si por alguna razn las autoridades desearan disminuir la incidencia del IVA en el precio final de determinados bienes
o servicios, si utilizan a este efecto la reduccin de la tasa del IVA para tales
bienes (o servicios), deberan fijar la reduccin hasta el lmite aquel en que el
dbito fiscal, resultante de aplicar la alcuota reducida a las ventas, permitiera absorber plenamente el IVA pagado en la compra de insumos.
Por el contrario, si el objetivo fuera el de liberar completamente de la incidencia del IVA a determinados bienes o servicios, el nico tratamiento que
garantiza este cometido es el de tasa cero. Utilizar la va de la exencin implica que el sobrecosto creado por el IVA de los insumos o bien es pasado
por el productor a los consumidores, o bien se traduce en una menor remuneracin a los factores de produccin que emplea.
No obstante lo mencionado, se verifica que cuando se busca reducir la incidencia del IVA en los precios de ciertos bienes, la mayora de los pases recurren a la utilizacin del tratamiento de exencin o a la reduccin de alcuota, pero raramente al tratamiento de tasa cero.
Los dos pases que han hecho un uso sistemtico del mtodo de tasa cero son Irlanda y Reino Unido, que dispensan este tratamiento a sectores tales como: alimentos frescos, alimentos elaborados, productos farmacuticos,
compra de vivienda, diario, libros y revistas, principales insumos agrcolas,
publicidad, combustibles y energa, agua y cloacas, servicios de salud, etc.
Evidentemente la tasa cero requiere instrumentar un sistema amplio de

En resumen, la diferenciacin de tasas es un procedimiento contradictorio con los objetivos de simplificacin de la administracin del impuesto y de
reduccin de los costos de cumplimiento para el contribuyente. Asimismo es
un instrumento ineficiente cuando el objetivo es beneficiar a contribuyentes
de menores ingresos, existiendo mejores procedimientos para ser usados con
este propsito, tanto en el campo tributario (el impuesto a los ingresos) como
desde el ngulo del gasto pblico (transferencias focalizadas en especie o en
efectivo).
De las tres consideraciones que se presentaron como justificativas del
apartamiento de un diseo ms neutral de la estructura del IVA, tan slo la
de bienes meritorios podra en principio citarse como consistente con el uso
de la diferenciacin de tasas, donde la alcuota reducida recaera sobre el
bien o servicio cuyo consumo la sociedad desea incentivar, con independencia de las caractersticas socioeconmicas de los consumidores del mismo.

2.2. Exencin y tasa cero


Los sectores (o contribuyentes) exentos a los efectos del impuesto al valor agregado (IVA) son aquellos cuyas ventas no son gravadas por este impuesto, pero que simultneamente se encuentran imposibilitados para descontar el IVA incorporado en los insumos gravados que adquieren, por
cuanto no estn legalmente habilitados para asignar a tales pagos la naturaleza de crditos fiscales. En consecuencia el IVA sobre las compras (incluyendo la de bienes de uso) se transforma en estos casos en un componente
ms de la estructura sectorial de costos.

254

255

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

reembolsos de crditos fiscales a los sectores beneficiados, lo que provoca un


aumento del costo de administracin tributaria y un factor adicional de riesgo de evasin que, para ser controlado, demanda un mayor gasto en la funcin control y fiscalizacin.
Asimismo puede observarse que gran parte de los tratamientos diferenciales de IVA que son justificados a partir de la necesidad de simplificar la
administracin y control tributarios (servicios bancarios y financieros, seguros, profesiones liberales, productores primarios, etc.) recurren con mayor
asiduidad al tratamiento de exento que al de tasa cero y otro tanto ocurre
con otros bienes y servicios asimilados a bienes meritorios.
Realizada esta breve descripcin de los instrumentos existentes para conferir tratos especiales en IVA, en lo que sigue se pasa revista a los principales casos.

mo los realizados directamente o por terceros sobre inmueble propio destinado a vivienda. Este tratamiento preferencial va tasa reducida es en principio
ms consistente que la mera exencin, al permitir descargar el IVA de los
materiales empleados en la construccin que, de otra forma, se adicionaran
al costo de la vivienda.

Transporte pblico

Tpicamente los bienes y servicios propensos a recibir algn tratamiento


especial en IVA por motivos distributivos estn conformados por: vivienda,
alimentos, y servicios de transporte pblico.

En general el transporte de bienes ha sido y es objeto de imposicin en la


mayora de los IVA nacionales, ligndose la cuestin distributiva al tratamiento del transporte de pasajeros. La experiencia de los IVA europeos
muestra que, en la generalidad de los casos, se grava el transporte de pasajeros, constituyendo excepciones a esta regla Dinamarca, Irlanda y Reino
Unido. Los dos primeros tratan a este servicio como exento, mientras que
el Reino Unido aplica tasa cero.
Entre los pases europeos que gravan el transporte de pasajeros con IVA,
un nmero considerable (Alemania, Italia, Espaa y Francia, entre ellos) lo
hacen con tasas reducidas. Fuera de la experiencia europea, Chile y Nueva
Zelanda brindan ejemplos de imposicin del transporte de pasajeros, siendo
la solucin ms comn la exencin del servicio (ste es el caso argentino).

Vivienda

Alimentos

Los gastos de vivienda constituyen una parte sustancial del presupuesto


familiar, de all que exista predisposicin a otorgar algn tratamiento preferencial al sector en IVA.
Idealmente el IVA consumo debe impactar sobre los flujos, y no sobre las
compras de bienes intermedios y en general de cualquier stock, ms all de
la capacidad de este ltimo de producir una corriente de servicios (consumo)
en el tiempo. En realidad, si bien los bienes y servicios se gravan cuando se
compran para muchos de ellos ambos momentos (la compra y el uso) estn
suficientemente cercanos en el tiempo. No es ste el caso de los bienes durables y en particular de la vivienda.
Si toda la propiedad se alquilara se podra aplicar IVA a los servicios que
genera la vivienda gravando el alquiler. Sin embargo una fraccin significativa del stock es de viviendas ocupadas por los propietarios y, dadas las dificultades administrativas que generara imputar alquileres en este caso, se
opta por no gravar con IVA estos servicios. Consiguientemente, y por razones
de equidad, tambin se dejan fuera del impuesto los alquileres de las viviendas destinadas a casa habitacin.
La imposibilidad de actuar a travs de los flujos ha conducido a gravar
los stocks en el caso de los inmuebles. En este sentido la cuestin que se
plantea es si debe gravarse slo la vivienda nueva o la primer venta de
cualquier tipo de vivienda nueva o usada. En la generalidad de los casos el
objeto de imposicin de IVA es la vivienda nueva y coexiste con impuestos
especiales a la transferencia del inmueble (del tipo del impuesto de sellos
aplicado en la Argentina). La mayora de los pases gravan a tasa reducida
los trabajos realizados sobre inmuebles ajenos destinados a vivienda, as co-

El sector alimentos en general recibe, por razones distributivas, algn tipo de beneficio impositivo en IVA, siendo numerosos los pases que emplean
la exencin o la tasa cero en el caso de los alimentos (al menos en los denominados alimentos bsicos no sujetos a procesos de transformacin). De hecho es ste uno de los rubros en que ms se usa la tasa cero (ver cuadro 3)

3. TRATAMIENTOS ESPECIALES POR RAZONES DISTRIBUTIVAS

CUADRO 3
TRATAMIENTO DE LOS ALIMENTOS EN EL IVA
Sector

Exencion

Tasa cero

Tasa reducida

Alimentos frescos

Argentina1
Chile
Colombia
Costa Rica
Filipinas
Taiwan

Irlanda
Italia
Turqua
Reino Unido
Mxico

De uso generalizado
en los pases que no
conceden exencin
o tasa cero

Alimentos procesados

Mxico

Irlanda
Reino Unido
Colombia

Idem anterior

1. Este fue el tratamiento que ha tendido a prevalecer en la Argentina, aunque en la


actualidad prcticamente la totalidad de los alimentos son gravados.

256

257

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

De todas maneras el procedimiento ms usual para aliviar la carga tributaria sobre alimentos es la aplicacin de alcuotas reducidas.

caso argentino, acotado. De hecho para los tres tipos de bienes y servicios
sobre los que es comn otorgar tratos preferenciales (alimentos, transporte
pblico y vivienda) se observa:

La situacin en la Argentina

En la ley de IVA argentina pueden identificarse los siguientes tratamientos especiales originados en motivos distributivos.
El artculo 6 al enumerar las ventas, locaciones e importaciones definitivas de cosas muebles, locaciones y prestaciones que se declaran exentas del
impuesto, menciona entre otras a las siguientes:
inciso g): agua ordinaria natural, pan comn, leche fluida o en polvo (entera o descremada) cuando el comprador sea un consumidor final, el Estado
Nacional, las Provincias o Municipalidades (u organismos dependientes), los
comedores escolares o universitarios y obras sociales.
El apartado 12 inciso j) declara exentos a los servicios de taxmetros, remises con chofer y todos los dems servicios de transporte de pasajeros, terrestres, acuticos o areos realizados en el pas (la exencin se extiende a
los servicios de carga del equipaje conducido por el propio viajero y cuyo
transporte se encuentre incluido en el precio del pasaje).3
El trato diferencial otorgado al transporte de pasajeros interno ha generado la extensin del mismo (siempre va exencin) a ciertos bienes de uso empleados en la prestacin del servicio as como a los insumos. En este sentido
el inciso h) del artculo 6 declara exentas a las aeronaves concebidas para el
transporte de pasajeros y/o cargas destinadas a esa actividad; y el punto 27
del inciso j) del artculo 6 declara exentos a los trabajos de transformacin,
modificacin, reparacin, mantenimiento y conservacin de aeronaves, sus
partes y componentes y de embarcaciones contempladas en el antes mencionado inciso h).
El apartado 23 del inciso j del artculo 6 exime de IVA a las locaciones de
inmuebles.4
En relacin al uso en la ley de IVA argentina de tasas reducidas con motivos distributivos slo existen tres casos contemplados en el artculo 24 de
la Ley de IVA:
1. reduccin del 50% en la tasa aplicable a las construcciones de inmuebles
destinados a vivienda (en consecuencia es en la actualidad del 10,5%).
2. reduccin del 50% en la tasa aplicable sobre los intereses y comisiones
de los prstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21516 y en
los cuales los tomadores son personas fsicas que revistan el carcter de
consumidores finales (en consecuencia la tasa es del 10,5%)
3. reduccin al 50% de la tasa aplicable a los intereses y comisiones de
prstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21526 en que los
tomadores son empresas (incluidas explotaciones unipersonales) que
prestan el servicio pblico de transporte automotor terrestre de pasajeros
de corta, media y larga distancia.
Puede concluirse que el uso de reducciones de IVA (sea a travs de exenciones, reducciones de tasa o tasa cero) con motivos distributivos es, en el

el conjunto de alimentos a los que se exime (en el caso de venta o consumidores finales o al Estado) es limitado (leche, pan comn y agua).
el mismo tratamiento se otorga al transporte de pasajeros, y en este caso
se ha optado por abarcar con el tratamiento exentivo a algunos bienes de
capital e insumos utilizados en la prestacin del servicio, as como otorgar una reduccin del IVA que grava a los intereses de los crditos empleados para la adquisicin de bienes de uso por parte de las empresas
de transporte automotor. Este procedimiento de extender la exencin
hacia atrs denota un inters por parte del legislador orientado a garantizar que el trato preferencial efectivamente redunde en una reduccin
del costo del servicio de transporte.

No obstante lo sealado, y dada la posibilidad de identificar con relativa


facilidad los atributos socioeconmicos de aquella fraccin de la poblacin a
la cual el Estado desea subsidiar el consumo de ciertos alimentos, transporte y vivienda, se entiende que una va ms eficaz que la impositiva para lograr estos objetivos es el subsidio presupuestario directo de tales consumos
a la poblacin objetivo que se identifique. Por lo tanto y coexistiendo con estos subsidios focalizados explcitos, estos bienes y servicios pasaran a estar
gravados a la tasa general del IVA.

4. TRATAMIENTOS ESPECIALES A LOS BIENES MERITORIOS


En el rubro bienes meritorios, cuyo consumo el Estado promociona mediante desgravaciones, suelen incluirse los siguientes:

salud pblica y servicios mdicos


servicios educativos
actividades culturales
actividades y servicios brindados por asociaciones sin fines de lucro.

Para ser considerados meritorios y sujetos a desgravacin, estos bienes y


servicios no necesariamente tienen que ser provistos por el sector pblico.
Algunos casos tpicos:

Servicios mdicos. Las directivas sobre IVA de la Unin Europea establecieron que la provisin de servicios de cuidados mdicos en el ejercicio de
las profesiones mdica y paramdica sean considerados exentos.
El primer problema que se plantea es qu servicios quedan comprendidos
entre los sujetos a desgravacin. Por ejemplo, un centro de servicios de
yoga o acupuntura queda incluido? o ciertos servicios ms cercanos tal
vez al rea de bienestar social como el de cuidado de ancianos deben incluirse?

258

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

La lnea de separacin entre servicios mdicos y otros servicios puede tornarse difusa y seguramente difiere segn el pas que se considere.
Es esperable que las medicinas, como una necesaria extensin de los servicios mdicos, queden desgravadas si aquellos lo fueron, con lo cual el
tratamiento idneo a efectos de la desgravacin efectiva sera el de tasa
cero antes que la mera exencin.
La experiencia en este respecto es variada: Francia, Italia, Luxemburgo y
Holanda se han inclinado en general por el tratamiento a tasa reducida;
el Reino Unido (extraamente para su tradicin de uso de tasa cero) ha
optado por la va de la exencin, mientras que Irlanda s emplea tasa cero en el tratamiento de las especialidades medicinales.
El caso de las actividades culturales. Que la cultura es un bien meritorio merecedor de un trato impositivo ms benvolo es en general un juicio de valor compartido por muchos y diferentes pases. El problema surge al intentar categorizar qu bienes y servicios quedan incluidos en la
lista de culturales.
Los espectculos deportivos son eventos culturales a los fines del tratamiento impositivo diferencial?, todos los espectculos de teatro o todos
los libros lo son o depende de su temtica? y as pueden sumarse interrogantes de similar naturaleza.
El cuadro 4 muestra, para el caso de los IVA europeos, distintos tratamientos otorgados a los bienes y servicios culturales. Slo en el caso de
los libros y diarios y revistas los tratamientos especiales, principalmente
a travs de tasas reducidas de imposicin y en mucho menor medida va
exencin, son la regla general. Los restantes bienes y servicios culturales
tienden a ser gravados a la tasa general de IVA:
CUADRO 4
TRATAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CULTURALES EN EL IVA
Libros

Blgica
Dinamarca
Francia
Alemania
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Reino Unido

TR
G
TR
TR
TR
TR
TR
TR
TC

Espectaculos
entretenimientos

Espectaculos
exhibi
ciones

Musica

G
G
TR
E
E
G
G
G
G

G
G
TR
G
G
G
G
G
G

TR
G
G
G
G
G
G
G
TC

Diarios
y
revistas

Obras
de
teatro

Obras
de
arte

259

Organizaciones sin fines de lucro. Generalmente las actividades desarrolladas por organizaciones sin fines de lucro y caracterizadas como de inters pblico (muchas veces ligadas al ejercicio de la caridad y a la prctica de la donacin por parte del sector privado) son consideradas
meritorias y obtienen tratos diferenciales en el IVA.
Existe amplia diferencia entre pases respecto a las caractersticas que
debe reunir una actividad para ser considerada sin fines de lucro y merecedora de algn tipo de rebaja impositiva (en este caso particular en el
IVA).

Los cdigos ms estrictos exigen que se satisfagan entre otras las siguientes condiciones:
1) ausencia de motivacin de lucro.
2) toda eventual ganancia debe reinvertirse en el mejoramiento de la actividad misma y en ningn caso distribuirse.
3) el cuerpo gerencial no debe tener inters ni incentivos especiales en generar ganancia. En muchos casos se exige una alta participacin de formas
de voluntariado entre el personal (de cualquier nivel) que se desempea
en la organizacin.
4) la liberacin o reduccin de la carga de IVA, en el caso de los bienes y
servicios provistos por la organizacin sin fines de lucro, no debe desplazar ni perjudicar en forma alguna a eventuales proveedores privados de
tales bienes y servicios. Este tipo de competencia slo se admite si ella es
totalmente espordica y muy limitada.
5) eventualmente pueden imponerse topes mximos al volumen de operaciones (ventas) que la organizacin puede desarrollar para conservar su caracterstica de sin fines de lucro y por consiguiente el trato impositivo
favorable.

5. TRATAMIENTO DE LOS BIENES Y SERVICIOS MERITORIOS EN LA


LEGISLACIN DE IVA ARGENTINA

Bienes y servicios culturales


E
E
TR
G
TR
G
G
TR
TC

TR
G
TR
E
G
G
G
G
G

TR
G
E
TR
G
TS
G
TR
G

E: Exento. G: Gravado a tasa general. Tc: Tasa cero. Tr: Tasa reducida. Ts: Tasa superior a la general.

El artculo 6 inc. a) declara exentos a los libros, folletos e impresos similares, incluso hojas sueltas; diarios y publicaciones peridicas impresos,
incluso ilustrados.
El artculo 6 inciso j)
punto 10, declara exentos a los espectculos y reuniones de carcter artstico, cientfico, cultural, teatral, musical, de canto, de danza, circenses,
deportivos y cinematogrficos, por los ingresos que constituyen la contraprestacin exigida para el acceso a dichos espectculos.5
punto 11, exencin para la produccin y distribucin de pelculas y grabaciones en cinta u otro soporte destinadas a ser exhibidas en salas cinematogrficas o emisoras de televisin.
punto 22, otorga exencin a todas las prestaciones personales en los es-

260

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

pectculos teatrales musicales, de canto, de danza y circenses de los locutores y libretistas de radio, televisin y teatro y de los artistas y conductores de informativos y miscelneas contratados.
La legislacin argentina de IVA aplica un concepto muy abarcativo de bienes y servicios culturales, sin establecer condicionamientos al acceso de
cualquier variante de los mismos al tratamiento de exencin.
El tratamiento favorable que reciben es el citado de exencin. No se emplea tasa reducida ni tasa cero, aunque es visible un intento por extender la
cadena de exencin hacia atrs a algunas de las prestaciones que constituyen insumos para la propia produccin y/o prestacin de bienes y servicios
culturales.
Puesto que la exencin genera incremento de costos por crditos fiscales
de IVA sobre insumos no recuperables, es de destacar que existen a su vez
arreglos especficos para algunos de los rubros culturales.
As por ejemplo la industria grfica puede beneficiarse con el descuento
de tales crditos de sus obligaciones impositivas en ganancias. En la prctica este tratamiento se asemeja a un intento de aplicacin del criterio de tasa cero es decir, de liberacin plena del IVA.
Puede acotarse que una reduccin drstica de la amplitud de estos tratamientos favorables, restringindolos prcticamente a los del artculo 6 inciso
a) (libros y folletos) y sustituyendo la exencin por tasa reducida, no resultara contradictoria con la prctica de los pases europeos en esta rea.

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

261

Salud
Son exentos: las especialidades medicinales para uso humano cuando se
efecte su reventa por drogueras y farmacias y estos bienes hayan tributado en la etapa de importacin o fabricacin y distribucin mayorista; los servicios prestados por las obras sociales de la ley 23660; los servicios de asistencia sanitaria, mdica y paramdica de:

hospitalizacin en clnicas, sanatorios y establecimientos similares.


prestaciones accesorias a la hospitalizacin.
servicios prestados por los mdicos en todas sus especialidades.
servicios prestados por los bioqumicos, odontlogos, kinesilogos, fonoaudilogos, psiclogos, etc.
servicios prestados por los tcnicos auxiliares de la medicina.
todos los dems servicios relacionados con la asistencia, incluyendo el
transporte de heridos y enfermos en ambulancias o vehculos especiales.

Las exenciones mencionadas se limitan a los importes que abonen a los


prestadores las obras sociales6 creadas o reconocidas por normas legales nacionales o provinciales y todo pago directo que a ttulo de coseguro o en caso
de falta de servicios deban efectuar los beneficiarios.
Los servicios prestados por establecimientos geritricos (slo por los importes que abonen a los prestadores las obras sociales creadas o reconocidas
por normas legales nacionales o provinciales).

Servicios educativos
Tratamiento de las organizaciones sin fines de lucro
El inciso j) punto 3 del artculo 6 otorga la exencin de IVA a los servicios
prestados por establecimientos educacionales privados incorporados a la enseanza oficial y reconocidos como tales por las respectivas jurisdicciones,
referidos a la enseanza en todos los niveles y grados as como los servicios
de alojamiento y transporte que resulten accesorios a aquellos, prestados directamente por dichos establecimientos con medios propios o ajenos.
La exencin tambin abarca a las clases dadas a ttulo particular sobre
materias incluidas en los referidos planes de estudio oficiales; impartidas
fuera de los establecimientos educacionales y con independencia de stos;
como as tambin a las guarderas y jardines materno infantiles.
Son exentos los servicios de enseanza prestados a discapacitados por
establecimientos privados reconocidos (as como los servicios conexos de alojamiento y transporte prestados por tales establecimientos con medios propios o ajenos).
En el caso de los servicios educativos si se visualiza a la actividad como
una de inversin en capital humano antes que de consumo, cabra evaluar la
conveniencia de sustituir el actual tratamiento exentivo por uno de tasa cero acorde con la calidad de inversin del gasto en educacin, y con la circunstancia de que tpicamente sta es una clase de inversin que realizan
responsables no inscriptos en IVA (las familias en general) que slo por la va
de la tasa cero pueden acceder a la desgravacin plena.

Son exentos de IVA los servicios prestados por las asociaciones, fundaciones y entidades civiles de asistencia social, salud pblica, caridad, beneficencia, educacin e instruccin, cientficas, literarias, artsticas, gremiales y las de cultura fsica e intelectual. Es interesante notar que la exencin
no est sujeta a ninguna condicin que asegure que las organizaciones beneficiarias no persiguen objetivos de lucro, siendo notoria la diferencia con
el tratamiento que este tipo de instituciones reciben en el impuesto a las
ganancias argentino, que exime del gravamen a sus rditos siempre que
ellos, y el patrimonio social, se destinen exclusivamente a los fines de su
creacin y en ningn caso se distribuyan, directa ni indirectamente, entre
los socios.
Tambin son exentos de IVA los servicios prestados por entidades mutualistas, por las entidades deportivas y de cultura fsica;7 por instituciones polticas sin fines de lucro (y legalmente reconocidas) y por los colegios y consejos profesionales.
Nuevamente parece conveniente que la ayuda y promocin estatal se canalice a travs del presupuesto pblico, a travs de asignaciones explcitas
de fondos en algn caso a los prestadores de servicios especiales, por ejemplo las asociaciones sin fines de lucro, o bien preferentemente a cierto tipo
de usuarios de los mismos. Los tratamientos de desgravacin/exencin deberan reservarse solamente a aquellas instituciones que cumplan condicio-

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

nes ms rigurosas demostrativas de su real carcter de organizaciones sin fines de lucro.

Argentina durante un perodo breve) procedieron a gravar el valor agregado


del sector financiero por fuera de la mecnica del IVA (dbito menos crdito) empleando un procedimiento ad-hoc aditivo, es decir calculando tal valor agregado por la suma directa de los salarios, remuneraciones y ganancias
y aplicando a esta base la tasa del IVA.
El principal inconveniente de este procedimiento es que el IVA no queda
registrado y discriminado en factura alguna, de manera tal que se rompe la
cadena de crditos y dbitos, y los usuarios de servicios financieros que son
responsables inscriptos del gravamen no pueden descontar como crdito el
IVA pagado sobre los servicios financieros que utilizan (presumiblemente los
bancos trasladan el impuesto directo sobre su valor agregado al costo de los
servicios que venden).
Adems debe notarse que el clculo del valor agregado por este procedimiento aditivo, pasa a ser conceptualmente distinto al que surge del procedimiento indirecto (sea en su variante de sustraccin o en la de crdito), puesto que el primero es bsicamente un IVA tipo ingreso que grava la inversin
neta, mientras que los segundos tienden a ser IVA consumo.
Estas formas imperfectas de aplicar IVA al sector financiero tienen repercusiones serias por la gran sustitucin entre activos financieros, por la posibilidad que los servicios financieros sean provistos por firmas no financieras
y por el tratamiento inequitativo que pueden generar hacia los intermediarios financieros domsticos respecto de los extranjeros, sobre todo cuando
aumenta el grado de apertura de la economa y la movilidad del capital.
El tratamiento vigente en la Argentina para el sector financiero redunda
en una sobreimposicin del valor agregado real del sector bancario y su consecuencia es el encarecimiento del crdito para todo demandante de crdito
que no tenga acceso a financiamiento bancario internacional o del mercado
de capitales. Los contribuyentes responsables de IVA que estn en esta situacin y todo el sector familias deben acceder, en consecuencia, al crdito
bancario en condiciones ms onerosas que las que prevaleceran con una correcta aplicacin del IVA al sector bancario.8
Esta ltima debera estructurarse en base al reconocimiento a las entidades financieras de un crdito fiscal nocional, descontable de sus dbitos
fiscales y de un monto equivalente al que surja de la aplicacin de la tasa de
IVA sobre los intereses pasivos.
Alternativamente podra otorgarse exencin de IVA para los intereses de
los prstamos a responsables no inscriptos, pero en este caso la regla del tope existente para el descuento de los crditos fiscales obligara a los bancos
a prorratear su actual IVA compras, quedando un remanente que no podra
aplicarse (por la presencia de la fraccin de intereses activos exentos) y se
obtendra un menor abaratamiento del crdito dirigido al sector familias.

