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Ediciones

UNESCO

MiGrAcin sin fronterAs

MiGrAcin sin fronterAs

E n s ay o s s o b r E l a l i b r E c i r c u l a c i n d E l a s p E r s o n a s

publicacin dirigida por Antoine Pcoud y Paul de Guchteneire


Qu sucedera si se suprimieran los controles fronterizos y si los
individuos pudiesen desplazarse libremente a travs del mundo?

la hiptesis de una migracin sin fronteras tambin llamada


fronteras abiertas suscita el inters creciente de universitarios,
onG y polticos. En un mundo globalizado donde los flujos migratorios
parecen escapar a los esfuerzos de regulacin de los Estados, esta
hiptesis constituye una idea estimulante que incita a reconsiderar las
polticas y las prcticas actuales de migracin y plantea la cuestin clave
del derecho a la movilidad.

Esta publicacin, que recoge enfoques regionales de especialistas de


los cinco continentes, explora los diferentes aspectos de la hiptesis
de la migracin sin fronteras, destacando sus puntos fuertes y dbiles, y
examina las convergencias y las contradicciones entre los distintos puntos
de vista sobre el tema.

Organizacin
de las Naciones Unidas
para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura

Migracin
sin
fronteras

Ensayos sobrE la librE


circulacin dE las pErsonas

www.unesco.org/publishing
ISBN 978-92-3-304024-3
Sector de
Ciencias Sociales
y Humanas
Organizacin
de las Naciones Unidas
para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura

9 789233 040243

Antoine Pcoud y
Paul de Guchteneire

Publicacin dirigida por

diseo de la portada : andrew Esson

Los directores de esta publicacin trabajan en la Seccin Migraciones


Internacionales y Polticas Multiculturales del Sector de Ciencias Sociales
y Humanas de la UNESCO.

Antoine Pcoud
y Paul de Guchteneire

Publicacin dirigida por

Coleccin Estudios en Ciencias Sociales

Publicado en 2008 por la Organizacin de las Naciones


Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
7, place de Fontenoy
75732 Paris 07 SP
UNESCO 2008
Todos los derechos reservados
ISBN 978-92-3-304024-3
Las ideas y las opiniones expresadas en esta obra
son las de los autores y no reflejan necesariamente
el punto de vista de la UNESCO.
Los trminos empleados en esta publicacin y la
presentacin de los datos que en ella aparecen no
implican, de la parte de la UNESCO, toma alguna
de posicin en cuanto al estatuto jurdico de los
pases, territorios, ciudades o regiones, ni respecto
de sus autoridades, sus fronteras o lmites.
Impreso por Nouvelle Imprimerie Laballery, Clamecy
Impreso en Francia

Migracin sin fronteras


Ensayos sobre la libre circulacin de las personas
Publicacin dirigida por
Antoine Pcoud y Paul de Guchteneire

Coleccin Estudios en Ciencias Sociales


Ediciones UNESCO

ndice de materias

Lista de cuadros
Prembulo

7
9

Pierre San, Director General Adjunto de Ciencias Sociales y Humanas,


UNESCO

Captulo 1 Introduccin: la hiptesis dela migracin sin fronteras

13

Antoine Pcoud y Paul de Guchteneire

Parte I Cuestiones tericas


Captulo 2 Factores econmicos y polticos de la libre circulacin
de las personas

55

Nigel Harris

Captulo 3 Las fronteras de la movilidad

79

Catherine Wihtol de Wenden

Captulo 4 tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

97

Mehmet Ugur

Captulo 5 Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

137

Bimal Ghosh

Captulo 6 Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

167

Han Entzinger

Parte II Perspectivas regionales


Captulo 7 Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

189

Jan Kunz y Mari Leinonen

Captulo 8 Crear un frica Occidental sinfronteras: obstculos y


perspectivas para la migracin intrarregional
Aderanti Adepoju

219

Captulo 9 Historia, realidad y negociacin de la libertad


de circulacin en el frica Meridional

237

Sally Peberdy y Jonathan Crush

Captulo 10 Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer


en la regin asitica

267

Graziano Battistella

Captulo 11 Un mundo sin fronteras? La inmigracin mexicana,


lasnuevas fronteras y el transnacionalismo en los
EstadosUnidos

295

Alejandro I. Canales e Israel Montiel Armas

Captulo 12 La libre circulacin de los migrantes calificados


en Amrica del Norte

323

Rafael Alarcn

Captulo 13 Polticas migratorias y fronteras socioeconmicas


en el Cono Sur

341

Alicia Maguid

Notas sobre los autores

365

Lista de cuadros

Cuadro 6.1: Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal

171

Cuadro 7.1: Extranjeros en la Unin Europea

192

Cuadro 7.2: Tres hiptesis futuras para las fronteras y la migracin


en Europa

206

Cuadro 12.1: Distribucin por sexos de la poblacin mexicana


de 25 aos o ms con un nivel de educacin profesional
o de posgrado, 2000

328

Cuadro 12.2: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos, por tipos


y clases de admisin, 2003

329

Cuadro 12.3: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos por razn


de empleo preferencial, 2003

330

Cuadro 12.4: Distribucin de trabajadores inmigrantes calificados


admitidos en el Canad, con arreglo a los diez principales
pases de ltima residencia permanente, 1996-2000

332

Cuadro 12.5: Distribucin de los inmigrantes en el Canad por pas


de origen, 1961-2000: pases seleccionados

334

Cuadro 12.6: Nmero de titulares de visados TLC admitidos en el Canad,


Mxico y los Estados Unidos, por pas de ciudadana, 2003
336
Cuadro 13.1: Pases del Cono Sur: poblacin total e impacto de
la migracin internacional en los censos de 1980,
1990 y 2000

346

Cuadro 13.2: Pases del Cono Sur: inmigrantes intrarregionales


por pas de nacimiento; censos de 1990 y 2000

348

Cuadro 13.3: Pases del Cono Sur y Per: indicadores econmicos


y sociales, 1990-2002

357

Prembulo

Pierre San, Director General Adjunto de Ciencias Sociales


y Humanas, UNESCO

Imaginemos un mundo sin fronteras, en el que las personas tengan


derecho a circular libremente de un pas a otro, a instalarse, vivir y
trabajar donde deseen. Hoy en da, con los Estados que controlan estrictamente sus fronteras, esto parece una utopa. Sin embargo, por qu
no considerar la idea de una migracin sin fronteras? No es natural
dejar que la gente decida dnde quiere vivir? No es natural dar a las
personas ighaldad de derechos para circular con ms libertad en un
mundo globalizado?
Segn el prrafo 2 del Artculo 13 de la Declaracin Universal
de Derechos Humanos, toda persona tiene derecho a salir de cualquier
pas, incluso del propio, y a regresar a su pas. Pero el derecho a salir
de un pas no est complementado con el derecho a entrar; se puede
emigrar, pero no inmigrar. Desde el punto de vista de los derechos
humanos, nos encontramos ante una situacin incompleta en la cual
muchas personas se ven privadas de su derecho a emigrar por la falta
de posibilidades de inmigrar. Merece la pena pues prever la posibilidad
de un derecho a la movilidad; en un mundo de flujos, la movilidad es
un recurso al que todos deberan tener acceso.
Es evidente que la migracin es un elemento esencial de la
economa mundial. Los pases de emigracin se benefician de modo
creciente de las remesas y del regreso de los migrantes capacitados,
mientras que los pases receptores aprovechan la mano de obra joven, y
los propios migrantes encuentran nuevas oportunidades al desplazarse
a un nuevo pas. La migracin redistribuye la riqueza a nivel mundial y

10

Migracin sin fronteras

desempea un papel central en el desarrollo y la reduccin de la pobreza.


Adems, dentro del actual proceso de globalizacin, que favorece la
circulacin cada vez ms libre de las mercancas, la informacin y los
capitales, la libre circulacin de los seres humanos es una idea que no
debe descartarse de antemano.
La migracin internacional es uno de los principales desafos
morales y polticos de nuestro tiempo. En todo el mundo las personas
afirman su derecho a migrar cuando tratan de cruzar las fronteras clandestinamente. Esto tiene un precio que no puede ignorarse, desde la
muerte de migrantes indocumentados hasta el aumento del contrabando
de seres humanos y la vulnerabilidad social de los que viven irregularmente en los pases receptores. Otra consecuencia es el aumento de la
vigilancia policial de las fronteras, la construccin de muros y vallas
cada vez ms altos, y la aplicacin de severas restricciones a los viajes,
los estudios en el extranjero e incluso el turismo.
Recordemos que ha habido largos periodos de la historia de la
humanidad en que todos aquellos que queran migrar podan hacerlo,
y que esto no llev al caos. Con frecuencia se alentaba a las personas
a que migrasen, y la migracin fue un factor decisivo en el desarrollo
de muchos pases. Qu aspecto tendra el mundo de hoy si, histricamente, se hubiera limitado la circulacin de las personas, si en el pasado
no hubiera habido migraciones? Recordemos tambin que la idea de
levantar todas las restricciones a la circulacin de los ciudadanos es
una de las bases de la creacin de una de las estructuras cooperativas
regionales mayores del mundo la Unin Europea y que actualmente
otras organizaciones supranacionales estn considerando la inclusin
de la libre circulacin en sus futuros acuerdos de cooperacin.
Es evidente que la migracin tiene profundas consecuencias tanto
para las sociedades que envan a los emigrantes, como para las que los
reciben, y estas consecuencias hacen que el problema deba tratarse con
suma precaucin. Hemos de efectuar transformaciones sociales innovadoras para que el desplazamiento de los seres humanos sea compatible
con el Estado de bienestar social, los derechos de los ciudadanos y
las instituciones democrticas. Con demasiada frecuencia se acusa a
los migrantes de amenazar la cohesin social; sin embargo, ms que
tratar de detener estrilmente la migracin, las polticas que se adopten
deberan compatibilizar el derecho de las personas a la movilidad y la
necesidad de solidaridad de las sociedades. De ser as, la libre migracin no perjudicar a las sociedades receptoras, sino que promover los

Prembulo

11

contactos interculturales, facilitando la creacin de sociedades basadas


en la apertura y la tolerancia.
Este libro aporta una bocanada de aire puro al debate contemporneo. No ha llegado el momento de escuchar a los expertos a los
que ha recurrido la UNESCO y reconsiderar nuestro planteamiento
de la migracin? La imaginacin, junto con la razn, pueden hacer que
la utopa de hoy sea la opcin de maana.

Captulo 1

Introduccin: la hiptesis
dela migracin sin fronteras
Antoine Pcoud y Paul de Guchteneire

Qu ocurrira si se suprimieran los controles fronterizos y se concediera


a las personas el derecho a circular libremente por todo el mundo? El
presente libro explora la hiptesis de la migracin sin fronteras (MSF)
e investiga las consecuencias ticas, econmicas, sociales y de derechos humanos del libre desplazamiento de las personas. En un mundo
globalizado en el que los flujos migratorios parecen burlar los intentos
de los Estados de regular estos movimientos, la hiptesis de la MSF
impugna las opiniones convencionales sobre la migracin y promueve
una reconsideracin crtica de las actuales polticas y prcticas. Este
libro es el resultado de un proyecto de investigacin organizado por la
UNESCO con objeto de comprender mejor las cuestiones tericas que
plantea el principio de las fronteras abiertas y la dinmica regional
que rige el desplazamiento de las personas en el continente americano,
Europa, frica y la regin de Asia y el Pacfico. En la presente introduccin se pasa revista a los principales elementos del debate sobre la
libre circulacin y se resumen las conclusiones ms importantes de este
proyecto.
A menudo se desestima la hiptesis de la MSF por considerarla
poco realista. Si bien puede ser, efectivamente, una perspectiva poco
probable en un futuro prximo, hay varias razones que permiten ir
ms all de una desestimacin simplista de la libre circulacin. Segn
la Declaracin Universal de Derechos Humanos, toda persona tiene
derecho a salir de cualquier pas, incluso del propio, y a regresar a su
pas (prrafo 2 del Artculo 13). Slo la emigracin se reconoce como

14

Migracin sin fronteras

un derecho fundamental, lo que hace que nos preguntemos por el significado real de este derecho cuando no hay posibilidades de inmigracin,
y apunta a la necesidad de prever un derecho ms amplio a la movilidad.
En el mundo de hoy la mayora de los seres humanos pueden salir
libremente de su pas. Pero los que tienen derecho a entrar en el pas
que deseen son una minora. El derecho a la emigracin seguir siendo
problemtico mientras las personas no puedan migrar, o ni siquiera
viajar, a otros pases por causa de las severas restricciones aplicadas
a la inmigracin. As pues, la hiptesis MSF podra ser moralmente
deseable desde el punto de vista de los derechos humanos, en cuyo caso
merecera la pena fomentarla, aunque parezca poco viable. Adems, con
frecuencia se da por sentada la no viabilidad de esta hiptesis en base
a una argumentacin frgil. A menudo se oye decir, por ejemplo, que
ello provocara vastas corrientes migratorias, aunque no hay muchas
investigaciones empricas que corroboren esta afirmacin.
Desde luego, el futuro es difcil de predecir. Si en 1950, pongamos
por caso, se hubiera dicho a un ciudadano francs o alemn que la
libre circulacin sera una realidad en la Unin Europea unas pocas
dcadas despus, no habra sido fcil convencerlo. Incluso en los aos
80 habra sido difcil predecir que la libre circulacin de las personas
entre Europa Oriental y Europa Occidental sera algo normal unos
tres decenios despus. De modo anlogo, las fronteras abiertas eran
una realidad en la Commonwealth anterior a 1962, dentro de la cual
los ciudadanos del que haba sido el Imperio Britnico tenan derecho
a circular libremente; por ejemplo, habitantes del Asia Meridional o
del Caribe podan viajar sin restricciones al Reino Unido. Tambin
olvidamos con frecuencia que hasta hace poco emigrar poda ser ms
difcil que inmigrar; muchos Estados impedan a sus ciudadanos salir
del pas (Dowty, 1987), aunque esta prctica ha disminuido en las
ltimas dcadas. Podemos decir, pues, que la libertad de circulacin
no retrocede, sino que progresa en todo el mundo.
Basndose en una resea de las obras publicadas sobre este tema
y las contribuciones a esta publicacin, la primera seccin de esta
introduccin describe el contexto del debate sobre la MSF y examina
la evolucin contempornea de las tendencias de la migracin y los
controles fronterizos. Las secciones siguientes investigan la hiptesis
de la MSF desde cuatro perspectivas distintas: la tica y los derechos
humanos, la economa, la dimensin social y los aspectos prcticos.

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

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La migracin y los controles fronterizos hoy da

El control de la inmigracin se ha convertido en una importante cuestin poltica. La mayora de los Estados receptores estn sumamente
preocupados por la porosidad percibida de sus fronteras a los flujos de
migrantes indocumentados y estn arbitrando nuevas medidas para
vigilarlas. Al prever un mayor grado de libertad en la circulacin de
personas a travs de las fronteras internacionales, la hiptesis MSF
impugna directamente esta tendencia y propone una nueva visin,
segn la cual las naciones no deben de tratar estrilmente y a menudo
ineficazmente de controlar los flujos de migracin, sino que han de
apoyarlos y reconocer las oportunidades que ofrecen. En la presente
seccin se examina la evolucin reciente de los controles fronterizos y
se evalan su eficiencia, costos y ventajas.

Tendencias actuales de los controles


de la migracin

Existen diversas tendencias en relacin con los controles actuales de la


inmigracin. Los gobiernos recurren cada vez ms a las nuevas tecnologas para controlar sus fronteras y adoptan medidas innovadoras para
identificar a los migrantes indocumentados que se han introducido en
sus territorios; al mismo tiempo, los Estados receptores tratan de alentar
a los pases de emigracin y de trnsito a cooperar en la lucha contra
la migracin irregular. Los intereses de la seguridad desempean un
importante papel en estas tendencias, cuyos costos humanos y financieros hacen dudar de que sea posible controlar verdaderamente los
flujos de personas.
Las fronteras entre los pases occidentales y los pases menos
ricos se estn reforzando de modo creciente, y se utilizan instrumentos
sofisticados para controlarlas. El caso ms conocido es el de la frontera entre los Estados Unidos y Mxico, a lo largo de la cual se han
erigido muros y alambradas de gran altura. Un nmero cada vez mayor
de agentes mviles utilizan equipos tecnolgicamente avanzados que
incluyen focos de alta intensidad, sensores de deteccin trmica y del
movimiento, y vigilancia por vdeo (Nevins, 2002). Una tendencia
similar se ha observado en Europa, en particular en torno a Gibraltar
y a la frontera entre Espaa y Marruecos. Nuevos agentes intervienen
en el control de la migracin, como los transportistas areos, a los que
ahora se les exige que verifiquen el derecho de sus pasajeros a viajar al
pas de destino (Guiraudon y Joppke, 2001).

16

Migracin sin fronteras

Si los controles externos no funcionan, los gobiernos pueden establecer medidas internas para detectar a los migrantes indocumentados
que han entrado en el pas. Con frecuencia se prevn controles en el
lugar de trabajo y a veces se aplican, pero con escasos resultados: a
los empleadores no les gustan, tienen un elevado costo econmico y
poltico y si se quieren aplicar de modo significativo hay que desplegar
un esfuerzo ingente. Otra opcin es controlar el acceso de los migrantes
indocumentados a los servicios sociales. La condicin jurdica de los
inmigrantes es un medio crecientemente empleado para limitar el
acceso a los servicios sociales, pero esta poltica tropieza con resistencias: es discutible desde el punto de vista de los derechos humanos,
porque provoca una exclusin an mayor de los migrantes y est en
contradiccin con la naturaleza incluyente del sistema de seguridad
social (Cohen et al., 2002). A veces ocurre que los migrantes indocumentados, cuando han sido identificados, son detenidos y expulsados
del pas. Si bien estas medidas se basan en el derecho de los Estados a
controlar la entrada y la residencia de los no nacionales, cabe recordar
que tradicionalmente han constituido una respuesta a circunstancias
especficas y excepcionales, como los conflictos armados o las guerras.
Hoy en da son una prctica corriente (Schuster, 2004).
Otra estrategia para controlar la migracin se basa en la cooperacin entre los pases. Se ejerce presin sobre los Estados de emigracin para que pongan freno a la salida de migrantes indocumentados,
mientras que se alienta a los pases de trnsito a que controlen mejor
sus fronteras. Pases como Mxico o Marruecos se convierten as en
zonas intermedias de contencin de la migracin de Amrica Latina o
del frica subsahariana (Andreas y Biersteker, 2003). En ocasiones se
condiciona la ayuda al desarrollo de los Estados de emigracin a que
cooperen en el control de la migracin o a que acepten a los migrantes
expulsados, con lo que la migracin se convierte en un problema en las
relaciones bilaterales.
En los ltimos aos las preocupaciones de securidad han reforzado la necesidad aparente de controlar las fronteras, porque se considera que las fronteras porosas facilitan las actividades terroristas. En
Amrica del Norte, incluso la frontera entre los Estados Unidos y el
Canad, descuidada durante tanto tiempo, se ha convertido en una
fuente de problemas para la seguridad (Andreas y Biersteker, 2003).
A ambas orillas del Atlntico estas preocupaciones han dado lugar
a la introduccin de nuevas tecnologas biomtricas (Thomas, 2005).

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

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Mientras que las inquietudes acerca de la seguridad agudizan la presin


en favor del control de las fronteras, conviene recordar que los controles
de la inmigracin ya eran un problema candente antes de que surgieran
esas preocupaciones, que por s solas no pueden explicar las tendencias
recientes del control de las fronteras.
La consecuencia ms preocupante de esa evolucin de los controles
de la migracin es el nmero de personas que fallecen durante el viaje
a los pases receptores. La migracin indocumentada se ha convertido
en un proceso peligroso: se estima que en la frontera entre los Estados
Unidos y Mxico muere al menos un migrante al da, debido principalmente a la hipotermia, la deshidratacin, la insolacin o porque se
ahogan al cruzar el ro (Cornelius, 2001; Martin, 2003). En Europa
se observan tendencias parecidas. Eschbach et al. (1999) estima que
entre 1993 y 1997 fallecieron por lo menos 920 migrantes que trataban
de llegar a Europa, mientras que las ONG han contado ms de 4.000
muertos entre 1992 y 2003 (Rekacewicz y Clochard, 2004). Segn una
declaracin al Secretario General de las Naciones Unidas en 2002, entre
1997 y 2000 ms de 3.000 migrantes murieron en el intento de llegar a
Europa, en su mayor parte durante la travesa del estrecho de Gibraltar
(Human Rights Advocates International, 2002). Los trgicos desenlaces
de la migracin indocumentada no se limitan a los pases occidentales;
en este mismo documento se mencionan las muertes sobrevenidas frente
a las costas de Australia, en la frontera entre Mxico y Guatemala, y en
el desierto del Sahara. Debemos tener presente que estas cifras estn
probablemente subestimadas, ya que nadie sabe cuntos cuerpos no se
han descubierto todava.
El costo de las medidas de control de fronteras no es slo humano
sino tambin financiero; segn un informe de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), los 25 pases ms ricos del mundo
gastan de 25.000 a 30.000 millones de dlares al ao para aplicar las
leyes de inmigracin (Martin, 2003). Estos costos son imputables no
slo al control de las fronteras, sino tambin a la expedicin de visados
y permisos de residencia; el enjuiciamiento, detencin y expulsin de
migrantes indocumentados; las inspecciones laborales y la aplicacin
de sanciones a los empleadores; la tramitacin de las solicitudes de los
solicitantes de asilo, el reasentamiento de los refugiados y la bsqueda de
migrantes indocumentados. Para obtener una mejor perspectiva, resulta
tentador cotejar estas cantidades con las sumas de dinero dedicadas
al desarrollo; segn el informe del Banco Mundial de 2004 Indica-

18

Migracin sin fronteras

dores del desarrollo mundial (Banco Mundial, 2004), los Estados gastan
unos60.000 millones de dlares en desarrollo, y se calcula que hacen
falta de 30.000 a 50.000 millones de dlares ms para poner a los
pases pobres en condiciones de alcanzar los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.

Es posible controlar la migracin?

La cuestin de los controles de la migracin ha suscitado importantes debates en los ltimos aos, ya que con frecuencia los Estados
no parecen capaces de controlar sus fronteras y, ms en general, de
gestionar con xito los flujos migratorios. La persistencia de la migracin indocumentada hace ver que, incluso con formas sofisticadas de
control de las fronteras, no es posible impedir que las personas entren
en un pas. Es cierto que algunos migrantes son detenidos mientras
tratan de cruzar la frontera, y a otros se les expulsa despus de que han
entrado en el pas. Pero los migrantes motivados consiguen eludir los
controles corriendo ms riesgos, cruzando la frontera por otras zonas o
recurriendo en mayor medida a contrabandistas profesionales de seres
humanos. Parece haber un consenso entre los expertos en cuanto a que
las medidas ms severas de control de la migracin no alcanzan los
objetivos fijados (Cornelius et al., 2004).
Se han propuesto varias explicaciones para la incapacidad de los
Estados de controlar la migracin. Actualmente la migracin se ha
incorporado estructuralmente a las economas y a las sociedades de
la mayora de los pases; cuando tanto los pases de emigracin como
los pases receptores pasan a depender de la migracin, sta es casi
imposible de detener. En una era caracterizada por la globalizacin,
los Estados hacen frente al dilema de facilitar el trnsito fronterizo al
comercio internacional o al turismo (Andreas y Snyder, 2000). Adems,
los movimientos migratorios son procesos autnomos (Castles, 2004):
los pases se conectan entre s por medio de redes de migrantes que
abarcan todo el planeta y facilitan las nuevas migraciones. Por eso se
dice que la migracin es fcil de iniciar pero difcil de detener. Por
ltimo, los grupos de presin tambin pueden ejercer su influencia sobre
los gobiernos para que permitan la migracin por motivos relacionados
con el mercado del trabajo.
Como demuestra el contraste entre los pases occidentales y
los Estados exportadores de petrleo del Oriente Medio, controlar la
inmigracin es particularmente difcil para las democracias liberales.

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

19

stas se caracterizan por el papel preponderante del mercado y el


respeto por los derechos fundamentales de los individuos (Hollifield,
1992). El mercado tiende a expandirse constantemente, buscando
nuevas personas que produzcan mercancas y servicios y nuevos consumidores, lo que favorece el rpido aumento de la opcin migratoria;
cuando las fuerzas del mercado desmienten la lgica de control de
los Estados, se crea una tensin entre los Estados y los mercados
(Entzinger et al., 2004; Harris, 2002). El respeto a los derechos exige
que incluso los migrantes indocumentados gocen de una proteccin
jurdica mnima; segn la filosofa de los derechos humanos, los
individuos estn protegidos por el hecho de ser personas, no por su
nacionalidad o su ciudadana, y a veces estos derechos se ejercitan en
un plano supranacional, limitando as la autonoma de los gobiernos
(Jacobson, 1996; Sassen, 1996; Soysal, 1994). Esto significa que la
sociedad civil, los grupos de derechos humanos y las ONG pueden
discutir las medidas gubernamentales y a veces denunciarlas a los
tribunales; en otras palabras, el controlador es controlado y los Estados
se ven limitados en sus iniciativas.
Aunque es indiscutible que los Estados tienen dificultades para
controlar sus fronteras, esta afirmacin debe considerarse con reservas.
Histricamente, un control completo no ha sido nunca la norma. A
veces se afirma que las fronteras abiertas eran una realidad en el siglo
XIX. Esta imagen de una era de polticas extraliberales de migracin
es probablemente una exageracin, pero es cierto que los Estados
slo han adquirido gradualmente la capacidad y la legitimidad para
controlar los movimientos de los individuos, prerrogativa que solan
compartir con otros actores sociales como las iglesias o las empresas
privadas (Torpey, 2000). Desde esta perspectiva, ahora los Estados
estn en mejores condiciones que nunca para controlar la migracin,
y su supuesta prdida de control se basa en el mito de una soberana
perfecta, que nunca ha existido (Joppke, 1998). Adems, una cosa
son las polticas oficiales y otra muy distinta las intenciones reales. Un
descuido benvolo hacia la migracin indocumentada, por ejemplo,
puede responder a los intereses de los Estados o de los empleadores que quieren tener acceso a una mano de obra no organizada
e irregular (Freeman, 1994). Adems, las estrategias que aplican los
Estados no siempre son perfectamente coherentes, ya que las preocupaciones econmicas pueden enfrentarse a las preocupaciones de
la seguridad.

20

Migracin sin fronteras

En este mismo orden de ideas, merece la pena sealar que los


controles fronterizos pueden ser de carcter ms simblico que real. Las
fronteras han desempeado siempre un papel psicolgico en la formacin de la identidad nacional y la autoridad (Anderson, 1996), y los
gobiernos tienen que hacer ver a sus ciudadanos que controlan la entrada
en el pas. Esto puede conducir a un crculo vicioso: los controles fronterizos crean problemas (como el del contrabando o la entrada clandestina), que a su vez requieren ms control (Andreas, 2000). Los controles
fronterizos son polticas de gran visibilidad pero escasos resultados, y
permiten a los gobiernos cultivar una retrica favorable al control (o
incluso contraria a la inmigracin), al tiempo que siguen facilitando el
acceso de la mano de obra extranjera. En Europa, por ejemplo, pases
muy expuestos a la migracin no documentada (como Italia y Espaa)
consideran necesario demostrar, tanto a sus ciudadanos como a los otros
miembros de la UE, que se ocupan de la cuestin.
Si bien el contexto social y poltico agudiza el problema de
loscontroles fronterizos en los pases desarrollados, la dificultad de
controlar la inmigracin dista mucho de ser un problema exclusivamente
occidental. Segn un estudio realizado por las Naciones Unidas en 2001,
44 gobiernos 30 de los cuales eran de regiones menos desarrolladas
indicaron que los niveles de inmigracin en sus pases eran demasiado
elevados, y 78 gobiernos 57 de los cuales pertenecan a esta misma
clase de regiones aplicaban polticas destinadas a reducir los niveles
de inmigracin (Naciones Unidas, 2002, pgs. 17-18). Esto contrasta
vivamente con la situacin de los aos 70, cuando la migracin apenas
preocupaba a la gente, y demuestra que se ha producido una globalizacin de las preocupaciones relativas a la migracin, que ahora se dejan
sentir no slo en Europa y en Amrica del Norte sino tambin en frica,
la regin de Asia y el Pacfico y Amrica Latina.

Tres cuestiones relacionadas con el futuro


de los controles de la migracin

Sea o no posible controlar con xito la migracin, lo cierto es que las


prcticas contemporneas plantean un cierto nmero de cuestiones importantes. La primera es la de la coherencia de las polticas migratorias:
deben atenerse los Estados a su ambicin proclamada de controlar perfectamente la migracin, a pesar de las pruebas visibles de que no pueden
alcanzar este objetivo? El peligro es que el contraste entre las afirmaciones
de los polticos y la situacin real haga que las polticas sean incompatibles,

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

21

especialmente a los ojos del pblico. Ello puede alentar la creencia de que
los gobiernos no pueden o no quieren controlar los flujos de poblacin,
alimentando as los sentimientos contrarios a la inmigracin. Es necesario
adoptar polticas coherentes y eficaces para calmar la preocupacin del
pblico en lo referente a las cuestiones de la migracin.
El segundo problema tiene que ver con la sostenibilidad de las
polticas de migracin. Como no es probable que disminuya el nmero
de personas que se desplazan, hemos de encontrar respuestas a largo
plazo a los desafos de la migracin. Las polticas contemporneas, ms
que ofrecer una perspectiva clara del control de la migracin, parecen ir
a rastras del problema y reaccionar de modo restrictivo, o pasivamente,
a los cambios en los flujos de migracin. Pero construir muros es una
labor particularmente aislante y un modo de admitir la inoperancia del
sistema (Nett, 1971, pg. 224), y tenemos que estudiar alternativas
viables para hacer frente a los desafos futuros.
Por ltimo, como expone Catherine Wihtol de Wenden en el
Captulo 3 del presente volumen, los costos humanos de los controles
fronterizos hacen que nos preguntemos si estos controles son compatibles con los valores bsicos de la comunidad internacional. Hasta qu
punto pueden coexistir las medidas severas de control fronterizo con el
funcionamiento armonioso de las democracias? Los valores liberales y
los principios de los derechos humanos que inspiran a nuestras sociedades no pueden detenerse en la frontera, sino que han de inspirar a los
pases para que se comporten en consecuencia con los extranjeros que
llaman a su puerta (Cole, 2000). El modo en que una sociedad resuelve
el destino de los extranjeros refleja en ltimo trmino los valores en que
se basa y el precio en trminos de dignidad y de derechos humanos
que estn dispuestos a pagar los pases desarrollados para controlar
sus fronteras (Brochmann y Hammar, 1999; Schuster, 2004). En otras
palabras, la severidad cada vez mayor de los controles de la migracin
podra ser contraproducente en ltimo trmino y poner en peligro los
principios liberales y las libertades que constituyen el ncleo esencial
de las sociedades democrticas.
En este contexto, la hiptesis de MSF ofrece un medio coherente
y moralmente defendible de plantear las polticas de la migracin a
largo plazo. Es una idea sugestiva que quizs no pueda aplicarse antes
de mucho tiempo. Pero, dadas las dificultades para aplicar los controles
de la migracin, la libre circulacin puede ser una fuente estimulante
de nuevas soluciones a los problemas existentes.

22

Migracin sin fronteras

Los derechos humanos y la dimensin tica


de la hiptesis MSF

La perspectiva tica es el enfoque ms fundamental que podemos


adoptar respecto de la hiptesis MSF (Barry y Goodin, 1992; Carens,
1987; Gibney, 1988). En los ltimos aos va aumentando la preocupacin por las cuestiones morales y ticas que plantea la migracin
en general. Aunque los expertos en ciencias polticas han ignorado
durante mucho tiempo la migracin en sus reflexiones sobre la libertad,
la igualdad y la justicia, la necesidad de reconsiderar la migracin desde
un punto de vista crtico y tico y de incorporar esos valores, los actores
y las polticas ha inspirado varios planteamientos ticos del problema
de las fronteras, la migracin y el asilo (Cole, 2000; Dummett, 2001;
Gibney, 2004; Isbister, 1996; Jordan y Dvell 2002, 2003; Miller y
Hashmi, 2001; Schwartz, 1995). Teniendo en cuenta la complejidad
de los argumentos (que Mehmet Ugur analiza con mayor detalle en el
Captulo 4), la presente seccin pasa revista a las principales cuestiones
relacionadas con las dimensiones ticas y de los derechos humanos de
la hiptesis MSF.

Derechos humanos, emigracin e inmigracin

Como decamos ms arriba, a la emigracin se le reconoce la condicin


de derecho humano, pero no a la inmigracin. Existe pues una contradiccin fundamental entre el hecho de que la emigracin suele ser
considerada una cuestin que atae a los derechos humanos, mientras
que la inmigracin es un tema de la seguridad nacional (Weiner, 1996,
pg. 171). Este desequilibrio se presta a dos interpretaciones opuestas.
Puede pensarse que la inmigracin y la emigracin son moralmente
asimtricas (Walzer, 1983, pg. 40). Elderecho a emigrar es fundamental porque da a las personas una opcin de salida en su relacin
con los Estados y los gobiernos, protegindolos as contra los regmenes autoritarios. Las limitaciones a la entrada sirven para defender
la libertad y el bienestar social, la poltica y la cultura de un grupo de
personas que estn comprometidos entre s y en su vida comn. Pero
las restricciones de la salida hacen que el compromiso se convierta en
una coercin (pg. 39). Con ello no queremos decir que otros Estados
deban acoger a los extranjeros sin ninguna limitacin; los Estados han
de permitir que sus residentes salgan del pas, pero no dejar que otros
entren. Como dice Dowty:

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

23

El derecho a salir no entraa el correspondiente derecho a entrar en un


pas determinado. Cualesquiera que sean los argumentos en relacin con
la autoridad del Estado de impedir la emigracin, su derecho a limitar la
inmigracin no es muy discutido. Estas dos cuestiones no son simtricas:
la salida pone fin a las reclamaciones de un individuo contra la sociedad,
mientras que la entrada pone en marcha estas reclamaciones. El control
de la entrada es esencial para la idea de la soberana, porque sin l una
sociedad no puede controlar sus rasgos caractersticos esenciales (Dowty,
1987, pg. 14).

Podramos aducir, en cambio, que el derecho a salir del propio


pas no tiene significado alguno si no podemos entrar en otro pas.
Desde un punto de vista prctico, el individuo que desee salir de su
pas con autorizacin para hacerlo, pero a quien no se haya aceptado
en otro pas, habr visto violado su derecho a emigrar:
Lgicamente, es absurdo afirmar un derecho a emigrar sin el derecho
complementario a la inmigracin, salvo que existan... varios Estados que
permitan la libre entrada. En la actualidad no hay ningn Estado que lo
haga, y el derecho a emigrar no es ni puede ser, en estas circunstancias,
un derecho humano general aplicable en la prctica (Dummett, 1992,
pg.173).

As pues, la emigracin y la inmigracin estn inextricablemente vinculadas entre s, y en cierto modo la Declaracin Universal de Derechos
Humanos se ha quedado a medio camino en su reconocimiento del
derecho a circular. No es probable que este complejo debate se resuelva
pronto, y ello demuestra que los derechos humanos, lejos de estar definidos de una vez por todas, han de reconsiderarse constantemente y, si
es necesario, completarse.

La migracin y las desigualdades


entrelas personas y los pases

Otro modo de abordar la relacin entre la migracin y los derechos


humanos consiste en considerar las desigualdades que la migracin
crea entre las poblaciones y los pases. Lamovilidad es un privilegio
desigualmente distribuido entre los seres humanos: los ciudadanos de
los pases desarrollados pueden viajar e instalarse en casi todas las partes
del mundo, mientras que sus semejantes de los pases menos desarro
llados dependen de una incierta expedicin de visados y permisos de

24

Migracin sin fronteras

residencia para migrar. En este sentido, la ciudadana es un privilegio


de nacimiento difcil de justificar (Carens, 1987).
Un tipo distinto de desigualdad se origina en las calificaciones
laborales. Hoy en da los Estados buscan trabajadores capacitados, y stos
gozan de un grado mucho mayor de movilidad que sus compatriotas
no capacitados. En otras pocas se daba preferencia a los trabajadores
no capacitados, lo que ilustra las diferencias de trato de los migrantes
basadas en la calificacin. Rafael Alarcn (Captulo 12) analiza el modo
en que, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLC) se ha concedido a los trabajadores capacitados el derecho
a desplazarse y a acompaar la libre circulacin de mercancas, servicios
e informacin, mientras que los numerosos (y muy necesitados) trabajadores mexicanos no calificados que residen en los Estados Unidos
no estn comprendidos en esos acuerdos. Australia, cuya sociedad se
basa en la apertura a los migrantes que todava hoy se practica, acoge
favorablemente a los que vienen a instalarse permanentemente y a los
estudiantes, mientras que adopta un criterio ms estricto para los que
buscan asilo y exige visado para prcticamente todos los no nacionales
que entren en el pas. Estos ejemplos hacen ver cmo los Estados seleccionan a los migrantes deseables en detrimento de los indeseables; el
derecho a hacerlo apenas se pone en duda, aunque la lnea divisoria
entre las preferencias y la discriminacin es moralmente muy tenue y
fcil de cruzar (Weiner, 1996, pg. 178). En otras palabras, las restricciones a la movilidad violan el principio liberal igualitario segn el cual
todos han de gozar de oportunidades iguales.
Los controles fronterizos contribuyen tambin a la desigualdad
entre los pases. Lamigracin se basa en las disparidades entre las
naciones y funciona en parte como un mecanismo de redistribucin:
las personas de regiones pobres se desplazan hacia los lugares donde
hay dinero, y con sus remesas contribuyen a enviarlo a donde hace
falta. Es moralmente difcil impedir que los migrantes de pases pobres
tengan acceso a la riqueza de los pases ms ricos. Aunque los Estados
receptores cierren sus fronteras, seguirn estando obligados a encontrar
medios alternativos de promover la igualdad entre los pases (Barry
y Goodin, 1992). Como dice claramente Lucas (1999), esto puede
incluir el comercio, la inversin extranjera y la ayuda al desarrollo. El
problema es que estas alternativas distan mucho de dar resultado: los
Estados tienen una influencia limitada en las inversiones extranjeras
mientras que, hasta ahora, la ayuda al desarrollo no ha demostrado

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

25

ser suficientemente eficaz para reducir la pobreza. El desarrollo no es


un sustitutivo de la migracin, pero tiende a promoverla al facilitar la
reestructuracin econmica de los pases de emigracin y la migracin
del campo a la ciudad, creando as un espritu migratorio (Massey et
al., 1998). Polticamente, los Estados desarrollados pueden ser an ms
reacios a liberar el comercio en algunos sectores (en particular la agricultura), o a aumentar los gastos de desarrollo, que a la migracin. En
estos casos la migracin puede ser no slo el medio ms eficaz de reducir
las desigualdades entre los pases, sino tambin, y contrariamente a una
idea muy extendida, la solucin ms aceptable.
Mehmet Ugur (Captulo 4) subraya que la cuestin principal es el
nivel del anlisis: las fronteras cerradas pueden garantizar el bienestar
de una nacin, pero y el bienestar mundial? Cmo podemos justificar la prioridad atribuida a un grupo determinado en detrimento
de todos los dems? Si bien esto puede verse como un acto egosta,
tambin puede entenderse, en un contexto comunitario, como un
imperativo moral. Con arreglo a esta opinin (bien desarrollada por
Walzer, 1983), las comunidades de personas tienen derecho a decidir
quin puede ser miembro de la comunidad, y a controlar la naturaleza
y la composicin de sta; esto es necesario para alcanzar objetivos
deseables (como el establecimiento de un sistema generoso de seguridad social), y para promover los valores morales que se derivan de la
participacin en una comunidad determinada. Los Estados son legtimamente responsables del bienestar de sus ciudadanos: para asegurar
el bienestar mundial ser necesario que todos los Estados se ocupen
de sus propios ciudadanos, y no dejar que la gente se desplace a donde
quiera de un modo que, en definitiva, destruira los valores en que se
basan las comunidades. Si bien esta perspectiva recalca justificadamente la necesidad de que todos los residentes participen en la comunidad (cosa que, como veremos, no se consigue en muchos Estados de
inmigracin), podemos objetar que la amenaza que representan los
recin llegados para los valores comunitarios es difcil de cuantificar y
depende de factores ideolgicos y polticos. Adems, mientras que los
recin llegados pueden amenazar inicialmente los valores compartidos,
con el tiempo su eventual inclusin en la comunidad podr ser beneficiosa para la propia comunidad y para la evolucin de sus valores: la
circulacin, ms que destruir los fundamentos de una comunidad, crea
una nueva forma de comunidad basada en los valores de la apertura
y la justicia (Carens, 1987).

26

Migracin sin fronteras

Hacia un derecho a la movilidad?

Nevins (2003) arguye acertadamente que, si bien las violaciones de


los derechos humanos en los controles fronterizos suelen condenarse
(especialmente por parte de los gobiernos o de las ONG), nunca se
pone en duda su legitimidad. En el mejor de los casos, se acusa a los
traficantes de seres humanos de las muertes y las malas condiciones
de vida de los migrantes irregulares, y se hacen llamamientos en favor
de polticas fronterizas humanas mal definidas. Este enfoque, que
se centra en epifenmenos y pasa por alto las races del problema, no
es probable que d resultados positivos. As pues, ya es hora de llevar
ms all esta lgica de los derechos humanos y poner en entredicho
las bases morales de las restricciones a la movilidad de las personas.
En el Captulo 3 de este libro, Catherine Wihtol de Wenden sostiene
que, dada la crisis de los controles de la migracin y sus graves consecuencias para los derechos humanos, es urgente abrir el debate sobre
un derecho global a la movilidad, que abarcara tanto la emigracin
como la inmigracin y completara la actual Declaracin de Derechos
Humanos (vase tambin Pcoud y de Guchteneire 2006a).
Este derecho se deriva de la naturaleza cada vez ms global y
multicultural del mundo de hoy: en un mundo caracterizado por los
flujos, la movilidad se convierte en un recurso central al que todos los
seres humanos deberan tener acceso. Graziano Battistella (Captulo
10) aade que la migracin indocumentada puede interpretarse no slo
como una consecuencia de las polticas inadecuadas de migracin, sino
tambin como la expresin de la afirmacin del derecho de las personas
a migrar. As pues, la movilidad podra considerarse como otra prerrogativa humana fundamental:
En algn momento futuro de la civilizacin mundial, muy bien podra
descubrirse que el derecho a la circulacin libre y abierta de las personas
por la superficie de la tierra es fundamental para la estructuracin de la
oportunidad humana y, por consiguiente, es bsica en el mismo sentido
que lo es la libertad de religin [y] de expresin. (Nett, 1971, pg. 218).

El derecho a la movilidad podra incorporarse a otros principios de los


derechos humanos. En un mundo caracterizado por la globalizacin
econmica y las marcadas desigualdades socioeconmicas, el derecho
humano a la libre eleccin del trabajo (Artculo 23 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos) y a un nivel de vida adecuado
(Artculo 25) parecen difcil de ejercer si no existen oportunidades de

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

27

movilidad. No se trata pues de aadir el derecho a la movilidad a la


lista existente de derechos, sino de promover el respeto por derechos
humanos que ya se consideran fundamentales.

La dimensin econmica

Junto con la perspectiva tica, otra perspectiva frecuente de la hiptesis


MSF es de naturaleza econmica y refleja el inters de los economistas
por este problema. Cul sera el impacto econmico de la libertad de
circulacin en la economa mundial? Conscientes de las vastas consecuencias que se derivan de la economa de la migracin, en esta seccin
tratamos concisamente algunos puntos pertinentes a este respecto

El impacto econmico nacional e internacional


de la migracin

La evaluacin del impacto econmico de la hiptesis MSF puede


empezar con la situacin presente. A pesar de los numerosos estudios
realizados sobre este tema, el panorama sigue siendo complejo. Desde
el punto de vista de los pases de emigracin, la principal idea es que
la emigracin produce remesas (que son bienvenidas pero que pueden
dilapidarse), reduce los ingresos fiscales y da lugar a la prdida de conocimientos especializados, aunque a veces la fuga de cerebros puede ser
reemplazada por la recuperacin de cerebros, proceso consistente en
que los pases de emigracin aprovechan los conocimientos tcnicos
adquiridos por sus emigrantes para su propio desarrollo. En cuanto a
las sociedades receptoras, algunos estudios hacen hincapi en los costos
de la inmigracin y en la elevada proporcin de prestaciones sociales
que reciben los migrantes (Borjas, 1999), mientras que otros como
expone Mehmet Ugur en el Captulo 4 demuestran que los migrantes
son contribuyentes netos y que los pases receptores se benefician de
su presencia. En todo caso, como muestra tambin Ugur, el impacto
econmico de la migracin en el bienestar de los nativos residentes en
el pas receptor es limitado; Faini et al. (1999, pg. 6) confirman que
la inmigracin no ha influido prcticamente en el empeoramiento de
las condiciones del mercado laboral de trabajadores no capacitados en
Europa y los Estados Unidos. Dicho esto, debemos observar que es
evidentemente difcil extrapolar las condiciones actuales de la migracin
a las posibles consecuencias econmicas de la libre circulacin.
As las cosas, podramos pasar del nivel nacional al nivel
internacional y evaluar el impacto econmico de la hiptesis MSF

28

Migracin sin fronteras

parala riqueza del mundo en general. Segn un clsico artculo de


Hamilton y Whalley (1984), la liberalizacin mundial del mercado del
trabajo duplicara el PIB mundial. Ms recientemente, Rodrik (2005)
aduce que las mximas ganancias en trminos de desarrollo y reduccin
de la pobreza no se encontrarn en la tan debatida libertad del comercio,
sino en la circulacin internacional de los trabajadores, y que incluso una
pequea liberalizacin en ese terreno promovera un desarrollo masivo
de los pases pobres (vase tambin Iregui, 2005). Por estos motivos, los
economistas neoclsicos han propugnado a veces la libertad de circulacin. El Financial Times es uno de los pocos peridicos importantes que
estn a favor de esta opcin; el periodista del Financial Times Martin
Wolf afirm recientemente que los controles de la migracin crean
la mayor distorsin econmica del mundo: la diferencia en el pago de
la mano de obra, aadiendo que nadie parece ofrecer la respuesta
obvia: la libertad de la migracin (Wolf, 2004, pg. 117). Segn este
planteamiento, las restricciones en la movilidad de las personas, al igual
que las restricciones de la circulacin de mercancas y capitales, son
econmicamente contraproducentes y en una economa globalmente
integrada deberan estar prohibidas. La libre migracin sera el mejor
modo de conseguir la igualdad a nivel mundial, que reducira la necesidad de emigrar:
Si se considera la mano de obra como un producto de exportacin, y las
remesas como divisas adquiridas con la exportacin de la mano de obra, la
apertura de las fronteras permitira que los pases que cuentan con excedentes de mano de obra exportaran sus trabajadores y obtuvieran remesas.
La transferencia de la mano de obra de los pases ms pobres a los pases
ricos aumentara el PIB mundial (porque los trabajadores ganaran ms)
y con el tiempo reducira la presin migratoria porque los salarios tienden
a la convergencia, al aumentar en las zonas de emigracin y disminuir o
aumentar con ms lentitud en las zonas de inmigracin (Martin, 2003,
pg. 88).

Es evidente, como nos recuerda Bimal Ghosh en el Captulo 5, que la


teora econmica se basa en hiptesis que pocas veces responden a la
realidad, y estos resultados hay que interpretarlos con precaucin. Pero
no es menos cierto que, desde un punto de vista econmico, la hiptesis
MSF permitira que las fuerzas de mercado resolvieran la cuestin de
la desigualdad entre los pases, en la creencia de que la no intervencin
de los Estados en los desplazamientos humanos dara mejores resultados. A esto se opone el argumento de que la libre migracin creara

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

29

oportunidades para los trabajadores capacitados en los pases pobres,


pero no para sus compatriotas que carecen de las calificaciones mnimas
(por ejemplo, saber leer y escribir), para encontrar empleos en los pases
desarrollados: en tal caso, la hiptesis MSF perjudicara los intereses de
las capas ms pobres de la poblacin, lo que sera injusto y contraproducente desde una perspectiva de desarrollo. Si bien esto puede ser cierto,
la escala de este fenmeno no est clara, ni puede justificar el cierre de
las fronteras (Piketty, 1997). Ms convincente parece la objecin de
que el impacto igualador de la libre circulacin en los salarios y en los
niveles de vida puede conseguirse a un nivel inadecuadamente bajo, y
que en todo caso sera difcil de alcanzar porque las objeciones sociales
y polticas a la continuacin de la inmigracin surgiran mucho antes
de que sta llegase a una escala que produjera un impacto importante
en el mercado del trabajo (Stalker, 2000, pg. 91). Histricamente el
aumento de la desigualdad entre los pases se ha registrado paralelamente a la reduccin de las desigualdades dentro de los pases (Giraud,
1996): tal vez sea difcil ganar en los dos tableros.

La globalizacin y la no liberalizacin
de los flujos migratorios

Sea cual fuere el impacto de la libre circulacin en las desigualdades


mundiales, subsiste el hecho de que las restricciones a la migracin
contradicen el espritu de la globalizacin y la liberalizacin. En efecto,
el aumento de la integracin comercial a comienzos del siglo y en los
aos 60 fue acompaado por un aumento de la migracin, pero esto
no fue as durante la creciente integracin comercial de los aos 80
(Faini et al., 1999, pg. 5). La migracin internacional es una excepcin en el proceso de globalizacin. Antes las fronteras lo detenan
todo el dinero, las mercancas, los seres humanos pero hoy lo que
detienen sobre todo son las personas: existe un consenso creciente en
la comunidad de los Estados para suprimir los controles fronterizos
para los flujos de capitales, informacin y servicios y, ms ampliamente,
promover la globalizacin. Pero cuando se trata de inmigrantes y refugiados... los Estados nacionales reclaman su viejo esplendor, afirmando
su derecho soberano a controlar sus fronteras (Sassen, 1996, pg. 59).
Como dice Nigel Harris (Captulo 2), se da la paradoja de que la internacionalizacin de la economa crea un mercado mundial del trabajo
en el que algunos pases tienden a especializarse en proporcionar tipos
particulares de trabajadores al resto del mundo.

30

Migracin sin fronteras

La situacin entre Mxico y los Estados Unidos brinda el mejor


ejemplo de esta paradoja: dos pases unidos por un acuerdo de libre
comercio y separados por una frontera militarizada. Pero no es el nico
caso. En el Captulo 9, Sally Peberdy y Jonathan Crush describen cmo,
dentro de la Comunidad de Desarrollo del frica Meridional (SADC),
compuesta por Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mauricio,
Mozambique, Namibia, Sudfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia y
Zimbabwe, los acuerdos de libre comercio han dado resultados mucho
ms satisfactorios que los acuerdos de libre circulacin. En el Captulo
13, Alicia Maguid explica que las ambiciones iniciales del Mercado
Comn del Sur/Mercado Comum do Sul (MERCOSUR) de facilitar
la circulacin de las personas en el cono austral se han ido reduciendo
gradualmente, y que en la actualidad la actividad principal se concentra
en el libre comercio. La Unin Europea es la nica regin del mundo en
la que los acuerdos de libre comercio han ido acompaados, de manera
coherente, de un grado sustancial de libre circulacin de las personas,
como documentan Jan Kunz y Mari Leinonen en el Captulo 7.
No obstante, comparar los flujos de personas a los flujos de capital,
informacin o productos es simplista, porque la circulacin de personas
reviste un alto grado de complejidad social y plantea problemas polticos
que no pueden ignorarse. Adems, el proteccionismo y la intervencin
estatal siguen muy presentes y el libre comercio tropieza con fuertes
resistencias, especialmente en sectores vitales como la agricultura. En
Europa, la poltica agrcola comn impone restricciones a la circulacin
de productos agrcolas por las mismas razones que a veces se alegan
para justificar el cierre de las fronteras, a saber, la cohesin social y los
intereses nacionales.
Sin embargo, no es posible ignorar la contradiccin entre la globalizacin y la no liberalizacin de la migracin. Un ejemplo tpico es el
de las negociaciones de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)
sobre el movimiento de personas fsicas (Modo 4). Reconociendo que
el comercio de servicios necesita un contacto fsico directo entre los
proveedores y los consumidores, y deseando promover la liberalizacin
del comercio internacional de servicios, los miembros de la OMC han
entablado negociaciones sobre el movimiento transfronterizo de los
trabajadores. En principio, estas deliberaciones ataen exclusivamente
a los proveedores de servicios temporales y no tratan de la migracin
permanente, la ciudadana, la residencia o el empleo. Pero los campos
no estn bien delimitados, la cuestin sigue en gran parte inexplorada y

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

31

controvertida, y los debates se han centrado hasta ahora en la movilidad


de los profesionales capacitados dentro de las empresas multinacionales
(Bhatnagar, 2004). No obstante, esto muestra que en una economa
globalizada el comercio y la migracin estn interrelacionados, y que
un da las presiones en favor de la liberalizacin podran promover una
versin de la hiptesis MSF estrictamente orientada al comercio.

Lmites del planteamiento econmico

Aunque es esencial determinar el impacto econmico de la hiptesis


MSF, hay que insistir en que las polticas migratorias tienen importantes consecuencias en las esferas de la tica, los derechos humanos y
la justicia global, y no pueden inspirarse exclusivamente en preocupaciones econmicas. Por ejemplo, a veces se critica la reunificacin de
las familias porque con ella entran en el pas familiares de los inmigrantes econmicamente intiles. Escribiendo acerca de la poltica
de inmigracin de los Estados Unidos, Simon (1989, pg. 337) afirma
que los migrantes deberan elegirse en funcin ms de sus caractersticas econmicas que de sus conexiones familiares. Pero esto supondra
negar el derecho de las personas a vivir con sus familias, y la mayora
de los Estados autorizan la reagrupacin familiar (Carens, 2003).
Por lo dems, las polticas migratorias no pueden beneficiar a
todos: la migracin de personal calificado es positiva para los pases
receptores, pero no lo es tanto para los pases de emigracin; la reagrupacin familiar es importante para los migrantes, pero no siempre es
til para los pases receptores; los intereses individuales de los migrantes
pueden provocar una fuga de cerebros indeseable, etc. Es difcil satisfacer simultneamente a los ciudadanos de los pases de destino y de
origen y a los propios migrantes; hay que elegir entre diversas opciones
sociales y polticas:
El anlisis econmico suscita interrogantes acerca de los objetivos de
bienestar social que debemos asumir... Hemos de tratar de obtener un
mximo de prestaciones sociales para los nativos solamente, o debemos
tener en cuenta tambin el bienestar de los inmigrantes? Hemos de tratar
de obtener un mximo de bienestar econmico nacional, o un bienestar
econmico mundial? La poltica ptima depende del objetivo social que
se desee alcanzar. Aunque los economistas nos pueden decir qu polticas
permitirn alcanzar el mximo de un objetivo determinado de bienestar
social, la eleccin de este objetivo es, en ltimo trmino, una decisin
moral. (Chang, 2000, pgs. 225-226).

32

Migracin sin fronteras

Henos de nuevo confrontados a la cuestin del nivel del anlisis. Habitualmente las polticas de una nacin se concentran en sus intereses
nacionales, pero, como decamos ms arriba, esto plantea cuestiones
morales. Por otra parte, los gobiernos son responsables de sus intereses nacionales y de ellos se espera que den preferencia al bienestar
de sus ciudadanos. Sin embargo, incluso aqu la cosa se complica, ya
que puede ser difcil determinar en qu consiste el inters nacional.
Diferentes actores sociales empleadores, sindicatos, polticos tendrn
probablemente opiniones distintas y tratarn de influir en las decisiones
de poltica (Humphries, 2002). Las polticas migratorias resultantes
podran beneficiar solamente al sector ms influyente de la poblacin,
aumentando con ello las desigualdades internas. Adems, concentrarse
en el bienestar nacional puede ser contraproducente si ello crea tensiones
y perturbaciones sociales en los pases vecinos; por ejemplo, es de inters
para Europa y Amrica del Norte tener relaciones amistosas con sus
vecinos del Norte de frica o de Mxico, por lo que acogern favorablemente al menos a algunos migrantes de estas regiones (Borjas, 1999).

La dimensin social

Aunque las dimensiones tica y econmica de la hiptesis MSF han sido


analizadas detenidamente, se ha prestado poca atencin a su dimensin
social. Esto se debe probablemente a que es casi imposible evaluar las
numerosas consecuencias de la libre circulacin en todas las dimensiones de la vida social. Como veremos ms adelante, es ilusorio pensar
que sabemos lo que va a pasar si se abren las fronteras. Intervienen
demasiados factores y, adems, la historia reciente nos recuerda que las
polticas de inmigracin suelen tener resultados impredecibles (Castles,
2004). Sin embargo, no por ello renunciaremos a esclarecer la cuestin
del impacto social de la hiptesis MSF, ya que, cualquiera que sea su
conveniencia moral o econmica, el fomento de la libre circulacin ser
incompleto y fracasar si no se consideran todas sus consecuencias.

Cuntos migrarn?

Un argumento frecuente contra la hiptesis MSF es que provocara


flujos enormes e incontrolables de migrantes hacia los pases desarro
llados. Lo primero que hay que preguntarse es evidentemente: cuntas
personas emigraran de implantarse la libre circulacin? Las polticas
contemporneas tienden a limitar la movilidad de las personas y cabe
suponer que poner trmino a estas polticas permitira desplazarse a

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

33

ms personas. Pero cuntas? Un aumento razonable podra gestionarse pero, qu ocurrira con un aumento masivo? Ante todo debemos
desechar la idea de que todos los habitantes de los pases de emigracin
estn deseando migrar: despus de todo, como se afirma en el Manual
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), cabe presumir que, a menos que busque aventuras o que
simplemente desee ver mundo, una persona no abandona normalmente
su hogar y su pas sin alguna razn imperiosa (ACNUR, 1979, Captulo 1, Artculo 39).
La historia de la Unin Europea a la que se refieren Jan Kunz
y Mari Leinonen (Captulo 7) en esta obra brinda indicaciones tiles
a este respecto. Cada etapa de su ampliacin ha ido acompaada de
temores injustificados de flujos migratorios masivos. Hoy en da muchos
pases de la UE imponen restricciones temporales al desplazamiento de
personas procedentes de la mayora de los diez nuevos miembros de la
Unin, pero todos los estudios muestran la improbabilidad de que se
registren flujos migratorios importantes del Este al Oeste. En el futuro,
la eventual admisin de Turqua podr plantear las mismas cuestiones
pero, como afirman Teitelbaum y Martin (2003), es imposible hacer
predicciones fiables sobre el nmero de trabajadores turcos que abandonarn su pas, porque ello depende de la evolucin de las economas
tanto en Turqua como en Europa.
Debemos recordar tambin que los flujos migratorios no siempre
guardan relacin con las condiciones legales de la migracin. Personas
reacias a asumir los riesgos de una migracin irregular pueden verse incitadas a hacerlo legalmente con la hiptesis MSF pero, como decamos
ms arriba, las polticas restrictivas no disuaden a las personas que
quieren migrar clandestinamente, y, por lo tanto, la hiptesis MSF
influira poco en el nmero de migrantes que abandonaran su pas,
con o sin autorizacin; lo nico que hara sera reducir los peligros a
que se exponen. Adems, las restricciones a la movilidad limitan la
libertad de circular de los migrantes, elevando en consecuencia la tasa
de asentamientos permanentes. La hiptesis MSF permitira el regreso,
temporal o no, de ms migrantes, lo que hasta cierto punto podra
contrarrestar el aumento del nmero de personas que desean salir de
su pas. La migracin mexicana a los Estados Unidos es un ejemplo de
estos dos puntos: los migrantes tratan de cruzar la frontera hasta que
lo consiguen y, dada la dificultad de hacerlo, tienden a quedarse de un
modo ms permanente en el pas (Cornelius, 2001).

34

Migracin sin fronteras

La hiptesis MSF: bienestar y cohesin social

Muchas veces la migracin se ve como una amenaza a la cohesin social,


y por ello es importante considerar el posible impacto de la hiptesis
MSF en el funcionamiento de las sociedades receptoras. Un importante
factor a este respecto es el Estado de bienestar: como observ Milton
Friedman, es simplemente evidente que no podemos tener a la vez
libre inmigracin y un Estado de bienestar (citado por Raico, 1998,
pg. 135). Como alega Han Entzinger (Captulo 6), el problema fundamental estriba en la lgica contradictoria de los planes de seguridad
social y la libre migracin; la hiptesis MSF se refiere a la apertura y
la circulacin, mientras que los sistemas de seguridad social se basan
en el cierre: las personas contraen un compromiso a largo plazo con
la comunidad y gozan de su proteccin. Dejando aparte el impacto
financiero del aumento de la migracin en los sistemas de bienestar
social del Occidente, se corre el riesgo de que la libertad de circulacin
menoscabe el sentido de identidad nacional comn y solidaridad que
incita a las personas a participar en los planes de seguridad social. Jan
Kunz y Mari Leinonen (Captulo 7) llegan a la conclusin de que la
hiptesis MSF es incompatible con sistemas colectivos de bienestar
social y requerira la privatizacin de esos sistemas.
Este es un problema real, no slo porque el Estado de bienestar
es un logro muy valioso y difcil de alcanzar, sino tambin porque la
incorporacin de los migrantes requerira precisamente slidos sistemas
de seguridad social. La hiptesis MSF pone en peligro la viabilidad de
los Estados de bienestar social, pero al mismo tiempo exige mecanismos
eficientes de seguridad social para que la llegada de extranjeros a las
sociedades receptoras no cree situaciones de vulnerabilidad social. Es
por esto por lo que, como se ha dicho anteriormente, para defender las
restricciones a la migracin se alegan razones de seguridad social (y esto
lo hacen especialmente los comunitarios). Carens (1988) da un ejemplo
de una posicin contraria, al reconocer con pesar el impacto perjudicial
de la libertad de circulacin en el bienestar social, pero cree no obstante
que las desigualdades entre los pases son todava ms indeseables desde
el punto de vista moral, y que los planes de bienestar social han de
sacrificarse a la libertad de la poblacin y a la justicia mundial.
Este pesimismo no puede aceptarse sin reservas. Por ejemplo, a
menudo se afirma que la migracin compensara el envejecimiento de
las poblaciones occidentales (Naciones Unidas, 2000). En tal caso, los
argumentos basados en la seguridad social podran alegarse tambin en

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

35

favor de la migracin. A este respecto, Iregui (2005) muestra que los


costos de la migracin de mano de obra capacitada pueden superar a los
beneficios de la seguridad social en razn de la fuga de cerebros, pero
que este efecto desaparece si se permite a la vez la entrada de migrantes
capacitados y no capacitados. Como observa Han Entzinger (Captulo
6), en este caso los Estados debern invertir en la mejora de los conocimientos lingsticos y profesionales de los migrantes, promoviendo
as su integracin y el volumen de la fuerza de trabajo. Adems, como
alega Geddes (2003), la migracin dista mucho de ser el principal
problema que se plantea a los Estados de bienestar social: hay otros
factores la situacin del mercado de trabajo, las tendencias demogrficas o las decisiones polticas que desempean un papel mucho ms
importante. A un nivel ms inmediato, la libre circulacin mejorara
el bienestar de los migrantes indocumentados, cuya condicin es una
grave fuente de vulnerabilidad, y reducira el volumen de las economas
sumergidas, aumentando con ello la contribucin de los empleadores y
los trabajadores a los sistemas de seguridad social.
Otra cuestion concierne la incorporacin de los migrantes en las
sociedades receptoras, en una situacin de libertad de circulacin. Con
frecuencia se acusa a los migrantes de ser reacios a integrarse y de
poner en peligro los fundamentos socioculturales de los pases en que
viven. En ocasiones se ha rechazado la hiptesis MSF alegando que
provocara racismo y xenofobia. La libre migracin, se afirma, aumentara el nmero de migrantes y las tensiones entre ellos y la poblacin
nativa, sobre todo en lo referente al mercado del trabajo. Esto dara
lugar a movilizaciones contra la inmigracin y promovera la creacin de formaciones polticas populistas y de extrema derecha (Castels,
2004, pg. 873). Walzer (1983) afirma tambin que, si los Estados no
controlan la migracin, las poblaciones rechazarn a los extranjeros por
su cuenta, por mtodos posiblemente violentos.
Pero no hay correlacin directa entre la xenofobia y el nmero
de migrantes: un nmero muy reducido de migrantes puede causar
reacciones desproporcionadamente hostiles en regiones no habituadas
a la inmigracin. Ms an, los controles fronterizos alimentan indirectamente el racismo, dando pbulo a la idea de que los extranjeros y las
personas de aspecto extranjero son indeseables y poniendo as en tela
de juicio el derecho de los migrantes documentados y naturalizados a
vivir en las sociedades receptoras (Hayter, 2000). En ltimo trmino,
esto refuerza las fronteras internas de carcter tnico, obstaculizando

36

Migracin sin fronteras

el acceso de los migrantes a condiciones decentes de vida y poniendo


en peligro la cohesin social (Fassin et al., 1997; Wihtol de Wenden,
1999). Como afirma Dummett (2001), durante dcadas la opinin
pblica occidental ha odo discursos restrictivos sobre la necesidad de
cerrar las fronteras, discursos que han de contribuir forzosamente a
los sentimientos contrarios a los inmigrantes; todo cambio en las polticas migratorias requerir poner fin a la propaganda falaz contra los
inmigrantes y reeducar a los electores. As pues, la conexin entre la
hiptesis MSF y el racismo es equvoca.