6. TRATAMIENTOS ESPECIALES Y SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA


Adems de los tratamientos diferenciales (tasa reducida, tasa cero o
exencin) motivados por la presencia de bienes meritorios o por consideraciones distributivas, existe un conjunto heterogneo de bienes y servicios e
incluso de sujetos del impuesto (tipos particulares de contribuyentes) a los
que se hace extensiva la aplicacin de tratamientos especiales en razn de
ser sectores o contribuyentes difciles de ser incididos directamente a travs
de la mecnica general de determinacin y cobro del gravamen.
Es entonces una razn de orden prctica, orientada a disminuir el costo
de la administracin tributaria, la que da lugar al trato diferencial en estos
casos.
Entre los bienes y servicios que tpicamente se encuadran entre los difciles de gravar y sujetos a tratamientos especiales cabe citar a los servicios
financieros y los servicios relacionados con las exportaciones y en general
con operaciones fuera del pas.
Entre los sujetos difciles de gravar tpicamente se encuentran los agricultores y los comerciantes minoristas, ejemplos ambos de lo que usualmente se denomina pequeos contribuyentes.

6.1. Bienes y servicios difciles de gravar


Servicios financieros y de seguro
La exclusin de los servicios financieros y de seguro del IVA se ha justificado en la dificultad de establecer la base gravable, particularmente en el caso de los servicios financieros, en que se aduce que la tasa de inters no responde al concepto tradicional de precio, sino que incorpora tres elementos
(dejando incluso de lado el problema de la cobertura de la inflacin esperada
que pudiera incluir): 1) el costo de los fondos prestados, 2) el componente de
cobertura de la incobrabilidad esperada y 3) el costo de la intermediacin financiera en s misma. Slo este ltimo componente es valor agregado.
La Argentina es uno de los pocos pases que con un IVA crdito grava la
tasa de inters activa con IVA, sin reconocer simultneamente crditos fiscales sobre los componentes 1 y 2 de esta tasa, que no constituyen valor agregado.
La experiencia internacional en la materia tambin muestra soluciones
muy imperfectas, siendo el rumbo mayoritariamente seguido (bsicamente
por los pases de la UE) el de declarar exento al sector financiero. Obviamente ello redunda en la no recuperacin del IVA sobre los insumos gravados y
en la generacin de efecto cascada en el caso de los servicios financieros vendidos a otros responsables inscriptos en el impuesto.
Otros pases (Israel fue pionero en esta materia y posteriormente lo fue la

Servicios prestados en el exterior


En el tratamiento de los servicios internacionalmente comerciados surgen
dos problemas significativos: 1) deben emitirse reglas que tipifiquen claramente qu se entiende por exportacin de servicios y por importacin de servicios, y en ello juega un papel central la localizacin del servicio; 2) como se

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

trata de bienes intangibles resulta difcil detectar las incorporaciones (compras) de servicios por medio de controles fsicos en frontera.
Las dificultades consignadas tornan difcil la aplicacin del principio de
destino a los servicios que participan del comercio internacional. La prctica
indica que el tratamiento de tasa cero se brinda solamente a la exportacin
de bienes, mientras que se asume que los servicios son provistos en la direccin (localizacin) del oferente. Solamente algunos servicios contratados por
empresas, por ejemplo servicios de consultora, son proporcionados en el lugar de residencia del comprador, de forma que si ste es extranjero el proveedor local se hace acreedor al tratamiento de tasa cero. El resultado es que
virtualmente todos los servicios se pagan en el pas de origen.
Normalmente la legislacin de IVA otorga tasa cero a los siguientes servicios, por considerarlos exportaciones:

En resumen, en los tratamientos especficos en IVA para los pequeos


contribuyentes existe un potencial compromiso entre lo que es conveniente
para el fisco (disminucin de los costos administrativos de la recaudacin y
fiscalizacin) y los costos privados asociados al cumplimiento de las soluciones simplificadoras que se instrumentan.
Una primer pregunta que surge en relacin a este tpico es si vale la pena incorporar en el IVA al sector minorista y en general a los pequeos contribuyentes. De hecho, ciertos diseos del IVA extienden el gravamen al sector manufacturero y a la distribucin mayorista solamente.
Este enfoque plantea entre otros, inconvenientes respecto a dnde y cmo se fija la separacin entre mayorista y minorista, cmo tratar los casos
en que la industria y los mayoristas realizan a su vez ventas minoristas, cmo se evitan los incentivos para la reorganizacin de la estructura de las
firmas tendiente a que la funcin de distribucin se site fuera del alcance
del impuesto y pueda atribuirse mayor valor agregado a esta etapa minorista no gravada.
Adems el hecho de no extender el IVA al sector minorista, implica dejar
de gravar una porcin sustantiva del valor agregado con lo cual, para conseguir un cierto nivel de recaudacin, debera utilizarse una tasa ms elevada
que la que regira en caso de ensanchar la base mediante la incorporacin de
este sector.
Desde el punto de vista del control del gravamen, tampoco es una solucin deseable, dado que corta la cadena de oposicin de inters aun antes de
llegar al consumidor final, por cuanto otorga las caractersticas de este ltimo al comercio minorista.
Un correcto diseo del IVA debe pues procurar incorporar a la base del
mismo al sector minorista, para evitar o minimizar la clase de inconvenientes antes resumidos. Sin embargo ello implica la asimilacin dentro del impuesto de gran cantidad de contribuyentes, con montos de ventas relativamente pequeos e intrnsecamente difciles de auditar, por la carencia o
precariedad de registros contables y en general del sistema de informacin
de estos negocios y por caractersticas tales como la alta tasa de rotacin
(nacimiento y muerte de negocios) que presenta el sector.
Estas caractersticas dan lugar a que el costo de fiscalizacin por contribuyente se torne exagerado en trminos de la contribucin impositiva que
cada uno de ellos aporta. De all que la administracin tributaria tradicionalmente intente instrumentar sistemas especiales y de naturaleza simplificada
para la percepcin del IVA en el caso de esta clase de contribuyentes.
Cabe consignar que los problemas que presenta el tratamiento impositivo
en el IVA del comerciante minorista, en realidad son propios del pequeo
contribuyente en general, independientemente del sector en el que acta
(primario, industria o comercio). De all que los tratamientos especiales que
arbitran las distintas legislaciones impositivas nacionales estn dirigidos
muy a menudo a tales pequeos contribuyentes y no solamente al comercio minorista.
Antes de tipificar el tipo de tratamiento impositivo especial pasible de ser
aplicado a la administracin de los pequeos contribuyentes, surge el problema de establecer los criterios o parmetros a partir de los cuales un con-

servicios prestados en el pas para obras realizadas en el exterior.


arrendamiento de medios de transporte (barcos, aviones) para la prestacin de servicios de transporte al exterior.
en general provisin de bienes y servicios para actividades que se localizan en el exterior.
trabajos realizados sobre bienes que estn en situacin de admisin temporaria para ser posteriormente exportados.
servicios prestados con las exportaciones.

6.2. El caso de los pequeos contribuyentes


A nivel de la venta final la cadena de oposicin de intereses que genera la
mecnica de liquidacin del IVA en base a la diferencia dbito fiscal-crdito
fiscal se interrumpe. La relacin del ltimo vendedor (o vendedor minorista)
es con un consumidor final no habilitado para reclamar crdito fiscal alguno
por el IVA incorporado en sus compras.
En consecuencia es a nivel del vendedor minorista donde, a priori, puede
situarse la mayor vulnerabilidad del IVA a las prcticas de evasin y donde
se revela de gran importancia contar con algn tipo de mecanismo de control
que disminuya este riesgo.
Sin embargo cualquier sistema de control ad-hoc que se aparte de la mecnica tradicional de liquidacin del impuesto como diferencia entre dbitos
y crditos debera tener presente dos premisas.
a) que necesariamente impone costos sobre quienes deben operar sujetos a
este mecanismo. Estos costos privados deben balancearse con las ventajas que el mecanismo de control genera desde el punto de vista de la administracin tributaria.
b) todo mecanismo de control debera reconocer y adaptarse, en la mayor
medida posible, a los usos y prcticas normales de la operatoria comercial sobre la que est llamado a incidir. En la medida de que se respete
esta premisa se minimizan los costos privados a que se hiciera mencin
en el punto a).

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

tribuyente puede considerarse como perteneciente a la categora de pequeo contribuyente.


Los usualmente empleados abarcan:

difundirse en un mayor volumen de ventas, descolocan a las pequeas empresas en relacin a las de mayor envergadura.
Desde esta ptica un sistema simplificado puede asumir la forma de
distintos y menores requerimientos formales para el contribuyente pequeo,
por ejemplo menor periodicidad en la determinacin del impuesto; evitar la
necesidad de presentar declaraciones juradas anuales; uso para la determinacin de la obligacin impositiva de los registros contables propios del negocio sin necesidad de realizar contabilidad o registros al solo efecto fiscal,
etc.

monto de ventas
capital
nmero de empleados
nmero de establecimientos
nmero de propietarios
monto de ganancia
estatus jurdico (por ejemplo las personas jurdicas pueden ser excluidas
del alcance del rgimen especial).

Cuanto ms numerosos sean los criterios que se empleen ms engorrosa


se torna la administracin del rgimen especial (o simplificado), en particular, si se utilizan como criterios el capital o las ganancias, necesariamente
ms difciles de determinar.
Incluso el uso de criterios singulares (por ejemplo, monto de ventas) plantea problemas, tales como cul es el lmite por debajo del cual el contribuyente es asimilable a un pequeo contribuyente? o, si se emplea como nico indicador el nmero de empleados cmo se computa el trabajo familiar
en el negocio? no se desincentiva la contratacin de trabajo, al fijarse un
nmero de empleados por encima del cual se pierde la categora de pequeo
contribuyente y el acceso al rgimen impositivo simplificado?
El uso de ms de un criterio implica la necesidad de combinar los criterios para identificar al pequeo contribuyente y ello, por una parte, suma
discrecionalidad a la definicin de pequeo contribuyente y, por otra, complica la administracin del propio sistema especial, porque se multiplican los
casos o variedades de pequeos contribuyentes. Un ejemplo de lo que debe
evitarse en el diseo de regmenes especiales es el tipo de identificacin que
caracteriz al rgimen simplificado de IVA que rigi en la Argentina durante
parte de los 80, sistema en el cual tablas de doble entrada (capital neto
aplicado al negocio y nmero de empleados), distintas segn se tratara de
empresas industriales, comerciales o de servicio, permitan establecer montos supuestos de dbito fiscal de los cuales se podan deducir distintos porcentajes (segn el sector) en calidad de crdito fiscal, para arribar al impuesto de naturaleza presuntiva que deba pagar la firma (si optaba por
acogerse al rgimen simplificado).
La recomendacin es que en caso de emplearse regmenes simplificados,
es mejor utilizar un slo criterio de identificacin de pequeos contribuyentes, preferentemente el monto de ventas.

Diseo de sistemas simplificados de IVA pequeos contribuyentes


Los pequeos negocios aducen que enfrentan costos de cumplimiento impositivo, como porcentaje del impuesto pagado, muy superiores a los de las
firmas o negocios grandes. En otros trminos, existen ciertos costos fijos en
que deben incurrir para el correcto cumplimiento impositivo que, al no poder

Mtodos para la simplificacin del tratamiento en IVA de los


pequeos contribuyentes
A. Exencin de los contribuyentes con ventas inferiores a un determinado
estndar. Es la prctica corriente entre los pases de la UE. La ventaja
del sistema es tan slo para la administracin tributaria, que puede por
esta va reducir drsticamente al nmero de contribuyentes a controlar.
La desventaja radica en que el IVA cargado sobre los insumos y bienes de
uso del pequeo contribuyente deja de ser descontable y en consecuencia
se transforma en un componente del costo.
B. Alcuota reducida para el pequeo contribuyente. sta es la solucin
aplicada por ejemplo en Corea.
C. Acrecentamiento de la tasa del IVA cuando se realizan ventas a pequeos
contribuyentes. sta es la solucin adoptada por la Ley de IVA argentina
a travs de la figura del Responsable no Inscripto. Similares esquemas
rigieron en Turqua y Blgica. En esencia a travs de la tasa acrecentada
(en la Argentina la sobretasa es del 10,5%) se pretende adelantar, va la
retencin que practica el proveedor del pequeo contribuyente, el impuesto que de otra forma debiera ingresar este ltimo.
El nico requisito del responsable no inscripto (es decir del pequeo
contribuyente) es el mantenimiento de las respectivas facturas.
El sistema no ha funcionado satisfactoriamente. Turqua lo abandon antes de 1990, la Argentina lo hizo transitoriamente cuando en los 80 instrument el Rgimen simplificado y en la actualidad est considerando
desistir nuevamente de su uso con la introduccin del monotributo.
Las principales debilidades de este tipo de tratamiento son las siguientes:
a) el desplazamiento del costo administrativo desde el fisco al contribuyente obligado a practicar la retencin (o efectuar el acrecentamiento
del impuesto) al responsable no inscripto. De hecho el contribuyente
inscripto que se convierte en agente de retencin con este sistema tiene que tratar con tres tipos distintos de compradores: otros responsables inscriptos, responsables no inscriptos y consumidores finales.
Cada uno de estos compradores requiere distinto tratamiento lo que
complica la operatoria del agente de retencin.
b) Esta transferencia de responsabilidad no es neutra entre agentes de
retencin, pues no todo agente de retencin tratar con igual mix

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

de responsables inscriptos/responsables no inscriptos/consumidores


finales. Por otra parte puede provocar desvos de demanda de responsables no inscriptos hacia otros proveedores ante los cuales tienen
mayor facilidad para ocultar su estatus tributario, adoptando la figura de consumidores finales.
c) Si la figura del responsable no inscripto es de uso generalizado para el
tratamiento de la pequea firma (cualquiera sea el sector de actividad
en la que sta acte) inevitablemente la utilizacin de una nica alcuota de retencin conducir a tasas efectivas de imposicin marcadamente diferentes entre las pequeas firmas de distintos sectores (y
aun hacia el interior de un mismo sector de actividad) dado que no
puede presumirse que todas ellas se desenvuelven con iguales porcentajes de valor agregado. Establecer diferentes tasas de acrecentamiento segn el sector de actividad al que pertenezca el responsable no
inscripto incrementara exponencialmente los costos de las firmas
obligadas a actuar como agentes de retencin.
D. Patentes. Por ltimo existen los sistemas de patente los cuales recurren
a la determinacin administrativa de la base imponible y por consiguiente de la obligacin impositiva del pequeo contribuyente. Para ello
pueden emplear dos clases bsicas de procedimientos:
a) una variante de determinacin administrativa que surge del contacto directo entre el pequeo contribuyente y la autoridad impositiva y
de la estimacin por esta ltima de las ventas del primero (por ejemplo en base a las ventas histricas ajustadas por algn ndice general
y eventualmente por otros factores de relevancia para el sector en que
se desempea el contribuyente). Este procedimiento es costoso desde
el ngulo de la autoridad impositiva y parece ms apto para administrar al pequeo contribuyente de impuestos directos como ganancias
que para el IVA. Por otra parte, implica un contacto directo entre el
funcionario y el contribuyente que puede dar lugar o facilitar la corrupcin y evasin.
b) en la segunda variante la determinacin administrativa se basa en
parmetros fijados en forma externa a la firma y a partir de los cuales
se procede a determinar presuntivamente, la base imponible atribuible al pequeo contribuyente, usualmente el dbito fiscal presunto
contra el cual podrn descargar los crditos fiscales por la compra de
insumos gravados, hasta el lmite mximo dado por el propio dbito
fiscal presunto. Este procedimiento tiende a conservar el incentivo para que el pequeo contribuyente contine reclamando a sus proveedores la entrega de facturas.
Cabe mencionar que todo sistema de patente de este tipo se torna ms
difcil y oneroso de administrar bajo condiciones de inestabilidad de precios,
dado que en tal caso debe procederse a la actualizacin continua de aquellos
parmetros de naturaleza nominal (por ejemplo, monto de ventas) utilizados
a los efectos de la determinacin presunta.
Dinamarca, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido, Noruega y

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

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Suecia dan a los pequeos contribuyentes de IVA el tratamiento de exentos,


siendo el monto anual de ventas el criterio que emplean para determinar
cundo se es pequeo contribuyente.
Francia, Blgica y Holanda utilizan el mismo procedimiento pero establecen la obligacin de anotarse en un registro de pequeos contribuyentes.
La ley de IVA argentina admite que los responsables del impuesto soliciten la cancelacin de su inscripcin en calidad de tales cuando sus ventas
(gravadas, exentas y no gravadas) no superen los siguientes lmites:
a) $ 144.000 cuando su operacin consista en la venta habitual de cosas
muebles que no sometan directamente o por intermedio de terceros o
procesos de elaboracin, fabricacin, etc., salvo el simple fraccionamiento o embalaje a efectos de la venta.
b) $ 96.000 cuando se trate de venta de servicios y locaciones.
Cuando responsables inscriptos en IVA efectan ventas, locaciones o
prestaciones a responsables no inscriptos deben liquidar el impuesto a la tasa vigente (21%) acrecentada en el 10,5%, de manera tal que el responsable
inscripto percibe en forma anticipada un impuesto al valor agregado presunto del responsable no inscripto, que liquida e ingresa en forma directa a
la DGI.
Por otra parte, los responsables no inscriptos son considerados como
consumidores finales respecto a la adquisicin de bienes de uso que destinen a su actividad gravada. Adicionalmente las erogaciones que efectuara un
responsable no inscripto y que no estuvieren respaldadas por las respectivas
facturas de compra lo obligan tericamente a ingresar el gravamen que resulte de aplicar sobre el monto de tales ventas la tasa de IVA, sin derecho a
cmputo de crdito fiscal alguno.
La solucin de la legislacin argentina para el tratamiento del pequeo
contribuyente reconoce escasos antecedentes en otros pases y de hecho es a
priori poco recomendable, por el desplazamiento no equitativo de responsabilidades fiscales hacia algunos contribuyentes (los responsables del acrecentamiento de tasa imponible en caso de ventas a responsables no inscriptos) que les acarrea costos adicionales (necesidad de distinguir entre ventas
a responsables inscriptos y no inscriptos) e incertidumbre jurdica por cuanto la Ley Fiscal Tributaria hace recaer sobre el vendedor mayorista una presuncin de incumplimiento de la ley si realiza ventas a minoristas que no se
identifican como responsables no inscriptos.
Por otra parte, la tasa de acrecentamiento (10,5%) que fija la legislacin
es elevada y, equivale a presumir que los responsables no inscriptos generan
un valor agregado no inferior al 50% del costo de sus compras intermedias y
bienes de uso (pues no tienen derecho a crdito fiscal por la compra de estos
ltimos), lo que puede dar lugar a la sobrestimacin del valor agregado verdadero de ciertos responsables no inscriptos.
En los hechos el empleo de sistemas presuntivos de recaudacin (en este
caso de acrecentamiento de impuesto para responsables no inscriptos) dirigidos a los pequeos contribuyentes generalmente provoca algn grado de
tensin entre el objetivo principal del sistema, que es el de simplificar y dis-

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TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

minuir el costo de administrar este tipo de contribuyentes, con el objetivo de


maximizar la recaudacin a obtener de esta franja de contribuyentes.
Cuando el objetivo recaudacin prima sobre el genuino de simplificacin, el sistema presuntivo de cobro de impuesto tiene alta probabilidad de
devenir inequitativo e incentivar por s mismo la evasin tributaria.9
La posicin de este informe es favorable a la eliminacin del rgimen de
acrecentamiento de tasa para el responsable no inscripto.
El tratamiento del pequeo contribuyente de IVA podra asimismo requerir ciertos ajustes en el proyectado rgimen de monotributo. En este sentido
no parece aconsejable que los lmites actuales de montos de ventas utilizados en el rgimen de acrecentamiento ($ 144.000 o $ 96.000 segn el tipo de
actividad) sean empleados a los efectos de caracterizar al contribuyente que
podra optar por incorporarse al monotributo y dejar de tributar en IVA. Ello
importara una interrupcin innecesaria y peligrosa de la cadena de crditodbito de IVA.
La alternativa que se propone pretende conciliar las ventajas de simplificacin que el monotributo podra generar a la administracin y fundamentalmente al pequeo contribuyente, con el mantenimiento de la integralidad
de la cadena de crdito-dbito en IVA.
Para ello se propone:
a) La posibilidad de optar por el monotributo y tratamiento de exento en IVA
quedara abierta exclusivamente para contribuyentes con montos de ventas de hasta $ 40.000.
b) Quienes realizaran ventas anuales mayores de $ 40.000 y hasta $
144.000 y tuvieran personal a cargo bajo relacin de dependencia podran incorporarse como contribuyentes del monotributo, pero permaneceran como responsables inscriptos del IVA.
c) Los pagos que efectuaran por el rgimen de monotributo seran considerados como pagos a cuenta en el impuesto al valor agregado.
d) El perodo de pago y de presentacin de declaracin jurada en el IVA para
estos contribuyentes pasara a ser semestral.
e) El costo de cumplimiento en IVA para estos contribuyentes virtualmente
pasara a ser cero pues, a su eleccin, podran requerir que la liquidacin
y clculo semestral de su obligacin tributaria en concepto de IVA fuera
efectuada, a ttulo gratuito, por personal de la AFIP especialmente asignado a esta tarea. Se considera que la AFIP ya cuenta con los recursos
humanos necesario para realizar esta tarea (se estima que se debern
asignar a la misma entre 600 y 800 funcionarios).

fondos comunes de inversin; la locacin de inmuebles y el otorgamiento


de concesiones.
Debe efectuarse una consideracin especial respecto al tratamiento que
recibe el sector financiero, puesto que el IVA argentino (a diferencia de lo que
es comn en el resto de los pases que emplean este impuesto), lo grava segn el procedimiento general de determinacin del impuesto (diferencia entre dbitos y crditos), declarando exentos por razones de simplificacin solamente a los depsitos en efectivo en moneda nacional o extranjera,
efectuados en instituciones regidas por la ley 21526,10 y las operaciones de
pases de ttulos valores, acciones, divisas o moneda extranjera.
Siempre en el rubro financiero quedan exentos los intereses de las obligaciones negociables colocadas por oferta pblica que cuenten con la aprobacin de la CNV, as como los intereses de acciones preferidas y de ttulos, bonos y dems ttulos valores emitidos o que se emitan por la nacin, provincias
y municipalidades, en lo que constituye una ventaja impositiva destinada a
promover al mercado de capitales y tornar ms atractiva a los inversionistas
la compra de deuda pblica, que escapa a las causas justificativas de tratos
impositivos diferenciales aqu comentados (motivos distributivos, bienes meritorios y simplificacin administrativa).
La exencin de IVA para los intereses de prstamos para vivienda concedidos por el FONAVI y los correspondientes a prstamos para compra, construccin o mejoras de viviendas destinadas a casa-habitacin se inscribe en
el trato ms favorable que recibe la vivienda por motivos distributivos.
Por ltimo y siempre dentro de las variantes de tratamientos especiales
orientados a simplificar la tarea de la administracin tributaria, cabe mencionar a los regmenes de retencin y percepcin de los que se hace uso
abundante en el IVA argentino.
Se puede racionalizar la utilizacin de este tipo de instrumentos como formas de inducir al cumplimiento tributario y asegurar parte de la recaudacin
de aquellos impuestos que cuentan con un nmero muy grande de contribuyentes o responsables, disponiendo a tales efectos que otros contribuyentes o
responsables, en oportunidad que realicen determinados actos econmicos
sealados por la norma, retengan o perciban lo que la misma indica.
La facultad para el nombramiento de estos agentes de retencin o percepcin, le es otorgada a la DGI por la Ley 11683 de Procedimientos y por autorizaciones puntuales en el caso de cada impuesto.
La diferencia entre retener y percibir no tiene importancia frente al objetivo perseguido por el legislador. Retiene el que paga, imputando parte del
pago para ser ingresado al fisco y percibe el que cobra un adicional que tambin deber ser ingresado al fisco.
A partir de 1990 existi en la Argentina un uso intenso de este instituto,
en el IVA especialmente.
Si bien ello mismo sirvi a los fines recaudatorios, el hecho de que slo
en el IVA haya generado grandes saldos a favor de los contribuyentes (estimados en ms de $ 2.000 millones) pone de manifiesto distintos problemas
ligados a su uso:

La situacin de la legislacin de IVA argentina


Las exenciones consagradas por el IVA que pueden fundamentarse en
razones de simplificacin del tratamiento de materias imponibles difciles
de caracterizar comprenden: sellos y plizas de cotizacin o de capitalizacin; operaciones de seguros de retiro privado, de seguros de vida de cualquier tipo y, en su caso, sus reaseguros y retrocesiones; los servicios prestados por las bolsas de comercio, as como los prestados por los agentes de
bolsa, los agentes de mercado abierto y las sociedades administradoras de

a) En primer lugar, el del nivel de las tasas de retencin/percepcin que, en

254
423

662
1.085
4.038
Tasa reducida
2. Construccion de viviendas

21
35

13
48
Exento
c) Cabotaje areo

168

430
717

303
1.020
Exento
b) mnibus corta y media distancia.
taxis, etc.