La hiptesis MSF: democracia y ciudadana

En estrecha relacin con las cuestiones del bienestar social y la integracin se encuentran los temas de los derechos, la ciudadana y la
participacin en la vida pblica. En principio, el acceso a los derechos de ciudadana depende de la nacionalidad, lo que excluye a los
migrantes. Sin embargo, en la prctica los no nacionales gozan de
ciertos derechos. Los derechos humanos, por ejemplo, no se basan
en la nacionalidad sino en la individualidad, y protegen tanto a los
nacionales como a los migrantes. Los migrantes participan en los
sindicatos, en el sistema educativo, en los planes de seguridad social,
tienen derechos que protegen su situacin en el mercado de trabajo y
a veces incluso votan en las elecciones locales, lo que constituye otro
ejemplo de cmo la residencia y no slo la nacionalidad determina
el acceso a los derechos (Jacobson, 1996; Soysal, 1994). Hammar
(1990) ha acuado el trmino denizen para describir este estado
intermedio, en el cual los migrantes no son ni del todo extranjeros
ni del todo ciudadanos. La hiptesis MSF agudizara esta cuestin
al permitir que la gente circule libremente de un pas a otro, planteando as la cuestin de su condicin jurdica en las diferentes fases
de su peregrinacin. Incluso en condiciones de movilidad ilimitada,
la gente preferira probablemente instalarse en un determinado pas
y hacerse ciudadanos del mismo; sin embargo, nosotros hemos de
plantear la posibilidad de que en una nacin resida un gran nmero
de no nacionales en movimiento.
Parece evidente que todas las personas residentes en un determinado pas deben gozar de igual acceso a un conjunto mnimo de
derechos, como los derechos civiles y los derechos sociales a la educacin, los servicios sanitarios y la vivienda. Esto refleja un principio
tico fundamental y la idea de que todos los seres humanos han de

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

37

tener acceso a los derechos bsicos, lo que constituye el ncleo de la


Convencin Internacional de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Migrantes (Pcoud y de Guchteneire, 2006b). Esto es necesario
tambin para evitar la creacin de un subsector menos privilegiado
de la poblacin, sometido a la explotacin y a la pobreza, lo que es
contrario a los intereses nacionales de los Estados porque estos trabajadores migrantes sin derechos ejerceran una presin a la baja sobre
el bienestar de toda la poblacin. Pero, qu decir del acceso a las
prestaciones de desempleo, los derechos polticos o el reconocimiento
cultural? La movilidad ilimitada pondra en entredicho la distribucin
tradicional de esos derechos.
Lo propio puede decirse de la participacin de los migrantes en la
cosa pblica. Es fcil comprender la necesidad de evitar dos situaciones
extremas. En la primera, los no nacionales careceran de acceso a los
derechos polticos. En tal caso, los migrantes viviran en un pas sin
ejercer la menor influencia en su funcionamiento, y deberan respetar
leyes y obedecer a gobiernos sobre los que no tendran ningn control.
En los Estados de inmigracin que aplican severas polticas de naturalizacin esta situacin ya se da frecuentemente; como dice Michael
Walzer, estos Estados son como una familia con criados en la casa
(1983, pg. 52), situacin injusta que excluye a los migrantes y los reduce
a la condicin de ciudadanos de segunda clase. En el otro extremo se
encontrara la situacin en la cual todos los migrantes tienen plenos
derechos de ciudadana. En ese caso, incluso los recin llegados ejerceran la misma influencia sobre la vida pblica que los nacionales,
situacin que, en ltimo trmino, puede poner en peligro los principios
de las instituciones democrticas: parece ilgico e injusto conceder a
personas que acaban de llegar a un pas los mismos derechos que asisten
a los nacionales y a los residentes de largo plazo, que comparten un
fuerte compromiso con el pas en el que viven. En otras palabras, la
movilidad es un desafo para la democracia y hemos de encontrar los
medios de conciliar la libertad de circulacin con el funcionamiento
de las instituciones democrticas.
Una primera respuesta a esos desafos consistira en separar la
ciudadana de la nacionalidad. Como muestran claramente Castles
y Davidson (2000), la forma clsica de ciudadana, segn la cual la
participacin y los derechos se basan en la nacionalidad, es inadecuada
en un mundo caracterizado por la globalizacin y la movilidad. Esto
crea situaciones en las que hay gente que no participa en nada: viven

38

Migracin sin fronteras

en pases en los que gozan de pocos derechos y se les impide participar


en la vida de las sociedades de las que proceden. De ser as, la ciudadana debera basarse en la residencia en el territorio de un Estado.
En este mismo orden de ideas, Chemillier-Gendreau (2002) afirma
que, en tanto que los Estados concedan derechos sobre la base de la
nacionalidad, se crearn situaciones de injusticia, porque los Estados
siempre pueden sentirse tentados de negar estos derechos a las personas
sometidas a su autoridad, denegndoles la naturalizacin o (menos
frecuentemente) privando a los ciudadanos de su nacionalidad. Esta
autora reclama una ciudadana global en la que las personas gocen de
derechos por su condicin de seres humanos exclusivamente, sean de
la nacionalidad que fueren.
Queda el problema de decidir cundo deben concederse derechos, y a quin deben concederse. Sera absurdo esperar que los
Estados concedan derechos de ciudadana a todos los extranjeros
que entren en su territorio (como turistas, estudiantes u hombres
de negocios). Una solucin imaginativa a estos problemas consiste
en desglosar la ciudadana y considerar sus diferentes componentes
(en particular los derechos polticos, civiles, sociales, familiares y
culturales), que pueden distribuirse de un modo que los diferencie.
Este procedimiento evita la lgica binaria de la exclusin, segn la
cual las personas o tienen todos los derechos posibles o no tienen
ningn derecho. As pues, inicialmente podra concederse a los
migrantes un primer lote de derechos (derechos civiles y derechos
sociales fundamentales), y ms tarde iran recibiendo, de modo
gradual, plenos derechos a la seguridad social, o derechos polticos.
Este sistema asegurara que los migrantes no carecieran de derechos
(como suele ocurrir con los migrantes indocumentados), al tiempo
que permitira una elevada movilidad y calmara los temores de los
nacionales y los residentes de largo plazo, que son reacios a compartir
sus privilegios con los recin llegados. Segn Han Entzinger (Captulo 6), los recin llegados no tendran que pagar por prestaciones a
las que inicialmente no tendran acceso, lo que reducira sus costos
laborales y promovera su integracin en el mercado del trabajo. El
peligro es que el sistema de inclusin diferenciada se transforme
en otro de exclusin diferenciada, pero un exceso de movilidad es
simplemente incompatible con un marco sostenible de derechos [y]
hacen falta umbrales para garantizar derechos duraderos (Engelen,
2003, pg. 510).

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

Fronteras externas y lneas divisorias internas

39

Las fronteras no son ms que un tipo de lnea divisoria. Como se


examina en esta seccin, a los migrantes no slo se les prohbe entrar
en un pas; una vez que han entrado, con frecuencia se obstaculiza su
participacin en la sociedad receptora y su incorporacin a la misma,
sobre todo en lo referente al bienestar social, los derechos y la ciudadana. Cabra, pues, concebir un mundo de fronteras abiertas en el
que los migrantes podran cruzar libremente las fronteras entre los
Estados, pero a los que se prohibira el acceso a las instituciones de
las sociedades que no fueran la suya propia; en tal caso la hiptesis
MSF se referira al desplazamiento (y no a la supresin) de las fronteras. Este es el caso en particular de los lugares donde la migracin
internacional ha contribuido a la creacin de comunidades sociales,
tnicas o religiosas (Heisler, 2001) mientras que, al mismo tiempo,
las polticas migratorias restrictivas han tratado de reducir el acceso
de los migrantes a los recursos pblicos (Cohen et al., 2002). De
resultas de ello, las fronteras se han convertido en algo ms multifactico, adoptando formas tanto geogrficas como no geogrficas,
o caractersticas sociales, polticas y econmicas (Jacobson, 2001,
pg. 161).
No basta pues con asegurar que las personas tengan derecho
a cruzar las fronteras e instalarse donde quieran; hemos de asegurarnos tambin de que una vez en el pas no tropiezan con fronteras internas, sino que son capaces de participar plenamente en
su sociedad. Esta es una condicin previa de la cohesin social y
de la emancipacin humana, ya que es probable que las personas
excluidas de la sociedad en la que viven se sientan posedas por el
resentimiento y la frustracin. Como sostienen Graziano Battistella
(Captulo 10), Alejandro Canales e Israel Montiel Armas (Captulo 11), esto comprende en particular la movilidad socioeconmica
dentro de la estratificacin de clase de las sociedades receptoras. Los
mercados de trabajo estn frecuentemente segmentados de un modo
que limita la movilidad social y crea divisorias internas dentro de la
fuerza de trabajo, a menudo de carcter tnico. En tales casos, a los
migrantes se les confan los trabajos ms desagradables, en condiciones de precariedad, bajos salarios e inexistencia de perspectivas
de futuro. Esto refuerza su exclusin y crea guetos en la sociedad,
que obstaculizan la distribucin justa de recursos y oportunidades
entre todos susmiembros.

40

Migracin sin fronteras

La dimensin prctica

El examen de las diferentes dimensiones de la hiptesis MSF pone


de relieve nuestra ignorancia de sus consecuencias prcticas: Nadie
puede afirmar que sabe con detalle cules sern las consecuencias de
un sistema mundial de fronteras abiertas a lo largo de un cierto nmero
de decenios (Barry, 1992, pg. 280). Si bien hay fuertes argumentos
morales en favor de la hiptesis MSF, no se conoce con certidumbre su
impacto en los salarios, el bienestar social, el racismo o la ciudadana.
Es probablemente una exageracin decir que la libre circulacin llevar
al caos, pero tambin sera errneo subestimar los problemas: como dice
Castles (2004, pg. 873), la elegante simplicidad del lema de las fronteras abiertas es engaosa, porque creara muchos problemas nuevos.
Es necesario pues prever las dimensiones prcticas de la hiptesis MSF,
y lo que podra llamarse su gobernanza.

La necesidad de un enfoque multilateral

Un primer principio de la gobernanza de la libre circulacin es el de la


cooperacin entre los Estados: no cabe esperar de ningn Estado que
progrese hacia la libre circulacin si no hay, por lo menos, otros Estados
que sigan sus pasos. La apertura unilateral no slo es improbable, sino
que adems podra ser nociva:
Todo pas, rico o pobre, que abriese sus fronteras podra comprobar
enseguida que otros Estados aprovechan sus polticas benficas. Un
pas vecino cuya lite desee una sociedad ms homognea podra expulsar de inmediato a sus minoras. Un gobierno que desease una sociedad
ms igualitaria podra hacer salir a sus desempleados y a sus pobres. Un
rgimen autoritario podra liberarse de sus opositores; un pas podra
vaciar sus crceles, sus hospitales psiquitricos y sus residencias de ancianos (Weiner, 1996, pg. 173).

A esto podemos aadir las cuestiones de seguridad: en el Captulo


5, Bimal Ghosh observa que la hiptesis MSF hara que no slo los
terroristas, sino todo tipo de delincuentes, eludiran la vigilancia con
ms facilidad. Estos peligros ponen de manifiesto la importancia de
la cooperacin internacional. Despus de todo, estas temibles consecuencias de la libre circulacin quizs se dieran en Estados federales,
cuyas regiones son parcialmente responsables de los regmenes de
bienestar social y de la seguridad, y podran prevenirse mediante la
cooperacin interregional. Como es natural, estos acuerdos son ms

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

41

difciles de alcanzar a nivel mundial, pero no son obstculos de por


sinsuperables.
Un segundo principio es el de la necesidad de mecanismos
de supervisin para estudiar y vigilar las transformaciones sociales
causadas por la mayor libertad de desplazamiento, y permitir una apertura menos catica de las fronteras. Ambos principios cooperacin
y supervisin hacen ver la necesidad de concertar acuerdos (o crear
organizaciones) multilaterales que se encarguen de la gobernanza de
la libre circulacin de un modo ms global que las negociaciones de
la OMC sobre el comercio, antes mencionadas. En los ltimos aos
se han odo muchas voces favorables al enfoque multilateral de la
migracin y se han propuesto diversos nombres, todos ellos parecidos:
Nuevo Rgimen Internacional de Desplazamiento Ordenado de las
Poblaciones (Ghosh, 2000); Acuerdo General sobre los Desplazamientos de las Poblaciones (Straubhaar, 2000); Acuerdo General
sobre la Poltica de Migracin y de los Refugiados (Harris, 1995,
pg. 224); Acuerdo Global sobre el Desplazamiento de Poblaciones
(Veenkamp et al. 2003, pg. 98) o, inspirado en la OMC, Organizacin Mundial de Migraciones (Bhagwati, 1998, pgs. 316317, 2003).
Las preocupaciones relativas a la seguridad favorecen la bsqueda de
esos acuerdos; Koslowski (2004) habla de un acuerdo general sobre
migracin, movilidad y seguridad. No vamos a describir en detalle la
naturaleza, el funcionamiento y los propsitos de estos planteamientos
(que Bimal Ghosh examina en el Captulo 5 y Mehmet Ugur en el
Captulo 4); baste decir que su caracterstica comn es que todos ellos
prevn una gestin conjunta de los flujos migratorios por parte de los
Estados de emigracin y los Estados receptores, lo que evitara los
peligros de las polticas unilaterales y garantizara al mismo tiempo
que el proceso migratorio no perjudicara los intereses de los Estados
de emigracin, ni los de los Estados receptores, ni tampoco los de los
propios migrantes. En cuanto a la hiptesis MSF, hay dos maneras
de enfocar el papel de un planteamiento multilateral. Hay quienes
afirman, como Bimal Ghosh en el Captulo 5, que en lo esencial un
sistema ordenado de gestin de la migracin sera mejor que la libre
circulacin, porque permitira evitar las tensiones y la disparidad de
los beneficios que acompaaran a la hiptesis MSF, al tiempo que
sera mucho ms aceptable para los Estados. Otros creen que la coordinacin multilateral es una etapa temporal en el camino hacia la libre
circulacin, que facilitara la transicin:

42

Migracin sin fronteras

En trminos prcticos, aunque los Estados se pusieran de acuerdo sobre


el principio del derecho universal a circular, si todas las fronteras se abrieran a un mismo tiempo probablemente el resultado sera catico. Pero
hay muchas cuestiones respecto de las cuales los Estados han convenido en ciertos derechos de principio y han empezado a aplicarlos de
modo limitado, mediante acuerdos entre ellos... No podra conseguirse
un progreso similar hacia el reconocimiento de un derecho humano a la
libertad de circulacin a travs de las fronteras? Aunque este objetivo no
pueda alcanzarse de inmediato, no merecera la pena iniciar el proceso
mediante un acuerdo internacional en virtud del cual cada Estado parte
aceptase una determinada cuota de personas, adems de las que admite en
el marco de sus leyes sobre los refugiados y otros migrantes? (Dummett,
1992, pg. 179).

La hiptesis MSF y la internacionalizacin y/o liberalizacin de las


polticas migratorias plantean, por ltimo, la cuestin del rgimen de
asilo. Hoy en da los solicitantes de asilo son los nicos migrantes
cuya situacin se atiende de un modo parcialmente multilateral, en
particular por conducto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados y de la Convencin de Ginebra de 1951, que fue
ampliamente ratificada. En principio, la distincin entre los solicitantes de asilo/refugiados y otras clases de migrantes es evidente, y la
mayora de los Estados tienen procedimientos distintos para atender
a sus situaciones, aunque en la prctica la divisin entre ambos no sea
muy rgida. La hiptesis MSF privara de sentido a esta distincin,
lo que, como dice Castles (2004, pg. 873), sera de lamentar porque
incluso el actual rgimen imperfecto de asilo protege a muchas personas
vulnerables. En cambio, podramos sostener que la lucha contra la
migracin indocumentada incita a muchos Estados receptores a tratar a
los solicitantes de asilo como migrantes econmicos encubiertos, lo que
da lugar no slo a procedimientos interminables e incontrolables para
probar la existencia de una persecucin, sino tambin a abusos de los
derechos humanos y sufrimientos de los refugiados tanto genuinos
como falsos (Barsky, 2001; Hayter, 2000). En otras palabras, atenerse
a la distincin refugiado/migrante puede ser no slo poco realista sino
adems contraproducente, por cuanto amenaza al derecho al asilo.

Enfoques regionales de la libertad de circulacin

Establecer un enfoque multilateral de la migracin a nivel mundial


es obviamente una tarea difcil, y por ello conviene prever enfoques
regionales como etapa preliminar. Dentro de las regiones se producen

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

43

importantes flujos transfronterizos, y los pases interesados tienden a


presentar un mayor nivel de convergencia socioeconmica. Desde una
perspectiva econmica, lo primero es abrir las fronteras, y la igualdad
vendr continuacin; no obstante, en la prctica las profundas desigualdades entre los Estados pueden hacer intil cualquier debate. En
realidad, varias regiones del mundo han debatido ya concretamente los
procedimientos de control de la migracin regional, lo que denota que
han reconocido indirectamente las deficiencias de los procedimientos
nacionales. Algunos han considerado incluso la libre circulacin como
una opcin, y sus experiencias son tiles para entender la dificultad de
una aplicacin concreta de la hiptesis MSF.
El caso ms visible es, naturalmente, el de la Unin Europea, que
ha implantado la libre circulacin de sus ciudadanos a una escala sin
precedentes. En el Captulo 7, Jan Kunz y Mari Leinonen describen
cmo una ambicin fundamental de la Unin Europea era crear oportunidades para que sus ciudadanos pudieran desplazarse libremente entre
los distintos Estados Miembros. Sin embargo, los flujos migratorios no
han aumentado sustancialmente, lo que hace ver la importancia de las
fronteras internas (incluidas, en particular, las barreras administrativas,
financieras, culturales, lingsticas y mentales). La movilidad es, en
gran parte, un rasgo caracterstico de las lites europeas, mientras que
los trabajadores y los empleados tienden a permanecer en su pas de
origen. Entre tanto, los dirigentes europeos se han dedicado a cerrar
y vigilar las fronteras externas de la Unin, creando lo que ha dado en
llamarse la Fortaleza Europa. En principio, esas dos tendencias (la
desaparicin de las fronteras internas y la consolidacin de las fronteras
externas) requieren un enfoque comn de la migracin, pero los dirigentes europeos han comprobado lo difcil que es lograr progresos en
esta esfera. Independientemente de esos obstculos, subsiste el hecho
de que la experiencia europea es el intento ms amplio de crear la libre
circulacin en un gran espacio supranacional.
Pero existen otros casos menos conocidos, en particular en frica.
Como sealan Aderanti Adepoju (Captulo 8) y Sally Peberdy y Jonathan Crush (Captulo 9), el continente africano se caracteriza por sus
fronteras recientes y porosas, as como por la antigua historia de movilidad humana en la que la libertad de circulacin fue con frecuencia
la norma. Si bien esto debera ofrecer, en principio, un contexto favorable para la hiptesis MSF, la creacin de naciones despus de la
independencia ha sido un proceso vigoroso que a veces ha inspirado

44

Migracin sin fronteras

s entimientos agudos de nacionalismo o xenofobia. Empero, desde


comienzos de los aos 90 se observan algunos esfuerzos en el continente
para promover una circulacin ms libre, inspirados habitualmente en
la ideologa panafricana pero que cada vez estn ms motivados por los
beneficios econmicos. Organizaciones continentales como la Nueva
Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD) y la Unin Africana
(UA) han expresado su aceptacin de la libre circulacin, y este ltimo
organismo ha propuesto recientemente la creacin de un pasaporte
africano para facilitar la circulacin de las personas por todo el continente. No obstante, los intentos de superar las polticas migratorias
nacionales siguen siendo vagos e inciertos, como ilustran los casos del
frica Occidental y Meridional.
Aderanti Adepoju (Captulo 8) describe los esfuerzos por
promover la libre circulacin y establecer un frica Occidental sin
fronteras, dentro de la Comunidad Econmica de los Estados de
frica Occidental (CEDEAO). Los tratados de la CEDEAO tienen
por finalidad eliminar todos los obstculos a la circulacin de bienes,
capitales y personas; en una primera etapa se suprimieron los visados
para los ciudadanos de la CEDEAO que viajen por la regin, y los
gobiernos acordaron crear un pasaporte de la CEDEAO para facilitar
la migracin interna. Como sugiere Adepoju, dada la historia de la
migracin en la regin, la apertura de las fronteras consistira ms en
la recreacin de la libre circulacin que en la configuracin de una
nueva organizacin regional. Con todo, persisten muchos obstculos,
y Adepoju muestra que la incertidumbre econmica y los conflictos
interestatales, junto con las estrategias polticas que a veces elaboran los
gobiernos de la CEDEAO, amenazan la adopcin de la hiptesis MSF
en el frica Occidental, al exacerbar las tensiones y alimentar el nacionalismo y la xenofobia, llegndose incluso a expulsar a los extranjeros.
Sally Peberdy y Jonathan Crush (Captulo 8) documentan los esfuerzos
para promover la libre circulacin en la regin del frica Meridional
y los obstculos con que tropiezan. En 1993-1994, la Comunidad de
Desarrollo del frica Meridional (SADC) redact un protocolo para la
libre circulacin de las personas. Esto tropez con la decidida oposicin
del Gobierno sudafricano, que tema las consecuencias de la apertura de
las fronteras en forma de desempleo, xenofobia y migracin irregular;
aunque estos argumentos se rebatieron, fueron suficientes para reducir
la iniciativa a una versin mucho menos ambiciosa.

Introduccin: la hiptesis de la migracin sin fronteras

45

En la regin de Asia y el Pacfico, las organizaciones regionales


han centrado su actividad en las cuestiones relativas a la migracin
comercial y de personal capacitado, con miras a la promocin del libre
comercio. Otras iniciativas regionales se han centrado en la lucha contra
la migracin irregular, la trata de seres humanos y los refugiados. Como
afirma Graziano Battistella (Captulo 10), las perspectivas de avanzar
hacia la hiptesis MSF parecen ms limitadas en Asia que en otras
regiones del mundo. En Amrica del Sur, Alicia Maguid (Captulo
13) informa de que inicialmente la libre circulacin de la mano de
obra era una de las ambiciones de MERCOSUR de cara al establecimiento de un mercado comn y el libre comercio en los pases del Cono
Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Si bien se han logrado
progresos en la armonizacin de la condicin de los migrantes en esos
pases, la libre circulacin de bienes y servicios ha avanzado mucho ms
deprisa que la movilidad humana, como ocurri en la SADC. Al igual
que en Europa, la necesidad de combatir la migracin indocumentada
(particularmente la procedente de la regin andina) ha endurecido los
controles fronterizos, mientras que la incertidumbre econmica ha
creado problemas de racismo y xenofobia. Por ltimo, el Tratado de
Libre Comercio en Amrica del Norte (TLC) es el ejemplo ms conocido de discontinuidad entre la circulacin de bienes y de personas;
como documenta Rafael Alarcn (Captulo 12), desde un principio se
vio claramente que la migracin no estara incluida en los acuerdos.
Estas distintas experiencias ponen de manifiesto la extremada
complejidad del establecimiento de la libre circulacin y el nmero
de obstculos inevitables con que tropezara. No obstante, tambin
muestra que la libre circulacin no es un absurdo que slo han considerado los europeos; se discute, y a veces se pone parcialmente en
prctica, en muchas regiones del mundo. Aun as, el enfoque regional
no ha dejado de suscitar crticas. Mehmet Ugur (Captulo 4) sostiene
que los acuerdos regionales no hacen ms que perpetuar las desigualdades mundiales a otro nivel; Bimal Ghosh (Captulo 5) subraya que la
migracin siempre desafa los acuerdos geogrficos limitados y que los
diferentes mtodos aplicados por las regiones en su gestin de la migracin podran provocar tensiones; por ejemplo, el cierre de las fronteras
en una regin podra desviar los flujos a otras zonas. Es necesario pues
prever un enfoque global de la migracin que garantice la coherencia
entre los distintos acuerdos regionales.

46

Migracin sin fronteras

Conclusin

Todos los Estados del mundo proclaman su voluntad de controlar la


migracin pero se enfrentan a la extremada dificultad de arbitrar polticas que estn a la altura de esta ambicin. El nmero de personas que
circulan no va a disminuir en un futuro prximo, y cada vez se ver
ms claramente que las medidas de control, por sofisticadas y costosas
que sean, no detienen verdaderamente a las personas. Los migrantes
seguirn siendo probablemente las principales vctimas de este enfoque
insatisfactorio de la migracin, al quedar expuestos a riesgos cada vez
mayores en sus desplazamientos transfronterizos. Es urgente idear polticas sostenibles de migracin que permitan a los Estados responder de
un modo coherente a los desafos de este fenmeno.
Parecera ingenuo sugerir que la hiptesis MSF puede dar
respuestas a los problemas planteados. Pero es igualmente ingenuo
suponer que arreglos relativamente secundarios del sistema migratorio
contemporneo proporcionarn las respuestas a largo plazo. La hiptesis MSF tiene la ventaja de ser ticamente defendible y complementa
tilmente el derecho humano a emigrar con un derecho simtrico a la
movilidad. En un mundo globalizado, el desplazamiento de las personas
no es una anomala que deba tolerarse excepcionalmente: es un proceso
normal incorporado a las estructuras socioeconmicas y a las vidas e
identidades transnacionales de los migrantes. Hay pruebas sobradas de
que el esquema migratorio clsico del asentamiento permanente no se
aplica a todos los casos contemporneos de desplazamientos humanos,
y por consiguiente las polticas que se adopten debern tener en cuenta
las nuevas prcticas en materia de circulacin de personas.
No obstante, las consecuencias sociales y econmicas de la hiptesis MSF siguen siendo sumamente complejas, y en este anlisis hemos
puesto de manifiesto las numerosas incertidumbres que las rodean. Es
necesario pues examinar los puntos fuertes y dbiles de esta hiptesis,
teniendo presente que, aunque la libre circulacin pueda ser una opcin
deseable, tambin es un objetivo complejo que requiere una detenida
reflexin. La hiptesis MSF no es una medida simple y directa que
eliminara de golpe todas las injusticias, ni una utopa irrealista. Es una
visin innovadora para el futuro de la migracin y una fuente inapreciable de ideas para imaginar polticas migratorias ms justas.

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Parte I.
Cuestiones tericas

Captulo 2

Factores econmicos y polticos de la


libre circulacin de las personas
Nigel Harris

Introduccin

El desarrollo del capitalismo industrial moderno ha ido acompaado, en


varias de sus etapas, de grandes movimientos migratorios. Los lugares
en los que se asent histricamente la poblacin, especialmente las
grandes cuencas fluviales de Asia, no fueron aquellos en los que se
desarroll la economa moderna, incluidas las actividades agrcolas.
Entre los siglos XVII y XIX, no menos de 10 millones de trabajadores esclavos fueron desplazados de frica al continente americano,1 y
cuando finaliz este proceso, los sistemas laborales basados en contratos
de dependencia desplazaron a indios y chinos a frica, Malasia, Ceiln,
Australia, Amrica del Norte y el Caribe. Gran parte de este movimiento se organiz para iniciar y expandir el suministro de materias
primas, minerales y productos de plantacin (o para crear los medios
de transportar esta produccin), que eran necesarios para alimentar
el voraz apetito de las nuevas maquinarias industriales de los pases
desarrollados. Dentro de los territorios coloniales hubo desplazamientos
de trabajadores con la misma finalidad, del frica Central al frica
Meridional para las minas, o de las regiones orientales de la India a los
Estados cultivadores de t del nordeste y a las minas de carbn y hierro
de Bihar y Orissa, mientras que en el interior de Amrica del Norte
1. Se ha debatido en torno a las cifras exactas. El nmero de trabajadores esclavos
se suele estimar entre 10 y 15 millones de personas, aunque otras fuentes hablan
de 25 millones.

56

Migracin sin fronteras

se produca un desplazamiento continuo hacia el oeste para abrir las


praderas a la ganadera y el cultivo de cereales.
Entre tanto, masas de europeos se desplazaban libremente
al continente americano, a Australia y a Sudfrica, a Rhodesia y a
Kenya. La expansin europea de finales del siglo XIX no se hubiera
podido sostener sin el desplazamiento de habitantes de la periferia
Polonia, Italia, Espaa, Irlanda a los principales pases europeos
como Alemania, Francia, Blgica y el Reino Unido.
Este proceso no se desarroll sin trabas. Las fluctuaciones de la
demanda de trabajadores son paralelas a las tendencias al crecimiento o
a la contraccin de la nueva economa mundial. Pero si alguien hubiera
sugerido, digamos en 1910, que la migracin era un fenmeno inslito,
cualquier persona informada lo hubiera mirado con asombro.
Lo que interrumpi el proceso de crecimiento a largo plazo, que
exiga con insistencia el desplazamiento de una parte de la mano de
obra mundial, fue la Gran Depresin, los aos de estancamiento entre
las dos guerras mundiales y las crueles guerras entre las grandes potencias, que inculcaron en las poblaciones una lealtad a la nacin que slo
poda materializarse en forma de xenofobia institucionalizada y popular.
En el resto del mundo siguieron gestndose movimientos econmicos,
momentos de auge locales, pero en los principales pases del sistema
el panorama general era de estancamiento. En Amrica del Norte, a
medida que aumentaba el desempleo en los Estados Unidos se fueron
secando los flujos mexicanos hacia el Norte: la cada de la demanda de
mano de obra fue mucho ms eficaz para prohibir la inmigracin que
la legislacin xenfoba del Congreso.
No obstante, despus de la Segunda Guerra Mundial el crecimiento econmico se reanud a una escala y con una difusin geogrfica sin precedentes. Inevitablemente, se produjeron desplazamientos
de trabajadores a gran escala. Esto supuso, en parte, una continuacin
del anterior proceso de apertura de fuentes de materias primas, como
la expansin de los centros petrolferos a partir de los aos 70, que
dio lugar a la migracin a los pases del Golfo y a Irn, as como a
Libia, Nigeria y Venezuela, que vino a sumarse a la constante migracin a Sudfrica y a Malasia (con sus plantaciones de caucho y aceite
de palma). Pero hubo tambin otro desplazamiento a una zona mucho
ms amplia de captacin de trabajadores: el desplazamiento a los viejos
centros industriales del mundo, en Europa y Amrica del Norte. Esta
migracin permiti que los naturales de estos pases mejoraran su

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

57

condicin social, dejando de dedicarse, por ejemplo, a la agricultura,


la construccin, el transporte y, ms adelante, a la manufactura. Ms
tarde, despus de la primera gran recesin de la posguerra (1973-1975),
cuando los gobiernos de Europa trataron de interrumpir esta corriente,
la rpida industrializacin de los aos 80 y 90 en varios pases en desa
rrollo de Asia provoc nuevos desplazamientos, de javaneses a Malasia,
de birmanos a Tailandia y de tailandeses a Singapur y Taiwn (y, por
otras razones, a Israel), de chinos coreanos a la Repblica de Corea, y
de filipinos a Taiwn y a otros pases. A medida que su economa se
reestructuraba en favor del sector de los servicios, el Japn (que en la
poca de su crecimiento ms rpido de la posguerra poda recurrir a
reservas sustanciales de trabajadores nativos del mundo agrcola) atrajo
flujos cada vez mayores de chinos poco capacitados y taiwaneses altamente calificados (entre otros muchos). Al propio tiempo, las empresas
japonesas expandieron sus instalaciones manufactureras por toda el
Asia del sudeste. Los sudcoreanos hicieron algo parecido, importando
trabajadores y exportando instalaciones de manufactura. Tan ingeniosos son los intermediarios que manejan estos trficos de mano de
obra, como termitas que perforan tneles a travs de las barreras de
control de las migraciones, y tan impredecibles son las estructuras de
crecimiento, que al observador le resulta imposible mantenerse al da
de la situacin.
Sin embargo, el panorama demogrfico de la migracin aunque
los datos fueran fiables, cosa que no siempre ocurre encubre cambios
inmensos e importantsimos de la composicin de los flujos en trminos
de capacitacin tcnica, edad, gnero, etc. El Oriente Medio es un caso
interesante en este contexto, porque en un tiempo bastante reducido
hemos podido presenciar el paso de la inmigracin de trabajadores
relativamente poco capacitados (pero alfabetizados) en el sector de la
construccin, la agricultura y la industria bsica, a trabajadores de un
nivel superior de calificacin (que viajaban con sus familias), contratados en las industrias de elaboracin, en la administracin (incluido
el sector pblico) y en el mantenimiento, y a trabajadores del sector de
servicios, en particular auxiliares del hogar (lo que feminiz el flujo
de mano de obra). Parece evidente que la naturaleza especfica de la
demanda de mano de obra, gestionada por los intermediarios y facilitada
u obstruida por los gobiernos, determina a quin se elige para migrar;
no es en absoluto un proceso a ciegas. De ello se sigue que la escala y
la composicin de la migracin continuarn cambiando a medida que

58

Migracin sin fronteras

se reestructura la economa mundial (ya que ahora la innovacin se ha


incorporado al ncleo central del sistema) y cambia la ubicacin de sus
puntos principales de actividad.
Como cabra esperar de una economa mundial caracterizada por
la especializacin local, la aparicin de un mercado mundial de la mano
de obra anima a algunos pases a especializarse en el suministro de tipos
particulares de trabajadores (as como de bienes y servicios). Filipinas
es un ejemplo destacado, porque suministra a todo el mundo auxiliares
del hogar (gracias tambin al conocimiento del ingls que tienen los
filipinos), enfermeras y tripulaciones de navos mercantes. India y otros
varios pases estn empezando a especializarse en el suministro de
mdicos, ingenieros y especialistas en la tecnologa de la informacin.
Como es natural, este proceso no es nuevo; hace 150 aos muchos de
los ingenieros que trabajaban en los buques de vapor y en los puertos de
todo el mundo eran escoceses (en los Estados Unidos los chinos posean
las lavanderas, los italianos las heladeras, etc.). No obstante, la actual
reanudacin de los flujos de migracin a los pases desarrollados no es
simplemente una repeticin de procesos anteriores de redistribucin
de la fuerza laboral mundial (y en todo caso, en comparacin con la
poblacin mundial el margen de redistribucin todava es muy pequeo:
menos del 3%, es decir, 150-200 millones). Hoy en da, la superficie del
planeta est dividida en territorios nacionales cercados para incluir a
algunos y excluir a otros, todo en nombre de la defensa o la afirmacin
de la soberana y su reflejo psquico, que es la identidad nacional. As
pues, la migracin de extranjeros se ha convertido en una importante cuestin poltica que afecta a las pretensiones de soberana y de
identidad nacional. Sin embargo, esto ocurre simultneamente con el
proceso de globalizacin, la apertura de las economas nacionales a
los flujos del comercio, el capital y las personas, y los resultados de
este proceso en la reestructuracin de las economas nacionales para
ajustarse a los nuevos esquemas globales de la especializacin econmica. En lo relativo a la migracin, nos encontramos en medio de un
proceso de transicin de mercados de trabajo cerrados o semicerrados
a un mercado mundial de la mano de obra, con continuas contradicciones entre la naturaleza cambiante de la demanda interna de mano
de obra (reconfigurada a su vez por las nuevas especializaciones) y una
oferta mundial de trabajadores que se ve facilitada por el crecimiento
de la mano de obra alfabetizada en los pases en desarrollo, el descenso
vertical de los costos de transporte y reformas no menos radicales en

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

59

los pases en desarrollo, que liberan a un gran nmero de trabajadores


para la migracin interna (Martin et al., 2000, pgs. 149152). China
es una viva ilustracin de este proceso.
En el viejo orden de las economas nacionales, se supona que las
fronteras polticas coincidan con las econmicas y, como observbamos
ms arriba, la economa era relativamente autosuficiente: no se atribua
una importancia excesiva a las importaciones, el capital extranjero o
los inmigrantes. En cambio, en el nuevo orden emergente, el producto
nacional es resultado de interacciones mundiales y ningn gobierno
puede aspirar a la autosuficiencia en la produccin de bienes y servicios,
ni en el capital; cada gobierno se preocupa de gestionar los flujos que
comienzan y terminan al margen de su autoridad, y con frecuencia de su
conocimiento. Este sistema requiere una mayor movilidad de hombres
de negocios, estudiantes, turistas o consultores dentro de la cual es
casi imposible identificar a los que desean o podran desear trabajar
sin permiso. En el campo laboral, los instintos de la vieja planificacin
de la mano de obra nacional y la autosuficiencia del suministro local
chocan con el imperativo del crecimiento econmico.
Las polticas de inmigracin se ocupaban histricamente de las
personas que se instalaban o podan instalarse en el pas, ms que de
los trabajadores transentes. En varios sentidos importantes, los transentes estaban obligados a exilarse de su pas de origen si queran
proteger su acceso al trabajo. Hoy da esta poltica, en la medida en
que se ocupa de los trabajadores migrantes (y, en muchos pases, la
reagrupacin familiar constituye todava la causa principal de la inmigracin, aunque esto est cambiando), es una forma de planificacin de
la mano de obra: estimar la demanda futura por niveles de calificacin
y fijar cuotas para el nmero de trabajadores admisibles en un determinado periodo. Este planteamiento poltico adolece de todos los aspectos
negativos de la planificacin central. Las fluctuaciones imprevistas de
una economa dinmica no pueden tenerse en cuenta (como demostr
de manera lamentable la estimacin errnea del nmero requerido de
especialistas en tecnologa de la informacin inmediatamente antes del
colapso del dot.com); son bien conocidas las demoras y los costos de
la tramitacin burocrtica .
Se nos pide constantemente que confiemos en una economa
nacional autosuficiente, como ha podido verse recientemente en el
apoyo a una poltica educativa y de formacin que haga innecesaria la
inmigracin de personal capacitado. Un aspecto significativo de este

60

Migracin sin fronteras

argumento es que presenta las otras opciones como alternativas educar


a los nacionales o fomentar la inmigracin y no como complementarias. Para llevar a la prctica este enfoque, se propuso obligar a las
empresas californianas de programas informticos a pagar un elevado
derecho por emplear a un trabajador inmigrante; el producto de este
impuesto, se dijo, se utilizara para financiar la formacin en las mismas
materias de estudiantes nacidos en los Estados Unidos. De hecho, como
observaron los empleadores, nada demostraba que la escasez de mano
de obra en los Estados Unidos fuera resultado de la falta de fondos
para financiar a estudiantes nacidos en el pas; sus preferencias por
las diversas disciplinas no estaban determinadas por la financiacin
disponible. As pues, este derecho fue considerado ms bien como un
gravamen econmicamente injustificado sobre el empleo de extranjeros.
De hecho, la preparacin para la inmigracin a gran escala de trabajadores altamente capacitados en los Estados Unidos result bastante
innecesaria, porque el colapso del dot.com demostr que, si se hubiera
convencido a los estudiantes de los Estados Unidos de estudiar programacin informtica, la tasa de desempleo sera mucho ms alta. De todo
esto parecen desprenderse dos enseanzas. Primero, hay que permitir a
los empleadores que contraten directamente, asumiendo los costos y los
riesgos de su actividad y, segundo, las polticas de enseanza y formacin no pueden estar condicionadas por fluctuaciones a corto plazo del
mercado del empleo, so pena de cometer graves errores de poltica. Ello
se debe simplemente al deseo de no utilizar la mano de obra mundial
para reducir la flexibilidad del mercado interno del trabajo, lo que, en
la poca actual, podra surtir efectos negativos en el empleo nacional.
La planificacin de la mano de obra requiere una economa cerrada
o semicerrada. En una economa abierta, los movimientos compensatorios a travs de las fronteras anulan constantemente los cambios de
poltica interna, o dan resultados contraproducentes. As pues, para
conseguir una planificacin eficaz de la fuerza laboral es necesario
controlar los desplazamientos irregulares. Por una parte, esto requerir
un nmero mucho mayor de controles internos para verificar quines
estn trabajando con un visado que no les permite trabajar o con un
permiso caducado (de hecho, parece que los gobiernos no desean enfrentarse a la hostilidad popular que entraara esta medida). Por otra parte,
las fronteras sern militarizadas, brutalizadas y criminalizadas, y con la
persecucin de los migrantes econmicos el rgimen de asilo quedar
prcticamente liquidado. En Europa y Amrica del Norte estamos a

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

61

punto de levantar de nuevo fortificaciones fronterizas con la aparicin


del terrorismo de Estado como las que dividieron Alemania Oriental
de Alemania Occidental durante la guerra fra; ahora estas fortificaciones se alzarn entre Polonia y Ucrania, Hungra y Ucrania, Espaa
y Marruecos (y, a veces, entre Francia y el Reino Unido), as como entre
Mxico y los Estados Unidos. Las fronteras fortificadas representan una
guerra permanente contra los imperativos compensatorios del mercado
del trabajo y su intento de satisfacer la demanda de trabajadores poco
capacitados, con los mismos resultados desalentadores que ha tenido la
guerra de los Estados Unidos contra los estupefacientes, que los americanos quieren consumir con tanta insistencia.
Podra parecer que la migracin temporal que ya es una fuerza
importante en los desplazamientos irregulares ofrece alguna solucin, si no existiera un prejuicio contra ella. El modelo negativo es
el programa de trabajadores invitados en Alemania durante los aos
50 y 60, que atrajo a un gran nmero de trabajadores supuestamente
temporales, a los que habra sido imposible expulsar al final de sus
contratos porque ello habra constitudo una vulneracin de sus derechos humanos. Sin embargo, no fue esto lo que ocurri. La mayora de
los trabajadores se fueron de Alemania (los datos de la emigracin no
indican cuntos volvieron a sus hogares). Los que permanecieron no
lo hicieron simplemente por sus preferencias o por presiones morales
de las autoridades alemanas, sino por el deseo de los empleadores de
retener a trabajadores (especialmente los ms experimentados) cuando
se vio claramente que no habra ms inmigrantes, con el acuerdo del
gobierno para que lo hicieran. As pues, los controles de la inmigracin
fueron esenciales, de por s, para imponer la inmovilidad el exilio
a los trabajadores invitados. Como es natural, las presiones morales
intervinieron en el proceso, al igual que la apariencia poltica negativa
de la expulsin forzosa, pero stas fueron de menor importancia que
los intereses econmicos de los participantes.
En los aos 90 se registr un rpido crecimiento de la inmigracin debido a la reagrupacin familiar y a los solicitantes de asilo. No
obstante, en trminos de poltica, el factor fundamental a finales de
este perodo fue que los pases desarrollados decidieron que no podan
competir en el campo de la tecnologa de la informacin si no disponan
de una mano de obra capacitada ms abundante, y entraron en competencia entre s para persuadir a los trabajadores de la tecnologa de la
informacin de que vinieran a trabajar con ellos. Fue una sorpren-

62

Migracin sin fronteras

dente inversin de la poltica que se haba aplicado en Europa durante


un cuarto de siglo: prohibicin de la nueva inmigracin primaria y
cambio en la importancia atribuida a la reagrupacin familiar como
criterio principal de la inmigracin (sin embargo, Canad y Australia
contrataban desde haca mucho tiempo a trabajadores con arreglo a
sus niveles de capacitacin). No obstante, la relajacin parcial en los
Estados Unidos no hizo ms que poner de relieve la desigualdad del
rgimen de migracin. Como en el sistema sudafricano del apartheid,
los blancos capacitados tenan derecho a migrar, mientras que los
trabajadores poco especializados se supona que deban permanecer
vinculados a la tierra que les vio nacer, y se les negaba la oportunidad
de huir de la pobreza.

Una pequea teora

La teora del comercio internacional se basa en la proposicin de que,


cuando hay diferencias en la dotacin de factores (materias primas,
mano de obra, capital, capacidad empresarial, etc.) entre pases o localidades, el intercambio de los factores da lugar a ganancias econmicas
desproporcionadas. Este es un hecho bien conocido en el comercio y es
la justificacin de la liberalizacin de la economa comercial mundial,
que nos permite entender las altas tasas de crecimiento de la actividad
en las zonas econmicas especiales, las regiones fronterizas, las zonas
francas, etc. Pero, puede decirse lo mismo de la migracin?
Intuitivamente, podramos responder que s y que, en consecuencia, para invertir el argumento el mantenimiento de barreras a la
movilidad de la mano de obra causa grandes prdidas a escala mundial.
Un cierto nmero de estudios han tratado de cifrar estas prdidas o,
viceversa, las ganancias derivadas de la eliminacin de los controles.
Hamilton y Whalley (1984), en un estudio pionero realizado con datos
de 1977, sugirieron, a partir de una serie de hiptesis, que las ganancias
del producto mundial bruto (en aquella poca de 7,8 trillones de dlares
de los EE UU) que se obtendran de la eliminacin de los controles a
la migracin podran situarse entre los 4,7 trillones y los 16 trillones de
dlares. Recientes clculos con cifras ms actualizadas confirman estas
estimaciones (Iregui, 2005; Moses y Letnes, 2004). El PNUD (1992,
pgs. 5758) hizo un clculo diferente, con cambios ms limitados.
Walmsley y Winters (2005) ofrecen un modelo en el que la migracin
de trabajadores al sector de los servicios de los pases desarrollados, en
una proporcin igual al 3% de la fuerza laboral de los pases desarro

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

63

llados, aportara un beneficio de 156.000 millones de dlares, repartidos


entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo; cabe comparar
este beneficio con la cifra estimada de 104.000 millones de dlares que
se derivara de un final feliz de la ronda comercial de Doha (y la cifra
aproximada de 70.000 millones de dlares de la ayuda concedida a los
pases en desarrollo por el grupo de la OCDE).
La direccin del cambio y su volumen son importantes, aunque
las cifras concretas se basen en las hiptesis adoptadas. Pero los trabajadores no son productos, en un sentido muy importante del trmino.
Pueden ser mano de obra abstracta en la economa, pero forman
parte de la sociedad (ciudadanos) y de un ordenamiento poltico
(electores, la personificacin de la soberana nacional), sin olvidar
el pequeo detalle de que tambin son seres humanos. La economa
nos ofrece una perspectiva til de algunas cuestiones desde un ngulo
limitado, pero no nos dice cmo se comportan en general las personas.
La migracin de extranjeros puede causar temores asombrosos. Es
demostrable que la dislocacin econmica causada por la inmigracin
es mucho menor que la causada por los cambios en las estructuras del
comercio o los movimientos del capital, o por los cambios internos
en la oferta de mano de obra (por ejemplo, la generacin del baby
boom de la posguerra cuando entr en el mercado del trabajo, o el
elevado nmero de mujeres que se pusieron a trabajar en el periodo
de posguerra), pero el hecho de que los migrantes son extranjeros,
hablan de un modo extrao, tienen una apariencia fsica distinta, etc.,
puede hacer que la gente se oponga a ellos, independientemente de
las prdidas reales de su bienestar.
Estas cuestiones sociales son bien conocidas, y no vamos a hablar
de ellas en este captulo. Sin embargo, los problemas del ajuste a niveles
ms elevados de movilidad han de reconocerse y, en particular, hemos
de considerar los derechos que acompaan a la ciudadana (derechos
de voto, el derecho a participar en el ejercicio de la soberana, etc.),
los grados distintos de temporalidad de los trabajadores temporales y los derechos que les asisten en esta condicin, y la transicin
entre ambos. Las cuestiones de la vivienda y los servicios plantean
problemas similares. En el pasado, con frecuencia eran los empleadores
los que daban alojamiento a los trabajadores migrantes, y a menudo
en condiciones muy malas (por ejemplo, los albergues para solteros
en la Sudfrica del apartheid), con la consiguiente disminucin de los
niveles de calidad de la vivienda para los pobres en general. En prin-

64

Migracin sin fronteras

cipio, estos problemas no se diferencian de los que plantea el mantenimiento de niveles mnimos para los nacionales (teniendo en cuenta,
en algunos casos, la existencia de prcticas culturales distintas), pero
la extranjera de los trabajadores puede complicar cualquier solucin.
En un mercado abierto de la vivienda, los inmigrantes pobres tienden
a concentrarse en zonas precarias, por lo que, de un modo bastante
irracional, se les acusa de esta misma precariedad. En principio la
situacin tampoco es distinta para los pobres del pas, pero la xenofobia
y la calidad de los dirigentes polticos pueden convertir estas cuestiones en problemas polticos insolubles, y no solamente en problemas
de calidad de lavivienda.
No obstante, haya o no xenofobia, los problemas emergentes del
suministro de mano de obra van a crear una cierta confrontacin entre
las diferentes dimensiones de la percepcin y el debate. Tomemos a
Europa como ejemplo.

El mercado del trabajo en Europa:


la oferta de trabajadores

A este respecto podemos citar un cierto nmero de factores pertinentes:


1. En el medio siglo prximo el volumen de la fuerza laboral europea
va a disminuir; en 2005, la mano de obra se contraa en ms de
un tercio de las regiones europeas. El proceso de contraccin se
acentuar a medida que se jubile la generacin del baby boom
de la posguerra.
2. Sin embargo, en esta proyeccin hay otras indicaciones que muestran una contraccin ms espectacular del tiempo de trabajo
disponible en la oferta:
i. Una proporcin creciente de la vida laboral (definida como
los aos comprendidos entre los 15 y los 60/65) se dedica a
la educacin y la formacin, lo que reduce simultneamente
el tiempo disponible para el trabajo y limita radicalmente el
nmero de personas disponibles para empleos que requieren
una educacin no universitaria;
ii. Una parte importante de la fuerza laboral existente no se
dedica a trabajos remunerados o registrados, sino que se ha
jubilado pronto, vive con pensiones de discapacidad o se ha
retirado del trabajo por otras razones. El volumen de esta
mano de obra infrautilizada oscila entre el 18% y el 22% de

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

65

la fuerza laboral en Suecia, y el 40% en Italia. No se trata


necesariamente de desempleados. Un rasgo caracterstico de
las sociedades cada vez ms ricas es que las personas pueden
permitirse trabajar menos. Por otra parte, estos trabajadores
quizs estn trabajando en la economa negra o en otros
sectores de los que no hay constancia estadstica, o acaso
hagan trabajos no remunerados, ocupndose de los ancianos,
los jvenes, los discapacitados, etc.;
iii. La disparidad entre la produccin de los sistemas nacionales
de formacin y las demandas de una economa nacional en
rpida reestructuracin se ve agravada por las lagunas cada vez
mayores en la reconfiguracin de los sistemas de formacin.
iv. La riqueza creciente tiende a reducir la duracin del trabajo,
en aos, semanas o das.
En algunos casos estas tendencias coinciden con altos niveles de desempleo (y especialmente de desempleo a largo plazo), lo que es una seal
de disparidad entre la demanda y la oferta de mano de obra (o tambin
de la falta de trabajadores complementarios poco calificados). En la
Unin Europea, esto hace que coexistan zonas de gran escasez de
mano de obra con zonas de alto nivel de desempleo (o de no empleo).
Adems, los europeos no parecen dispuestos a trasladarse de un pas
a otro de Europa, o por lo menos no en nmero suficiente. Las cifras
de la proporcin entre los migrantes internos y la poblacin en 1999
no superaban el 0,2%.
La combinacin de un dficit creciente de mano de obra con una
infrautilizacin significativa de la fuerza laboral existente es especialmente nociva. Es difcil calcular los dficit de mano de obra, pero en
el informe SOPEMI de la OCDE de 2003 hay algunas estimaciones
para los aos 20002003 (pgs. 124125). Es interesante observar que,
a diferencia de lo que piensan los gobiernos respecto de las penurias que
han de tratar de resolver, la escasez de trabajadores de bajas cualificaciones es la ms frecuentemente mencionada. En muchas actividades
con una elevada tasa de vacantes, el promedio cada vez ms elevado de
la edad de los trabajadores, que hace prever una alta tasa de jubilaciones
a corto plazo, refleja el hecho de que no se han contratado nuevos
trabajadores en nmero suficiente, a pesar del aumento de los niveles
salariales relativos.

66

Migracin sin fronteras

A corto plazo, los dficit ya estn afectando el rendimiento de


la economa europea y la capacidad de los gobiernos de alcanzar los
objetivos actuales, con el consiguiente empeoramiento de las perspectivas electorales.
A plazo medio el panorama es mucho peor. El envejecimiento,
sumado a los otros factores mencionados, reducir an ms el volumen
de la poblacin laboral al tiempo que aumenta la demanda de servicios
relacionados con la edad, de alta densidad de mano de obra.

Respuestas de los gobiernos

A pesar de los peligros de una reaccin poltica negativa, los gobiernos


han hecho algn intento de plantear el debate del aumento de la edad
de jubilacin, reducir los desincentivos del trabajo (alentando a las amas
de casa a que busquen empleo e incitando a las que han salido del
mercado del trabajo a que regresen a l), hacer que sea ms costoso
dejar el trabajo, aumentar el nmero de servicios de formacin para
satisfacer las necesidades de las ocupaciones de nivel medio e incrementar la productividad. En el programa de Lisboa se fij un objetivo
consistente en el aumento del 70% de las tasas europeas de participacin
para el ao 2010.
Sin embargo, aunque los dficit son urgentes e inmediatos, las
soluciones llevan mucho ms tiempo. As pues, simultneamente a
las medidas mencionadas se han introducido cambios para facilitar la
expedicin de permisos temporales de trabajo, y no solamente para los
trabajadores muy capacitados. Hay programas para los trabajadores
agrcolas estacionales, las vacaciones, la experiencia en el trabajo, los
trabajadores por contrata y los trabajadores de allende la frontera. Lo
que es ms importante, el principio de que los trabajadores migrantes
pueden emplearse de nuevo se ha establecido en la prctica, aunque
los dirigentes polticos todava no han intentado convencer a sus electores.2
No obstante, los cambios que se estn introduciendo sern insuficientes para hacer frente a las penurias futuras, mxime teniendo en
2. Como dice Papademetriou (2003, pg. 9): Una de las (fascinantes) paradojas
que se dan en esta cuestin es la de ver cmo los principales dirigentes polticos,
que han tratado de absorber los impulsos xenfobos de una minora adoptando
retricas y polticas restriccionistas, harn frente al hecho, que empieza a ser
visible, de que los inmigrantes son cada vez ms indispensables desde el punto
de vista demogrfico y econmico.

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

67

cuenta la intensificacin de la competencia en relacin con algunos


tipos de trabajadores, como por ejemplo las enfermeras de Filipinas,
Bangladesh y el Caribe.
La bsqueda de mano de obra tampoco es necesariamente
compatible con otras prioridades del gobierno. El plan de vacaciones
trabajando en el Reino Unido, destinado inicialmente a los antiguos
dominios de la Commonwealth pero que ahora se ha ampliado, entra
en conflicto con el compromiso de la poltica britnica de ayuda de
no contratar a trabajadores capacitados de nivel medio en los lugares
donde stos escasean, por ejemplo en Sudfrica. Adems, las cuotas
para determinadas ocupaciones no permiten la inclusin de actividades
no especficas de trabajo autnomo. Los inmigrantes estn excesivamente representados en el trabajo por cuenta propia (OCDE, 2002,
pg. 65) y es bien sabido que han salvado de la extincin a los negocios
de venta al por menor, las pequeas tiendas, las agencias de noticias y
los cafs, en los barrios pobres de las grandes ciudades y en las ciudades
de provincia, y ahora parecen estar haciendo lo mismo en las localidades rurales (segn se informa, Grecia es un ejemplo destacado de
este ltimo fenmeno). Estos trabajadores no estn incluidos en las
cuotas actuales.
Europa y Amrica del Norte aspiran a ser proveedoras de servicios
de alto nivel tcnico y de tecnologa innovadora para el resto del mundo.
Sin embargo, como observbamos ms arriba, aunque los sectores de
bajo nivel tcnico puedan reinstalarse en los pases en desarrollo, la
economa de alto nivel tcnico necesitar un mnimo de servicios auxiliares de bajo nivel tcnico y no comercializables para ser eficaz, desde
el personal de limpieza hasta la venta al por menor, la construccin,
el transporte y los servicios domsticos y de asistencia a los enfermos.
Incluso en este caso extremo, de lo que se trata es de que estos servicios
estn al alcance de la masa de la poblacin sin imponer un alto nivel
de tributacin que, aunque sea polticamente posible, promovera la
emigracin de los trabajadores capacitados y de los negocios. En la prctica, el resultado no estar tan claramente definido, ya que la migracin
irregular subsanar los dficit que provoquen los costos incidentales.

La migracin y los pobres

Muchos estudios econmicos sobre la migracin insisten en que los


empleadores y las clases ms pudientes (que pueden permitirse servicio
domstico, etc.) se aprovechan de la inmigracin de trabajadores de

68

Migracin sin fronteras

bajas cualificaciones, y que los que salen perdiendo son los trabajadores
nativos mal pagados. Sin embargo, si reflexionamos veremos que esto no
es as. Podemos hacer dos observaciones pertinentes a este respecto:
1. Un gran nmero de estudios que utilizan datos de los Estados
Unidos han constatado que el aumento de la inmigracin no surte
efectos, o sus efectos son insignificantes, en los niveles salariales y
de empleo de la poblacin nativa (vase, por ejemplo, Greenwood
et al., 1997). Cuando se producen pequeos efectos negativos,
tienden a afectar a las anteriores cohortes de inmigrantes, ms
que a los pobres histricos de los Estados Unidos. Esto puede
atribuirse a que los migrantes se desplazan a zonas de escasa mano
de obra donde los salarios aumentan en todo caso, de manera que
su efecto no se refleja en el movimiento general. No obstante,
hay sobradas indicaciones de que los inmigrantes no capacitados
hacen los trabajos que los nativos, aunque estn desempleados,
no quieren hacer; ms que competir con la poblacin nativa,
los nuevos inmigrantes de bajas cualificaciones compiten con los
anteriores inmigrantes de esta misma categora. En tal caso, los
inmigrantes ocupan vacantes no porque sean mano de obra ms
barata por lo general no parece que sea as sino porque son los
nicos trabajadores disponibles (como ocurre con los trabajadores migrantes estacionales en algunos sectores de la agricultura
europea).
Por otra parte, algunos estudios han determinado el impacto
de la inmigracin en el aumento del empleo de los trabajadores
nativos complementarios: la presencia de trabajadores extranjeros
no cualificados aumenta la demanda de supervisores y capataces
nativos, trabajadores cualificados y personal tcnico, conductores
de camiones, etc. An son menos las estimaciones de los efectos
de multiplicacin de los gastos de los inmigrantes en la demanda
de vivienda, mobiliario, alimentacin, transporte, etc.
Borjas (1999), junto con otros autores, ha modificado la naturaleza de este debate al sugerir que los trabajadores nativos no
cualificados se anticipan a menudo para evitar la competencia,
abandonando los sectores de la economa o las zonas geogrficas
donde es probable que se produzca (a este respecto se ha hablado
mucho del equilibrio cambiante entre la migracin nacional y
extranjera de trabajadores de bajas cualificaciones en California).
Borjas afirma que los estudios locales del impacto del aumento

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

69

de la inmigracin subestiman considerablemente sus efectos, que


slo pueden evaluarse a nivel nacional. El argumento es ingenioso
y est bien presentado, y puede tener alguna validez, pero los
defectos de la investigacin emprica no nos permiten llegar a una
conclusin decisiva y, en consecuencia, dista mucho de haber un
consenso a este respecto entre los especialistas en la migracin
(vase Anderson, 2000; Bhagwati, 1999).
2. No obstante, si hacemos extensivo el estudio al consumo y los
precios, la intuicin nos dice que este argumento es falso. Por
ejemplo, los trabajadores inmigrantes en la agricultura provocan
un descenso de las importaciones y facilitan la supervivencia
de los pequeos agricultores y la economa rural, as como la
disminucin de los precios de los alimentos. Los principales
beneficiarios de este fenmeno son los pobres (que gastan una
proporcin mayor de sus ingresos en alimentos). Los trabajadores inmigrantes del sector manufacturero, la construccin, el
transporte pblico y otros sectores causan efectos similares. Las
mujeres pueden trabajar fuera del hogar en empleos pagados si
existen servicios de atencin de la infancia y de limpieza, y a
menudo son otros inmigrantes los que proporcionan estos servicios a precios asequibles. En algunas regiones los inmigrantes
han salvado del cierre las pequeas tiendas de barrio en las zonas
ms pobres de las grandes ciudades y en las ciudades de provincia,
como decamos ms arriba, y estn empezando a hacerlo en las
zonas rurales. Adems, la mano de obra inmigrante es fundamental para los servicios pblicos de salud, particularmente en
los distritos ms pobres de nuestras grandes ciudades. En efecto,
los desfavorecidos pueden ser los principales beneficiarios de la
inmigracin de trabajadores no cualificados o semicualificados,
y son los que ms sufriran si se redujera el suministro de estos
trabajadores. Los que estn en mejores condiciones econmicas
pueden permitirse prescindir de los servicios de la mano de obra
inmigrante. Como es natural, podra aducirse que hay que pagar
salarios que induzcan a los trabajadores nativos a hacer estos
trabajos, y que esto podra hacerse sin aumentar los impuestos
hasta un nivel equivalente a un suicidio electoral, o subiendo
tanto los precios que los servicios seran prohibitivos para los
pobres. Sin embargo, la veracidad de este argumento est an
por demostrar.

70

Migracin sin fronteras

La migracin y los pases en desarrollo

Es un hecho bien conocido pero no estar de ms repetirlo que el


persistente proteccionismo del comercio mundial reduce el potencial de
empleo en los pases en desarrollo, y que esto puede afectar a la propensin
a migrar para trabajar en otros pases. Esto es ms cierto en la agricultura
que en ningn otro sector; en el caso ms notorio, la Poltica Agrcola
Comn no slo priva a los exportadores de los pases en desarrollo de los
mercados europeos, sino que adems les impide el acceso a otros mercados
subvencionando las exportaciones a los pases del Tercer Mundo (y esto
se consigue aumentando los precios de los alimentos en Europa, con
gravsimas consecuencias para los consumidores ms pobres).
A las prdidas de empleo causadas por el proteccionismo pueden
aadirse las experimentadas como consecuencia de la emigracin de los
trabajadores. stas alcanzan su nivel mximo en el caso de los trabajadores muy capacitados, y el efecto se multiplica cuando estos trabajadores
abandonan el pas permanentemente, o durante la mayor parte de sus
vidas laborales, privando al pas en desarrollo de insumos tcnicos (y la
productividad del trabajador medio est estrechamente relacionada con
el nivel medio de cualificaciones del conjunto de la mano de obra), del
empleo complementario de personal menos cualificado y de los impuestos
que de lo contrario pagara el emigrante. Si los conocimientos tcnicos del
emigrante se adquirieron con subvenciones pblicas, este dinero tambin
se pierde (en lo relativo al caso de la India, vase Desai et al., 2003).
Las remesas que envan los trabajadores a los pases de origen
representan una cierta compensacin. Pero se obtendra un beneficio
mucho mayor si los trabajadores emigrantes regresaran a sus pases de
origen con los nuevos conocimientos adquiridos. Los trabajadores de
bajas cualificaciones que viajan sin sus familias han tendido siempre
a regresar; estos trabajadores van al extranjero principalmente para
mejorar su situacin en el pas de origen. Esta tendencia se reduce
considerablemente si los controles de la migracin son ms estrictos;
cuanto ms elevados son los costos de acceder al trabajo, mayor es la
tendencia a instalarse en el pas para asegurarse el acceso al trabajo.3 Por
3. Esto puede verse en los datos estadounidenses compilados a raz de la imposicin
de controles ms estrictos en las fronteras del Sur del pas despus de 1986
(Massey et al., 2002; Cornelius, 2001). El regreso de los trabajadores griegos
invitados en Alemania cuando Grecia ingres en la Unin Europea, lo que
garantiz el derecho de los griegos a volver a trabajar en el extranjero, nos lleva
a la misma conclusin (Constant y Massey, 2002, pg. 6).

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

71

otra parte, hay indicaciones aisladas de que ha aumentado la propensin de los trabajadores muy cualificados a regresar a Asia, aunque
no a frica. La reforma y la estabilizacin de los pases de origen son
evidentemente un factor fundamental. No obstante, dada la relativa
abundancia de mano de obra en los pases en desarrollo, los niveles de
vida de los trabajadores muy cualificados, con sueldos mucho ms bajos
que los que se pagan en los pases desarrollados (aunque no tanto si se
calculan con arreglo a la paridad de la capacidad adquisitiva), pueden
ser muy superiores. El establecimiento de servicios de investigacin de
alto nivel en los pases en desarrollo acenta la tendencia a regresar al
pas (o, desde luego, a no irse de l). Existen numerosos planes nacionales e internacionales de apoyo al regreso de los trabajadores (International Migration, 2002), pero puede hacerse ms para eliminar las
anomalas existentes que obligan a los migrantes a instalarse en sus
nuevos pases como condicin para encontrar trabajo, y que debilitan el
trabajo social de los migrantes en sus pases de origen. Los programas
de ayuda pueden contribuir a financiar la preparacin de los migrantes
para su regreso, y a emplear a los migrantes repatriados como agentes
de desarrollo, dedicando estos fondos a la creacin de nuevas empresas.
En tal caso, la mayora de los migrantes veran la migracin como una
parte importante de su educacin, que mejorara sus conocimientos
tcnicos y su experiencia de trabajo, y no solamente como una oportunidad de ganar dinero.4
El problema de la migracin a los pases desarrollados quiz solo
sea temporal. Las actuales proyecciones demogrficas hacen pensar que
en los prximos 50 aos la gran mayora de los trabajadores del mundo
estarn concentrados en los pases en desarrollo. Es de esperar que esto
vaya seguido de la concentracin de los sectores comerciales de todo el
mundo, empezando por aquellos que son ms sensibles a los costos de
la mano de obra. No es concebible que los flujos migratorios entre los
pases desarrollados y los pases en desarrollo, aunque sean completamente libres, se produzcan a una escala suficiente para cambiar de modo
significativo este proceso. Cabe esperar tambin que la concentracin de
los pases desarrollados en las actividades de investigacin y desarrollo
y en la calidad de la vida se complemente con la concentracin de las
4. En la Edad Media los aprendices alemanes estaban obligados a viajar dentro de
su pas e incluso al extranjero a fin de perfeccionarse y obtener su acreditacin
como artesanos.

72

Migracin sin fronteras

actividades manufactureras y de servicios en los pases en desarrollo.


Podra muy bien suceder que a mediados del siglo prximo, a medida
que surge una economa mundial integrada, los flujos de migracin
disminuyan o incluso cambien de sentido.

Soluciones

La solucin ms evidente a los problemas del sistema actual consiste


en aceptar la inevitable integracin de los pases desarrollados en un
mercado mundial de la mano de obra, y avanzar hacia un sistema de
libre migracin y fronteras abiertas. En tal caso, los empleadores contrataran a trabajadores en el extranjero, como lo hacen en sus propios
pases, y asumiran los riesgos y los costos de los errores cometidos al
evaluar sus futuras necesidades de mano de obra. El papel del gobierno
se limitara a hacer extensivas a los trabajadores extranjeros sus actuales
responsabilidades en materia de regulacin del empleo. Por el momento,
los intermediarios y los agentes privados organizan la contratacin
regular e irregular y el desplazamiento de los trabajadores, de modo
que la infraestructura social bsica para este cambio existe. Este sistema
eliminara la migracin irregular y absorbera a la gran mayora de los
solicitantes de asilo, que empezaran a trabajar de inmediato y no se
veran obligados a recurrir a la ayuda pblica (esto no sera as con los
solicitantes de asilo que no estuvieran capacitados para trabajar, pero
el problema sera mucho menos grave de lo que es ahora).
Amenazara la contratacin directa de los empleadores el mantenimiento de niveles aceptables de paga y condiciones de trabajo, por la
competencia entre empleadores para disminuir los costos? En principio
estos problemas no son ms graves que los que se plantean a los trabajadores nativos de bajas calificaciones. Es ms, pueden serlo incluso
menos, ya que los trabajadores migrantes deberan trabajar con un
contratotipo para un determinado periodo, aprobado por el gobierno.
Estos contratos-tipo deberan verificarse y someterse al control de los
gobiernos tanto de origen como de destino, as como de los sindicatos
pertinentes y las ONG. Desde luego no hay ningn sistema absolutamente seguro, ni para los trabajadores nativos ni para los extranjeros,
pero al hacer que este empleo sea completamente explcito se obtiene
una cierta base para la reglamentacin, mientras que en la actualidad
con la migracin irregular no existe esta posibilidad.
Con todo, las necesidades inmediatas de los pases en desarrollo
respecto del regreso de sus trabajadores migrantes, junto con el temor

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

73

de una proporcin considerable del electorado europeo a verse invadido por extranjeros, hacen pensar que, si bien el objetivo debera ser
el mismo, necesitamos un dispositivo de transicin, como solucin B,
para que los gobiernos puedan retirarse del sistema si lo desean. No es
ste el lugar adecuado para describir estos dispositivos de transicin, y
adems hay un nmero cada vez mayor de planes en este sentido (vase
por ejemplo Veenkamp et al., 2003; Harris, 2003 [Apndice]; Ghosh,
2000). Sin embargo, pueden hacerse algunas observaciones respecto
de las revisiones del sistema actual:
1. La primera indicacin de importancia es que, en principio,
todas las migraciones deberan ser temporales, aunque algunos
migrantes pidan quedarse ms tiempo. Hay pruebas abrumadoras de que las poblaciones son relativamente inmviles, pero
una reducida proporcin desea migrar como medio de ampliar
su experiencia y ganar suficiente dinero para mejorar su situacin en el pas de origen. Como es natural, las condiciones
negativas en el pas de origen pueden hacer inclinar la balanza
a medida que el emigrante se acostumbra a la vida en el pas de
destino pero, incluso en este caso, es sorprendente la resistencia
del sentimiento de lealtad al pas de origen y la esperanza de
regresar a l. Se ha afirmado que las reglamentaciones de la
inmigracin (y el costo creciente de cruzar las fronteras), y las
presiones que pueden ejercer los gobiernos sobre los asentamientos de los migrantes pueden cambiar la situacin, obligando
a los migrantes a exilarse. La presin en favor de la asimilacin,
forzada o voluntaria, es una consecuencia de la preocupacin por
instalarse; pero si los migrantes pudieran ir y volver en libertad,
la asimilacin obligatoria sera una grave amenaza para los derechos humanos de los emigrantes que no desean incorporarse en
absoluto a la sociedad receptora, sino simplemente trabajar para
volver a su pas de origen con un nivel de cualificacin ms alto y
con ahorros (desde el punto de vista del migrante, la asimilacin
podra convertirse en un costo adicional). Desde luego, el acceso
a la seguridad social tambin puede ser un factor decisivo, pero
podran tomarse medidas para reducir su impacto (por ejemplo,
eximiendo prcticamente a los migrantes de las contribuciones
y las prestaciones de la seguridad social, o bien acumulando
las prestaciones, que se pagaran en el pas de origen al final
del periodo de trabajo, etc.). Siempre quedarn problemas por

74

Migracin sin fronteras

resolver, pero no hay que dejar que estos problemas nos deven
de la cuestin de principio.
El trabajo temporal puede contribuir a restablecer la
igualdad de trato entre los trabajadores cualificados y los no
cualificados. Aunque se supone que la mayora de los migrantes
desean regresar al hogar, a condicin de que haya posibilidades
futuras razonables de trabajar en el extranjero, no hay que hacer
nada para debilitar su deseo de regresar sin ninguna clase de
coercin. Algunos planes actuales ofrecen incentivos adicionales, como dedicar parte del sueldo a constituir una reserva
en la moneda del pas de origen, que se percibira al regreso (o
posiblemente aadir una prima y/o el reintegro de los pagos de
la seguridad social). He mencionado la posibilidad de que los
programas de ayuda financien la formacin y ofrezcan fondos
para emprender negocios al regreso. Si se organiza un sistema
bien administrado de migracin circulatoria, las solicitudes para
permanecer ms tiempo en el pas podran considerarse con
generosidad.
2. La migracin irregular es ante todo una respuesta a la demanda
de trabajadores (aunque puede verse precipitada por factores de
impulsin), de modo que, por lo general, los migrantes van a
ocupar empleos identificados previamente (o se dirigen a agentes
que controlan estos empleos), y tienen tasas muy elevadas de
participacin y tasas bajas de desempleo. En consecuencia, debe
organizarse la expansin del sistema de permisos de trabajo de
modo que acabe con la migracin irregular. Sin embargo, esto no
puede hacerse mediante controles gubernamentales de la contratacin, sobre la base de estimaciones de la demanda futura de
mano de obra. No slo estas estimaciones seran errneas en una
economa dinmica, sino que tampoco pueden ajustarse fcilmente a las predicciones del tipo de la demanda que pueden satisfacer los migrantes irregulares. Todo sistema que desee responder
a las necesidades econmicas tiene que prescindir de la idea de
fijar cuotas anuales de trabajadores y confiar en la iniciativa de
los empleadores de contratar a sus propias expensas el nmero
de trabajadores que necesiten, aunque esto se haga bajo la supervisin gubernamental para asegurar que las condiciones bsicas
de trabajo y de paga de esos trabajadores no perjudican la oferta
local alternativa de mano de obra y son bien conocidas por los

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

75

trabajadores migrantes antes de salir de su pas, y que se tomen


medidas eficaces para garantizar el regreso de los trabajadores
y su seguridad social durante el periodo en que trabajen en el
pas de destino.
3. En este captulo no hemos tratado de la reagrupacin familiar
de los inmigrantes, que plantea problemas de poltica bastante
distintos. Por lo general, con la globalizacin cabra esperar una
mayor movilidad e intercambios crecientes entre los ciudadanos
de un pas que viven en ese pas o en el extranjero (la actual
polis) y los que trabajan en este pas o contribuyen a su produccin desde el extranjero (la economa). De ser as, el movimiento
de reagrupacin familiar aumentar inevitablemente y, si se quiere
asegurar el bienestar del pas, convendr facilitarlo.
4. La prohibicin de trabajar para los solicitantes de asilo sea por un
periodo de seis meses o, como ocurre en algunos pases, hasta que
sus solicitudes hayan sido aceptadas o desestimadas es una de las
fuentes ms visibles de tensin social. La acusacin combinada
de haber entrado irregularmente en el pas ( en muchos casos es
el nico medio que tienen de entrar) y de vivir de la seguridad
social (porque tienen prohibido trabajar) parece concebida casi
deliberadamente para provocar la mxima xenofobia. Con un
sistema de permisos de trabajo ampliado que elimine la migracin irregular, los solicitantes de asilo que estn en condiciones
de trabajar podran solicitar un trabajo, si las circunstancias lo
permiten, antes de llegar al pas; si esto no es posible, podra
concedrseles un permiso temporal de estancia en el pas hasta
que encuentren trabajo. Parte de los fondos que se dedican actualmente a la ayuda a los solicitantes de asilo podra destinarse, en
tal caso, a proporcionar ayuda a corto plazo a los que no pueden
trabajar.
Extremar el aumento de la migracin temporal de trabajadores de
bajas cualificaciones del Sur al Norte la polarizacin entre los dos? En
la hiptesis ms amplia, la capacidad de los pases en desarrollo de
obtener ms ingresos mediante la emigracin temporal de trabajadores
reducira esta polarizacin, y este efecto se vera intensificado si los
trabajadores regresaran con un mayor nivel de conocimientos tcnicos
y de ahorros, que podran dedicarse al fomento de la economa en su
pas de origen. Si este proceso forma parte de una reordenacin de la

76

Migracin sin fronteras

economa mundial, caracterizada por la transferencia de una gran parte


de los servicios mundiales comercializables de manufactura y servicios
a los pases en desarrollo, los actuales dispositivos podran considerarse
solamente de transicin, en la va hacia el establecimiento de un orden
mundial mucho ms equitativo. Por otra parte, la poltica contraria
impedir que los pobres escapen de la pobreza mediante la migracin
aunque sea posible (lo que es dudoso), incrementara considerablemente
las desigualdades en el mundo.

Conclusin

El sistema actual aplicado a todos los trabajadores, excepto los ms


cualificados, es opaco y costoso en comparacin con los beneficios
que reporta. Existe un mercado mundial de la mano de obra, pero
no funciona con la transparencia requerida para dar a cada trabajador
el trabajo que le corresponde. Los gobiernos operan como grandes
compradores monopsonistas, mientras que las agencias privadas
contratan y distribuyen migrantes irregulares sin someterse a la competencia abierta, que revela el costo/valor marginal del trabajo propuesto.
En estas circunstancias, la criminalizacin es inevitable. Un mercado
global de la mano de obra requiere un intercambio global en el cual las
escaseces reales en muchos lugares distintos puedan compensarse con
la inmensa diversidad de los que ofrecen trabajo, y en el que los niveles
salariales reflejen estas escaseces.
Si los pases desarrollados no pueden establecer un orden aceptable en materia de migracin, se corre el peligro de que sus dirigentes
polticos sigan tratando de explotar el problema con fines xenfobos,
que impidan el crecimiento de los pases en desarrollo (independientemente de los programas de ayuda que se organicen), que no dejen
entrar a los pobres, sea cual sea el costo para los derechos civiles de
sus propios ciudadanos y el nmero creciente de migrantes irregulares
(creciente porque la escasez de la oferta de trabajadores poco calificados
ir en aumento), y que reduzcan el bienestar social de sus ciudadanos
ms pobres. En este caso, como en otros muchos, el proteccionismo
trata de obtener, estrilmente, beneficios para una minora a expensas
del resto del mundo, y en particular de los pobres.

Factores econmicos y polticos de la libre circulacin de las personas

Bibliografa

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Captulo 3

Las fronteras de la movilidad


Catherine Wihtol de Wenden

Introduccin

Un mundo sin fronteras: es un objetivo a incluir en la lista de los principales problemas con que se enfrenta la humanidad, o simplemente
otra meta ilusoria para el siglo XXI?
En los ltimos aos del siglo XX, una serie de perturbaciones
influyeron en la migracin internacional, haciendo de ella una de las
cuestiones candentes de nuestro tiempo. Hace 25 aos estaba muy
extendida la creencia en el fin de la era de la migracin masiva; se crea
que los inmigrantes volveran a su hogar, que el desempleo hara que
la mano de obra nacional ocupara los empleos de los inmigrantes, y
que la migracin iba a ser restringida. La nica de estas predicciones
que se ha cumplido es la tercera. La presin migratoria ha seguido
siendo elevada, a pesar de las polticas de disuasin aplicadas en todo
el mundo; las solicitudes de asilo se han disparado, y regiones que
antes estaban rodeadas de altos muros se han vuelto a abrir con el fin
del bloque comunista. Se han creado redes transnacionales a ambos
lados de las fronteras estatales, facilitando no slo el comercio sino
tambin la migracin irregular. Gracias a la globalizacin, los pobres
han descubierto la riqueza del Norte y han comprendido que, si sta
no viene a ellos, son ellos los que habrn de ir a buscarla (aunque pocas
veces emigran los ms pobres).
La migracin ser sin duda alguna una cuestin vital en las negociaciones internacionales del siglo entrante. El mundo cambia muy
rpidamente, y tambin cambian rpidamente los flujos migratorios y las

80

Migracin sin fronteras

propias fronteras. Sin embargo, tanto los gobiernos como las poblaciones
parecen ignorar la nueva situacin, y justifican los controles fronterizos
estrictos con la idea de que los pases ricos resultaran perjudicados
por la invasin de los pueblos ms pobres del Sur. Mientras que la
libertad de comerciar y hacer negocios se acepta casi universalmente,
la libertad de viajar, instalarse y trabajar en otro pas todava se niega
con vehemencia, tanto en principio como en la prctica. Pero cerrar las
fronteras no es una opcin realista, y abrirlas sigue siendo un ideal. La
pregunta ahora es: qu restricciones pueden aplicarse al principio de la
libertad de circulacin sin limitar la democracia? Este es un dilema que
pocos pases occidentales han tratado de resolver hasta nuestros das.
En este captulo explicaremos primero cmo, en los 15 ltimos
aos, la globalizacin de la migracin ha planteado cuestiones acerca
de la conveniencia de cerrar las fronteras y ha fomentado el examen
del derecho a la movilidad, y consideraremos despus los intercambios
transnacionales que se estn produciendo, los cambios que afectan a la
soberana de los Estados, y las nuevas barreras que se elevan a ambos
lados de las fronteras de todo el mundo. Por ltimo, examinaremos
la idea del derecho a la movilidad, que se considera cada vez ms un
elemento central de la concepcin moderna de los derechos humanos
y un importante instrumento para la democracia, la ciudadana y la
lucha contra todas las formas de discriminacin. Las violaciones de los
derechos humanos causadas por el cierre de las fronteras, y el hecho de
que los migrantes pongan en peligro sus vidas para entrar en los pases
democrticos, exigen una urgente consideracin de este derecho a la
movilidad.

La globalizacin de los flujos migratorios


y sus efectos en las fronteras
Los nuevos factores de la movilidad

Si definimos la globalizacin como un proceso de internacionalizacin


que hace que las barreras sean menos rgidas y las naciones estn ms
prximas o sean ms accesibles entre s, dando lugar a un aumento de la
comunicacin, a la creacin de redes y a la interdependencia transfronteriza, parecera que los flujos migratorios ya han entrado a formar parte
de este proceso. La migracin es, desde luego, un fenmeno de dimensiones polticas, econmicas, sociales y culturales globales, que podra
muy bien socavar el sistema mismo de las naciones-Estado, dando lugar

Las fronteras de la movilidad

81

a redes multipolares, transnacionales, transcontinentales y regionales,


nuevas o reconstituidas, y haciendo del problema del desplazamiento
de las personas un desafo estratgico internacional importante.
Hasta hace muy poco, la migracin se limitaba a un reducido
nmero de pases receptores y regiones de origen, a menudo conectados
entre s por un pasado colonial. As pues, la globalizacin de los flujos
migratorios es un fenmeno relativamente nuevo (Wihtol de Wenden,
2003). A finales de los aos 80 aparecieron nuevas modalidades de
migracin, caracterizadas por nuevas formas de movilidad y por la
migracin de personas de zonas geogrficas donde pocas veces se haban
producido vastos movimientos de poblacin, particularmente en Asia
Central y Oriental, en Europa Oriental y en frica Central. Hay varias
razones que explican este fenmeno:
1. Los factores de atraccin son hoy da ms fuertes que los que
impulsan a los emigrantes a abandonar sus pases de origen. A
pesar de las desigualdades cada vez mayores entre el Norte y
el Sur, actualmente lo que genera la migracin no es tanto la
presin demogrfica como el deseo de vivir en Europa o en un
pas occidental; esta tendencia es alimentada por la propagacin
de la sociedad de consumo y la democracia, a las que los medios
de comunicacin confieren una mayor proximidad. Mientras que
en los aos 60 los campesinos analfabetos solan emigrar en masa,
hoy da los migrantes tienden a pertenecer a las clases medias
urbanas educadas que desean un mayor bienestar econmico, y
tambin poltico, social y cultural.
2. En las dos ltimas dcadas hemos visto cmo los pasaportes se
conseguan con ms facilidad, incluso en pases con regmenes
autoritarios, con la excepcin de los pocos pases donde todava
se conceden con cuentagotas (en particular, China, la Repblica
Democrtica Popular de Corea y Cuba). Esto ha permitido que
las personas salgan con ms facilidad de sus pases, aunque las
restricciones (aplicadas mediante controles fronterizos y visados)
para entrar en los pases ricos son cada vez ms severas.
3. El masivo aumento de los solicitantes de asilo en todo el mundo,
que ya no se limitan a unas pocas regiones problemticas, ha
elevado el nmero de refugiados a niveles sin precedentes (en
la regin de los Grandes Lagos de frica, Asia del sudeste, los
Balcanes, el Cercano Oriente o el Oriente Medio, y en la regin
del Caribe).

82

Migracin sin fronteras

4. La rpida creacin de redes transnacionales explica en gran


medida algunos movimientos migratorios, en particular en
China, Rumania, los Balcanes o frica Occidental. Esta forma
de migracin, a menudo clandestina, se ve obstaculizada por los
controles del Estado, pero sus protagonistas se aprovechan incluso
de la existencia de las fronteras en incluso consiguen tener unas
vidas ms prsperas.
5. La migracin de ida y vuelta es cada vez ms frecuente, porque
los migrantes ya no se instalan permanentemente en un pas, sino
que permanecen en l temporalmente para ocupar una situacin
mejor cuando vuelven al pas de origen. Esto puede observarse en
los intercambios entre la Europa Oriental y la Europa Occidental
(despus de la cada del muro de Berln), pero tambin entre el
Norte y el Sur, y entre los pases del Sur.
6. La creacin de grandes zonas regionales de libre comercio TLC
(Tratado de Libre Comercio en Amrica del Norte entre los
Estados Unidos, Canad y Mxico), MERCOSUR (Mercado
Comn del Sur), CEDEAO ( Comunidad Econmica de Estados
de frica Occidental), la Alianza Euromediterrnea, la Unin
Europea y el Mercado del Trabajo de los Pases Nrdicos facilita
la circulacin de mercancas, personas e ideas. Aunque algunos de
estos acuerdos de libre comercio prevn la libertad de circulacin
y asentamiento, hasta ahora slo la Unin Europea ha reconocido
institucionalmente la movilidad de las poblaciones.
Estos factores son sintomticos de un nuevo orden mundial, que no slo
es resultado del final de la guerra fra y de los nuevos conflictos regionales y globales, sino que se caracteriza por diferencias y brechas econmicas, sociales, polticas y culturales cada vez amplias. La aparicin de
pasos fronterizos altamente simblicos para personas y mercancas da
una idea de estas disparidades: Ro Grande entre Mxico y los Estados
Unidos; Gibraltar, las Islas Canarias y las islas frente a la costa de Sicilia
entre frica del Norte y Europa; Brindisi o Vlores entre Italia, Grecia
y Albania; Sangatte y el eurotnel que conecta Francia con el Reino
Unido, o la antigua frontera Oder-Neisse entre Alemania y Polonia.
Los pases estn ms prximos gracias a la disminucin de los costos
de transporte, especialmente areo. Entre tanto, las televisiones y las
emisoras de radiodifusin de los pases de origen de los emigrantes
envan imgenes del Occidente; en los mercados locales se venden

Las fronteras de la movilidad

83

productos manufacturados occidentales (pagados frecuentemente por


las remesas de los migrantes), y todo ello abre las regiones ms remotas
del mundo y crea un deseo latente de ir a Occidente en personas que
nunca antes haban pensado en emigrar.
Contrariamente a la creencia popular, la movilidad de capital va
aparejada con la movilidad de las personas. La circulacin de mercancas occidentales, lejos de ser una alternativa a la migracin, alienta a las
personas a desplazarse. Cuantas ms mercancas occidentales circulen,
mayor ser el deseo de adquirir estos smbolos de libertad y prosperidad,
y de viajar a los pases que los producen.

La presin migratoria en el mundo de hoy

Segn el ltimo informe de la Organizacin Internacional para las


Migraciones (2005), actualmente hay en el mundo unos 190 millones
de migrantes y personas desplazadas (que representan alrededor del
3% de la poblacin mundial). Estas cifras, aunque son bajas, aumentan
constantemente con la espiral de la globalizacin. Aunque la abrumadora mayora de los habitantes del mundo siguen siendo sedentarios,
las trayectorias migratorias se estn globalizando; el nmero de pases
de destino y de origen aumenta sin cesar, disolviendo gradualmente
los antiguos vnculos coloniales y cambiando la naturaleza bilateral
de los flujos migratorios. Aunque la mayora de los anlisis tratan de
los pases receptores del Occidente (Europa Occidental, los Estados
Unidos, Canad, Australia y el Japn), ms del 60% de los emigrantes
no salen del Sur, y tres cuartas partes del total de refugiados se instalan
en pases del Tercer Mundo, entre sus vecinos.
Estn apareciendo nuevas corrientes que crean nuevas conexiones
entre los pases: iranes en Suecia, rumanos en Alemania, vietnamitas
en Canad o en Australia, migrantes de Bangladesh en el Japn o
norteafricanos y egipcios en los pases del Golfo y en la Jamahiriya
rabe Libia. Esto hace pensar que es probable que la globalizacin
de los flujos migratorios contine, por el fracaso en reducir las disparidades del desarrollo y por la creciente capacidad de los profesionales
de la migracin para facilitar la entrada en los pases receptores. Este
fenmeno se produce a tal escala que las polticas destinadas a limitar
los flujos, por disuasivas y represivas que sean, resultan en gran parte
ineficaces.
La globalizacin favorece el asentamiento de poblaciones cada
vez ms diversas, en bsqueda de mejores condiciones socioeconmicas,

84

Migracin sin fronteras

sociales, polticas, religiosas y culturales. La posibilidad y la legitimidad


de cerrar las fronteras se ven mermadas por estas formas tan distintas
de movilidad, en relacin con las cuales las legislaciones nacionales
suelen llevar un retraso de varios aos, lo que da lugar a toda clase
de situaciones descontroladas. Los derechos humanos se ven cada vez
ms como un conjunto de referencias supranacionales que exceden
de la soberana de los Estados (el derecho a buscar asilo poltico o a
la reagrupacin familiar), o como preocupaciones humanitarias que
sirven de orientacin (como la proteccin temporal de las personas
desplazadas). Empieza a cundir la idea de que los Estados no pueden
impedir indefinidamente la movilidad de las personas; el derecho a
migrar empieza a situarse, aunque con precaucin, en el contexto de
los derechos humanos afines, ya que las condiciones muy estrictas de
entrada hacen que el derecho humano a salir del propio pas sea difcil
de ejercer.
En trminos absolutos, Alemania y los Estados Unidos son los dos
principales pases receptores en los ltimos aos, seguidos, en trminos
relativos (entradas regulares en proporcin a la poblacin extranjera)
por el Japn, Noruega y el Reino Unido. La migracin con fines matrimoniales o de reagrupacin familiar es la ms frecuente, especialmente
en los Estados Unidos y el Canad, a pesar del nmero de solicitantes
de asilo y migrantes por razones de trabajo. Muchos inmigrantes son
mujeres, principalmente del Este y del Sudeste de Asia, y la contribucin de los migrantes al equilibrio demogrfico y a la compensacin de
la escasez de mano de obra es fundamental en Europa y el Japn. Todos
los pases receptores procuran restringir la inmigracin clandestina y el
empleo de migrantes indocumentados, pero carecen de la voluntad y los
medios necesarios para hacerlo porque existe un conflicto estructural
entre las presiones del mercado para abrir las fronteras y las presiones
estatales para cerrarlas (Entzinger et al., 2004).
Algunas tendencias bsicas permiten evaluar esta movilidad
globalizada. En primer lugar, el aumento del nmero de migrantes en
los 30 ltimos aos es espectacular: 77 millones en 1965, 111 millones
en 1990, 140 millones en 1997, 150 millones en 2000 y 190 millones en
la actualidad. Adems, la migracin est desigualmente distribuida en
el mundo: el 90% de los migrantes del mundo viven en slo 55 pases,
en su mayor parte industrializados. Por ltimo, existe una descoordinacin general entre las polticas nacionales destinadas a controlar el
rpido aumento de los flujos transfronterizos; a pesar de su natura-

Las fronteras de la movilidad

85

leza esencialmente internacional, la migracin ha sido durante mucho


tiempo uno de los problemas menos debatidos a nivel mundial.

Globalizacin y migracin

La globalizacin y la migracin son procesos paralelos que afectan


a todos los continentes. Europa, sobre todo, se ha convertido involuntaria y dolorosamente en una tierra de inmigracin, mientras que
durante mucho tiempo se consideraba una tierra de emigracin. Ahora
est tratando de incluir en su identidad emergente a sus residentes
no europeos, y en particular a los musulmanes. Los efectos de este
cambio de la situacin son numerosos y a menudo indeseables: tensos
controles fronterizos y expulsiones forzosas, inmigrantes irregulares y
trato arbitrario de las solicitudes individuales de inmigracin (Wihtol
de Wenden, 2004).
Al propio tiempo, las perspectivas demogrficas para los aos
2020 a 2050 apuntan a una Europa en trance de envejecimiento,
propensa a la penuria de mano de obra, a dificultades para sustituir a
las generaciones que llegan a la edad de la jubilacin, al declive demogrfico y al aumento del nmero de personas muy ancianas. Un importante estudio de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2000), as
como informes de otras instituciones como la Oficina Internacional
del Trabajo o el Consejo Econmico y Social de Francia, llegan ms
o menos a esta misma conclusin: la inmigracin debe aumentar de
nuevo para mantener la competitividad, la innovacin y el dinamismo
econmico, social, cultural y demogrfico (Gevrey, 2003; Grinblat,
2003). Pero la opinin pblica ve sin entusiasmo la inmigracin y est
obsesionada por el tema de la seguridad, ya que a menudo las personas
las vinculan mentalmente con el terrorismo y la delincuencia. Sin
embargo, la opinin pblica puede ser un pretexto, al estar manipulada por gobiernos cuyas decisiones sean gobiernos de derecha o de
izquierda se basan a menudo en un consenso tcito sobre la necesidad
de controlar las fronteras, inspirado en la preocupacin por proteger la
soberana y el temor a perder el control.
En el continente americano, el Ro Grande, que separa los Estados
Unidos de Mxico, es una de las mayores lneas divisorias del mundo,
pero tambin un lugar de paso, mientras que, en el Sur, pases que
antes eran de destino se han convertido en pases de emigracin (como
Argentina), o viceversa (como Venezuela). As pues, flujos migratorios
cruzan continuamente el continente, principalmente de Sur a Norte.

86

Migracin sin fronteras

frica es una regin que produce emigrantes, pero tambin recibe los
flujos generados por los conflictos, los desastres econmicos y la sequa;
las estructuras de la movilidad estn cambiando constantemente, del
Sur al Norte (frica septentrional se ha convertido en una regin de
inmigracin) y del Norte al Sur (Sudfrica atrae a numerosos migrantes
de los pases vecinos). En Asia, que es el principal ncleo demogrfico
del mundo, estn presentes todas las clases de movilidad, algunas de
las cuales son recientes mientras que las otras han caracterizado desde
hace tiempo a las economas basadas en el movimiento clandestino y
el desplazamiento. Algunos pases, como Tailandia, son pases a la
vez receptores y de emigracin, mientras que otros, como Filipinas,
exportan masivamente trabajadores y son sobre todo pases de emigracin; otros an son pases exclusivamente de inmigracin como el Japn.
Australia, cuya identidad se forj en la inmigracin, es el principal pas
de destino de la regin, al tiempo que aplica abiertamente una poltica
sumamente restrictiva hacia los solicitantes de asilo y los boat people.
De resultas del cierre de las fronteras por los Estados receptores (que
tratan de protegerse con sistemas de visados y acuerdos de readmisin
y expulsin), las zonas grises surgen por todas partes. En estas zonas
grises hay muertes de migrantes, trata de seres humanos, subcontratacin de la mano de obra, empleo indocumentado y prostitucin. En
consecuencia, los viajes de los migrantes se convierten a menudo en
odiseas de horror, frente a las cuales casi todo el mundo permanece
indiferente.
Sin embargo, la movilidad no es una invasin ni una conquista;
como hemos dicho antes, slo el 3% de la poblacin mundial participa en la migracin, ya sea como familiares, trabajadores migrantes,
estudiantes, hombres de negocios, expertos, refugiados o personas
desplazadas. Cuanto ms abiertas son las fronteras, ms circulan las
personas y menos se instalan, lo que da lugar a una migracin de ida y
vuelta cuando la movilidad se convierte en un medio de vida. Despus
de la cada del muro de Berln, este nuevo fenmeno se observ en los
pases de Europa Central y Oriental, cuando los requisitos de visados a
corto plazo (los visados Schengen, o visados de turistas de tres meses
de validez) fueron suprimindose sucesivamente, entre 1991 y 2001,
para los nuevos visitantes de los pases de la Unin Europea. Cuanto
ms se cierran las fronteras, ms migrantes se instalan y traen a sus
familias, porque temen no poder volver a entrar en el pas si regresan
a sus pases de origen.

Las fronteras de la movilidad

87

Un hecho poco reconocido es que la migracin puede contribuir


al desarrollo, ya que las transferencias de dinero son un recurso vital
para los pases de origen y contribuyen a reducir su aislamiento; se
admite an menos que el desarrollo genera a su vez migracin, en el
contexto de la modernizacin de los sectores de actividad tradicionales y
la urbanizacin del Tercer Mundo (Sassen, 2003). El mencionado deseo
de emigrar a Occidente se agudiza cuando las poblaciones de muchas
partes del mundo se percatan de que no tienen ninguna perspectiva de
mejora personal durante su vida o su generacin, y que se encuentran
en un callejn sin salida poltico, econmico, social o cultural; esto les
ocurre especialmente a quienes tienen mayor iniciativa o ms talento
(Wihtol de Wenden, 2002).

Cuestiones para el anlisis poltico


Las fronteras nacionales frente a la movilidad
y las redes transnacionales

Las fronteras son zonas de contacto, barreras que regulan el trfico y


generan recursos, y que estn en constante movimiento: el Medite
rrneo, lejos de ser un lugar de intercambio y dilogo para los que viven
a sus orillas (el Mar del medio de la Antigedad) se ha convertido
en un nuevo Ro Grande, que separa el Norte del Sur. En la Europa
Oriental, desde que se ampli la Unin Europea el 1 de mayo de
2004 han aparecido nuevas fronteras entre los Estados Miembros de
esta regin y la ex URSS. No son slo fronteras polticas, sino tambin
fronteras econmicas, sociales y demogrficas que separan el Oriente
del Occidente, el Sur del Norte. Las fronteras institucionales distinguen
entre los que no necesitan visado para cruzar la frontera y los que s lo
necesitan, porque son nacionales de pases de alto riesgo migratorio.
Fronteras culturales separan a unos de otros los musulmanes o los
solicitantes de asilo respecto de los cuales las personas suelen formarse
imgenes e ideas basadas en representaciones colectivas y procesos de
identificacin.
El Mediterrneo es una de las principales brechas de separacin
entre el Norte y el Sur. Mientras que las poblaciones de los pases de la
ribera septentrional crecieron en apenas un tercio entre 1950 y 2000,
pasando de 158 a 212 millones, en la orilla meridional la poblacin se
triplic, pasando de 73 a 244 millones, lo que supone un aumento de
entre el 32% y el 53%, segn el Estado de que se trate. En los aos 90,

88

Migracin sin fronteras

la tasa natural de crecimiento (la diferencia entre la tasa de natalidad


y la tasa de mortalidad) fue de 1,5% por trmino medio en la orilla
septentrional, mientras que en la orilla meridional fue del 20,2%, a
pesar del estancamiento demogrfico registrado en los pases del Sur y el
Este del Mediterrneo durante este periodo. De resultas de ello, el 55%
de la poblacin de la orilla meridional del Mediterrneo tiene menos
de 25 aos de edad. En 2025, la poblacin de los pases del Magreb
habr aumentado en otro 48% (el 3% en la Unin Europea), aunque
estos pases han iniciado ya su declive demogrfico. Otra diferencia
entre el Norte y el Sur es la movilidad de la poblacin: en los pases del
Sur del Mediterrneo los jvenes son numerosos y, por consiguiente,
pueden asumir la carga de los padres ancianos; al propio tiempo, tienen
pocos hijos, por lo que es muy probable que emigren para huir de los
altos niveles de desempleo (Fargues, 2003). El empleo es otro factor de
divisin: el PIB per cpita en la Unin Europea es 14 veces superior al
de Marruecos, Argelia y Tnez. Las remesas de los migrantes representan el 6,3% del PIB de Marruecos, el 2,3% del PIB de Argelia y el
4,1% del PIB de Tnez (Brauch et al., 2003).
No obstante, estn cerradas o entreabiertas, las fronteras son un
recurso porque alimentan el negocio de las redes internacionales que
desafan a los Estados y facilitan la movilidad de los nuevos migrantes.
Esta economa de viaje (o migracin) se construye en torno a las fronteras y recibe el impulso de los intercambios transnacionales que prosperan, legalmente o no, gracias a su cierre: trfico de documentos y
visados, agencias de viaje clandestinas, contrabando de personas, prostitucin, comercio transfronterizo (Peraldi, 2003). Cuanto ms difcil
es cruzar la frontera, ms elevados son los precios y ms sofisticados
los servicios propuestos.
Las fronteras son zonas de paso y de cierre. En una era de globalizacin, generan toda clase de movilidades: migracin pendular, migracin en la zona fronteriza, migracin forzosa, circulacin migratoria y
migracin de asentamiento. Las fronteras son causa de que se cometan
transgresiones: los migrantes hacen un trabajo clandestino durante un
da, unos pocos meses, o ms tiempo, para financiar su viaje, y a veces
acaban convirtindose en los esclavos de nuestros das. Las fronteras son
elementos importantes en la representacin de la soberana nacional,
y an se las ve como puntos de control simblicos. Por ltimo, las
fronteras son factores de seleccin, de control distante antes de la
llegada (mediante los visados) y despus de sta (expulsin, acuerdos de

Las fronteras de la movilidad

89

r eadmisin) y gracias a ellas terceros pases se transforman en guardias


fronterizos que asumen la responsabilidad de las zonas de trnsito.
En las fronteras se materializan las sanciones impuestas por la
soberana; extraamiento, repatriacin o expulsin. Sin embargo, las
fronteras estn evolucionando, al tiempo que el mundo se recompone;
presenciamos la aparicin de nuevas fronteras y nuevas divisiones
dentro de los Estados, basadas en la condicin jurdica de las personas
(por ejemplo entre ciudadanos de la Unin Europea, y ciudadanos de
otros pases), la etnicidad, la comunidad, la identidad o las creencias
religiosas, que conducen a la exclusin social y el racismo. Esas fronteras, alimentadas y negadas por la migracin, ponen en entredicho la
cohesin del Estado y su funcin como protagonista de las relaciones
internacionales.

Un desafo al modelo de soberana del Tratado de Westfalia

Las nuevas pautas globales de movilidad se caracterizan por la diversificacin de los perfiles de los migrantes: mujeres, clases medias urbanas,
menores solos, trabajadores capacitados, intermediarios y hombres de
negocios, miembros de redes mafiosas y trabajadores indocumentados
que prueban su suerte aunque las fronteras estn cerradas. Las zonas de
origen y de destino tambin estn cambiando: ya no podemos hablar
de pases de emigracin o inmigracin, sino de ciertas regiones desde
las cuales los migrantes se desplazan a las zonas urbanas de todo del
mundo. No son los ms pobres los que emigran, sino los que pertenecen a redes especficas, con frecuencia a escala mundial. Adems,
estos nuevos migrantes desarrollan pautas de movilidad que no apuntan
necesariamente al asentamiento permanente; la llamada migracin
incompleta (sobre todo en Europa Oriental) consiste en personas que
van de un sitio a otro e, instalados en su constante movilidad, hacen
de la circulacin su modo de vida.
Al igual que los migrantes establecidos, esos nuevos migrantes
desafan las prcticas de los Estados de varias maneras. Por ejemplo,
muchos pases de destino han cambiado sus leyes de nacionalidad, y
ahora atribuyen ms importancia a los derechos de residencia, que a
veces incluyen la concesin de derechos de voto en las elecciones locales
a los extranjeros instalados. El desarrollo de esta ciudadana basada en
la residencia va acompaado frecuentemente de demandas de adopcin
de polticas multiculturales de integracin, pero tambin de expresiones
de desconfianza hacia la lealtad de los inmigrantes y sus descendientes,

90

Migracin sin fronteras

especialmente en el caso de los migrantes musulmanes, como demuestran los debates sobre los pauelos con que las mujeres musulmanas se
cubren la cabeza, u otros debates en momentos de crisis (las guerras
del Golfo; el 11 de septiembre de 2001).
Otras consecuencias son la aparicin de un electorado migrante y
los problemas planteados por el comportamiento poltico de los inmigrantes naturalizados, como ocurre en California o en Francia. La
influencia de la especificidad de los migrantes, vinculada a sus pases
de origen o a las caractersticas culturales de sus comunidades, constitua desde hace tiempo una preocupacin menor, pero ahora tiene una
importancia estratgica propia, tanto econmica como poltica. En
los ltimos aos se han manifestado nuevas preocupaciones acerca de
los aspectos de la inmigracin relacionados con la seguridad, ahora
muy presentes en los discursos polticos nacionales e internacionales
(Heisler 1998/1999; Bigo, 1996; De Lobkowicz, 2001), junto con la
demonizacin del Islam, al que se ve como una de las principales
amenazas a las sociedades occidentales. Este contexto global hace que
la migracin deba tenerse plenamente en cuenta en los anlisis de la
poltica internacional de la globalizacin y sus consecuencias (Leveau,
1993): las fronteras cada vez ms desdibujadas entre las esferas interna
y externa, el papel declinante del Estado, el impacto de los difciles
controles fronterizos en la soberana, o la funcin de instituciones
internacionales o supranacionales como la Unin Europea (Zolberg,
1985). As pues, la migracin est socavando los cimientos mismos
del orden internacional, dando lugar a recomposiciones que no slo
anuncian nuevos y mejores esquemas definitorios de la identidad o los
derechos fundamentales, sino que tambin conllevan riesgos y alteran
los equilibrios existentes. Los migrantes son los actores annimos de la
globalizacin (Sassen, 1996; Wiener, 1995): con sus desplazamientos
transfronterizos, sus remesas, la doble nacionalidad y las mltiples
lealtades, contribuyen a un desarrollo colectivo descentralizado y al
establecimiento de redes transnacionales.
Como ha mostrado James Rosenau (1997), la migracin aumenta
el nmero de actores no estatales y anuncia la coexistencia de dos
mundos (actores estatales frente a actores no estatales), la desterritorializacin de las identidades y el papel de los actores infraestatales,
transnacionales y transfronterizos, al tiempo que aparecen nuevas fronteras institucionales, econmicas, sociales, culturales y religiosas en la
palestra mundial. En muchos aspectos el Estado ha dejado de ser el

Las fronteras de la movilidad

91

protagonista principal, bien en el orden poltico externo (la dinmica


de los flujos y las redes transnacionales, la inmigracin clandestina, los
refugiados, etc.), o en el plano nacional (la contribucin de los migrantes
a la definicin de la identidad nacional, la nacionalidad doble, el efecto
de las votaciones de los inmigrantes en las relaciones diplomticas
del Estado con las regiones de emigracin y, viceversa, las redes de
influencia en los pases de emigracin, ejercida por los movimientos
asociativos transnacionales por cauces no estatales).
La inmigracin pone en tela de juicio la ciudadana: no slo
cuestiona la relacin entre nacionalidad y ciudadana, sino que adems
introduce en el concepto de ciudadana nuevos valores transversales que
rebasan el mbito nacional (antirracismo, derechos humanos, multiculturalismo, lealtades mltiples y una definicin compuesta de la comunidad poltica). Debido a la inmigracin, las naciones ya no constituyen
la comunidad bsica del sistema internacional, y la nocin de actores
internacionales ha de reconsiderarse, aunque persistan importantes
disparidades en la influencia que ejerce cada actor.

La democratizacin de las fronteras frente


a la libre circulacin elitista

La inquietud de aquellos que no han conseguido tener acceso a la


movilidad legal (migrantes indocumentados y deportados, vctimas
de la trata de seres humanos, o solicitantes de asilo rechazados), las
aspiraciones a la movilidad en los pases en que la emigracin es un
lujo y un privilegio, la desvalorizacin de los argumentos econmicos,
demogrficos, polticos y culturales en favor del cierre de las fronteras, son otros tantos elementos que conducen a una nueva reflexin
sobre el posible derecho a emigrar, que es an ms pertinente en un
mundo en el que slo los ms ricos, los mejor informados y los que
tienen mejores contactos consiguen circular de manera libre y legal.
Esto tambin es achacable a los cambios contextuales registrados en
los ltimos 20 aos: hubo un tiempo en que haca falta mano de obra
no calificada en las minas, las fbricas o la construccin, y se rechazaba
a los migrantes calificados, a los que se vea como rivales potenciales
para empleos celosamente protegidos; hoy en da, en cambio, los pases
ricos buscan trabajadores calificados y de alto nivel tecnolgico pero
temen a los pobres, que son rechazados porque no se les cree capaces
de integrarse y a quienes se acusa de engendrar inseguridad, violencia
o incluso terrorismo.

92

Migracin sin fronteras

Por ltimo, el cierre de las fronteras como consecuencia de la


preocupacin por la seguridad suele dar lugar a violaciones de los derechos humanos, en particular los de los ms pobres. Esta cuestin incide
actualmente en todos los planteamientos de la migracin y los migrantes,
como si la movilidad fuera un nuevo fenmeno para el cual nadie se ha
podido preparar, siendo as que es tan viejo como el mundo.

Crear un derecho a la movilidad

El concepto de un derecho a la movilidad adquiere legitimidad con la


Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, en cuyo Artculo 13, prrafo 2, se afirma que toda persona tiene derecho a salir
de cualquier pas, incluso del propio. Este artculo qued incompleto,
debido principalmente a su contexto: en aquella poca, lo que se quera
era hacer una advertencia a los pases del bloque oriental con respecto a
sus disidentes (Chemillier-Gendreau et al., 1999). Por consiguiente, no
hay ningn texto que reconozca el derecho paralelo a entrar en un pas.
Pero, qu valor tiene el derecho a salir sin el correspondiente derecho a
entrar? Qu significa el derecho a viajar sin un derecho a instalarse?
En aos recientes, varias violaciones de los derechos humanos
ocurridas a raz del cierre de las fronteras (formas modernas de esclavitud, trata de seres humanos, intervenciones violentas de la polica,
deportaciones forzosas, detencin de migrantes en campamentos e
incluso muertes de seres humanos), junto con el costo y los efectos indeseables del cierre (que hacen pensar en un nuevo rgimen de prohibicin
como el de los Estados Unidos en los aos 20, con sus correspondientes
mafias), as como las consecuencias diplomticas en las regiones de
emigracin, han quitado peso a los argumentos en favor de la disuasin
y la represin. Las fronteras de la movilidad son tambin las fronteras
de la democracia y los derechos humanos. El derecho a la movilidad
forma parte de los valores universalistas e individualistas de los ciudadanos del mundo, y se remontan al derecho de visita de Emmanuel
Kant, quien en su ensayo de 1795 La paz perpetua lo contrastaba con
el derecho de hospitalidad. El derecho a la movilidad limitara el
poder de las naciones-Estado, que hoy da tienden a impedir la entrada
en el pas, despus de siglos de impedir la salida (Zolberg, 1993). El
derecho a circular se ajusta a la concepcin moderna de los derechos
humanos, a la lucha contra todas las formas de discriminacin y al
multiculturalismo como marco para la democracia y la ciudadana en
los pases adelantados.

Las fronteras de la movilidad

93

Ya en 1764, en la entrada titulada: Igualdad de su Diccionario


filosfico, Voltaire escribi lo siguiente: Se ha sostenido en muchos
pases que ningn ciudadano tiene derecho a salir del pas en el que
naci. El significado de esta ley es evidentemente el siguiente: este
pas es tan desdichado y est tan mal gobernado que prohibimos a la
gente salir de l, porque tememos que de no ser as todos los ciudadanos se iran. Hay algo mejor que hacer; incitad en todos vuestros
sbditos el deseo a permanecer en el pas, y en los extranjeros el deseo
a venir a vivir en l (Morley, 1901). Este comentario, que denunciaba
la decisin de los pases europeos del siglo XVIII de impedir la salida
de sus ciudadanos (norma que sigui en vigor en muchas regiones del
mundo, por lo menos hasta la cada del muro de Berln), desafa las
concepciones predominantes del mundo de hoy. En Europa (aunque la
Unin Europea ha tenido la valenta de crear un espacio sin fronteras
que comprende 27 pases) las polticas de migracin se basan todava
en el deseo de impedir la entrada en el pas.
Los migrantes de los pases del Tercer Mundo necesitan visados
para entrar en los pases desarrollados. El derecho a salir del pas es
un privilegio de los sectores ms ricos o mejor informados de la poblacin, que consiguen emigrar legalmente y dejan la entrada y el asentamiento clandestinos para los que no son tan afortunados. Esta situacin
ha dado lugar a exhortaciones de filsofos, economistas, socilogos y
abogados para que se democraticen las fronteras. Pases que afirman
ser democrticos, como los de Europa y los Estados Unidos, pueden
tolerar una situacin en la que, para pretender que la migracin est
controlada, todos los das seres humanos mueren frente a sus fronteras,
y a lo largo de stas hay redes criminales que practican la esclavitud
y la prostitucin? No hay otros medios de controlar la migracin,
por ejemplo mediante el dilogo y la cooperacin entre los pases de
emigracin y los pases de trnsito, cuyos intereses consisten en alentar
la emigracin y beneficiarse de ella (contrariamente a las creencias
populares acerca del pillaje del Tercer Mundo)? El que durante mucho
tiempo se considerasen las cuestiones relativas a la migracin como
aspectos menores de la poltica estatal, no explica que ahora se traten
con desdn y poca profesionalidad, en comparacin con otras importantes cuestiones de poltica?
Merece la pena repetir que hoy en da la migracin es una cuestin vital que contribuir a configurar el futuro de los Estados en la
mayora de las regiones del mundo.

94

Migracin sin fronteras

Perspectivas futuras

Qu hacer? Se han formulado numerosas propuestas, que han tratado


de llevarse a la prctica en diferentes pocas y lugares y que ofrecen
toda una gama de opciones: suprimir los visados para estancias breves;
diversificar los visados de residencia y de trabajo; implantar cuotas o
permisos de puntos que tengan en cuenta las necesidades del mercado
de trabajo (como hace el Canad, y como hizo Alemania en 2001);
regularizar los inmigrantes indocumentados para remediar la escasez
de mano de obra (como hizo Italia en 2004); firmar acuerdos bilaterales
estacionales de inmigracin, a cambio de controles ms severos en las
fronteras de salida; promover el desarrollo conjunto con las regiones de
emigracin, y con la cooperacin de los propios migrantes; concertar
acuerdos de libre comercio que sustituyan la libre circulacin de las
mercancas con la libre circulacin de los migrantes (como ocurre con
los acuerdos del TLC o con el Proceso de Barcelona, que fue resultado
de la Conferencia Euromediterrnea de 1995); prohibir toda forma
de discriminacin legal en la incorporacin de extranjeros al mercado
del trabajo (como las preferencias laborales practicadas en Europa), y
reformar los procedimientos de asilo.
En vista de todas las barreras que fortalecen las fronteras y alientan
a las personas a encontrar medios alternativos de emigrar, el derecho
a la movilidad debera ser proclamado como uno de los principales
derechos humanos. El hecho de que los pases de destino occidentales
ricos, en trance de envejecimiento y necesitados de mano de obra tanto
calificada como no calificada no podrn bloquear siempre la movilidad
humana est cada vez ms claro, no slo para las organizaciones de
derechos humanos sino tambin para el mundo empresarial. En todo
caso, la migracin seguir contribuyendo a redefinir la ciudadana y la
identidad de los Estados, obligndolos a reconsiderar su idea de lo que
significa vivir juntos.

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Captulo 4

tica, economa y gobernanza


de la libre circulacin
Mehmet Ugur

Introduccin

Despus de las reacciones alarmistas a lo que se vea como una amenaza


de migracin masiva a comienzos de los aos 90,1 el debate sobre las
polticas de la migracin internacional podra estar entrando en una
nueva fase. Aunque el discurso oficial todava se caracteriza por el
talante restrictivo, la aplicacin tiende a reflejar un cierto pragmatismo
en favor de la migracin gestionada. Existen adems varias iniciativas regionales e internacionales orientadas a la creacin de marcos
regionales/internacionales que faciliten el manejo de la migracin
internacional. El presente captulo contribuye al debate explorando
los argumentos ticos y econmicos en favor de la libre circulacin,
trmino que incluye solamente el desplazamiento de personas en busca
de trabajo.2
1. Martin (1993, pg. 13) advierte de que los pases industriales estn
experimentando niveles sin precedentes de inmigracin indeseada, y no se ve
el final de esta tendencia. En cuanto a la segurizacin de la inmigracin,
vase Heisler y Layton-Henry (1993). Una reaccin desde la perspectiva de los
pases en desarrollo se encuentra en Matheson (1991).
2. Los solicitantes de asilo o los desplazamientos de personas en el contexto del
comercio de servicios no pertenecen al tema del presente trabajo. Ello es debido
a que estos movimientos estn sujetos a normas y reglamentos ya existentes,
que se encarnan en la labor del ACNUR y en la Convencin de las Naciones
Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, as como en el Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).

98

Migracin sin fronteras

Un argumento clave desarrollado en el presente captulo es el de la


dificultad de encontrar argumentos ticos o econmicos contra la libre
circulacin de los trabajadores. El anlisis que conduce a esta conclusin
muestra que la libre circulacin no slo es viable, sino que adems es
ms eficaz que las polticas restrictivas/proteccionistas. Otro argumento
que se defiende en el presente captulo es que un marco multilateral,
similar al de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), sera un
dispositivo ptimo que permitira a los pases miembros hacer frente
a las externalidades y a los problemas de accin colectiva inherentes a
la migracin internacional, de los que slo cabe esperar que aumenten,
dadas las proporciones de la globalizacin y la persistencia de las desigualdades internacionales en materia de ingresos.
El captulo se divide en tres secciones. La primera examina los
argumentos ticos en favor y en contra de la libre circulacin, segn
se ha definido anteriormente. En esta seccin trato de demostrar que
el nivel de anlisis y la interdependencia entre los actores a diferentes
niveles son cuestiones capitales que han de informar el debate tico
sobre la libre circulacin. Teniendo en cuenta las consecuencias de la
interaccin estratgica entre los actores a los niveles individual, nacional
y global, en este captulo demostramos que no es posible formular
un argumento tico contra la libre circulacin. En segundo lugar, se
examinan los impactos econmicos de la migracin internacional en
la renta nacional, el mercado de la mano de obra y las balanzas fiscales
de los pases receptores. Constataciones tericas y empricas hacen
pensar que la migracin internacional tendr un impacto positivo, pero
reducido, en la produccin, junto con algunos efectos de distribucin
que favorecen al capital pero no a la parte del mercado de mano de
obra compuesta de trabajadores de bajas calificaciones. Concluimos
esta seccin argumentando que los efectos de distribucin pueden
resolverse mediante una compensacin a los sectores perjudicados de
la fuerza laboral del pas receptor, que slo podrn soportar la erosin
de sus salarios si se invierte en la mejora de las calificaciones; por
ltimo, se propone una estructura de gobernanza similar a la que
existe para el comercio. Una Organizacin Mundial de Migraciones
(OMM), similar a la OMC, debera basarse en tres principios: multilateralismo, no discriminacin y reciprocidad. En la conclusin del
captulo se ponen de relieve las principales conclusiones y se examina
la viabilidad de la libre circulacin como opcin normativa en el actual
clima poltico.

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

Etica y libertad de circulacin

99

Al examinar los argumentos tcnicos en favor y en contra de la libre


circulacin nos centraremos en los elementos esenciales del debate,
aunque esta limitacin puede entraar una injusticia para la riqueza
de la literatura existente a este respecto. En el presente captulo nos
limitamos a evaluar las actuales proposiciones ticas con respecto
al criterio utilitario, que se define como el bienestar social del pas
receptor. En este sentido, mi punto de partida es el mismo que el del
enfoque comunitario adoptado por los que deciden las polticas y
otros responsables que se oponen a la libre circulacin. La nica diferencia entre mi idea del bienestar social y el enfoque comunitario
es que tengo en cuenta la interaccin estratgica entre los actores a
diferentes niveles. Concretamente, considero las interacciones entre
los individuos, los grupos y el gobierno a nivel nacional, y entre los
gobiernos a nivel internacional.
Una consecuencia de esta interaccin estratgica son las externalidades, que introducen una cua de separacin entre el bienestar
social y la suma del bienestar de cada individuo/grupo. En el caso de
las externalidades negativas, ciertos individuos o grupos son capaces
de influir en la poltica estatal en favor propio, sin compensar a otros
individuos o grupos por los efectos negativos que la poltica podra
tener en su bienestar. (En el caso de las externalidades positivas, los
defensores de la poltica no son compensados por los que van a salir
beneficiados de ella.) Explicaremos ahora la externalidad negativa y sus
consecuencias, con un ejemplo de opcin normativa como podra ser la
restriccin de la inmigracin.
La restriccin de la inmigracin puede beneficiar a algunos grupos,
como la mano de obra mal pagada y con bajas calificaciones, o aquellos
que prefieren una comunidad relativamente homognea. No obstante,
esta misma opcin normativa puede afectar desfavorablemente a los
intereses de otros grupos, como los empleadores, los sectores del mercado
del trabajo de mayor nivel tcnico, o los que prefieren una comunidad
de carcter ms cosmopolita. Si no se obliga a los beneficiarios de la
poltica restrictiva a compensar a los que salen perdiendo de ella, los
primeros tratarn de conseguir un nivel de restricciones superior al nivel
socialmente ptimo. Esto es debido, principalmente, a que no asumirn
plenamente el costo social de la poltica restrictiva. Por consiguiente, en
presencia de externalidades negativas, es muy probable que la poltica
de inmigracin sea excesivamente restrictiva e ineficaz.

100

Migracin sin fronteras

La segunda consecuencia de la interaccin estratgica es lo que


se ha dado en llamar fallos de la accin colectiva. Segn Olson (1965),
los grupos pequeos son relativamente ms capaces de organizarse y
tratar de influir en los que deciden las polticas que los grupos grandes,
de composicin ms dispersa. Hay dos razones que explican este tipo
de problema de la accin colectiva en los grupos grandes. En primer
lugar, la contribucin marginal de cada miembro en el xito del proceso
de ejercer una influencia es reducida. Por consiguiente, para el miembro
marginal que prefiere no contribuir, el riesgo percibido de un fracaso
del grupo es escaso. Esta percepcin contribuye a que disminuyan los
ndices de participacin. En segundo lugar, los beneficios que reporta un
proceso de influencia bien organizado se distribuyen entre un elevado
nmero de pretendientes. As pues, en los grandes grupos, los beneficios
previstos de la participacin activa son limitados. Dada esta dinmica,
los pequeos grupos creados en torno a un objetivo contrario a la inmigracin pueden ser ms activos y organizar campaas ms enrgicas que
los grupos grandes pero poco compactos que puedan ser partidarios de
la inmigracin. En la medida en que esto sea as, las restricciones de la
inmigracin no slo sern ineficaces, sino tambin injustas.
La tercera consecuencia de esta interaccin estratgica tiene que
ver con el papel del gobierno. La tica realista/comunitaria tiende a
suponer que el gobierno es un planificador social que maximiza el
bienestar social (o el inters nacional), y que la legitimidad de su accin
se deriva del consentimiento popular.3 En tal caso, sera tico restringir
la inmigracin si se considerase que representa una amenaza para los
intereses nacionales. Sin embargo, esta proposicin es problemtica
porque el gobierno puede estar ms motivado por consideraciones electorales que por el bienestar social. Adems, el gobierno de un pas
receptor de emigrantes puede adoptar una poltica restrictiva sin tener
3. Un ejemplo clsico del enfoque realista de las relaciones internacionales se
encuentra en Morgenthau (1960). Waltz (1979) ofrece una base estructural
para el realismo poltico. Keohane (1986) ofrece una crtica estadocntrica
del enfoque realista/neorrealista sobre la base de la independencia. Para una
crtica globalista, vase Linklater (1993). El enfoque realista de la migracin
internacional est profundamente enraizado en el derecho internacional. Vase,
por ejemplo, Oppenheim (1905), Hendrickson (1992). Respecto de la aplicacin
del realismo poltico a la migracin internacional, vase Weiner (1985, 1996).
En relacin con la perspectiva comunitaria, vase Sandel (1982) y Walzer
(1983).

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

101

en cuenta el efecto de su accin en otros pases. De hecho, esta crtica


constituye el argumento principal del enfoque de la inmigracin basado
en el derecho natural, o en el liberalismo igualitario.4 Segn esta ltima
escuela, la unidad de anlisis debemos ser todos, y no las nacionesEstado o las comunidades.
A continuacin hemos tratado de determinar si es tico: i) restringir
la inmigracin, dadas las consecuencias de la interaccin estratgica que
hemos expuesto antes en forma resumida, y ii) discriminar entre los
desplazamientos de las personas y los de las mercancas/capitales. Con
esta finalidad, examinar las propuestas en favor de la restriccin tal y
como las formulan los partidarios de la tica libertaria y comunitaria/
realista, y evaluar la coherencia de las contrapropuestas presentadas por
los estudiantes del derecho natural y el liberalismo igualitario.

La tica restrictiva
La perspectiva libertaria

La tica libertaria se basa en la soberana del individuo, cuya manifestacin ms explcita es la capacidad del individuo de disfrutar de
la propiedad privada, y las asociaciones formadas con individuos que
piensan de una misma manera. Esta premisa tiene dos consecuencias
conflictivas para la libre circulacin de las personas. Por una parte, ello
implica que los individuos soberanos tienen derecho a la libre circulacin, con sujecin a las limitaciones que pueden justificarse por razones
de seguridad y orden pblico. Pero por otra parte, ello implica tambin
que los individuos soberanos tienen derecho a oponerse a la libre circulacin si consideran que amenaza sus derechos de propiedad y/o los
beneficios que obtienen de asociaciones establecidas voluntariamente
con individuos que piensan igual que ellos. En la prctica, el enfoque
libertario es favorable a la inmigracin si sta es resultado de una invitacin de individuos soberanos, o de un contrato entre dos partes. De
no ser as, la inmigracin equivale a una entrada ilegal.5
4. El argumento igualitario liberal en favor de adoptar la sociedad internacional
como unidad de anlisis se encuentra en Linklater (1993), Carens (1987) y
Goodin (1988, 1992a, 1992b). En lo referente a las fronteras abiertas desde una
perspectiva del derecho natural, vase Dummet (1992) y Weithman (1992).
5. En cuanto al argumento en favor de la movilidad de capital contra la libre
circulacin de la mano de obra, vase Lal (1992). ONeill (1992) hace una crtica
de este argumento.

102

Migracin sin fronteras

Sin embargo, los derechos de propiedad son una base muy insuficiente para restringir la circulacin de las personas, por tres motivos.
En primer lugar, como indic ONeill (1992), el derecho a poseer y
disfrutar de la propiedad privada no puede separarse del modo en que
se haya obtenido esta propiedad. Si la apropiacin original se bas en la
clausura o la expropiacin, las personas cuya circulacin se ve limitada
podran muy bien aducir que las desigualdades actuales de los ingresos
son resultado de esta clausura o expropiacin. Este es el argumento que
probablemente alegarn los gobiernos de los pases en desarrollo, que
sostendrn que la colonizacin practicada por los pases desarrollados
entre los siglos XVII y XX fue un ejercicio de expropiacin. En tal caso,
las restricciones a la inmigracin basadas en los derechos de propiedad
slo podran justificarse si los pases desarrollados compensasen a los
pases en desarrollo mediante la ayuda al desarrollo.
En segundo lugar, y desde la perspectiva del derecho natural,
puede afirmarse que la propiedad privada es una concepcin histrica
que no era un derecho universal hasta que apareci el capitalismo.
Por consiguiente, el argumento basado en los derechos de propiedad
puede verse negativamente como un intento de restringir un derecho
histricamente anterior (el derecho a la libre circulacin), sustentando
un derecho histricamente posterior (el derecho a la propiedad). En
tercer lugar, el enfoque libertario no tiene en cuenta la posibilidad de
que surjan problemas en relacin con las externalidades y la accin
colectiva, como se ha indicado anteriormente. En otras palabras, no deja
margen para los posibles conflictos entre la maximizacin del bienestar
individual y la del bienestar social.
Por ltimo, la tica libertaria no tiene suficientemente en cuenta
las cuestiones inherentes a la existencia de un espacio pblico fuera
del mbito de la propiedad privada. Por ejemplo, la prestacin de servicios pblicos esenciales, como son los de salud, educacin o atencin
social, puede requerir el empleo de mano de obra extranjera aunque se
considere un peligro para los beneficios derivados de la participacin en
la comunidad receptora. La tica libertaria sugiere que puede aplicarse
un criterio de congestin para determinar si est o no justificada la
entrada de mano de obra extranjera. No obstante, la congestin no es
un criterio slido porque su definicin vara: a veces por congestin se
entiende el nivel de desempleo en la fuerza de trabajo presente en el
pas; otras veces es la presin que ejercen los extranjeros en los servicios locales, y en ocasiones es la superacin de un umbral arbitrario

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

103

en la mezcla tnica de la comunidad local/nacional. Adems, aunque


aceptemos uno de estos criterios basados en la congestin, el criterio
aceptado no sera objetivo porque estara inevitablemente influenciado
por variables exgenas como la ideologa, la poltica aplicada actualmente, el tipo de rgimen, etc., que cambian con el tiempo y segn la
comunidad en que se produzcan.
A la luz de este anlisis, podemos sealar dos defectos principales
en la tica libertaria de la libre circulacin. Ante todo, la tica libertaria puede no dejar margen para la migracin internacional cuando se
considera que dicha migracin atenta contra los derechos individuales
de propiedad o congestiona el espacio pblico. En la prctica, esto
puede dar lugar a la supresin total de la inmigracin, segn cules
sean las percepciones sociales y la capacidad de organizacin de los
grupos contrarios a la inmigracin. El argumento libertario en favor
de la migracin internacional (sujeta al mantenimiento de los derechos de propiedad existentes o los beneficios de ser miembro de la
comunidad) acaba siendo moralmente inaceptable, porque en ltimo
trmino se reduce a conceder un derecho que quizs no pueda ejercerse.
De hecho, la tica libertaria podra generar propuestas con efectos de
exclusin peores que los del enfoque realista/comunitario, y promover
una abierta hostilidad entre los defensores de los derechos actuales de
la propiedad (o sea, los que ya estn en el pas), y los intrusos (o sea,
los inmigrantes).
El segundo defecto es el alto nivel discrecional y de incertidumbre que permitira la tica libertaria para determinar los umbrales
de congestin. Por ejemplo, qu se considera un nivel aceptable de
diversidad tnica en el pas receptor? Hasta qu punto la presin en
los servicios locales se debe al aumento de la demanda creado por los
extranjeros, y no a las reducciones fiscales a que da lugar el alto nivel
de movilidad del capital? En qu medida el desempleo y las diferencias salariales obedecen a variables como la libertad del comercio, el
cambio tecnolgico o la movilidad del capital, y no a la inmigracin?
Por ltimo, cmo debe reaccionar el responsable de las polticas ante
las percepciones diversas, y a veces conflictivas, de la congestin?