3.415

20
34

37
71
160
Exento
a) Ferrocarril y subterrneos

472
786

353
1.139

1.209

1.015

Subsidio
impositivo
neto
V=ii-(iii+iv)
Dbito
fiscal
captado
en etapas
posteriores
IV
Crdito
fiscal de
etapas
anteriores
no descontable
III
Dbito
fiscal
terico
del sector
II

2.224

3.743

Los tratamientos especiales en IVA por motivos distributivos se concentran en dos rubros principales: a) el transporte de pasajeros, declarado exen-

1. Transporte de pasajeros

Motivos distributivos

7.781

En esta seccin, y a partir de la categorizacin de tratamientos especiales


en el IVA presentada (por razones distributivas, de bienes meritorios y de
simplificacin administrativa) se intenta una cuantificacin de los mismos en
el caso argentino. Cabe consignar que, en el grupo de tratamientos especiales por causas de simplificacin administrativa se adicionan a los que ya han
sido mencionados el caso de los crditos fiscales por compra de bienes de
uso, cuya no acreditacin instantnea obedece a carencias y debilidades de
ndole administrativa del organismo recaudador. Tambin se mencionan, a
ttulo meramente referencial, los inconvenientes que existen para el correcto
cumplimiento de las normas sobre devolucin de crditos fiscales a las exportaciones.

Valor
agregado
sector
I

7. ASPECTOS CUANTITATIVOS

CUADRO 5

Estos inconvenientes son demostrativos de la incapacidad del fisco para


recaudar en forma genuina los tributos, as como las carencias graves de fiscalizacin de los agentes recaudadores y perceptores quienes, adems, accedieron a las constantes moratorias que se fueron sancionando. En funcin
de lo hasta aqu expresado se propicia la reduccin gradual de los porcentajes de retencin de la resolucin general 3125 que en un plazo de 4 aos podran reducirse por ejemplo al 10% en el caso de compra-venta de bienes y al
16% para las locaciones y prestaciones de servicios, as como de la tasa de
percepcin de la resolucin general 3337 que en igual lapso podra disminuirse, por ejemplo, al 1%.

Subsidio
impositivo
neto
ajustado
por evasin

caso de resultar demasiado elevadas, implican el cobro adelantado e incluso en exceso del gravamen, y sobre bases exclusivamente presuntivas.
Si no existe un mecanismo gil de devolucin de los saldos en exceso, se
configura una situacin de sobreimposicin, o si se quiere la acumulacin de deuda pblica no instrumentada que no devenga inters (de all
el elemento de confiscatoriedad).
b) El exceso de saldos a favor en un contexto de debilidad de la administracin tributaria, sencillamente puede estar reflejando una situacin de
grave fraude fiscal, ante la imposibilidad de aquella de verificar la pertinencia y validez de los saldos reclamados.
c) En definitiva, tal acumulacin de saldos reclamados no hace ms que poner de manifiesto el fracaso al menos parcial del instituto en cuanto
instrumento de simplificacin tributaria, porque ha generado la necesidad ya no de controlar el pago de gran cantidad de contribuyentes medianos y pequeos sino la mucho ms difcil tarea de auditar la veracidad de los saldos reclamados por tales contribuyentes.

725

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

I. Tratamientos especiales
por razones distributivas

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Tipo
tratamiento

272

273

115
192

176
368
Exento
4. Organizaciones sin fines de lucro

915

247
411

134
545
1.956
Exento
3. Servicios educativos privados

193
322

367
689
Exento
e) Otras actividades esparcimiento,
culturales y deportivas

1.535

13
21

24
45
Exento
d) Libros y folletos

101

72
120

121
241
Exento
c) TV cable

572

62
104
28
134
266
Exento
b) Radio y televisin

630

101
169

185
354
804
Exento

2. Bienes y servicios culturales

a) Diarios y revistas

442
736
28
831
1.595
3.642

483
805

596
1.401
3.834

1.287
2.144
28
1.737
3.909

Subsidio
impositivo
neto
V=ii-(iii+iv)
Dbito
fiscal
captado
en etapas
posteriores
IV
Crdito
fiscal de
etapas
anteriores
no descontable
III
Dbito
fiscal
terico
del sector
II
Valor
agregado
sector
I

10.347

Exento
1. Salud y servicios mdicos

Los cuatro principales sectores que reciben el tratamiento de exentos en


base a consideraciones de bienes meritorios dan lugar a que se configure un
subsidio impositivo de $ 2.144 millones anuales o de $ 1.286 millones si se
ajusta la cifra anterior por evasin. El instrumento elegido (exencin) origina
crditos no descontables por valor de $ 1.737 millones (o $ 1.042 millones
ajustados por evasin) y un acrecentamiento indebido de base imponible y
de recaudacin en los sectores gravados a los que el sector de radio y televisin realiza ventas. Este sobrecosto se ha estimado en el orden de $ 28 millones anuales (o $ 17 millones si se aplica la correccin por evasin).
Se concluye en consecuencia que el costo fiscal de liberar en forma plena
a los bienes meritorios de la incidencia de IVA supondra un incremento del
82% del subsidio actual (equivalente a un aumento del orden de $ 1.760 millones anuales o $ 1.060 corregidos por evasin). (Ver cuadro 6.)

Tratamientos especiales bienes meritorios

Bienes meritorios

Tipo
tratamiento

to y b) la construccin de viviendas donde se aplica tasa reducida y adicionalmente no se grava con IVA a los intereses de los prstamos hipotecarios
para el financiamiento de las casa-habitacin propia.
En el cuadro 5 se estima que el costo fiscal terico de estos regmenes especiales asciende a $ 1.209 millones anuales, cifra que debera ser reducida
en el orden del 40%, es decir a $ 725 millones anuales, para tomar en cuenta la evasin existente en el impuesto al valor agregado. Sin embargo los instrumentos empleados (exenciones y tasa reducida), al impedir el descuento
de crditos fiscales sobre insumos gravados en estos sectores, dan origen a
un sobrecosto terico para el sector exento de $ 1.015 millones (o de $ 609
millones si se ajusta la cifra anterior por evasin). En otros trminos, ste
sera el costo fiscal adicional a que debera hacer frente el Estado si tomara
la decisin de liberar en forma plena a estos sectores de toda carga relacionada con IVA.
El importante subsidio distributivo canalizado a travs del IVA est fuertemente concentrado en el transporte automotor de pasajeros, aun cuando
en las estimaciones del cuadro 5 no se consideren ciertas ventajas adicionales que recibe el sector respecto al financiamiento de la compra de bienes de
capital.
En general, si se deseara liberar totalmente de IVA al transporte de pasajeros a travs del tratamiento de tasa cero debera incrementarse en un
45% el subsidio impositivo neto hoy vigente, equivaliendo ello a $ 353 millones (o $ 212 millones ajustados por evasin).
Por el contrario, en razn de que en el sector construccin se aplica tasa
reducida, y el subsidio impositivo ($ 423 millones o $ 254 ajustado por evasin) equivale solamente al 50% del valor agregado sectorial, la aplicacin de
tasa cero en este sector dara lugar a un incremento del 150% del costo fiscal actual.
En este caso la combinacin de subsidios directos focalizados sobre ciertos demandantes de vivienda y la aplicacin de la tasa general del IVA en el
sector, redundara en un cumplimiento ms eficaz del objetivo distributivo.

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Subsidio
impositivo
neto
ajustado
por evasin

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

CUADRO 6

274

275

276

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Cabe sealar que en el sector de educacin privada la liberacin total del


IVA, por ejemplo mediante la aplicacin de tasa cero a estos servicios, supondra un incremento del 32% respecto a la exencin hoy vigente. Incluso el
costo fiscal asociado a la medida, estimado en $ 134 millones ($ 80 millones corregido por evasin) no hara sino reconocer la categora de gastos de
inversin en capital humano de los servicios educativos, y corregir una discriminacin contra este tipo de inversin (respecto a la inversin fsica) que
presenta la actual estructura del IVA argentino.
En el caso de algunos bienes y servicios culturales el hecho a destacar es
que el subsidio identificado puede constituir una subestimacin del real, tal
el caso de los diarios y revistas, as como de la industria grfica, dado que en
estos sectores y segn la ley de IVA, se les permite que los sobrecostos que
surjan por la adquisicin de papel puedan ser eliminados a travs de su
cmputo como pagos a cuenta contra el impuesto a las ganancias y/o a los
activos, garantizando as que el tratamiento exentivo no genere incremento
de costos privados.

Simplificacin administrativa
Se cuantifican los efectos de los siguientes tratamientos especiales por
razones de efectos de simplificacin:
a) Exencin para la locacin de inmuebles destinados a casa-habitacin. En
la medida en que los destinatarios de esta medida son responsables no
inscriptos en IVA, y que la misma no se extiende a los alquileres comerciales, puede afirmarse que constituye un subsidio a todas las familias
(propietarias y no propietarias de casa-habitacin) originado en argumentos de simplificacin administrativa, puesto que si se gravara a los inquilinos, por razones de equidad debera imputarse un alquiler en el caso de
los propietarios de casa-habitacin y cobrarse IVA sobre tal alquiler imputado.
El trato preferencial otorgado a los servicios de vivienda, calculado exclusivamente en base a los alquileres y estimando el monto de los mismos
en el orden de $ 4.700 millones anuales,11 equivale a $ 1.000 millones
anuales.

El tratamiento en IVA del sector bancario al tratar como componente del


valor agregado del sector al costo de los fondos prestables provoca un exceso de imposicin del orden de $ 800 millones anuales que se traduce
en encarecimiento del crdito y afecta particularmente a los responsables
no inscriptos (sector familias).
Tratamiento de Responsables No Inscriptos. La elevada presuncin de valor agregado implcita en la tasa de retencin que se practica a los responsables no inscriptos da lugar a que sobre esta clase de pequeos contribuyentes se ejerza, en promedio, una presin impositiva superior a la
legislada en la ley de IVA (21%), segn lo pone de manifiesto el siguiente

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

277

ejemplo referido al sector Comercio Minorista con ventas anuales de hasta $ 96.000.

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.

Cantidad locales
Ventas (millones)
Consumos intermedios (millones)
Costo mercadera vendida (millones)
IVA terico[0,21 x (b-c-d)] (millones)
Recaudacin segn rgimen
Responsables No Inscripto [0,105 x (c+d)]
Exceso (f/e)
Exceso absoluto (millones)

359.676
19.632
1.123
14.668
787,7
1.667,5
2,12
879,8*

* Estimado en base a datos suministrados por la Subsecretara de Comercio Interior.

Este exceso de imposicin es el reflejo de que la presuncin de valor agregado sobre el costo (consumos intermedios ms costo de la mercadera vendida) del rgimen de Responsable No Inscripto asciende al 50% y no se compadece con la relacin promedio efectiva vigente en este sector del comercio
minorista, que es del orden del 24% en promedio. Obviamente el exceso de
imposicin es tan slo virtual, puesto que en la prctica el mismo se transforma en un incentivo a la evasin.

8. TRATAMIENTO DE LA INVERSIN
La Argentina aplica un IVA tipo consumo, que libera a la inversin de la
incidencia del gravamen, al admitir el cmputo de los crditos por compra de
bienes de uso contra los dbitos originados por las ventas gravadas. Sin embargo esta liberacin de la inversin no es plena, puesto que est condicionada a la disponibilidad de dbito fiscal por parte del responsable inscripto
para poder efectivizarse. Todo saldo a favor del contribuyente (incluyendo el
originado en compra de bienes de uso) slo puede aplicarse a los dbitos fiscales correspondientes a ejercicios fiscales futuros.12
La inexistencia de procedimientos para la compensacin, transferencia a
terceros y/o devolucin de saldos a favor por compra de bienes de uso, impide asimilar plenamente al IVA argentino a la variante IVA-consumo, particularmente en el caso de inversiones nuevas en proyectos de larga maduracin,
en los que el inversor inevitablemente deber aguardar a la puesta en marcha del proyecto y la realizacin de las primeras ventas para comenzar a
descontar, sin actualizacin alguna, el IVA acumulado por las compra de
bienes de uso. El sobrecosto anual que por este motivo recae sobre este tipo
de inversin puede estimarse en el orden del 2,5%13 del monto de la inversin, acumulable anualmente hasta que el proyecto entre en rgimen de produccin. Este sobrecosto puede ascender hasta el 3,6% anual si la inversin
implica la adquisicin de bienes de capital importados, en cuyo caso en vir-

278

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

tud de la Resolucin 3431 de la DGI, la tasa general del IVA sufre un acrecentamiento de 9 puntos porcentuales.
En trminos de la economa en su conjunto, el sobrecosto que genera sobre las decisiones de inversin la no acreditacin instantnea del IVA pagado sobre los bienes de uso est en parte compensado por el rezago existente
entre el perodo de devengamiento de la obligacin impositiva en IVA y el momento del ingreso efectivo de la misma en DGI. Durante este lapso, que es
del orden de 35 das, el organismo recaudador est otorgando un financiamiento a tasa cero para el ingreso de la obligacin impositiva, con lo cual a
lo largo de los 2,6 meses que, en promedio, tardan en descontarse los crditos fiscales de la inversin,14 existir perjuicio financiero para el inversor durante 43 das. A una tasa nominal de inters del 12% anual, ello implica un
sobrecosto del orden de $ 180 millones anuales15 equivalentes a algo menos
del 0,3% del flujo anual de inversin.
La existencia de un fuerte proceso de inversin en actividades nuevas como el que se registra en el pas, en muchos casos liderados por firmas sin
desarrollo previo de actividades en el medio local, ha dado lugar al reclamo y
concesin en algunos casos de tratamientos especiales para evitar el sobrecosto del IVA-inversin durante los perodos de puesta en marcha de los proyectos. El rgimen de la minera y las propuestas de ley sobre forestacin
son ejemplos de este tipo de soluciones particulares que, no obstante remover un obstculo genuino a la inversin, crean simultneamente un marco
de inequidad en relacin al resto de las actividades y firmas que no pueden
acceder a sistemas similares.
Existen disposiciones recientes de la AFIP (Resolucin 65/97) que, en el
mbito del reintegro anticipado del IVA sobre las exportaciones, han implementado modalidades que podran trasladarse al tratamiento del reintegro
de crditos por inversin. Bsicamente se permite que aquellos responsables
del impuesto incursos en operaciones de exportacin superiores a determinado monto anual y acreditando solvencia econmica y financiera sea a travs de indicadores surgidos de sus estados contables, debidamente certificados y sin observaciones, o bien por la va del rgimen de calificacin de
riesgo regulado por la Comisin Nacional de Valores, pueden acceder al reintegro del IVA de las exportaciones sin necesidad de constituir garantas.
Similarmente en el caso de proyectos de inversin de determinado monto
y plazo de maduracin, requisitos ambos que debera fijar el organismo recaudador, podran acordarse entre este ltimo y el responsable inscripto planes de devolucin del IVA-inversin, previo dictamen de las sociedades calificadoras de riesgo y de firmas especializadas en auditora respecto a la
viabilidad econmico-financiera de los planes de inversin que dan lugar a la
acumulacin de tales crditos fiscales. Acordado el plan de devolucin de dichos crditos las firmas antes mencionadas deberan peridicamente emitir
opinin sobre el desenvolvimiento del proyecto y la pertinencia (o no) de que
la AFIP efecte el pago de cada una de las cuotas que hubiere pactado con el
contribuyente. El sistema podra y debera completarse con auditoras propias de la AFIP.

NOTAS

279

1. Cnossen (1997).
2. La imposibilidad de gravar el ocio determina que la neutralidad del IVA no se
extienda al tratamiento de las decisiones renta/ocio.
3. Obviamente se encuentra exento el transporte internacional de pasajeros y cargas, por tratarse en rigor de una exportacin de servicios.
4. Excepto de aquellos destinados para conferencias, reuniones, fiestas y similares.
5. A su vez el inciso d) del propio artculo 6 otorga tratamiento exentivo a los billetes de acceso a dichos espectculos.
6. Igual exencin se aplica a las prestaciones que brindan o contraten las cooperativas, mutuales y sistemas de medicina prepaga.
7. Nuevamente en el caso de las entidades deportivas la ley no fija condicionamiento alguno para acceder al tratamiento exentivo
8. En el caso de las empresas que estn gravadas, el tratamiento del IVA que utiliza la Argentina resulta, en los hechos, en una sobretasa importante, pero en principio,
puede ser recuperado. ste no es el caso de los responsables no inscriptos y de las familias.
9. Si bien la ley argentina dispone que el responsable no inscripto que compra en
calidad de consumidor final y revende los bienes debe ingresar el impuesto del 10,5%
a la DGI, con lo que en el plano formal no existe distorsin, en la prctica las deficiencias de fiscalizacin del organismo recaudador tornan inoperante esta disposicin
y en consecuencia habilita la evasin ms o menos abierta de la tasa de acrecentamiento.
10. Quedan asimismo exentos los prstamos que se realicen entre s las instituciones financieras de la ley 21.526.
11. Se supone que el valor del stock de viviendas asciende a $ 236.000 millones y
que el 16% del mismo constituye el mercado de viviendas destinadas a alquiler.
12. La nica excepcin est dada por los saldos a favor que pudieran surgir del
sistema de ingresos directos (retenciones/percepciones) que s pueden ser objeto de
otro tipo de acreditaciones, transferencia a terceros o devoluciones.
13. Se supone una tasa nominal de inters del 12% anual.
14. Surge de considerar que la inversin equivale al 22% del PBI.
15. Esta estimacin debera ajustarse a la baja por la presencia de bienes de capital exentos de IVA y por la existencia de evasin impositiva.

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280

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

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CAPTULO 9
Los seguros y el sistema
impositivo argentino
Carlos Rivas

1. INTRODUCCIN
El objetivo de este captulo es analizar la estructura impositiva vigente
del sector asegurador en la Argentina. Las recomendaciones de poltica tributaria comnmente aceptadas por la profesin y la experiencia internacional indican claramente que el diseo impositivo argentino es deficiente, al
menos en tres aspectos bsicos:
1. El sector recibe una carga impositiva superior a otras actividades productoras de servicios.
2. La legislacin vigente trata al sector como un productor de servicios destinados al consumo, sin reconocer los componentes de ahorro que existen
en la casi generalidad de los diferentes tipos de seguros.
3. El sector es alcanzado por un IVA pobremente diseado, que sobrestima
groseramente el verdadero valor agregado de la actividad.
En funcin de estos puntos es fcil concluir que el desarrollo del sector
se encuentra limitado por la estructura impositiva vigente, tanto nacional como provincial. El desempeo de un sistema econmico moderno requiere de
un sector asegurador que pueda ofrecer competitivamente una amplia gama
de coberturas de riesgo. El sistema impositivo argentino dificulta este desarrollo.
Las razones de necesidad de recaudacin y supervit fiscal no justifican
el tratamiento impositivo del sector. La poltica fiscal no puede generar desventajas competitivas tan importantes.
La organizacin de este captulo es la siguiente: en la seccin 2 se presenta el tratamiento impositivo del sector asegurador en la experiencia internacional; en la seccin 3 se describe el sistema impositivo argentino y se
analizan los problemas derivados de la estructura impositiva; en la seccin 4
se presentan las asimetras tributarias en relacin al resto del mundo, y finalmente en la seccin 5 se presentan las conclusiones y sugerencias de poltica tributaria.

284

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

2. EL TRATAMIENTO IMPOSITIVO DEL SECTOR ASEGURADOR


EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
El funcionamiento del sistema financiero es crucial para el desarrollo del
sistema econmico. Las instituciones que componen un sistema financiero
comprenden bancos, compaas de seguros, fondos de pensin, casas de
bolsas, etc. La imposicin al sistema financiero genera problemas especficos
que requieren consideraciones especiales. Una de las funciones esenciales de
un sistema financiero moderno es ofrecer coberturas respecto de una amplia
gama de riesgos, rol que cubren las compaas de seguros.
El seguro tiende a cubrir y recomponer un patrimonio, lo que implica que
tiende a generar una corriente temporal de consumo con menos fluctuaciones, lo que tambin podra lograrse con un stock de riqueza equivalente. Las
economas modernas tratan de no gravar al ahorro, que es justamente la
adicin a la riqueza. En consecuencia, no existe razn para tratar a la cobertura de riesgos como un servicio de consumo, ya que claramente es asimilable al ahorro. En la Argentina el ahorro financiero est virtualmente exento
de impuestos, lo cual contrasta con el tratamiento dispensado al sector asegurador que es gravado (directamente) como si fuese un sector productor de
servicios de consumo.
sta es la razn por la que muchas ramas de seguros estn exentas en
los pases desarrollados, lo que genera importantes problemas prcticos relacionados con el impuesto al valor agregado. En el marco de un IVA generalizado aplicado sobre la base dbito-crdito resulta difcil lograr un tratamiento impositivo correcto sobre el sector asegurador.
La experiencia europea indica que la seleccin inapropiada de un diseo
impositivo (en relacin a los distintas alternativas de aplicacin del IVA) puede impedir el desarrollo de determinadas actividades, lo que a su vez puede
afectar el proceso de acumulacin y crecimiento, no slo va el escaso desarrollo de servicios financieros eficientes, sino tambin imposibilitando las actividades que implican un adecuado manejo del riesgo.
Si bien el ingreso de las compaas de seguros debe ser medido de la
misma manera que el de cualquier otra empresa (financiera o no financiera),
en general recibe un tratamiento especial por diversas razones.
1. Generacin de obligaciones futuras. Las compaas de seguros proveen
servicios que tienen una dimensin temporal especfica, que pueden durar por perodos prolongados. Esto requiere de sistemas de registros contables que tomen en consideracin los pagos futuros de estas instituciones, lo que se realiza va la poltica de reservas para siniestros que
acontecern en el futuro. En general la poltica de reservas es establecida
por las autoridades regulatorias, pudiendo coincidir o no con los verdaderos resultados de una compaa en particular.
2. Dificultades en distinguir entre los componentes del ingreso (financiero y
servicios). El ingreso de las compaas de seguros deriva de las primas y
de las inversiones financieras. Claramente, la base imponible deben ser
las primas netas exclusivamente, ya que los ingresos financieros sern
devueltos a los clientes en algn perodo futuro. En la prctica resulta di-

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

285

fcil separar estos dos componentes, en particular en el caso de los seguros de vida con ahorro.

Impuestos al consumo. El IVA


El principal problema en el tratamiento de las compaas de seguros bajo
el IVA est relacionado con la dificultad prctica de medir el valor agregado
generado por esta actividad. En el caso de las compaas de seguros generales, el valor agregado est determinado por los ingresos del asegurador netos
de los siniestros pagados.
La mayora de los pases que utilizan un IVA basado en el sistema dbitocrdito han decidido exceptuar a las compaas de seguros de este impuesto
(as como tambin a las instituciones financieras en general).
Todos los pases de la OECD excluyen a las compaas de seguros del
IVA, a la vez que, en general, se observan impuestos especficos, por ejemplo,
sobre primas.
El Comit de Aspectos Fiscales de la Comunidad Econmica Europea
(CEE) en oportunidad de analizar la aplicacin del IVA sugiri a los pases
miembros, y stos as lo receptaron, que las exenciones del IVA deben ser
tan poco numerosas como sea posible para respetar el carcter del impuesto
general sobre el consumo. No obstante ello, dentro del limitado nmero de
exenciones que ha establecido la CEE, ha incluido las operaciones de seguro y reaseguro, as como las prestaciones de servicios correspondientes a estas operaciones, efectuadas por los corredores y por los intermediarios de seguros (6ta Directiva, CEE, art. 14 B).
A pesar de que en el desarrollo de la actividad aseguradora se genera un
valor agregado, ello no implica que sea sencillo aplicar impuestos al valor
agregado, o ms an que todos los servicios financieros, seguros en particular, sean alcanzados con el IVA.
La naturaleza del IVA es gravar el consumo personal de bienes y servicios. La exclusin de algn rubro genera una ventaja relativa respecto de los
bienes y servicios gravados. No obstante, la actividad aseguradora, al igual
que otros servicios financieros, puede resultar razonablemente excluida del
IVA, tanto debido a razones administrativas, como por no tratarse exclusivamente de actividades de consumo.