La perspectiva realista

Los argumentos realistas contra la libre circulacin adoptan dos formas,


que ignoran en ambos casos la interaccin entre los actores a diferentes
niveles. Una variante, denominada comunitarismo, se basa en la premisa

104

Migracin sin fronteras

de que los agentes morales estn instalados en contextos particulares


porque las personas eligen modos distintos de vivir y se organizan
en comunidades diferentes (Sandel, 1982; Walzer, 1983; y Kymlicka,
1988). Por consiguiente, la gente tiene derecho a que la protejan contra
la migracin internacional que amenaza su modo de vida y de asociacin. Adems, la soberana poltica impone a los Estados la obligacin
de atribuir prioridad a los intereses de su comunidad poltica, frente a
otras reclamaciones individuales o colectivas. Los realistas reconocen
que esta postura implica inevitablemente la exclusin, pero afirman que
en la prctica esta exclusin sera menos severa que la que impondran
probablemente los actores no estatales si tuvieran que recurrir a sus
propios medios (Walzer, 1983, pg. 39).
La otra variante realista se basa en el inters nacional tal y como lo
articulan los gobiernos. Weiner (1985 y 1996) sostiene por ejemplo que
la libre circulacin de las personas y la regulacin de la migracin internacional mediante regmenes internacionales no son posibles porque los
Estados soberanos pueden invocar siempre el inters nacional como base
de su accin unilateral. En tal caso, alega este autor, nos inspiraramos
en una prescripcin tica basada en el principio de que si se debe quiere
decir que se puede. En otras palabras, es mejor no tener normas ticas
si estas normas sern probablemente transgredidas. Weiner (1996, pg.
193) establece otra diferencia entre la moral individual y la aplicacin
de la moral a la poltica pblica. Sobre la base de esta diferencia, este
autor afirma que la tica personal es una base insuficiente para las
opciones pblicas, porque no tiene en cuenta los costos que imponen
estas polticas a otras personas.
Como fundamento para restringir la inmigracin, la tica
realista/comunitaria adolece de tres defectos. El primero es la ignorancia de las externalidades que surgen cuando los gobiernos adoptan
polticas de inmigracin unilaterales. Como en el caso de la tica libertaria, objeto de las crticas de Weiner, la tica realista/comunitaria es
criticable porque ignora los costos que pueden imponer las opciones
nacionales de poltica a otras naciones (vase por ejemplo Keohane
y Nye, 1977). Es verdad que los realistas no se oponen a las instituciones intergubernamentales que podran atenuar o controlar los
efectos secundarios de las acciones unilaterales, pero dejan este proceso
de institucionalizacin a la discrecin de las naciones-Estado, que
preferiran una accin unilateral o normas/instituciones demasiado
vagas para ser efectivas. As pues, la reserva realista a la cooperacin

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

105

intergubernamental apenas remedia las externalidades que pueden


acompaar a la accin nacionalunilateral.
El segundo problema es que lo contrario de si se debe quiere
decir que se puede no es si no se puede quiere decir que no se debe
(Goodin, 1992, pg. 252). Una accin que producira un resultado superior a la situacin existente puede muy bien ser inviable. Sin embargo,
como indica Goodin, lo bueno no deja de ser bueno porque no est
a nuestro alcance. Por lo tanto, el enfoque realista no puede justificar
las restricciones de la migracin internacional limitndose a sealar
los obstculos prcticos causados por la divisin del mundo en jurisdicciones de Estados soberanos. Defender la libre circulacin seguira
siendo ticamente correcto, no slo porque debe mantenerse la coherencia lgica sino tambin porque hay que llamar a las cosas por su
nombre, o sea, hay que destacar que el orden existente impide el logro
de un resultado superior. De lo contrario, la propuesta realista/comunitaria se reducira a presentar excusas en defensa del orden existente,
o a aliarse con los actores dominantes en este orden.
El tercer problema se deriva de la posible creacin de grupos de
veto en las comunidades nacionales, y el impacto que puedan tener
estos grupos en el bienestar nacional o global. Como sugeramos ms
arriba, es probable que aparezcan grupos de veto cuando: i) el tamao
de los grupos es pequeo, y ii) las ventajas que pueden obtenerse de la
accin del grupo comn son considerables (Olson, 1965). Por consiguiente, cuanto mayor sea el nmero de grupos de veto en un pas,
ms probable ser que aparezcan opciones de poltica subptimas.
Adems, la capacidad de los grupos de veto para imponer opciones
de poltica subptimas aumentar en la medida en que el grupo pueda
afirmar que sus intereses son los intereses nacionales que se espera que el
Estado defienda contra los no nacionales (vase Ugur, 1995). Salvo que
demuestre que estas complicaciones no existen, el enfoque realista no
puede sentar las bases ticas para el rechazo de la libre circulacin.

El derecho natural y las perspectivas igualitarias

Los planteamientos ticos de la migracin internacional basados en el


derecho natural o en las perspectivas igualitarias tratan de corregir los
defectos indicados centrndose en la sociedad global o en la humanidad.
Por ejemplo, el criterio basado en el derecho natural afirma que los derechos de la persona se derivan de su condicin de ser humano, y no de su
condicin de ciudadano o de miembro de una comunidad. El enfoque

106

Migracin sin fronteras

igualitario, en cambio, busca una distribucin justa de la riqueza en una


sociedad global. En consecuencia, segn el criterio basado en el derecho
natural, todo ordenamiento jurdico o poltico en el cual los ciudadanos
tengan derechos que los extranjeros no tienen es injusto y contradice
el derecho natural (Finnis, 1992, pg. 205; vase tambin Dummett,
1992). En cambio, el planteamiento igualitario liberal considera que
la libre circulacin es un derecho humano comparable con otros derechos, y que su ejercicio es necesario para reducir la desigualdad global
(Carens, 1992, pg. 25; Woodward, 1992, pg.60).
La fuerza de estos argumentos estriba en su naturaleza no
contingente, que deja poco o ningn margen a la discrecionalidad o
a la incertidumbre. Sin embargo, los criterios basados en el derecho
natural, o los planteamientos igualitarios liberales, ignoran tambin las
consecuencias de la interaccin estratgica entre los actores (gobiernos,
individuos, grupos) a diferentes niveles. Por ejemplo, hay indicios de
que la convergencia econmica entre las naciones reduce los incentivos
a emigrar, mientras que la desigualdad econmica los aumenta. De ser
as, el nmero de personas que ejercen el derecho a la libre circulacin
disminuira a medida que aumenta la igualdad entre los pases o entre
los grupos. Esto se diferencia, por ejemplo, del derecho a la libertad de
palabra, cuyo ejercicio no slo contribuye al logro de la igualdad sino
que se hace ms viable a medida que esta ltima aumenta. En otras
palabras, existe una relacin simbitica entre el derecho otorgado y el
bien comn (igualdad) que se espera que contribuya a alcanzar.
Por consiguiente, los planteamientos basados en el derecho
natural, o los criterios igualitarios liberales, han de aceptar que la libre
circulacin no es un derecho bsico sino slo un instrumento que puede
permitir a las personas huir de las situaciones de desigualdad. Si ello es
as, la eficacia de este instrumento deber compararse con la de otros
(como el comercio justo, el mejor acceso al capital y la tecnologa, etc.),
que pueden mitigar tambin la desigualdad mediante la convergencia
de salarios y otros ingresos. En suma, la libre circulacin de las personas
puede no considerarse un derecho humano bsico, sino slo una opcin
de poltica que, preferiblemente, debera satisfacer los criterios ticos
y de eficiencia.
Adems, la libre circulacin de las personas slo debe presentarse como un derecho bsico si puede demostrarse que el ejercicio de
este derecho no perjudicara a otros. Todos los derechos fundamentales poseen una caracterstica de bien pblico consistente en que

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

107

su ejercicio no reduce el nmero de derechos que asisten a los dems,


que pueden reclamarlos legtimamente. Ni la libre circulacin de las
personas, ni la libre circulacin de las mercancas y los capitales, satisfacen esta condicin. Todos esos llamados derechos tienen efectos de
redistribucin que generan ganadores y perdedores, aunque su ejercicio
pueda redundar en un aumento del bienestar global. Por consiguiente,
el carcter tico de la libre circulacin no depende de que constituya o
no un derecho bsico.
Del presente anlisis se infiere que ni el enfoque libertario ni el
realismo poltico pueden constituir el fundamento tico de las polticas
restrictivas de la inmigracin. Ambos criterios ignoran la posibilidad de
que las polticas restrictivas no contribuyan al bien comn (o sea, que
no conduzcan a una maximizacin del bienestar social) en los pases
que las adopten. Por otra parte, ambos criterios se prestan a un alto
nivel de incertidumbre y discrecionalidad, bien en la internalizacin de
las externalidades o bien en el control de la migracin internacional.
Por todo ello, he llegado a la conclusin de que ni la tica libertaria,
ni la tica realista/comunitaria pueden servir de argumento contra la
libre circulacin.
Sin embargo, mi anlisis hace pensar tambin que los argumentos
ticos en favor de la libre circulacin no pueden basarse en su conceptualizacin como derecho bsico. La imposibilidad de conceptualizar la
libre circulacin de las personas como derecho bsico no significa que
no pueda aducirse un argumento tico en favor de esta libre circulacin.
La libre circulacin puede ser una proposicin tica porque la esfera
de lo tico (o sea el derecho a hacer) es ms vasta que la esfera de los
derechos bsicos (o sea, los derechos a gozar).

La tica del trato asimtrico

Lo inadecuado del debate tico sobre la libre circulacin se refleja


tambin en el debate sobre si es tico tratar de un modo asimtrico
la libre circulacin de personas y la de bienes/capitales. Por una parte,
tanto el criterio igualitario liberal como el basado en el derecho natural
sostienen que ambos tipos de movimientos deben tratarse simtricamente. Sus argumentos se derivan de la hiptesis de que la libertad de
circulacin es un derecho bsico; esto se ve explcitamente en el caso
de la libre circulacin de personas, pero implcitamente en el de la libre
circulacin de mercancas y capitales. En este sentido, el enfoque basado
en el derecho natural, y el criterio liberal igualitario, parecen evitar la

108

Migracin sin fronteras

incoherencia a expensas de aceptar una definicin dudosa de la libre


circulacin como derecho bsico.
El criterio libertario adopta un enfoque distinto. Evita el debate
sobre si la libre circulacin de las personas es o no un derecho bsico,
pero acepta explcitamente que se diferencia de la libre circulacin
de mercancas y capitales. Esto es debido a que esta ltima resultara
nicamente de contratos voluntarios concertados antes de la propia
circulacin, mientras que las personas pueden desplazarse entre pases
con o sin contratos previos. El problema estriba en que esta clasificacin
se basa en criterios discutibles. Por ejemplo, la existencia o inexistencia de contratos previos puede muy bien deberse a que los gobiernos
permitan o no un mercado en el que los trabajadores migrantes pueden
contratarse libremente con los empleadores potenciales. Si existe este
mercado, los migrantes preferirn la seguridad de un contrato de empleo
antes que emigrar a otro pas. Por ejemplo, en los aos 60 casi todos los
migrantes turcos obtuvieron contratos de este tipo antes de salir de su
pas en direccin a Alemania; despus, la proporcin entre los migrantes
irregulares y los migrantes regulares tendi a aumentar considerablemente cuando una poltica oficial restrictiva impidi la concesin de
estos contratos. Por consiguiente, el enfoque libertario no puede justificar el trato asimtrico de la libre circulacin de las personas sobre la
base de que existan o no contratos previos.
Otro problema con el trato asimtrico libertario es que introduce
criterios ad hoc, aparte de los criterios de clasificacin antes mencionados. Por ejemplo, Lal (1992) parece proponer criterios de eficiencia
y de viabilidad. Este autor alega que restringir la circulacin de capitales puede no ser tico porque la restriccin menoscaba la eficiencia
econmica o porque sera ineficaz, dado el grado de erosin de las
fronteras nacionales. Esta base mvil del trato asimtrico hace pensar
que la objetividad de los criterios para la discriminacin es an ms
discutible. Adems, ello hace que nos preguntemos si las restricciones al
desplazamiento de personas pueden ser o no ineficientes e ineficaces.
La falta de una base coherente para el trato asimtrico tambin es
un problema en el criterio realista. El realismo justifica el trato asimtrico invocando el inters nacional, que tiene dos rasgos caractersticos. En primer lugar, es el Estado quien lo defiende y lo maximiza.
En segundo lugar, la variable maximizada no es la misma en todos
los Estados, porque depende de la posicin del Estado en el sistema
internacional (vase Goodin, 1992, pg. 257). Una consecuencia de

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

109

ello es que el trato asimtrico se justifica si los Estados consideran que


la libre circulacin de las personas representa una amenaza para sus
intereses nacionales. La otra consecuencia es que no cabe esperar que
todos los Estados traten del mismo modo la libre circulacin de las
personas; algunos Estados sern ms o menos restrictivos que otros.
En otras palabras, la lgica realista puede invocarse para justificar cualquier acto de discriminacin entre las personas y el dinero/capitales,
en el tiempo o entre los pases. En tal caso, no puede esperarse que el
realismo proporcione un canon para distinguir entre la necesidad y la
conveniencia poltica.
El problema es exacerbado por la naturaleza no cuantificable de
las amenazas contra los intereses nacionales. Por ejemplo, los realistas
hacen hincapi en el impacto de la migracin internacional en la composicin racial del pas receptor, pero no indican una medida coherente
que permita determinar en qu va a perjudicar este cambio al inters
nacional. Los comunitarios mencionan la amenaza que representan
los inmigrantes para los valores y las normas existentes, mientras que
los realistas tradicionales aluden a los peligros para la seguridad. Sin
embargo, las medidas de estos riesgos/amenazas dependen del tiempo
y de la ideologa, y tampoco existen pruebas convincentes que permitan
afirmar que los pases de inmigracin han sufrido mayores riesgos/
amenazas como consecuencia de la inmigracin, en comparacin con
otros factores (por ejemplo, las preferencias pasadas o presentes de
la poltica exterior). Todo lo que encontramos son tautologas como
las siguientes: admitir a nueva gente... cambiar inevitablemente la
sociedad (Barry, 1992, pg. 286); todo pas que abra sus fronteras
podr ver pronto cmo otros Estados se aprovechan de su poltica benfica (Weiner, 1996, pg. 173), o las personas tienen derecho a vivir a su
manera sin tener que soportar influencias excesivas de los otros. Estas
especulaciones difcilmente pueden justificar el trato asimtrico.

El argumento tico en favor de la libre circulacin


de las personas: una propuesta

Del anlisis anterior se desprende que los estudios sobre esta cuestin
no proporcionan una base tica coherente para un argumento contrario
o favorable a la libertad de circulacin. Podemos colmar esta laguna
definiendo lo que entendemos por tico, y proponiendo una medida
para verificarlo. Nosotros entendemos la tica como una cualidad, que
implica ms un derecho a hacer que un derecho a ejercer. La medida

110

Migracin sin fronteras

que se aplique para determinar si una accin es un derecho a hacer es


el impacto de la accin en el bienestar social, entendido como la suma
del bienestar de los individuos/grupos bajo la interaccin estratgica
entre los gobiernos y los individuos. Si se acepta esta condicin, la libre
circulacin de las personas podr considerarse una opcin de poltica y
no un derecho bsico, y su carcter tico podr deducirse de su impacto
positivo en el bienestar social.
Como opcin de poltica, cabe esperar que la libertad de circulacin aumente el bienestar social en los pases receptores por tres razones.
La primera es que la libertad de circulacin permite a los pases receptores evitar los costos directos de la exclusin. Los costos directos de la
exclusin reducen el bienestar social porque son resultantes de actividades no productivas, como el aumento de los controles fronterizos,
los mayores costos de vigilar a los inmigrantes dentro del pas y el
aumento de los gastos de las fuerzas del orden pblico. Estos costos
tendern a aumentar a medida que la economa mundial se integre, la
globalizacin se convierta en la tendencia dominante, aumente la desigualdad entre los pases y los gobiernos tiendan a ser ms receptivos a
las demandas de exclusin. Algunos de los factores que aumentan los
costos de exclusin (como la globalizacin, la integracin de mercados,
etc.) reduciran tambin la eficacia de la exclusin. Por consiguiente, los
costos de exclusin reducen el bienestar social no slo porque resultan
de actividades no productivas, sino tambin porque la exclusin pierde
efectividad a medida que absorbe ms recursos. La libre circulacin
ser tica porque permitir a los pases receptores evitar el derroche
absoluto.
La segunda razn de que la libre circulacin sea tica tiene que
ver con los costos indirectos de la exclusin. Una poltica restrictiva ofrece
incentivos perversos a los ciudadanos, por ejemplo, perpetuando las
rigideces del mercado del trabajo a medida que fortalece a los grupos de
veto, que confundirn deliberadamente la igualdad de oportunidades de
empleo con el derecho al empleo. Adems, las polticas restrictivas impiden
la competencia y reducen los incentivos para elevar el nivel de calificacin y las inversiones en capitales humanos, por parte de la mano de
obra local. Por ltimo, las polticas restrictivas aumentan la probabilidad
del empleo ilegal y, por ende, ofrecen incentivos perversos a los empleadores para minimizar las inversiones de capital destinadas al aumento
de la productividad. En conjunto, estos incentivos perversos tendrn
un efecto negativo en el bienestar social, al desalentar las inversiones,

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

111

la competencia y la calificacin profesional. La libertad de circulacin,


junto con el principio de la igualdad de trato con los nacionales, podra
permitir a los pases receptores evitar estas consecuencias al inducir a
los empleadores y a los empleados a efectuar inversiones con miras al
aumento de la productividad.
La tercera razn de que la libre circulacin sea una opcin de
poltica tica puede inferirse de su eficiencia relativa como factor de
estabilizacin de los flujos migratorios. Las indicaciones existentes
hacen pensar que las restricciones son en gran parte ineficaces para
reducir el flujo migratorio de pases de bajos niveles salariales y pocas
oportunidades de empleo, hacia los pases con altos niveles salariales
y abundantes oportunidades de empleo. El caso de la frontera entre
los Estados Unidos y Mxico y el continuo aumento del nmero de
inmigrantes indocumentados en la Unin Europea son ejemplos bien
conocidos en este contexto.
En general se considera que la libertad de circulacin es sinnimo
de flujos ilimitados de migrantes de los pases menos desarrollados a los
pases desarrollados. Sin embargo, la experiencia de la Unin Europea
en lo relativo a la libertad de circulacin demuestra que ello no es as.
El nmero de trabajadores italianos, griegos, espaoles o portugueses
que trabajaban en otros pases de la UE no acus un aumento repentino despus de que se decretara la libertad de circulacin para ellos.
De hecho, el nmero de ciudadanos de los nuevos Estados Miembros
registr un descenso relativo, en comparacin no slo con la tendencia
histrica sino tambin con los ciudadanos de terceros pases que eran
objeto de severas restricciones (OIT, 1990; Ugur, 1999, pg. 134).
Una razn importante de esta tendencia es que la libre circulacin
elimin el incentivo para entrar ilegalmente en los pases, y aument las
probabilidades de que la decisin de emigrar se basara en las perspectivas de empleo en el pas de destino. En otras palabras, la libre circulacin indujo a los migrantes potenciales a actuar de conformidad con
las seales sobre las oportunidades de empleo y los niveles salariales que
venan de los pases de destino. Esto contrasta con los elevados riesgos
que entraaba la entrada en un mercado cerrado, sin garantas de una
compensacin suficiente. En suma, dado el reducido costo de entrar y
salir con un rgimen de libre circulacin, la migracin dejara de ser
una apuesta arriesgada. Adems, la demanda de mano de obra en los
pases de destino ser un factor determinante ms significativo de los
flujos migratorios de entrada y de salida de los pases desarrollados.

112

Migracin sin fronteras

Sobre la base de este anlisis, podemos afirmar que la libre circulacin de las personas sera una opcin poltica tica porque: i) aumentara
el bienestar social al impugnar la legitimidad de los privilegios individuales o colectivos que no pueden justificarse con criterios objetivos
tales como los conocimientos tcnicos, el esfuerzo, la productividad o
la inversin en capital humano; ii) alentara las reformas para mejorar el
bienestar social en los pases receptores, y iii) provocara una dinmica
autorregulatoria, que conducira a niveles manejables de migracin. En
la prxima seccin trataremos de determinar la medida en que: i) los
costos de la migracin internacional superan a sus beneficios, y ii) la
libre circulacin puede considerarse una opcin poltica tica en funcin
de las conclusiones de los estudios econmicos.

La economa de la libre circulacin

En esta seccin examinamos los estudios econmicos sobre la migracin


internacional, para determinar las bases empricas de las conclusiones
ticas a que hemos llegado anteriormente.

Constataciones tericas sobre la migracin internacional

Los intentos de elaborar un modelo formal de la migracin se remontan


a Harris y Todaro (1970). Concentrndose en la migracin del campo
a la ciudad en un pas en desarrollo, Harris y Todaro demostraron que
la migracin puede dar lugar a mejoras del bienestar social porque
elimina la mala distribucin de la mano de obra entre las regiones, y que
cuanto mayor sea la diferencia salarial entre las regiones receptoras y las
regiones de emigracin ms mejorar el bienestar social. Estos autores
demostraron tambin que la migracin aumentar paralelamente a los
salarios y las oportunidades de empleo en las regiones de destino, pero
disminuir cuando aumenten los salarios en las regiones de origen y
suba el costo de la migracin.
Borjas (1987b) introdujo un refinamiento importante en este
modelo. Utilizando el modelo de distribucin de la renta de Roy (1951),
Borjas sostuvo que los modelos de la migracin deben tener en cuenta el
grado de autoseleccin. La autoseleccin se produce porque la migracin
no es un proceso aleatorio. Un migrante toma dos decisiones antes de
emigrar: i) la decisin de abandonar su pas, y ii) la decisin de ir al
pas A, en vez del pas B. La autoseleccin puede intervenir en ambas
decisiones, porque no todos los migrantes en potencia emigran, y la

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

113

distribucin de los ingresos en los pases de origen y de destino puede


influir en el tipo de migrantes que reciben los pases.
Borjas propone dos tipos principales de autoseleccin. La seleccin positiva se produce cuando slo emigran las personas con ingresos
superiores al ingreso medio en el pas de origen. Es probable que estos
migrantes posean un alto nivel de calificaciones y emigren a pases
en los que los ingresos estn muy distribuidos, o sea, con una fuerte
varianza de la distribucin de los ingresos. Esto se debe a que la amplia
dispersin de la distribucin de los ingresos en el pas de destino indica
a los migrantes potenciales que hay una buena relacin entre el ingreso
y el nivel de calificaciones y muchas probabilidades de que los obreros
altamente calificados obtengan una buena remuneracin. Una distribucin de los ingresos muy dispersa puede indicar tambin que en el pas
de destino las probabilidades de obtener un salario bajo o de quedarse
sin trabajo son considerables, si el inmigrante no posee un buen nivel
profesional. En cambio, la seleccin negativa se produce cuando los
migrantes potenciales tienen un nivel ms bajo de calificaciones y ganan
menos que los empleados de nivel comparable en el pas de destino, o
en el pas de origen. En este caso, esos migrantes se desplazarn a un
pas donde la distribucin de la renta tenga una varianza relativamente
ms baja. Esto es debido a que la varianza baja (o sea, la distribucin
ms equitativa de la renta) indica a los migrantes potenciales que el
peligro de quedarse sin empleo es menor y que el sistema remunerar
a los migrantes aunque sus niveles profesionales sean bajos.
Estas conclusiones no sugieren que la migracin internacional
provoque una disminucin del bienestar social. Lo que sugieren es
que la autoseleccin puede atenuar el impacto positivo de la migracin
internacional en el bienestar social y/o exacerbarlo en los ingresos y
en las perspectivas de empleo de los trabajadores nativos de bajo nivel
profesional. Sin embargo, las conclusiones de Borjas apuntan ideas
importantes acerca del motivo de que algunos responsables de las polticas sean propensos a limitar la libertad de circulacin. Por una parte,
la seleccin negativa dara lugar a la entrada masiva de mano de obra
poco calificada, que atentara contra el nivel general de calificacin
tcnica. Por otra parte, la seleccin negativa implica que la igualdad de
los ingresos en el pas receptor es un factor ms negativo que positivo.
Ello se debe a que, cuanto ms igualitario sea un pas, ms probable
ser que atraiga a inmigrantes de bajo nivel de calificaciones.

114

Migracin sin fronteras

Estas posibilidades tericas, que parecen reflejar las actitudes


contrarias a la inmigracin entre los sectores menos calificados del
mercado de la mano de obra, pueden refutarse por varias razones.
En primer lugar, la seleccin negativa dejar de ser un problema si
la escasez de mano de obra en el pas de destino se deja sentir en los
segmentos del mercado de la mano de obra de calificaciones ms bajas.
En segundo lugar, la poltica de igualdad de trato entre los migrantes
y los trabajadores del pas favorecer tambin a estos ltimos, porque la
igualdad de trato en materia de salarios y otras prestaciones del empleo
limitar las posibilidades de los empleadores de explotar al trabajador
inmigrante y contrarrestar cualquier preferencia del empleador por
inmigrantes con un nivel profesional similar, en detrimento de los
trabajadores del pas. Por ltimo, las conclusiones tericas de Borjas
no estn corroboradas por pruebas empricas. Por ejemplo, Chiquiar
y Hanson (2005) han puesto a prueba la hiptesis de la seleccin
negativa de Borjas, y han llegado a las siguientes conclusiones: i)
los inmigrantes mexicanos en los Estados Unidos pueden tener un
nivel ms bajo de educacin que los trabajadores estadounidenses,
pero por trmino medio estn ms educados que los residentes en
Mxico, y ii) los salarios de los inmigrantes mexicanos se situaran
en los sectores alto y mediano de la distribucin salarial de Mxico si
hubieran permanecido en su pas y se les hubiera pagado de conformidad con las tarifas prevalecientes en Mxico para los distintos
niveles de calificaciones.
Estas conclusiones indican que, si bien la seleccin negativa puede
ser una posibilidad terica, no es inevitable. Podra sostenerse, ciertamente, que la ausencia de una seleccin negativa de los emigrantes
mexicanos a los Estados Unidos puede deberse a la dispersin de la
distribucin de la renta en este ltimo pas. Sin embargo, estos argumentos no explican la falta de seleccin negativa en los pases de la
Unin Europea que, como es bien sabido, poseen importantes regmenes
de bienestar social. No hay ninguna prueba de que la libertad de circulacin en la Unin Europea haya dado lugar sobre todo al desplazamiento de trabajadores de bajas calificaciones de Estados Miembros
relativamente menos desarrollados como Espaa, Grecia o Portugal a
Estados Miembros ms desarrollados con regmenes de bienestar social
bien establecidos. Si acaso, la libertad de circulacin ha dado lugar en
general a una mayor movilidad de los trabajadores calificados dentro
de la Unin Europea.

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

115

Otro refinamiento del modelo Harris-Todaro atae a la hiptesis


acerca del nivel del empleo en el pas receptor. El modelo original
supona que el empleo en el pas receptor era una variable. No obstante,
Ghatak et al. (1996, pgs. 168172) sealaron las consecuencias de la
migracin cuando el empleo en el pas receptor permanece a un nivel
constante. Con esta hiptesis, la migracin es subptima desde la perspectiva de los migrantes individuales y de la sociedad en general. Esto
es debido a que cada migrante adicional aumenta las probabilidades de
desempleo en el pas de destino. A medida que aumentan las probabilidades de desempleo, los costos asumidos por los empleados en el pas
de destino (sean migrantes o nativos) sern mayores que las prestaciones
marginales que obtengan los migrantes nuevos.
Sin embargo, la hiptesis del empleo constante puede y debe
impugnarse por dos razones. En primer lugar, si los migrantes son
complementarios de la mano de obra local, la inmigracin aumentar la
productividad de la fuerza laboral. A su vez, el aumento de la productividad dar lugar a un incremento de la demanda de mano de obra (y por
consiguiente del empleo) con los salarios reales vigentes. En segundo
lugar, aunque los migrantes sean sustitutos de la mano de obra local,
la inmigracin puede no slo dar lugar a un aumento del desempleo,
sino tambin a un descenso de los salarios reales. En la medida en que
los salarios reales disminuyan, la demanda de mano de obra (y por
consiguiente el empleo) aumentar. As pues, independientemente de
que la mano de obra inmigrante sea complementaria de la mano de
obra local, o la sustituya, hay margen para un aumento de la demanda
de mano de obra en el pas de destino.
La nica reserva que podemos hacer se refiere a los efectos de
la migracin en la distribucin. Si la distribucin de las calificaciones
dentro de la poblacin migrante es similar a la del pas de destino, no
habr efectos de distribucin dentro de la fuerza laboral, pero s una
redistribucin general de la mano de obra en favor del capital. Si la
distribucin de las calificaciones de los migrantes se desva en favor de
las bajas calificaciones, se producir un efecto de redistribucin dentro
de la fuerza laboral, as como entre la mano de obra y el capital (Borjas
et al., 1997, pg. 3).
De este breve examen se desprende que la migracin internacional da lugar a una mejora del bienestar global, con las hiptesis
estndar. De hecho, la mejora del bienestar social sera posible (aunque
atenuada) aunque no se produjera una plena convergencia salarial, o si

116

Migracin sin fronteras

se registrara una seleccin negativa. Por consiguiente, a nivel terico no


hay ningn argumento econmico que se oponga a la libre circulacin
de las personas, pero ello hace pensar que es probable que la migracin
internacional cause efectos de distribucin entre los grupos, o dentro
de ellos. No obstante, dada la mejora general del bienestar social, estos
efectos de distribucin no pueden alegarse para combatir la libre circulacin de las personas.

Conclusiones empricas sobre la migracin internacional

En esta seccin examinaremos las conclusiones de los estudios empricos


respecto del impacto de la migracin en el producto interior bruto (PIB),
los ingresos de los trabajadores locales, el peligro de desempleo y las
balanzas fiscales. He de decir antes que nada que no todas las conclusiones expuestas ms adelante se basan en una hiptesis de libertad de
circulacin, y que las basadas en esta hiptesis corresponden solamente
a Europa y los Estados Unidos, y no pueden considerarse indicadores
definitivos de los costos y los beneficios de la libre circulacin a nivel
global. No obstante, estas conclusiones son an pertinentes, porque
estn en consonancia con las predicciones del modelo terico antes
expuesto, que supone la libertad de circulacin y define las correspondientes consecuencias.

La migracin y el PIB

Brcker (2002, pg. 7) presenta resultados de simulacin para la Unin


Europea utilizando un modelo de economa cerrada junto con diferentes hiptesis respecto de las caractersticas del mercado del trabajo
y la composicin de los migrantes. Una de sus conclusiones se basa en
las hiptesis de que el mercado del trabajo permanece en equilibrio,
los trabajadores manuales representan el 70% de los inmigrantes, y
la parte correspondiente a la mano de obra inmigrante en la fuerza
laboral total aumenta en un 1%. Con esta hiptesis, el PIB total en el
pas receptor aumenta en un 0,7%. De este porcentaje, slo el 0,006%
corresponde a los trabajadores nativos: el porcentaje restante de aumento
del PIB beneficia al capital. Borjas seala un efecto similar de distribucin (1987a).
Brcker (2002) considera tambin la hiptesis de un mercado
del trabajo que no est compensado. Con esta hiptesis, y suponiendo
que la sensibilidad de la demanda de mano de obra a los salarios sea
de 0,4 para los trabajadores manuales y de 1,0 para los trabajadores

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

117

no manuales,6 el aumento del PIB del pas receptor se reduce casi a


la mitad (0,39%). Aunque el cambio del PIB sigue siendo positivo, en
un mercado de la mano de obra rgido el ingreso total de la fuerza de
trabajo nativa disminuye en un -0,22%. El PIB aumentara un poco
ms si la demanda de mano de obra fuera ms sensible al cambio de los
salarios, esto es, si el mercado de la mano de obra se flexibilizara.
Borjas et al. (1997, pgs. 19, 44) exponen algunos resultados
de simulacin para los Estados Unidos. Por ejemplo, el cambio en
los ingresos totales de los trabajadores nativos de resultas de la inmigracin en el periodo de 1980-1995 representara un aumento del
0,05% aproximadamente del PIB en 1995 si se ajustase el volumen
del capital. Los ingresos de los trabajadores nativos aumentaran ms
(0,13% del PIB de 1995) si se supone un capital fijo. No obstante, estas
conclusiones se basan en la hiptesis de que todos los trabajadores de
un mismo grupo de calificaciones son sustitutos perfectos. Si existe
la complementariedad, los aumentos sern ms pronunciados. Otra
constatacin de Borjas et al. (1997) es que la inmigracin tendra un
impacto negativo en un pequeo grupo de trabajadores nativos de
los Estados Unidos con el nivel ms bajo de educacin, que en 1995
constituan el 12,7% de la categora comprendida entre los 18 y los
64 aos de edad.
Estas conclusiones hacen pensar que la libre circulacin tendr
muy probablemente un efecto positivo en el bienestar social de los
pases receptores, aunque las mejoras del bienestar social sean reducidas, muy probablemente menos del 1% del PIB. La consecuencia
para las polticas es que una poltica restrictiva de la inmigracin no
puede justificarse so pretexto de que la inmigracin aminora el bienestar
social. De hecho, podramos defender la libertad de circulacin con
diferentes hiptesis acerca de la flexibilidad del mercado de la mano de
obra, el ajuste del capital y el grado de sustitucin o complementariedad
entre los inmigrantes y los trabajadores nativos. No obstante, con este
argumento ha de prestarse atencin a las consecuencias de la migracin
en la distribucin, que son reducidas y podran resolverse de un modo
ms efectivo mediante la compensacin y los incentivos para elevar el
nivel profesional.
6. La hiptesis relativa a la semielasticidad del sueldo se basa en varios estudios
que han determinado que este parmetro va del 0,4 al 1,1. Vase, por ejemplo,
Layard et al. (1991).

118

Migracin sin fronteras

La migracin y el mercado del trabajo

En lo que se refiere al impacto de la migracin en el mercado del trabajo,


cabe citar las conclusiones siguientes.
En su trabajo sobre la migracin en Europa occidental, Smolny
(1991) dice que la migracin tuvo efectos positivos en el empleo y
alivi la presin de la demanda de la mano de obra en los salarios y
la inflacin de los precios. Ello fue confirmado por Chiswick (1986)
y Chiswick et al. (1992), que constataron que la inmigracin tena un
efecto positivo a largo plazo al potenciar el capital y elevar los ingresos
de los trabajadores nativos. Straubhaar y Webber (1994) descubrieron
que en Suiza ocurra lo mismo. En su estudio sobre Australia, Withers
y Pope (1985) y Pope y Withers (1993) informan de que la inmigracin
no aument el nivel o el riesgo de desempleo.
Estas conclusiones son anlogas a las de Borjas et al. (1997),
segn las cuales un aumento del 10% en el nmero relativo de inmigrantes reduca en slo un 0,45% la relacin del empleo a la poblacin
de los trabajadores nativos. Adems, cualquier impacto negativo se
repartira por todo el pas. Borjas et al. (1997, pg. 18) informan del
efecto combinado que podran surtir el comercio y la inmigracin en las
diferenciales de sueldos entre los trabajadores estadounidenses de bajas
y altas calificaciones. El efecto combinado del comercio y la migracin
representa menos del 10% del aumento del diferencial de los sueldos.
Otros factores, como la aceleracin del cambio tecnolgico sesgado
en funcin de las calificaciones, la disminucin del crecimiento de la
oferta relativa de titulados universitarios, y los cambios institucionales
en el mercado del trabajo, representan ms del 90% del aumento del
diferencial de los sueldos desde finales de los aos 70.
Estas conclusiones nos permiten ubicar en el contexto adecuado
los efectos de distribucin de la migracin internacional. Aunque es
probable que la libre circulacin tenga algunos efectos de distribucin
en la mano de obra local, estos efectos sern reducidos, y slo una
minora de los trabajadores nativos (concretamente, los trabajadores
poco calificados) saldr perjudicada. Adems, el efecto negativo de
distribucin de la migracin internacional representa slo una pequea
parte de la disminucin relativa de los ingresos de la mano de obra
menos capacitada. Las causas principales de esta disminucin relativa
son el cambio tecnolgico o la flexibilidad del mercado del trabajo,
medidas stas que, en ambos casos, fueron adoptadas y alentadas por
los gobiernos de los pases de destino.

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

119

Un informe del European Integration Consortium (2000)


contiene ideas similares acerca de las consecuencias probables de la
libertad de circulacin en una Unin Europea ampliada. Basndose en
Austria y Alemania, los dos pases que se prev reciban una proporcin
mayor de inmigrantes de los nuevos Estados Miembros, el informe final
del Consorcio (2000, pg. 130) dice lo siguiente: Habida cuenta de los
conocimientos empricos acerca del impacto de la migracin en la mano
de obra, los flujos y los volmenes proyectados de migrantes no afectarn
mucho a los sueldos ni al empleo en los pases receptores... Conviene
recordar que un aumento de un punto porcentual en la proporcin de
trabajadores extranjeros en un sector reduce los salarios en un 0,25%
en Austria y un 0,65% en Alemania. El riesgo de desempleo aumenta
un 0,8% en Austria y un 0,2% en Alemania.
Brcker (2002) afirma que los salarios de los trabajadores manuales
aumentaran en un 1,05% y los de los trabajadores no manuales en un
0,18% si la proporcin de los inmigrantes en la fuerza laboral aumentase un 1%, suponiendo una situacin de equilibrio en los mercados del
trabajo. Si el mercado del trabajo no estuviera en equilibrio (y suponiendo una semielasticidad de los sueldos de -0,4 para los trabajadores
manuales y de -1,0 para los trabajadores no manuales), los sueldos de los
trabajadores manuales descenderan un 0,48%, y los de los trabajadores
no manuales un 0,19%, mientras que el desempleo de los trabajadores
manuales aumentara un 0,85% y el de los trabajadores no manuales
un 0,05%. Brcker mostr tambin que los sueldos de los trabajadores
nativos disminuiran ligeramente a medida que aumentase la relacin
de sustitucin (la relacin entre las prestaciones del desempleo y los
salarios despus de los impuestos). Los sueldos disminuyen un 0,6%
cuando la relacin de sustitucin es del 20%, un 0,67% cuando es del
40% y un 0,73% cuando es del 60%.
Por ltimo, diez estudios empricos citados por Brcker (2002,
pg. 20) arrojan resultados similares. Nueve de los diez estudios muestran que un aumento del 1% en la mano de obra, causado por la migracin, da lugar a un cambio en los sueldos de los trabajadores nativos
del orden de... entre -0,3% y +0,3%. Segn estos mismos estudios
empricos, los riesgos individuales de desempleo aumentan entre el
cero y el 0,2%.
Las constataciones empricas mencionadas nos permiten extraer
un cierto nmero de conclusiones acerca del impacto de la migracin
en los mercados de trabajo de los pases receptores. En primer lugar,

120

Migracin sin fronteras

los efectos negativos de la inmigracin en los salarios y el empleo de la


mano de obra poco calificada son reducidos (menos del 1%). Adems,
el impacto de la inmigracin puede ser muy inferior al de otros factores,
como el cambio tecnolgico. En segundo lugar, los efectos negativos de
la migracin tienden a aumentar a medida que aumenta la rigidez del
mercado del trabajo. En otras palabras, las instituciones del mercado
del trabajo pueden ser un factor determinante del efecto negativo ms
importante que las caractersticas (por ejemplo, la composicin de las
calificaciones) de la mano de obra inmigrante. Un estudio de Angrist y
Kugler (2003) confirma esta conclusin y pone de relieve las imperfecciones del mercado de productos como otra causa de los efectos desfavorables en los salarios y el empleo. En tercer lugar, las consecuencias
ms graves de la inmigracin para la distribucin afectaran slo a una
reducida minora de la fuerza laboral nativa. Sin embargo, no debemos
ignorar el hecho de que la capacidad de ganancia de esta minora ya es
baja. Por consiguiente, el argumento en favor de la libertad de circulacin debe ir acompaado de un plan compatible de incentivos e indemnizaciones que compensen a la mano de obra poco calificada y al mismo
tiempo la induzcan a invertir en la mejora del nivel de calificaciones.

La migracin y los balances fiscales

Otro impacto de la inmigracin se produce en los balances fiscales.


Sobre la base de los anlisis de la situacin en Alemania, presentados
en Bonin (2001) y Bonin et al. (2000), Brcker (2002, pg. 27) seala
un efecto positivo de los migrantes en las finanzas pblicas. Los pagos
fiscales netos (o sea, el equilibrio entre los pagos fiscales y las transferencias de la seguridad social, ms los gastos del sector pblico) son
positivos para todo el ciclo vital de los inmigrantes que llegan al pas
entre los 11 y los 48 aos de edad. En la actualidad, alrededor del 78%
de los migrantes pertenecen a cohortes que contribuyen al supervit
presupuestario. En conjunto, la contribucin neta de un inmigrante
representativo durante toda su vida es de unos 50.000 euros. Estas
conclusiones son similares a las de Storesletten (2003), que constat que
el valor presente neto de la contribucin positiva al erario pblico sueco
de un inmigrante joven que trabaje es de 23.500 dlares EE UU. Esta
cifra es superior a la prdida resultante de admitir un nuevo inmigrante,
que es de 20.500 dlares. La tasa de participacin equilibradora (o sea,
la tasa de empleo con la cual las ganancias para el erario pblico son
nulas) es del 60%, cifra inferior a la tasa emprica para este grupo. Hay

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

121

que tener presente que la contribucin de los migrantes a la hacienda


sueca es positiva a pesar de que el sistema de bienestar social de Suecia
es uno de los ms completos del mundo. Estas conclusiones demuestran
que la idea de que los inmigrantes representan una prdida para el erario
pblico carece de credibilidad.
Como demuestran los datos expuestos, cuando se consideran las
consecuencias de la migracin para el bienestar social las conclusiones
de los estudios empricos coinciden con las predicciones derivadas de
los modelos tericos de la libertad de circulacin. Estas conclusiones
sugieren adems que los responsables de las polticas en los pases
receptores no tienen ninguna razn econmicamente justificable para
oponerse a la libertad de la circulacin. Desde la perspectiva de las
polticas adoptadas en los pases de destino, la nica reserva que puede
hacerse es la derivada de la necesidad concreta de establecer un plan
de compensacin para reducir el costo de la inmigracin para un sector
minoritario de la mano de obra, e inducir a este sector a que invierta
en la mejora de sus calificaciones.

La gobernanza de la libre circulacin

Con frecuencia se equipara la libre circulacin a la afluencia masiva de


extranjeros en los pases desarrollados. Incluso los menos alarmistas
se dicen preocupados por los efectos a largo plazo de la migracin
continuada, especialmente en la composicin tnica de la poblacin de
los pases receptores. Sin embargo, la experiencia de la libre circulacin
de las personas en la Unin Europea desde 1968 hace pensar que estas
preocupaciones no estn justificadas. Como decamos ms arriba, ni
el nmero de emigrantes griegos, ni el de emigrantes portugueses,
han aumentado en proporciones alarmantes desde que se introdujo
gradualmente la libertad de circulacin en la UE (Straubhaar, 1992).
A esto podra responderse que las bajas tasas de aumento de la migracin interna de la UE se deben a las diferencias relativamente escasas
del ingreso per cpita entre los miembros de la UE desarrollados y los
menos desarrollados. Basndose en este argumento, algunos responsables de las polticas y de los medios de comunicacin de los Estados
Miembros desarrollados de la UE sealaron a nuestra atencin la
afluencia de emigrantes de Europa Central y Europa Oriental que se
producira despus de la adhesin.
No obstante, las estimaciones oficiales no confirman estas predicciones alarmistas. Por ejemplo, el European Integration Consortium

122

Migracin sin fronteras

(2000, pgs. 121126) informa de que la tasa de crecimiento del nmero


de migrantes de Europa Central y Oriental sera probablemente reducida (y lo sigue siendo) despus de la introduccin de la libre circulacin. El informe, centrado en Alemania, estima que el nmero de
migrantes procedentes de Europa Central y Oriental que entran todos
los aos aumentar en unas 220.000 unidades al inicio del rgimen,
reducindose a 96.000 en el ao 2010. El nmero total de migrantes
de Europa Central y Oriental que viven en Alemania alcanzar, segn
los clculos, la cifra de 1,9 millones en 2010, 2,4 millones en 2020 y
2,5 millones en 2030. Esto significa que la proporcin de migrantes
de estos pases en la poblacin alemana aumentar del 0,6% en 1998 al
3,5% en 2030. Esta hiptesis de base se inspira en el supuesto de que el
PIB per cpita en los pases de Europa Central y Oriental converger
hacia el promedio de la UE al ritmo del 2% al ao.
Si se extrapolan estos resultados a la Unin Europea de 15 pases,
sobre la base de la distribucin presente de los migrantes de Europa
Central y Oriental en dichos pases, el informe calcula que el nmero
anual de migrantes de esta procedencia aumentar en 335.000 en un
principio. El aumento se reducir paulatinamente, hasta quedar por
debajo de 150.000 en el ao 2010. El total de migrantes de Europa
Central y Oriental aumentar a 2,9 millones en 2010 y a 3,7 millones
en 2020. En el ao 2032 se alcanzar un mximo aproximado de 3,9
millones. De estas cifras se infiere que la proporcin de migrantes de
Europa Central y Oriental que viven en la Unin Europea de 15 pases
aumentar del 0,2% en 1998 al 1,1% en 2030.
Estas conclusiones hacen pensar que la barrera que se opone a
la aceptacin de la libertad de circulacin como una opcin de poltica viable y tica es ms ideolgica que real. No obstante, dada la
inoperancia de los esfuerzos por restringir la migracin desde el colapso
del bloque sovitico, cada vez se es ms consciente de la necesidad
de gestionar la migracin internacional, en vez de controlarla. De
hecho, los responsables de las polticas en los pases desarrollados se
estn convenciendo de que la migracin internacional no puede gestionarse de manera efectiva... con medidas nacionales solamente, y hacen
falta esfuerzos colectivos... para reforzar las capacidades nacionales
(Solomon y Bartsch, 2003; vase tambin Salt, 2005). En los prrafos
siguientes trataremos de dar forma a algunos principios generales que
podran mejorar las posibilidades de xito de los intentos de gestionar
la migracin internacional.

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

123

Reconsiderar el papel del Estado

El primer principio es que nuestro enfoque del papel del Estado en la


regulacin de la migracin internacional ha de experimentar un cambio
paradigmtico. Como es sabido, el enfoque tradicional se basa en una
visin estrictamente realista del mundo, en la cual el Estado se considera
el nico ente autorizado para determinar quin puede entrar y quedarse
en su territorio. Aunque no es necesario abandonar el concepto del
Estado como autoridad reguladora ltima dentro de su jurisdiccin,
razones imperativas nos obligan a redefinir esta autoridad. Ante todo,
la idea de que el Estado es la autoridad nica que determina quin
entra y permanece en su territorio puede debilitar, ms que reforzar,
la autonoma de la poltica estatal. Esto ocurre especialmente con las
decisiones de poltica de la inmigracin, que siempre implican trueques
entre algunos intereses nacionales a los que el Estado debe dar preferencia y los intereses de los extranjeros, a los que se ve como forasteros.
Como indica Ugur (1995), este tipo de divisin entre los propios y
los extraos o forasteros permite que una minora muy reducida de
nacionales se afirmen como grupos con poder de veto. Estos grupos con
poder de veto pueden bloquear fcilmente polticas de inmigracin que
seran beneficiosas para la sociedad en general. La irona de todo ello
es que cuanto ms se presenta al Estado como el guardin medieval
del portn de ingreso, ms probable es que estos grupos con poder de
veto puedan imponer su voluntad, tanto a los que deciden las polticas
como al resto de la sociedad.7
La otra razn de que una visin estrictamente realista del Estado
reduzca la autonoma poltica es que el fracaso de las polticas migratorias restrictivas genera un aumento exponencial en la demanda de
nuevas restricciones. A medida que las polticas restrictivas fracasan
en su intento de frenar el proceso, los grupos que tienen poder de veto
alzan la voz y multiplican sus crticas. Estas crticas se basan en el
7.

Ejemplos de grupos con poder de veto sobre las polticas migratorias son los
siguientes: los sindicatos en los sectores del mercado del trabajo de alta densidad
de migrantes, las autoridades regionales en las regiones de alta densidad de
migrantes, los grupos que llevan a cabo campaas xenfobas en las vecindades
donde viven muchos migrantes o en las escuelas, etc. Aunque pueden aparecer
grupos opositores o individuos que denuncien a estos grupos con poder de veto,
es probable que su influencia sea menor que la de los propios grupos cuando
se espera que el Estado (que es el que decide las polticas oficiales) acte como
un guardin que cierra el paso a los intrusos.

124

Migracin sin fronteras

argumento de que el Estado ha fracasado en el sector mismo en el que


es aceptado como la nica autoridad capaz de actuar y en el que est
equipado con los poderes necesarios para defender los intereses de sus
ciudadanos.
Por consiguiente, el cambio paradigmtico en nuestra idea del
Estado debe inducirnos a descartar el concepto de Estado como guardin
medieval, en favor de un concepto ms moderno. Con este concepto, el
Estado sigue siendo la autoridad ltima de regulacin de la migracin,
pero la legitimidad de su poder regulador no se basa en su capacidad
de controlar la inmigracin. Como ocurre con la libre circulacin de
bienes y capitales, la legitimidad de sus polticas regulatorias depende
de que mejoren el bienestar social. En otras palabras, y con la excepcin de los riesgos de la seguridad, no hay que seguir pensando que la
responsabilidad del Estado hacia su poblacin se cumple levantando
vallas en las fronteras. La responsabilidad del Estado debe comprender
la regulacin de la entrada libre de los migrantes con fines legtimos (por
ejemplo trabajar o prestar servicios), con miras a mejorar el bienestar
social.

Multilateralismo

El segundo principio debera ser la aceptacin del multilateralismo


como se acepta la circulacin de bienes y capitales, porque no es
probable que las polticas unilaterales sean eficaces o eficientes en su
manejo de la migracin. La ineficacia del unilateralismo la demuestra
el hecho de que las polticas restrictivas no han conseguido impedir la
inmigracin. Por ejemplo, a finales de los aos 90 se calcul que cada
ao unas 400.000 personas entraban en la UE de resultas solamente
de la trata de seres humanos y el contrabando (Comisin de la UE,
2000, pg. 13). Esta cifra representa un aumento de 4 a 8 veces de las
estimaciones de comienzos de los aos 90, y no incluye a las personas
que permanecen en el pas cuando su visado ha caducado u otros tipos
de migrantes irregulares. Sorprendentemente, es una cifra muy superior
a la del nmero mximo de migrantes que, segn las estimaciones, se
trasladarn de los pases de Europa Central y Oriental a la UE actual
de 15 miembros de resultas de la libre circulacin.
El unilateralismo tampoco es eficiente porque en un mundo
interdependiente da resultados subptimos, como la desviacin de
la migracin y la multiplicacin de medidas restrictivas. Adems, el
unilateralismo implica un alto grado discrecional, y por consiguiente

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

125

reduce la coherencia y la credibilidad de las polticas unilaterales. La


consecuencia de ello es que los migrantes potenciales, o los gobiernos
de los pases de emigracin, pondrn siempre en duda la legitimidad
de la accin unilateral y, por lo tanto, se abstendrn de cooperar o de
cumplir las normas.
El bilateralismo tambin es rechazable porque, adems de los
problemas de coherencia y credibilidad que plantea el unilateralismo,
implica una discriminacin. Esta discriminacin hace que los acuerdos
bilaterales hayan de carecer forzosamente de transparencia y sean
siempre ms costosos de aplicar. Algunos polticos, o analistas de la
poltica (por ejemplo Solomon y Bartsch, 2003; Lagenbacher, 2004, o
la Organizacin Internacional para las Migraciones) tienden a pensar
que la cooperacin regional puede facilitar una gestin efectiva de la
migracin internacional. Sin embargo, estas expectativas son excesivamente optimistas, porque el regionalismo slo puede conducir a una
gobernanza global efectiva si existe ya un marco multilateral dentro del
cual han de moverse los actores regionales.8
Si no existe un marco multilateral que establezca los parmetros
de la accin colectiva, los arreglos regionales podran aumentar el riesgo
de que se adopten polticas restrictivas. Este riesgo tiene probabilidades
de materializarse por dos razones.
En primer lugar, la teora de la poltica comercial internacional
nos ensea que cuanto mayor sea el pas ms capaz ser de mejorar
su relacin de intercambio erigiendo barreras al comercio. Como un
bloque regional es mayor que cada uno de sus miembros, ello permite
que un grupo de pases mejore su relacin de intercambio a expensas de
sus interlocutores comerciales. En el caso del comercio, la mejora de la
relacin de intercambio es imputable a la disminucin de la demanda
de importaciones en el bloque proteccionista que, a su vez, presiona a
la baja los precios de exportacin de los interlocutores comerciales. Por
consiguiente, en ausencia de un marco multilateral, un bloque regional
puede tender a aplicar medidas ms restrictivas que cualquiera de sus
miembros a ttulo individual.9
8. Ugur (2000) examina las razones de que esto ocurra en el sector de la poltica
comercial. Su principal constatacin es que el regionalismo puede socavar la
gobernanza global de los f lujos comerciales, salvo que haya una autoridad
superior que imponga sanciones a los bloques regionales.
9. Debe observarse, no obstante, que las restricciones comerciales causan una
disminucin del bienestar global. Esto se debe a que las ganancias de los pases

126

Migracin sin fronteras

En el caso de la migracin internacional, la mejora del bienestar


social no es necesariamente la causa de que se aplique un nmero excesivo de restricciones. La tendencia restrictiva se deriva de la posibilidad
de una desviacin de la migracin dentro de un bloque regional.
Por desviacin de la migracin se entiende una situacin en la que
los migrantes entran en el pas miembro ms restrictivo del bloque
pasando por otros miembros que quizs adopten polticas menos restrictivas. Debido a este riesgo de desviacin, la consolidacin de la libre
circulacin dentro de la UE, despus del mercado nico, fue acompaada de la fortificacin de las fronteras externas. En otras palabras, los
arreglos migratorios regionales pueden quedar sometidos, en lo esencial, a las preferencias de los miembros ms restrictivos del bloque. La
irona de todo ello es que los miembros proteccionistas tambin podrn
asegurar una exclusin ms efectiva, lo que quizs no sera posible si
cada pas actuara por su cuenta.10
La segunda razn de que los regmenes regionales puedan aplicar
polticas migratorias restrictivas tiene que ver con la limitada capacidad
de ejercer presin de los pases de emigracin. A falta de un marco
multilateral, los pases de emigracin se encontrarn en mala posicin
para negociar con los pases de destino que forman un bloque regional,
independientemente de que los pases de emigracin pertenezcan a un
bloque regional propio. Estos pases, frente a la actitud comn de los
pases de destino, pueden cumplir las normas o rechazar las propuestas
en la mesa de negociacin. Si se elige la primera opcin, el acuerdo entre
los dos bloques reflejar el mnimo comn denominador, determinado
por las preferencias del miembro ms restrictivo del bloque del pas
de destino. Si se opta por la segunda posibilidad, el bloque del pas de
destino reaccionar aplicando nuevas restricciones en respuesta a la falta
de cooperacin de los pases de emigracin.
En general, si no existe un marco multilateral es muy probable
que el enfoque regional de la gestin de la migracin internacional
perpete los niveles de restriccin existentes o cree una tendencia hacia
la imposicin de nuevas restricciones. Con un marco multilateral basado
que limitan las importaciones siempre son menores que las prdidas que sufren
los pases exportadores.
10. La dinmica en este caso es la misma que la de los grupos con poder de veto
dentro del contexto nacional de la formulacin de polticas oficiales. Un solo
miembro del bloque (o sea, una minora definida) puede detener la relajacin
de la poltica migratoria del bloque.

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

127

en la no discriminacin, tanto los pases de emigracin como los pases


receptores pueden evitar el dilema del prisionero, que implica la interaccin no cooperativa.

No discriminacin

El tercer principio de la gobernanza de la libertad de circulacin es el


de la no discriminacin. Este principio es similar al principio de no
discriminacin de la Organizacin Mundial del Comercio, que se basa
en dos disposiciones: el trato de nacin ms favorecida (NMF) y el trato
nacional. El rgimen de NMF asegura que no se produzcan discriminaciones entre los interlocutores comerciales, o sea, que los pases
o los bloques regionales se ven obligados a liberalizar su comercio con
todos los interlocutores comerciales. No obstante, el rgimen de NMF,
que es ms significativo, reduce la probabilidad de recurrir a medidas
restrictivas si estas medidas afectasen no slo a algunos pases, sino a
otros interlocutores respecto de los cuales parece apropiado aplicar una
poltica ms liberal.
El rgimen del trato nacional impide otro tipo de discriminacin,
que se practica entre los nacionales y los inmigrantes. Este rgimen
garantiza la igualdad de las prestaciones relacionadas con el empleo,
como los sueldos, las condiciones de trabajo, los seguros sociales, los
seguros de enfermedad y las condiciones de contratacin y de despido.
El trato nacional har que los empleadores prefieran menos la mano de
obra inmigrante y, en consecuencia, moderar el efecto de atenuacin
de los salarios de la inmigracin. En otras palabras, el trato nacional es
necesario no slo para impedir la discriminacin y el posible dumping
social, sino tambin para limitar los efectos de la inmigracin en la
distribucin.
Por ltimo, el trato nacional contribuir a eliminar la preferencia
de los empleadores por los trabajadores migrantes que perciben sueldos
ms bajos y menores prestaciones. De resultas de ello, aumentar la
probabilidad de que la inmigracin venga determinada por las vacantes
efectivas en el pas receptor, y no por la expectativa de que los trabajadores migrantes trabajen cobrando menos, mediante sistemas de empleo
no declarado.

Una organizacin multilateral

El cuarto principio debera implicar un acuerdo sobre la necesidad


de crear una organizacin multilateral que regule la migracin inter-

128

Migracin sin fronteras

nacional. Esta organizacin podra denominarse la Organizacin


Mundial de la Migracin (OMM) y debera existir paralelamente a la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y a la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR),
pero independientemente de ellas. Esto es debido a que ni la OMC
ni el ACNUR son las organizaciones apropiadas para gestionar una
migracin en busca de empleo. El ACNUR es inadecuado porque su
inters principal es la proteccin de los derechos bsicos de los refugiados, como tipo especfico de migrante. Como es natural, las Naciones
Unidas siguen teniendo un importante papel que desempear fijando
normas, que la nueva organizacin multilateral para la migracin deber
incorporar. Un ejemplo de estas contribuciones es la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares, de 1990, que entr en vigor en 2003
tras haber sido ratificada por 20 pases, en su mayora de emigracin
(Pcoud y de Guchteneire, 2006).
Recientemente se ha sugerido que algunos principios del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) podran utilizarse en
la gobernanza global de la migracin. Aunque los principios de NMF y
de trato nacional del AGCS son pertinentes para la OMM propuesta,
el rgimen del AGCS se presta mucho ms a las normas discrecionales
que a las normas obligatorias y transparentes. Segn el AGCS, los
gobiernos eligen los sectores en los que se comprometen a garantizar el
derecho de los proveedores extranjeros a prestar servicios. Incluso para
los servicios comprendidos en los compromisos, los gobiernos pueden
fijar limitaciones al acceso a los mercados y al grado de trato nacional
que estn dispuestos a conceder. Adems, los gobiernos pueden retirarse
del acuerdo y renegociar los compromisos. Considerando estos elevados
niveles discrecionales, el AGCS dista mucho de ser un modelo para la
libre circulacin.

Acuerdos de retorno

El quinto principio de la gobernanza de la libre circulacin es que la


OMM propuesta debera elaborar un modelo de acuerdo de retorno
que todos los miembros deberan aceptar al ingresar en la Organizacin. Esto es necesario para garantizar que la libre circulacin no
vaya en un solo sentido, y que los migrantes sean conscientes de los
riesgos inherentes al proceso. Un rgimen de libre circulacin sin
acuerdos de retorno se vera comprometido por la asimetra que refleja

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

129

en sentido inverso la actual asimetra entre la emigracin (que es libre)


y la inmigracin (que est restringida). La actual asimetra es objeto de
crticas (justificadas), porque se la ve como un modelo de incoherencia
e incluso de hipocresa puesto que, en un mundo de Estados soberanos,
la libertad de emigrar no puede ejercerse si no existe un Estado que
acepte al emigrado potencial.
Para evitar la asimetra inversa que podra crearse con la libertad
de circulacin, los gobiernos de los pases de emigracin deben aceptar
el retorno de sus ciudadanos que no encuentren empleo en el pas
receptor, o que sean expulsados por razones claramente enunciadas
en el derecho interno del pas receptor. Los acuerdos de retorno son
necesarios tambin para indicar a los migrantes potenciales que deben
sopesar las ventajas y los riesgos de la migracin, incluido el riesgo de
no encontrar trabajo y tener que regresar al pas de origen. Adems,
los acuerdos de retorno pondrn fin a la visin de las personas deportadas como delicuentes, y harn del regreso una parte natural de los
movimientos migratorios. De resultas de ello, los acuerdos de retorno
aumentarn las probabilidades de que la decisin de emigrar no sea en
un solo sentido. Esos acuerdos informarn a los inmigrantes potenciales de que el regreso a su pas en periodos de desempleo no impedir
probablemente que vuelvan entrar en el pas de destino en el futuro.
Por consiguiente, los migrantes se sentirn menos inclinados a entrar
en la clandestinidad cuando caduque su visado de estancia en el pas
de destino, porque no han encontrado empleo.