Condiciones para la neutralidad del IVA aplicado a la actividad


aseguradora
Un impuesto neutral es aquel que no genera cambios en la estructura de
incentivos del sector privado, respecto de los que hubieran prevalecido ante la
ausencia de este impuesto. Desde esta perspectiva la neutralidad entre sectores de un IVA tipo consumo, como el que rige en la Argentina, requiere que se
aplique una tasa uniforme a toda clase de gasto de consumo. La neutralidad
en la aplicacin del IVA requiere tomar en consideracin cuatro aspectos:
1. Tratamiento neutral de la actividad aseguradora respecto de otras actividades.

286

287

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

2. Tratamiento neutral entre todos los tipos de actividades de seguros.


3. Neutralidad respecto de otras empresas que puedan ofrecer servicios similares (ART, Fondos de Pensin, etc.).
4. Neutralidad entre empresas locales e internacionales.

ampliamente reconocido en la legislacin internacional, razn por la cual los


seguros de vida estn exentos de impuestos al consumo.

Existen tambin cuatro factores que hacen extremadamente difcil alcanzar una estructura impositiva neutral:

En principio se puede pensar que las prdidas ocasionadas por accidentes reducen el patrimonio de los individuos y no el consumo, por lo que este
tipo de seguros debera estar gravado con IVA. (En todos los casos se entiende que la imposicin del IVA recae sobre las primas netas del pago de los siniestros).
Sin embargo, en el caso de accidentes que afectan bienes de consumo
durable, por ejemplo automotores, la reposicin del bien ser impuesta con
el IVA, por lo que tambin en este caso se trata de una doble imposicin sobre el asegurado.
Ya se coment que el rol de la contratacin de una cobertura de riesgo se
puede lograr alternativamente con la generacin de un stock de riqueza que
permita mantener el consumo ante eventos adversos. Esto significa que la
contratacin de seguros es equivalente al ahorro.

i)
ii)
iii)
iv)

Problemas en la definicin de valor agregado.


Sustituibilidad entre servicios financieros.
Apertura de la economa y movilidad de capitales.
Capacidad administrativa.

Problemas en la definicin del valor agregado en seguros


A efectos de analizar este aspecto considrese un caso muy sencillo: 10
individuos pagan una prima de $ 100 para constituir un fondo comn que
cubra los riesgos de accidentes. La administracin del fondo cuesta $ 50
(neta de intereses ganados). En consecuencia quedan $ 950 para el individuo que sufra un accidente. Claramente, ni el valor de las primas ($ 1.000),
ni el pago del siniestro ($ 950) representan el valor agregado de los servicios,
stos son simplemente transferencias de dinero. El valor agregado, en este
ejemplo, est determinado por los costos de administracin: $ 50, lo que
tambin puede verse como la diferencia entre las primas y el pago de siniestros (lo que podra denominarse primas netas). Si el fondo se hubiera comprometido a pagar $ 900 en lugar de $ 950, el valor agregado sera de $ 100,
incluyendo los costos de administracin y el beneficio al fondo.
En el caso de seguros de vida existe una complicacin adicional debido a
que una parte de las primas representan un ahorro del cliente. Al igual que
en el ejemplo anterior, el valor agregado es igual a las primas netas. Sin embargo, la existencia de valor agregado en una determinada actividad no significa que ste sea fcilmente imponible.

Identificacin del componente de consumo en la actividad


aseguradora
La clasificacin de los servicios relacionados con los seguros en consumo
e inversin presenta numerosas dificultades. Existen algunos tipos de seguros que son ampliamente tratados como gastos de inversin.

Seguros de vida
Los seguros de vida deben entenderse como una transferencia de ahorros
del tenedor de la pliza al beneficiario. El pago de la prima reduce las posibilidades de consumo del individuo que contrat el seguro en tanto incrementa
las posibilidades de consumo del beneficiario. Este incremento de consumo
del beneficiario ser gravado con el IVA en su momento, por lo que la inclusin de este tipo de seguro bajo el IVA implica una doble imposicin. Esto es

Seguros contra accidentes

Sustituibilidad y competitividad en los mercados de seguros


Cuando el grado de apertura de la economa es alto y existen sustitutos
cercanos de una determinada actividad aseguradora, entonces una mnima
desventaja impositiva puede originar un dao importante al sector. Un caso
muy comn es la competencia entre los seguros de vida (que enfrentan algn tipo de imposicin) y los fondos de pensin (que estn exentos o tienen
tratamientos impositivos ms favorables).
Adicionalmente debe tenerse presente que no resulta fcil gravar con IVA
las importaciones de este tipo de servicios, las que en general pueden o bien
eludir o bien evadir los impuestos, a travs de operaciones off-shore.
En los pases desarrollados la exencin del IVA casi generalizada deviene
de razones histricas y prcticas, en particular de la dificultad de definir el
valor agregado de los servicios financieros.
Las razones de las exenciones, en pases que aplican el IVA en forma generalizada, se deben a que, a diferencia de otras actividades productoras de
bienes o servicios, el valor agregado de los seguros es groseramente sobrestimado cuando se impone un impuesto sobre las primas brutas. Para entender esto debe tenerse presente que las primas tienen tres componentes:
1. Una transferencia de ingresos entre los que contratan el seguro y los beneficiarios.
2. Un componente de ahorro al asegurado (en los seguros de vida).
3. Un componente de servicios por administracin y asuncin del riesgo por
parte de la compaa de seguro.
Slo este ltimo componente constituye valor agregado. Aun si estos distintos componentes se pudieran discriminar, los costos individuales podran
no medir correctamente el valor agregado de los servicios ya que se vende un

288

289

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

bien compuesto pudiendo existir subsidios cruzados entre los distintos componentes.
El valor agregado de los servicios provistos por la actividad aseguradora
no puede ser determinado sobre la base de un IVA dbito-crdito. El valor
agregado atribuible a cada transaccin no es identificable y es extremadamente complejo, a la vez de arbitrario, discriminar ese valor agregado.

CUADRO 2
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES DE CONSUMO

3. LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

3.1. Imposicin nacional y provincial


El sistema impositivo argentino afecta al sector seguros a travs de la imposicin sobre:
a) las operaciones, y
b) las empresas.

3.2. Impuestos que gravan las operaciones


Impuestos internos

Tasa Nominal
Bebidas alcohlicas
Whisky
Coac ms de 30
Cerveza
Vino
Champaa
Vino comn y sidra

12%
8%
4%
Exento
Exento
Exento

Gaseosas
Cola
Con jugos

4%
Exento

Artculos de tocador

Exento

Lubricantes

Exento

Neumticos

Exento

Objetos suntuarios

Exento

Cigarrillos

60%

CUADRO 1
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE SEGUROS
Tasa general

8,5%

Accidentes de trabajo

Exentos

Vida

Exentos

Accidentes personales

Exentos

Agrcolas

Exentos

Los impuestos internos se aplican sobre consumos, alcanzando a las siguientes actividades (aparte de seguros) (caudro 2).
Considerando las tasas que gravan a determinados consumos se puede
concluir que los seguros generales reciben el mismo tratamiento impositivo
que el coac, o alternativamente el de un trago compuesto por 56% de
whisky y 44% de cola.1
Cabe destacar que la actividad aseguradora es la nica prestacin de servicios alcanzada por impuestos internos.
El producido de Impuestos Internos a las primas de seguros fue destinado por Decreto 171/92 al Instituto Nacional de Reaseguros con el objeto de
cancelar la deuda que mantena este organismo con el mercado asegurador.
Simultneamente, con el cambio de destino de la recaudacin, se extendi el
IVA a las operaciones de seguros hasta ese momento exentas del gravamen.
Con posterioridad y de acuerdo con lo establecido por el Artculo 26 de la Ley

24.764 (B.O. 2/1/97) se dispuso cambiar el destino del Impuesto Interno sobre las primas de seguros, cuyo producido pas nuevamente a ingresar al
Tesoro Nacional.
Habindose cambiado el destino especfico de lo recaudado por Impuestos Internos a las primas de seguros, resulta difcil entender por qu subsisten simultneamente dos tributos especficos a los consumos, tales como
IVA e Internos.
La imposicin de seguros por parte de un tributo de consumo, como son
los Impuestos Internos, no responde a ninguna de las razones que podran
justificar un impuesto de esta naturaleza, tales como: gravar consumos que
exterioricen determinada capacidad contributiva (consumos de lujo), imponer a artculos cuyo consumo se quiere restringir, utilizarlos como poltica
redistributiva, y/o gravar actividades que generan externalidades negativas
(combustibles, cigarrillos, bebidas alcohlicas, etc.).

Impuestos de sellos, de carcter nacional y/o provincial.


Este impuesto grava la instrumentacin o el perfeccionamiento de los
contratos, tributndose en el momento de la emisin de la pliza. Las tasas
fluctan entre el 0,2% y 3% de las primas, segn las respectivas jurisdicciones provinciales, tributndose en las distintas jurisdicciones sobre la base

290

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

de la ubicacin del bien o riesgo asegurado. En algunas jurisdicciones se


grava en funcin del lugar de emisin de la pliza, implicando una doble imposicin del tributo. Existen algunas jurisdicciones donde se exime de este
impuesto a la actividad, el caso ms relevante puede constituirlo la Capital
Federal, donde a partir del 1 de febrero de 1993 se derog este impuesto
(Decreto N 114/93).
Desde el punto de vista de la eficiencia de la recaudacin debe marcarse
que la misma resulta muy poco significativa, a la vez que implica un recargo
administrativo considerable para las compaas.
CUADRO 3
ALCUOTAS DEL IMPUESTO DE SELLOS SOBRE PLIZAS
DE SEGUROS ELEMENTALES
(En porcentajes)
Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

1,005
0,2
1,0
1,5
1,0
1,0
1,0
0,5
1,2
1,5
1,5
1,5
1,2
1,2
1,5
0,5

291

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

La contribucin para servicios sociales


Esta contribucin es del 0,5% sobre las primas, y est destinada a la
obra social sectorial. El ramo vida est exceptuado. La contribucin se puede pagar (mensualmente) sobre las plizas emitidas (en cuyo caso la base
imponible excluye el adicional financiero) o en la medida en que se cobren
los premios (sin exclusin del adicional financiero).

El Impuesto al Valor Agregado


Este tributo se aplica sobre la actividad desde el 1 de abril de 1992, quedando exceptuados los seguros de vida (individual y colectivo), los de retiro y
seguros de riesgo del trabajo.
La base imponible la constituyen las primas y recargos administrativos,
sin deduccin del pago de siniestros (salvo cuando los mismos tributan IVA,
lo que normalmente acontece en los casos de restitucin de bienes). El impuesto tambin alcanza: los intereses que puedan percibir las compaas,
honorarios por servicios brindados a terceros y venta de restos o rezagos de
bienes siniestrados. Se tributa sobre la base de las primas emitidas y no sobre los premios cobrados.

3.3. Efecto de los impuestos, tasas y contribuciones sobre los


costos del seguro
El siguiente cuadro resume los efectos impositivos de estos impuestos,
tasas y contribuciones sobre el costo total (premio) del seguro.
La incidencia impositiva es cercana al 34% de las primas tcnicas.
En el cuadro siguiente se presenta una estimacin de la tasa implcita de
IVA considerando que los siniestros pagados constituyen el principal costo
de las compaas. Se supuso que los siniestros son equivalentes al 65% de
las primas tcnicas, lo que corresponde a la media siniestral estimada por la
Superintendencia de Seguros de la Nacin para 1997. Esto permite concluir
que la tasa efectiva implcita de IVA para la actividad es cercana al 70% res-

CUADRO 4
1,4
3,0
2,0

La tasa de la Superintendencia de Seguros de la Nacin


Esta tasa grava el 0,6% del monto de las primas emitidas netas de anulaciones. La tasa se paga en forma trimestral y en la medida en que se emiten
las plizas, independientemente de cuando se abonan los premios.

Costos del seguro


1
2
3
4
5
6

1+2+3
4+5

Prima tcnica
Derecho de emisin
Recargo administrativo
Costo del seguro
Adicional financiero
Subtotal
(Costo ms financiamiento)

Alcuota

Costo en $
100
3
10
113
7
120

292

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Ingresos brutos

CUADRO 4 (Cont.)
7
8
9
10
11
12
13
14

1,5%*6
0,6%*6
8,5%*6/0,915
0,5%*6
21%*4
21%*'20%*1
11+12
7+8+9+10+11

Sellos
Tasa superintendencia
Impuestos internos
Servicios sociales
IVA bruto
IVA compras
IVA neto
Incidencia impositiva

15

6+14

Costo total (premio)

293

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

1,5%
0,6%
8,5%
0,5%
21,0%
-21,0%

1,8
0,72
11,2
0,6
23,73
-4,2
19,53
33,75
153,75

En lo referente a ingresos brutos el sector enfrenta un tratamiento discriminatorio respecto de otras actividades, por ejemplo, en la Capital Federal la
tasa es del 4,9%, al igual que para la actividad financiera, frente a una tasa
del 2,5% para la mayora de las restantes actividades. Esta situacin se repite en la mayora de las jurisdicciones provinciales.
La base imponible del impuesto est constituida por las primas ms los
recargos devengados netos de reaseguros y siniestros (con excepcin de Mendoza donde no se deducen estos dos ltimos conceptos). Las tasas fluctan
entre un mnimo de 2,2% y un mximo de 6%.
Si se considera el efecto de los ingresos brutos (en base a la tasa de la
Capital Federal) la incidencia impositiva supera el 36%, lo que surge de la

CUADRO 5

CUADRO 6
IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS

Tasa implcita del IVA


Ventas
Insumos
Siniestros
Valor Agregado

113
20
65
28

IVA Ventas
IVA Compras
IVA Neto

23,73
-4,2
19,53

Tasa Implcita

69,75

pecto del verdadero valor agregado de la actividad, representando claramente


una muy grave sobreimposicin al sector, en el caso de los seguros que se
venden al pblico, y una sobretasa inusualmente alta (lo cual dificulta su recupero) cuando se trata de seguros adquiridos por responsables no inscriptos en el IVA.

3.4. Impuestos que gravan a las empresas


Ganancias
En lo referente al impuesto a las ganancias no existe un tratamiento discriminatorio a favor o en contra de las compaas de seguros. En lo referente
al tratamiento fiscal de la poltica de reservas de las compaas de seguros,
no existen incentivos fiscales para que las compaas complementen el monto de sus reservas en atencin al criterio restrictivo vigente para su deducibilidad.

Jurisdiccin

Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

Alcuota
%
2,5
4,9
4,1
5,0
4,1
2,0
4,1
4,0
4,1
5,0
4,1
4,1
3,0
4,1
4,1
5,0
5,0
5,0
4,1
4,1
3,5
5,0
4,5
5,0

Adicionales
%

0,2 Ley 3565

1 Ley 5287

294

295

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

incidencia impositiva de 34% determinada en el apartado 6 ms una tasa de


4,9% sobre los ingresos brutos netos de siniestros pagados (65% de las primas tcnicas).

encuentra gravada, genera a la entidad aseguradora la prdida de crditos


fiscales de sus adquisiciones y/o gastos al no poder ser computados, pero
simplifica la aplicacin del gravamen obviando las dificultades conceptuales
y administrativas actuales.
La opcin tasa cero resulta la ms apropiada, excepto para el fisco, que
pierde recaudacin impositiva. No obstante, desde el punto de vista del bienestar la reduccin de la recaudacin a cuenta de un impuesto distorsivo se
considera beneficiosa para el conjunto de la sociedad. Esta opcin puede generar una carga administrativa adicional a los organismos destinados a la
percepcin y control de impuestos. En cualquier caso, las exportaciones de
estos servicios deben estar alcanzadas con tasa cero, esto implica que el fisco debe devolver los crditos de IVA.
La prdida de recaudacin debe evaluarse en el contexto de un incremento de la eficiencia del sector debido a que se est removiendo una distorsin
generada artificialmente por el fisco.

3.5. Problemas de la imposicin de seguros. Aspectos tericos y


prcticos
La imposicin del sector en la Argentina requiere de un tratamiento que
tienda a reconocer que la actividad no es asimilable a la de un productor de
servicios de consumo. Esta es la primera definicin necesaria para un correcto tratamiento impositivo. En ese sentido se debera o bien eximir a la
actividad de los impuestos al consumo2 o bien (por razones que escapan al
sector relacionadas con necesidades del fisco) definir un nuevo tratamiento
impositivo consistente en la eliminacin de los Impuestos Internos, la igualacin de las alcuotas de ingresos brutos con las restantes actividades y una
redefinicin del IVA, o su sustitucin por una tasa especial a la actividad a la
manera de la mayora de los pases europeos.

Opciones para la aplicacin del IVA a seguros


El caso especial de un IVA tipo consumo requiere de un cuidadoso tratamiento para que el sector no reciba una sobreimposicin, no concordante
con el verdadero valor agregado generado por la actividad.
Existen tres opciones principales para la imposicin del IVA sobre los seguros:
1. Imposicin total, con crdito fiscal sobre las compras.
2. Exencin, sin reconocer el crdito fiscal sobre las compras.
3. Tasa cero que permite recuperar el crdito fiscal pagado en las compras.
Las dificultades en lograr un tratamiento neutral al sector seguros (y
tambin al sistema financiero) ha llevado a que la mayora de los pases se
incline por la segunda opcin. A la vez, la mayora de los pases aplican tasa
cero para las exportaciones de estos servicios.
La primera opcin, imposicin total, presenta dificultades conceptuales
y administrativas. Para las ramas de seguros elementales que se destinan a
empresas, esta opcin es recomendable ya que genera un crdito fiscal a
las empresas adquirentes del seguro. No ocurre lo mismo para los consumidores finales, donde el IVA representa un incremento del costo del seguro. Esta alternativa es la menos recomendable en consideracin a la definicin del concepto de valor agregado, dado que los costos indemnizatorios
no suelen originar un crdito para la entidad aseguradora, a menos que se
determine el derecho a computar un crdito fiscal presunto en ocasin del
pago de siniestros (tal el caso de Nueva Zelanda). Una vez ms se enfatiza
que el valor agregado est dado por las primas netas de los reaseguros y siniestros.
La segunda opcin, en consideracin a que la cobertura de riesgos no se

El caso de Nueva Zelanda


Resulta muy interesante el tratamiento impositivo de los seguros generales en Nueva Zelanda, donde el sector es alcanzado por el IVA y las autoridades han diseado un sistema que permite imponer al verdadero valor agregado de la actividad.
Los clientes empresas pueden claramente deducir el IVA cargado a las
primas. Adicionalmente, cuando las empresas reciben el pago de un siniestro se incluyen tales pagos como ingresos imponibles, pero tambin generan
un crdito fiscal por el IVA derivado de la reparacin o sustitucin de los bienes daados.
Como la aplicacin del impuesto sobre las primas brutas sobrestima el
valor agregado, dado que las primas cubren en su mayor parte prdidas esperadas, la legislacin neocelandesa permite que se genere un crdito fiscal
(presunto) por los siniestros pagados a los clientes individuos y empresas,
al igual que los crditos fiscales generados normalmente en el giro de los negocios.
De esta forma, se elimina la sobreimposicin del sector al reconocer crditos fiscales por los siniestros pagados.

4. LA IMPOSICIN EN EL RESTO DEL MUNDO Y OTRAS


ASIMETRAS TRIBUTARIAS
Como se coment, en los pases desarrollados el sector asegurador recibe
un tratamiento especial, dada la dificultad en gravar a la actividad en el contexto de un IVA tipo consumo que se recauda bajo el sistema dbito-crdito.
Por esta razn muy pocos pases aplican el IVA sobre el sector. De la muestra relevada slo se encontraron los casos de Finlandia y Polonia, no obstante no se pudo determinar si los siniestros pagados o el incremento de reservas, por ejemplo, pueden dar lugar a generar un crdito fiscal. En realidad,
sta es la forma apropiada para imponer al valor agregado de la actividad.

296

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

En el caso de Estados Unidos se imponen tasas sobre los ingresos que


varan entre 0,75% y 3% dependiendo de los estados. Existen tambin tratamientos diferenciales en funcin de los tipos de seguros.
De la experiencia internacional se concluye que existen pocos casos de
imposicin del sector con el IVA y que las tasas que se aplican sobre los ingresos son muy inferiores a las aplicadas en la Argentina, y ello considerando solamente impuestos internos y el IVA que se aplica sin deducir los principales costos de la actividad (pago de siniestros), lo cual distorsiona el
concepto de valor agregado. Resulta en consecuencia directo concluir que la
legislacin argentina genera una desventaja competitiva del sector respecto
de la situacin a nivel internacional.

CUADRO 7
Pas

Tipo de Seguro
Vida

Alemania
Austria
Blgica
Espaa
Finlandia
Francia
Gran Bretaa
Grecia
Holanda
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Suiza
USA
Brasil
Argentina

Exentos
4
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Nota al pie
Exentos
2,5
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
4,65

Automotor

Incendio

15
10
11
11
9,25
9,25
6
6
22
22
18/15
7
4
4
10
15
7
7
12,5
21,25
4
4
Exentos
Exentos
22
22
9
9
Exentos
Exentos
Las tasas van del 0,75% al 3%
6,65
6,65
32
32

Tipo de Impuesto
Otros
15 Insurance Tax/Fire Brigade
11
Insurance Tax
9,25

6
Impuesto especfico
22
IVA
9
Seguridad Social
4
10
7
21,25
Insurance Tax
4
Exentos
22
IVA
9
Derechos de Timbre
5
Insurance Tax
6,65
32

IOS/SUSEP/PIS
IVA/Internos/Sellos

En Blgica los seguros de vida colectivos tributan el 4,4%.


En Grecia los seguros de vida de ms de 10 aos estn exentos, en tanto que los seguros de menor plazo tributan el 4% slo el primer ao.
En Alemania el impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.
En Espaa el 5% del impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.
Fuente: UNESPA, Comit Europan des Assurances y elaboracin propia (Argentina).

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

297

5. LOS SEGUROS DE VIDA Y EL RETIRO


La legislacin argentina no grava con impuestos a los consumos a este tipo de coberturas. Dadas las caractersticas especficas de estos seguros que
propenden fundamentalmente al ahorro, los seguros de vida y retiro no estn alcanzados por el IVA ni por los impuestos internos. Este tratamiento es
similar al aplicado en los dems pases, no obstante lo cual cabe sealar que
la legislacin argentina no acepta como otras un sistema de incentivos para
promover este tipo de coberturas.
En Argentina slo se permite deducir en el Impuesto a las Ganancias las
primas con un tope de $ 1.260 para los seguros de retiro y de $ 996,23 para
los seguros de vida, frente a otros pases que poseen sistemas que autorizan
la deduccin de los mismos sin lmites de monto, o con lmites sustancialmente mayores (Estados Unidos: $ 9.500, Francia: $ 41.000, Espaa: $
6.850). En realidad, no existen razones de peso que avalen la promocin de
un tipo de ahorro sobre otro, lo cual sucede en la Argentina. Ello porque la
mayor parte de los ahorros financieros no tributan impuestos a las ganancias sobre su retorno. Los aportes para los seguros de retiro y los que son
administrados por los fondos de pensin (sin tope) tienen un beneficio adicional al permitirse la deduccin del monto ahorrado del balance impositivo
del impuesto a las ganancias, lo cual resulta un aporte del Estado proporcional a la alcuota marginal del individuo.
Un comentario especial merecen los seguros de vida con ahorro. Este tipo de coberturas acumulan un ahorro que el asegurando va capitalizando y
dan origen al reconocimiento de un inters en su pliza. Este ahorro debera
recibir el mismo tratamiento impositivo (en relacin al impuesto a las ganancias) que los intereses pasivos de los depsitos bancarios, ya que en esencia
ambos tipos de ahorros son sustitutos perfectos. En consecuencia, cabra
aplicar a los seguros de vida con ahorro el mismo tratamiento exentivo que
el existente sobre intereses pasivos.

6. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS DE POLTICA TRIBUTARIA


Tal como se coment en la Introduccin, el sector asegurador recibe una
carga impositiva superior respecto a otras actividades productoras de servicios. En efecto, el sector se encuentra gravado con:
a) Una tasa implcita de IVA cercana al 70%, debido a que los siniestros pagados no se deducen de la base imponible.
b) Es la nica prestacin de servicios gravada con Impuestos Internos.
c) La tasa de ingresos brutos casi duplica la de las restantes actividades.
Estos impuestos, principalmente, configuran un sector con una carga impositiva directa (considerando ingresos brutos) del orden del 36% de las primas tcnicas.
Dado este tratamiento impositivo se podra inferir que las autoridades
econmicas pretenden desalentar el desarrollo de la actividad, como si se

298

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO

tratase de la produccin de servicios de consumo suntuario que producen


externalidades negativas. Esto significa que no se reconoce el rol del seguro
como alternativa al ahorro. En el punto 2 se explic, a partir de la experiencia internacional, cmo los seguros son sustitutos de la acumulacin de riqueza, y en tal sentido se debe remarcar que el ahorro financiero en la Argentina est, o bien exento, o favorecido en el gravamen a las ganancias
(aportes a las AFJP).
La recaudacin fiscal anual generada por el sector asegurador es de aproximadamente $ 1.000 millones (excluido el impuesto a las ganancias), siendo originada por 170 compaas de seguros generales. Esto indica que el argumento de capacidad administrativa se debilita notoriamente al aplicarlo al
sector, dado el reducido nmero de contribuyentes a fiscalizar. Adicionalmente, la necesidad del fisco de equilibrar el presupuesto no justifica el tratamiento impositivo del sector.
En consecuencia cabra analizar profundamente la modificacin de la estructura impositiva del sector, la que al menos debera basarse en los siguientes puntos:

NOTAS

1. Eliminacin de Impuestos Internos, por no tratarse de una actividad productora de servicios de consumo.
2. Redefinicin del tratamiento del IVA. Al respecto podra adoptarse un esquema que considere un crdito fiscal presunto (como en el caso de Nueva Zelanda) generado por los siniestros pagados, o adoptar un impuesto
nico como la mayora de los pases de la Comunidad Econmica Europea o Estados Unidos. En cualquier caso las exportaciones de estos servicios deben ser gravadas con tasa cero (lo que implica que los crditos
fiscales generados deben ser devueltos al contribuyente).
3. Equiparacin de las tasas de ingresos brutos provinciales a la de las restantes actividades (2,5%).
4. En el caso de los seguros de vida se sugiere otorgar el tratamiento impositivo especial en el impuesto a las ganancias que reciben los aportes voluntarios a las AFJP. Esta excepcin a la regla impositiva general debera
eliminarse en el mediano plazo, en la medida en que se haya recuperado
el ahorro domstico.
5. En el caso de los seguros de vida con ahorro debera considerarse la
equiparacin del tratamiento impositivo al que reciben los intereses pasivos.
La modificacin de la estructura impositiva del sector, y su estabilidad en
el tiempo, son requisitos fundamentales para su desarrollo. La estructura
actual constituye un fuerte desincentivo al crecimiento de la actividad. En el
contexto de modernizacin de la economa argentina resulta clave que las
compaas de seguros puedan ofrecer coberturas respecto de una amplia gama de riesgos; para ello es necesario que su estructura impositiva sea redefinida en concordancia con la experiencia internacional.

299

1. Debe recordarse que los impuestos internos se calculan por dentro, es decir
que la tasa efectiva es la nominal aumentada al dividirla por una menor.
2. Estrictamente en el caso de IVA para liberar al sector de carga impositiva debera otorgrsele el tratamiento de tasa cero.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Stotsky, J.: Taxation of the Financial Sector, Tax Policy Handbook, Parthasarathi
Shome, Fiscal Affairs Department, FMI.
Gillis, M.: The VAT and Financial Services, Banco Mundial, mimeo., 1987.
Neubig, T. y Adrion, H.: VAT and Other Consumption Taxes for Insurance Companies, Tax Notes, noviembre 22 de 1993.
Barham, V.; Poddar, S. N. y Whalley, J.: The Tax Treatment of Insurance under a
Consumption Type, Destination Basis VAT, National Tax Journal.
Aaron, H. J.: The Peculiar Problem of Taxing Life Insurance Companies, The Brookings Institution.
Todo Riesgo, febrero de 1998.
Comit Europan des Assurances: La Fiscalit Indirecte des contrats dassurance en
Europe, 1996.

CAPTULO 10
La imposicin sobre
los ingresos brutos
Oscar Libonatti

1. INTRODUCCIN
El principal recurso que recaudan los gobiernos provinciales es el impuesto sobre los ingresos brutos, un tributo de naturaleza multifsica que
grava el ejercicio de actividad econmica con propsitos de lucro que se
realiza en cada jurisdiccin. El tributo se complementa con un convenio
multilateral que intenta asegurar que cada jurisdiccin grave exclusivamente
la actividad que se realiza en ella de manera de darle operatividad al principio de territorialidad.
La naturaleza multifsica del tributo provoca los caractersticos efectos cascada: el impuesto se aplica en una determinada etapa del proceso de produccin-distribucin al valor agregado de esa etapa y al de una etapa anterior que
ya fue objeto del impuesto provocando la piramidacin de ste. El tributo se
aplica a todas las actividades y ventas sin que exista crdito disponible por el
impuesto pagado en etapas anteriores. En consecuencia, el precio sin impuestos de la actividad de una etapa de produccin ser igual a la suma del valor
agregado de esta etapa ms el valor agregado y los impuestos pagados sobre los
insumos utilizados provenientes de etapas anteriores de la actividad econmica.
Este es un aspecto caracterstico del impuesto y ampliamente conocido,
cuyos efectos ms significativos son:

Distorsiones en precios relativos que favorecen a los sectores ms integrados y que en consecuencia puede inducir a una integracin artificial
de las actividades.
El efecto anterior puede afectar especialmente la competitividad de los
bienes comerciados producidos localmente, sea porque en la exportacin
no pueden recuperar plenamente los impuestos tributados localmente o
porque en la importacin enfrentan a bienes que provienen de pases con
esquemas impositivos neutrales que liberan de carga impositiva indirecta
a productos exportables.
Del mismo modo, la cascada puede incrementar el costo de capital cuando los impuestos recaen sobre insumos de capital, afectando la eficiencia
productiva.

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

2. EL IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS DE LA ARGENTINA.


ASPECTOS GENERALES
En la Argentina los efectos negativos de la cascada impositiva se potencian en razn de que el gravamen es aplicado por las provincias, lo cual reproduce el mismo tipo de efectos entre la produccin local y la que proviene
de otras provincias, aspecto que merecer un tratamiento especial en la seccin siguiente.
Para aliviar estos inconvenientes del impuesto hubo un primer intento de
reforma a fines de la dcada del 70 y principios del 80 mediante el cual: 1) se
homogeneiz la definicin del impuesto en trminos de hechos y bases imponibles para los distintos supuestos gravados en esa poca, 2) se articul una
poltica en materia de alcuotas tendiente a asegurar uniformidad entre jurisdicciones y 3) se procur aliviar el efecto de piramidacin atemperando la
gravabilidad sobre las etapas primarias (que al cabo de algunos aos se desgravaban plenamente), industrial (llevndola gradualmente a una alcuota
cercana al 0,2%) para concentrar la tribulacin sobre las etapas de comercializacin mayorista y minorista, con lo cual el tributo tenda a evolucionar
hacia un impuesto a las ventas bsicamente bietpico en las etapas mayorista y minorista.
La reforma tuvo xito en generar uniformidad en materia de definicin del
gravamen (hechos imponibles, bases y alcuotas sobre las distintas actividades gravadas) lo que contribuy favorablemente en la aplicacin del arreglo
interjurisdiccional del Convenio Multilateral. En efecto hasta recientemente,
el impuesto provincial sobre los ingresos brutos tuvo una notable uniformidad en cuanto a bases imponibles (que en gran medida an se mantienen) y
alcuotas (que hoy han desaparecido).
Sin embargo no hubo progreso en cuanto a la profundizacin del proceso
de modelar la poltica impositiva desgravando insumos y concentrando la
carga tributaria sobre las ltimas etapas del proceso econmico. Luego de
una primera fase de readecuacin de alcuotas la produccin primaria continu gravada con una alcuota del 1%, la industrial con el 1,5% y la comercializacin (mayorista y minorista) entre el 2,5 y el 3%.
En la dcada del 90 se asiste al segundo intento de reforma del impuesto
mediante el Pacto Federal de agosto de 1993 que profundiza acuerdos alcanzados en el primer pacto fiscal de 1992. En el proceso de las transformaciones de la economa, el Gobierno Nacional acord con los gobiernos provinciales un conjunto de puntos para la reformulacin de sus sistemas tributarios
y la reorganizacin de actividades a cargo de los mismos.
Dichos acuerdos contemplaban modificaciones en la poltica tributara local, la desregulacin de actividades y la privatizacin de empresas pblicas,
incluidos los bancos provinciales. En ese marco, se establecieron pautas para
la reformulacin del impuesto sobre los ingresos brutos que prevean una primera etapa de transicin que debera ir configurando un impuesto sobre las
ventas finales al que se llegara al cabo de tres aos. En ese proceso, los gobiernos locales desgravaran en materia del impuesto sobre los ingresos brutos en una primera etapa a las siguientes actividades: la produccin primaria,
en forma plena, con la sola excepcin de la extraccin de hidrocarburos; la in-

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

303

dustria, excepto por las ventas a consumidores finales; las prestaciones financieras realizadas por entidades comprendidas en la ley 21.526; las desarrolladas por compaas de capitalizacin y ahorro y emisin de valores hipotecarios, fondos comunes de inversin, administradoras de fondos de pensin
y compaas de seguros; la compraventa de divisas; la prestacin de servicios
de electricidad, gas y agua, salvo las que se efecten en domicilios destinados
a vivienda o casa de recreo o veraneo y la construccin de inmuebles.
Estas exenciones deberan haberse implementado antes del 30 de junio
de 1995, fecha que fue sucesivamente prorrogada y que hoy est fijada en el
31 de diciembre de 1998.
El impuesto sustitutivo sera un impuesto general al consumo monoetpico (sobre el consumo final) que garantizara la neutralidad tributaria y la
competitividad de la economa. Dados los problemas que plantea la administracin de este tipo de tributos se propenda a la generalizacin de un sistema de retencin y percepcin que los gobiernos provinciales deban implementar coordinadamente.
Mirado desde el presente el principal efecto del pacto ha sido la desarmonizacin interjurisdiccional fundamentalmente en materia de alcuotas pero
en algunos casos tambin de base imponible. Conviene repasar cmo se fue
implementando este pacto, cul es el estado actual y cules han sido sus
efectos ms notorios.
1. Los gobiernos locales respondieron a los compromisos asumidos en el
Pacto1 en una primera etapa de manera dsimil pero siempre dentro de un
criterio tendiente a restringir el alcance de la exencin. Los avances en cuanto al cumplimiento del pacto se circunscribieron principalmente al sector
primario y con ms restricciones, a la etapa industrial. Ms escasos fueron
los verificados en relacin a las desgravaciones en el sector terciario. En general lo que se observa es que si la desgravacin planteaba problemas fiscales (prdida de recaudacin) se estableca un cronograma de exenciones por
ejemplo las provincias de Buenos Aires y Santa Fe con la industria o directamente se pospona la desgravacin del sector caso de la ciudad de Buenos
Aires con el sector financiero.
Las desgravaciones para diversos sectores y actividades deban estar concluidas antes del 30 de junio de 1995 pero dicho plazo fue primero prorrogado al 1 de abril de 1996, luego al 31 de diciembre de 1997 y hoy a fines de
1998. La realidad indica que los primeros progresos han sido seguidos en los
ltimos tiempos por un abandono paulatino de la filosofa del pacto, fundamentalmente en la interpretacin de la desgravacin de la industria.
2. En la etapa de la actividad primaria es donde ms generalizada se encuentra la desgravacin, aun cuando existe alguna limitacin en el sentido
de que las ventas sean las realizadas por el propio productor. En ciertas provincias an contina gravada parcialmente la actividad de esta etapa, como
ocurre con el sector minero o la exencin no tiene carcter generalizado al
conjunto de la actividad, como en Ro Negro. Ms general es la limitacin de
la exencin si se trata de ventas realizadas a consumidores finales, como
ocurre en Chaco y Entre Ros.

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LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

Pero la excepcin ms significativa es el tratamiento de la actividad hidrocarburfera. El propio Pacto permita que esta actividad continuase alcanzada por el impuesto, seguramente con el objeto de no debilitar la situacin
de algunas provincias muy dependientes de este recurso. Pero el efecto ha sido que las provincias que ya reciben el producido de las regalas han podido
incrementar la carga impositiva sobre el sector la alcuota trep al 2% aumentando su dependencia de este recurso agotable y en consecuencia su
vulnerabilidad ante shocks externos por movimientos en el precio del petrleo.

cin, donde lgicamente tiene su establecimiento, estar desgravado mientras que el contribuyente de Convenio que acta en varias jurisdicciones estar exento por las ventas en la provincia donde posea el mismo, pero quedar gravado en todos los dems casos.
La exencin no siempre alcanz a todos los sectores productivos sino
que en varias jurisdicciones existan listas de sectores a los que gradualmente alcanzaba la exencin, pero como el calendario ha quedado trunco,
hoy los mismos continan gravados. En la provincia de Buenos Aires continan alcanzados por el impuesto, entre los principales, el sector automotriz, la fabricacin de pinturas, la construccin de aparatos elctricos de
uso domstico y los laboratorios de especialidades farmacuticas. En Santa
Fe permanecen gravados la fabricacin de pinturas, los productos farmacuticos, las vacunas, la fabricacin de piezas y repuestos para la industria
automovilstica, la industria de bebidas y la construccin de material de
transporte. En Crdoba slo fue desgravado el sector de la industria alimenticia, del calzado, de las sustancias qumicas, de la maquinaria y equipo para la agricultura, de los tractores, de los equipos ferroviarios y otros
pero no la industria del automvil. Un lugar aparte merece la industrializacin del petrleo (refineras) que est alcanzada regularmente por el impuesto.
Otro origen del problema se refiere al alcance del concepto ventas a consumidores finales que fuera introducido en el Pacto y que ha dado lugar a
una interpretacin que frecuentemente ha violado el espritu de dicho acuerdo. Es ste el concepto en el que probablemente se ha amparado una interpretacin que grava las ventas de la industria cuando los bienes objeto de la
operacin provengan de establecimientos radicados en otras jurisdicciones.
Las provincias han interpretado muy arbitrariamente este concepto hasta incluir las propias ventas de una industria a otra industria y hasta en algunos casos se ha gravado tales operaciones a la alcuota del comercio (por
ejemplo en la provincia de Salta). Es decir no slo se ha negado una exencin sino que se ha terminado subiendo la alcuota.
Ms grave an es que la interpretacin del alcance del concepto ventas a
consumidor final se ha dejado a cargo de las propias Direcciones de Rentas.
Los inconvenientes y arbitrariedades que de ello puedan derivarse podran
potenciarse ante la tendencia a la privatizacin del servicio de fiscalizacin
que se verifica en algunas provincias.

3. El tratamiento de la industria como consecuencia de las disposiciones


del Pacto ha planteado las mayores controversias, sobre todo en cuanto al
alcance de la exencin, a los sectores comprendidos y al significado del concepto de venta a consumidor final.
En cuanto a lo primero, en su origen la ciudad de Buenos Aires estableci en materia del sector industrial desgravaciones amplias sin ningn tipo
de requisito, salvo que la misma se efectivizara a peticin de la parte interesada. En consecuencia todas las ventas de la industria, sea la radicada en la
misma jurisdiccin como la ventas en su territorio de las industrias de otras
provincias, estaban exentas del impuesto. Este tratamiento ha sido removido
recientemente y hoy la cCiudad de Buenos Aires ha adherido al tratamiento
que otorga al sector industrial el resto de las provincias.
El resto de las jurisdicciones estableci desgravaciones con ms restricciones. En general las desgravaciones por ejemplo en la etapa industrial estuvieron condicionadas al cumplimiento de ciertos requisitos. En la provincia de Buenos Aires si bien la exencin tericamente se haca efectiva a
peticin de la parte interesada, la misma no operaba de pleno derecho. La
norma que las implement exiga la inexistencia de deuda referida a todo tributo provincial y lo ms importante, se restringa su alcance a los supuestos
en los que el contribuyente de esta etapa tuviese establecimiento radicado en
la misma provincia (incluso se prescribe que para el caso de industrias con
establecimiento en la provincia y sede en la ciudad de Buenos Aires,2 la
exencin operaba en el supuesto de que se haya consagrado igual beneficio
en sta) y que las empresas estuviesen alcanzadas por los beneficios del Decreto 2609/93 que estableca las desgravaciones provisionales (este requisito fue finalmente suprimido a partir de marzo de 1995).
Los dos primeros requisitos se repiten como una constante en prcticamente todas las legislaciones locales (las nicas excepciones al primero son
las provincias de San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero y Santa Fe)
mientras que al segundo la nica excepcin, y slo en su origen (hoy tambin ha adherido), fue la ciudad de Buenos Aires.
La restriccin de la exencin a aquellas industrias con establecimiento
radicado en la jurisdiccin ha llevado a que las provincias limitaran arbitrariamente la desgravacin de la etapa industrial. Es decir, si la industria contaba con establecimiento en la propia jurisdiccin estaba exenta, si realizaba
ventas en otras jurisdicciones tales operaciones eran asimiladas a ventas a
consumidores finales y en consecuencia estaban gravadas, consagrando un
tratamiento desigual ya que el contribuyente que acta en una sola jurisdic-

4. Los problemas con las exenciones de la industria han originado al menos tres tipos de consecuencias:

un tratamiento desigual entre contribuyentes de la etapa industrial de la


propia jurisdiccin respecto de los industriales de otras jurisdicciones
cuando operaban en dicha jurisdiccin, lo cual distorsiona la competencia, viola el artculo 32 del Convenio Multilateral que establece la igualdad de tratamiento entre los contribuyentes de la propia jurisdiccin y
los radicados en otras3 y hasta la propia Constitucin Nacional;
afect el objetivo perseguido con la desgravacin de la etapa industrial de
licuar la piramidacin del gravamen, puesto que no necesariamente las

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

ventas de la industria son destinadas al consumo final sino que muchas


de ellas son insumos de otros procesos productivos (a modo de ejemplo
obsrvese que slo la provincia del Chubut ha desgravado la produccin
de bienes de capital);
dio lugar en algunos casos al incremento de la alcuota ya en que ciertas
jurisdicciones (Salta por ejemplo, aunque el ejemplo parece que ser rpidamente seguido por otras) las ventas de las industrias radicadas en
otras jurisdicciones pasaron a estar gravadas a la tasa general del 3,5%
(en lugar de la anterior del 1,5%).

5. Una actividad especialmente comprendida en las disposiciones del


Pacto era la construccin. Pocas provincias han implementado la exencin a
esta actividad la que mayoritariamente est gravada con una tasa de 2,5%.
La ciudad de Buenos Aires que la desgrav muy tempranamente, ha vuelto a
gravarla en el presente ejercicio.
En las provincias donde ha prosperado la exencin, la misma no ha tenido carcter general sino que habitualmente han continuado alcanzados por
el impuesto los servicios complementarios relacionados con el sector (Jujuy,
Chaco y Salta). Corrientes exime nicamente la primera venta. La Pampa curiosamente no contempla exencin si la actividad es prestada por una empresa con menos de tres empleados. Neuqun ha eximido la actividad salvo
la relacionada con prestacin de servicios al sector petrolero.
6. El otro gran sector donde se haban acordado exenciones comprende a
los servicios financieros, seguros, y actividades de intermediacin vinculadas
con el mercado de capitales como las compaas de capitalizacin, AFJP y
otras.
En el cuadro 1 (al final del captulo) se muestra el panorama de la poltica impositiva en materia de Ingresos Brutos de las provincias. Slo Chubut,
Corrientes, Jujuy, Misiones, Tierra del Fuego (en este caso para establecimientos radicados en la propia provincia) y Tucumn implementaron la
exencin a la actividad desarrollada por entidades financieras, cualquiera
fuere quien la presta; en otros casos la exencin se ha limitado a la actividad
desarrollada por entidades financieras reguladas por la ley 21.526.
Para las provincias que an continan gravando la actividad, las alcuotas oscilan entre el 2 y el 5%; lo ms notable es que la ciudad de Buenos Aires que adhiri amplia e irrestrictamente a las disposiciones del pacto (su representacin en el acuerdo fue de hecho ejercida por el Poder Ejecutivo
Nacional), a pesar de ello, mantuvo la imposicin al sector a su alcuota tradicional. Se destaca que la provincia de Buenos Aires, si bien no eximi totalmente al sector, s redujo a la mitad la alcuota (del 5% al 2,5%).
Nuevamente la ciudad de Buenos Aires mantuvo la imposicin sobre sectores clave de su recaudacin como los servicios de seguros y grav a la misma alcuota la incipiente actividad de las AFJP. Muy pocas jurisdicciones implementaron la desgravacin a estos sectores. Debe observarse adems que
en el caso de la AFJP se plante el problema de la definicin de la base imponible, que da lugar a otro importante tratamiento diferencial (algunas provincias, las ms, definen la base imponible como la comisin de la adminis-

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

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tradora neta del seguro de vida pero en otros casos Santa Fe la base imponible incluye a este ltimo).
7. El mayor efecto del pacto ha sido aumentar la dispersin de alcuotas.
Ello surge de la distinta respuesta a las exenciones particulares a que comprometa el acuerdo, como ya se ha expresado en los puntos anteriores, pero
tambin por la actitud adoptada por las provincias respecto a las alcuotas
generales del impuesto. En este sentido se observa que:

una sola jurisdiccin las redujo (La Pampa).


otras las mantuvieron iguales, tal el caso de la ciudad de Buenos Aires,
Catamarca, Corrientes, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Mendoza,
Neuqun, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumn (aunque las
provincias con hidrocarburos pudieron incrementar la presin sobre el
sector hidrocarburfero).
otras las incrementaron como ocurri con Santiago del Estero, Santa Fe,
San Juan, Salta, Ro Negro, Entre Ros, Formosa, Chaco, Crdoba y Buenos Aires.

La dispersin de alcuotas y en algunos casos hasta de base imponible


induce movimientos de los contribuyentes para aprovecharse del diferencial
existente y reducir el nivel de exposicin al impuesto. Resulta difcil pensar
que el diferencial existente en las alcuotas sobre diversas actividades de intermediacin de Entre Ros que aplica el 9% y la ciudad de Buenos Aires
la mitad no motive movimientos del contribuyente.
Tal posibilidad se ve potenciada por la existencia del Convenio Multilateral
en la medida en que este mecanismo permite que el contribuyente autodeclare el impuesto que corresponde ingresar a cada provincia y pueda aprovechar
el diferencial. De esta manera el Convenio se ve sometido a una presin ms
intensa por parte de los contribuyentes y aparecen as con ms claridad los
problemas de este instrumento, fundamentalmente centrado en la ambigedad sustancial que an subsiste en la definicin de algunos parmetros clave
para la distribucin de recursos, aspecto que a continuacin se tratar.
Estos problemas incluso traspasan el propio impuesto para instalarse en
la Tasa de Seguridad e Higiene que perciben los municipios y cuya estructura en general reproduce la del impuesto sobre los ingresos brutos. En el mismo orden de ideas, y en presencia de este tipo de inconvenientes, la generalizacin de esquemas de percepcin que se viene registrando plantea una
dificultad esencial para quienes operan en varias provincias.