Conclusiones

El anlisis precedente nos conduce a una serie de conclusiones relativas a la tica, la economa y la gobernanza de la libre circulacin de
personas. La primera conclusin general es que el argumento tico
contra la libre circulacin de las personas no puede alegarse por dos
razones. La primera es que los argumentos ticos existentes contra la
libre circulacin se basan en criterios no objetivos ni cuantificables.
La segunda es que los anlisis en que se basa un argumento cualquiera contra la libre circulacin tienden a ser de alcance limitado, y
no tienen en cuenta las interacciones entre actores a diferentes niveles
y con distintos intereses, y las consecuencias de esas interacciones para
el bienestar social. Si definimos como ticas todas las acciones que
dan lugar a un aumento del bienestar social (es decir, si minimizamos
la vinculacin entre la tica por una parte y los intereses sectoriales

130

Migracin sin fronteras

por la otra), la libre circulacin podr defenderse como una opcin


de poltica tica. Una vez establecido este principio, ya no ser tico
tratar asimtricamente el desplazamiento de personas y el de bienes/
capitales. La libre circulacin de personas, bienes y capitales se inspira
por igual en los beneficios potenciales para las partes en la transaccin
(exportadores e importadores en el caso de los bienes y los capitales,
y mano de obra migrante y empleadores en el pas receptor en el caso
de la migracin).
Es cierto que todos los tipos de desplazamientos tienden a acarrear consecuencias para la distribucin. En el caso de la migracin,
los efectos de distribucin son el mayor riesgo de desempleo para los
trabajadores poco calificados en los pases de destino, o el descenso
relativo de sus sueldos.11 Sin embargo, estos efectos en la distribucin
no pueden servir de base al argumento tico contra la libre circulacin,
sobre todo cuando hay indicaciones de que los efectos en la distribucin,
en forma de desempleo o de riesgos para los salarios de la fuerza laboral
poco calificada, tienden a ser ms elevados de resultas del libre comecio
y la movilidad del capital. Los efectos redistributivos del libre desplazamiento de la mano de obra (al igual que el libre desplazamiento de
bienes/capitales) slo pueden implicar la imposicin a los beneficiarios
de la libre circulacin de la obligacin de compensar a los que salgan
perjudicados. Esta compensacin formar parte ya de la fiscalidad de
los migrantes empleados, que pagan impuestos para financiar no slo
los servicios sociales de los que gozan los migrantes en el pas receptor,
sino tambin inversiones infraestructurales que pueden o no beneficiar al migrante en la medida en que beneficien a los nativos del pas
receptor. Tambin es posible imponer un gravamen de acceso (o una
tasa de permiso de entrada) que complemente la fiscalidad normal.
Estas indemnizaciones sern ms beneficiosas a largo plazo para los
indemnizados si se hacen compatibles con los incentivos para invertir
en la mejora del nivel profesional.
La segunda conclusin general es que la libertad de circulacin
aumentar probablemente el bienestar social en el pas receptor, aunque
11. El comercio internacional plantea externalidades similares. De hecho, como
decamos ms arriba, el comercio internacional puede ser una causa ms
importante de redistribucin de la renta en los pases importadores. Los
movimientos de capital presentan una serie distinta de externalidades, que
dan lugar a la destruccin de los mtodos tradicionales de produccin, as como
de las comunidades constituidas en torno a ellos.

tica, economa y gobernanza de la libre circulacin

131

las proporciones de la mejora sean modestas. As pues, no hay un


argumento econmico slido que permita rechazar la libre circulacin
de las personas como opcin de poltica para los pases receptores. De
los anlisis econmicos y las constataciones empricas se colige que
slo hay un argumento en relacin con el efecto distributivo de la libre
circulacin que, en todo caso, es menos importante que los efectos
distributivos del cambio tecnolgico en particular y de la globalizacin
en general. Desde luego, podra aducirse que los impactos no cuantificables de la migracin pueden superar a los impactos cuantificables, y
que el argumento econmico por s solo no puede verse como una justificacin general de la libre circulacin. Estos argumentos slo pueden
ser pertinentes en la medida en que exigen la creacin de estructuras de
gobernanza adecuadas que reduzcan los riesgos inherentes a la libertad
de circulacin. No pueden servir de base para rechazar la libre circulacin por principio.
El anlisis precedente nos permite abordar la cuestin de la regulacin de la libre circulacin y determinar principios que reduzcan los
riesgos relacionados con sta, a saber, una redefinicin de la legitimidad del Estado basada en el bienestar social, una cooperacin internacional efectiva, una gobernanza institucionalizada, el principio de no
discriminacin y el principio de la simetra en el trato de la migracin
y en el regreso de los migrantes.
Si no pueden formularse argumentos ticos o econmicos contra
la libre circulacin, en qu medida ser sta una opcin viable de poltica, dado el actual clima poltico? A esta pregunta puede darse una
respuesta optimista y otra pesimista. Por una parte, hay fuertes indicaciones de que los pases desarrollados son conscientes de los factores
estructurales que elevaran el nivel de la migracin, independientemente de las restricciones impuestas. Estos factores son la desigualdad
persistente y cada vez mayor en los ingresos per cpita entre los pases,
las diferentes estructuras demogrficas, la facilidad del transporte y
las comunicaciones internacionales, y los niveles ms altos de educacin de las personas en los pases menos desarrollados (OCDE, 2003,
pg.1).
Por otra parte, tambin hay indicaciones de que est surgiendo
una tendencia a aceptar la necesidad de un marco internacional parar
gestionar, ms que restringir, la migracin internacional. Esta
tendencia se recoge en los informes de la OCDE y del Consejo de
Europa y ha dado lugar a la creacin de plataformas interguberna-

132

Migracin sin fronteras

mentales como la Iniciativa de Berna (vase, por ejemplo, Salt, 2005;


Solomon y Bartsch, 2003). Segn Salt, en el contexto europeo la
tendencia emergente refleja un grado de consenso sobre un cierto
nmero de principios que son compatibles con los que identificamos
anteriormente. Se trata de lo siguiente: i) no control, sino gestin de la
migracin: esta necesidad ha sido reconocida tanto por los gobiernos
como por las organizaciones intergubernamentales; ii) reconocimiento
del impacto positivo de la inmigracin; iii) enfoque global que evite las
consecuencias imprevistas del enfoque fragmentario, y iv) cooperacin
con terceros pases.
Pero no hay que dejarse arrastrar por el optimismo que puedan
inspirar estos datos. El debate sobre la migracin todava est informado por una lgica realista que tiende a prescindir de los criterios objetivos en favor de criterios esencialmente subjetivos, como la
nacionalidad y los intereses nacionales, como base para la formulacin
de polticas. Por esto, incluso en la UE (que posee el rgimen de
libre circulacin regional ms desarrollado), el desplazamiento de los
nacionales de terceros pases sigue considerndose una prerrogativa de
los Estados Miembros, que adoptan medidas comunes en un marco
poco coherente de cooperacin y armonizacin. Adems, el marco
propuesto refleja referencias explcitas en favor de la selectividad, la
vigilancia y la limitacin de la migracin, como base para lograr la
integracin de los migrantes actuales (Comisin de la UE, 2000). Es
probable que estas preferencias entren en conflicto con los principios
que he propuesto anteriormente. Por consiguiente, la libre circulacin
y un rgimen autntico de gobernanza global todava no parecen ideas
aceptables para el actual clima poltico. Con todo, el que algo no sea
viable en el contexto actual no significa que sea irrelevante o que
sus resultados vayan a ser inferiores. Por el contrario, una propuesta
de poltica que parece prcticamente inaplicable con el actual clima
poltico podra ser el nico modo de evitar las aagazas de la conveniencia poltica.

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Captulo 5

Gestionar la migracin:
hacia el rgimen perdido?
Bimal Ghosh

La movilidad humana, entendida como el nmero de personas que


circulan de un pas a otro, nunca ha sido tan alta como hoy. Hay cada
vez ms personas deseosas de circular y esperando hacerlo. El nmero de
pases en los que los migrantes exceden del 10% de la poblacin total ha
pasado de 43 en 1960 a 70 en 2000 (Naciones Unidas, 2004). Paradjicamente, vivimos tambin en una poca en que los gobiernos, mal equipados para gestionar estos flujos de un modo constructivo, se muestran
cada vez ms reacios a admitir la entrada de los migrantes, al tiempo que
la tolerancia a los extranjeros disminuye en muchas sociedades receptoras.
Un hecho significativo es que en 1976 slo el 7% de los 150 Estados
Miembros de las Naciones Unidas crean que sus tasas de inmigracin
eran demasiado altas; en 1993 este porcentaje haba pasado al 35%, o sea
que se haba quintuplicado en menos de tres dcadas. Hoy en da, el 40%
de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas aplican polticas
destinadas a reducir la inmigracin (Naciones Unidas, 2003).

El desfase de la migracin y
la necesidad de cambio

Paralelamente a esta situacin paradjica se est produciendo un


creciente desfase en el sistema mundial de la migracin. Por una parte,
en los pases de emigracin van en aumento las presiones migratorias,
acentuadas por la atraccin de los pases de destino, incluida la poderosa
fuerza de la demanda. Las oportunidades de entrada legal, en cambio,
se reducen. Aunque se advierten algunos dbiles signos de cambio,

138

Migracin sin fronteras

las actuales polticas migratorias estn resultando inadecuadas para


armonizar de un modo sostenible y dinmico estas tendencias conflictivas. Estas polticas, que en su orientacin y sus caractersticas son en
su mayor parte reactivas y miran hacia adentro, concentrndose en el
control unilateral de la inmigracin en vez de gestionar la migracin
mediante la accin cooperativa o multilateral, han resultado inadecuadas para responder a los nuevos desafos de la migracin internacional o aprovechar las oportunidades que ofrece.
Y hay algo peor todava: estas polticas han producido algunos
resultados perversos. De esto hay muchas indicaciones. En un gran
nmero de pases receptores ha aumentado considerablemente el
personal y los gastos destinados a impedir la migracin irregular. Sin
embargo, el nmero de migrantes irregulares ha crecido ms que nunca.
En efecto, cuando en los pases de emigracin existen fuertes presiones
de salida, y en los pases de destino una poderosa fuerza de atraccin,
y especialmente cuando ambas tendencias convergen, las restricciones
a la admisin no detienen, por s solas, la migracin, sino que desvan
el movimiento hacia canales irregulares, que es precisamente lo que
est ocurriendo hoy. Adems, aunque la aplicacin de medidas draconianas podra frenar la migracin irregular (como indica el descenso
temporal de las entradas irregulares en los Estados Unidos a raz de
las medidas adoptadas como consecuencia del 11 de septiembre), las
democracias liberales no pueden mantenerlas durante mucho tiempo
sin arriesgarse a que se produzca una profunda erosin de los derechos
y valores fundamentales que las sustentan.
En los Estados Unidos, por ejemplo, el presupuesto del INS
(Servicio de Inmigracin y Naturalizacin), del cual la mitad por lo
menos se dedica a la vigilancia del cumplimiento de las normas, incluida
la prevencin de la inmigracin irregular, se ha multiplicado por 20
pasando de 250 millones de dlares en 1980 a unos 5.000 millones
en 2000; este proceso coincidi con un fuerte aumento del personal
de vigilancia. Sin embargo, el nmero de inmigrantes irregulares casi
se triplic, pasando de 3 millones a 9,3 millones (a pesar de diversos
programas de legalizacin), con un incremento anual de unas 700.000
personas desde finales de los aos 90 (Passel et al., 2004; Chicago
Council on Foreign Relations, 2004). Otros pases industriales han
conocido experiencias similares. En Europa occidental, por ejemplo,
las estrictas medidas de control de la inmigracin y el aumento de los
costos por este concepto han coincidido con un incremento de la inmi-

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

139

gracin irregular, que en la actualidad se estima en 500.000 personas


al ao. Dicho de otro modo, por lo menos una de cada dos personas
que entran en los Estados Unidos o en Europa Occidental lo hacen
incumpliendo las leyes y reglamentos vigentes.
La trata de seres humanos, que cada vez est ms imbricada con
el trfico de drogas y armamentos, la prostitucin de mujeres y jvenes
y otras formas de maltrato infantil, aumenta tambin, y todos los aos
de 10.000 a 12.000 millones de dlares son encauzados a este negocio.
Estos movimientos a gran escala, que desafan las leyes vigentes y
a menudo van acompaados de una amplia variedad de actividades
criminales, han creado el temor, al parecer muy extendido, de que la
migracin est escapando a todo control. Si la formulacin de nuevas
polticas se lleva a cabo en un clima de crisis de gestin y sigue basndose en un enfoque reactivo, fragmentario y tendencioso, se crear con
toda probabilidad un crculo vicioso en el que aumentarn a la vez las
restricciones a la inmigracin y la inmigracin irregular.
Otros costos humanos derivados de la situacin actual son igualmente inquietantes. Desde 1993, miles de personas han muerto en el
intento de llegar a Europa Occidental, a menudo con ayuda de los traficantes. Por esta misma causa, o por otras causas similares, en la frontera
entre Mxico y los Estados Unidos cada da muere una persona por
trmino medio. Al propio tiempo, el sentimiento xenfobo y contrario a
la inmigracin va creciendo en muchas sociedades receptoras, causando
disturbios raciales y enfrentamientos civiles y sometiendo a presin
las relaciones entre los Estados. Estos ejemplos distan mucho de ser
positivos o de demostrar la eficacia de las polticas presentes, y tampoco
testimonian un funcionamiento regular del sistema.
Si, como acabamos de ver, las polticas migratorias restrictivas
y unilaterales no han funcionado bien, no deberamos dar un giro a
estas polticas situndolas en el otro extremo, o sea, en la plena libertad
de circulacin? No parece conveniente. En este captulo trataremos
de demostrar que un rgimen de migracin ilimitada, por atractivo
que parezca a primera vista, no es probable que d resultados mucho
mejores que las polticas actuales, y que su viabilidad poltica, por lo
menos desde una perspectiva de corto a mediano plazo, es sumamente
problemtico. Lo que debemos tratar de conseguir es un rgimen de
migracin gestionada que se base en el concepto de la apertura regulada y se sostenga en una estrecha cooperacin entre los Estados. Pero
antes de apresurarnos a sacar conclusiones, tenemos que examinar con

140

Migracin sin fronteras

ms detenimiento las consecuencias y la viabilidad de un rgimen de


migracin sin fronteras. Esto es lo que haremos a continuacin desde
tres perspectivas diferentes: la economa, los derechos humanos y la
seguridad del Estado.

Migracin sin fronteras:


la economa de las fronteras abiertas

Hay un nmero sin fin de teoras que tratan de explicar la migracin


econmica. Pero ninguna de ellas es ms directa o afirmativa que las
teoras clsicas y neoclsicas de la migracin econmica, que afirman
sus efectos beneficiosos para todos. Dado que estos modelos tericos
excluyen cualquier intervencin del gobierno en la migracin, parece
adecuado empezar a examinar los mritos econmicos de una poltica
de fronteras abiertas, utilizndolos como marco de referencia.1
Segn estas teoras, cuando los trabajadores se trasladan de pases
de bajos salarios y excedente de mano de obra a pases de altos salarios
y abundantes capitales, ello facilita una utilizacin ms eficaz de la
mano de obra y reduce las diferencias salariales entre los pases. El pas
receptor sale ganando, porque la inmigracin remedia la escasez de la
mano de obra, facilita la movilizacin laboral y, a menudo, aumenta el
capital humano del pas. Con ello se reduce tambin la presin inflacionaria causada por los salarios, se contribuye a la plena utilizacin
del capital productivo y se fomenta el crecimiento econmico, incluidas
las exportaciones. Para el pas de emigracin, este proceso da lugar a
un descenso del desempleo y una promocin del crecimiento econmico mediante el acceso a insumos estratgicos y a las calificaciones
de los trabajadores que regresan al pas. Los migrantes salen ganando
tambin, porque obtienen sueldos ms elevados y porque la productividad del pas receptor es ms alta. De estas teoras puede inferirse
que el aumento salarial en el pas de emigracin, y su descenso en el
pas receptor, ponen fin a los costos de los factores, que con el tiempo
se igualan entre los dos pases.
1. Para una prueba emprica de las consecuencias econmicas de anteriores
flujos de migrantes, tanto para los pases de emigracin como para los pases
receptores, vase la contribucin de Mehmet Ugur a este volumen (Captulo 4).
No obstante, debe observarse que con una poltica de migracin sin fronteras
es probable que cambiase profundamente no slo el nivel de la migracin
internacional, sino tambin su entera configuracin, as como sus consecuencias
econmicas.

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

141

Si estas teoras son ciertas cul ser la ganancia a escala mundial?


En 1984, Hamilton y Whalley hicieron una evaluacin de las posibles
ganancias en eficiencia. Estos autores utilizaron una sencilla metodologa para deducir las diferencias en la productividad marginal de la
mano de obra entre los pases y las regiones, debidas a las barreras a la
movilidad interna de la mano de obra, y llegaron a la conclusin de que
cuando se eliminen estas barreras los aumentos de eficiencia podran
multiplicar por dos los ingresos mundiales. Ms recientemente, Dani
Rodrik (2005) postul que, como hay grandes diferencias entre los
pases desarrollados y los pases en desarrollo en los sueldos de trabajadores de calificaciones parecidas en un factor de diez o ms, mientras
que las diferencias para los productos bsicos y los activos financieros
pocas veces superan la proporcin de 1:2 las ganancias de la apertura
podran ser pinges: alrededor de 25 veces ms que las que puedan
obtenerse de la liberacin del movimiento de bienes y capitales. Este
autor estima que incluso una modesta relajacin de las restricciones
a la circulacin de los trabajadores como la admisin temporal de
trabajadores de pases ms pobres en una proporcin no superior al 3%
de la mano de obra de los pases ms ricos podra proporcionar un
beneficio de 200.000 millones de dlares al mundo en desarrollo. En
un mundo simplificado, sin fronteras nacionales ni lmites a la circulacin internacional de la mano de obra, la migracin compensara las
escaseces o los excedentes de la dotacin de factores de los distintos
pases y promovera el bienestar global.2
Estos modelos tericos ponen de manifiesto las consecuencias
positivas de la libre circulacin de personas y hacen pensar que, desde el
punto de vista econmico, tiene sentido tratar de conseguir una poltica
de migracin sin fronteras. Pero hay una reserva importante que hacer:
estos modelos se basan en una serie de hiptesis fijas que pocas veces
son vlidas. Por ejemplo, se supone que la mano de obra es homognea;
que la competencia perfecta y la movilidad existen en los mercados del
trabajo; que no hay bienes pblicos ni intervencin del sector pblico, y
2. En efecto, algunos hacen ver las ganancias econmicas potenciales de la libre
circulacin para los pases de emigracin como argumento en favor de la
apertura de las fronteras basado en la justicia social, segn el cual los controles
de la inmigracin por los pases ricos perpetan la desigualdad econmica
internacional y deberan eliminarse. En consecuencia, la ciudadana en las
democracias occidentales es el equivalente moderno del privilegio feudal
(Carens, 1987).

142

Migracin sin fronteras

que tanto las economas de escala en la produccin como la combinacin


de productos en las economas no varan. La realidad suele ser distinta.
La mano de obra inmigrante puede ser calificada o no calificada; incluso
dentro de una misma categora profesional, puede no existir una plena
homogeneidad entre dos pases, y la competencia en el mercado del
trabajo puede verse obstaculizada por rigideces y por la segmentacin
de dicho mercado.
Cuanto ms relajemos estas hiptesis neoclsicas, por razones
tericas o empricas, mejor veremos que, a pesar de su contribucin
positiva a la eficiencia econmica y a la renta mundial, la libre circulacin no conduce a una convergencia econmica entre los pases de
emigracin y los pases receptores, ni permite pensar que sus beneficios sern compartidos equitativamente por los diferentes grupos de la
poblacin en los pases. Por ejemplo, un rgimen de fronteras abiertas
dar lugar probablemente a una salida masiva de trabajadores calificados
de los pases ms pobres en direccin a los pases ricos, impulsada por
la elevada demanda no satisfecha de trabajadores calificados en estos
pases. Esto se deber en parte a que en los pases ms pobres las
personas calificadas tienen mejor acceso a la informacin de mercado,
contactos sociales ms amplios y ms recursos financieros para emigrar.
Como indican las teoras del crecimiento endgeno, las externalidades
positivas del despliegue de estas calificaciones y las entradas de capitales, reforzadas por sus efectos de propagacin, contribuirn a acelerar
el crecimiento de los pases ms ricos, mientras que el agotamiento a
gran escala de su capital humano limitar el crecimiento en los pases
ms pobres.
Es cierto que la creacin de redes transnacionales puede ayudar a
los pases de origen a aprovechar algunas de las calificaciones y talentos
de la comunidad en la dispora, pero esta posibilidad tiene lmites. Dada
la importancia de los recursos humanos como complemento del capital
y la tecnologa, la migracin de personal calificado tiende a ejercer una
presin a la baja sobre los sueldos de los trabajadores no calificados y
empeora la situacin de los que se quedan en su pas de origen; adems,
ello puede agravar la pobreza en los pases de emigracin.3 As pues, la
3. Esto es resultado de los cambios en la distribucin de los sueldos y los salarios
en favor de los trabajadores muy calificados y en contra de los trabajadores poco
calificados, y del posible descenso de los ingresos medios de los que se quedan
en sus pases de origen (Griffin y Khan, 1992).

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

143

libre circulacin de personas puede contribuir a un proceso de polarizacin de la sociedad mundial y socavar la estabilidad interna.
Aunque el pas receptor se beneficie de las externalidades positivas resultantes de la inmigracin de personal calificado, esto puede
crear al mismo tiempo tensiones de distribucin entre los inmigrantes
y la poblacin local dentro de la sociedad receptora. En la medida en
que se produzca una segmentacin y diversas rigideces en el mercado
de trabajo, parte de su mano de obra podra no beneficiarse del sector
de elevado crecimiento y altos salarios. En tal caso, el aumento de las
disparidades salariales y de ingresos podra exacerbar los sentimientos
de privacin de los que se han quedado en su pas. En esta situacin, la
afluencia de inmigrantes no calificados podra empeorar la situacin,
porque probablemente estos migrantes competirn con la mano de obra
local de nivel ms bajo. Los trabajadores locales cobrarn menos por
trmino medio, y es muy probable que sientan que sus empleos estn
amenazados.
En un rgimen de libre circulacin, los pases receptores podran
verse expuestos a externalidades negativas de carcter no econmico.
La afluencia masiva de extranjeros puede ejercer una fuerte presin
sobre la infraestructura fsica y los servicios pblicos del pas receptor,
como la vivienda, el sistema de transporte, las escuelas y los servicios
mdicos. Los costos de la integracin podran ser especialmente altos
cuando los extranjeros sean de un origen tnico, cultural o religioso
muy diferente del de la poblacin residente. Si los extranjeros representan una carga excesiva para la capacidad general de integrarlos de la
sociedad receptora, superando el margen de tolerancia a su respecto, ello
podra causar tensiones e incluso conflictos y amenazar el crecimiento
econmico y la estabilidad social.
En resumen, aunque parecera que un rgimen de fronteras
abiertas permite obtener aumentos considerables de la eficiencia de
la economa mundial, su impacto en la distribucin y sus externalidades positivas o negativas ampliarn probablemente las disparidades
salariales y de ingresos entre los pases ricos y los pases pobres, y en
el interior de los primeros, y generarn tensiones nacionales e internacionales. Otro factor de debilitacin del argumento econmico en
favor de las fronteras abiertas son las consideraciones no econmicas. Si,
como es probable, un rgimen de libre circulacin provoca una afluencia
masiva de extranjeros, las instituciones y los servicios sociales del pas
receptor y su capacidad de integrar a los recin llegados podran verse

144

Migracin sin fronteras

sometidos a una fuerte presin que ser perjudicial para la estabilidad


social.

La economa poltica internacional


y la libre circulacin

Considerando las cuestiones planteadas desde la perspectiva de la


economa poltica internacional, algunos analistas han expresado dudas
acerca de la existencia de una base vlida para el establecimiento de
un rgimen de libre circulacin. Estos economistas alegan que si se
estableciese un rgimen de este tipo no es probable que sobreviviera,
dada la divergencia de intereses y capacidades de negociacin entre
las dos partes. Su argumento bsico es que la cooperacin entre los
pases de emigracin y los pases receptores de migrantes carece de
algunos ingredientes esenciales que permitiran crear y sustentar un
rgimen verdaderamente multilateral. Lo que es ms importante, no
existe un bien comn o colectivo ni una necesidad de accin colectiva
que una a los dos grupos (Meyers, 2002). Esto es debido a que los pases
de destino (que son ms ricos) pueden garantizar individualmente un
suministro adecuado de mano de obra para satisfacer sus necesidades.
Dada esta situacin, un rgimen de libre circulacin de la mano de obra
sera inestable de por s, porque un pas de destino podra detener la
inmigracin cuando quisiera (por ejemplo, en pocas de recesin y en
respuesta a presiones polticas internas, de resultas de una gran afluencia
de inmigrantes), y un pas de origen (ms pobre) no podra responder
a esta medida. No sucede lo mismo en el caso del comercio, en el cual
la reciprocidad funciona porque se supone que tanto los flujos como los
beneficios son bi o multidireccionales.
Sobre la base de algunas indicaciones empricas observadas en las
distintas regiones, este argumento prev que cuanto mayor sea la divergencia entre los pases, en ingresos y en desarrollo econmico, menos
probable ser que se concierte un acuerdo de libre circulacin; e incluso
si se concierta semejante acuerdo, lo ms probable es que tropiece con
resistencias. Dicho en otros trminos, los acuerdos multilaterales para
la libre movilidad de la mano de obra entre pases de niveles similares
de ingresos y desarrollo econmico, y que abarquen un nmero relativamente reducido de migrantes, son los que ofrecen ms posibilidades
de establecimiento y supervivencia. Sin embargo, y esto es ligeramente
paradjico, esto contradice directamente el argumento de la eficiencia
de la distribucin que, como se ha visto ms arriba, sostiene que, en

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

145

igualdad de condiciones, cuanto ms elevada sea la disparidad salarial


entre los pases mayores sern los aumentos de eficiencia con el modelo
de libre circulacin.
Aunque algunas de las hiptesis en que se basa la opinin acerca
de la inviabilidad de un rgimen de libertad de circulacin se prestan
a discusin, con ello se ponen de manifiesto tambin algunas de las
deficiencias de los acuerdos multilaterales basados en la plena libertad
de circulacin, como hacen ver los fracasos de un cierto nmero de
acuerdos regionales o subrregionales que prevean la libertad de circulacin.

La tica de los derechos humanos


y la libre circulacin

En qu medida un enfoque basado en los derechos, implcito en el


concepto de libertad de circulacin, presta apoyo a una poltica de
fronteras abiertas para las personas? Algunos analistas consideran que
la libertad de circulacin es una parte esencial de la libertad personal
y afirman que es fundamental para la dignidad y el desarrollo de la
personalidad del individuo (Dowty, 1987). Otro argumento basado
en los derechos sostiene que, como la libertad de circulacin de los
que estn presentes legtimamente en un pas es un derecho humano
ampliamente reconocido, no hay razones convincentes para que no se
haga extensiva a la circulacin entre pases.
La libre circulacin de las personas, como la libre circulacin de la
informacin y las ideas, ha sido una aspiracin ideal de las democracias
occidentales durante gran parte de su historia. Europa Occidental se
enorgullece de su tradicin liberal y humanista de libertad de circulacin, ahora consagrada en los tratados de la UE. No debera ampliarse
al resto del mundo?
No obstante, en sus tratos con el mundo exterior los Estados
Miembros de la UE han aplicado el concepto selectivamente, teniendo
en cuenta las circunstancias polticas del contexto y las consideraciones
ideolgicas. Por ejemplo, las democracias occidentales, incluidos los
15 pases miembros de la UE, llevan presionando desde hace tiempo a
la ex Unin Sovitica y a los que fueron pases comunistas de Europa
Central y Oriental para que permitan una mayor emigracin, como
prueba de su liberalizacin. A raz de la cada del muro de Berln,
muchos de esos pases se imaginaron que esta doctrina les dara libre
acceso a los pases occidentales. Pero, cuando los Estados ex comunistas

146

Migracin sin fronteras

dejaron de restringir la salida, las democracias liberales del Occidente


impusieron nuevas restricciones a la entrada (que todava no se han
suprimido del todo, ni siquiera despus de las ampliaciones de 2004 y
2007 de la Unin Europea). En realidad, nunca se tuvo el propsito de
reconocer como doctrina el derecho individual a entrar en un Estado
que no sea el propio.
Y qu decir de la posicin jurdica? Numerosos instrumentos
internacionales y regionales, empezando por la Declaracin Universal
de Derechos Humanos de 1948, afirman el derecho a salir de cualquier
pas y a regresar al propio pas. Pero ninguno de ellos concede expresamente a los no nacionales el derecho a entrar en un Estado que no sea
el suyo. Al no existir este derecho de entrada, la libertad de circulacin
sigue siendo un derecho incompleto. Se otorga el derecho a salir del
pas, pero no existe una obligacin correspondiente para los Estados
de recibir a no nacionales en sus territorios. Un Estado puede negar
la entrada a una persona que no sea nacional del mismo; sin embargo,
la prerrogativa de los Estados de denegar la admisin est sujeta a
ciertas limitaciones cuando ello pueda afectar desfavorablemente a la
vida familiar o al bienestar del nio, o represente una discriminacin.
Adems, el derecho de salida se completa en un contexto especfico, el
del derecho a buscar asilo, y el deber correspondiente de los Estados
de no impedir el ejercicio de este derecho devolviendo a las personas a
pases donde puedan sufrir persecuciones, torturas u otras serias violaciones de sus derechos humanos. Aunque el Estado receptor puede
enviar al individuo a un tercer Estado seguro, en la prctica el derecho
a no ser rechazado representa un derecho a entrar en el pas, por lo
menos hasta que se encuentre otro Estado seguro de refugio.
Sin embargo, stas son situaciones muy concretas y no permiten
generalizar el argumento en favor de las fronteras abiertas que permitan
la libre circulacin de personas.
Algunos de los principios internacionalmente reconocidos que
regulan los derechos humanos fundamentales son pertinentes para
este debate. Por ejemplo, segn la Declaracin Universal de Derechos
Humanos todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos. El Prembulo de la Carta de las Naciones Unidas reafirma la
fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor
de la persona humana. Y el Anexo de la Constitucin de la OIT afirma
que todos los seres humanos... tienen derecho a perseguir su bienestar
material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad,

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

147

de seguridad econmica y en igualdad de oportunidades. Estas normas


y principios pueden alegarse, por lo menos conceptualmente, para justificar la libre circulacin y la apertura de fronteras. Sin embargo, como
dice Goodwin-Gill (2000), la doctrina de los derechos inalienables,
inherentes al individuo, ha tenido que ceder el paso muchas veces a la
soberana, considerada en su alto sentido positivista, como afirmacin
absoluta del derecho y el poder en una sociedad de naciones-Estado
competidoras. No es sorprendente, pues, que los esfuerzos desplegados
en los aos 80 por la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas para hacer extensivo el derecho a la libre circulacin, en relacin
con el derecho correlativo a entrar en los pases, no lograsen ningn
resultado (Naciones Unidas, 1989).4
En suma, las normas existentes de los derechos humanos no
ofrecen una base adecuada para permitir la libre circulacin de las
personas. La soberana estatal tiene prioridad. Ser ms fcil conseguir una circulacin ms libre de las personas, como se explica ms
abajo, mediante un acuerdo mutuamente conveniente entre los Estados,
basado en el principio de la apertura regulada, y dentro de un marco
multilateral.

Soberana, seguridad y fronteras abiertas

Es posible conciliar la apertura de las fronteras y la libertad de circulacin con la soberana y la seguridad de los Estados? Un elemento bsico
del concepto de soberana es la prerrogativa del Estado de proteger
sus fronteras y su seguridad. El control de la inmigracin la autoridad de decidir quin puede o no puede entrar en el territorio es un
atributo fundamental de esta prerrogativa. As pues, con frecuencia se
cita la soberana y la seguridad como factores absolutos que excluyen
la libre circulacin en un mundo sin fronteras. Qu validez tiene este
argumento?
Aunque no existe un derecho internacional amplio que trate de la
seguridad de los Estados y la migracin, la exclusin y la deportacin
de las personas de las que se supone que representan una amenaza
para la seguridad estn firmemente arraigadas en las prcticas de los
4. En ocasiones, el argumento en favor de la apertura de las fronteras se discute
alegando que las comunidades y, por extensin, los miembros de las naciones
tienen derecho a preservar su integridad y a ejercer a nivel colectivo el equivalente
de la autonoma concedida a nivel individual (Miller, 1988).

148

Migracin sin fronteras

Estados. A raz de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001,


la cuestin de la seguridad de los Estados ha adquirido una mayor
significacin y una nueva urgencia.
El concepto de la soberana de los Estados, que apareci en Westfalia en 1648, no debe verse como un concepto esttico. Los Estados
modernos se adaptan constantemente en respuesta a exigencias de
fuerzas transnacionales y a cambios en la sociedad mundial. La interpenetracin de mercados y economas, el crecimiento de las comunidades transnacionales (incluidos los sistemas de doble nacionalidad) y los
conceptos emergentes de derechos humanos posnacionales y ciudadana,
causan sin duda un impacto visible en la autoridad y el comportamiento
tradicionales de las naciones-Estado; y especialmente desde el final de
la guerra fra se presta ms atencin a la cooperacin y la coalicin
entre los Estados. Estos cambios en el comportamiento y los modos de
funcionamiento de los Estados son una expresin de la evolucin de la
nacin-Estado, en su intento de preservar su autoridad y su influencia
en un mundo cambiante; pero ello no quiere decir que los Estados se
preocupen menos por su integridad territorial y su seguridad.
Sin embargo, aun admitiendo que la preocupacin legtima de
un Estado por la seguridad puede limitar su voluntad de admitir a no
nacionales, con las consiguientes restricciones de la libertad de circulacin, hay que ser claro en cuanto al concepto de la seguridad en relacin
con la migracin. En trminos generales, puede hacerse una distincin
entre: i) la seguridad definida como la integridad territorial y la capacidad militar de la nacin-Estado, y ii) la seguridad interpretada ms
ampliamente, de modo que incluya la seguridad humana, la estabilidad poltica y econmica interior y la cohesin social y cultural de la
poblacin.
El enfoque realista o de alta poltica de las relaciones internacionales procura destacar la dimensin estricta, geoestratgica y poltica
de la seguridad. Los Estados soberanos configuran unas relaciones
internacionales en las cuales lo nico que importa verdaderamente es la
guerra y la paz. Todo lo que amenace a la soberana del Estado o condicione su visin favorable a sus intereses puede considerarse una amenaza
a la seguridad (Keohane, 1984), que proviene principalmente de allende
las fronteras y que es primordialmente, si no exclusivamente, de carcter
militar (Ayoob, 1995). El enfoque de baja poltica, en cambio, ampla
el concepto de la seguridad destacando las relaciones transnacionales
como factor que puede afectar significativamente a la estabilidad interna

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

149

y subvertir o socavar la autoridad y la integridad de la nacin-Estado. La


seguridad del Estado incluye pues la capacidad sostenida de preservar las
pautas dominantes de la cultura y el comportamiento en una sociedad.
O, en otras palabras, incluye la falta de amenazas o un bajo riesgo de
daos a los valores adquiridos y la cultura establecida en una sociedad
nacional (Wolfers, 1962; Baldwin, 1997).
A pesar de esas diferencias, estos dos amplios enfoques basados
en la seguridad externa y en la seguridad interna no son contradictorios
o mutuamente exclusivos, sino que en gran parte son complementarios
(Keohane y Nye, 1977). Adoptando la visin amplia de la seguridad,
algunos analistas como Myron Weiner (1995) han alegado que los
movimientos de la poblacin pueden desestabilizar las sociedades y los
regmenes, tanto en las democracias industriales como (especialmente)
en el mundo en desarrollo, y que esta desestabilizacin puede afectar a
los pases receptores y a los pases de emigracin: as pues, aduce este
autor, la migracin es un problema de seguridad.
No cabe duda de que algunos tipos de movimientos de la poblacin como la migracin irregular y la trata de seres humanos, combinada con el trfico de drogas y armamentos y las actividades con ellos
relacionadas, afectan a la seguridad. En el verano de 1993, cuando
una serie de buques que transportaban migrantes chinos irregulares
entraron en los Estados Unidos, el Presidente Bill Clinton declar que
esto representaba una amenaza para la seguridad nacional y autoriz al
Consejo de Seguridad Nacional a tomar las medidas oportunas (New
York Times, 16 de septiembre de 1994). Experiencias registradas en
frica muestran que la presencia de un gran nmero de migrantes
irregulares puede constituir una reserva de reclutas de fcil utilizacin,
para fomentar desrdenes pblicos o apoyar otras actividades subversivas. Los disturbios de Kano, en Nigeria, en 1980 y 1982, en los cuales
parecen haber participado inmigrantes indocumentados de cinco pases
del frica Occidental, se han citado como ejemplo del riesgo para la
seguridad que representa la migracin irregular (Adepoju, 1983). No
obstante, es evidente que con un rgimen de libre circulacin sin fronteras los riesgos derivados de la migracin irregular y la trata de seres
humanos perderan su razn de ser.
Por otra parte, cuando grupos participantes en conflictos civiles
tienen vnculos tnicos, culturales, religiosos o ideolgicos con poblaciones del otro lado de la frontera nacional, los conflictos como han
demostrado las crisis de Bosnia y Kosovo en Europa y la de la regin

150

Migracin sin fronteras

de los Grandes Lagos pueden arrastrar a los Estados vecinos a un


conflicto ms amplio, que amenace la estabilidad nacional y regional.
La situacin es an peor cuando los conflictos generan masas de refugiados que se dispersan por los pases vecinos. En estas situaciones,
una poltica de fronteras abiertas podra fcilmente agravar el riesgo
para la seguridad, y los refugiados seran a la vez agentes y vctimas
del conflicto. Un hecho significativo de la crisis del Golfo de 1991 fue
el efecto potencialmente desestabilizador de los flujos de refugiados a
los Estados vecinos; la Resolucin N 68 del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas calific este fenmeno de amenaza inmediata a la
paz internacional. Ese mismo argumento la amenaza a la estabilidad
regional que representan los grandes movimientos de refugiados se ha
esgrimido con frecuencia para justificar la intervencin de la OTAN
en Kosovo. En el actual conflicto del Iraq, muchos consideran que las
porosas fronteras del pas ayudan a las actividades de los insurgentes,
con la consiguiente amenaza para la seguridad iraqu. Un rgimen de
libre circulacin puede facilitar el desplazamiento de bandas internacionales de delincuentes de un pas a otro, amenazando la estabilidad,
especialmente de los Estados dbiles y vulnerables.
Puede ocurrir, desde luego, que se exageren los riesgos para la
seguridad resultantes de la migracin. Por ejemplo, en abril de 2000
el Gobernador de Tokio sugiri que los extranjeros y los sangokujin
(trmino muy expresivo para describir a los inmigrantes coreanos y
chinos) podran organizar un levantamiento en caso de que se produjera
un desastre natural como un terremoto (Financial Times, 12 de abril de
2000). El Gobierno japons se apresur lgicamente a distanciarse de la
observacin del Gobernador. No obstante, la preocupacin que inspira a
una sociedad relativamente homognea la entrada y la presencia de una
poblacin extranjera abundante, muy visible y culturalmente distinta
no puede pasarse por alto as como as. La preservacin de la identidad
nacional y de la cohesin social es a menudo un objetivo muy deseado,
incluso en pases que no estn excesivamente comprometidos con un
modelo social de plena homogeneidad cultural (vase por ejemplo
Schlesinger, 1992 y Huntington, 1996). Suiza, con su escasez estructural de mano de obra, ha aplicado una poltica de inmigracin liberal
desde el siglo XIX. Pero en 1963, cuando el nmero de extranjeros lleg
a un milln (una octava parte de la poblacin total), empez a ganar
terreno la idea de que exista el peligro poltico de que se alterasen los
rasgos nacionales caractersticos. A raz de la cada del muro de Berln,

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

151

repentinas oleadas de migracin del Este al Oeste causaron grandes


preocupaciones en los Estados occidentales; los desplazamientos de
poblacin acabaron vindose como una amenaza a la seguridad, aunque
finalmente no se produjo una afluencia masiva.
Si se abrieran de par en par las fronteras podra ser difcil para
los eventuales Estados receptores evitar las preocupaciones por la posibilidad de que la inmigracin masiva socavara la cultura y la armona
social del pas, del mismo modo que los Estados de emigracin podran
sentirse amenazados por la prdida de sus recursos humanos. En el
contexto de los atentados del 11 de septiembre, los Estados receptores
podrian considerar que la amenaza est dirigida contra la propia seguridad nacional.

Gestin de la migracin y
regulacin de la apertura

Antes de exponer nuestros argumentos en favor de una migracin


gestionada, tenemos que saber mejor lo que significa realmente este
trmino. El elemento central de la gestin de la migracin es el establecimiento de un rgimen capaz de garantizar que el desplazamiento de
personas sea ms ordenado, predecible y productivo, y por consiguiente
se preste mejor a ser gestionado. Sobre la base del principio de una
apertura regulada y sostenida mediante una estrecha cooperacin entre
las naciones, el nuevo mecanismo evitara reacciones de temor ante la
creciente presin de la emigracin, y tratara en cambio de armonizar
de un modo sostenible la presin de la emigracin y las oportunidades
de entrar de modo legal y ordenado en el pas. Con esta finalidad,
se equilibraran y armonizaran las necesidades y los intereses de los
pases de emigracin, los pases receptores y los pases de trnsito, y
de los propios migrantes. Todo el sistema depende de tres condiciones
principales:
1. De conformidad con su compromiso comn de alcanzar los
objetivos indicados, los pases de emigracin que cuentan con
una abundante mano de obra deberan tomar todas las medidas
necesarias para reducir la presin que da lugar a una migracin
desordenada e indeseable. Por su parte, los ricos pases receptores
de migrantes deberan tomar medidas para ayudar a los pases
receptores a reducir las presiones que favorecen una migracin
desordenada. Adems, los primeros pases deberan crear nuevas
oportunidades de entrar legalmente para satisfacer sus necesi-

152

Migracin sin fronteras

dades reales, tanto actuales como proyectadas, demogrficas y de


mano de obra, cumplir sus obligaciones humanitarias y respetar
los derechos humanos.
2. Ambos grupos de pases estableceran una colaboracin ajustada
a una serie de directrices o normas especficas para asegurar la
coherencia de las polticas y la accin, con miras a alcanzar los
objetivos mencionados. Las naciones se reservaran el derecho
a determinar los niveles de inmigracin con un criterio flexible,
pero inspirndose en el conjunto convenido de normas y principios. El marco normativo contribuira a evitar las contradicciones de poltica, en el pas o en el extranjero. En otras palabras,
los objetivos de la poltica migratoria deberan incorporarse a la
formulacin de las polticas en otros sectores correlacionados,
como el comercio, la ayuda, la inversin, los derechos humanos
y el medio ambiente.
3. Debe preverse un amplio dispositivo que abarque todos los tipos
de flujos migratorios: la migracin de mano de obra, la reunificacin de las familias, los solicitantes de asilo y los flujos de refugiados. Si bien cada tipo de flujo tiene sus propias caractersticas,
la experiencia demuestra que el desplazamiento de las personas
est cada vez ms influenciado por motivaciones contradictorias
y factores compuestos. Esto explica la actual tendencia a cambiar
de categora: cuando se cierra una entrada, el migrante eventual trata de entrar por otra va que parezca ms prometedora.
Para evitar una excesiva presin en un canal de entrada, debido
a la desviacin de los flujos de otros canales, el dispositivo debe
basarse en una amplia estrategia.

Objetivos especficos del rgimen


de migracin gestionada

Utilizando los factores anteriores como amplios parmetros de polticas,


los objetivos especficos del rgimen de migracin gestionada pueden
resumirse del modo siguiente:
1. Ayudar a los pases industrializados, que poseen abundantes
recursos de capital, a satisfacer sus necesidades demogrficas y
del mercado del trabajo mediante un aumento de entradas de
migrantes, planeadas y ordenadas, y la aplicacin de polticas ms
eficaces de integracin, al tiempo que se mejora la contribucin
de los migrantes al desarrollo de los pases de origen.

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

153

2. Aumentar la eficiencia de la economa global mediante una asignacin ms racional de los recursos humanos, entre otras cosas facilitando la libertad de desplazamiento en relacin con el comercio
y las inversiones, y otras formas de migracin temporal.
3. Fomentar los intercambios a corto plazo entre pases que favorezcan el progreso cientfico y el enriquecimiento cultural de la
sociedad humana.
4. Mejorar la credibilidad del sistema internacional de migracin
y la confianza del pblico, incluidos los migrantes potenciales,
haciendo que las leyes y prcticas nacionales de la migracin sean
ms predecibles y transparentes.
5. Crear las condiciones necesarias para que el control de la inmigracin sea ms eficaz en funcin del costo y minimizar las externalidades negativas, incluidas las tensiones entre los Estados, que
resultan de los desplazamientos irregulares y perturbadores.
6. Facilitar el retorno de los migrantes, incluidos los solicitantes de
asilo que no hayan sido aceptados y los migrantes irregulares,
en condiciones que respeten su dignidad humana, y ayudarles a
reintegrarse efectivamente en el pas de origen.
7. Garantizar, por razones tanto humanitarias como de derechos
humanos, la proteccin y asistencia efectivas y ms predecibles
de los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados, segn
lo impongan las circunstancias del momento.

Ventajas comparativas de la migracin gestionada

En comparacin con un rgimen basado en la libre circulacin de las


personas, un rgimen de migracin gestionada ofrece evidentemente
algunos elementos positivos y ventajas de orden prctico.
Desde un punto de vista econmico, la hiptesis de la migracin
sin fronteras tiene el mrito de garantizar una asignacin ms eficiente
de los recursos humanos disponibles y de otros recursos, con la consiguiente ganancia para la economa mundial y los propios migrantes.
Sin embargo, con este rgimen tambin habra ganadores y perdedores,
entre los pases y dentro de ellos. La libre circulacin desencadena un
proceso fuerte pero polarizado de desarrollo, por lo que sus efectos en la
distribucin podran ser explosivos. Un rgimen de apertura regulada,
basada en un conjunto de normas y principios mutuamente convenidos
entre las naciones, podra proporcionar buena parte de los beneficios
resultantes del aumento de la eficiencia que proporciona la apertura,

154

Migracin sin fronteras

evitando en gran medida las transiciones relativas a la distribucin y las


externalidades negativas que generara la libre circulacin. A diferencia
de lo que ocurrira en el caso de las fronteras abiertas, que haran que los
intereses asimtricos debilitasen la base de cooperacin entre los pases
de emigracin y los pases receptores, un rgimen de apertura regulada
sera probablemente ms sostenible por cuanto tratara de garantizar la
previsibilidad y el orden de los desplazamientos de poblacin, cosa que
interesa a todos los Estados, y tambin por sus vinculaciones con otros
sectores problemticos como el comercio y los derechos humanos, con
los que tienen intereses compartidos.
En cuanto a los derechos humanos, no es posible defender
adecuadamente una poltica de fronteras abiertas remitindose a las
disposiciones favorables a la libertad de circulacin de las actuales
leyes internacionales en materia de derechos humanos. Tampoco es
probable que este rgimen se ocupase directamente de la proteccin de
los derechos humanos. En cambio, un rgimen de migracin gestionada estara directamente interesado en la proteccin de los derechos
humanos porque el carcter ordenado y manejable del movimiento
dependera en gran parte de esta proteccin. Las violaciones manifiestas
de los derechos humanos en los pases de origen son una de las causas
principales de los desplazamientos desordenados y perturbadores de
las poblaciones. La experiencia ha demostrado que cuando los desplazamientos son desordenados especialmente cuando son irregulares
e indeseables (como suelen ser los movimientos desordenados) hay
ms peligro de que se produzcan nuevas violaciones de los derechos
humanos en los pases de trnsito y de destino. Cuando esto ocurre,
regular la migracin es ms difcil y costoso, y entraa considerables
costos sociales y humanos. Al poner en peligro las relaciones entre los
Estados, o al provocar conflictos, esta situacin podra incluso amenazar
la estabilidad regional e internacional.
Las naciones-Estado deben estar dispuestas a proteger los derechos humanos, incluidos los de los migrantes en sus territorios, desde
otra perspectiva. Un Estado tiene la obligacin bsica, de origen interno
y ampliamente reconocida, de proteger los derechos y el bienestar de
sus ciudadanos, aunque se encuentren en otro Estado en condicin de
migrantes. El Estado no podr cumplir efectivamente esta obligacin
si no establece una cooperacin interestatal basada en la reciprocidad.
Ni que decir tiene que el mejor modo de garantizar esta reciprocidad
es crear un marco o rgimen multilateral. Para ello es necesario que los

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

155

Estados traten a los no nacionales como desearan que fueran tratados


sus nacionales en el extranjero (Ghosh, 2003).
As pues, los defensores de los derechos humanos de los migrantes
y los que se dedican a gestionar la migracin comparten claramente un
inters comn. Esta vinculacin en dos sentidos entre la proteccin de
los derechos humanos y el desplazamiento ordenado de las personas
encuentra su debido reconocimiento en el rgimen propuesto de migracin gestionada.
Por ltimo, desde el punto de vista de la seguridad, el argumento
en favor de una poltica de puertas abiertas est particularmente viciado,
sobre todo si el trmino seguridad se interpreta en sentido lato. Como
se ha observado anteriormente, la libre circulacin a travs de las fronteras puede verse como un desafo directo a la soberana del Estado.
Ejerciendo sus derechos soberanos, las naciones-Estado pueden decidir,
desde luego, que admitirn un rgimen de libre circulacin, como han
tratado de hacer entre ellos los Estados Miembros de la UE. Pero en
un momento en que los pases receptores estn erigiendo un nmero
cada vez mayor de barreras a todos los tipos de movimientos migratorios (Naciones Unidas, 1998) y, como hemos visto antes, la migracin
inspira cada vez menos entusiasmo a las naciones, es difcil imaginar
que estn dispuestos a renunciar al control de sus fronteras.
Es cierto que la nacin-Estado no puede ocuparse solamente de
su propia seguridad; tambin cuentan sus otros proyectos y obligaciones,
entre ellas la de responder a las demandas de los diversos grupos de
ciudadanos. Por ejemplo, si un Estado, porque cree que su seguridad
est amenazada, aplica sistemticamente una poltica de restriccin de
la inmigracin, dejar de aprovechar las ventajas del mercado global
de la mano de obra y no atender a las necesidades y las demandas de
poderosos grupos empresariales; adems, la comunidad acadmica y los
intelectuales se sentirn frustrados por la falta de oportunidades de relacionarse con sus colegas que de no ser por estas polticas habran viajado
al pas. Como hemos dicho antes, los Estados tienen la obligacin de
proteger los derechos humanos de sus ciudadanos en el extranjero, y
los de los no nacionales en sus propios territorios.
Un rgimen de migracin gestionada debera facilitar al Estado
el mantenimiento del equilibrio entre su preocupacin genuina por la
seguridad y sus otros proyectos y obligaciones. Tambin es probable
que sea ms fcil o por lo menos menos difcil que los gobiernos lo
acepten, por varias razones. En primer lugar, los gobiernos no perdern

156

Migracin sin fronteras

el control de las fronteras nacionales ni de la afluencia de inmigrantes,


como tampoco de la clase de inmigrantes que entren (aunque se atendrn a una serie de principios convenidos). En segundo lugar, la activa
participacin de los gobiernos en la gestin y la supervisin del acuerdo
har que se identifiquen ms con sus objetivos. En tercer lugar, la transparencia y la predecibilidad del rgimen, junto con la estrecha cooperacin interestatal en que se basa, deberan fomentar la confianza entre
los gobiernos respecto de la proteccin de la seguridad nacional. Por
otra parte, en la medida en que el mecanismo consiga mejorar el orden
de los desplazamientos y reducir las actuales presiones y confusiones
que afectan a los sistemas de control de la inmigracin, a los posibles
terroristas les resultar ms difcil aprovecharse de la situacin.

Tres pilares del rgimen


El rgimen propuesto tendra tres pilares principales: un conjunto de
objetivos compartidos, un marco normativo y dispositivos institucionales coordinados. Ya hemos examinado brevemente los objetivos del
rgimen y los principios normativos en forma de directrices acerca de
las obligaciones y los compromisos de los Estados participantes. Qu
queda por decir de los mecanismos institucionales?

Mecanismos institucionales coordinados


Por slido que sea, un marco normativo no basta para alcanzar los objetivos de poltica antes descritos. Tambin es necesario un mecanismo
institucional adecuado a nivel global, que promueva los objetivos de polticas y movilice el apoyo a los mismos. Estos objetivos son los siguientes:
proporcionar asistencia oportuna, cuando sea menester, a los gobiernos,
los grupos migrantes y otros participantes, y supervisar los progresos en la
aplicacin de los principios y enfoques convenidos. El actual mecanismo
institucional global, caracterizado por la multiplicidad de organismos, la
proliferacin de programas y la fragmentacin de los enfoques, est muy
disperso, lo que acarrea por lo menos tres importantes consecuencias
negativas. Subsisten diversas lagunas en los mandatos institucionales,
y situaciones que afectan a grupos de migrantes y refugiados tienden a
ser ignoradas o solamente se les presta una atencin marginal. Al propio
tiempo, la multiplicidad de organismos da lugar a superposiciones y
duplicaciones que privan de efecto los esfuerzos internacionales. Por
ltimo, el cuadro institucional fragmentado impide adoptar un enfoque

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

157

de polticas global y coherente con respecto al problema multidimensional de la gestin de la migracin (Ghosh, 1995).
Con el nuevo rgimen propuesto, los mecanismos internacionales
existentes se simplificaran y se coordinaran mejor, con objeto de: i)
promover polticas y principios internacionalmente armonizados en
materia de migracin; ii) asegurar que se da una respuesta coherente y
concertada a los diversos problemas interrelacionados que afectan a la
migracin internacional; y iii) supervisar los progresos logrados y los
resultados conseguidos en estos sectores.
Sera til que un solo organismo internacional se encargase de
poner en prctica la propuesta? El creciente malestar que se observa
en el sistema mundial de la migracin ha inducido a algunos analistas
y estudiosos de polticas a propugnar el establecimiento de una Organizacin Mundial de la Migracin (OMM). Jagdish Bhagwati, por
ejemplo, ha reclamado insistentemente la creacin de una OMM (2003),
arguyendo que una organizacin central de este tipo estara en condiciones de: i) recopilar las leyes y reglamentos existentes en materia de
migracin y codificar las polticas migratorias ilustradas y las mejores
prcticas en este campo; y ii) establecer un tablero comparativo de la
inmigracin, que muestre los grados de apertura a la inmigracin de
los distintos pases, con objeto de ejercer presin sobre los pases que
apliquen polticas migratorias restrictivas, a fin de que abran sus fronteras. No obstante, es dudoso que estos dos argumentos tengan un peso
suficiente para justificar la creacin de una organizacin internacional
de nueva planta. La recopilacin de las leyes y reglamentos existentes
en materia de migracin, aunque sera obviamente til, puede muy bien
correr a cargo de los rganos jurdicos y tcnicos existentes del sistema
de las Naciones Unidas, quizs en colaboracin con otros organismos
intergubernamentales interesados como la OCDE; para esta finalidad
podran preverse algunos fondos.
En cuanto al tablero de puntuacin, necesitamos un conjunto
de criterios internacionalmente convenido que sirva de referencia para
evaluar los resultados de los pases. La migracin es un tema sensible
y complejo; los gobiernos o los individuos pueden tener distintas ideas
de lo que son polticas ilustradas o mejores prcticas. El cuadro
anual de la OCDE sobre los resultados de la ayuda al desarrollo y el
examen de la poltica comercial de la OMC son crebles y significativos
precisamente porque existe un conjunto de normas y principios bien
definidos y previamente acordados en cada una de estas esferas.

158

Migracin sin fronteras

Huelga decir que la existencia de una OMM podra ser extremadamente til para el desarrollo y la negociacin de un nuevo rgimen
internacional que comprendiese una serie de normas convenidas que
sirvan de referencia para evaluar los resultados de los pases. Pero, tal
como estn las cosas, los gobiernos no parecen muy dispuestos a crear
una organizacin nueva que se ocupe de la migracin internacional. Por
otra parte, la adopcin del rgimen multilateral propuesto o incluso un
consenso global suficientemente amplio en su favor dara ms peso al
argumento favorable a una OMM fuerte; la adopcin de la Convencin
de las Naciones Unidas sobre el Estatuto Jurdico de los Refugiados,
de 1951, fue seguida de la creacin de la Oficina del ACNUR aquel
mismo ao. Es evidente que cuando la comunidad internacional adopte
un nuevo rgimen de migracin si es que lo adopta har falta un
organismo internacional fuerte que facilite y supervise su aplicacin, se
mantenga al corriente de los progresos logrados y asegure la adopcin
de todas las medidas necesarias de seguimiento.

Lo que no es ni ha de HACer

Para evitar toda posible confusin acerca de la naturaleza del rgimen


propuesto, convendr que expliquemos con ms detalle lo que ha de
ser y lo que no ha de hacer.

Un dispositivo global que complete y refuerce


los instrumentos internacionales existentes,
pero no los reemplace

El rgimen propuesto reforzara y completara los subregmenes existentes que se ocupan de los movimientos transfronterizos la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, de las Naciones
Unidas, y el Protocolo y el Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS) de 1967 que regulan el desplazamiento temporal de
los proveedores de servicios por razones comerciales, pero no los reemplazara, y lo propio puede decirse de la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000) y sus
dos Protocolos relativos a la trata de seres humanos y el trfico ilcito de
migrantes. Este sistema reforzara tambin, pero sin intervenir en ellos
por ningn otro concepto, los instrumentos internacionales existentes
para la proteccin de los derechos de los trabajadores migrantes, como
la Convencin Internacional de las Naciones Unidas sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

159

Familiares, de 1990, y toda la serie de convenciones y recomendaciones


adoptadas por la OIT a este respecto.

Un acuerdo de conveniencia entre los Estados,


no un mecanismo supranacional

El rgimen propuesto no ha de verse como un mecanismo supranacional impuesto a las naciones por una autoridad exterior, sino como un
acuerdo de conveniencia libremente negociado entre Estados soberanos
para controlar mejor sus fronteras y aumentar su capacidad de gestionar
la migracin. La globalizacin ha dado mayor realce a las cuestiones
transnacionales o extraterritoriales. Las naciones-Estado forjan alianzas
entre ellas, como lo han hecho siempre, para gestionar estas importantes
cuestiones en el espacio transnacional, preservar la integridad territorial
o cumplir sus obligaciones con sus ciudadanos. La migracin es una de
estas cuestiones. Por consiguiente, la participacin en el nuevo rgimen
no har ms que reforzar y enriquecer la soberana de la nacin-Estado:
es una evolucin de la nacin-Estado, no su erosin.

Un instrumento severo o blando?

No ser un instrumento severo, que prevea sanciones en caso de incumplimiento de sus principios o normas, sino un acuerdo marco que induzca
a los Estados a aceptar una serie de directrices convenidas. En particular, como hemos sealado antes, este sistema no impondr una cuota
nacional de entrada de inmigrantes. Aunque un acuerdo vinculante que
prevea sanciones tiene la ventaja de desalentar a los operadores ilegales,
dos importantes consideraciones parecen excluirlo. A nivel tcnico, es
dudoso que la naturaleza global del rgimen, y especialmente la amplia
variedad de medidas de promocin que contempla, se presten a la accin
de un instrumento severo. El acuerdo marco, no obstante, puede completarse o reforzarse con instrumentos severos en determinados sectores
que estn maduros para ello y la acepten, como por ejemplo la trata de
seres humanos (como ilustra la Convencin de las Naciones Unidas de
2000), o la readmisin y el retorno de los migrantes.

Enfoque global o regional? Una falsa dicotoma

Si la estrecha cooperacin entre los Estados es una de las principales


caractersticas del nuevo mecanismo, cul ser el mejor modo de
lograrla? No sera ms fcil establecer esta cooperacin, por lo menos
en la fase inicial, mediante un enfoque regional ms que global? De

160

Migracin sin fronteras

ordinario se proponen dos argumentos en favor del enfoque regional.


En primer lugar, se supone que dentro de un grupo pequeo de pases
vecinos es ms fcil crear un clima de confianza y menos difcil negociar, especialmente si entre ellos hay un alto grado de convergencia
econmica y social, como ocurre en la UE. En segundo lugar, una
elevada proporcin de los movimientos transfronterizos son intrarregionales. Por consiguiente, es ms probable que los pases de una regin
especfica tengan preocupaciones compartidas y un inters comn en
gestionar la migracin mediante una accin conjunta.
No obstante, en realidad la adopcin exclusiva de un enfoque
regional adolecera de graves limitaciones. La confianza puede ser ms
difcil de establecer dentro de una regin especfica, especialmente si
en ella se dan fuertes disparidades intrarregionales. Como muestra la
experiencia, el temor y la desconfianza frente a la influencia hegemnica
de poderosos vecinos suelen crear tensiones y frenan el progreso hacia
una cooperacin genuina. En segundo lugar, hoy en da la migracin
es un proceso verdaderamente global. Los principales pases de origen
y de destino no estn necesariamente situados en una misma regin.
De hecho, aunque la creencia popular sea otra, gran parte de los flujos
migratorios a los Estados Unidos y la UE, por ejemplo, proceden de
fuera de las regiones respectivas (Naciones Unidas, 1998). En cuanto a
Europa, las estadsticas de aos recientes muestran que casi la mitad de
la poblacin extranjera residente en la Europa industrial (septentrional
y occidental) viene de pases no pertenecientes a la regin europea.
Desde luego es difcil imaginar cmo podr absorberse efectivamente la presin favorable a la emigracin dentro de los confines de cada
regin especfica. La migracin contempornea niega una disposicin
geogrfica tan perfecta. Adems, como ilustra la estructura constantemente cambiante de la trata de seres humanos, a da de hoy los flujos
migratorios pueden cambiar de direccin en breve plazo en respuesta
a una modificacin de las circunstancias, lo que sugiere la necesidad de
un enfoque global. En suma, los esfuerzos a los niveles regional y global
pueden ser mutuamente complementarios siempre y cuando haya un
marco global comn que garantice la coherencia de las polticas. Con
todo, si grupos regionales se mueven en direcciones diferentes, quizs
sea inevitable que se produzcan tensiones entre ellos. Por ejemplo,
un control ms rgido de la inmigracin en los pases de destino de
una regin (digamos, Europa Occidental) desviar probablemente los
flujos a otras regiones (como Amrica del Norte), creando tensiones

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

161

interregionales. Como ocurre con el comercio, esto puede acabar siendo


un obstculo, ms que un elemento que favorezca la cooperacin global.
Los esfuerzos a los niveles regional y global pueden tambin combinar
las ventajas de los enfoques de abajo a arriba y de arriba a abajo. Pero,
para que esto ocurra, el proceso global y los diversos procesos regionales
debern moverse en la misma direccin, con objetivos compartidos y
principios comunes.

Las tareas que nos esperan

En los ltimos aos son cada vez ms visibles los costos financieros,
polticos y humanos resultantes del malestar reinante en el sistema
mundial de la migracin, y la necesidad de reformar dicho sistema.
Una indicacin significativa de ello es la velocidad con que, en el ao
2000, la comunidad internacional adopt nuevos instrumentos internacionales para combatir la delincuencia organizada, incluida la trata de
seres humanos y el trfico ilcito de migrantes. Pero movilizar esfuerzos
internacionales para llevar a cabo una operacin punitiva contra actividades criminales e inhumanas es una cosa, y aplicar medidas globales y
dinmicas de poltica para abordar las causas subyacentes del malestar es
otra muy distinta. Para esto ltimo hacen falta esfuerzos ms sostenidos
y dolorosos a fin de crear un consenso entre todos aquellos que tengan
intereses y preocupaciones conflictivas o convergentes.
Ya se han logrado algunos progresos tangibles en esta direccin. En 1993, a invitacin de la Comisin sobre la Gobernanza
Global, present un documento en el que describa una propuesta
para el establecimiento de un rgimen global nuevo, ms coherente
y completo, con objeto de gestionar mejor el desplazamiento de las
personas (vase Commission on Global Governance, 1995). A raz de
esta propuesta, en 1997 se emprendi un ambicioso proyecto titulado
Nuevo Rgimen Internacional para el Desplazamiento Ordenado de
las Personas (NIROMP), con el apoyo financiero del FNUAP y de
varios gobiernos europeos. Una reunin interregional celebrada en
Ginebra en septiembre de 1997 apoy en general el concepto y los
objetivos de un rgimen global de las migraciones e inst a actuar en
este sentido. Una segunda reunin interregional, celebrada tambin
en Ginebra (diciembre de 1999), con objeto de establecer un marco
comn para el regreso y la reintegracin de los migrantes, lleg a un
acuerdo general sobre una serie de directrices como base preliminar
para la armonizacin internacional del retorno y la readmisin. Estas

162

Migracin sin fronteras

directrices se reflejaron posteriormente en la Declaracin y Programa


de accin aprobados en la Conferencia Ministerial sobre Migracin en
frica Occidental, celebrada en Dakar en 2000.
En 2001, las conclusiones del proyecto NIROMP fueron objeto
de un amplio debate en una serie de reuniones celebradas en diversas
capitales y centros universitarios de Europa y los Estados Unidos. Las
reacciones positivas que se manifestaron en estas reuniones, as como en
un sector importante de los medios de comunicacin, parecan indicar
un creciente inters en un nuevo rgimen multilateral para gestionar la
migracin. Con sus actividades en favor del consenso ( investigaciones,
publicaciones y creacin de redes), NIROMP parece haber conseguido
poner en marcha un proceso que probablemente cobrar impulso en
los aos prximos, poniendo en marcha as la propuesta presentada en
1993 a la Comisin sobre la Gobernanza Global.
Este creciente inters en la cuestin se refleja tambin en la Iniciativa de Berna, que lanz en 2001 el Gobierno de Suiza para movilizar el
apoyo a la cooperacin interestatal y desarrollar un enfoque coherente de
polticas para mejorar la gestin de la migracin internacional (Oficina
Federal de Refugiados, Suiza, 2003). La Declaracin de la Haya sobre
el Futuro de la Poltica de Asilo y Migracin, proclamada en noviembre
de 2002 en presencia del Secretario General de las Naciones Unidas
Kofi Annan y los directores de varias organizaciones internacionales,
es otro ejemplo del creciente reconocimiento de la necesidad de desarrollar un enfoque global concertado de la gestin de la migracin, y de
recabar apoyo a esta idea (Annan et al., 2002).
Por ltimo, la Comisin Global de Migracin Internacional
(GCIM), creada en 2003 por Suiza, Suecia y otros varios gobiernos
que comparten una misma visin acerca de este problema, hizo hincapi
en la importancia de avanzar hacia la gestin de la migracin. En su
informe de 2005 se examinaron las posibles reformas del marco institucional, se abord la migracin a nivel intergubernamental y se propuso
la creacin de un servicio global de migracin para garantizar una
respuesta institucional ms coherente y efectiva a las oportunidades y
los desafos que plantea la migracin internacional (Global Commission on International Migration, 2005, pg. 82). Si bien todava no
est claro cul ser el resultado de esta propuesta, el informe de la
GCIM desencaden una actividad sin precedentes sobre la migracin
en el campo internacional, incluida la organizacin, en septiembre
de 2006, de un dilogo de alto nivel sobre migracin internacional y

Gestionar la migracin: hacia el rgimen perdido?