3. CONVENIO MULTILATERAL
El impuesto sobre los ingresos brutos se sustenta en el principio de territorialidad en el sentido de que recae sobre las actividades ejercidas con propsito de lucro en el mbito de cada jurisdiccin. Pero al adoptar como base
imponible los ingresos brutos, devengados o percibidos por el sujeto, resultantes de una actividad ejercida en un proceso nico, econmicamente inse-

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LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

parable, de hecho ocurre que cada una de las jurisdicciones en las que el
contribuyente ejerce actividad puede gravar el mismo ingreso o materia imponible.
Aparece as la superposicin impositiva sobre una misma operacin. El
contribuyente debe pagar el tributo en cada jurisdiccin en la que ejerce actividades y en proporcin al mismo total de ingresos brutos.
El propsito principal del Convenio Multilateral un acuerdo interjurisdiccional entre los fiscos que aplican el impuesto sobre los ingresos brutos
es precisamente evitar esta superposicin impositiva. Si bien es opinable la
estricta necesidad de un convenio con este propsito de hecho es probable
que en una suerte de mecanismo similar al del mercado, exista una disciplina que forzar a las jurisdicciones a limitar el ejercicio de su poder tributario y a atemperar los efectos de la superposicin de impuestos4 lo cierto es
que el Convenio fue establecido por una decisin poltica con el propsito explcito de evitar la superposicin impositiva.
Sin embargo el mtodo elegido para conseguir dicho objetivo indica una
segunda finalidad. La distribucin de materia imponible entre las jurisdicciones (que es el mecanismo seleccionado para evitar la doble imposicin), implica necesariamente un objetivo si se quiere instrumental y complementario, que es el de coordinar y armonizar el ejercicio de esos poderes
tributarios. Es que resulta difcil evitar la mltiple imposicin distribuyendo
base imponible si los impuestos de que se trata son absolutamente heterogneos en la definicin de esa base imponible.

dotar de ms autonoma a los gobiernos locales implican desde luego una


mayor carga para los contribuyentes que actan en ms de una jurisdiccin.
La solucin adoptada en el Convenio es un procedimiento original que
acota y distribuye, segn determinados parmetros, el poder tributario que
ejerce cada jurisdiccin y a partir del cual stas aplican su poltica tributaria
con autonoma.
El Convenio reparte los ingresos brutos la base imponible originados
por el ejercicio de una actividad econmica interjurisdiccional, segn el volumen de actividad cumplida en cada jurisdiccin. Para establecer el monto de
actividad desarrollada en cada jurisdiccin, el Convenio emplea dos mecanismos que se presumen reveladores del ejercicio de actividad: los gastos y
los ingresos realizados u originados en cada jurisdiccin. A partir de tal distribucin de materia imponible cada jurisdiccin aplica la poltica que estime
adecuada sea eximirlos o gravarlos, y en este ltimo caso le permite decidir
la alcuota aplicable. Es decir que se trata de atribuir materia imponible
previo al ejercicio del poder tributario por cada jurisdiccin.
El Convenio Multilateral distribuye los ingresos brutos objeto del impuesto en funcin de un rgimen general y de diversos regmenes para algunas
actividades especiales6 que se han establecido con propsitos de simplicidad
en algn caso y de equidad cuando se ha intentado resguardar el inters de
jurisdicciones a las que la aplicacin del rgimen general podra ocasionarles
una sensible prdida de recursos. Interesa repasar el rgimen general de distribucin de ingresos brutos para caracterizar el espritu del Convenio y
plantear las dificultades interpretativas que hoy se estn presentando frecuentemente.

Los mecanismos de atribucin de materia imponible


Existen varias posibilidades para evitar la superposicin impositiva. Ello
puede alcanzarse mediante la centralizacin de facultades tributarias en el
gobierno central y la posterior coparticipacin de los recursos a los niveles
menores de gobierno propia de la unificacin en el gobierno nacional de la
recaudacin de impuestos internos en 1935 del que result un rgimen especfico de coparticipacin y tambin podra sealarse el esquema de separacin de fuentes tributarios propio de la Constitucin de 1853 (siempre que
la asignacin de los tributos por nivel de gobierno evite la doble imposicin).
Tratndose de un impuesto con las caractersticas del que nos ocupa existe
la posibilidad de neutralizar el problema mediante una decisin de las jurisdicciones de restringir su poder impositivo a determinados ingresos tal como
ocurre en la relacin entre naciones con el impuesto a las ganancias5 y finalmente el adoptado por el convenio que trata de distribuir la materia imponible alcanzada por el impuesto segn la actividad desarrollada por el contribuyente en el mbito de cada jurisdiccin.
Ninguna de las soluciones est exenta de problemas. La aparentemente
directa de concentrar poder tributario en el gobierno nacional para unificar
la recaudacin y coparticipar su producido lo que desde luego representa
una sensible ventaja para el contribuyente, tiene el inconveniente de minar
la autonoma de las jurisdicciones inferiores e introducir un poderoso desincentivo al gobierno eficiente en cuanto separa la decisin de gastar de la de
hacerse de los recursos para financiar el gasto. Las soluciones tendientes a

El rgimen general
El rgimen general traduce los propsitos del Convenio en cuanto a distribuir materia imponible entre las jurisdicciones en funcin de la actividad desarrollada en cada una de ellas. Su estructura en buena medida permanece
intacta desde hace ms de treinta aos luego de que en 1960 fueron incorporados los ingresos como parmetro de atribucin, ya que el primitivo convenio
slo contemplaba en tal carcter a los gastos. Actualmente ese rgimen general distribuye los ingresos brutos alcanzados por el impuesto en partes iguales en funcin a los gastos realizados en cada jurisdiccin y a los ingresos
originados en ellas una cuestin que como se ver, es de difcil dilucidacin.
Los gastos como parmetro distribuidor
El Convenio Bilateral de 1952 y el primer Convenio Multilateral del ao
siguiente tenan como nico parmetro distribuidor a los gastos en el Convenio de 1960 se incorporan los ingresos con una participacin de 20%, que
se ampla a 30% en 1964 para finalmente llegar al 50% en 1977. Se entendi
que en un impuesto que grava el ejercicio de actividad, los gastos constituan
el parmetro ms acertado para mensurar la actividad jurisdiccional7 y explcitamente se desech la posibilidad de incluir a los ingresos como indicador de atribucin probablemente entreviendo las dificultades que encierra la
aplicacin de este criterio.

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LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

Los gastos constituyen una adecuada aproximacin para medir el nivel


de actividad en una determinada jurisdiccin, de all que la aplicacin de este criterio no haya sido criticada a lo largo de la historia del Convenio. Sin
embargo no todos los gastos son ndices adecuados de actividad, por lo que
el Convenio excluye por ejemplo a los gastos de adquisicin de materia prima
que no tienen relacin con la actividad desarrollada o a otros que como la
publicidad, son de difcil localizacin. Se trata pues de computar slo aquellos gastos que como los sueldos, alquileres, etc., indican o exteriorizan algn tipo de actividad interjurisdiccional.

el del lugar de concertacin de las operaciones o de entrega de los bienes que


sealan inequvocamente una localizacin determinada para una operacin
bien especificada. se fue el criterio predominante en la jurisprudencia de
los organismos del Convenio, pero la ms reciente est indicando un cambio
de criterio.
En contraposicin, el ltimo de los criterios indicados promueve un sistema obligado a actuar generalmente en base a presunciones y no sobre informacin objetiva. Ello es as porque es muy difcil seguir el recorrido de la
operacin hasta identificar el lugar de utilizacin econmica de los bienes
pero tambin por la modalidad imperante en muchos sectores donde la actividad del vendedor se restringe a poner a disposicin del comprador el bien
comercializado, corriendo por cuenta de ste su traslado y en donde el conocimiento del destino final del bien es una circunstancia ajena a la responsabilidad del vendedor. Obsrvese para apreciar en toda su dimensin el punto, que a estar por este criterio el vendedor podra llegar a desgravar una
venta si el comprador le indicara que el destino final es la exportacin.
Se habla de conflicto de objetivos porque la aplicacin del criterio o criterios ms emparentados con la estabilidad o seguridad jurdica pueden
acarrear un tratamiento inequitativo. Ello ocurre en razn de que los lugares de concertacin y de entrega no estn uniformemente repartidos geogrficamente.
Pero adems la raz fundamental de que no se avance en la definicin de
un criterio es que la eleccin de uno determinado afecta la participacin de
las jurisdicciones. A ello precisamente se debe que an no rija la modificacin de Crdoba, donde las jurisdicciones del interior pretendieron imponer
un esquema que se acercaba al c) antes citado. El tema pues est abierto
con la salvedad indicada de las operaciones por correspondencia, a la jurisprudencia de la Comisin la que en un ltimo caso (Siderca c/Neuqun y
otras) ha convalidado el criterio de la utilizacin econmica (criterio c).

Los ingresos como parmetro distribuidor


Se ha sealado que este parmetro fue incorporado por el Convenio en
1960 y a partir de all adquiri progresiva importancia, en la inteligencia que
ello contribua a dotar de mayor equidad al arreglo interjurisdiccional. A pesar de su creciente importancia (y en contraposicin al captulo de gastos), el
Convenio ha sido escueto para establecer definiciones respecto a cmo usar
este criterio.
Lo concreto es que de las varias formas que existen para efectuar operaciones de venta (operaciones de mostrador, por correspondencia, viajantes o
consignatarios, grandes contrataciones) el Convenio slo se ha referido a las
ventas efectuadas por correspondencia que, con la modificacin del ao
1977 se atribuyen a la jurisdiccin del domicilio del comprador, y tambin
ha asignado las ventas efectuadas en las jurisdicciones por medio de sucursales, agentes u otros intermediarios. Como se ve, un espectro de operaciones que no representa la generalidad de la operatoria de comercializacin sino una franja ms bien reducida.
La dificultad central se observa en la asignacin o localizacin de los ingresos, esto es cuando se trata de responder a la pregunta sobre el lugar de
origen o la fuente de los ingresos. Mientras que en el gasto existe una clara
regla asignativa el gasto es de aquella jurisdiccin donde se realiza la actividad, en los ingresos existen varios criterios posibles de aplicar en cuanto
a su asignacin:
a) al lugar donde se concertan las operaciones, asignando stas a la jurisdiccin que origina el derecho a la percepcin del ingreso. ste es un criterio que ha conformado buena parte de la jurisprudencia ms tradicional de la Comisin Arbitral.
b) al lugar de entrega de los bienes, que puede coincidir con el domicilio del
vendedor o el domicilio del comprador. Existe algn fallo de la Comisin
que ha atribuido ingresos al lugar de entrega de los bienes entendido en
el primer sentido;
c) el domicilio del comprador que se selecciona con el nimo de identificar
al lugar de utilizacin econmica de los bienes o de destino final, criterio
sostenido por las jurisdicciones del interior del pais.
La eleccin de uno u otro criterio plantea un conflicto de objetivos entre
la necesaria estabilidad jurdica y la equidad.
La seguridad jurdica aparece claramente asociada a criterios tales como

Las cuestiones de atribucin de ingresos


El primer conflicto en materia de atribucin de ingresos8 se plante con
la denominadas ventas por correspondencia, es decir aquellas operaciones
que se producen sin que se verifique desplazamiento del comprador al domicilio del vendedor sino que la venta se produce por una comunicacin telefnica, postal o similar.
Sobre el tema la Comisin Arbitral dict en 1968 la Resolucin 3 por la
que declar que las ventas realizadas de esta manera no estaban alcanzadas
por el Convenio por cuanto no se verifica la presencia del sujeto pasivo en la
jurisdiccin del vendedor, de forma tal que los ingresos deban atribuirse enteramente a la jurisdiccin del vendedor. La Comisin sostuvo en este caso
que faltaba el requisito del sustento territorial que viene dado por el ejercicio
de actividad en una jurisdiccin para hacer procedente la obligacin tributaria
que ella pretende imponer (es un tema que reaparece en las discusiones del
Convenio de Crdoba).
Sin embargo el fallo fue revocado en apelacin bajo la tesis siempre presente en las discusiones en materia de atribucin de ingresos que la riqueza

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LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

emana de la jurisdiccin del adquirente. Esto supuso que aun cuando no


existe ningn tipo de actividad en la jurisdiccin del vendedor ya que en este
caso slo mediaba una comunicacin telefnica o cablegrfica, cabe aplicar
el Convenio y atribuir ingresos a la jurisdiccin del domicilio del comprador9.
Finalmente la modificacin del Convenio en 1977 termin convalidando la
tesis de las jurisdicciones del domicilio del comprador, adjudicndoles el total de los ingresos incluso bajo una redaccin10 que abri la puerta para una
discusin posterior ms vasta vinculada a la atribucin de ingresos en general.

1. Con la tesis sustentada debera concluirse que aunque el vendedor desarrolle actividad dentro de un solo mbito territorial (por ejemplo, fabricacin, venta, entrega y cobranza en la ciudad de Buenos Aires) ese sujeto estara comprendido dentro de las regulaciones del Convenio
Multilateral, cuando estrictamente interpretado se trata de un contribuyente puro de dicha jurisdiccin. Se trata de una tesis que en rigor, implica la aplicacin del Convenio an cuando no se den los presupuestos
de sustento territorial dados por la actuacin del contribuyente en la jurisdiccin que pretende gravarlo, y que ya fue planteada por las provincias del interior en la discusin de los ingresos por correspondencia y en
las discusiones de Crdoba sobre el mbito de aplicacin de los regmenes especiales.
2. Se ha dicho en otra seccin, que el criterio obliga al vendedor a atribuir
ingresos por meras presunciones o hiptesis sobre el lugar de destino,
lo cual afecta la transparencia y estabilidad de la aplicacin de las normas.
3. Finalmente, desnaturaliza la desgravacin que la ciudad de Buenos Aires
haba otorgado en el caso especial considerado, a la industria conforme a
las pautas del Pacto Fiscal por la particular modalidad con la que han
aplicado esta exencin las provincias.

El intento de modificacin del Convenio en Crdoba (1988)


Aqu se plante con toda intensidad la polmica sobre los criterios para la
atribucin en el rgimen general de los ingresos. El Acuerdo no ha sido an
ratificado sobre todo por las jurisdicciones ms importantes con la excepcin
de Crdoba.
El Convenio de Crdoba resolvi en la materia que el ingreso proviene de
la jurisdiccin de la utilizacin econmica del bien, donde se efectu la entrega o en el domicilio del adquirente, siempre que el vendedor haya ejercido actividad en ella.11 Esto es, un criterio claramente opuesto al lugar de concertacin que se entenda, haba prevalecido hasta entonces.

La jurisprudencia de los organismos del Convenio


El criterio ms tradicional de atribucin de ingresos de la Comisin ha sido el de adjudicar los mismos al lugar de concertacin de las operaciones
aun cuando hay algn caso donde por la modalidad operativa tal atribucin
se hizo al lugar de entrega de la mercadera (IKA Renault en ventas a concesionarios).
Una jurisprudencia relativamente reciente de la Comisin Arbitral modifica los criterios de atribucin de ingresos en la lnea de lo establecido en el
Convenio de Crdoba.
En el caso Siderca c/Neuqun y otras, la Comisin Arbitral resolvi atribuir los ingresos en una operacin de venta de tubos con destino a la actividad petrolera especficamente YPF concertada en Capital Federal y con
puesta a disposicin del producto en la planta de la empresa en la localidad
de Campana, provincia de Buenos Aires,12 a las jurisdicciones donde presuntamente se verificar la utilizacin econmica. Para justificar esta posicin se sostuvo que el cliente dejaba indicado en las autorizaciones de entrega el lugar o dependencia que haba solicitado el producto, un aspecto
irrelevante para la empresa vendedora, cuya actuacin se limitaba a poner a
disposicin del adquirente, en su planta, los materiales adquiridos. Por lo
dems, claramente las dependencias internas solicitantes de los pedidos que
figuran en los documentos no necesariamente identifican el lugar de utilizacin econmica puesto que se trata de dependencias administrativas internas de la petrolera que atienden yacimientos localizados en ms de una provincia.13
El caso tiene varias connotaciones:

No es sin embargo el tema de este caso en particular y de la industria en


general el que debe ser objeto de preocupacin, ya que se trata de una actividad destinada a desaparecer de la esfera de imposicin del impuesto o del
que lo reemplace. El problema radica en los criterios de atribucin de ingresos y el mbito de aplicacin del Convenio, que crecientemente invade el poder tributario propio de la jurisdiccin.

El proyecto de Convenio del Gobierno Nacional


El gobierno nacional ha elaborado junto con un proyecto de un nuevo impuesto a las ventas minoristas que presenta como alternativa al actual impuesto sobre los ingresos brutos, una propuesta de Convenio. Dicha propuesta encuentra su necesidad en rigor un impuesto a las ventas minoristas
minimiza los problemas de superposicin de impuestos por lo cual no se requerira de ningn arreglo en la materia por el rgimen de percepciones que
se proyecta aplicar para asegurar la recaudacin14.
Lo que interesa destacar es que el rgimen de Convenio que se ha propuesto atribuye los Ingresos al domicilio del comprador de los bienes o servicios, lo cual inocultablemente afecta los recursos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires. Lo ms probable sin embargo,
teniendo en cuenta las reales dificultades para que el agente de recaudacin
pueda discriminar ventas minoristas por jurisdiccin, es que se terminar
estableciendo un arreglo arbitrario con coeficientes de distribucin que como
ocurre en otros mecanismos de reparto, discriminen contra las jurisdicciones
mayores.

314

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4. LOS AGENTES DE RECAUDACIN


Ha cobrado creciente importancia en los ltimos tiempos la figura de los
agentes de recaudacin. Primero, el gobierno nacional ha comenzado a utilizar con amplitud estos sistemas, muy en particular la figura de los agentes
de percepcin, que ahora estn comenzando a extenderse en las administraciones tributarias provinciales.
La aparicin de estos mecanismos a nivel de las jurisdicciones provinciales agrega nuevos problemas a los que de por s tienen estos sistemas cuando
funcionan centralizadamente. En este ltimo caso se reconocen las dificultades administrativas para que el estado se garantice el ingreso de los montos
retenidos o percibidos15 sin que se acumule una enorme masa de saldos a favor del contribuyente retenido o percibido. Pero el tema es que cuando se intenta implementar esos sistemas a nivel de las jurisdicciones, principalmente
en el impuesto sobre los ingresos brutos para contribuyentes con actividad
en varias jurisdicciones, aparecen nuevas dificultades, y en especial se reaviva la posibilidad de una superposicin impositiva que de algn modo se haba resuelto con el Convenio. Por ello se hace ms perentoria la necesidad de
establecer algn tipo de coordinacin para evitar una abusiva carga administrativa a quienes se exige que acten como agentes de recaudacin.
Los principales problemas que existen se refieren a la heterogeneidad de
las normas aplicables y a la diversidad de los criterios de atribucin, que
pueden dar lugar a la superposicin de percepciones sobre una misma operacin gravada.

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

315

Comisin Arbitral estableci que slo podran aplicar percepciones las jurisdicciones del lugar de entrega (criterio que aplica la Capital Federal y que a
veces dependiendo de la modalidad del sector, coincide con el lugar de origen
y en otras con el domicilio del comprador), pero la falta de acuerdo entre las
jurisdicciones termin abortando esa norma.

La territorialidad en la designacin de los agentes de


recaudacin
Existe una marcada diversidad a la hora de la designacin de los agentes
de recaudacin. Buenos Aires designa a quienes poseen sucursales, agencias, etc. o realizan algn tipo de actividad a travs de corredores, comisionistas y otros pero La Pampa puede designar como tal a quien, aun a pesar
de no reunir esos requisitos, efecta alguna venta en esa provincia.
A este respecto, una cuestin de importancia se produce cuando se designan agentes de recaudacin a empresas que no tienen establecimiento en
la jurisdiccin que pretende imponer esa carga tributaria. Existen fundadas
dudas de la obligatoriedad de tal designacin si la empresa no tiene sucursal
u otro tipo de establecimiento en la provincia. Pero ms importante es puntualizar las dificultades que tendr esa jurisdiccin en cuanto al control de
la actuacin de los agentes que no cuentan con esos establecimientos en la
misma. Sea porque las provincias encuentren dificultades para exigir que se
acte como agente de recaudacin o porque cuando no existe esa dificultad
resulte materialmente difcil de realizar el control, lo cierto es que sta parece ser una dificultad de orden mayor.

El mbito de aplicacin de los sistemas de percepcin


Gran heterogeneidad en la instrumentacin de los regmenes
No existe homogeneidad de pautas para definir qu criterios de atribucin se utilizan para asignar las recaudaciones ingresadas por percepciones;
algunas jurisdicciones como Capital Federal circunscriben la percepcin a la
jurisdiccin de entrega, pero otras provincias como Buenos Aires extienden
la percepcin a todas las operaciones de las empresas que cuenten con establecimientos permanentes en la provincia (lo cual implica aplicar percepciones con base en el principio de origen). Finalmente otras no fijan demasiadas
limitaciones y slo exigen que se trate de contribuyentes de la jurisdiccin
aun cuando no se tenga establecimiento ni domicilio en la misma.
Esto provoca una acumulacin de percepciones para un mismo sujeto y
para una misma operacin, muy en particular cuando se aplica un criterio
como el de la provincia de Buenos Aires. Siempre que un determinado rgimen siga el principio de origen como es el caso de esa jurisdiccin, existir
superposicin salvo que la otras jurisdicciones se inhiban de efectuar percepciones sobre esas operaciones. El resultado es la acumulacin de saldos
a favor del contribuyente, probablemente difciles de hacer efectivos y en
otros casos la apropiacin lisa y llana de impuestos que debieran ingresar a
otras jurisdcciones.16
Si se quisiera dotar de una cierta racionalidad al rgimen debiera prevalecer el principio de aplicar una sola percepcin por cada transaccin, lo que
supondra la adopcin de un nico criterio por parte de cada provincia. La

Si uno de los propsitos y tal vez principales mritos del Convenio haba
sido el de coordinar y armonizar la legislacin aplicable en el impuesto para
beneficio del contribuyente, la variedad de la legislacin sobre los agentes de
recaudacin complica notoriamente la actuacin de quienes son designados
como tales. Valgan algunos ejemplos sobre el tema:
a) Diferencias en la definicin de la base imponible sobre la cual aplicar las
percepciones o retenciones. Algunas jurisdicciones excluan a los impuestos nacionales discriminados (Mendoza), otras los impuestos nacionales,
otras slo el IVA y otras agregan a esto ltimo las devoluciones y descuentos.
b) Diferencias en las alcuotas aplicables
c) Ingreso. Aqu tambin existen criterios divergentes. Algunas jurisdicciones (Buenos Aires y Capital) han previsto la posibilidad de que el agente
opte por el criterio de lo percibido (cobranzas efectuadas) o de lo devengado (facturacin), pero otras han regulado uno u otro criterio para practicar e ingresar las percepciones (Mendoza, Corrientes y La Pampa han optado por el criterio de lo devengado).17 Las divergencias tambin se
presentan en cuanto a las fechas de depsito de los importes retenidos o
percibidos.

316

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d) Los pagos a cuenta. Falta de homogeneidad en cuanto al cmputo de la


percepcin como pago a cuenta. Algunas jurisdicciones permiten el cmputo con el exclusivo requisito que la percepcin se encuentre facturada
(Mendoza, Santiago del Estero) pero otras la condicionan al momento en
que la misma se encuentre abonada.
No son stas todas las diferencias que se encuentran entre los regmenes.
Pero las expuestas permiten vislumbrar la carga administrativa que los actuales sistemas imponen al contribuyente. La generacin de saldos a favor,
la posibilidad de apropiarse de fondos que corresponden a otras jurisdicciones, las dificultades administrativas de quienes deben actuar como agentes
de recaudacin, entre otras, estn indicando problemas que plantean la necesidad de regular la aplicacin de estos institutos.
Como siempre ocurre en este impuesto, es central la definicin del mbito de aplicacin de los sistemas de percepcin que delimitar las jurisdicciones que podrn aplicar tales mecanismos.
Si existiera algn instrumento que administrativamente permitiera al
agente de recaudacin percibir los importes de impuestos que corresponden
a cada jurisdiccin y no ms de esos importes no existira la posibilidad de
que se generaran saldos a favor. ste es un problema de importancia teniendo en cuenta que la devolucin de los importes retenidos o percibidos en exceso no es directa. El agente de recaudacin percibira exclusivamente lo que
corresponde en este caso segn los coeficientes de atribucin que surgen
por aplicacin del Convenio a cada jurisdiccin, con lo cual no habra problemas de superposicin.
Esto no es fcil de implementar ya que quien acta como agente de recaudacin debera conocer por anticipado la situacin en materia de Convenio de cada uno de sus clientes. El problema se agrava cuando se agregan
otras jurisdicciones con una pretensin similar sobre la misma transaccin,
se potencia entonces la posibilidad de existencia de saldos a favor del contribuyente y se incrementa la carga administrativa si los sistemas no son uniformes. La solucin es limitar la aplicacin de percepciones o retenciones definiendo un mbito de aplicacin de tales sistemas.
Y aqu surge la posibilidad de permitir percepciones segn el lugar de entrega (que es la opcin elegida por la ciudad de Buenos Aires), el lugar de origen (propia del rgimen de Buenos Aires), y el del domicilio del adquirente
(que caracteriza a la pretensin de las jurisdicciones del interior). Como se ve
nuevamente una reaparicin de los temas ya sealados en materia de Convenio.
La posibilidad de que exista ese tipo de regulacin ser directamente proporcional a las dificultades para uniformar los regmenes de percepcin y para establecer mecanismos aceitados de devolucin de los eventuales saldos a
favor de los contribuyentes. En la medida que exista progreso en ambos sentidos, ser menor la presin para establecer una regulacin que acote las
percepciones a una sola jurisdiccin que permite de algn modo, atender objetivos similares.

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

317

5. LA TASA MUNICIPAL SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS


El tributo de inspeccin, seguridad e higiene es aplicado a nivel municipal por los servicios de inspeccin, seguridad y salubridad efectuados en comercios, industrias y entes prestadores de servicios, incluidos los pblicos.
Es el segundo tributo en orden de importancia entre los recursos propios de
los municipios el primero son las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
El tributo est definido como una tasa, destinada presuntamente a retribuir los servicios prestados por la municipalidades; sin embargo, est estructurado y establecido a niveles que guardan poca relacin con los servicios en cuestin por lo que asumen todas las caractersticas de verdaderos
impuestos. Ms an una caracterstica esencial para la configuracin de la
prestacin de servicio, como lo es la existencia de local habilitado por los
sujetos alcanzados por el tributo, no siempre aparece incorporada en las
normas locales que definen el hecho imponible.
Vale la pena sealar que en el Pacto Federal no hubo mencin expresa a
la Tasa de Seguridad e Higiene. Sorprende esta omisin teniendo en cuenta
que en no pocos casos, los gobiernos municipales practican una verdadera
persecucin sobre la actividad productiva ya que encuentran all un medio
fcil para viabilizar una menor presin impositiva sobre otros sectores.
La situacin en cuanto a las caractersticas del tributo es variada aun
cuando en los ltimos aos las municipalidades han tendido a seleccionar
una base imponible que replica a la del impuesto sobre los ingresos brutos.
La tasa en cuestin puede adoptar como base imponible los ingresos brutos que es la ms usual, en otros casos el personal empleado y finalmente
la superficie del local o establecimiento habilitado. Los efectos en trminos
de asignacin dependen de la base seleccionada: se trata de un impuesto sobre la produccin como puede ocurrir en algunos casos cuando la base elegida son los ingresos brutos y sobre la mano de obra si es la segunda o el capital si es la ltima.
Las ordenanzas fiscales que plantean como base imponible a los ingresos
brutos son las ms objetadas. En estos casos la tasa reproduce casi ntegramente el impuesto y los contribuyentes cuentan con la posibilidad de recurrir a los organismos del Convenio Multilateral, cuyo texto se aplica en la
materia si en la provincia de que se trate no existe acuerdo intermunicipal
para la distribucin de la tasa.
En la provincia de Buenos Aires, los partidos de Avellaneda, Baha Blanca, Berazategui, Berisso, Florencio Varela, General Pueyrredn, San Martn,
General Sarmiento, La Matanza, Lans, Quilmes y Vicente Lpez aplican esta base. Rosario, la ciudad de Crdoba, por citar otros importantes centros,
tambin lo hacen. Slo Tigre, San Isidro y Almirante Brown, entre los municipios grandes, gravan segn el personal ocupado.
Analizando el caso ms habitual base imponible dada por los ingresos
brutos puede puntualizarse:
1. El hecho imponible copia literalmente al del impuesto provincial sobre Ingresos Brutos estando en la mayora de los casos configurado por el ejer-

318

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cicio de actividad realizada a ttulo oneroso. En la provincia de Buenos


Aires se exige la existencia de local habilitado para estar alcanzado por la
tasa de Seguridad e Higiene lo que por ejemplo, no ocurre en el caso de la
provincia de Crdoba.
Resulta difcil concebir la realizacin de servicios de salubridad e higiene
si no se dispone de establecimiento habilitado que los municipios controlen y habiliten por lo que tal requisito parece esencial para la configuracin del gravamen.
2. El tributo tiene pues todos los vicios del impuesto sobre los ingresos brutos, que en muchos casos opera como un autntico impuesto a la produccin.
En verdad la jurisdicciones municipales han encontrado en el mismo, sobre todo cuando hay actividades productivas o una cadena de distribucin mayorista all localizada, un fcil medio para hacerse de recursos
gravando consumos o actividad de otras jurisdicciones municipales. Incluso ocurre que hasta se vaya ms all del propio impuesto del que copia su estructura, en el sentido que no respeta el principio de territorialidad segn el cual las facultades tributarias de los gobiernos locales
deben ser ejercidas sobre hecho econmicos que no trasciendan los lmites de la propia jurisdiccin.
As por ejemplo, varias municipalidades donde las empresas de combustibles tienen radicadas plantas de despacho, pretenden gravar con la tasa de Seguridad e Higiene el total de despachos cuando la venta atribuible al propio municipio es una proporcin mnima de los despachos. Algo
similar ocurre con los distribuidores. Incluso ha ocurrido un caso donde
un municipio pretendi gravar la renta financiera con origen en el extranjero de una entidad bancaria.
3. Hay casos donde se gravan las exportaciones un aspecto en el cual no
se ha copiado la estructura del impuesto sobre los ingresos brutos. Tratndose de una tasa retributiva de servicios tal excepcin no tendra lugar pero el carcter de verdadero impuesto que tiene la tasa de Seguridad
e Higiene, sin relacin con el servicio prestado, afecta la competitividad.
De esta manera se amplifican los problemas de piramidacin de la carga
impositiva que provoca el impuesto sobre los ingresos brutos.
4. Para el tratamiento de los contribuyentes que operan en ms de una jurisdiccin municipal est previsto en ausencia de un acuerdo intermunicipal que regule especficamente el tema circunstancia que se da en todas la provincias la aplicacin de las disposiciones del Convenio
Multilateral. El objeto de esta previsin es precisamente atender los problemas planteados en el punto 2, es decir intentar acotar el ejercicio del
poder tributario municipal a los hechos econmicos que se realicen en
sus lmites geogrficos, sin que a un contribuyente le resulte ms gravoso
actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en un solo municipio.
En la aplicacin supletoria del Convenio han surgido varios problemas.
El primero es que los municipios han objetado la aplicabilidad del Convenio aun cuando la provincia haya adherido al mismo. La discusin est
vinculada al carcter de autnomo que tales entes se arrogan, sobre todo

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

319

teniendo en cuenta que varias constituciones provinciales le han reconocido tal carcter. Ha habido aqu incluso una jurisprudencia cambiante
de la Corte Suprema de la Nacin, en un primer momento ms predispuesta a aceptar la autonoma municipal aun cuando en sus ltimos
pronunciamientos se han manifestado de modo ms restrictivo. Cualquiera sea el caso es una cuestin abierta que limita la aplicabilidad de
una herramienta cuyo propsito es acotar el poder tributario municipal a
hechos econmicos que se realicen en su mbito.
En segundo lugar existe una imposibilidad de aplicar el Convenio cuando
las municipalidades utilizan una diferente definicin de la base imponible
para la aplicacin de sus tributos. Literalmente el convenio est concebido para distribuir ingresos brutos pero no para actuar cuando un municipio ha optado por tal definicin y otro por el personal empleado. En
consecuencia estos entes tendran as un fcil mecanismo para eludir la
aplicacin de tal arreglo ser as lo desearan. Incluso ha ocurrido en un
reciente caso ante la Comisin Arbitral (Mosconi contra la Municipalidad
de Salta) en que la prematura presentacin del contribuyente segn el reglamento procesal de la Comisin, permiti al fisco local modificar la base
imponible e inhabilitar el recurso ante el organismo.
Si bien se trata de un problema que ha sido mencionado para evitar la
aplicabilidad del Convenio, una posible va de solucin es recurrir a la
Resolucin General N 21 de la Comisin Arbitral que tiene establecido
para las provincias que, cuando la base imponible se determine de diversas formas deber tomarse siempre como base de distribucin los ingresos brutos totales del contribuyente. Tal interpretacin podra extenderse al caso municipal y salvar as el problema comentado.
En tercer trmino la presencia de una jurisprudencia que no siempre ha
ido en un solo sentido. Al respecto, el artculo 35 que est destinado a
municipios establece que cuando se verifica actividad en ms de una jurisdiccin municipal, cada uno de estos municipios no podr tomar como
base imponible ms que el conjunto de los ingresos atribuidos a dicha
provincia ni ms que el monto mximo que le resulte atribuible al municipio por aplicacin de las disposiciones del Convenio o del convenio intermunicipal especfico si lo hubiere. Pero tambin habilita a gravar la totalidad de los ingresos brutos de la provincia al municipio donde el
contribuyente tenga el nico establecimiento habilitado en la provincia.
Los mayores problemas se plantean cuando no se exige el requisito del local habilitado a los efectos de la configuracin de hecho gravado. En algunos casos (Gillete contra Municipalidad de la ciudad de Crdoba) la Comisin Arbitral habilit a la Municipalidad de la ciudad de Crdoba a gravar
la totalidad de los ingresos brutos atribuibles a la provincia de Crdoba
en razn de que el contribuyente no haba acreeditado realizar actividades
gravadas en otros municipios de la provincia ni estar inscripto como contribuyente de gravamen anlogo en ellas. Pero ese fallo fue posteriormente
revocado en la apelacin, bajo el concepto de que como la firma sostena
desarrollar actividades en otros municipios de la provincia, el de la ciudad
Capital no poda pretender el 100% de los ingresos atribuibles a la provincia, sino la porcin que le corresponde por aplicacin del Convenio.

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2,5
3
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3,5
3

2,5
3,5

AFJP
Comuni- Opera- Seguros Servicios
caciones ciones
a las
finanempresas
cieras
Transporte
Agrope- Minas y Petrleo Manufac- Refineras Electrici- Cons- Comercio Comercio Venta de
cuaria canteras y gas turera de petr dad, gas truccin mayomino- combusleo/ma- y agua
rista
rista
tible
yoristas

Construccin, comercio y servicios


Industria
Sector primario

CUADRO 1
TRATAMIENTO DE LAS DIVERSAS ACTIVIDADES EN INGRESOS BRUTOS

5. Las alcuotas con las que se aplican estos tributos son elevadas, con la
alcuota general que frecuentemente se sita cerca del 1% de los ingresos
brutos gravados. Se trata pues de alcuotas que son un tercio de la que
aplican las provincias, lo que potencia la piramidacin de estos tributos
que para los efectos de asignacin deben observarse conjuntamente.
En general la estructura de alcuotas en la tasa de Seguridad e Higiene es
parecida a la del impuesto sobre los ingresos brutos, con niveles menores
para la actividad industrial, algo superiores para el comercio mayorista y
minorista y crecientes para la actividad de los servicios. Es interesante
mencionar en este ltimo sentido que en algunos casos se ha producido
un fenmeno similar al verificado con las provincias en cuanto a la interpretacin del concepto de ventas al consumidor final, que ha llevado a
algunos municipios a interpretar como tales a las ventas de la industria,
que se ven en consecuencia, obligadas a tributar a alcuotas superiores a
las tradicionales.

Compraventa
de
divisas

Sin embargo en los ltimos fallos de la Comisin ha tendido a predominar la primera interpretacin, bajo el argumento de que el contribuyente
es quien debe probar la realizacin de actividad. La cuestin central se
refiere a quin carga con el peso de la prueba: si es el contribuyente el
que debe probar que realiza actividad en otras jurisdicciones municipales
interpretacin que predomina en los ltimos fallos y que est en lnea
con el primero de los comentados o si por el contrario debe restringirse
la potestad tributaria local a hechos desarrollados en el mbito municipal
como ocurri en la interpretacin que revis el caso Gillette.

321

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4,1
5
5
3,5
5
4,1
4,1
0

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

Buenos Aires
Catamarca
C. de Bs. As.
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Luis
San Juan
Santa Fe
Santa Cruz
S. del Estero

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

General

320

322

1. Excepto por las ventas a consumidores finales y siempre que el establecimiento industrial est radicado en la jurisdiccin de que se trate. 2. El transporte
terrestre de pasajeros interjurisdiccional de larga y media distancia est gravado con una alcuota del 1,5. 3. Las ventas mayoristas y minoristas de alimentos
estn gravadas al 1,5 % si son realizadas por el propio fabricante. 4. La industraliazicin de combustibles lquidos y gas natural con expendio al pblico est
gravada al 1%. 5. Excepto las ventas a consumidores finales. 6. Se encuentran exentas las empresas de la construccin. 7. La produccin de bienes de capital
est exenta. 8. Desde el 31-12-98 estarn exentas las empresas de construccin radicadas en la provincia. 9. La alcuota se aplica a gas y electricidad. Estn
exentas las ventas destinadas al sector primario, industrial y comercial. 10. Excepto comercializacin de automotores y vehculos de carga y maquinaria para el
sector agrcola. 11. Con la excepcin del transporte de pasajeros urbanos que tributa con una alcuota del 1,6%. 12. Con la excepcin de los productos alimenticios que tributan con una alcuota del 1,6%. 13. No estn alcanzadas por la excencin las prestaciones relacionadas con la construccin ni aquellas empresas
con menos de 3 empleados. 14. 0% para la electricidad y 3% para agua (excepto para riego)y gas. 15. Excepto refaccin y reparaciones. 16. Excepto el transporte de pasajeros (de corta, media y larga distancia) salvo taxis, que est gravado al 1,75%. 17. No se aplica para el agua potable. 18. Exenciones para la elaboracin industrial de productos frutihortcolas, industria frigorfica y elaboracin de pescados. 19. Excepto artculos de primera necesidad (tasa del 1,8%), venta de semillas y abonos (1,8%). 20. Excepto las prestaciones relacionadas con la construccin. 21. Si los servicios son prestados exclusivamente por compaas
de seguros (pero no por intermediarios). 22. La comercializacin siempre que no sea el propio productor de productos agrcolas y ganaderos, est alcanzado con
una alcuota del 0,225%. 23. An estn gravadas al 1,5% la fabricacin de productos qumicos, las refineras, la elaboracin de maquinarias y equipos, de material de transporte, la industria de bebidas,entre las principales. 24. Est desgravada nicamente la construccin de inmuebles para vivienda. 25. Excepto
ventas de gas oil. 26. Slo est desgravada la fabricacin y refinacin de azcar, de productos y repuestos mecnicos, de maquinaria para fabricar metales, y la
elaboracin y envasado de hortalizas, frutas y legumbres. 27. Est desgravada la construccin de inmuebles efectuada con fondos pblicos.

2,5
0
2,5
3
5
021
5
01
2,5
3

Comuni- Opera- Seguros Servicios


caciones ciones
a las
finanempresas
cieras
Transporte

2,5
3
3,525

2,5
3-4,5
2,5
3-4,5
2,527
020
2,5
0
0
1
1,828
01-126
1,4
2
0
0
0
0
2,5
3
Tucumn
T. del Fuego

Industria

Agrope- Minas y Petrleo Manufac- Refineras Electrici- Cons- Comercio Comercio Venta de
cuaria canteras y gas turera de petr dad, gas truccin mayomino- combusleo/ma- y agua
rista
rista
tible
yoristas

Sector primario

General

CUADRO 1 (Cont.)

Construccin, comercio y servicios

AFJP

Compraventa
de
divisas

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

323

NOTAS
1. Cuando se dice adhesin al pacto debe entenderse la filosofa reformista de ste. Dentro de la misma sin duda se ubica la provincia de Crdoba que no adhiri expresamente pero introdujo modificaciones impositivas en lnea con los acuerdos del
pacto.
2. El cambio en el tratamiento de la industria por parte de la ciudad de Buenos Aires plantea, en este sentido, una nueva cuestin, ya que bajo el nuevo planteo las ventas de la industria en dicho mbito estarn gravadas, con lo cual tambin puede caer
el beneficio de la provincia de Buenos Aires respecto a los establecimientos industriales de su jurisdiccin que realicen ventas en la ciudad de Buenos Aires.
3. El propsito del Convenio Multilateral es precisamente evitar que le resulte ms
gravoso a un contribuyente actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en una sola
jurisdiccin.
4. En la Argentina es posible que se le haya dado demasiada importancia a estos
argumentos de superposicin de impuestos, que han propiciado la centralizacin de
facultades tributarias en la Nacin, y han vaciado de fuentes tributarias a los gobiernos provinciales y a partir de ellos los municipales. Esto ha tenido efectos en el funcionamiento de los gobiernos locales que se han acostumbrado a los recursos que provienen desde afuera con una acentuada separacin entre las decisiones de gasto y de
impuestos. En Estados Unidos existe a nivel estadual un impuesto a las ventas minoristas que no est exento de los problemas de superposicin impositiva. Algo similar
ocurre en Canad con una estructura del impuesto estadual con un peso predominante de la etapa de comercializacin mayorista. Sin embargo no preocupan los problemas de superposicin impositiva, al menos con la intensidad que se observa en la Argentina ntese que aun con la estructura del impuesto al consumo final que ha
presentado el gobierno nacional como alternativa a ingresos brutos aparece un proyecto de convenio.
5. Por ejemplo, que las jurisdicciones graven segn el lugar de destino de los bienes o servicios o inversamente que apliquen sus impuestos por el principio de origen
pero en tanto los contribuyentes tengan establecimiento permanente en las mismas.
ste es el mtodo elegido en la relacin entre pases en el impuesto a la renta o ganancias donde se dispone la exencin de los ingresos originados en otro pas a condicin
de reciprocidad.
6. Por ejemplo, el Convenio tiene regmenes especiales para la actividad de la construccin, financiera y de seguros, profesionales liberales y produccin primaria regional.
7. En rigor los creadores del Convenio hablaban de los costos como el verdadero
criterio de atribucin, porque se deca que no presentaba grandes dificultades de determinacin en la mayora de las empresas que ejercen actividad en las jurisdicciones,
siendo relativamente fcil de obtener de los asientos contables.
8. Nunca hubo conflicto para atribuir ingresos a la jurisdiccin del domicilio del
comprador cuando las operaciones son producto de la actividad de sucursales, agencias o de viajantes del vendedor de las mismas, un componente que hace a la configuracin del sustento territorial.
9. En rigor, las jurisdicciones del interior sostienen que el sustento territorial
cuando la operacin se cierra por estas vas viene dado por determinados gastos que
realiza el vendedor y que atraen al comprador como por ejemplo publicidad en diarios
de circulacin nacional. Nuevamente aparecen, dada la vaguedad de esta interpretacin, los aspectos vinculados a la seguridad jurdica en la interpretacin del Convenio:
un gasto de publicidad hasta realizado circunstancialmente, podra generar un conflicto interpretativo en cuanto a la asignacin de ingresos.
10. La modificacin sealada implic la siguiente incorporacin como prrafo final

324

325

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LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

del artculo 1: Cuando se hayan realizado gastos de cualquier naturaleza, aunque no


sean computables a los efectos del artculo 3, pero vinculados con las actividades que
realice el contribuyente, tales actividades estarn comprendidas en las disposiciones
de este convenio, cualquiera sea el medio utilizado para formalizar la operacin que
origina el ingreso (correspondencia, telgrafo, teletipo, telfono, etc.). La vaguedad del
prrafo resulta de la generalidad con la que se identifican los medios admisibles de
formalizacin de la operacin aun cuando inocultablemente el sentido es abarcar las
operaciones por correspondencia.
11. Debe sealarse que la modificacin del Convenio an no sancionada slo innov en este aspecto, manteniendo los criterios de atribucin ya vigentes para las ventas
por correspondencia, y las realizadas por medio de corredores u otros intemediarios y
sucursales.
12. Segn el contrato de suministro, la empresa pone a disposicin de YPF los tubos en la planta de Campana quedando a cargo de esta empresa el traslado posterior.
13. En realidad lo que ocurrir es que aquellas jurisdicciones donde se encuentren
esas dependencias internas se apropiarn de ingresos que con el sentido que quiere
drsele al fallo, pertenecen a las jurisdicciones de radicacin de los yacimientos (por
ejemplo, la administracin Plaza Huincul que figura como lugar de destino es una dependencia interna que nuclea yacimientos de las provincias de Mendoza, Neuqun, La
Pampa y Ro Negro).
14. Ver al respecto una discusin mas detallada en el captulo 6.
15. Se ha hablado en este sentido de la utilizacin de cheques fiscales librados exclusivamente a los fines de abonar las retenciones o percepciones y cuya nica finalidad sera precisamente cancelar las obligaciones emergentes de los impuestos retenidos o percibidos. Sin embargo hasta ahora ello no ha sido posible de implementar.
16. El rgimen actual de Buenos Aires permite las percepciones a un contribuyente de Convenio con alguna actividad en la jurisdiccin. Como no hay relacin entre el
monto percibido y la obligacin tributarla del comprador para con esa jurisdiccin
(cuestin administrativamente imposible de conocer para el vendedor) aparecen saldos
a favor. La provincia de Buenos Aires an no cuenta con un sistema aceitado de devolucin inmediata de estos saldos a favor y lo ms grave es que tal sistema no parece
fcil de implementar. De hecho en el Convenio no funcionan los mecanismos de remisin de impuestos.
17. Sea porque est especficamente as regulado o porque el percibido es difcil de
implementar, el hecho es que el criterio prevaleciente de lo devengado debera al menos permitir descontar las facturas incobrables.

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Aires, 1993.

CAPTULO 11
Alternativas para estructurar y
coordinar la imposicin al consumo
entre distintos niveles de gobierno
Oscar Libonatti

1. CONSIDERACIONES GENERALES
Existen bsicamente cuatro alternativas para estructurar un impuesto al
consumo. Ellas son:
a)
b)
c)
d)

Impuesto a las ventas finales


Impuesto al valor agregado tipo consumo
Flat-tax o propuesta Hall-Rabushka
Impuesto al consumo personal

Las primeras dos variantes actan como impuestos sobre las transacciones, mientras que las dos ltimas son impuestos sobre las personas fsicas y
jurdicas en el caso del flat-tax y exclusivamente sobre personas fsicas en la
alternativa d). Todas ellas comparten el rasgo esencial de la imposicin al
consumo que es la eliminacin del sesgo contra la inversin. La eleccin entre alguna de estas alternativas depender, en consecuencia, de aspectos
prcticos referidos a cmo se disean e implementan los gravmenes en
cuestin y las dificultades que estos pasos plantean:
1. Por un lado al propio fisco que enfrentar distintos costos para recaudar
y fiscalizar las distintas variantes de imposicin al consumo, y distintos
niveles de riesgo de evasin y elusin impositivos.
2. Por otro lado al contribuyente, para quien las alternativas no necesariamente sern equivalentes en trminos de los recursos (tiempo y dinero)
que le demande el cumplir correcta y voluntariamente con las obligaciones formales y reales emergentes de las distintas mecnicas de liquidacin y pago que plantea cada alternativa.
Asimismo las alternativas reseadas tampoco son homogneas en cuanto a reflejar de igual modo la capacidad de pago del contribuyente, de manera que en trminos de la equidad, no es indistinto optar por una u otra
entre estas cuatro formas de organizar la imposicin al consumo.
Un ltimo aspecto de especial relevancia en un pas federal est dado por

328

329

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

ALTERNATIVAS PARA ESTRUCTURAR Y COORDINAR

la distinta flexibilidad y aptitud que presentan estas alternativas para permitir compartir y armonizar la imposicin al consumo entre distintos niveles de
gobierno, sin que ello implique incurrir en costos de coordinacin desmedidos y/o en restricciones excesivas sobre el grado de autonoma tributaria de
cada jurisdiccin.
El objetivo de este captulo es precisamente el de evaluar las ventajas y
desventajas de cada una de las formas de imposicin al consumo mencionadas como alternativas de sustitucin de la imposicin provincial a los Ingresos Brutos que, segn ha sido analizado en el captulo 5, ha quedado inconclusa respecto del objetivo original (instrumentar una imposicin provincial
sobre el consumo) y con un grado de hibridez tal que incluso hace menos deseable la situacin actualmente vigente que la existente con anterioridad a
las modificaciones desatadas por los sucesivos Pactos Fiscales Nacin-Provincias. Conviene pues efectuar un breve repaso de las caractersticas bsicas de las alternativas consideradas.

venta final del bien o servicio, el IVA logra este objetivo por pasos sucesivos, al gravar el valor agregado de cada una de las etapas de produccin y
comercializacin por la que transita el bien o servicio en cuestin hasta llegar a la etapa ltima de venta al consumidor final. En definitiva el precio de
venta final (la base del impuesto a las ventas minoristas) no es otra cosa que
la suma de los valores agregados (base del IVA) en cada una de tales etapas
incluyendo la del vendedor final (etapa minorista).
En el IVA consumo el valor agregado a ser gravado en cada etapa est
claramente definido, puesto que tiene que ser exactamente igual al monto
que resulta de la diferencia entre el valor de las ventas y el costo de todas las
compras de insumos y bienes de capital, el nico insumo que no se resta
es el costo salarial. Sin embargo la forma en que este valor agregado se calcula puede variar, y en teora ello puede ser realizado en base a tres procedimientos:

Impuesto a las ventas minoristas


Se trata de un gravamen sobre las ventas finales, entendiendo por tales
las que efecta un responsable inscripto en el impuesto a un no inscripto
(idealmente un consumidor final). Este procedimiento persigue liberar de impuesto a todas las ventas intermedias, puesto que si una firma comprara insumos gravados carecera de la posibilidad de descontar o recuperar el componente impositivo de su precio de compra, consecuentemente ste se
incorporara como costo en su precio de venta y el impuesto terminara generando un exceso de imposicin (efecto cascada).
En su versin pura es un impuesto sobre las transacciones, aplicado en
una sola etapa (monofsico), que no puede en consecuencia tomar en cuenta o ajustarse a ninguna caracterstica particular del comprador, excepcin
hecha de su condicin de responsable inscripto. Esencialmente escapa al
mbito de esta imposicin cualquier consideracin acerca de la capacidad
de pago del comprador, de manera tal que como instrumento redistributivo
su campo de accin se extiende a la eventual liberacin total o parcial de la
carga impositiva en el caso de determinados bienes y/o servicios.
Si el diseo del impuesto garantiza la plena eliminacin de la base de todas las compras intermedias, y el impuesto recae sobre todos los bienes y
servicios importados y excluye a las exportaciones, se est en presencia de
un impuesto puro sobre el gasto domstico en bienes y servicios.