163

desarrollo en las Naciones Unidas. Estos recientes acontecimientos no


slo confirman la necesidad, ampliamente percibida, de modificar las
polticas de migracin, sino que allanan el camino hacia la adopcin
de enfoques innovadores de la migracin que compartan el espritu de
las propuestas presentadas en este captulo.

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Captulo 6

Las fronteras abiertas y


el Estado de bienestar
Han Entzinger

La paradoja inmigracin/bienestar social

En su libro Ms all del Estado de bienestar, el famoso economista sueco


Gunnar Myrdal sostena ya en 1960 que, en lo esencial, el Estado de
bienestar es proteccionista y nacionalista. Su funcionamiento se basa en
sentimientos de solidaridad dentro de una determinada comunidad. Los
miembros de esta comunidad, de ordinario una nacin-Estado, pueden
estar dispuestos a aceptar transferencias de ingresos, pero preferiblemente entre aquellos con los que comparten un sentido de pertenencia
comn. En una era de globalizacin, una de cuyas expresiones es el
aumento de la migracin internacional, esto puede ser cada vez ms
difcil. Aunque, segn muchos economistas liberales, la apertura de las
fronteras redundara en beneficio del bienestar econmico de la sociedad
mundial en general, esto no significa que cada pas vaya a beneficiarse
automticamente de dicha apertura. Los Estados de bienestar, en particular, slo pueden funcionar adecuadamente cuando la lnea divisoria
entre los de dentro y los de fuera es cristalina, porque todo aquel que
contribuye es tambin un beneficiario potencial, y viceversa. Adems,
el Estado de bienestar se concibi para redistribuir los escasos recursos
entre los individuos, entre las generaciones y a veces tambin entre las
regiones. Estas transferencias van siempre de los que estn en mejores
condiciones econmicas a los ms desfavorecidos, dentro de una determinada sociedad y dentro de un mismo sistema.
Podramos alegar que la inmigracin constituye un desafo a
este sistema. Incorporar a personas que no forman parte del Estado

168

Migracin sin fronteras

de bienestar desde que nacen hasta que mueren amenaza su lgica, y


en particular su naturaleza intergeneracional. En algunos momentos
de sus vidas (por ejemplo, en la edad laboral) las personas son contribuyentes netos, mientras que en otras fases (juventud, ancianidad) son
beneficiarios netos. La mayora de las transferencias en el Estado de
bienestar van de los ricos a los pobres, y de las capas sociales econmicas
superiores a las inferiores. En una situacin en la que los inmigrantes
estn muy representados en la segunda, como ocurre en gran parte de
Europa actualmente, es probable que recurran con cierta frecuencia a
las prestaciones de la seguridad social y a los instrumentos de la poltica
social. En varios Estados de bienestar europeos, los inmigrantes desempean un papel muy importante en algunos planes sociales (Ederveen
et al., 2004; Ekberg, 2004). Para los locales este fenmeno es comprensible: puede explicarse fcilmente como el resultado de una escolaridad
insuficiente, falta de oportunidades y discriminacin. No obstante, si
esta situacin se hace permanente, podra convertirse en un motivo de
insatisfaccin hacia la inmigracin en general y socavar la solidaridad,
que es la esencia misma del funcionamiento adecuado del Estado de
bienestar. Esta tendencia podra acentuarse como consecuencia de la
falta de identificacin de algunos inmigrantes con la nacin de la que
son miembros de facto, o en algunos casos incluso de jure. Esto presenta
tambin posibilidades de mermar la solidaridad y podra explotarse
polticamente con cierta facilidad, como demuestran recientes acontecimientos en varios pases europeos. Las investigaciones ofrecen alguna
indicacin de que muchos migrantes en Europa son ms leales a sus
pases de origen que al lugar en el que residen (vase por ejemplo Phalet
et al., 2000). Esto puede acabar siendo un factor negativo, sobre todo
en situaciones en las que los inmigrantes son beneficiarios netos del
sistema de bienestar social.
La hiptesis en que se basa el presente captulo es que la apertura que caracteriza a las sociedades de inmigracin, y la naturaleza
cerrada del Estado de bienestar, son dos factores difciles de conciliar. La inmigracin necesita fronteras permeables, pero el Estado de
bienestar funciona mejor dentro de un sistema cerrado, que las ms
de las veces coincide con la nacin-Estado. Podrn reconciliarse
alguna vez? Aunque algunos socilogos han apuntado a lo que Grete
Brochmann (1999) llama la paradoja inmigracin/bienestar social (vase
tambin Bommes, 1999), ste no es un campo de estudio muy popular,
ya que est lleno de escollas y de susceptibilidades polticas que a los

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

169

polticos no siempre les gusta afrontar. Sin embargo, la continua inmigracin podra obligarnos a reconsiderar las bases mismas del Estado
de bienestar nacional, cuyas caractersticas fundamentales son la solidaridad y la igualdad. Como es natural, la globalizacin y la inmigracin
no son los nicos desafos con que se enfrenta el Estado de bienestar. El
envejecimiento de la poblacin, el creciente individualismo, el cambio
de las percepciones del riesgo, la burocratizacin, la mayor flexibilidad de las relaciones laborales, una tendencia intrnseca al alza de los
costos y las nuevas ideas sobre las relaciones entre las responsabilidades
pblicas y privadas, son otros tantos elementos que hacen necesario
reconsiderar los fundamentos del Estado de bienestar. El mundo no ha
permanecido inmvil durante los ltimos cien aos, ni siquiera durante
los ltimos cincuenta, y el Estado de bienestar tampoco. Sin embargo,
no siempre es fcil transmitir este mensaje a quienes tienen un inters
personal en perpetuar la situacin actual.

Formas de solidaridad

En los anteriores prrafos hemos formulado la hiptesis de que existe


una tensin entre la apertura propia de una sociedad de inmigrantes y
la naturaleza cerrada del Estado de bienestar. Consideremos con ms
detenimiento la naturaleza de esta tensin: cmo se manifiesta, cul
es su alcance y cmo pueden controlarse sus efectos? En primer lugar,
examinaremos ms a fondo el concepto de solidaridad y lo que significa
para el funcionamiento del Estado de bienestar. A continuacin analizaremos la medida en que la inmigracin surte un impacto efectivo en
el Estado de bienestar. Veremos que, en algunas situaciones, los inmigrantes constituyen un factor negativo para su funcionamiento, mientras que en otros pueden ser incluso un factor positivo. Trataremos de
encontrar una explicacin a estas diferencias y examinaremos algunas
vas opcionales hacia la solucin.
La solidaridad es un concepto esencial para entender el funcionamiento del Estado de bienestar. Emile Durkheim fue el primer
socilogo moderno, hace ms de un siglo, que estudi sistemticamente
este concepto. A su juicio, la solidaridad es una importante caracterstica de una comunidad, que se compone de individuos que tienen
frecuentes contactos entre s y comparten ciertos intereses (Durkheim,
1967 [primera edicin, 1897]). La solidaridad es la esencia misma de
las comunidades integradas, que se caracterizan por sentimientos de
pertenencia. Sobre la base de estos sentimientos, cada miembro, a ttulo

170

Migracin sin fronteras

individual, est dispuesto a compartir ciertos riesgos y a organizar


transferencias de ingresos para asegurar que todos vivan decentemente
y que se mantenga la paz y el orden social. Durkheim aleg convincentemente que, al modernizarse la sociedad y diferenciarse ms la
divisin de las funciones, en el sentido sociolgico del trmino, las bases
de la solidaridad haban cambiado. Las sociedades ms primitivas se
caracterizaban por una fuerte conciencia colectiva, mientras que los
miembros de la sociedad moderna no estn necesariamente vinculados por una ideologa compartida, sino por la divisin del trabajo
y otras funciones en la sociedad, que aumentan su interdependencia.
Este cambio de la solidaridad mecnica a la solidaridad orgnica
se produjo en paralelo al aumento del tamao y la complejidad de la
sociedad moderna, y una multiplicacin de sus formas. De resultas
de ello, la sociedad moderna necesita ms normas formales que sus
predecesores. Y las normas requieren decisiones sobre el alcance de su
aplicacin, as como sobre la inclusin y la exclusin.
En la sociedad moderna la solidaridad es, por definicin, exclusiva. Todo aquel que pretende mostrarse solidario con los dems habitantes del planeta no lo es, en realidad, con nadie. La solidaridad implica
siempre incluir a algunos y excluir a otros. El que un individuo pueda
o no ser admitido en la comunidad de la solidaridad depende del tipo
de solidaridad de que hablemos. En este contexto, puede hacerse una
distincin entre solidaridad formal y solidaridad informal (De Beer,
2004). La solidaridad informal o, como la llama De Beer, clida,
se muestra por lo general hacia personas con las que se mantiene una
relacin personal y concreta, de ordinario de carcter afectivo. En su
forma ms marcada se da entre marido y mujer, entre padres e hijos o,
en trminos generales, dentro de las familias o entre los amigos. Hacer
una obra de beneficencia para los ms desfavorecidos o dar dinero a
un mendigo son otras clases de solidaridad informal. En cambio, la
solidaridad formal o fra se da entre individuos que, en principio, no
se conocen. Se canaliza a travs de intermediarios formalizados, como
el sistema fiscal o de seguridad social, o las compaas de seguros. El
crecimiento del Estado de bienestar en el ltimo siglo ha formalizado
ciertos tipos de solidaridad que en el pasado eran informales. Como
es evidente, la solidaridad formal requiere criterios ms precisos que la
solidaridad informal para beneficiarse de ella.
Otra distincin pertinente es la que existe entre la solidaridad
unilateral y la solidaridad mutua. La primera implica que la persona

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

171

que muestra solidaridad hacia otra persona no espera que esta ltima
responda. Este es el caso, por ejemplo, de la beneficencia, pero tambin
de los planes de asistencia pblica. Los que participan en este sistema
como contribuyentes no suelen beneficiarse de l. La solidaridad mutua
es otra cosa: si usted le hace la compra a un vecino que est enfermo,
esperar que el vecino haga lo mismo por usted en algn momento. A
nivel macroeconmico, as es como funcionan las compaas de seguros.
Las primas que usted paga a la compaa para que le proteja en caso de
necesidad guardan una relacin directa con la probabilidad de que esta
necesidad se plantee. Esto permite a las personas correr riesgos que no
podran permitirse individualmente. Por consiguiente, un sistema de
solidaridad mutua es beneficioso en principio para todos aquellos que
participan en l.
En el Cuadro 6.1 se exponen estas cuatro formas de solidaridad.
Cuadro 6.1

Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal

Solidaridad formal
(fra)
Solidaridad informal
(clida)

Solidaridad mutua

Solidaridad unilateral

Seguros

Asistencia pblica; ayuda


aldesarrollo
Cuidar los hijos propios;
darlimosna a un mendigo

Distribucin de las tareas


entrelos cnyuges; ayudar
alos vecinos o a los amigos

Fuente: De Beer, 2004, pg. 29.

Como hemos visto, una caracterstica esencial del Estado de bienestar


es la naturaleza formalizada de su solidaridad. No obstante, existe una
diferencia sustancial entre las formas unilaterales y mutuas de la solidaridad formalizada. Esta ltima requiere que sus miembros contribuyan
en consonancia con los riesgos que corren o los beneficios que esperan.
Esto ocurre no slo con los seguros (por ejemplo, de enfermedad o
de accidentes), sino tambin con la mayora de los planes privados de
jubilacin o con los planes de desempleo. El nivel de las contribuciones
individuales a esos planes suele estar relacionado con el nivel de las
prestaciones que pueden esperarse a la jubilacin o cuando se pierde
el empleo. Por consiguiente, el nmero de los que tienen derecho a
participar en esos planes es potencialmente ilimitado. Todo aquel que
quiera contribuir al sistema a tenor de los riesgos individuales percibidos puede hacerse miembro. Y no es necesario que la participacin

172

Migracin sin fronteras

en el sistema se limite a una categora especfica, como los ciudadanos


o los residentes en un determinado pas. A este respecto, es comprensible que las compaas de seguros se hayan internacionalizado tanto;
esto les permite extender sus riesgos sobre una poblacin mucho ms
numerosa que antes, pero esto slo pueden hacerlo partiendo de una
base de solidaridad mutua.
En cambio, los planes basados en la solidaridad unilateral deben
fijar lmites claros a la participacin, ya que en su interior se producen
importantes transferencias de ingresos de los miembros ricos a los
pobres. En este caso, el tema de la inclusin y la exclusin es de especial pertinencia. La participacin en la colectividad debe definirse
en trminos inequvocos, y aqu es donde el carcter abierto de una
sociedad de inmigrantes y el carcter cerrado del Estado de bienestar
social entran evidentemente en conflicto. Deben contribuir al sistema
los inmigrantes recin llegados y, lo que es ms importante, tienen
derecho a reclamar prestaciones en caso de necesidad? En caso afirmativo, qu condiciones adicionales deberan cumplirse, por ejemplo
respecto del tiempo que llevan residiendo en el pas? La idea de que
los migrantes irregulares no tienen derecho a prestaciones de planes
basados en la solidaridad unilateral, aunque puedan contribuir a esos
planes directamente o por mediacin de sus empleadores, est bastante
extendida. Sin embargo, en determinadas condiciones los servicios de
la seguridad social se ponen a disposicin de los inmigrantes indocumentados, como por ejemplo en el caso de los servicios de salud, y
sobre todo las situaciones de emergencia. Adems, los hijos de estos
inmigrantes que estn en edad escolar tienen el derecho bsico a recibir
educacin. En todos los Estados de bienestar europeos, los inmigrantes
que residen legalmente en el pas se encuentran en una situacin diferente. Por lo general, tienen derecho a participar plenamente en los
planes formales de solidaridad unilateral, aunque no sean ciudadanos
del pas en el que viven. Sin embargo, se aplican ciertas restricciones,
de ordinario dependiendo del tiempo que llevan residiendo en el pas y
de los empleos que hayan ocupado. En los Estados Unidos las normas
tienden a ser ms estrictas que en gran parte de la Unin Europea: los
que no son ciudadanos de los Estados Unidos estn excluidos de la
mayora de los planes nacionales de asistencia pblica.
Los planes de asistencia pblica ofrecen el ejemplo ms elocuente
de solidaridad unilateral, por cuanto casi no hay ninguna coincidencia
personal entre los contribuyentes y los beneficiarios. No obstante, otros

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

173

planes tambin presentan algunos elementos de unilateralidad, aunque


en general menos visibles. Ejemplos de esos planes son las pensiones de
jubilacin del sector pblico, las prestaciones familiares y los planes de
discapacidad. Con mucha frecuencia los empleadores o los trabajadores
o ambos son los contribuyentes a esos sistemas, pero todos los que
sean mayores de una cierta edad, junto con los hijos o cualquier persona
que sufra de una discapacidad, tienen derecho a recibir estas prestaciones, independientemente de sus actividades econmicas actuales o
anteriores. Para impedir abusos como el impago de las cuotas, o beneficiarse de las prestaciones sin derecho a ello, la contribucin a estos
planes es obligatoria para los trabajadores y los empleadores. As pues,
aunque los planes de pensiones de jubilacin, prestaciones familiares y
discapacidad no suelen financiarse con el dinero de los contribuyentes,
pueden considerarse disposiciones unilaterales de bienestar social,
caracterizadas por transferencias de ingresos de los ricos a los necesitados, aunque de un modo menos patente que en el caso de los planes
de asistencia del sector pblico. Lo propio puede decirse de los servicios
sanitarios en los pases con un sistema nacionalizado de la salud.

Los inmigrantes y las prestaciones


del Estado de bienestar

La siguiente cuestin es la de la medida en que los inmigrantes utilizan


efectivamente el sistema de la seguridad social y, ms concretamente,
hasta qu punto estn representados por los que se benefician de los
planes basados parcial o ntegramente en la solidaridad unilateral.
Como hemos visto anteriormente, sta es una cuestin polticamente
delicada. Todo exceso de representacin de los inmigrantes, independientemente de las razones que lo justifiquen, puede promover fcilmente sentimientos contrarios a la inmigracin y poner en entredicho
la solidaridad entre la poblacin arraigada y los recin llegados, entre
los de dentro y los de fuera. Esto puede explicar que hasta ahora
se hayan realizado tan pocas investigaciones, relativamente, sobre
esta cuestin. Sin embargo, los datos existentes presentan una imagen
bastante heterognea. Se observan importantes variaciones, no slo
entre los diferentes planes, sino tambin entre los pases.
El estudio ms acreditado sobre este tema fue resultado de un
proyecto comparativo coordinado por Boeri, Hanson y McCormick
para la Fondazione Rodolfo Debenedetti (Boeri et al., 2002, pg. 66).
Estos autores compararon los niveles de dependencia de la seguridad

174

Migracin sin fronteras

social, entre personas de origen inmigrante, en diez de los 15 Estados


Miembros de la UE. Los autores de este estudio economtrico dejaron
margen para algunas diferencias pertinentes entre las poblaciones
nativas y los inmigrantes, por ejemplo en sus niveles de educacin y en
su edad. En muchos pases, pero no en todos, los inmigrantes tienden
a ser ms jvenes y a tener un nivel ms bajo de educacin que los
no inmigrantes. Esto puede incrementar su dependencia de algunas
prestaciones de la seguridad social, como las que cubren el riesgo de
desempleo. En efecto, el estatuto de inmigrante ha ejercido un impacto
positivo y significativo en la dependencia de las prestaciones de desempleo en algunos pases europeos, como Dinamarca, los Pases Bajos,
Francia, Austria y Finlandia. Sin embargo, esto no es as en otros
pases, como Alemania, el Reino Unido, Grecia y Espaa. Adems,
las poblaciones inmigrantes se benefician ms de los planes de prestaciones familiares que las no inmigrantes; esto ocurre en todos los
pases europeos incluidos en el estudio. No obstante, estas diferencias
desaparecen si se tiene en cuenta que los inmigrantes tienden a tener
ms hijos que los nativos, y de edades ms bajas. Slo en Francia y en
Espaa la utilizacin de las prestaciones familiares entre los inmigrantes se mantuvo a un nivel superior a la media nacional incluso
despus de esta correccin, mientras que en el Reino Unido qued
por debajo de esta media. Los autores explican estas diferencias por lo
que llaman efectos residuales como la autoseleccin (los migrantes
pueden sentirse atraidos por los altos niveles de seguridad social), los
efectos de las redes migratorias, la discriminacin o las diferencias en
el ejercicio de los derechos. Por ltimo, en lo relativo a las pensiones de
jubilacin, se observa un nivel considerablemente inferior de consumo
en trminos absolutos en todos los pases interesados, por la sencilla
razn de que la edad de las poblaciones inmigrantes es inferior a los
promedios nacionales. Entre los que tienen derecho a pensiones de
jubilacin no se observ ninguna diferencia entre las dos categoras en
ninguno de los pases estudiados.
En trminos absolutos, en todos los pases europeos incluidos en
el estudio se observan importantes diferencias entre los inmigrantes
y los otros trabajadores en los niveles de las prestaciones de la seguridad social. Los inmigrantes utilizan ms que los no inmigrantes las
prestaciones de desempleo y las prestaciones familiares, pero mucho
menos las pensiones de jubilacin. No obstante, si se tienen en cuenta
factores pertinentes como el nivel de educacin, la estructura de edad y

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

175

el tiempo que llevan residiendo en el pas, la mayora de las diferencias


se reducen en gran medida o incluso desaparecen. Las diferencias entre
pases son ms persistentes en el caso de las prestaciones de desempleo
que en los otros planes estudiados. Los autores observan que los pases
con planes de desempleo relativamente poco generosos (Espaa, Grecia,
Reino Unido) tienden a presentar una proporcin bastante inferior de
beneficiarios de origen inmigrante a la de los pases con sistemas ms
generosos. Alemania constituye la excepcin a esta regla: en ese pas
hay menos inmigrantes desempleados que en otros pases de la UE
con planes ms generosos de desempleo; esto puede deberse a que en el
pasado Alemania alentaba insistentemente a sus trabajadores migrantes
a regresar a sus pases de origen cuando haban perdido el empleo.11
La forma ms directa y elocuente de transferencia formal y unilateral de ingresos es la asistencia financiera del sector pblico a los que
apenas tienen ingresos personales, pero el estudio mencionado no trata
este tema. No conozco ninguna investigacin comparativa sistemtica
entre pases sobre esta cuestin, pero existen algunos datos para pases
determinados. En los Pases Bajos, por ejemplo, se ha calculado que
el 40% de los fondos de asistencia pblica se asignaron al 10% de la
poblacin inmigrante de origen no occidental. La desproporcin es
menor para la segunda generacin de inmigrantes que para la primera.
La utilizacin de los planes de discapacidad por los inmigrantes, que
en los Pases Bajos sirven a veces como sustituto ms generoso de la
asistencia pblica, tambin es considerable. Esto ocurre en particular
entre la primera generacin de trabajadores invitados contratados en
Turqua y Marruecos en torno a 1970, pero que perdieron sus empleos
de baja calificacin como consecuencia de la reestructuracin de la
economa holandesa en los aos 80 (Roodenburg et al., 2003).
Se han comunicado conclusiones similares para Suecia, donde en
1999 el presupuesto total (sobre una base per cpita) de las prestaciones
de la seguridad social, las prestaciones de la vivienda y las prestaciones
1. Otra explicacin de este fenmeno puede estar relacionada con el hecho de
que, hasta hace pocos aos, las polticas alemanas de naturalizacin eran ms
estrictas que las de otros pases europeos. De resultas de ello, en Alemania
vive un nmero relativamente elevado de ciudadanos extranjeros con largas
residencias, y de inmigrantes de segunda generacin con pasaportes extranjeros.
Es posible que muchas de esas personas estn integradas en el mercado local
del trabajo; por consiguiente, el riesgo de perder el empleo es menor para ellos
que para los migrantes recin llegados.

176

Migracin sin fronteras

de desempleo para los inmigrantes del grupo de edad de 16 a 64 aos


fue ms del doble que el correspondiente a los suecos de nacimiento. Las
diferencias eran particularmente sorprendentes en el caso de las prestaciones de la seguridad social (asistencia pblica), tambin en trminos per
cpita, que eran utilizadas casi diez veces ms entre los inmigrantes que
entre los no inmigrantes (Ekberg, 2004). A diferencia de los resultados
comunicados por Boeri et al., estos datos no se controlaron en funcin de
la edad o los niveles de calificacin, pero reflejan una tasa de participacin
de la mano de obra considerablemente menor entre los inmigrantes, en
comparacin con los no inmigrantes. En pases como Suecia y los Pases
Bajos, algunas comunidades de inmigrantes presentan una tasa inferior
a la media nacional en no menos de 15 puntos porcentuales (Ederveen
et al., 2004). En su informe sobre este fenmeno en Suecia, Ekberg llega
a la conclusin de que el costo de la integracin de los inmigrantes en el
mercado de trabajo sueco es de 3.000 millones de euros al ao (Ekberg,
2004, pg. 209). Von Loeffelholz y Thrnhardt (1996) llegaron a una
conclusion similar en un estudio anterior realizado en Alemania, mientras que Wadensj (2000) hizo lo mismo en Dinamarca. Respecto de
este ltimo pas, Ekberg lleg a la conclusin de que, debido a la escasez
de empleos disponibles, la utilizacin del sector pblico por parte de los
inmigrantes es superior a su contribucin fiscal al sistema. Esto surte un
efecto negativo en el ingreso disponible de la poblacin danesa nativa.
Este autor sugiere que existe una relacin inmediata entre este fenmeno
y el enorme impacto que han tenido en los ltimos aos las cuestiones de
la inmigracin y la integracin de los inmigrantes en la sociedad danesa
para el sistema poltico del pas (Ekberg, 2004, pg. 209). Un estudio
conjunto de tres organismos pblicos de los Pases Bajos apunta tambin
a la existencia de un vnculo entre los malos resultados econmicos de
los migrantes y la conmocin causada por la inmigracin (Ederveen
et al., 2004, pg. 104).
Estos anlisis podran muy bien ser acertados. La utilizacin
relativamente elevada de ciertas prestaciones de la seguridad social por
parte de los inmigrantes puede provocar tensiones intercomunitarias
en nuestras sociedades cada vez ms diversas, poniendo en peligro la
solidaridad. Sin embargo, no en todos los pases europeos se da esta
situacin. En sus anlisis comparativos, Boeri et al. observaron grandes
diferencias entre esos pases en cuanto a la dependencia de la seguridad
social por parte de los inmigrantes (Boeri et al., 2002). Muchos de
los estudios realizados atribuyen esas diferencias a las caractersticas

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

177

especficas de las respectivas poblaciones de migrantes.2 Sin embargo,


estos anlisis llevan a la conclusin de que existen tambin factores
residuales que no pueden atribuirse a las caractersticas de los migrantes.
Estos factores residuales son ms fuertes en los pases con sistemas
de bienestar social generosos. Uno de estos factores es la discriminacin, pero Boeri et al. han determinado tambin la existencia de una
elevada correlacin con la generosidad del sistema social, expresada
como el nivel general de las prestaciones sociales. Basndose en esta
elevada correlacin, particularmente evidente en el caso de prestaciones
de desempleo, estos autores sugieren que los pases ms generosos,
como Dinamarca y los Pases Bajos, pueden actuar como imanes de
bienestar social (pg. 89) que, mediante la autoseleccin y las redes de
migrantes, quizs hayan atrado a ms migrantes que los otros pases.
Si sus conclusiones son correctas, tenemos ahora algunas indicaciones
empricas de la paradoja inmigracin/bienestar social, segn la cual
es difcil conciliar la apertura de una sociedad de inmigracin con la
naturaleza proteccionista del Estado de bienestar.

La inmigracin como un factor positivo

No debemos caer en la tentacin de deducir de lo dicho que la inmigracin constituye automticamente y en todas las circunstancias un
factor negativo para el Estado de bienestar. Tambin podra concebirse
una situacin en la que los migrantes no sean beneficiarios netos, sino
contribuyentes netos. El primer proceso a gran escala de contratacin de
trabajadores de bajo nivel de calificaciones de los pases mediterrneos
en los Estados de bienestar del Norte y el Oeste de Europa tuvo un
gran xito al promover el crecimiento econmico de esos pases, permitindoles as mantener e incluso ampliar sus dispositivos de bienestar
social. Slo despus de una dramtica y repentina reestructuracin
econmica que liquid gran parte de los empleos de bajas calificaciones,
empezaron estos trabajadores migrantes (que ya no eran trabajadores)
2. Algunos Estados Miembros de la UE, especialmente los del Sur, excluyen a una
gran proporcin de sus poblaciones inmigrantes de los derechos de la seguridad
social por estar indocumentados. Esto afecta en particular a los trabajadores
migrantes de bajo nivel de calificaciones. Como los riesgos de desempleo son
mayores para estos trabajadores, no es probable que, como consecuencia de sus
polticas de inmigracin, un nmero menor de inmigrantes se beneficien de la
seguridad social en los pases del Sur de Europa, en comparacin con los del
Norte.

178

Migracin sin fronteras

a recurrir en alto grado a las prestaciones de la seguridad social. Esta


tendencia se vio reforzada por la reagrupacin familiar a gran escala,
que vincul an con ms fuerza a los migrantes con sus pases de
residencia y sus sistemas de bienestar. Regresar al hogar significaba
perder los ingresos, pero permanecer en el pas era verse atrapado en
el sistema del bienestar social y caer en una situacin de marginalidad
en un pas con el que apenas se identificaban. Esto explica muchos de
los problemas de integracin que sufren hoy varios pases europeos, y
que son resultado de una combinacin histrica casi nica de desarrollo
econmico y polticas sociales.
La situacin actual en el extremo inferior del mercado del trabajo
es diferente, pero igualmente paradjica. La mayora de los migrantes
que entran legalmente en Europa son familiares de anteriores migrantes
o de refugiados. Ninguna de esas dos categoras se selecciona sobre la
base de su contribucin potencial a la economa, y estos recin llegados
constituyen pues un problema potencial para el Estado de bienestar. No
hay necesariamente demanda de sus calificaciones. Por lo tanto, muchos
tienen que recurrir a la seguridad social y seguir costosos programas
de integracin (aunque stos pueden considerarse tambin como una
inversin en su futuro). Entre tanto, las vacantes en el extremo inferior
de los mercados laborales europeos se cubren con migrantes indocumentados, que no tienen derecho a prestaciones sociales. Es verdaderamente paradjico que muchos de los recin llegados que contribuyen a la
economa y por consiguiente apoyan indirectamente y a veces incluso
directamente al sistema de bienestar social, estn excluidos de sus
beneficios, mientras que los recin llegados cuya presencia (excepto en
el caso de los refugiados) no es sino la consecuencia de una inmigracin
anterior, estn cubiertos por ellos. La paradoja estriba exactamente en
esta diferencia de trato, que contradice los principios igualitarios en
que se cimenta el Estado de bienestar.
Hay razones para creer que la paradoja inmigracin/bienestar
social es un producto de evoluciones concretas de los anteriores decenios
y, por consiguiente, no es inevitable en el futuro. Como acabamos de
ver, la paradoja se deriv de la situacin creada cuando los migrantes
de bajo nivel de calificacin llegaron poco antes de que sus empleos
empezaran a desaparecer. Hoy en da las necesidades de migrantes se
sitan principalmente en los niveles de calificaciones intermedias y
altas. De resultas de la evolucin demogrfica, es probable que estas
necesidades aumenten ms que disminuir, sobre todo en Europa. Por

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

179

regla general podramos decir que cuanto ms elevados sean sus niveles
de calificacin, ms probable es que los migrantes se conviertan en
contribuyentes netos al sistema, y no en beneficiarios netos. Adems,
debe tenerse presente que dejar entrar a migrantes de altas calificaciones
puede ahorrar a los Estados de bienestar sumas considerables que de lo
contrario se dedicaran a la enseanza y formacin de los migrantes.
Por otra parte, muchas de estas personas podran regresar a sus hogares
cuando se haya acabado la obra para la que fueron contratados, o cuando
se jubilen. Esto supone tambin un considerable ahorro de gastos de
atencin sanitaria y otras formas de apoyo a la tercera edad. Cuanto
ms altos son los niveles de calificacin de los migrantes, ms potencial tienen y menos probable es que se vean obligados a depender toda
su vida de las prestaciones de la seguridad social en el pas receptor,
que no consideran su hogar. Este fenmeno puede explicar tambin la
creciente renuencia de los pases europeos a conceder la residencia legal
a los migrantes de bajo nivel de calificacin. No obstante, si la demanda
de estos migrantes en algunos sectores del mercado del trabajo persiste,
seguirn viniendo. Las tensiones sociales derivadas de la denegacin
de los derechos de la seguridad social a esas personas podran transformarse en tensiones sociales resultantes de una residencia irregular
en gran escala.
Aunque la situacin de los inmigrantes, tal como se presenta
hoy en algunas partes de Europa, pone bajo presin la solidaridad,
podemos llegar a la conclusin de que esto no es inevitable: es ms bien
el resultado de una conjuncin especfica de acontecimientos.3 Podran
evitarse estos acontecimientos en el futuro haciendo que los sistemas de
seguridad social fueran ms resistentes a la inmigracin? Veo dos tipos
de soluciones posibles, una en la esfera de la poltica de inmigracin,
3. Paso por alto un grave problema metodolgico, que es el de saber en qu medida
los efectos secundarios de la inmigracin deben incluirse en un anlisis del
impacto de la inmigracin en las economas en general, y en el Estado de
bienestar en particular. Este es un problema que varios economistas que han
tratado de calcular los costos y los beneficios de la inmigracin tampoco han
tenido muy en cuenta. Por ejemplo, debemos considerar a todos los migrantes,
o slo a ciertas categoras, de ordinario las ms problemticas? Debemos incluir
los costos de educar a una segunda generacin que, despus de todo, son una
inversin en el futuro de la economa local? Debemos incluir tambin los costos
y beneficios de la emigracin de los ciudadanos del pas? Un estudio de esta
cuestin figura, por ejemplo, en Von Loeffelholz y Thrnhardt (1996).

180

Migracin sin fronteras

y otra que requiere cambios en el sistema de seguridad social. Los dos


tipos no se excluyen entre s.

Poltica de inmigracin

Cambiar la poltica de inmigracin para proteger el sistema de bienestar


social implica casi automticamente limitar la inmigracin a las personas
que poseen calificaciones necesitadas en el mercado del trabajo, ahora y
en el futuro previsible. En la situacin presente en Europa, esto significa
dar prioridad a los migrantes de alto nivel de calificaciones en ciertos
sectores de la economa. Como es natural, esto plantea un problema de
tiempo. No sera prudente dejar de movilizar el potencial del mercado
local de mano de obra, aunque esto requiera habitualmente ms tiempo
y esfuerzo que contratar a personal en el extranjero. En el contexto
actual, no ser fcil limitar la inmigracin a las personas de alto nivel de
calificaciones. La necesidad de cumplir los tratados internacionales relativos a los refugiados, el derecho a la vida familiar, etc., son otros tantos
factores que limitan claramente la libertad del Estado de seleccionar a
los inmigrantes. Adems, en el mundo el nmero de personas con altas
calificaciones es limitado, y muchos de ellos pueden ir a Amrica del
Norte y no a Europa, donde parece que hay menos oportunidades para
los inmigrantes capacitados. Por ltimo, pero no en orden de importancia, est el hecho bien conocido de que Europa no puede aislarse del
resto del mundo. Independientemente de la poltica de inmigracin que
se aplique, un alto nmero de migrantes conseguirn entrar en Europa
sin autorizacin. Dada la constante demanda de mano de obra barata,
es muy probable que la inmigracin irregular aumente a medida que
las polticas relativas a la inmigracin formal se vuelvan ms estrictas.
Esto no har ms que intensificar la tendencia a la dicotoma de las
sociedades europeas, que es exactamente lo contrario de lo que pretende
alcanzar el Estado de bienestar.
Por otra parte, algunos afirman que Europa tiene un grave
problema: el envejecimiento de su poblacin. Algunos propugnan
incluso una poltica de admisin menos restrictiva para preservar el
sistema de bienestar. Como es natural, esto slo ser posible si los
migrantes admitidos son econmicamente activos y se hacen contribuyentes netos. No obstante, el nmero de migrantes necesario para
mantener la proporcin entre migrantes activos y no activos ms o menos
a su nivel actual es una cifra inconcebiblemente alta: la inmigracin neta
debera multiplicar por ocho las cifras de los aos 90 (Naciones Unidas,

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

181

2000). As pues, en el mejor de los casos la inmigracin slo puede


dar una solucin muy parcial a los problemas de envejecimiento de
Europa. Adems, los inmigrantes tambin envejecen, y si no se reconoce
suficientemente la naturaleza estructural de este cambio demogrfico,
la necesidad de inmigrantes aumentar. Acelerar la movilizacin de
los miembros de las categoras insuficientemente representadas en el
mercado del trabajo, como los migrantes de segunda generacin, las
mujeres y los trabajadores de ms edad, es una opcin mucho mejor
que la inmigracin para preservar el sistema de bienestar.
Este anlisis parece indicar que el Estado de bienestar y la inmigracin no son necesariamente incompatibles; slo lo seran en situaciones en que se apliquen polticas selectivas de admisin en armona
con las necesidades a largo plazo del mercado del trabajo, que tambin
deben satisfacerse de modo efectivo. Cuanto menos selectivas y menos
eficaces sean las polticas de inmigracin (en otras palabras, cuanto ms
abiertas estn las fronteras) ms difcil ser mantener la situacin actual
del Estado de bienestar. En estas condiciones, podra considerarse la
conveniencia de introducir varias modificaciones en su funcionamiento.
A continuacin consideraremos cuatro tipos de adaptaciones, dos que
mantienen el principio de la igualdad caracterstico del Estado de
bienestar tradicional, y otras dos que requieren el abandono de dicho
principio, o por lo menos su flexibilizacin.4

Cuatro vas hacia la acomodacin

Al tiempo que se mantiene el principio de la igualdad, debera ser


posible acelerar los esfuerzos de integracin de los recin llegados en los
Estado de bienestar, tratando de mejorar sus conocimientos del idioma
y otras calificaciones y habilidades, y ofrecerles mayores oportunidades
en el mercado del trabajo, por ejemplo mediante programas de empleos
o de discriminacin positiva. En este planteamiento se inserta tambin
la lucha contra la discriminacin negativa. De hecho, sta es la va que
siguen desde hace mucho un gran nmero de Estados de bienestar
de Europa Occidental, pero se necesita tiempo y cierta paciencia, as
como fondos sustanciales. Dado el clima poltico actual, es dudoso
que Europa est dispuesta a continuar por esta va. Por el contrario,
4. A continuacin presentamos un breve resumen de las principales conclusiones
de un proyecto sobre poltica social, migracin y desarrollo mundial, financiado
en parte por el Gobierno neerlands (Entzinger y Van der Meer 2004).

182

Migracin sin fronteras

recientes acontecimientos en varios pases apuntan a otra direccin:


mientras que se alienta desde luego a los inmigrantes si no se les
obliga a acelerar sus esfuerzos de integracin, cada vez se considera
ms que el cumplimiento de esta obligacin es responsabilidad de los
propios migrantes. No es seguro que todos los interesados sean capaces
de responder a estas exigencias. La consecuencia (im)prevista de esto
puede ser que los que no sean capaces de hacerlo tendrn que recurrir
a las prestaciones sociales, salvo que sus derechos se suspendan o se
reduzcan en gran medida, lo que pondra en entredicho el principio
de la igualdad.
Un segundo planteamiento podra consistir en limitar los derechos
y prestaciones del Estado de bienestar para todos, tanto migrantes como no
migrantes. En cualquier caso, sta es la tendencia en muchos pases de
Europa, por diversas razones antes mencionadas. En vista de todo ello,
el aumento de la inmigracin no sera ms que un pretexto para efectuar estas reducciones, aunque de alto significado poltico. De hecho,
si el Estado de bienestar se redujera a un sistema mucho ms bsico, la
situacin de los inmigrantes en Europa sera similar a la de los Estados
Unidos; esto no disminuira necesariamente las oportunidades de los
inmigrantes. Por el contrario, si desaparecieran algunas prestaciones
sera ms fcil atraer a los migrantes al mercado del trabajo, sobre todo
en los niveles ms bajos de calificacin. Muchos analistas han afirmado
que es precisamente la ausencia virtual de prestaciones de la seguridad social para los inmigrantes recin llegados lo que obliga a estas
personas a aceptar un empleo que a menudo es muy inferior a su nivel
de educacin. Esto explica que en los Estados Unidos el mercado del
trabajo sea un canal mucho ms poderoso de integracin y movilidad
ascendente de los inmigrantes, en comparacin con Europa (vase por
ejemplo Ederveen et al., 2004, pg. 53).
Acelerar la integracin y reducir las prestaciones para todos
tendra la ventaja de que podran mantenerse dos de los principios
bsicos del Estado de bienestar la igualdad y la solidaridad, incluso
en condiciones de inmigracin constante y slo controlable en parte.
Pero, son realistas estas opciones? Por regla general, los derechos y las
prestaciones de la seguridad social no estn vinculados a la ciudadana,
sino a la residencia. No obstante, hay algunas excepciones, en general,
que han sido aceptadas siempre, como la de vincular las prestaciones de
desempleo al periodo de empleo activo. A medida que seguan llegando
inmigrantes, y aumentaba el nmero de migrantes indocumentados,

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

183

muchos Estados sintieron la necesidad de determinar ms claramente


quin tiene derecho a qu prestaciones, y quin no. A medida que las
fronteras geogrficas han perdido importancia, las fronteras del sistema
de bienestar se han ido reforzando; han aumentado la informatizacin,
los controles de identidad y la exclusin, particularmente de migrantes
indocumentados. En muchos pases de Europa los controles fronterizos
han sido sustituidos parcialmente por los controles en las oficinas de los
servicios sociales, de salud y de vivienda, en un proceso que podramos
llamar la doble frontera del Estado de bienestar (Entzinger, 1994).
Esto ha ahondado las diferencias entre los residentes, en sus derechos
y prestaciones, contradiciendo uno de los principios bsicos del Estado
de bienestar.
Esta tendencia parece difcil de invertir. A medida que las fronteras geogrficas se abran, incluso para aquellos que no estn legalmente
autorizados a cruzarlas, habr que encontrar medios alternativos de
proteger el Estado de bienestar y sus mecanismos. Una respuesta a este
problema podra ser la mayor diferenciacin de los derechos. Esto podra
hacerse, por ejemplo, previendo periodos ms largos de espera para
conceder ciertas prestaciones a todos los migrantes recin llegados,
sean trabajadores o familiares. Los trabajadores tendran que buscar
otro sistema, o recurrir al sistema de su pas de origen. Los familiares
slo se admitiran en el pas si sus parientes pudieran sostenerlos. Para
mantener el equilibrio, a esos recin llegados no se les debera pedir
que contribuyan a los elementos del Estado de bienestar de los que no
se beneficien. Esto reducira sus costos laborales y les facilitara una
oportunidad ms justa de integrarse en el mercado de trabajo. Como
es natural, los trabajadores locales quizs vean en ello una competencia
desleal, pero hoy da esta competencia desleal ya la hacen los migrantes
indocumentados, que no tienen ninguna proteccin. Es ilusorio esperar
que estas medidas pongan fin a la migracin irregular, pero por lo
menos podrn proporcionar una cierta perspectiva a algunos migrantes
indocumentados y alentar a los recin llegados a buscar un empleo, lo
que facilitar el proceso de integracin.
Otro tipo de diferenciacin de derechos puede consistir en la
desterritorializacin. Muchos derechos del Estado de bienestar estn
vinculados a la residencia en un determinado territorio. Este es el
motivo, precisamente, de que tantos trabajadores migrantes no regresaran a sus hogares cuando perdieron sus empleos en los aos 80; se
quedaron atrapados en la tela de araa del Estado de bienestar. Las

184

Migracin sin fronteras

conclusiones de Boeri et al., segn las cuales los Estados de bienestar


ms generosos tienden a actuar como un imn que atrae a nuevos
migrantes, quizs anuncien nuevas reclamaciones en el futuro. Para
evitar esto, sera interesante reflexionar sobre la manera de separar los
derechos y la residencia. Los derechos podran adquirirse con arreglo a
otros criterios, como los antecedentes laborales de la persona, y tambin
debera ser ms fcil exportarlos. Este enfoque no slo podra facilitar el regreso de los migrantes, sino que ofrecera una respuesta ms
adecuada al creciente fenmeno del transnacionalismo: migrantes que
transitan entre dos (o ms) pases con los que tienen vnculos, y a los
que pueden sentirse apegados. Este enfoque podra incluso facilitar la
respuesta a la problemtica cuestin de la doble ciudadana, con que se
enfrentan tantos gobiernos. Una posibilidad sera distinguir entre la
ciudadana plena o activa, vinculada a la residencia efectiva, y una forma
de ciudadana ms restrictiva o pasiva. Esta ltima quizs no garantizase automticamente al titular la residencia permanente con todos los
beneficios derivados de ella, pero podra reactivarse en determinadas
condiciones. En los ltimos aos, varios pases (como Turqua, India o
la China) han promulgado leyes que permiten estas formas diferentes
de ciudadana, pero lo han hecho principalmente para sus emigrantes
que viven en el extranjero, y no para sus inmigrantes (Groenendijk y
Ahmad Ali, 2004). Merece la pena estudiar con ms detenimiento
esta opcin.

Conclusin

El Estado de bienestar y las fronteras abiertas no son incompatibles per


se. No obstante, en la situacin actual es ms probable que un Estado
de bienestar haga frente con xito a los problemas de la inmigracin
si los migrantes estn en situacin econmicamente ventajosa y si la
poblacin establecida muestra un grado suficiente de solidaridad hacia
los recin llegados. En gran parte de Europa no parece que estas dos
condiciones se cumplan en la actualidad. Como consecuencia de ello, la
inmigracin pone bajo presin al Estado de bienestar. En este captulo
he intentado analizar la naturaleza del proceso y he expuesto cuatro
vas posibles para responder a los desafos que nos esperan. Dos de estas
vas nos permitiran mantener los importantes principios de la igualdad
y la solidaridad que han caracterizado el Estado de bienestar durante
todo el siglo XX. Las otras dos nos haran entrar en nuevos territorios,
de los que ahora apenas vemos los contornos. Ambos sistemas tienen

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

185

en comn el intento de separar los derechos, la residencia y la ciudadana de una nacin-Estado, sin crear formas inaceptables de pobreza
y marginacin, que perturbaran el orden social.

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Parte II.
Perspectivas regionales

Captulo 7

Europa sin fronteras:


retrica, realidad o utopa?
Jan Kunz y Mari Leinonen

Introduccin

La migracin es objeto de un vivo debate en Europa.1 Por una parte, la


poblacin de la Unin Europea (UE) est envejeciendo rpidamente,
hay un alto nivel de desempleo en muchos Estados Miembros, y faltan
profesionales expertos y personas que estn dispuestas a aceptar empleos
poco prestigiosos y mal pagados. Se dice que la migracin es un instrumento que permitira paliar, por lo menos a corto plazo, algunos de
estos problemas. Por otra parte, hay un temor difuso ante la posibilidad
de que las fronteras abiertas conduzcan a distorsiones del mercado del
trabajo, al colapso de los sistemas de seguridad social, a riesgos incontrolables de la seguridad y a la prdida de las identidades nacionales. De
ah que la formulacin de polticas en esta esfera sea un proceso lento
y trabajoso, como se deduce de los debates sobre una poltica europea
comn en materia de migracin y asilo. Las metforas del discurso
poltico que ms se repiten en este contexto son Europa sin fronteras
y la Fortaleza Europa; estas metforas no son contradictorias, aunque
lo parezcan a primera vista, sino que se refieren ms bien a dos dimensiones distintas, la interna y la externa.
En lo relativo a la primera, Europa sin fronteras, la UE ha
creado oportunidades para que sus ciudadanos puedan desplazarse
sin restricciones entre sus Estados Miembros y gocen de la comple1. Salvo que se indique otra cosa, el trmino Europa se refiere a la Unin Europea
y sus Estados Miembros.

190

Migracin sin fronteras

jidad multicultural de Europa. Con todo, la abolicin de las fronteras


nacionales no ha aumentado excesivamente la migracin interna en
Europa. Este hecho subraya la necesidad de tomar en consideracin los
obstculos a la migracin no incluidos en los controles fronterizos, como
las barreras administrativas, financieras, culturales, lingsticas, sociales
y mentales. A estas barreras podramos llamarlas las fronteras invisibles. Es importante observar que estos obstculos no son iguales para
todos los ciudadanos de la UE: mientras que las lites europeas, como
los universitarios, los hombres de negocios y los expertos profesionales,
son sumamente mviles, los trabajadores ordinarios y los empleados
suelen quedarse en su pas de origen.
En cuestiones de control y seguridad, a la UE se la conoce
comnmente como la Fortaleza Europa, en referencia al cierre y la
vigilancia de sus fronteras externas. Pero si consideramos el trmino en
un sentido ms amplio, podra aplicarse tambin a varios mbitos de la
vida cotidiana. En la Europa contempornea los deberes de vigilancia
no se limitan a las fronteras externas, sino que tambin ataen al acceso
a las instituciones pblicas, al mercado del trabajo, a los sistemas de
seguridad social y a los servicios de bienestar, as como a las posiciones
ms importantes en el ordenamiento poltico. As pues, muchos de los
controles los ejercen los burcratas de bajo grado que trabajan para la
inspeccin del trabajo, los servicios pblicos de vivienda o los departamentos de bienestar y seguridad social, y no los guardas fronterizos
(Engbersen, 2001, pg. 242). Sistemas sofisticados de identificacin y
control, como Eurodac, que permiten compartir la informacin sobre
los solicitantes de asilo y los inmigrantes irregulares en la UE (vase
Unin Europea, 2006a), desempean un papel cada vez ms importante
en este contexto.
Considerando estas perspectivas, imaginar una Europa sin
fronteras internas, externas o invisibles supone un desafo. Por otra
parte, las fronteras no son hechos predeterminados, sino el resultado
de definiciones y acuerdos sociales y polticos. Eiki Berg y Henk
van Houtum (2003, pgs. 12) lo expresan del modo siguiente:
La frontera como concepto no es tanto un objeto o un fenmeno,
algo que puede borrarse o instalarse, como un proceso repetitivo en
curso con el que tropezamos y que producimos nosotros mismos en
nuestra vida cotidiana. En efecto, las fronteras pueden cambiarse y
los procesos de creacin y eliminacin de fronteras son discursos y
prcticas dinmicos.

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

191

Para determinar si la expresin Europa sin fronteras es simple


retrica, realidad o un sueo utpico, en este captulo se consideran
cinco cuestiones principales: las experiencias de la Unin Europea al
abrir sus fronteras internas; el fenmeno de la movilidad de la mano
de obra y su promocin activa en la UE; los factores que impiden o
promueven la movilidad en Europa; la ampliacin al Este de la UE y
sus efectos previstos en las pautas de movilidad de los europeos y, por
ltimo, pero no en orden de importancia, la interdependencia de las
polticas migratorias y la migracin en la Unin Europea, que analizamos mediante tres posibles hiptesis futuras.

La migracin en Europa
La eliminacin de las fronteras

Al firmar el Acta nica Europea de 1986, los 12 Estados Miembros que


entonces constituan la Comunidad Europea acordaron establecer un
mercado nico europeo a partir de 1993. A este mercado se le defini
como un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de
mercancas, personas, servicios y capitales estar garantizada (Versin
consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, 2002,
Artculo 14-2). El acuerdo, que mejor mucho la libertad existente de
desplazamiento de la mano de obra (vase ms abajo), estableci que
todos los ciudadanos de la UE tenan derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados Miembros (Artculo 18-1).
En la prctica, la creacin de un mercado nico en Europa hizo
superfluas las fronteras internas y los controles fronterizos entre los
Estados Miembros. Fue un experimento que nunca se haba emprendido antes a tan gran escala. De resultas de ello, todos los residentes
(europeos y no europeos) en uno cualquiera de los Estados Miembros
de la UE, pudieron circular sin restricciones dentro de Europa. Esto
tuvo consecuencias para la seguridad nacional y las polticas de inmigracin de los Estados Miembros: ya no se trataba de una cuestin
interna, sino de algo que tena que tratarse a nivel europeo. Mientras
que los mecanismos internos de control (como la vigilancia policial
en las estaciones de ferrocarril, los aeropuertos, las carreteras y los
centros urbanos) aumentaron en los territorios nacionales de los Estados
Miembros considerados individualmente (vase Best, 2003, pg. 198),
el control y la seguridad de las fronteras externas recibieron mayor
prioridad (vase Rodrigues, 2004, pg. 1).

192

Migracin sin fronteras

Cuadro 7.1: Extranjeros en la Unin Europea


Extranjeros: hay unos 23 millones de extranjeros que viven en la Unin Europea de 25 pases (es
dficil obtener cifras precisas debido al fenmeno de la inmigracin irregular y a la renuencia de
los migrantes temporales de los Estados Miembros de la UE a registrarse). Unos siete millones
(principalmente italianos, griegos, irlandeses y espaoles) son nacionales de otros Estados Miembros
de la UE; los 16 millones restantes no son nacionales de la Unin. El total de extranjeros representa el
5,1% de la poblacin de la Unin Europea (Comisin Europea, 2006a).
Movilidad geogrfica y migracin neta: aunque la movilidad geogrfica de los nacionales de la UE
no alcanza las cifras de los aos 50 y 60, el nmero de inmigrantes no pertenecientes a la UE sigue
aumentando. Desde 1984, la inmigracin neta en Europa ha sido positiva, lo que significa que han
entrado ms personas en la UE de las que han salido. Esta migracin neta positiva es la principal
causa del crecimiento demogrfico en la Unin (Eurostat, 2002, pgs. 1823).
Solicitantes de asilo: en lo que se refiere a los solicitantes de asilo la imagen no est muy clara, porque
las tendencias dependen de los acontecimientos geopolticos globales y las reglamentaciones.
El nmero de solicitudes de asilo aument de 397.000 en 1990 a 672.000 en 1992, disminuyendo
de nuevo en 1997 a 242.000. Cinco aos despus la cifra es de 352.000 (Comisin Europea, 2006c;
Eurostat, 2003, pgs. 120, 179).
Lugar de residencia: en 2003 alrededor del 29% de los 23 millones de extranjeros que se encontraban
en la Unin Europea de 25 pases vivan en Alemania, el 14% en Francia y el 12% en el Reino Unido.
Proporcin de extranjeros: con excepcin de Luxemburgo (aproximadamente el 37%) y Estonia
(aproximadamente el 20%) la proporcin ms alta de extranjeros en relacin con la poblacin total
se registr en Chipre (9,4%), Austria (8,8%), Alemania (8,3%) y Blgica (8,2%). La media de la UE fue
del 5,1% (Comisin Europea, 2006c).

Las primeras medidas para la eliminacin de las fronteras internas


en la Unin Europea ya se haban adoptado un aos antes del Acta
nica Europea. En 1985, Blgica, Francia, Luxemburgo, los Pases
Bajos y Alemania firmaron el Tratado de Schengen. Con esta firma,
los cinco Estados acordaron, sobre una base intergubernamental,
eliminar gradualmente sus controles fronterizos comunes e implantar
la libertad de circulacin para todas las personas que sean nacionales de
los Estados Miembros signatarios, otros Estados Miembros o terceros
pases (Unin Europea, 2004a). El Tratado de Schengen, que fue
firmado por los mismos Estados en 1990 (pero no entr en vigor hasta
1995), estableci, entre otras cosas, reglas comunes para las cuestiones
de la inmigracin, los visados, los controles fronterizos y la cooperacin entre las policas. El Tratado de Amsterdam de 1997 incorpor el
Acuerdo y el Tratado de Schengen al Tratado Constitutivo de la Unin
Europea. Todos los Estados Miembros de la UE, con excepcin de
Irlanda y Gran Bretaa, que cooperan slo en determinadas cuestiones,
firmaron el Tratado. Adems, dos naciones no pertenecientes a la UE,
Noruega e Islandia, adoptaron el Tratado de Schengen en diciembre
de 1996 (vase Unin Europea, 2004a; Rodrigues, 2004), y Suiza lo

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

193

hizo en junio de 2005. Se espera que los nuevos Estados Miembros


de la UE lo harn a su vez en cuanto sus administraciones, policas y
guardias fronterizos renan los criterios exigidos.

Polticas de inmigracin y de asilo

El Convenio de Dubln, que fue firmado por los Estados Miembros de


la UE en 1990 y ratificado por ltimo en 1997, fue un paso importante
hacia la adopcin de una poltica comn de inmigracin en la UE.
Segn este instrumento, los refugiados tienen derecho a que su solicitud
de asilo se considere en un Estado Miembro de la UE, habitualmente
aqul al que lleguen en primer lugar. El Convenio se estableci principalmente para impedir que los refugiados fueran de un pas a otro
de Europa pidiendo asilo, mientras los Estados Miembros iban desestimando sus solicitudes. En 1992 se acord adems, en la Resolucin
de Londres sobre los terceros pases de asilo, que los refugiados que
llegasen a la UE en procedencia de un tercer pas seguro podran ser
devueltos a este pas sin que sus casos fueran considerados en la Unin,
lo que significaba que las solicitudes sin ningn fundamento slido
podan tramitarse con ms rapidez que las solicitudes normales de asilo.
Sin embargo, debido a su carcter restrictivo y superficial, el Convenio
de Dubln y la Resolucin de Londres fueron criticados severamente
por las organizaciones de derechos humanos (Rasmussen, 1997, pgs.
157159).
Con ocasin del Consejo Europeo de 1999, celebrado en
Tampere, Finlandia, los jefes de Estado y de gobierno resolvieron crear
un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos los ciudadanos
de la Unin Europea, en el ao 2004 (Rodrigues, 2004, pg. 1). Uno
de los elementos principales de este proyecto era la elaboracin de una
poltica comn sobre el asilo y la inmigracin, con especial atencin a
los cuatro temas siguientes:
1. Colaboracin con los pases de origen (para impedir la migracin).
2. Un sistema europeo comn de asilo (para establecer procedimientos comunes y una condicin jurdica comn de los solicitantes de asilo a largo plazo).
3. El trato justo de los nacionales de terceros pases (para promover
la integracin e impedir la discriminacin).
4. Una regulacin ms eficiente de los f lujos migratorios (para
impedir la inmigracin irregular).

194

Migracin sin fronteras

Otro tema importante del Consejo de Tampere fue el reconocimiento


de la necesidad de adoptar un enfoque comn para la lucha contra la
delincuencia, mediante la cooperacin policial y judicial (Consejo de
la Unin Europea, 1999).
Aunque se lograron algunos progresos por ejemplo, la adopcin
de normas generales sobre el asilo (Dubln II) y planes para implantar
un sistema comn de informacin sobre los visados y una agencia encargada de controlar las fronteras externas de la Unin (Rodrigues, 2004,
pg. 5), el establecimiento de una poltica comn de asilo y migracin
ha sido ms difcil de lo que se pensaba. Hasta abril de 2004 los ministros de justicia e interior del Consejo no llegaron a un acuerdo sobre
este tema polticamente sensible. La nueva Directiva de calificacin del
asilo de la Unin Europea establece los criterios de aceptacin respecto
del estatuto de los refugiados y la proteccin subsidiaria en la UE, y
los derechos de las personas que renen las condiciones exigidas para
obtener proteccin (McDowell, 2004). Esta Directiva dispone adems
que los refugiados que entren en la UE en procedencia de terceros
pases seguros pueden ser rechazados, y lo propio acontece con los solicitantes de asilo que son originarios de pases que se consideran seguros
(McDowell, 2004; EU einigt sich auf Asylrecht, 2004; Ministers
Reach Breakthrough on EU Asylum Policy, 2004).
Estas directivas han suscitado numerosas crticas: los expertos en
derechos humanos, por ejemplo, consideran que la poltica de asilo de
la UE es excesivamente restrictiva, y afirman que adolece de numerosas
deficiencias en lo relativo a la no discriminacin contra nacionales de
terceros pases, y la integracin de stos en la UE (Ministers Reach
Breakthrough on EU Asylum Policy 2004; Amnesty International
Reino Unido, 2003; Scagliotti, 2003). El Parlamento Europeo ha criticado la lentitud de los progresos en este sector, sealando el desequilibrio de la poltica europea de migracin y seguridad: mientras que el
Consejo de Ministros decide con rapidez las medidas para combatir el
terrorismo o impedir la inmigracin irregular, se ha hecho muy poco
para aplicar una poltica migratoria ms positiva (Parlamento Europeo,
2004).
En noviembre de 2004, los jefes de Estado y de gobierno de la
UE aprobaron el Programa de La Haya, que tiene por objeto crear un
sistema europeo comn de asilo, con procedimientos comunes y un
estatuto uniforme para los que reciban asilo o proteccin subsidiaria
en la UE (objetivos para el periodo 2005-2010). Un dato importante

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

195

es que el programa de La Haya exige que se mejore el intercambio de


informacin sobre cuestiones relativas a la migracin y el asilo entre los
Estados Miembros de la UE. Adems, se toma en cuenta la dimensin
exterior del asilo y la migracin, reconociendo que la Unin Europea
no puede ignorar la presin migratoria global o la situacin en que se
encuentren los terceros pases.
En algunos aspectos, el programa de La Haya ha conseguido
dejar atrs la mera retrica poltica. Un ejemplo de ello es el Programa
Regional de Proteccin (PRP), elaborado por la Comisin Europea en
estrecha cooperacin con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados. El PRP tiene por objeto proporcionar prestaciones directas a los refugiados y contribuir a mejorar la situacin de
los derechos humanos en los terceros pases de asilo. Posteriormente se
han organizado varios programas nuevos de financiacin. El programa
AENEAS, por ejemplo, ha distribuido aproximadamente 250 millones
de euros entre 2004 y 2008 para medidas relacionadas con la migracin
y el asilo en terceros pases (Comisin Europea, 2006a).

La migracin de la mano de obra en Europa


La libre circulacin de la mano de obra

La libre circulacin de la mano de obra en la UE tiene su origen en el


Tratado de Roma, que fue firmado en 1957 y dio lugar a la creacin de la
Comunidad Econmica Europea un ao despus. Sin embargo, la libre
circulacin de la mano de obra no se consigui plenamente hasta 1968,
aunque incluso entonces quedaron en vigor clusulas de salvaguardia
hasta finales de 1991 (Comisin Europea, 2001b). La idea inicial que
inspir el establecimiento de la libre circulacin de mano de obra en los
aos 60 era la de crear un marco jurdico para los migrantes de la Europa
meridional (en particular de Italia), de los que haba una necesidad
desesperada en los mercados de trabajo de Europa central (sobre todo
Alemania). Debido al cambio de la situacin del mercado del trabajo
y al temor a las olas migratorias del Sur al Norte de Europa, cuando
Grecia (1981), Portugal (1986) y Espaa (1986) ingresaron en la Unin
Europea, se restringi la libre circulacin de la mano de obra. Hubieron
de pasar seis aos antes de que los trabajadores griegos pudieran elegir
libremente el lugar donde queran trabajar en la UE. Se supona que
sus homlogos espaoles y portugueses tenan que esperar siete aos,
pero como no se registr un flujo migratorio importante se les concedi

196

Migracin sin fronteras

la libre circulacin un ao antes. Con el paso de los aos, el derecho de


los nacionales de la UE a elegir el sitio en que quieren trabajar y vivir
se ha convertido en uno de los principios ms importantes de la Unin,
y actualmente se considera un derecho bsico, confirmado en muchos
contratos y acuerdos internacionales (vase Comisin Europea, 2001b;
Vandamme, 2000; Graham, 1992).
No obstante, a pesar del elevado valor ideolgico atribuido a este
principio, pocos ciudadanos lo disfrutan en la prctica. Un anlisis
del mercado del trabajo realizado por la Comisin Europea (2001a)
indica que la movilidad geogrfica slo es importante entre empleados
y trabajadores jvenes y de altas calificaciones. Esto supone una inversin de la tendencia de los aos 60 y 70, cuando eran principalmente
las personas de bajas calificaciones, y solamente con el nivel de la
enseanza elemental, las que se desplazaban del sur al centro de Europa
para encontrar trabajo. El nmero de estudiantes que van a estudiar
al extranjero en el marco del programa de intercambio Erasmus, por
ejemplo, aument regularmente en un 10% durante todos los aos 90,
y en 2000 ascenda a 181.000. Esto demuestra que la movilidad puede
alentarse si se adoptan las iniciativas adecuadas. Por otra parte, hay que
decir tambin que los participantes en el programa Erasmus representan
menos del 2% de los 12 millones de estudiantes en Europa.
En cuanto a los ciudadanos de la UE en general, en 2000 slo
225.000 personas el 0,1% de la poblacin de la UE de 15 pases
cambiaron de pas de residencia dentro de la UE. El nmero de personas
que trabajan en un pas que no es su pas de residencia tambin es relativamente bajo (600.000). Segn un estudio de la MKW GmbH (2001),
el total de trabajadores migrantes permanentes en la UE se aproxima
a los 2,5 millones, lo que representa alrededor del 1% de la fuerza
laboral total de la UE de 15 pases. La situacin no ha cambiado mucho
con la ampliacin de la Unin. Segn la Comisin Europea (2006d),
los nacionales de los nuevos Estados Miembros de la UE representan
menos del 1% de la mano de obra en los 15 pases de la UE, con la
excepcin de Irlanda (3,8%) y Austria (1,4%).

Una evaluacin de la legislacin europea


sobremigracin

La UE ha introducido numerosas medidas para aumentar la movilidad


de sus ciudadanos, y en particular de su mano de obra. La posibilidad de
transferir los derechos de la seguridad social y el plan para la creacin

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

197

de una tarjeta europea de seguros de enfermedad son dos ejemplos de


ello (Comisin Europea, 2002). No obstante, la movilidad geogrfica
sigue siendo escasa. Segn Vandamme (2000, pg. 441), la movilidad
laboral de los nacionales de la UE puede verse como el goce de derechos
y facilidades garantizadas por la ley comunitaria y promovidas por las
tendencias empresariales. Esto significa que, en general, los nacionales
de la UE no tienen ninguna necesidad de desplazarse a otros Estados
Miembros para salir de la miseria, o incluso para asegurar su propia
supervivencia. Los autores del estudio de la empresa MKW GmbH
(2001) afirman que, desde un punto de vista estrictamente jurdico, el
nivel real de movilidad geogrfica no importa, siempre que se reduzcan
los obstculos a la movilidad y que los nacionales de la UE que deseen
buscar nuevas oportunidades en otros Estados Miembros sean capaces
de ejercer este derecho bsico.
Los esfuerzos para reforzar la movilidad dentro de la UE se
inspiran en parte en la teora de la integracin, segn la cual, si se
eliminan todos los obstculos jurdicos, los altos salarios orientarn
a los trabajadores migrantes hacia los lugares donde ms falta hacen
(Tassinopoulos y Werner, 1998). Este es uno de los factores que garantizara la prosperidad econmica y un mercado de trabajo equilibrado
en los Estados Miembros. No obstante, la realidad de la vida en la UE
hace dudar de esta teora. A pesar de que los mercados del trabajo de
la Unin distan mucho de estar equilibrados, los nacionales de la UE
son cada vez ms reacios a trabajar en otros Estados Miembros. Esto
puede deberse a que la teora infraestima el valor de la inmovilidad,
los riesgos de la migracin y los obstculos que la dificultan. Otra razn
es la creciente convergencia de los ingresos y los sueldos dentro de la
UE, que hacen que las personas tengan menos deseos de irse a vivir a
otros Estados Miembros. Adems, la opcin de emigrar no sigue exclusivamente una lgica econmica, sino que tambin est condicionada
por intereses personales.
La llamada teora clsica del comercio exterior analiza el
descenso de la migracin desde otro punto de vista y sostiene que la
causa del descenso es la intensificacin de las actividades econmicas
entre los Estados Miembros. Como los bienes y los capitales son ms
mviles que las personas, se desplazan a lugares en los que ya existen
expertos y empresas. De ah que el comercio y la inversin extranjera
directa (IED) puedan considerarse sustitutos de la movilidad de la
mano de obra (Langewiesche, 2001, pg. 326). La teora clsica del

198

Migracin sin fronteras

comercio exterior ofrece otra explicacin de la especializacin regional y


las diferencias entre las regiones de la UE. No obstante, la movilidad de
la mano de obra sigue siendo necesaria en los sectores en que no pueden
transferirse productos, como los servicios especiales de construccin o
el sector del turismo.

La migracin en su contexto

La decisin de una persona de irse a vivir a un pas extranjero est


influida por diferentes factores, como los econmicos (salarios ms
altos), los sociales y culturales (amigos o familiares que viven en el pas
de destino, una cultura existente de la migracin), razones de trabajo
(posibilidades de carrera), razones polticas (represin en el pas de
origen) o razones humanitarias (discriminacin tnica o peligro de
muerte debido a conflictos en el pas de origen). Desde un punto de
vista individual, la decisin de emigrar depende de la apreciacin de
los costos de transaccin, que van desde la probabilidad de encontrar
empleo hasta los costos de la mudanza y la vivienda, y los impuestos y
las contribuciones o el acceso a la informacin. Los trabajadores solamente emigran si consideran que las ganancias personales del cambio
de residencia son mayores, a largo plazo, que los costos de transaccin
(Tassinopoulos y Werner, 1998). Factores individuales como la edad,
la condicin familiar, la educacin y el conocimiento de idiomas, as
como la situacin econmica, desempean un papel importante en
este contexto (vase Kunz, 2002; Comisin Europea, 2001b). Segn
la Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de
Trabajo (2004), la migracin en Europa est dominada por consideraciones financieras y de empleo, as como por la perspectiva de mejorar
las condiciones de vida.
Hay varios obstculos que impiden la migracin (vase MKW
GmbH, 2001), ante todo el hecho de que la UE no es una zona cultural
homognea. Adems de las diferentes tradiciones y religiones, una de
las barreras culturales ms importantes es la gran variedad de idiomas
hablados en los 27 Estados Miembros de la UE. En segundo lugar,
existe un considerable dficit de informacin que puede atribuirse a
la distancia geogrfica, las redes de comunicacin escasean, faltan
contactos personales y los conocimientos culturales, polticos y econmicos son limitados. En tercer lugar, los migrantes pueden tropezar
con problemas cuando quieren que se les reconozcan sus calificaciones.
Esto coincide con las diferencias en los sistemas escolares y educativos

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

199

(la armonizacin de estos sistemas es el objetivo principal del Proceso


de Bolonia), y entre los reglamentos que regulan el empleo. En cuarto
lugar, las diferencias de ingresos, fiscalidad y sistemas de seguridad
social (por ejemplo, la transferencia de los derechos) pueden dar lugar
a problemas econmicos y financieros. En quinto lugar, la migracin
puede crear problemas jurdicos y administrativos, como la falta de
normas comunes en las solicitudes del permiso de residencia, problemas
acerca de la reagrupacin familiar, o dificultades para acceder a la seguridad social.
Aparte de los obstculos a la migracin, hay otros factores que
hacen que las personas prefieran quedarse en una determinada regin;
Tassinopoulos y Werner (1998, pg. 35) llaman a esos factores el valor
de la inmovilidad. Entre los factores que desalientan la migracin se
encuentran, por ejemplo, los buenos empleos, trabajos muy conectados
con una regin o un empleador especficos, relaciones sociales estrechas,
participacin en actividades polticas y sociales, un alto nivel de integracin o una buena informacin cultural y econmica acerca de una
regin. Las dificultades para evaluar los factores de riesgo y los costos
de transaccin inherentes a la migracin refuerzan estos elementos.
Samorodov (1992) afirma que, desde el punto de vista de los
pases de emigracin, hay dos caras en la moneda de la migracin. Por
una parte, su promocin tiene ventajas, como la de cumplir los deseos
de ciertas personas de trabajar en el extranjero, reducir las tensiones
polticas, econmicas o tnicas, proporcionar formacin a trabajadores
en el extranjero, o permitir que los trabajadores migrantes enven
remesas a sus familias. Por otra parte, si demasiadas personas jvenes,
capacitadas y bien educadas se van del pas, la migracin puede poner
en peligro el desarrollo regional y perjudicar los sistemas regionales
de seguridad social. Estos fenmenos, llamados fuga de cerebros
o fuga de jvenes, se registraron en los Estados blticos (Estonia,
Letonia y Lituania) a finales de los aos 90 y comienzos del siglo XXI
(Wiegand, 2002).

El factor miedo la percepcin de la migracin


como una amenaza

Las actitudes generales hacia la movilidad humana en Europa son


contradictorias. Mientras que la migracin de las regiones ms pobres
del mundo a Europa (considerada imprevisible y anormal) se ve como
una amenaza para la identidad de las sociedades receptoras, de base

200

Migracin sin fronteras

territorial, y la seguridad personal y social, en lo relativo a la migracin laboral interna, al comienzo del proceso de integracin europea
la movilidad de los ciudadanos de la UE se consideraba un proceso
razonable y organizado. Sin embargo, las diferentes fases de ampliacin
de la UE han cambiado esta percepcin. Segn el Comisionado de la
UE para la Justicia y el Interior, Antonio Vittorino, en una entrevista
en el programa Rideau Rouge, de la emisora de televisin francesa TV5
(Immigration: les rves et les peurs), transmitido el 24 de febrero
de 2004, no menos de dos tercios de los europeos creen que ya hay
demasiados inmigrantes en Europa. Y las actitudes hacia los migrantes
acusan un sesgo geopoltico: la migracin de los pases en desarrollo
del Este y del Sur se ve en particular como una amenaza. Como seal
el estadstico Mehdi Lahlou en ese mismo programa de televisin en
2004, en Espaa hay 3,3 millones de inmigrantes, la mayor parte de
los cuales proceden de Europa y Amrica Latina: no obstante, lo que
el pblico considera problemtico es la presencia de 300.000 africanos
en el pas.
Con frecuencia se asocia la presencia de inmigrantes de los pases
en desarrollo al contrabando, el trabajo ilcito, las drogas, los problemas
sociales, la delincuencia organizada, el fundamentalismo y el terrorismo.
Adems, los ciudadanos de los ricos Estados de bienestar europeos estn
preocupados por el futuro de sus derechos y prestaciones sociales. Otras
causas de inquietud son el desarrollo demogrfico: por ejemplo, el temor
a las invasiones graduales resultantes de las diferencias en las tasas de
natalidad entre la poblacin local en trance de envejecimiento y diversas
comunidades tnicas. Estas historias suelen sazonarse con metforas
tales como el caos mundial o el choque de civilizaciones.
En opinin de los nacionalistas, el multiculturalismo fomentado
por la migracin simboliza el desprecio por las fronteras estatales tradicionales y su violacin. En muchos pases europeos, partidos populistas
han afirmado el derecho a proteger su suelo natal contra la contaminacin, limitando el nmero de migrantes. La necesidad de proteger
las particularidades culturales se expresa del modo ms explcito entre
los comunitarios, segn los cuales el derecho a la inmigracin est
limitado justificadamente por el derecho de una comunidad poltica
a conservar ntegramente su modo de vida (Habermas, 1996, pg.
513). Segn este punto de vista, los lugares son densos, o sea, ricos
en tradiciones culturales, sentimientos de pertenencia local, recursos
cvicos y realizaciones humanas, y pueden preservarse legtimamente

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

201

erigiendo fronteras polticas, sociales o culturales para limitar la entrada


y el acceso. El movimiento en pro de la apertura de las fronteras est
evidentemente en conflicto con esta filosofa comunitaria (Entrikin,
2003, pg. 54; Walzer, 1994, pgs. 85104).
Los nacionalistas y los comunitarios no son los nicos grupos
que ven en la migracin una amenaza. Los discursos que presentan a
la migracin como una amenaza para la seguridad social o personal son
moneda corriente en la poltica y los medios de comunicacin occidentales. Incluso instituciones internacionales influyentes como la OTAN
y la UE han incluido la migracin en sus programas de seguridad
(Bigo, 2000, pg. 123). En consecuencia, los discursos que vinculan las
cuestiones migratorias con la seguridad se han convertido en un lugar
comn cuya verosimilitud pocas veces se pone en duda (Foucault, 1994).
En este proceso, la nocin de seguridad prevalece sobre la libertad de
circulacin.
Los medios de comunicacin occidentales suelen presentar la
migracin en forma de flujos. En 1999, por ejemplo, los medios de
comunicacin finlandeses hablaban de un torrente de refugiados,
cuando 300 gitanos de Eslovaquia llegaron al pas en busca de asilo. De
este modo se daba la impresin de que haba un flujo inacabable de refugiados de los pases de Europa Oriental que entraban en Finlandia para
abusar de sus sistemas de seguridad social a expensas de los finlandenses
nativos. Tres aos despus, la impresin no se haba borrado todava:
la llegada de slo 50 gitanos de Eslovaquia fue suficiente para que los
medios volviesen a hablar del flujo de refugiados. La presin pblica y
poltica hizo que finalmente se endurecieran las leyes finlandesas sobre
la inmigracin (Horsti, 2003, pgs. 1415). As pues, utilizar el trmino
seguridad no es nunca un acto inocente: en este caso transform la
migracin en un problema de seguridad y aliment al pblico con
imgenes que crearon un clima de ansiedad o de pnico moral, conducente a la estigmatizacin, marginacin o incluso criminalizacin de los
inmigrantes (Huysmans, 1998). Las democracias occidentales suelen
recurrir a discursos similares para justificar sus polticas de exclusin
de los inmigrantes y aumentar el control de la movilidad humana, en
clara contradiccin con la filosofa poltica liberal y las ideas universales
de igualdad.
Por el momento, la tendencia en Europa apunta a polticas de
migracin ms restrictivas, y esta tendencia se ve reforzada por las
imgenes amenazadoras, a menudo injustificadas. Para orientar las

202

Migracin sin fronteras

polticas migratorias hacia una apertura de las fronteras ser necesario


desmentir seriamente estos discursos eclcticos, que presentan a los
migrantes como una amenaza. Ante todo habr que separar las cuestiones de la migracin de las relativas a la seguridad, lo que supone un
gran desafo para los programas polticos y el debate pblico. Tambin
habra que considerar de un modo ms crtico los discursos que insisten
en hablar de inmigracin en vez de migracin, y hacen un todo de
las distintas corrientes migratorias.

La migracin y la ampliacin de la UE

Cuando un pas ingresa en la Unin Europea, sus ciudadanos gozan de


los mismos derechos que los ciudadanos de los otros Estados Miembros,
entre ellos la libre circulacin de la mano de obra. Este principio, de
por s, nunca ha planteado un problema, pero las crisis econmicas y el
creciente desempleo masivo han hecho que se viese en la movilidad de la
mano de obra una amenaza para la estabilidad del mercado del trabajo.
De resultas de ello, cuando Grecia (1981), Portugal (1986) y Espaa
(1986) ingresaron en la UE, se adoptaron acuerdos de transicin, como
se ha indicado anteriormente. A ttulo de medida precautoria, estos
acuerdos limitaron la movilidad de los trabajadores griegos, portugueses
y espaoles durante un cierto tiempo.
Veinte aos despus, el tema de la movilidad de la mano de
obra ocupaba de nuevo un lugar destacado en el programa poltico,
cuando la UE debata su ampliacin a los pases del Este. A diferencia
de las anteriores adhesiones, Estados de bienestar muy desarrollados
de la UE iban a compartir por primera vez sus fronteras internas con
pases mucho menos desarrollados (Finlandia/Estonia, Alemania/
Polonia o Austria/Eslovaquia). As pues, la afluencia de migrantes
pareca ms probable que en el pasado (vase Kunz, 2002). Los medios
de comunicacin y los gobernantes azuzaron por igual los temores
del pblico. La reaccin poltica de la UE a estos temores consisti
en concertar acuerdos de transicin para la mayora de los nuevos
Estados M iembros (la Repblica Checa, Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Hungra, Letonia, Lituania y Polonia), con la excepcin de
Malta y Chipre, que no se tuvieron en cuenta por su reducido tamao.
Sobre la base de la llamada frmula 2+3+2, los acuerdos permitan
restringir el acceso al mercado del trabajo durante un periodo limitado, en casode que se produjeran, o se previeran, distorsiones del
mercado del trabajo.

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

203

A partir del 1 de mayo de 2004 todos los Estados Miembros


de la UE pueden impedir que los trabajadores de los nuevos Estados
Miembros se incorporen a su fuerza laboral durante dos aos. Es posible
prolongar este periodo en tres aos en 2006 y, si se considera necesario,
en otros dos aos en 2009. Todas las restricciones han de quedar sin
efecto en 2011, a ms tardar. No obstante, como estas disposiciones
provisionales son opcionales, Gran Bretaa e Irlanda prefirieron abrir
de inmediato sus mercados del trabajo. En 2006 Finlandia, Grecia,
Portugal, Italia, Suecia y Espaa siguieron su ejemplo. Dinamarca,
Blgica, Francia, Luxemburgo y los Pases Bajos estn planeando un
levantamiento gradual de sus restricciones hasta el ao 2009, mientras
que es probable que Austria y Alemania impidan la migracin todo el
tiempo que puedan (vase Comisin Europea, 2006d). Es importante
observar que estas restricciones se aplican solamente a los migrantes
trabajadores (y por consiguiente, con frecuencia a su acceso general a los
sistemas de la seguridad social), pero no a los estudiantes, los turistas
o los trabajadores estacionales (vase The Coming Hordes, 2004, y
Wiegand, 2002).
Desde un punto de vista poltico, los acuerdos de transicin se
consideran un buen compromiso, por cuanto responden al mencionado
debate sobre la amenaza y contribuyen as a conseguir el apoyo del
pblico para la ampliacin (vese Kunz, 2002). Al mismo tiempo, el
periodo mximo de restriccin (siete aos) da tiempo a que los nuevos
Estados Miembros mejoren su situacin socioeconmica. Esto puede
impedir hasta cierto punto los fenmenos de la fuga de cerebros o
la fuga de jvenes. Por otra parte, los acuerdos de transicin hacen
difcil para las empresas contratar a los necesarios especialistas de los
nuevos Estados Miembros. En este contexto, las empresas situadas en
Gran Bretaa o en Irlanda (donde no se aplican acuerdos de transicin)
tienen ventaja sobre las pertenecientes a pases tales como Austria o
Alemania (donde probablemente la restriccin tendr una duracin de
siete aos). Para los ciudadanos de los nuevos Estados Miembros que
deseen trabajar en otros pases de la UE, estas restricciones suponen
una limitacin de su libertad personal.
En lo relativo al sector de la investigacin universitaria, es difcil
predecir las futuras tendencias de la migracin por cuanto stas dependen
habitualmente de la situacin en cada momento. Sin embargo, parece
haber consenso general en que, despus del incremento inicial que se
produce cuando se concede por primera vez la libertad de circulacin

204

Migracin sin fronteras

de la mano de obra, no habr ninguna otra afluencia importante de


migrantes de los nuevos Estados Miembros (vase Kunz, 2002). La
Fundacin Europea para la mejora de las condiciones de vida y de
trabajo (2004), por ejemplo, prev que la migracin de Oriente a Occidente sera solamente del 1% si se concediese de inmediato la plena
libertad de circulacin. Despus de la ampliacin de la UE a los pases
del Sur en los aos 80 se registraron niveles similares de migracin.
Hasta ahora estas estimaciones han resultado ser correctas, ya que en
la mayora de los 15 pases de la UE los ciudadanos de los nuevos
Estados Miembros han sido menos mviles de lo previsto. Las cifras
de inmigracin slo han registrado un aumento ms pronunciado en
el caso de Irlanda y el Reino Unido, pero esto fue debido a la mayor
demanda de mano de obra (Comisin Europea, 2006d).

Tres hiptesis futuras para las fronteras


y la migracin en Europa

La realidad social puede evolucionar en muchas direcciones, a menudo


enfrentadas entre s. Los futurlogos hablan de diferentes vas futuras,
con lo que se refieren a la posible evolucin de los acontecimientos.
Despus de cada acontecimiento se forma un nuevo escenario mundial.
Aunque el desarrollo humano es un proceso continuo y no hay una meta
final, los cientficos, para simplificar, suelen hablar de algn punto ideal
o final. Esto significa que las vas futuras y los escenarios mundiales
forman, en conjunto, una especie de mundo posible o hiptesis futura.
Los valores y los riesgos relacionados con las hiptesis futuras varan
mucho en la mayora de los casos, por lo que parecen ms o menos
deseables segn cules sean los grupos sociales o los individuos (Kamppinen et al., 2003).
A los efectos de nuestro debate sobre las fronteras y la migracin
en Europa, hemos elaborado tres hiptesis (vase el Cuadro 7.2). Una
hiptesis prev una UE con fronteras internas y externas rgidas (Hiptesis 1); otra una UE sin fronteras internas pero con fronteras externas
rgidas (Hiptesis 2), y la tercera una UE sin fronteras internas ni fronteras externas impermeables (Hiptesis 3). Estas tres hiptesis son en
parte opuestas y en parte complementarias. Se basan en observaciones
de las tendencias actuales, que en ltimo trmino conducirn a metas
distintas segn las decisiones que adopten los polticos y los dirigentes
europeos. Al considerar estas hiptesis, debe tenerse presente que la
realidad social es mucho ms compleja de lo que podamos presentar

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

205

aqu. Se trata solamente de algunos ejemplos que ponen de relieve la


complejidad de los numerosos mundos posibles, a fin de llamar la
atencin sobre las tendencias actuales y las perspectivas futuras.

Hiptesis 1 (fronteras internas y externas rgidas)

La Hiptesis 1 describe a la Unin Europea como una entidad con


fronteras internas y externas rgidas; una Europa de mltiples fortalezas pequeas, de Estados Miembros, regiones y localidades que
tratan de resistir a la creciente presin migratoria. Partiendo del sentimiento de que las comunidades de base territorial sern invadidas por
los migrantes, en esta hiptesis las polticas nacionales y europeas
acentan la importancia de las identidades y las culturas particulares.
Al propio tiempo, los Estados Miembros intensifican su control sobre
la movilidad humana procedente de pases no europeos, para afirmar
una soberana que, a su modo de ver, disminuir si se suprimen las
fronteras del Estado. Dentro de las naciones-Estado hay una fuerte
demanda de asimilacin, que limita la libertad de los migrantes de
expresar su cultura y sus identidades; los que quieran ser incluidos por
la sociedad receptora tendrn que adaptarse a la cultura dominante
y a los comportamientos, valores y objetivos principales de la nacin
receptora (Young, 1990).
Con esta hiptesis, las tensiones sociales entre los grupos tnicos
constituyen un caldo de cultivo en el que los partidos de centro-derecha
crean un clima de ansiedad, difundiendo imgenes amenazadoras de
terroristas con movilidad global, delincuentes y fundamentalistas, y
de flujos incontrolables de migracin, que aumentarn el desempleo
debido a la barata mano de obra migrante, la segmentacin de los
mercados del trabajo y la ruina de los sistemas de seguridad social.
Por ello, proponen el cierre de las fronteras a los nuevos migrantes,
para impedir la enajenacin cultural y los problemas sociales.
El proyecto europeo no queda abolido en la hiptesis 1; ms
bien la actitud de sospecha entre viejos y nuevos Estados Miembros,
y entre ricos y pobres, ha aumentado durante la ampliacin. A los
ciudadanos de la UE que emigran a otros pases de la Unin se les
niega el acceso a las prestaciones de la seguridad social, y en muchos
casos se les considera ciudadanos de segunda clase. Los obstculos
ms notables a la libre circulacin de la mano de obra en este contexto
son los Estados de bienestar occidentales, con sus prestaciones relativamente elevadas.

206

Migracin sin fronteras

Cuadro 7.2 Tres hiptesis futuras para las fronteras y la migracin en Europa
Hiptesis 1
(fronteras
internas y
externas rgidas)

Hiptesis 2
(sin fronteras internas
pero con fronteras
externas rgidas)

Hiptesis 3
(sin fronteras
internas
ni externas)

Principales
caractersticas

nicamente migracin
laboral selectiva
dentro de la UE;
control efectivo de las
fronteras externas y
de las vas de entrada
econmicas y sociales
(una Europa de
mltiples fortalezas
pequeas).

Alto nivel de
igualdad, movilidad e
integracin dentro de
la UE; control efectivo
de las fronteras
externas y de las vas
de entrada econmicas
y sociales (Fortaleza
Europa).

Alto nivel de
igualdad, movilidad
e integracin dentro
de la UE; apertura
hacia los migrantes
procedentes de pases
no pertenecientes a la
UE, e integracin de
los mismos.

Posicin de
los migrantes

Escepticismo hacia
los migrantes de otros
Estados Miembros
de la UE (ciudadanos
de primera y de
segunda); marginacin
y criminalizacin de los
migrantes de pases no
pertenecientes a la UE.

Integracin de los
migrantes de otros
Estados Miembros
de la UE en las
esferas econmica y
social; marginacin y
criminalizacin de los
migrantes de pases no
pertenecientes a la UE.

Igualdad de
oportunidades
para los migrantes
independientemente
de su origen;
aprobacin de los
migrantes sobre la
base de criterios
econmicos y otras
consideraciones
exclusivamente
racionales.

Ideologa y
principales
actores

Nacionalismo y
euroescepticismo
promovidos por
el centro-derecha;
exhortaciones a la
proteccin de la
particularidad cultural.

Neoliberalismo
promovido por las
lites europeas y los
organismos de control.

Justicia universal
afirmada por la
sociedad civil global
y promovida por los
movimientos de base.

Tendencias a
largo plazo

Polticas de la
diferencia; aspiracin
a mantener las
cosas tal como
estn (estabilidad y
preservacin).

Progresos hacia la
igualdad, la justicia y el
desarrollo sostenible a
nivel de la UE.

Poltica de unidad;
progresos hacia la
igualdad, la justicia y el
desarrollo sostenible a
nivel global.

Apertura y
control

Control y vigilancia
eficaces en el Estado
Miembro; fuertes
identidades nacionales;
importancia atribuida
al control de las
fronteras.

Apertura al
nivel del Estado
Miembro; vigilancia
omnipresente de
los no europeos
dentro de Europa;
racismo eurocntrico
en el proceso de
constitucin de una
identidad europea.

Alto grado de apertura


a la diferencia; la
UE es un Estado
cosmopolita que
respeta las identidades
y las culturas
transnacionales y
momentneas.

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

Hiptesis 1
(fronteras
internas y
externas rgidas)

Hiptesis 2
(sin fronteras internas
pero con fronteras
externas rgidas)

207

Hiptesis 3
(sin fronteras
internas
ni externas)

Aspectos
relativos a la
seguridad y a
la polica

Polticas restrictivas
y asimiladoras de la
inmigracin; vigilancia,
control y aislamiento
en nombre de la
seguridad; enfoque
estadocntrico y
visin tradicional de la
seguridad.

Poltica incluyente
de migracin y
ciudadana para los
nacionales de la UE;
polticas de exclusin
del otro; transicin a
una poltica comn
de seguridad; visin
tradicional de la
seguridad en las
relaciones exteriores.

Poltica incluyente
de migracin
y ciudadana;
integracin
multicultural;
pensamiento y
poltica securitaria
basada en una visin
mundial cosmopolita;
responsabilidad global
de las acciones locales.

Relacin con
el Estado de
bienestar

Los migrantes son


vistos como una carga
para el Estado de
bienestar; temores de
turismo social; papel
pasivo asignado a los
migrantes.

Transicin al modelo
europeo del Estado de
bienestar; seguridad
social mnima para los
ciudadanos de la UE;
los migrantes de pases
no pertenecientes a
la UE son vistos como
una carga.

Fin de los Estados


de bienestar
tradicionales; todo el
mundo es responsable
de s mismo (seguridad
social individual).

Cuestiones
que deben
considerarse

Las identidades
nacionales fuertes
representan un
problema para los
migrantes; los Estados
europeos ricos se aslan
del mundo menos
desarrollado.

La visin eurocntrica
puede conducir a la
adopcin de polticas
de indiferencia hacia
los problemas globales
que causan los flujos
migratorios.

Los desafos
planteados a los
sistemas del Estado
de bienestar y las
identidades nacionales
pueden provocar la
resistencia del pblico.

208

Migracin sin fronteras

El chauvinismo colectivo del bienestar legitima una poltica


restrictiva en materia de ciudadana y la adopcin de leyes y reglamentaciones estrictas de la migracin, como los prolongados periodos
de transicin. De resultas de ello, la movilidad dentro de Europa es
escasa, salvo para la lite. Los migrantes de clase media y de clase
obrera de los nuevos pases de la UE, en cambio, tropiezan con dificultades prcticas para encontrar empleos equivalentes a sus niveles de
estudios y ganar acceso a los sistemas de la seguridad social. Los viejos
Estados Miembros no tienen confianza en la capacidad de los nuevos
Estados Miembros para controlar las fronteras exteriores y combatir
el contrabando. Esto puede causar un ambiente hostil a la UE en los
nuevos Estados Miembros, complicando an ms su integracin.
Debido a los problemas internos relacionados con la migracin, la UE
hace ms rgida su poltica de inmigracin y asilo. Dentro de la Unin
Europea, los mercados del trabajo son ms bien selectivos. Mientras
que los especialistas y los universitarios de otros Estados Miembros y
de algunos pases seleccionados tienen acceso ilimitado al mercado del
trabajo, a los migrantes de pases no europeos se les ofrecen empleos mal
pagados, inseguros y/o parciales, sin tener en cuenta su nivel de educacin. Irnicamente, este ltimo grupo, al que con frecuencia se acusa
de ser una amenaza para el Estado de bienestar, desempea un papel
importante en el mantenimiento de dicho Estado, al pagar impuestos
y contribuciones, por no hablar de su trabajo en el propio sector social
y de atencin sanitaria.

Hiptesis 2 (sin fronteras internas,


pero con fronteras externas rgidas)

En la Hiptesis 2, Europa pasa de una poltica centrada en el Estado a


otra centrada en la comunidad. De resultas de ello se logran progresos
hacia la igualdad y el desarrollo regional. La mejora de la situacin en
las regiones ms pobres de Europa Central y Oriental impide que se
materialicen grandes flujos migratorios. Los pases ms ricos pasan
por alto los periodos de transicin para evitar la escasez de mano de
obra, atraer importantes capitales humanos y mejorar sus economas.
La creacin de mercados comunes, los intercambios culturales en auge
y la armonizacin gradual de los sistemas de seguridad social reducen
las barreras que se oponen a la movilidad humana entre los Estados
Miembros de la UE. Uno de los resultados de este proceso es la mayor
integracin europea.

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

209

Sin embargo, la armona interna de la UE se obtiene a expensas de


una actitud indiferente ante los desafos de la migracin global. La supresin de las fronteras internas se traduce en un fortalecimiento de las fronteras externas de la UE y en un aumento de la vigilancia interna de aquellos
que parecen simbolizar la falta de respeto por las fronteras exteriores de
Europa, o sea los migrantes de pases no pertenecientes a la UE.
En lo referente a las cuestiones de asilo y migracin, los gobiernos
delegan su autoridad en la UE para coordinar sus enfoques. Las prcticas de control eclcticas se abandonan con objeto de mejorar la
cooperacin entre las fuerzas de la polica nacional y los sistemas de
vigilancia, haciendo as imposible que los recin llegados eludan las
leyes cambiando su pas de residencia. El filsofo francs Gilles Deleuze
(1990) calific esta situacin como una transicin de la sociedad disciplinaria de Foucault (control compartimentalizado) a una sociedad de
control (un control continuo y omnipresente). La poltica de migracin
es sustituida por una poltica de control de los sistemas modernos de
informacin y los mecanismos de identificacin biotcnica de determinadas poblaciones. En este sentido, las actuales polticas migratorias
restrictivas quedan mejor definidas por la metfora de Europa Panopticon que por la popular nocin de Fortaleza Europa, porque ponen
de relieve el desarrollo de sistemas avanzados de identificacin y control
interno para proteger mejor el acceso a los presupuestos pblicos y al
mercado del trabajo (Engbersen, 2001, pg. 223).
La inmigracin en la Unin Europea procedente de pases no
europeos se desalienta reduciendo las prestaciones sociales, complicando
la reagrupacin familiar y haciendo que los inmigrantes no puedan
trabajar en servicios de salud pblica ni en la enseanza. Paradjicamente, estas medidas desalentadoras y los controles ms estrictos en
frontera no impiden a la gente emigrar, pero promueven la inmigracin
irregular (la rentabilidad del trfico de seres humanos es mayor cuanto
ms difcil es entrar en el pas). El control se frustra a s mismo en un
crculo vicioso: la presencia de migrantes indocumentados da fuerza a
las polticas populistas contrarias a la inmigracin; los medios de comunicacin y los responsables de las polticas hacen discursos de estigmatizacin para afirmar el vnculo entre la delincuencia y la migracin;
esto crea un resentimiento popular que a su vez induce a los polticos a
aplicar controles an ms estrictos de la inmigracin, etc.
Para poner freno a la migracin y facilitar la deportacin de los
migrantes no deseados, se intensifica la cooperacin con los principales

210

Migracin sin fronteras

pases de emigracin. Con este mismo objetivo, Europa trata de mejorar


sus relaciones con sus vecinos directos del Sur y del Este. Estas medidas
son un intento de trasladar el problema de la migracin de Europa a
las regiones ms pobres del mundo, en vez de acabar con las causas de
la migracin forzosa.

Hiptesis 3 (sin fronteras internas y


con fronteras externas permeables)

La Hiptesis 3 ofrece una imagen de una Europa multicultural con


intensos intercambios culturales entre sus Estados Miembros y con
terceros pases. Las tensiones sociales entre las comunidades locales y los
inmigrantes disminuyen gracias a la movilizacin y el empoderamiento de
grupos polticos alternativos, movimientos de base y migrantes de pases
no pertenecientes a la UE, que antes eran marginados. Esto, a su vez, da
lugar a la creacin eficaces de grupos de presin en favor de los migrantes
y a la exigencia de polticas migratorias ms abiertas en la UE, as como a
una reconsideracin de los actuales sistemas de identificacin y control.
Hay diversas justificaciones de las polticas de fronteras abiertas.
Los grupos mencionados invocan argumentos morales, como los derechos humanos y la justicia global, mientras que las empresas europeas y
los grupos de intereses econmicos bien organizados favorecen la apertura de las fronteras en nombre de la ventaja competitiva y los intereses
a largo plazo de una Europa en trance de envejecimiento. No obstante,
esta justificacin de la apertura de las fronteras es problemtica por
cuanto depende de ciertas condiciones: si el desarrollo econmico pierde
impulso, los argumentos en favor de la apertura de las fronteras para
favorecer la inmigracin pueden crear fcilmente una actitud general
contraria a la inmigracin, y una defensa excesiva del nivel de bienestar
y la construccin de nuevas fronteras. As pues, los argumentos morales
parecen ms sostenibles en este contexto.
La exhortacin a desreglamentar los mercados del trabajo en
Europa, y la importancia atribuida a los valores liberales y los derechos
humanos universales, hacen que la UE se quede sin ideas para justificar
sus fronteras y, por ltimo adopte una poltica de fronteras (bastante)
abiertas a escala global (vase Bader, 1995). La movilidad humana se
controla con ayuda de la capacidad de autorregulacin del mercado
del trabajo. Si surgen problemas, ya no se achacan a la migracin o a
las fronteras abiertas, sino al sistema socioeconmico y a sus instituciones que no son capaces de responder adecuadamente al desafo de

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

211

la movilidad humana. Una Europa de fronteras abiertas se ver ms o


menos forzada a organizar proyectos que pongan fin a las situaciones
que causan la migracin forzosa, con la ayuda de la redistribucin
internacional de los recursos. Estos recursos no slo se distribuirn a
los principales pases de emigracin, sino que se concentrarn en las
zonas ms pobres del mundo. En Europa existe una elevada movilidad
humana en todos los grupos sociales, y no slo entre la lite universitaria
y profesional. Como consecuencia de ello, la UE adquiere un carcter
an ms multicultural: los nmadas posmodernos de mltiples identidades ya no son la excepcin, sino la regla. Europa ha pasado de ser una
fbrica de exclusin a constituir una entidad cosmopolita formada por
diversas identidades transnacionales. Esto significa en la prctica que
la UE aplica polticas multiculturales de integracin, en las cuales por
multiculturalismo se entiende el derecho a ser diferente y a promover la
propia cultura, mientras que la integracin se convierte en un proceso
interactivo en los dos sentidos, en el que las dos partes participan activamente y crean algo nuevo (Kumar, 2003; Modood, 1997).
El problema de la inmigracin irregular se resuelve confiriendo
a todos los residentes en la UE un estatuto jurdico propio. Esto nos
permite obtener cifras exactas del nmero de personas que residen en
Europa. La ciudadana posnacional de la UE es un paso radical hacia
una mayor inclusividad, por cuanto separa el territorio, la etnicidad,
la cultura y la nacionalidad de la ciudadana. Para las comunidades
migrantes, la ciudadana posnacional significa la emancipacin de las
polticas asimiladoras de las naciones-Estado y la libertad de cultivar sus
identidades propias. La ciudadana europea es una fase de transicin,
una de las muchas etapas hacia la ciudadana mundial, como contemplaba Habermas: Aunque nos queda un largo camino por recorrer antes
de que lo consigamos plenamente, la condicin cosmopolita ya no es
simplemente un espejismo (1996, pg. 515). No obstante, una Europa
cosmopolita requerira cambios a gran escala, como la reforma de los
regmenes fiscales y la privatizacin del bienestar social. Este ltimo
ser probablemente el mayor obstculo a la condicin cosmopolita, por
cuanto la Europa contempornea se resiste a ello.

Conclusin

En el presente captulo hemos tratado de determinar si la metfora


Europa sin fronteras es simple retrica, una realidad, o una idea
utpica. El examen de las pautas de movilidad dentro de la Unin

212

Migracin sin fronteras

Europea, junto con los obstculos a la migracin y varios enfoques de


poltica, indica que el concepto de una Europa sin fronteras ya no es
meramente retrico, por lo menos si el trmino fronteras se entiende
en su sentido ms amplio, que va ms all de las fronteras nacionales e
incluye los obstculos administrativos, culturales, lingsticos y de otro
tipo. Podramos decir que la Europa sin fronteras es una realidad para
algunos europeos, como las elites profesionales y universitarias, es una
simple retrica para la mayora de los ciudadanos de la UE, y todava es
un sueo para los migrantes de pases no pertenecientes a la UE, cuya
libertad de desplazarse est limitada por reglamentos y leyes. As pues,
las fronteras de Europa tienen un aspecto distinto para los diferentes
grupos e individuos, cuyas percepciones de las fronteras invisibles son
siempre subjetivas.
Actualmente, la Unin Europea est elaborando polticas para
superar los umbrales de movilidad, por lo que un da la Europa sin
fronteras podra ser una realidad. Sin embargo, aun en este caso la
metfora se aplicara solamente a las fronteras visibles e invisibles en el
interior de la Unin Europea, y no a sus fronteras externas. Si consideramos la actual situacin poltica a nivel europeo y de los Estados
Miembros, y los temores que causan en el pblico los flujos migratorios incontrolados, veremos que la supresin de las fronteras externas
de Europa es una idea utpica.
En cuanto a las tres hiptesis antes descritas con respecto a la
posible evolucin futura de la migracin y las polticas migratorias en
la Unin Europea, la Hiptesis 1 (fronteras internas y externas rgidas)
representa un retroceso con respecto a la situacin actual en Europa.
Las posibles condiciones que deban reunirse para hacer realidad esta
hiptesis son la percepcin de una amenaza creciente como consecuencia de la apertura de las fronteras (por ejemplo, el terrorismo) y/o el
fracaso del proceso de ampliacin e integracin de Europa. La Hiptesis
2 (sin fronteras internas, pero con rgidas fronteras externas) supone
una superacin del statu quo si las fronteras internas se entienden en el
sentido lato del trmino. Las fronteras externas slo desaparecern en
casos muy concretos en que puedan obtenerse beneficios econmicos o
de imagen (por ejemplo, falta de mano de obra capacitada o aceptacin
de los refugiados polticos); de lo contrario, Europa seguir siendo una
fortaleza. Dirase que en la actualidad la UE se est moviendo en esta
direccin. La Hiptesis 3 (sin fronteras internas ni fronteras externas
impermeables) es una idea utpica.

Europa sin fronteras: retrica, realidad o utopa?

213

Un motivo de que la Hiptesis 3 no se materialice en un futuro


prximo es la extendida estigmatizacin de los migrantes (procedentes
de pases no pertenecientes a la UE) en Europa. Los temores pblicos
a que se produzcan flujos migratorios incontrolados se utilizan una vez
ms para mantener las fronteras (en el sentido de fronteras externas y
acceso a las instituciones, sistemas y posiciones clave) de la Fortaleza
Europea, a fin de proteger el bienestar de los pases ricos e industrializados de la Unin. No parece probable que en Europa se calmen los
temores relacionados con la migracin en un futuro prximo. Adems,
para que se materializase la Hiptesis 3, los sistemas de seguridad
social tendran que modificarse a fondo. Los sistemas actuales no son
capaces de proporcionar servicios sanitarios, prestaciones de desempleo
y/o apoyo a los ingresos para todos aquellos que decidan desplazarse a
Europa o residir en otro Estado Miembro. De ah la reduccin de los
niveles de las prestaciones y la individualizacin de la seguridad social
(principio del seguro) que parecen condiciones previas para la migracin sin fronteras. Como el nivel comparablemente alto de bienestar
y seguridad social en Europa se considera una caracterstica clave de
la UE, no es probable que los europeos estn dispuestos a renunciar a
ello a cambio de abrir las fronteras externas.
Sin embargo, la Hiptesis 3 no debe descartarse sin ms reflexin.
El que sea una idea utpica no significa que la UE no pueda aplicar
algunos aspectos de ella en sus polticas futuras, como un mayor nivel de
responsabilidad global respecto de la igualdad, la justicia y el desarrollo
sostenible. Los debates acerca de una Europa sin fronteras externas
son importantes, por cuanto ponen en entredicho la necesidad y la
legitimidad de los controles de la inmigracin. Europa quizs no est
dispuesta a acoger el concepto de las fronteras abiertas y la circulacin
ilimitada de las personas, pero no hay que olvidar que la utopa de hoy
puede ser la realidad de maana.

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Captulo 8

Crear un frica occidental sinfronteras:


obstculos y perspectivas para
la migracin intrarregional
Aderanti Adepoju

En el presente captulo se hace una relacin de los esfuerzos desplegados


por los Estados de frica Occidental para promover la libre circulacin
dentro de la regin y crear un frica Occidental sin fronteras. Se pasa
revista a algunas de las iniciativas de poltica regional de los ltimos
decenios en materia de migracin y se demuestra que la hiptesis de
la migracin sin fronteras (MSF) es una opcin poltica en la regin;
los gobiernos de los Estados Miembros de la Comunidad Econmica
de Estados de frica Occidental (CEDEAO) se han comprometido a
promover la libertad de la migracin intrarregional, lo que ha permitido
lograr importantes progresos para facilitar la migracin. No obstante, a
pesar de esos esfuerzos persisten obstculos, pero tambin perspectivas,
para la creacin de una frica Occidental sin fronteras. Esto plantea la
cuestin de la viabilidad y la sostenibilidad de la hiptesis de la MSF
en la regin.

El circuito de migracin del frica occidental

La migracin es un modo de vida histrico en el frica Occidental.


Durante generaciones, la poblacin ha emigrado en respuesta a factores
demogrficos, econmicos y polticos, y tambin a presiones demogrficas, desastres ambientales, mala situacin econmica, conflictos y
los efectos de los programas de ajuste macroeconmicos. La categora
de los migrantes se ha compuesto de trabajadores temporales transfronterizos, migrantes estacionales, trabajadores clandestinos, profesionales y refugiados. Los migrantes transfronterizos (especialmente

220

Migracin sin fronteras

los t rabajadores agrcolas, los trabajadores no calificados, los nmadas


y las mujeres que se dedican al trueque) prestan poca atencin a las
fronteras nacionales arbitrarias, y en amplias zonas se producen movimientos de poblacin en busca de una mayor seguridad (Comisin
Econmica para frica, 1983). Hoy en da, los movimientos entre
pases y en el interior de los mismos siguen constituyendo una caracterstica esencial de las vidas de muchas personas. Muchos de estos
movimientos cubren grandes superficies, desde las zonas septentrionales a las regiones costeras, son a corto plazo y en ellos predomina
el sexo masculino.
Movimientos transfronterizos que ahora se consideran migraciones internacionales se produjeron histricamente para restablecer
el equilibrio ecolgico. Los migrantes iban en busca de nuevas tierras
en las que pudieran asentarse con seguridad y cultivar con provecho,
as como de oportunidades para practicar el comercio (Comisin
Econmica para frica, 1983). En la prctica, los migrantes ven desde
siempre al frica occidental como una unidad socioeconmica dentro
de la cual las personas y el comercio de bienes y servicios se desplazan
libremente. Por consiguiente, la distincin entre migracin interna y
migracin internacional se difumina y la migracin entre pases vecinos
con caractersticas sociales y etnoculturales similares se produce de
manera rutinaria. Estos factores facilitaron adems la instalacin de
los migrantes en los pases de destino (Adepoju, 1998a).
El periodo colonial provoc migraciones a gran escala de la mano
de obra necesaria para cultivar las plantaciones y explotar las minas,
como tambin para la administracin pblica. Una serie de medidas
econmicas como la contratacin obligatoria, la legislacin relativa a
la mano de obra por contrata y el trabajo forzoso y los acuerdos para
obtener mano de obra barata desataron una migracin clandestina,
interna y transfronteriza, de personas no calificadas que hacan falta
para las obras de infraestructuras, especialmente las redes de transporte
en el norte y la agricultura de plantacin en los pases costeros (Amin,
1974). Ms tarde, la contratacin forzosa cedi el paso a la libre migracin de individuos y familias en busca de mejores condiciones de vida
para trabajar en las plantaciones de cacao y las actividades de silvicultura en Ghana y Cte dIvoire, as como en las plantaciones de man
en Senegal y Gambia. La migracin circular de la sabana a la costa, de
corta duracin y de predominio masculino (lo que ahora se considera
migracin internacional) abarc amplios territorios, especialmente la

Crear un frica occidental sin fronteras

221

que iba del norte a las zonas costeras y las regiones agrcolas prsperas
(Zachariah y Conde, 1981).
Pero los colonialistas no tuvieron muy en cuenta las realidades
socioculturales de esos pases, y en consecuencia muchos grupos tnicos
quedaron divididos entre pases adyacentes (como los yoruba en Nigeria
y Benin; los ewes en Togo y Ghana; los vais y los kroos en Liberia y
Sierra Leona; los hausa-fulani en Nger y Nigeria, etc.); estos grupos
tnicos consideraban que los desplazamientos a travs de las fronteras
artificiales no eran ms que una extensin de la migracin interna,
basada en la antigua solidaridad tnica. La libre circulacin a travs
de las fronteras fue facilitada por la afinidad cultural, especialmente
cuando los inmigrantes hablaban el mismo idioma y compartan
las mismas costumbres que la poblacin indgena del pas receptor
(Adepoju, 1998a). Gran parte de los migrantes eran indocumentados,
y el movimiento se vio facilitado por las extensas fronteras no vigiladas
y sin puntos fsicos de referencia. En las fronteras entre Ghana y Togo,
o entre Nigeria y Benin, por ejemplo, los trabajadores fronterizos iban
todos los das de sus hogares al lugar de trabajo (Adepoju, 1998a). Los
pastores nmadas se desplazaban tambin clandestinamente en busca
de tierras de pastoreo para sus rebaos, cruzando las fronteras internacionales en el Sahel.
Al comienzo de la independencia, la consolidacin de las fronteras redujo muy poco las migraciones transfronterizas. Las reglamentaciones aduaneras podan eludirse y la longitud de las fronteras haca
sumamente difcil el control de la migracin clandestina, aunque los
gobiernos nacionales promulgaron reglamentos y normas para controlar
la inmigracin en sus pases de reciente independencia, principalmente
con la intencin de proteger los escasos empleos disponibles para sus
propios ciudadanos, cumpliendo sus promesas electorales. Las principales reglamentaciones de este tipo son la Ley de Inmigracin (1963),
la Ley de Inmigracin (enmienda) (1973) y los Manuales y Reglamentos de la Inmigracin (1972) en Nigeria, y el sistema de cupos de
inmigracin y concesin de permisos de trabajo en Sierra Leona. Estos
ltimos tenan por objeto desalentar la entrada en el pas de personas
no calificadas en busca de trabajo. Esta circunstancia introdujo una
distincin entre la migracin interna e internacional, que en ambos
casos haba implicado la libre circulacin en un vasto espacio de la
subregin, y entre la inmigracin regular y la inmigracin irregular,
basada en el requisito de que los inmigrantes deban estar en posesin

222

Migracin sin fronteras

de documentos vlidos de viaje y entrada (Adepoju, 1995). En realidad,


la mayora de los pases de frica occidental son aglomeraciones de
pueblos ms que Estados, y muchos ciudadanos no tienen acceso a un
pasaporte nacional. De ah que los llamados migrantes irregulares no
slo estuvieran indocumentados en sus pases de destino, sino que con
frecuencia haban salido de sus propios pases de manera irregular,
sin los documentos adecuados de salida (pasaporte, visado, certificado
mdico), y sin utilizar los puntos oficiales designados de salida.
El movimiento nacionalista que sigui a la independencia tuvo
otras varias manifestaciones, como los cambios en las leyes de inmigracin que prescriban procedimientos especficos para la entrada y el
empleo de trabajadores no indgenas, y ms tarde la xenofobia contra
los inmigrantes. En el caso de los migrantes indocumentados que ya
residan en un pas, las polticas consistieron a menudo en la exclusin y
la deportacin. Este proceso fue endmico: Senegal expuls a guineanos
en 1967; Cte dIvoire expuls a unos 16.000 benineses en 1964; Sierra
Leona, y ms tarde Guinea y Cte dIvoire, expulsaron a pescadores de
Ghana en 1968. Anteriormente, Cte dIvoire haba expulsado a ms
de 1.000 nacionales de Benin y Togo en 1958; Chad expuls a miles
de nacionales de Benin so pretexto de que eran migrantes ilegales
y no respetaban la ley. A comienzos de 1979, agricultores togoleses
fueron expulsados de Ghana y de Cte dIvoire. Ghana expuls a todos
los extranjeros ilegales sin permiso vlido de residencia, a partir del 2
de diciembre de 1969, mediante una operacin que afect a un nmero
estimado en medio milln de personas, en su mayor parte de Nigeria, la
antigua Repblica del Alto Volta (hoy Burkina Faso) y Nger (Adepoju,
1991, 1998b).
Actualmente, muchos pases del frica occidental son a la vez
pases de inmigracin, emigracin y trnsito. Los principales pases
de inmigracin de la subregin son la Cte dIvoire, Ghana, Senegal
y Nigeria. Los principales pases exportadores de mano de obra son
Burkina Faso, Guinea, Mal y Togo. En general, dentro del circuito
del frica Occidental un nmero considerable de movimientos transfronterizos han sido, esencialmente, intrarregionales. Las economas
interdependientes de estos pases han facilitado y la pobreza ha promovido una amplia variedad de configuraciones migratorias, incluida la
migracin autnoma de mujeres. La migracin del campo a la ciudad
se intensific a medida que los trabajadores agrcolas, privados de los
medios necesarios para mejorar su nivel de vida, abandonaban el trabajo

Crear un frica occidental sin fronteras

223

y la vivienda en las zonas rurales en busca de un trabajo asalariado en


las ciudades. En aos recientes, pases que tradicionalmente importaban mano de obra han sufrido crisis polticas y econmicas que han
inducido a emigrar a sus nacionales (Adepoju, 2005b). Las medidas
de ajuste macroeconmico y el considerable aumento del nmero de
personas que se incorporan todos los aos al mercado del trabajo han
agravado la crisis del empleo, creando una presin sostenida en favor
de la emigracin. La mayora de los pases estaban gobernados por
dictadores militares que administraban mal la economa nacional y
provocaban el exilio en masa de intelectuales, sindicalistas o dirigentes
estudiantiles. Los conflictos y la degradacin del medio ambiente han
acentuado la presin en favor de la emigracin de regiones ms pobres
a regiones relativamente ms prsperas, dentro y fuera de la subregin.
En el Sahel en particular, la desertificacin y las hambrunas cclicas
provocaron grandes movimientos de personas ambientalmente desplazadas que cruzaban las fronteras nacionales de la subregin.

Recrear la libre circulacin de las personas


en frica occidental

A comienzos de los aos 70, los dirigentes del frica occidental reconocieron que la integracin regional poda ser un paso importante
hacia la integracin colectiva de la subregin en la economa global.
El Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica de Estados de
frica Occidental (CEDEAO) fue firmado en Lagos el 28 de mayo
de 1975 por los siguientes pases: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde,
Cte dIvoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia,
Mal, Nger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo. El Artculo 27
del Tratado afirma el objetivo a largo plazo de crear una ciudadana de
la Comunidad que puedan adquirir automticamente los nacionales
de todos los Estados Miembros. Un objetivo clave del Prembulo del
Tratado es el de suprimir los obstculos a la libre circulacin de mercancas, capitales y personas en la subregin (CEDEAO, 1999).
La fase primera del Protocolo sobre la Libre Circulacin de las
Personas y el Derecho de Residencia y Establecimiento, de mayo de
1979, que garantizaba la libre entrada sin visado de ciudadanos de la
Comunidad y su permanencia durante 90 das, fue ratificada por los
Estados Miembros en 1980 y entr en vigor de inmediato. Este fue
el primer paso hacia el regreso a los tiempos de la libre circulacin
de los ciudadanos de la CEDEAO dentro de los Estados Miembros

224

Migracin sin fronteras

(Adepoju, 2003). Sin embargo, cuando se ratific el Protocolo sobre


la Libre Circulacin de Personas, los pases ms pequeos expresaron
el temor a quedar sujetos al dominio econmico de Nigeria, que es el
gigante demogrfico y econmico de la Comunidad. Por su parte, a los
nigerianos les preocupaba la posible afluencia de ciudadanos de pases
de la CEDEAO a su pas y pidieron que los efectos del Protocolo fueran
cuidadosamente observados, vigilados y contenidos dentro de los lmites
del inters nacional (Onwuka, 1982).
Los derechos de entrada, residencia y establecimiento fueron afirmndose gradualmente durante los 15 aos siguientes a la entrada en
vigor del Protocolo. Durante los cinco primeros aos se suprimieron
las prescripciones relativas a los visados y los permisos de entrada. Los
ciudadanos de la Comunidad que estuvieran en posesin de documentos
vlidos de viaje y un certificado internacional de salud podan entrar sin
visado en los Estados Miembros y permanecer 90 das. No obstante,
los Estados Miembros podan negar la admisin a su territorio de los
inmigrantes que se considerasen inadmisibles con arreglo a su legislacin nacional (Adepoju, 2002). En caso de expulsin, normalmente a
expensas de los inmigrantes, los Estados se comprometan a garantizar
la seguridad del ciudadano afectado, su familia y sus propiedades. La
segunda fase del Protocolo (el derecho de residencia) entr en vigor
con retraso en julio de 1986, cuando todos los Estados Miembros lo
haban ratificado, pero el derecho de establecimiento no se ha puesto
en prctica hasta hoy. En 1992, el Tratado revisado de la CEDEAO
afirm el derecho de los ciudadanos de la Comunidad a entrar, residir e
instalarse en otros pases, e inst a los Estados Miembros a que reconocieran estos derechos en sus respectivos territorios. Asimismo, se pidi
a los Estados Miembros que adoptasen todas las medidas necesarias
a nivel nacional para garantizar que estas disposiciones se observaran
como es debido (CEDEAO, 2000a).

Afrontar el desafo: obstculos y realizaciones

Los Estados Miembros de la CEDEAO han formado mltiples uniones


con diferentes metas y objetivos, distintos niveles y pautas de desa
rrollo y distintos sistemas polticos e ideologas (Asante, 1990). Pases
de poblaciones reducidas coinciden con pases de abundantes poblaciones y grandes superficies; algunos carecen de recursos, mientras que
otros poseen recursos tanto humanos como naturales. Con frecuencia
los pases ms pequeos y econmicamente menos prsperos adoptan

Crear un frica occidental sin fronteras

225

una actitud de sospecha hacia los gigantes demogrficos y econmicos


Nigeria y Cte dIvoire de la Comunidad.
El apoyo poltico incierto, la inestabilidad poltica, las disputas
fronterizas entre los Estados (o incluso las guerras), y lo que Lelart
(1999) llam la interferencia externa velada (especialmente en la zona
del franco) han retrasado la ratificacin y la aplicacin de los protocolos
de libre circulacin de la CEDEAO. La sostenida atona econmica ha
incapacitado a los Estados para aplicar polticas macroeconmicas coherentes y ha hecho que la financiacin de las uniones econmicas fuera
insuficiente. La no convertibilidad de las monedas (en esta subregin
existen unas ocho monedas, sin contar el franco CFA que vincula entre
s a las ex colonias francesas) obstaculiza las instalaciones financieras y
la armonizacin de las polticas y los procedimientos macroeconmicos.
Los constantes controles de carretera a uno y otro lado de la frontera,
las prolongadas y costosas formalidades en los puestos fronterizos y
la corrupcin de los funcionarios han obstaculizado an ms la libre
circulacin de las personas y el comercio.
Asimismo, parece ser que cuanto ms pequea y homognea sea
una comunidad, ms fcil ser que funcione de un modo coherente,
como ocurre con la Unin Econmica y Monetaria del frica Occidental (UEMOA), por ejemplo, cuyos Estados Miembros comparten
una misma moneda, una historia colonial y el idioma francs, y por
consiguiente pueden aplicar con ms facilidad y rapidez los programas
conjuntos que la CEDEAO, que es ms extensa y agrupa pases francfonos, anglfonos y lusfonos, que antes fueron colonias (Adepoju,
2005a). El hecho de que en el espacio francfono haya un idioma comn
tiende a facilitar las redes y comunicaciones transfronterizas, mxime
teniendo en cuenta que una gran parte del comercio transfronterizo
consiste en transacciones informales y clandestinas.
La entrada en vigor del Protocolo sobre la Libre Circulacin de
Personas coincidi con un periodo de recesin econmica en la mayor
parte de frica Occidental, y en particular en los pases vecinos de
Nigeria, cuya economa se mantena gracias a las enormes ganancias del
sector petrolero. Las oportunidades de empleo en este sector atrajeron
a migrantes de todos los niveles de calificacin, pero en particular a
trabajadores no calificados, que acudieron en masa de Ghana, Togo,
Chad, Mal y Camern para trabajar en los sectores del petrleo, la
construccin y los servicios (Adepoju, 1988). Pero el auge petrolero
fue de breve duracin y cedi el paso a un rpido deterioro de las

226

Migracin sin fronteras

condiciones de vida y de trabajo, incluida la devaluacin de la moneda


nacional, la congelacin de los salarios y un elevado ndice de inflacin.
A comienzos de 1983 y a mediados de 1985, el Gobierno nigeriano
anul los Artculos 4 y 27 del Protocolo, para poder expulsar a ms de
un milln de migrantes indocumentados, en su mayor parte ghaneanos.
La ratificacin de la segunda fase del Protocolo sobre el derecho de
residencia de la CEDEAO, que entr en vigor en julio de 1986, coincidi con la introduccin del programa de ajuste estructural de Nigeria.
Al empeorar la crisis econmica se produjo una nueva expulsin de
migrantes irregulares, en junio de 1985, por un total aproximado de
200.000 personas; esta expulsin provoc una crisis de confianza en
la Comunidad (Adepoju, 2000). Los extranjeros se convirtieron en los
chivos expiatorios de gobiernos que tenan que hacer frente a problemas
polticos y econmicos agudos; los migrantes eran los blancos de la
hostilidad de la poblacin nativa y se les acusaba de todos los problemas
econmicos, sociales y polticos que surgan en el pas.
La mayora de los pases de la subregin han promulgado, o
mantenido en vigor, una serie de leyes que en la prctica limitan la participacin de los extranjeros (incluidos los nacionales de la CEDEAO)
en ciertas actividades econmicas; adems, se produjo la expulsin de
los migrantes, que negaba la razn de ser misma de la Comunidad.
Mientras las economas de los pases receptores pudieron integrar a
los migrantes clandestinos, hubo pocas seales de tirantez. Cuando las
condiciones econmicas empeoraron y se extendi el desempleo entre
los nacionales, los inmigrantes se convirtieron rpidamente en blancos
de represalias y fueron expulsados (Ojo, 1999). Como decamos ms
arriba, los inmigrantes irregulares han sido expulsados de casi todos
los pases del frica Occidental antes e incluso despus de la formacin
de la CEDEAO.
Algunos dirigentes polticos recurren a criterios de etnicidad y
religin para reclasificar como no nacionales a residentes de larga data
(como ocurre en la Cte dIvoire); tambin ven con recelo la presencia
de grandes nmeros de inmigrantes en el pas cuando hay elecciones
muy disputadas, temiendo que puedan inclinar el voto a favor de la
oposicin mediante alianzas tnicas o religiosas (Adepoju, 1998b). La
situacin en Cte dIvoire es el ejemplo ms obvio de este proceso. Este
pas es uno de los principales Estados receptores de inmigrantes de la
subregin porque posee vastos recursos naturales y una mano de obra
interna reducida; durante muchos aos los extranjeros han constituido

Crear un frica occidental sin fronteras

227

alrededor de una cuarta parte de su fuerza laboral asalariada. El primer


presidente del pas tras la independencia, Flix Houphout-Boigny,
ignorando las fronteras arbitrarias trazadas por las potencias coloniales, alent la inmigracin de sus vecinos ms pobres. Inmigrantes
de Burkina Faso, Nigeria, Liberia, Senegal y Ghana inundaron clandestinamente las plantaciones y aceptaron empleos de poca calidad que
la poblacin local despreciaba. Estos inmigrantes trajeron a sus familias y se les permiti que se casaran con personas de otras culturas, se
instalaran y votaran. Pero en los ltimos aos, el cambio en la poltica
migratoria liberal del pas y los sentimientos cada vez ms contrarios
a los inmigrantes han tomado un cariz violento. La introduccin del
concepto de ivoirit, y la anulacin de algunos de los derechos de que
gozaban hasta entonces los inmigrantes, han atizado el descontento
y la desconfianza de stos (Adepoju, 2002). El caos y la guerra entre
facciones del Norte, predominantemente musulmn, y el Sur, cristiano,
amenaza la supervivencia misma de un pas que haba sido estable.
Miles de nacionales de Mal, Burkina Faso, Guinea y Nigeria regresaron a sus pases de origen en el momento de mayor impopularidad de
los extranjeros. Los refugiados liberianos expulsados buscaron refugio
en Mal y Guinea.
La poltica consistente en registrar a los extranjeros y asignarles
tarjetas de identidad especiales se interpreta ampliamente como un
intento de identificar y deportar a los inmigrantes irregulares (Adepoju,
2003). La creacin de una tarjeta nacional de identidad, que despus
de muchos retrasos se inici en Nigeria a mediados de febrero de 2003,
tena por objeto, en parte, controlar de un modo efectivo a los inmigrantes indocumentados y sus nefastas actividades. Ms o menos al
mismo tiempo Liberia introdujo un visado obligatorio de salida para
todos los residentes en el pas, medida que fue criticada por considerarla
una violacin del derecho fundamental de los ciudadanos a entrar y
salir libremente del pas. En marzo de 1999, Ghana pidi a todos los
extranjeros que residan en el pas que se inscribiesen en el registro y
obtuvieran tarjetas de identidad (Adepoju, 1999). Los inmigrantes ven
con desconfianza esta medida, recordando los antecedentes de la Orden
sobre los Extranjeros de 1969, que culmin en la expulsin de todos los
no nacionales de Ghana.
El fenmeno de los refugiados, que durante mucho tiempo estuvo
localizado en el Cuerno de frica y en la regin de los Grandes Lagos,
se desplaz rpidamente a la subregin cuando la contagiosa guerra civil

228

Migracin sin fronteras

de Liberia se extendi a Sierra Leona primero y poco despus a GuineaBissau, y ms tarde a Cte dIvoire, desplazando a miles de personas
en el interior de los pases y a travs de las fronteras nacionales; estas
personas se convirtieron en desplazados y refugiados. Casi el 70% de la
poblacin de Liberia fue desplazada, y miles de personas que huyeron
de la guerra buscando refugio en Sierra Leona se vieron desplazadas de
nuevo cuando estall el conflicto en este pas, en marzo de 1991. Los
refugiados se dispersaron a Guinea y Cte dIvoire, pero tuvieron que
huir de nuevo de este ltimo pas por razones de seguridad, trasladndose a Mal, Ghana y Burkina Faso. Unas 750.000 personas fueron
desplazadas en Cte dIvoire, y otros 500.000 residentes extranjeros,
en su mayor parte de Burkina Faso, se quedaron sin hogar y huyeron
desesperadamente a sus pases de origen (Adepoju, 2005a). Adems,
en cuanto se resolva una crisis de refugiados apareca de inmediato
otra crisis nueva o reavivada; las disputas fronterizas espordicas entre
Senegal y Mauritania, Ghana y Togo o Liberia y Guinea han provocado
flujos de refugiados y la expulsin de esos territorios de los ciudadanos
de la Comunidad.
Hay indicaciones de que la mayora de los Estados Miembros han
expulsado a ciudadanos de la Comunidad, a pesar del Protocolo sobre
la Libre Circulacin de las Personas. Los sentimientos de hostilidad
hacia los no nacionales han aumentado en los ltimos aos de resultas
de la crisis econmica, que ha intensificado el desempleo de los jvenes
y la inestabilidad poltica. Este es el principal motivo de que no se haya
aplicado el Protocolo sobre el establecimiento y la residencia, a pesar de
los estrechos vnculos existentes entre los derechos de libre circulacin,
la integracin comercial, los regmenes arancelarios y la promocin de
la movilidad de la mano de obra en la subregin.
No obstante, merece la pena observar que, a pesar de los numerosos obstculos antes enumerados, se han registrado progresos en
mucho frentes. La libre circulacin de personas sin visado dentro de la
subregin es un importante logro de la CEDEAO, junto al cual pueden
mencionarse los progresos registrados en materia de poltica monetaria,
comunicacin, comercio y otras cuestiones afines, entre las que figura
la introduccin de los cheques de viajeros de la CEDEAO la unidad
de cuenta del frica Occidental para armonizar la poltica monetaria
de la subregin; la propuesta de adoptar una moneda comn en 2004
(prevista ahora en 2009 para 5 pases y en 2012 para la totalidad de la
regin) para facilitar las transacciones comerciales transfronterizas, y

Crear un frica occidental sin fronteras

229

la introduccin de los certificados de viaje Brown Card, que deben


utilizarse como pasaportes de la CEDEAO (CEDEAO, 2000c).
En abril de 2000 qued abolido el permiso obligatorio de residencia, y los funcionarios en los puntos de entrada podan conceder
un permiso de estancia de 90 das como mximo a los ciudadanos de
la CEDEAO. Los puestos fronterizos y los controles en las carreteras
internacionales, que haban constituido una amenaza a la libre circulacin de personas y mercancas, fueron suprimidos y el Gobierno de
Nigeria desmantel todos los puestos de control entre Nigeria y Benin.
Nger, Nigeria, Benin, Togo, Ghana, Burkina Faso y Mal establecieron patrullas fronterizas para vigilar las fronteras nacionales, adems
de estrechar la colaboracin y el intercambio de informacin entre la
polica y los agentes de la seguridad interna (CEDEAO, 2003). La
supresin de las rgidas formalidades y la modernizacin de los trmites
fronterizos mediante mquinas de escaneo de los pasaportes tenan por
objeto facilitar el libre desplazamiento de las personas a travs de las
fronteras, con la meta ltima de crear un frica Occidental sin fronteras
(Adepoju, 2002).
La creacin de una subregin sin fronteras fue un importante tema
del programa de la reunin de jefes de Estado y de gobierno celebrada
en Abuja, Nigeria, a comienzos de 2000. En esta cumbre se adopt
el pasaporte de la CEDEAO, como smbolo de unidad que tena que
sustituir gradualmente a los pasaportes nacionales a lo largo de un
periodo de transicin de diez aos. La aerolnea privada subregional
(ECOAIR) empez a funcionar en Abuja coincidiendo con el 25
aniversario de la organizacin, con objeto de facilitar los viajes intra
rregionales (CEDEAO, 2000b).
Un ejemplo de los vnculos que crean los transportes y las telecomunicaciones entre los Estados Miembros son las carreteras transcostera, transaheliana y transcostera/saheliana. Las infraestructuras
regionales se han rehabilitado y ampliado para promover la integracin
econmica y se prev crear dos enlaces ferroviarios: una ruta costera de
Lagos a Coton, Lom y Accra, y una ruta saheliana que enlazar Lagos
con Niamey y Uagadug. Los puestos fronterizos y todos los puestos de
control en los aeropuertos internacionales sern vigilados nicamente
por los funcionarios de aduanas y de inmigracin. En 2000 se cre una
zona de circulacin de mercancas exentas de derechos de aduana para
facilitar la libre circulacin de las mercancas y las personas a travs
de las fronteras de los Estados Miembros de la CEDEAO. Antes, en

230

Migracin sin fronteras

diciembre de 1999, se haba firmado el Protocolo de Lom sobre el


mecanismo para la prevencin, gestin y control de los conflictos, y el
mantenimiento de la paz y la seguridad.
Los conflictos en la subregin son endmicos, contagiosos, muy
violentos y a menudo absurdos, como demuestran las experiencias de
Liberia, Sierra Leona y Cte dIvoire. En este contexto, el Protocolo de
Lom (1999) y otros intentos de la CEDEAO para prevenir y resolver
los conflictos deben reforzarse. Este mecanismo lleva mucha ventaja
a otras organizaciones regionales de frica; lo que hace falta ahora es
atribuir una prioridad absoluta a la pronta alerta y prevencin, dotando
a este sistema de los recursos financieros y humanos necesarios para
llevar adelante el proceso de erradicacin de las causas subyacentes de
los conflictos, y crear un entorno que promueva las condiciones pacficas y estables que se requieren para conseguir el desarrollo sostenible.
En este mismo orden de ideas pueden citarse las limitadas realizaciones del Grupo de Verificacin del Alto el Fuego de la CEDEAO
(ECOMOG) en lo relativo al mantenimiento de la paz y la vigilancia
del cumplimiento de los compromisos, y la frustracin de los planes de
desestabilizacin regional del lder liberiano.