Impuesto al valor agregado


Un impuesto al valor agregado, tipo consumo1 y definido en base al principio de destino (grava las importaciones y libera totalmente a las exportaciones) incide exactamente sobre la misma base imponible que el anterior, es
decir sobre el gasto domstico.
La diferencia entre ambos impuestos radica exclusivamente en la tcnica
que emplean para captar la recaudacin que genera la base antes aludida.
Mientras el impuesto a las ventas finales lo hace en una sola etapa, la de la

a) El procedimiento de sustraccin, en el que cada responsable inscripto


peridicamente, en base a sus registros contables, calcula el valor de
ventas y el de las compras a ser deducidas, y obtiene la base imponible
sobre la que aplica la tasa del gravamen. Con este procedimiento el IVA
deja de ser un impuesto al valor agregado generado por cada transaccin
efectuada por el responsable inscripto, transformndose en un gravamen
sobre el valor agregado total generado por cada responsable en el ejercicio de su actividad. Desde el punto de vista de la administracin y control
tributario sta no es una diferencia trivial, como se mencionar al hacerse referencia al procedimiento alternativo de crdito fiscal para la determinacin del IVA.
b) El procedimiento aditivo, que como el anterior transforma el IVA en un
impuesto autodeclarado en base a la contabilidad del contribuyente, impidiendo que sea estrictamente un gravamen discriminable por cada
transaccin, es decir por cada compra-venta efectuada por un contribuyente registrado. En este caso la adicin consiste en computar, con la
periodicidad que se establezca, el valor agregado imponible como suma
de los pagos salariales, la ganancia empresaria e intereses pagados, durante tal lapso, aplicando la tasa del IVA al monto resultante.
c) El procedimiento de crdito fiscal es el nico que permite asimilar al
IVA a un impuesto sobre las transacciones individuales puesto que el
gravamen puede discriminarse por cada compra venta que se realiza. Cada contribuyente inscripto debe cargar y discriminar en la factura el IVA
sobre el precio de venta, que constituye el dbito fiscal y por lo tanto en
principio una obligacin del contribuyente hacia el fisco. A su vez cada
compra que realiza a sus proveedores trae discriminada en la factura el
IVA correspondiente, que constituye para el adquirente un crdito fiscal a su favor. Peridicamente (normalmente en forma mensual) el contribuyente calcula la diferencia entre la suma de sus dbitos fiscales y la
de sus crditos fiscales, e ingresa al fisco el monto resultante en calidad
de impuesto al valor agregado. Ntese que el valor resultante no es sino
la diferencia entre ventas y compras multiplicada por la tasa de IVA, es
decir idntica a la que se hubiera obtenido de aplicar directamente el

330

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

mtodo de sustraccin. Sin embargo hay al menos tres grandes diferencias asociadas al mtodo del crdito fiscal: 1) la primera es que al actuar
sobre cada transaccin individual permite la existencia de tasas diferenciales de IVA por tipo de producto, sin que ello entorpezca en forma alguna el clculo de la obligacin impositiva. En efecto, cada compra genera
un crdito fiscal, perfectamente identificable cualquiera fuere la tasa de
IVA aplicable a esa transaccin particular (por ejemplo una distinta de la
tasa general de IVA), lo mismo ocurre con el IVA cargado en cada venta.
Por el contrario el mtodo de sustraccin no permite trabajar directamente con tasas diferenciadas de IVA; para poder hacerlo el contribuyente debe incurrir en trabajos administrativos especiales adicionales (identificar y clasificar ventas y compras con IVA incluido segn la
estructura de tasas diferenciales que exista y calcular la diferencia promedio resultante) que adems no resultan fciles de auditar para la administracin tributaria. En lo que concierne el mtodo aditivo el mismo
es inaplicable con tasas diferenciadas de IVA; 2) la factura con IVA discriminado requerida en cada transaccin sirve como documento probatorio de la legitimidad del crdito fiscal del comprador, pero simultneamente demuestra la existencia de una obligacin fiscal por parte del
vendedor. Es decir que el sistema de crdito genera un incentivo a comprar a contribuyentes inscriptos y produce una oposicin de intereses
entre comprador y vendedor en directo beneficio del fisco, tanto en trminos de facilitar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes como
las tareas de auditora fiscal; 3) el tercer aspecto en favor del IVA administrado a travs del mtodo de crdito es una derivacin directa de su
aptitud para trabajar con tasas diferenciadas. En efecto, la posibilidad de
liberar plenamente de IVA a las exportaciones (ello implica no tan slo
eximir de impuesto al valor agregado del exportador sino reintegrarle el
IVA que hubiera pagado sobre sus compras) es un resultado automtico
con este mecanismo, que se obtiene al aplicar tasa cero a las exportaciones (ello implica que el exportador tiene un dbito fiscal igual a cero y
derecho a un reembolso equivalente al crdito fiscal emergente de sus
compras gravadas).

Flax-Tax o alternativa Hall-Rabushka


La propuesta original de esta variante de imposicin sobre el consumo
fue desarrollada en 1981 por Robert Hall y Alvin Rabushka, y ha ganado en
los Estados Unidos creciente consideracin en el contexto de las discusiones
y propuestas de sustitucin del Impuesto a las Ganancias.
Es una propuesta vertebrada en torno a una tasa impositiva nica aplicable sobre una base dada por el consumo y sin exenciones. Sin embargo,
como se ver luego, al percutir el impuesto sobre las empresas por una parte
y sobre las personas por otra, admite en este ltimo caso la introduccin de
tasas progresivas.
A diferencia del impuesto a las ventas minoristas o del IVA variante crdito, el flat tax no se basa en las transacciones, sino en los sujetos gravables, sean ellos personas fsicas o empresas. En este sentido funciona, en

ALTERNATIVAS PARA ESTRUCTURAR Y COORDINAR

331

apariencia, como un impuesto a las ganancias. Sin embargo su naturaleza


es enteramente diferente.
El impuesto correspondiente a las empresas sin distincin de formas jurdicas, tiene como base las ventas menos las compras intermedias y de bienes de capital, igual que en un IVA consumo (deduccin automtica de la
inversin) calculado por sustraccin, pero adems las empresas en la alternativa H-R deducen enteramente los pagos salariales, y en esto el flat-tax
empresario se diferencia de un IVA consumo calculado por sustraccin.
Las personas fsicas tambin estn obligadas a autodeclarar su flat-tax
personal, que resulta de aplicar la tasa sobre una base conformada exclusivamente por los ingresos salariales (los obtenidos bajo relacin de dependencia como los resultantes del trabajo autnomo as como las transferencias en
el caso de los jubilados y pensionados).
En esencia el flat-tax o alternativa H-R es entonces un IVA consumo que
no se calcula a partir de las transacciones sino de los contribuyentes, y
plantea la particularidad de que los salarios no quedan imputados como valor agregado en las empresas, si no que son declarados y gravados a nivel de
los individuos. Cul es el propsito de este procedimiento, que en principio
parece ms costoso porque aumenta el nmero de contribuyentes a administrar, en relacin a un impuesto al consumo estructurado sobre las transacciones? Fundamentalmente el de brindar la posibilidad de introducir un impuesto al consumo redistributivo por medio de la utilizacin de mnimos
no imponibles y/o tasas con algn grado de progresividad en el tratamiento
del flat-tax personal.

Impuesto al consumo personal


La cuarta variante de imposicin al consumo es aquella que se focaliza en
el clculo del consumo o gasto de cada persona. En el impuesto personal al
gasto, se mide el consumo personal como diferencia entre el ingreso y el ahorro neto. Para ello es necesario por un lado agregar todos los flujos de entrada tales como salarios, transferencias recibidas, ingresos por desahorro
(ventas de propiedad por ejemplo) y por otro deducir los egresos relacionados
con la adquisicin de determinados activos (financieros y fsicos) que implican ahorro.
Desde un punto de vista prctico su mejor administracin requerira que
existieran cuentas personales, relacionadas con las formas de ahorro e inversin que se pretende excluir de la imposicin al consumo. De esta manera todo depsito en estas cuentas personales (en bancos, agentes de bolsa,
fondos de pensin, etc.) es deducible del impuesto personal al gasto y toda
extraccin (sinnimo del desahorro) es gravable. El mismo principio se aplica para el tratamiento de los crditos recibidos por las personas: el prstamo es gravable mientras que el repago (del principal y del inters) es deducible.
Administrativamente el impuesto al gasto personal presenta la ventaja,
respecto del impuesto a las ganancias personales, de evitar los problemas
contables e impositivos que genera el tratamiento, sobre bases devengadas,
de los intereses, dividendos, ganancias de capital, etc. En realidad estos con-

332

FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

ceptos carecen de significado impositivo bajo un impuesto al gasto sobre base caja.
Sin embargo esta alternativa tiene problemas importantes en relacin a
cmo tratar el consumo de bienes durables. Idealmente debera admitirse la
deduccin del gasto efectuado en la adquisicin del bien y posteriormente
debera incluirse en la base imponible el valor imputado a la corriente de
consumo derivada del bien durable. Tal vez desde el punto de vista administrativo resulta ms fcil implementar el criterio opuesto: gravar el gasto en
bienes durables (como si fuera consumo corriente) y permitir la deduccin
del flujo de consumo futuro imputado, teniendo cuidado a su vez de no gravar los ingresos obtenidos por la eventual reventa del bien durable usado.
La dificultad analizada se traslada tambin al tratamiento de la financiacin de los bienes durables, por ejemplo en la adquisicin de vivienda. En
este caso la proporcin financiada con ahorro propio generara una fuerte
imposicin bajo el impuesto al consumo personal, sobre todo si ste se instrumenta con tasas progresivas. Para evitar o morigerar este efecto podran
arbitrarse mtodos de trasladar a perodos futuros el pago de la mayor obligacin impositiva, o bien de permitir la no gravabilidad de ciertos tipos de
crditos (por ejemplo, inmobiliarios) y la correlativa gravabilidad del pago de
sus servicios (con lo que se contempla la compra financiada de ciertos bienes
durables) as como establecer tipos o categoras de ahorro (por ejemplo para
compra de vivienda) que dejaran de ser deducibles del impuesto al gasto,
pero cuyo uso para efectivizar la compra del durable, tambin dejara de
ser considerada base gravable.
Puede apreciarse que ms all del atractivo terico que pueda tener la
propuesta, la misma no es de fcil implementacin ni control para la administracin e implica importantes costos de cumplimiento para el contribuyente (como de hecho tambin los genera el impuesto personal a las ganancias).
Habiendo presentado los rasgos ms destacables de las cuatro alternativas de imposicin al consumo, resulta conveniente efectuar un repaso de las
principales exenciones y tratamientos preferenciales que incorporan cada
una de ellas.
En el caso del impuesto sobre ventas minoristas, la referencia ms valiosa es la del sales tax de los estados norteamericanos que, en un marco de
acentuada diversidad, coinciden en general en los siguientes aspectos:

Eximen los gastos mdicos (incluidos los seguros mdicos), los alimentos
consumidos en el hogar, los gastos en vestimenta, la renta imputada a
los servicios de la vivienda propia, las ventas efectuadas por entidades de
caridad y organizaciones religiosas y en general a la mayora de los servicios. Tambin es comn que aquellos bienes sujetos a imposicin especfica (usualmente tabaco, alcohol y combustibles) no sean alcanzados por
el sales tax.
En el caso del IVA consumo, seguramente ser muy difcil sino imposible
incluir en la base el valor imputado a los servicios del stock de viviendas
y genera problemas importantes, en la modalidad de IVA crdito, gravar
el verdadero valor agregado del sector financiero y de seguros. Sin embar-

ALTERNATIVAS PARA ESTRUCTURAR Y COORDINAR

333

go el principal problema, en trminos de prdida de recaudacin con esta


variante de IVA consumo radica en la imposibilidad de gravar plenamente
el consumo salarial del sector pblico.
Por su parte el flat tax tiene, en teora, menos inconvenientes que el sales
tax y el IVA crdito para gravar sectores o actividades difciles de imponer cuando se pretende hacerlo incidiendo sobre las transacciones. Precisamente el flat tax no opera a travs de las transacciones, sino que es
un impuesto a la firma o a la persona (segn el caso) que deben autodeclarar al base gravable. En particular el flat tax aplicado a las personas
permite, respecto al IVA crdito, incorporar plena y directamente en la
base el ingreso salarial de los empleados gubernamentales y lo mismo
ocurre con el impuesto al gasto personal, con lo cual ambos inciden sobre una mayor base imponible. En principio la presuncin es favorable
entonces a que un igual nivel de recaudacin pueda lograrse con una menor tasa impositiva en el caso del impuesto H-R o del impuesto al gasto
personal, que si se recurriera a ventas minoristas o a un IVA-crdito. Una
conclusin de esta naturaleza no podra sostenerse sin embargo sin un
anlisis que incorpore la cuestin de cun simples o complicadas resultan estas alternativas desde el ngulo del costo administrativo (costo de
gestin del sistema impositivo) y del costo de cumplimiento (para el contribuyente).

Desde este punto de vista el impuesto a las ventas minoristas (IVM) genera dos problemas de orden administrativo de gran importancia. Uno es cmo
garantizar que el gravamen no incida sobre compras intermedias, evitando
generar problemas de cascada. El procedimiento administrativo usual para
evitar el problema es otorgar calidad de inscriptos en el impuesto a todos
los sujetos imponibles que no sean consumidores finales y eximir de impuesto a las transacciones realizadas entre inscriptos.
En la prctica es una solucin imperfecta, porque no elimina el riesgo de
imponer transacciones intermedias y adems es un procedimiento vulnerable a conductas evasoras (consumidores finales que presentan identificacin
como inscriptos y evitan que se les cargue sales tax). Un arreglo alternativo al anterior es el de establecer exenciones por destino o uso, segn las
cuales un bien ser gravado de acuerdo al uso que el comprador declare que
va a realizar del mismo, eximindolo de impuesto cuando cae en una categora tipificada como uso intermedio. Estas exenciones por uso son virtualmente imposibles de controlar y administrar (por ejemplo, una exencin para
alimentos consumidos en el hogar versus alimentos servidos en restaurantes, cmo resuelve el problema de la comida comprada en un restaurante para ser consumida en el hogar?).
El segundo gran inconveniente surge de la naturaleza monofsica del
IVM, y de que la etapa que concentra la totalidad de la recaudacin (venta final al pblico) es precisamente la ms difcil de controlar tanto por su vastedad numrica y de localizacin, como por la presencia de incentivos para que
el vendedor final y el consumidor oculten la transaccin al fisco y evadan el
pago del impuesto.
El IVA variante crdito resuelve ambos problemas. Garantiza que ningu-

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na compra intermedia de insumos y bienes de capital quede gravada (excepto en los casos en que la autoridad decide por alguna razn declarar exentos
a determinados bienes o servicios) y, por ser un impuesto plurifsico, slo
pone en riesgo de evasin, en el supuesto de que no existan etapas intermedias exentas, a la fraccin del impuesto generada por el valor agregado de la
ltima etapa de comercializacin (venta minorista), por ser sta la nica en
que no existe oposicin de intereses entre vendedor y comprador (la factura
con IVA no genera crdito fiscal para el consumidor final).
Otro aspecto que en teora favorecera al IVM es el supuesto de menor
nmero de contribuyentes involucrados en el mismo, versus la alternativa
del IVA. sta es una ventaja ms ilusoria que real por dos motivos: i) el IVM
recae sobre las ventas a consumidores finales que pueden o no ser efectuadas por comerciantes minoristas. En otros trminos el IVM no es un impuesto que se aplica exclusivamente al sector distribuidor minorista. Por lo tanto
sern contribuyentes inscriptos del IVM tanto los comerciantes minoristas
como mayoristas y aun sectores manufactureros o productores primarios en
la medida en que vendan directamente o consumidores finales y ii) aun
cuando la reduccin en el nmero de contribuyentes fuera ms importante,
adquiriran un peso relativo mayor en IVM (en comparacin con IVA) aquellos contribuyentes de menor envergadura econmica, con ms deficientes
registros contables y ms caros de fiscalizar. Desde la ptica del contribuyente el IVM parecera ser un gravamen ms sencillo que IVA, en cuanto a la
comprensin de su mecnica de funcionamiento. Por ello sera ms fcilmente aceptable por los contribuyentes. Este argumento de simplicidad no es
irrelevante cuando se carece de experiencia previa en el manejo del IVA y las
autoridades comienzan a evaluar la factibilidad de su implementacin. En el
caso de la Argentina el punto no es aplicable en razn de la gran familiaridad
de los contribuyentes con la mecnica del IVA y, adicionalmente, del diseo
relativamente sencillo del IVA argentino (sumamente generalizado y a tasa
nica).
En lo relacionado con el volumen y naturaleza de la informacin que el
contribuyente debe obligatoriamente producir y suministrar a las autoridades tributarias, el IVM impone menores cargas que el IVA. Sin embargo, esta ventaja del IVM es fundamentalmente en trminos de menores costos administrativos para el contribuyente y no necesariamente para el fisco, para
quien el mayor volumen de informacin de IVA tiene como correlato un mejor control del cumplimiento tributario, a raz de la proporcionalidad que debe existir entre compras y ventas y de la posibilidad que brinda la informacin de verificar si la misma se manifiesta realmente.
Puede sostenerse que, en trminos de facilidad de administracin (y menor riesgo de fraude), el IVM presenta la ventaja respecto al IVA, de no recurrir a la devolucin en efectivo o a travs de compensaciones contra otros impuestos de la carga impositiva incorporada en los insumos empleados en la
produccin de bienes exportables. Ello es producto de su naturaleza de impuesto monofsico que acta en la etapa final y directamente exime a las
ventas externas (por cierto que si el precio del bien exportado incorpora costos impositivos ocasionados por bienes intermedios o de capital que pagaron
IVM, este componente no es identificable ni reembolsable). Por el contrario,

la devolucin de crditos fiscales por insumos gravados, tpica del IVA, requiere de un control riguroso para evitar fraudes fiscales.
Cuando se analiza, desde la ptica de la simplicidad y los costos de administracin y cumplimiento a las variantes de imposicin al consumo a travs de las personas, surgen con claridad las ventajas de la variante H-R
sobre el impuesto al gasto personal. Este ltimo desde el punto de vista de
su grado de complejidad administrativa se sita ms cerca del impuesto a
las ganancias que de los gravmenes sobre las transacciones y decididamente es un impuesto caro para administrar y para ser cumplido por el contribuyente.
Por el contrario la variante H-R se revela como muy sencilla tanto para
las empresas como, muy principalmente, para las personas. En este ltimo
caso no es otra cosa que un impuesto sobre los salarios que admite sistemas
importantes de retencin cuando se trata de trabajadores bajo relacin de
dependencia o beneficiarios de transferencias, con lo cual no existe costo de
cumplimiento. Incluso a nivel de empresa un impuesto H-R podra ser menos oneroso, en trminos de los recursos que deben aplicarse para su correcto cumplimiento, que un IVA porque no existirn exenciones ni tasas diferenciales.
Esta misma razn es la que convierte al H-R en una alternativa interesante para el fisco, dado que siendo su base por definicin absolutamente
uniforme, la administracin tributaria no tendra que lidiar con exenciones
y/o tratamientos especiales. Permanece sin embargo el problema para el administrador del aumento en la cantidad de contribuyentes asociada a esta
variante.
Como ya se manifest el IVA es superior al IVM evaluado desde la ptica
de su menor vulnerabilidad a la conducta de evasin, principalmente porque
la recaudacin que el IVM concentra en una sola etapa, el IVA la disemina
en distintos contribuyentes ubicados a lo largo de la cadena de produccin y
distribucin de un determinado bien o servicio.
Tambin el IVA consumo aparece como menos vulnerable a la evasin
que el H-R, si aquel se recauda con el mtodo crdito-dbito por el cual la
correcta liquidacin del gravamen sobre la venta maximiza el crdito descontable del comprador. Sin embargo esta deseable oposicin de intereses entre
contribuyentes tiende a existir, aunque asumiendo otras formas, tambin en
el impuesto H-R. En esta variante y al menos para el trabajo bajo relacin de
dependencia hay un fuerte incentivo para que las empresas declaren correctamente el salario pagado, pues ello disminuye su obligacin tributaria. Paralelamente esta masa salarial es gravada a nivel de los individuos pudiendo
incluso las empresas actuar como agentes de retencin.
El inconveniente de la variante H-R respecto al IVA crdito se relaciona
con la desgravacin efectiva de las exportaciones, que se torna dificultosa en
un doble sentido: en primera instancia dado que exteriormente el H-R se
asemeja ms a un impuesto a las ganancias con full expensing de la inversin que a un impuesto al valor agregado tipo de consumo, todo reembolso
que se efectivice en el caso de las exportaciones de esta carga impositiva podra interpretarse como un subsidio que viola normas del GATT; mientras
que este problema no se da con un IVA crdito cuyo tratamiento a tasa cero

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de las exportaciones est internacionalmente aceptado. Por otra parte, en caso de compensarse el impuesto H-R para las exportaciones, surge la cuestin de cmo calcular la incidencia de este gravamen en el precio del bien exportado. En realidad el clculo no puede efectuarse en forma directa y
necesariamente debera implementarse una mecnica con algn grado de arbitrariedad, que seguramente actuara a modo de un reembolso generalizado
como porcentaje del valor de las exportaciones.
Si bien todas las alternativas analizadas inciden sobre el consumo y, por
lo tanto, deben producir la misma recaudacin, en la prctica la capacidad
recaudatoria de cada una de ellas est en relacin directa con su aptitud para alcanzar en forma efectiva a toda la base que tericamente est a su disposicin. As, por ejemplo, la capacidad recaudatoria del IVA es mayor en los
hechos que la del IVM por cuanto tiene ms facilidad para incorporar a una
mayor cantidad de servicios a la base imponible. Ntese adems que si el
IVM cuenta (por el motivo que sea) con una menor base imponible efectiva y
la administracin tributaria recurre a un aumento de tasa para lograr una
cierta recaudacin, automticamente aumenta el premio a la evasin, actividad que es objetivamente ms fcil de implementar en el IVM y respecto a la
cual hay una coincidencia de intereses entre el vendedor y el comprador que
est ausente en el IVA.
Tanto el impuesto H-R como el impuesto al consumo personal tienen
ventajas en cuanto a su potencial recaudador (para una misma tasa) puesto
que al no actuar va transacciones evitan el riesgo de perder recaudacin por
la necesidad de brindar tratamientos especiales (exenciones, menores tasas,
etc.) a sectores intrnsecamente difciles de gravar, sea por la ndole de la actividad que realizan (caso del sector financiero o los seguros en IVA; caso de
los servicios en IVM por citar slo algunos) o por la caracterstica de los contribuyentes (agricultores en IVA por ejemplo). La afirmacin anterior debe sin
embargo relativizarse toda vez que presupone una administracin capaz de
identificar a todas las personas que deben pagar H-R o impuesto al gasto
personal y de auditar la razonabililidad de las autodeclaraciones que efecten los contribuyentes.
Cabe una acotacin adicional sobre el costo administrativo y de cumplimiento de un impuesto al consumo personal. Si bien su clculo presenta
menos problemas y evita el riesgo de las deducciones itemizadas del impuesto a las ganancias personales (en consecuencia se evita una gran va de elusin por sobreuso de tales deducciones), el clculo del ahorro neto sobre
base caja para deducirlo, no es de rpida o fcil comprensin para el contribuyente. Probablemente exigira que ste contara con asesoramiento externo
para liquidar sus obligaciones con lo cual el costo de cumplimiento rpidamente se incrementara.
Por ltimo, debe efectuarse una mencin al papel redistribuidor de la
imposicin al consumo. Tanto el impuesto H-R (en menor medida) como el
impuesto al gasto personal admiten la posibilidad de tasas progresivas, que
tengan en cuenta la capacidad de pago exteriorizada en el nivel de los ingresos salariales en el caso del gravamen H-R o en el nivel del consumo
efectuado en el caso del impuesto sobre el gasto personal.2 Estos impuestos
permiten en consecuencia efectuar redistribucin entre individuos sin afec-

tar la estructura de precios relativo