El futuro inmediato

La migracin es un instrumento esencial de integracin que debe utilizarse de un modo efectivo para hacer desaparecer las barreras coloniales e idiomticas y rectificar los errores histricos cometidos en la
subregin, que sirvieron para que su poblacin quedase dividida en
francfonos, anglfonos y lusfonos. A este herencia colonial se debe
que los sentimientos nacionales de los ciudadanos del frica Occidental reflejen estas divisiones por encima de la Comunidad (Adepoju,
2005a). Deberan fomentarse estudios y programas de intercambio en
los pases del frica Occidental para rectificar esta herencia colonial.
Un punto de partida viable para la promocin de actitudes favorables a
la migracin es el sistema formal de educacin, que utiliza la estrategia
de atrapar a los jvenes para poner en conocimiento de los escolares
los beneficios que reporta la migracin y los deberes y obligaciones de
los migrantes. Los jvenes deben participar en las actividades multiculturales, tanto ms cuanto que son nuestros futuros dirigentes y los
que van a tomar el mando de la Comunidad en el futuro. De ah que
los Estados Miembros deban abolir los derechos discriminatorios que
abonan los no nacionales en las instituciones de enseanza superior.

Crear un frica occidental sin fronteras

231

Los esfuerzos para acreditar la hiptesis de un frica Occidental sin fronteras deben tener en cuenta el derecho de residencia
y de establecimiento de los migrantes y las obligaciones de los pases
receptores. En este contexto, los Estados Miembros deberan modificar las leyes nacionales y los cdigos del empleo y la inversin que
son incompatibles con los tratados y protocolos de la CEDEAO y en
la prctica impiden a los extranjeros, incluidos los nacionales de los
Estados de la Comunidad, participar en ciertos tipos de actividades
econmicas. La experiencia demuestra que, para ser eficaz, la libre
circulacin de las personas no puede separarse del acceso al empleo
en el lugar de destino (y, an mejor, posiblemente la instalacin), y
la facilidad de remitir los ingresos obtenidos por los cauces bancarios
formales. La convertibilidad de la moneda y los mecanismos de una
moneda comn son indispensables y pueden facilitar en gran medida
las transacciones, especialmente para los mercaderes analfabetos en su
mayor parte mujeres que predominan en el sistema comercial NigeriaBenin-Togo-Cte dIvoire-Senegal-Gambia.
La secretara de la CEDEAO debera emprender, o encargar, un
estudio que haga un inventario de las leyes nacionales y los tratados
relacionados con la migracin, examine y actualice las leyes y los
cdigos de empleo y de inversin que no coinciden con el Protocolo
sobre la libre circulacin, establecimiento e instalacin de las personas
de la CEDEAO, y capaciten e informen a los funcionarios sobre las
leyes nacionales y los tratados revisados, as como los Protocolos de la
CEDEAO, a fin de que, a su nivel, no frustren sino que promuevan
los objetivos, modalidades y procedimientos para la libre circulacin
de los ciudadanos de la Comunidad.
El fomento de la capacidad de los funcionarios de inmigracin
es fundamental. La capacidad institucional necesaria para regular los
flujos migratorios y formular y aplicar polticas de un modo efectivo
debe reforzarse mediante la formacin y el reciclaje de los principales
funcionarios de aduanas, inmigracin y seguridad, y de la polica. La
actividad de estos funcionarios, que actualmente se ocupan del control
y la seguridad de las fronteras, tiene que transformarse en una gestin
de la migracin que contribuya a facilitar, y no a restringir, la migracin
regular y en el contexto del programa MSF de la subregin. La formacin de los funcionarios para que puedan dedicarse a administrar la libre
circulacin de personas y mercancas y conozcan mejor los derechos y

232

Migracin sin fronteras

las obligaciones de los migrantes debera institucionalizarse de modo


que sustituya a los arreglos ad hoc actuales.
Hasta ahora el problema de la migracin no ha ocupado un puesto
importante en el programa poltico y de desarrollo de la subregin. No
existe un foro oficial de dilogo y consultas entre los diversos interesados donde se puedan plantear enfoques comunes de los problemas
de la migracin, compartir ideas y promover el entendimiento y la
cooperacin con miras a regular la migracin en la subregin. Debera
abrirse un dilogo sobre la regulacin de la migracin en el frica
occidental en el que puedan participar todos los interesados, y en particular los medios de comunicacin y el pblico, a modo de un proceso
continuo para combatir las ideas falsas, la ignorancia y la xenofobia
que actualmente acotan la cuestin de la migracin. El discurso sobre
la migracin, especialmente en los pases receptores, est plagado de
ansiedades, conceptos errneos, mitos y prejuicios, y adems alimenta
la xenofobia. Por consiguiente, es imperativo que cada Estado Miembro
establezca un Consejo Asesor sobre la migracin. Este Consejo debera
estar abierto a todos los interesados (la sociedad civil, los investigadores,
los funcionarios de los ministerios y organismos competentes, los dirigentes polticos, religiosos y tradicionales, etc.). La funcin principal
del Consejo sera servir de foro para el debate sobre las preocupaciones
y las opciones de cada pas respecto de la migracin y su regulacin, y
vigilar el estado de aplicacin de las leyes nacionales y las decisiones
de la CEDEAO relativas a la migracin.
Deben organizarse campaas de informacin del pblico, promocin y educacin pblica, de ser posible simultneamente en todos los
pases de la subregin, para poner fin a la insana hostilidad contra los
migrantes y los refugiados entre poblaciones tradicionalmente hospitalarias que en el pasado estaban dispuestas a compartir sus escasos
recursos con los extranjeros. Para ello habr que hacer hincapi en una
informacin precisa sobre la contribucin positiva de los inmigrantes
al desarrollo nacional, las causas y consecuencias de la migracin en
los lugares de origen y de destino y la fluidez de una dinmica migratoria gracias a la cual pases de inmigracin se conviertan en pases
de emigracin y de trnsito, destacando los aspectos positivos de los
migrantes como agentes de desarrollo en los pases de origen y de
destino.
Hay que establecer y mantener una red integrada de transporte
que facilite el desplazamiento regular de las personas y la distribucin

Crear un frica occidental sin fronteras

233

de las mercancas y los servicios. Deben subsanarse los dficit infraestructurales de muchos Estados y hay que mejorar y mantener la red de
carreteras. La CEDEAO tiene que armonizar y aplicar ntegramente
polticas interrelacionadas en materia de comercio, inversin, transporte
y circulacin de personas.
Hay que organizar un plan de accin para sensibilizar al sector
privado, y a la poblacin en general, respecto del concepto de zona
monetaria nica, que actualmente estn ensayando Nigeria y Ghana,
y el plan de liberalizacin del comercio, que conducir a la creacin de
una unin aduanera y un mercado regional nico y a la adopcin de
una moneda nica en la CEDEAO econmica.
Todos estos son factores de facilitacin que, si se aplican plenamente, podran mejorar en gran medida el comercio intracomunitario,
y especialmente la circulacin de personas, mercancas y servicios.

Conclusin

La especificidad de la hiptesis de MSF en el frica Occidental es que


la libre circulacin ya existi con anterioridad y, hasta cierto punto,
todava existe de un modo informal. A este respecto, las iniciativas de
la CEDEAO para promover una regin sin fronteras son muy sensatas y
deben verse como una reconstitucin de la libre circulacin, y no como
la preparacin de una nueva organizacin regional. Estos esfuerzos
se han visto en parte coronados por el xito, porque han facilitado
considerablemente la circulacin de las personas. Sin embargo, a pesar
de estas iniciativas y de las promesas repetidas de los Estados de la
CEDEAO de promover la libre circulacin, subsisten an obstculos
importantes. Esto hace que nos preguntemos: es posible un frica
Occidental desprovista completamente de fronteras? Sera sostenible?
Es fundamental dar respuesta a estos interrogantes.
Se ha completado la primera fase de la libre circulacin. Las fases
segunda y tercera, consistentes en el establecimiento y la residencia,
respectivamente, todava no se han puesto en prctica. La aplicacin
fragmentaria de los protocolos pone de manifiesto la necesidad de que
los gobiernos de los Estados Miembros armonicen las leyes nacionales
que contradicen los tratados regionales y subregionales y aborden la
cuestin del derecho de residencia y de establecimiento de los migrantes
y las obligaciones de los pases receptores, modificando las leyes nacionales y los cdigos de inversin que impiden a los extranjeros, incluidos
los nacionales de los Estados de la Comunidad, participar en algunas

234

Migracin sin fronteras

actividades econmicas. Adems, hay que ver sobre qu temas se ha


llegado a un acuerdo y se pueden aplicar gradualmente, como la libre
circulacin de personas, las tarjetas de viaje y cheques de viajeros, un
rgimen arancelario y la armonizacin de las formalidades de aduana
para mejorar la movilidad laboral intrarregional y el comercio transfronterizo. A continuacin debern aplicarse otros acuerdos de velocidad
variable, o sea que se acordar una serie de objetivos comunes pero
los pases interesados avanzarn a distinto ritmo hacia su aplicacin,
algunos ms rpidamente que otros. Slo cuando los ciudadanos de
la Comunidad puedan desplazarse libremente dentro de los Estados
Miembros, y trabajar y residir en ellos, adquirir plena operatividad el
concepto de una frica Occidental sin fronteras.
El Protocolo sobre la Libre Circulacin de Personas, Instalacin
y Establecimiento de la CEDEAO ha fijado la tendencia entre las
comunidades econmicas regionales de frica. Una migracin ordenada y bien regulada puede ser un verdadero instrumento de integracin econmica, social y poltica en la subregin. Este movimiento
ordenado slo puede florecer en condiciones de paz y estabilidad; de
ah la necesidad de un desarrollo sostenible, la creacin de empleos, la
prevencin de conflictos, y el establecimiento de mecanismos de regulacin y resolucin para promover la estabilidad. Es igualmente necesaria
la cooperacin y coordinacin ms estrechas entre los pases a fin de
armonizar sus polticas de empleo e inversin. Sobre todo, las leyes
nacionales sobre la migracin de la mano de obra deben armonizarse
con el Protocolo sobre la Libre Circulacin de Personas, Instalacin y
Establecimiento de la CEDEAO. Las consultas regulares y el dilogo
entre los Estados Miembros de la CEDEAO, entre ellos y otras comunidades econmicas regionales de frica, y a nivel nacional entre los
diversos interesados, contribuiran a atenuar las fricciones y a priorizar
las cuestiones relativas a la migracin en los programas polticos.
Los nacionales de estos pases, y en particular los migrantes
potenciales, deben recibir informacin suficiente respecto de todas las
disposiciones del Protocolo sobre la Libre Circulacin de Personas y
sobre las normas y reglamentaciones que regulan la entrada, residencia
y empleo en los Estados Miembros, y especialmente la necesidad de
disponer de documentos de viaje vlidos. Hay que mejorar el acceso de
la poblacin a los pasaportes nacionales y, ms adelante, a los pasaportes de la CEDEAO descentralizando la expedicin de los pasaportes a los niveles local y de distrito. Otra cuestin importante es la

Crear un frica occidental sin fronteras

235

xenofobia, que en Cte dIvoire alcanza cotas mximas y es azuzada


por los medios de comunicacin y los polticos. Es necesaria una accin
concertada de promocin y educacin del pblico para poner fin a la
insana hostilidad hacia los migrantes y los refugiados.
Debera establecerse un dilogo continuo sobre polticas en el
que participen todos los interesados los gobernantes, los polticos,
la sociedad civil, los medios de comunicacin, las asociaciones de
migrantes, etc. respecto de la regulacin de la migracin. Lo que
es ms importante, debera establecerse un marco para la vigilancia
del plan de integracin y la aplicacin de las decisiones a los niveles
nacional y subregional. Esto es especialmente importante, porque es
necesario que los Estados Miembros deleguen autoridad en los organismos regionales. La perspectiva de un frica Occidental sin fronteras
es un desafo, pero es fundamental para la promocin de la tolerancia
y la cohesin social de la regin.

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Captulo 9

Historia, realidad y negociacin


de la libertad de circulacin
en el frica meridional
Sally Peberdy y Jonathan Crush

En todo el mundo, ms de 190 millones de personas no viven en el pas


en que nacieron; ms de la mitad de estos migrantes transfronterizos
viven en pases en desarrollo (Naciones Unidas, 2006). El nmero estimado de migrantes en el continente africano asciende ya a 16,3 millones
de personas, y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) calcula
que en el ao 2025 el 10% de los africanos vivirn fuera de su pas de
origen (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD],
2002). Alrededor del 20% de los migrantes trabajadores del mundo
viven y trabajan en frica. La historia africana de la migracin y el
comercio intracontinental e intercontinental se remonta a muchos siglos.
Como en el resto del mundo, los pases del continente estn tratando
de encontrar el mejor modo de regular el desplazamiento de personas
a travs de las fronteras nacionales. Esto es especialmente importante
si se considera el significado de la migracin de mano de obra para
muchas economas africanas, que pugnan por mejorar su posicin en
relacin con el resto del mundo.
frica Meridional ofrece quiz el mejor ejemplo del proceso
migratorio africano. Es una regin con antecedentes de migracin que
se remontan a mucho antes de la llegada de los europeos al continente. Esta historia se ha prolongado hasta el presente, cuando un
gran nmero de personas siguen cruzando las fronteras nacionales de
la regin y del resto del continente y del mundo. Aunque el pasado
colonial y de apartheid de la regin ha configurado las pautas contemporneas de la migracin de la mano de obra, en la era posterior al

238

Migracin sin fronteras

apartheid las caractersticas de la migracin regional han cambiado, en


particular los procesos de entrada y salida de Sudfrica. A pesar de la
larga historia de migracin intrarregional del frica Meridional, los
desplazamientos de los migrantes y los refugiados en la regin estn
controlados por las legislaciones nacionales (Klaaren y Rutinwa, 2003).
Pese a esta larga historia de migracin intrarregional, los nacionales de
los pases de la regin adoptan con frecuencia actitudes hostiles hacia la
migracin regional y los migrantes (Crush y Pendleton, 2004; Mattes
et al., 1999; Southern African Migration Project [SAMP] y South
African Human Rights Commission [SAHRC], 2001).
frica, recin surgida de los muchos movimientos de liberacin
del continente, cuenta con una larga, aunque interrumpida, tradicin
de panafricanismo. Desde 1990 la mayora de los pases africanos han
renovado su compromiso con la reactivacin y la reinvencin de las ideas
de unidad africana, con objeto de encontrar soluciones continentales y
regionales al desarrollo de frica. La principal de estas iniciativas es
el fomento de la cooperacin y la integracin econmica continental
y regional. Estos esfuerzos se han reflejado en la reinvencin de la
Organizacin de la Unidad Africana, ahora llamada Unin Africana
(UA), y en la constitucin de la Nueva Alianza para el Desarrollo de
frica (NEPAD). Adems, un cierto nmero de organismos regionales
subcontinentales promueven la integracin, la cooperacin y el desa
rrollo econmicos de la regin.
La principal organizacin regional del frica Meridional es la
Comunidad de Desarrollo del frica Meridional (SADC). Desde
que se reconstituy en 1992, los pases miembros han renovado su
compromiso con la cooperacin y la integracin econmica regional
como estrategia de desarrollo de la regin. En el contexto de estos
esfuerzos, los Estados de la SADC han ratificado el Protocolo de
Libre Comercio, que tiene por objeto crear una zona de libre comercio
en la SADC en el ao 2008. Sin embargo, los intentos de facilitar el
desplazamiento de las personas dentro de la SADC no han tenido
el mismo xito. Los proyectos de protocolo relativos a la circulacin
de las personas han suscitado grandes disensiones, y la elaboracin
del Proyecto de Protocolo sobre la Facilitacin de la Circulacin de
Personas avanza con lentitud. Este Proyecto, cuyo primer ttulo fue
Proyecto de Protocolo sobre la Libre Circulacin de Personas (1995),
se reescribi en 1997-1998, pasando a titularse Proyecto de Protocolo
sobre la Facilitacin de la Circulacin de Personas; en agosto de 2005

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

239

seis Estados firmaron un proyecto de protocolo final, dando comienzo


al proceso de ratificacin. Hasta que se ratifique el Protocolo y, tal
y como est redactado, incluso despus de la ratificacin, la migracin intrarregional en frica Meridional seguir estando regulada
por las polticas y legislaciones nacionales en materia de inmigracin
y refugiados.
En el presente captulo se examinan las contradicciones entre la
vieja historia de la migracin regional, los compromisos regionales y la
integracin y cooperacin econmicas, y los lentos progresos realizados
por la SADC para facilitar la circulacin regional de las personas. El
captulo da comienzo con un breve examen de la larga historia de la
migracin en la regin, en el que se indican algunos de los cambios
importantes que se han producido en la ltima dcada. A continuacin
se estudia el desarrollo de organizaciones regionales y las iniciativas de
integracin en el frica Meridional, con especial atencin a los intentos
de facilitar el desplazamiento de personas por toda la regin.

Las pautas cambiantes de la migracin

El origen de las pautas de la migracin en el siglo XXI se remonta a


mediados del siglo XIX. En efecto, la migracin fue probablemente
el factor ms importante que coalig a todas las colonias y pases del
subcontinente en un solo mercado regional del trabajo en el siglo XX.
Las viejas pautas, formas y dinmicas de la migracin han conocido una
importante reestructuracin en las dos ltimas dcadas. Estos cambios
han tenido un impacto considerable en las estrategias de subsistencia de
los pobres y tienen importantes consecuencias para las polticas migratorias nacionales, as como para las polticas encaminadas a reducir la
pobreza y la desigualdad. Podra decirse que frica Meridional es,
literalmente, una regin en movimiento (McDonald, 2000).
Esta situacin dinmica se debe a varias causas. En primer lugar,
el final del apartheid produjo nuevas oportunidades de movilidad interna
y transfronteriza y ofreci nuevos incentivos para el desplazamiento de
las personas. En segundo lugar, la integracin de Sudfrica en la regin
SADC provoc un aumento de los flujos transfronterizos legales o
indocumentados y nuevas formas de movilidad intrarregional. En tercer
lugar, la reconexin de Sudfrica con la economa mundial abri el pas
y la regin a nuevas formas de migracin comnmente relacionadas
con la globalizacin (Crush y McDonald, 2002). En cuarto lugar, la
pobreza rural y urbana y el desempleo han hecho que ms personas

240

Migracin sin fronteras

abandonaran sus hogares en busca de medios de subsistencia; una de las


consecuencias de este proceso ha sido la feminizacin de la pobreza en
el sector rural del frica Meridional y una importante reconfiguracin
de gnero de las corrientes migratorias (Dodson, 1998). En quinto
lugar, el VIH/SIDA ha ejercido un impacto demostrable en la migracin; no slo la rpida difusin de la epidemia es inexplicable si no se
tiene en cuenta la movilidad de la gente, sino que estn apareciendo
nuevas formas de migracin en respuesta a la misma (Williams et al.,
2002; Ansell y van Blerk, 2004; Organizacin Internacional para las
Migraciones [OIM], 2003).
Por ltimo, los pases de la SADC ya han conocido antes migraciones forzosas; el impacto social y econmico de las guerras civiles en
Mozambique y Angola sigue dejndose sentir, y lo propio puede decirse
de la constante guerra civil en la Repblica Democrtica del Congo
y la desestabilizacin econmica de Zimbabwe. Los disturbios civiles
en otras partes de frica han dado lugar a movimientos de refugiados
y a la aparicin de nuevas clases de solicitantes de asilo a la regin y
dentro de ella. Al propio tiempo, el acceso a Europa, Amrica del
Norte y Australia es ms difcil para los solicitantes de asilo africanos.
Adems, el cese de las hostilidades en algunos de esos pases ha planteado problemas de repatriacin e integracin a los pases de asilo.
Otros cambios significativos registrados en los veinte ltimos
aos son la desaparicin virtual de la inmigracin procedente de Europa
y el espectacular aumento del nmero de migrantes calificados que se
van del frica Meridional. Adems, las corrientes migratorias se han
diversificado considerablemente y frica Meridional empieza a recibir
migrantes de pases en desarrollo ms alejados, incluso del resto de
frica y de Asia.

Visitantes y turistas

El nmero de personas que cruzan legalmente las fronteras en la regin


del frica Meridional ha crecido vertiginosamente en la ltima dcada.
En Sudfrica, por ejemplo, el nmero de visitantes que cruzan las fronteras al ao pas de un milln aproximadamente en 1990 a ms de 6,5
millones en 2002.1 La abrumadora mayora de estos visitantes eran
africanos; el nmero de visitantes africanos que cruzaron las fronteras
1. Obsrvese que estas cifras se refieren al nmero de veces que se cruza la frontera,
no al nmero de personas que la cruzan.

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

241

pas de 550.000 en 1990 a ms de 4,5 millones en 2002. La mayora


de las personas que cruzaron las fronteras africanas eran visitantes de
otros pases de la SADC; el nmero de visitas de otros nacionales de
la SADC aument de 500.000 a ms de 4 millones al ao en el mismo
periodo (Departamento de Asuntos Internos [DHA], 2004).
Segn el SAMP, las visitas o el turismo fueron las principales
razones citadas por las personas que cruzaban fronteras regionales:
Namibia y Swazilandia (58%), Lesotho (36%), Mozambique (17%), y
Zimbabwe (16%) (McDonald, 2000, pg. 232). Otras razones citadas,
relativamente secundarias, eran el estudio y el tratamiento mdico.
Datos disponibles de otros pases de la SADC muestran un acusado
aumento del nmero de personas que cruzaron legalmente la frontera,
de entrada o de salida, en la mayora de los restantes Estados (Oucho et
al., 2000; Frayne y Pendleton, 2002; Tevera y Zinyama, 2002; Sechaba
Consultants, 2002; Simelane y Crush, 2004). Los estudios muestran
tambin una variedad similar en los motivos expuestos a la entrada.
De nuevo, la principal razn declarada no es la de trabajar sino la de
visitar el pas o desarrollar actividades relacionadas con el comercio y
los negocios (muchos de estos viajeros de negocios se encuentran en el
registro oficial de visitantes).
Los visitantes de Sudfrica, sea como turistas, en breves visitas
de negocios o en viajes comerciales, gastan sumas considerables en el
pas. En 2002, el gasto de los visitantes africanos de Sudfrica ascendi
a 22.000 millones de rand, o sea el 45% del total de 48.800 millones
de rand gastados directamente en Sudfrica por visitantes extranjeros
(Rogerson, 2004). Considerando los pases individualmente, seis pases
de la SADC (Zimbabwe, Lesotho, Botswana, Mozambique, Swazilandia y Zambia) figuraban entre los diez pases contribuyentes ms
importantes. La cifra media de gastos de los visitantes que llegaron por
va area de Angola y de Zambia super al promedio gastado por los
visitantes europeos y norteamericanos (14.00016.700 rand por visita)
(ibd.). El gasto medio individual de los visitantes de la SADC que
viajaron por tierra vari de 2.200 rand (Swazilandia) a ms de 9.000
rand (Malawi).
De resultas de este aumento del trfico, en los puestos fronterizos
de toda la regin se ha registrado un aumento del trfico humano.
La presin en los recursos dedicados al control fronterizo, ya de por
s limitados, ha sido enorme, y las largas esperas y la ineficiencia han
pasado a ser la norma en muchos puestos fronterizos. Al mismo tiempo,

242

Migracin sin fronteras

ha aumentado la migracin de personas de otras partes del continente


a la regin y ha crecido mucho el nmero de turistas llegados de
ultramar.

Migracin de la mano de obra

Statistics South Africa facilita datos por pases relativos a la finalidad


declarada de entrada en Sudfrica con periodicidad mensual. Aunque
estos datos se limitan a las categoras establecidas (vacaciones, negocios, estudio, trabajo, inmigracin), las cifras no hacen pensar que la
mayora de las personas entren en el pas para trabajar o para buscar
trabajo. Ese extremo lo confirman las investigaciones del SAMP,
que revelan una multiplicidad de motivos para el movimiento transfronterizo: en trminos acumulativos, en un estudio sobre seis pases
de la SADC, menos del 25% de los inmigrantes que respondieron
al cuestionario dijeron haber cruzado la frontera para trabajar o para
buscar trabajo. Se observa no obstante una considerable variacin entre
los pases en el porcentaje de inmigrantes que indicaron que haban
emigrado por razones de trabajo: Mozambique (67%), Zimbabwe (29%),
Lesotho (25%), Namibia (13%) y Swazilandia (9%) (McDonald, 2000,
pg.232).
La migracin laboral masculina contratada para trabajar en las
minas (Sudfrica, Zambia, Zimbabwe) y en las explotaciones agrcolas
comerciales y plantaciones (Sudfrica, Zimbabwe, Swazilandia) es la
forma ms constante de migracin laboral legal transfronteriza en la
regin: esta migracin dio comienzo a finales del siglo XIX y ha continuado hasta el presente (Crush et al., 1992; Crush y James, 1995; Jeeves
y Crush, 1997). La migracin de mineros fue el sistema de contratacin
ms regulado, a cargo de una sola agencia, la Oficina de Empleo de
frica (TEBA).
En los aos 90, slo las minas de oro y platino de Sudfrica
seguan empleando a un gran nmero de migrantes nacionales y
extranjeros; otros sectores mineros de Sudfrica (como las minas de
carbn) y de otros pases de la regin (Zambia, Zimbabwe) haban
empezado a utilizar mano de obra local y/o estabilizada antes de los
aos 90 (Crush y James, 1995). No obstante, durante el decenio de
1990 la actividad de las minas sudafricanas cay en picado y hubo que
despedir a personal, creando considerables perturbaciones sociales y
un aumento de la pobreza en las zonas de suministro. Es interesante
observar que las minas sudafricanas despidieron a trabajadores locales

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

243

a un ritmo muy superior al de los trabajadores extranjeros. De resultas


de ello, la proporcin de trabajadores extranjeros aument del 40% a
finales de los aos 80 a casi el 60% en la actualidad (Crush y Peberdy,
2004, pg. 8). A da de hoy, los mozambiqueos representan el 25%
de la fuerza laboral en las minas, un 10% ms que hace una dcada
(Crush y Peberdy, 2004). Los despidos de mineros se han reflejado en
el descenso de las remesas, planteando graves problemas a las familias
que dependan de ellas. En respuesta a esta situacin, otros familiares
han empezado a emigrar.
Un tema que causa gran preocupacin a los gobiernos de la regin
es el crecimiento de la emigracin de mano de obra calificada de la
regin. A pesar de la mala calidad de los datos, no cabe duda de que
la fuga de cerebros de la regin de la SADC se ha acelerado desde
1990, en particular en Sudfrica, Malawi y Zimbabwe. En el interior
de los pases, las circunstancias econmicas y polticas se han conjurado
para crear una gran reserva de emigrantes potenciales. Nuevas oportunidades globales de empleo en muchos sectores han hecho reaccionar a
los trabajadores calificados. Sin embargo, no se conocen con seguridad
las cifras de este proceso. En el caso de Sudfrica, parece ser que las
estadsticas oficiales infraestiman las cifras en casi dos tercios (Brown
et al., 2000). Los estudios de otros pases de la regin muestran estadsticas inexistentes o gravemente atrasadas. En el vaco existente, los
medios de comunicacin publican con gran frecuencia cifras hipotticas
sobreestimadas.
Especialmente interesante es la intensa fuga de cerebros en el
plano intrarregional (circulacin de cerebros), y la emigracin de la
regin (McDonald y Crush, 2002). Algunos pases, como Zimbabwe,
salen perdiendo por ambos conceptos. Algunos pueden ganar lo que
otros pierden (Sudfrica, Botswana). Para la regin en general, la fuga
de cerebros en el interior de la SADC no significa una prdida neta,
pero puede causar tensiones entre los pases. De hecho, los pases que
son capaces de atraer a los migrantes calificados de otras partes de la
regin, como es el caso de Sudfrica, pueden mostrarse reacios a admitirlos porque no desean tener problemas con sus vecinos ni causrselos
(Mdladlose, 2004). El impacto de la fuga de cerebros se ve condicionado por las polticas regionales de migracin. Esto ha inducido
a la mayora de los pases de la regin a renunciar a las estrategias de
captacin de cerebros, en forma de polticas propicias a la inmigracin,
y a buscar calificaciones de sustitucin (Crush, 2002).

244

Migracin sin fronteras

La migracin por negocios y comercio

De los datos disponibles se desprende que la regin de frica Meridional se est integrando cada vez ms en las redes transnacionales,
continentales y regionales de comercio, tanto formales como informales.
El reingreso de Sudfrica en la SADC ha dado lugar a un importante aumento del nmero de viajes de negocios (DHA, 2004). Datos
sudafricanos muestran que en 2002 hubo ms de 450.000 visitas de
negocios en el pas. La mayora de estos visitantes (unos 300.000, o
el 65%) procedan del resto del continente (DHA, 2004). De modo
anlogo, el comercio transfronterizo informal o a pequea escala, que
se practica desde hace mucho tiempo en la regin, parece estar aumentando en volumen. Un estudio de la SAMP muestra que el comercio y
las compras (habitualmente para empresas) son motivos significativos
de los desplazamientos en la regin (McDonald, 2000). Una media
de 7% de los interrogados en la encuesta del SAMP respondieron
que el propsito de su ltima visita fue comprar o vender mercancas
(Lesotho, 3%; Mozambique, 2%; Namibia, 2%; Zimbabwe, 21%). Otro
11% dijeron que viajaban para hacer compras (Lesotho, 19%; Mozambique, 4%; Namibia, 1% y Zimbabwe, 21%) (McDonald, 2000, pg.
232). En ciertas fronteras, el comercio informal transfronterizo supera
probablemente a la circulacin de mercancas del sector formal. Los
intermediarios informales o los comerciantes transfronterizos a pequea
escala se cuentan entre los migrantes contemporneos ms emprendedores y enrgicos. Estos migrantes hacen frente a fuertes obstculos
burocrticos y de otro tipo, incluso en una regin que quiere alcanzar
el rgimen de libre comercio en 2008, y a menudo no se benefician del
entorno ms libre del comercio transfronterizo en la regin (Peberdy,
2004; Minde y Nakhumwa, 1997; Peberdy y Crush, 2000; Peberdy
y Crush, 1998; Peberdy y Rogerson, 2000; Peberdy, 2000a, 2000b).
Debido a las elevadas tarifas de los visados para viajes de negocios, la
mayora de estos comerciantes viajan con visados de visitante.
Independientemente de la importancia del comercio transfronterizo como estrategia de subsistencia para muchos hogares, y de su papel
en la creacin de empleo, sigue siendo necesario entender mejor este
proceso y, siempre que sea posible, facilitarlo mediante cambios en la
poltica de migracin y los regmenes aduaneros y fiscales. Ningn pas
de la regin ha previsto todava la concesin de un visado o permiso a
los comerciantes transfronterizos, aunque algunos puestos en frontera
ofrecen arreglos semiformales que permiten a los comerciantes cruzar

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

245

la frontera determinados das. Las reglamentaciones recientes de inmigracin (2005) de Sudfrica pueden facilitar el acceso de los pequeos
comerciantes transfronterizos de los pases vecinos (Botswana, Lesotho,
Mozambique, Namibia, Swazilandia y Zimbabwe), 2 como lo facilitar
tambin el nuevo Proyecto de Protocolo de la SADC sobre la Facilitacin de la Circulacin de Personas, si se ratifica.

Migrantes irregulares

El flujo de migrantes que atrae ms la atencin oficial y del pblico es la


migracin indocumentada, ilegal o no autorizada (Waller, 2006).
Lo primero que hay que tener en cuenta es que los cruces clandestinos
de la frontera en frica Meridional no son nada nuevo (Peberdy, 1998).
Y aunque el volumen ha aumentado sin duda en los dos ltimos decenios, no puede decirse que justifique el lenguaje a menudo inflamado
con que se describen estas corrientes. En tercer lugar, la migracin
indocumentada suele obedecer a circunstancias econmicas y a los regmenes migratorios que no aceptan los trabajadores semicalificados o no
calificados. Sectores importantes como empleadores de migrantes indocumentados son la agricultura comercial, la construccin y la industria
secundaria (Rogerson, 1999; Crush et al., 2000).
Por ltimo, en todos los pases la accin de la polica tiende a
centrarse en la identificacin y la deportacin de los infractores, con un
mnimo de garantas procesales. En trminos de volumen, Sudfrica
es sin duda el primer pas de la regin en este sentido, por cuanto ha
deportado a ms de un milln de personas desde 1990 (muchas de ellas
varias veces). Las deportaciones y el trato de los trabajadores indocumentados han causado tensiones subterrneas entre los pases de la
regin (por ejemplo, entre Botswana y Zimbabwe, o entre Sudfrica,
Zimbabwe y Mozambique). Las comisiones bilaterales han hecho poco
para detener el flujo de migrantes, o para cambiar la mentalidad de
exclusin y control.

La migracin forzosa y los refugiados

En lo relativo a la migracin forzosa, tanto Mozambique como, ms


tarde, Angola y la Repblica Democrtica del Congo (RDC) han visto
salir a un gran nmero de refugiados con destino a los pases vecinos y
2. Reglamento de la Ley de inmigracin (Ley N 13 de 2002) modificado por la
Ley de enmienda de la inmigracin (Ley N 8 de 2004).

246

Migracin sin fronteras

han presenciado un importante fenmeno de desplazamiento interno


(McGregor, 1998). En los aos 90, la mayora de los refugiados mozambiqueos en Malawi, Swazilandia y Zimbabwe regresaron a sus pases,
pero no sin considerables incertidumbres y dificultades. Sin embargo,
muchos de los refugiados (estimados en 350.000 personas) que huyeron
de la regin meridional de Mozambique a Sudfrica permanecieron en
este ltimo pas. Los refugiados angoleos son repatriados de Namibia,
Sudfrica y Zambia. Los refugiados que huan del genocidio en Rwanda
acabaron instalndose en la Repblica Unida de Tanzania y en la RDC.
En la actualidad, en toda la regin hay refugiados de la RDC, particularmente en Zambia.
En los aos 90 se registr un nuevo flujo regular de migrantes
forzosos, migrantes indocumentados y estudiantes en direccin al Sur.
En Sudfrica viven importantes comunidades francfonas procedentes
de pases africanos francfonos y de Nigeria (Morris, 1999; Morris y
Bouillon, 2001). Entre 1994 y 2004 se presentaron unas 186.000 solicitudes de asilo en Sudfrica, de las que se concedieron 28.000 (DHA,
2005). En 2002, los solicitantes de asilo procedan principalmente de
frica: Zaire/RDC (7.700), Angola (6.900), Somalia (5.900), Nigeria
(5.300), Senegal (4.500), Etiopa (3.200) y Burundi (2.000), y de Asia:
India (6.400), Pakistn (5.300) y Bangladesh (1.300) (ACNUR, 2004;
DHA, 2004). No obstante, Zambia es el principal pas receptor de
migrantes forzosos, con ms de 250.000 refugiados.
La SADC no puede ofrecer una respuesta regional coordinada al
desafo de los movimientos internos y externos de refugiados. Los pases
se ven obligados a asumir esta carga del mejor modo que pueden, con
el apoyo de organismos internacionales. Todos ellos, menos Botswana,
han firmado las principales convenciones sobre los refugiados, pero
pocos disponen de sistemas modernos o adecuados para determinar el
origen de los refugiados. Tampoco hay ningn mecanismo para resolver
las diferencias que pueden surgir cuando los pases de la SADC aceptan
refugiados de otros pases de la misma regin.

Actitudes regionales hacia la migracin


y los migrantes

La xenofobia y la hostilidad hacia los migrantes son actitudes comunes


en la regin, y en algunos pases, como por ejemplo Sudfrica, se han
producido ataques fsicos contra no nacionales. Un estudio de la SAMP
sugiere que los nacionales de Botswana, Namibia y Sudfrica son espe-

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

247

cialmente intolerantes con los no nacionales, y en particular los no


nacionales africanos (Crush y Pendleton, 2004; SAMP y SAHRC,
2001; Mattes et al., 1999). Estas actitudes se reflejan en los medios de
comunicacin y con frecuencia se asoman a las polticas oficiales o a
los discursos de los polticos (Danso y McDonald, 2000).
El estudio realizado por el SAMP en 2001-2002 acerca de las actitudes de las poblaciones urbanas de seis pases de la regin (Botswana,
Mozambique, Namibia, Sudfrica, Swazilandia y Zimbabwe) hace ver
que los ciudadanos de estos pases poseen una fuerte identidad nacional
y respetan las fronteras nacionales (Crush y Pendleton, 2004). Un
elemento preocupante en el contexto de este debate es que los nacionales
de esos pases no tienen una fuerte conciencia regional, ni distinguen
entre los migrantes de la regin y los del resto de frica y de Europa y
Amrica del Norte (Crush y Pendleton, 2004). (Aun as, hay que decir
que los mozambiqueos mostraron un sentido de la identidad regional
ms fuerte que el de los otros interrogados). La encuesta determin
que los nacionales de todos los pases subestimaban sistemticamente
el nmero de extranjeros en su pas y no crean que los migrantes no
nacionales fueran ms un problema que una oportunidad (Crush y
Pendleton, 2004). Las opiniones ms marcadas a este respecto eran
las de los sudafricanos y los namibios, seguidos de los nacionales de
Botswana.
Los altos niveles de xenofobia son preocupantes, y no slo por
la incomodidad que causan en las vidas de los migrantes. La xenofobia permite la exclusin de los no nacionales de servicios vitales a los
que tienen derecho (los servicios de salud y educacin, por ejemplo),
y margina y excluye a comunidades vulnerables, aumentando con ello
las desigualdades, incluso para los no nacionales que se encuentran en
el pas legalmente (Community Agency for Social Enquiry [CASE],
2003; Peberdy y Majodina, 2000). Adems, aunque el rgimen regulatorio parece proteger relativamente a los migrantes, los inmigrantes,
los refugiados y los solicitantes de asilo, la mayora de los gobiernos
(incluidos los de pases ms ricos como Sudfrica) carecen de los
recursos necesarios para hacer observar efectivamente la legislacin.
Por ltimo, la considerable hostilidad hacia los migrantes, junto con el
apoyo relativamente marcado a las polticas de exclusin, no contribuyen
a crear un clima que permita la introduccin de cambios legislativos que
reconozcan la larga historia de migracin en la regin, y el hecho de que
sta es desde hace tiempo un mercado regional de la mano de obra.

248

Migracin sin fronteras

Organizaciones regionales, integracin regional


y estrategias para la libre circulacin

La poltica migratoria se formula a varias escalas interrelacionadas, que


van desde la continental (UA/NEPAD) hasta los gobiernos locales,
pasando por los niveles regionales y nacionales. Pero, cmo hacer que
estos niveles de gobernanza se conecten entre s para desarrollar un
enfoque integrado de la elaboracin de polticas y la regulacin de la
migracin? A nivel continental, las actitudes hacia la migracin de la
NEPAD y la Unin Africana (UA) quizs constituyan un ejemplo de
lo que queremos decir. Ambas entidades citan la circulacin ms libre
de personas en el continente como un objetivo fundamental a largo
plazo. Y sin embargo, no presentan muchos anlisis sobre las razones
en que se basa esta posicin, ni sus impactos probables, ni tampoco
hay un debate sistemtico sobre los mecanismos institucionales que
permitiran alcanzar este objetivo.
El Artculo 4 del Tratado de Abuja de 1991, por el que se estableci la Comunidad Econmica Africana de la Organizacin de la
Unidad Africana (OUA, ahora UA) fij como objetivo la supresin
gradual de los obstculos a la libre circulacin de personas, mercancas, servicios y capitales y el derecho de residencia y establecimiento
(citado en Oucho y Crush, 2001, pg. 142). En virtud del Artculo 43
de este Tratado, los Estados Miembros se comprometieron a perseguir
este objetivo a los niveles bilateral o regional (ibd.). Estas aspiraciones
aparecen de nuevo en una decisin del Consejo de Ministros de la OUA
celebrado en Lusaka en 2001, segn la cual los Estados Miembros
deban trabajar en pro de la libre circulacin de las personas y reforzar
la cooperacin intrarregional e interregional en cuestiones relativas a
la migracin.3
Cuando la OUA se reconstituy en forma de UA, se tomaron
algunas medidas en relacin con este amplio objetivo. En 2004 se
present al Consejo Ejecutivo de la UA un proyecto de marco estratgico sobre la migracin (Unin Africana, 2004). Este proyecto de marco
es ms prudente que los anteriores tratados de la UA, aunque explora
el significado de la migracin y sus oportunidades para el desarrollo.
El documento seala la importancia de la migracin y su potencial
3. Consejo de Ministros de la Unin Africana, 74 periodo ordinario de sesiones,
Lusaka, Zambia, Decisin CM/Dec 613(LXX1V), citado en Unin Africana,
2004, pg. 5.

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

249

no explotado para el continente, alegando que los intentos de regular


y explotar este potencial requerirn un mayor dilogo a los niveles
subregional, regional y panafricano (pg. 2). Segn este mismo documento, el objetivo del marco consiste en alentar a los Estados Miembros a aplicar e integrar las cuestiones relativas a la migracin en sus
programas nacionales y regionales, elaborando polticas nacionales de
migracin como las indicadas en la decisin de Lusaka (pg. 7). En
lo esencial, el documento pide de nuevo a los Estados Miembros que
trabajen para implantar la libre circulacin de personas en el continente;
no obstante, aunque recomienda medidas respecto de determinadas
cuestiones, no ofrece orientaciones sobre el modo en que puede alcanzarse este objetivo ms amplio.
Los pases del frica subsahariana han establecido varios rganos
subregionales con miras a promover la integracin y la cooperacin
econmica y fomentar la armonizacin de las polticas y las leyes. El
primer pacto econmico fue concertado por los pases del frica Oriental
(Kenya, Uganda y la Repblica Unida de Tanzania): sin embargo,
este pacto dej de tener efectividad en 1977 y no se restableci hasta
1996. Algunos pases del Oeste y el Centro de frica constituyeron la
Comunidad Econmica del frica Occidental (CEAO) en 1973. Los
pases del frica Occidental se agruparon formando la Comunidad
Econmica de los Estados del frica Occidental (CEDEAO) en 1975
(Asante, 1986). El Tratado de Lagos, en virtud del cual se estableci
la CEDEAO, sealaba como objetivo a largo plazo la supresin de
los obstculos al comercio, al empleo y a la circulacin de la poblacin (Oucho y Crush, 2001, pg. 141; vase tambin el Captulo 8 del
presente volumen). En 1993, la CEDEAO reafirm su compromiso de
establecer la libre circulacin de personas, servicios y capitales (citado
en Hough, 2000, pg. 7).
Los Estados del frica Meridional pueden ser miembros de una
o ms de las tres organizaciones regionales, a saber, la Unin Aduanera
del frica Meridional (SACU), la Comunidad de Desarrollo del frica
Meridional (SADC) y el Mercado Comn para el frica Oriental y
Meridional (COMESA).
La organizacin del frica Meridional ms pequea, y de mayor
antigedad, es la Unin Aduanera del frica Meridional (SACU). La
SACU est integrada por Botswana, Lesotho, Namibia, Sudfrica y
Swazilandia; su mandato atae solamente al comercio entre esos pases
y la fijacin de aranceles comunes para las importaciones procedentes de

250

Migracin sin fronteras

pases no pertenecientes a la Unin. Sin embargo, como reflejo de las


relaciones histricas de los pases de la SACU, hasta 1963 se permita
la libre circulacin de personas entre Sudfrica y Botswana, Lesotho
y Swazilandia (cuando las personas entraban en Sudfrica se les aplicaban las restricciones raciales del apartheid que limitaban sus desplazamientos) (Peberdy, 1999, 1998). Tambin haba una relativa libertad de
movimientos entre Sudfrica y el frica Sudoccidental (ahora Namibia),
que era un territorio administrado por Sudfrica hasta que alcanz su
independencia en 1990.
La mayor organizacin regional contempornea que incluye
pases del frica Meridional es el Mercado Comn del frica Oriental
y Meridional (COMESA). COMESA se cre en 1993, como consecuencia del establecimiento en 1981 de la zona comercial preferencial
para Estados del frica Oriental y Meridional. Todos los pases de la
SADC, con excepcin de Sudfrica, son miembros de COMESA. Los
objetivos declarados de COMESA son alcanzar la libertad del comercio
y la libre circulacin de las personas en sus Estados Miembros (Oucho
y Crush, 2001, pg. 141). En 1999, COMESA estableci una zona de
libre comercio para garantizar la libre circulacin de bienes y servicios
producidos en la Comunidad y promover la eliminacin de aranceles y
barreras no arancelarias al comercio (Oucho y Crush, 2001, pg. 141).
Sin embargo, esta zona de libre comercio todava no ha entrado en
vigor. Otro objetivo de la organizacin es liberar los movimientos de
capital y las inversiones dentro de la Comunidad y establecer una unin
aduanera (con un arancel nico para las importaciones procedentes de
pases no pertenecientes a COMESA), as como una unin monetaria
y una moneda comn.
COMESA adopta una actitud relativamente positiva hacia el
concepto de la libre circulacin de personas entre los Estados Miembros, que propugna en su Tratado fundacional. En 2000, la organizacin declar que tena el propsito de permitir la adopcin de un
sistema comn de visados, incluido el derecho de establecimiento que
conduzca con el tiempo a la libre circulacin de las personas bona fide
(COMESA, 2000). No est claro cmo se alcanzar este objetivo, ni
tampoco se sabe qu progresos se estn registrando a este respecto, si
es que se registra alguno, aunque se ha fijado un plazo para la libre
circulacin de las personas y la unin monetaria, que es el ao 2025.
La nica organizacin que abarca a todos los pases del frica
Meridional es la Comunidad de Desarrollo del frica Meridional

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

251

(SADC).4 En 1979, varios pases del frica meridional, (excepto


Sudfrica) constituyeron la Conferencia de Coordinacin del Desa
rrollo del frica Meridional (SADCC). La finalidad de la SADCC
consista en reducir la dependencia de los Estados del frica Meridional
con respecto a la economa y la red de transportes de la Sudfrica del
apartheid. En 1999, la SADCC se convirti en la Comunidad para el
Desarrollo del frica Meridional (SADC), para incluir a Sudfrica.
Posteriormente, la Repblica Democrtica del Congo ingres en esta
organizacin. El Artculo 23 de la Declaracin del Tratado y el Protocolo de la SADC de 1992 (firmada en Windhoek) declara lo siguiente:
La SADC tratar de obtener la plena participacin de los pueblos de la
regin y las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el proceso
de integracin regional... [y] cooperar con los pueblos de la regin y
las ONG, y apoyar sus iniciativas, con miras a alcanzar los objetivos
de este Tratado en materia de cooperacin y promover relaciones ms
estrechas entre las comunidades, asociaciones y pueblos de la regin
(Mwaniki, 2003, pg. 3).
Desde el nivel continental de la Unin Africana al nivel regional
de la SADC, las organizaciones que agrupan a pases africanos parecen
haber aceptado por lo menos algunos de los principios del panafricanismo. Todos ellos parecen estar de acuerdo en que la va hacia el
desarrollo continental y regional, la cooperacin y la integracin pasa
por liberar la circulacin de personas, bienes y capitales. La mayora
de las organizaciones han contrado un compromiso, plasmado en
sus documentos fundacionales y desde luego desde los aos 90 de
perseguir estos objetivos, entre ellos la circulacin ms libre de las
personas. Se han logrado algunos progresos en la disminucin de los
obstculos al desplazamiento de mercancas. Sin embargo, en lo concerniente a la libre circulacin de las personas no parece haberse avanzado
mucho, aunque la elaboracin del proyecto de marco estratgico de la
Unin Africana sobre la migracin indica que la migracin ha pasado
a formar parte del programa de esta organizacin. Sin embargo, la
falta de progresos en la creacin de zonas de libre circulacin de las
personas puede reflejar el carcter politizado de los problemas de aplica4. Los pases de la SADC son los siguientes: Angola, Botswana, Lesotho, Malawi,
Maurcio, Mozambique, Namibia, Repblica Democrtica del Congo, Repblica
Unida de Tanzania, Sudfrica, Swazilandia, Zambia y Zimbabwe. Seychelles
est tramitando su retirada de la SADC.

252

Migracin sin fronteras

cin (Oucho y Crush, 2001; Mistry, 2000). Pasemos ahora a considerar


en ms detalle los intentos de la SADC para establecer una circulacin
ms libre de mercancas y personas.

La SADC y la libre circulacin de personas


y mercancas

Cuando la SADCC se reconstituy en forma de SADC en 1992,


elabor una serie de protocolos regionales que deban ratificar y aplicar
los Estados Miembros. Estos protocolos se inspiraban en el propsito
de perseguir los objetivos de la SADC para promover el desarrollo,
mediante la integracin y la cooperacin regionales. Los Estados
Miembros se renen peridicamente a nivel ministerial para promover
estos objetivos y fomentar el debate y el dilogo.
Se han logrado progresos en un cierto nmero de frentes, aunque
varios de los protocolos han provocado controversias y disensiones entre
los Estados Miembros. El Protocolo sobre Educacin y Formacin fue
ratificado sin ninguna discrepancia notable (Ramphele, 1999). Tambin
se ha avanzado algo en el proyecto Univisa, destinado a promover el
turismo en la regin. El sistema de visados, pensado para los nacionales
de Estados no pertenecientes a la SADC, permitir a los titulares el
acceso a ms de un pas de la regin. El establecimiento del Univisa
estuvo precedido por la creacin de parques nacionales transfronterizos,
cuando los pases acordaron que un parque poda situarse a ambos lados
de las fronteras nacionales.
Aunque el proceso fue muy discutido, la SADC ha conseguido
que se ratificase su Protocolo de Libre Comercio (Jenkins et al., 2000).
El Protocolo prev una reduccin gradual de los aranceles con el objeto
de crear una zona de libre comercio para 2008. Junto con la reduccin
de los aranceles, algunos pases han introducido acuerdos bilaterales que
contemplan reducciones arancelarias para promover el comercio. Los
debates suscitados por el Protocolo de Libre Comercio se concentraron
en el comercio a gran escala del sector formal. Sin embargo, como hemos
dicho ms arriba, una proporcin significativa del comercio en la regin
es obra de pequeos empresarios, llamados tambin comerciantes del
sector informal (Peberdy, 2004). Las actividades de esos comerciantes,
que viajan con sus mercancas (y por consiguiente tienen que adaptarse
a los regmenes migratorios, as como a los comerciales), no se consideraron en el Protocolo de Libre Comercio, ni tampoco se han tenido en
cuenta desde entonces en el proceso de reduccin de los aranceles.

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

253

Los intentos de la SADC de promover una circulacin ms libre


de los nacionales dentro de la regin han tropezado con muchos obstculos y slo en 2005 se lograron algunos progresos. El primer protocolo propuesto por la SADC, el Proyecto de Protocolo sobre la Libre
Circulacin de las personas, se complet en 1995. Este proyecto fue
resultado de un taller organizado en 1993 y una reunin del Consejo
de Ministros de la SADC, celebrada en 1994. El Proyecto de Protocolo
de Libre Circulacin se bas en una clara visin de una regin con
una historia compartida (donde haba libertad de circulacin antes de
la conquista colonial), y un futuro en el que el capital, las mercancas
y las personas podrn desplazarse libremente a travs de las fronteras
nacionales (Oucho y Crush, 2001, pg. 144). El Protocolo tena por
objeto la abolicin gradual de las barreras que obstaculizan el paso por
las fronteras nacionales de los pases miembros. Oucho y Crush (2001,
pgs. 144145) describieron las tres fases del proceso propuesto por el
Protocolo de Libre Circulacin:
1. Primera fase (dentro de los 12 meses siguientes a la firma del
Protocolo): podr pasarse sin visado de un Estado a otro para
efectuar visitas de un mximo de seis meses, a condicin de que
la persona est en posesin de documentos vlidos de viaje y entre
en el pas por un puesto fronterizo oficial.
2. Segunda fase (dentro de los tres aos siguientes a la firma del
Protocolo): todo ciudadano tendr derecho a residir en otro
Estado para ocupar un puesto de trabajo, y a entrar libremente
en otro Estado para buscar empleo.
3. Tercera fase (dentro de los cinco aos siguientes a la firma del
Protocolo): los Estados abolirn todas las restricciones a la
libertad de establecimiento (residencia permanente) en su territorio de ciudadanos de otros Estados Miembros.
El Protocolo de Libre Circulacin alarm tanto al Gobierno sudafricano que encarg un anlisis al Consejo de investigacin sobre ciencias
humanas de Sudfrica (HSRC, 1995). El informe del HSRC era muy
crtico y aconsejaba que se rechazara el Protocolo. Las objeciones del
informe del HSRC pueden agruparse en general en siete reas (HSRC,
1995; Oucho y Crush, 2001):
1. El informe afirmaba, incorrectamente, que nunca ha habido libre
circulacin de ninguna clase en la regin.

254

Migracin sin fronteras

2. El informe afirmaba que el Protocolo empeorara el ya grave


problema de desempleo en Sudfrica.
3. El informe sugera falsamente que dejara de utilizarse gradualmente la mano de obra extranjera en las minas, creando una
demanda de empleos por parte de los mineros extranjeros despedidos.
4. El informe sugera que se legitimara a los migrantes irregulares
que ya residan en Sudfrica (dando un nmero exagerado).
5. El informe sugera que la mayor libertad de circulacin de los
sudafricanos dara lugar a un aumento de la xenofobia y a ataques
contra personas de otros pases.
6. El informe sugera que la porosidad de las fronteras de la regin
permitira un aumento de la migracin irregular procedente
de pases no pertenecientes a la regin, particularmente en
Sudfrica.
7. Por ltimo, el informe llegaba a la conclusin de que Sudfrica
slo deba apoyar la libre circulacin de mercancas y capitales.
Las objeciones planteadas por el informe son problemticas. En primer
lugar, el informe ignora el hecho de que las fronteras de la regin
han sido siempre porosas y nunca han conseguido impedir la entrada
de quienes realmente deseasen cruzarlas y, por consiguiente, que los
migrantes irregulares siempre han podido moverse por la regin a
voluntad. Las preocupaciones expuestas en el informe acerca de la
migracin de trabajadores ignoran que la mano de obra de la regin
desempea desde hace tiempo un importante papel en la economa
de Sudfrica, y pasa por alto las indicaciones de que los migrantes y
los inmigrantes pueden crear trabajo, y no privar de l a la gente. Sus
afirmaciones acerca de la xenofobia son tambin problemticas, porque
sugieren que el nico modo de contrarrestar los sentimientos hostiles
hacia los extranjeros consiste en aceptarlos y restringir la entrada de
los no nacionales. Aunque sus afirmaciones sobre la circulacin de
mercancas y capitales podran ser positivas, el informe no reconoce
que una circulacin efectiva de mercancas y capitales puede requerir
el paso de personas por las fronteras.
El Ministro del Interior de Sudfrica apoy el anlisis con el
siguiente argumento:

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

255

Si Sudfrica abandona su poltica de control de la inmigracin y permite


la libre circulacin, dejar a sus ciudadanos en una situacin an ms
precaria que la actual, con consecuencias desastrosas para el programa de
reconstruccin y desarrollo y para el cumplimiento de nuestra promesa
de una vida mejor para todos (Buthelezi, citado en Oucho y Crush, 2001,
pg. 148).

Los ministros del Interior de la SADC se reunieron en 1996 para debatir


el Protocolo de Libre Circulacin. Sudfrica, Botswana y Namibia se
opusieron al Protocolo con argumentos similares a las objeciones del
informe del HSRC. El Departamento del Interior de Sudfrica, cuyos
asesores eran los autores del HSRC, decidi preparar un protocolo alternativo: el Proyecto de Protocolo sobre la Facilitacin de la Circulacin
de Personas, de ndole mucho ms restrictiva. En lo esencial, se trataba
de llegar solamente a la primera etapa del protocolo original: entrada
sin visado para los visitantes, con estancia breve. La secretara de la
SADC se neg a aceptar el proyecto sudafricano y, en cambio, revis
el Protocolo de Libre Circulacin y su propio Proyecto de Protocolo
sobre la Facilitacin de la Circulacin de Personas, que se complet en
1998, aunque ya haba empezado a distribuirse en 1997. Del proyecto
sudafricano nunca ms se supo.
El Protocolo sobre la Facilitacin de la Circulacin de Personas
de la SADC (Protocolo sobre la Facilitacin) era un intento de tener en
cuenta las preocupaciones de los Estados Miembros sin perder de vista
los objetivos y principios originales del Protocolo de Libre Circulacin.
El Protocolo de Facilitacin, a diferencia de su predecesor, omite prcticamente toda referencia a los derechos y pasa de una terminologa de
promocin a otra de facilitacin (Oucho y Crush, 2001, pg. 152).
Se trata de facilitar la entrada, la residencia y el establecimiento de los
migrantes regionales. Desaparece la promesa de crear un pasaporte de la
SADC y se reduce el periodo de entrada sin visado de seis a tres meses.
El Protocolo de Libre Circulacin, en su tercera fase, habra concedido el
derecho de residencia permanente a todo nacional de la SADC en otro
Estado de la SADC, en cualquier momento. El Protocolo de Facilitacin slo comprometa a los pases a conceder la residencia permanente
a los no nacionales que ya residiesen en el pas. Y, mientras que con
el protocolo original todos los pases de la regin se comprometan a
aceptar eventualmente la libertad de circulacin, con el nuevo protocolo
los Estados Miembros slo se comprometan a reducir gradualmente los
controles de la migracin entre los Estados Miembros.

256

Migracin sin fronteras

En general, aunque esta versin del Proyecto de Protocolo de la


SADC sobre la Facilitacin de la Circulacin de Personas era un documento ms progresista que el elaborado por Sudfrica, segua siendo
un modelo de migracin regional ms restrictivo que el previsto en el
Protocolo original de la SADC sobre la Libre Circulacin de Personas.
En algunos aspectos se tena en cuenta la historia compartida de la
migracin en la regin, pero al propio tiempo se procuraba dar cabida
a los temores de los pases objetantes.
La Secretara de la SADC present el nuevo proyecto de Protocolo al Consejo de ministros de la SADC celebrado en Maputo en enero
de 1998. El Consejo aplaz el debate para que los Estados Miembros
tuvieran tiempo de examinar el nuevo Protocolo. A continuacin, el
proyecto se debati en el Consejo de Ministros, que se reuni de nuevo
en septiembre de 1998. Sudfrica, Botswana y Namibia volvieron a
expresar sus preocupaciones, que eran de ndole similar a sus anteriores objeciones al Protocolo de Libre Circulacin. A estos pases les
preocupaba la posibilidad de que el Protocolo les comprometiera a un
proceso, con objetivos precisos y un calendario con el que no estaban
de acuerdo. Otra cuestin que preocupaba a los Estados Miembros
era la posibilidad de que el conflicto en curso en Angola y la Repblica Democrtica del Congo provocara desplazamientos masivos de
personas (Solomon, 2000).
Se pidi a los Estados Miembros que celebraran consultas internas
y presentaran un informe al Presidente del Consejo. Cinco aos despus,
a finales de 2003, la Secretara de la SADC tom disposiciones para
reanudar el debate sobre el Protocolo. El organismo de la SADC que
se ocupa de cuestiones de seguridad y defensa someti el Protocolo al
examen de los miembros a finales de 2004.
El debate sobre la seguridad y la defensa dio lugar a una nueva
redaccin del Protocolo sobre la Facilitacin de la Circulacin (vase
Williams y Carr, 2006). El proyecto final se present en el 25 Consejo
de Ministros de la SADC, celebrado en Botswana en agosto de 2005.
Seis pases firmaron el proyecto de protocolo. Antes de que el Protocolo
pueda ratificarse han de firmarlo otros tres pases. Los pases miembros debern, adems, someter el Protocolo a la tramitacin nacional.
Sudfrica, que tena un nuevo ministro del Interior, perteneciente al
Congreso Nacional Africano (en sustitucin del antiguo ministro del
Partido Inkatha de la Libertad, a raz de las elecciones de 2004) fue
uno de los signatarios: este pas parece haber adoptado una poltica

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

257

ms abierta, que responde mejor a sus compromisos con la SADC, la


UA y la NEPAD.
Aunque el prembulo del documento parece progresista (reconociendo que la plena participacin popular en el proceso de convertir
la regin en una comunidad slo es posible si los ciudadanos de la
comunidad gozan de la libertad de circulacin, a saber, la entrada
sin visado, la residencia y el establecimiento en los territorios de los
Estados Miembros), el Protocolo declara que adopta un enfoque
flexible (SADC, 2005). Pero este enfoque parece menos flexible que
el de anteriores proyectos, aunque sigue siendo gradual, con un marco
cronolgico que todava no se ha definido. En general, se afirma que
las medidas previstas en el Protocolo estarn sujetas a la legislacin
nacional, lo que parece ms prximo al anterior Proyecto de Protocolo
Sudafricano de finales de los aos 90.
El nuevo Proyecto de Protocolo, si se ratifica, tender a facilitar
y acelerar la circulacin de nacionales de la SADC que deseen visitar
otro Estado Miembro:
1. Se propugna la armonizacin de las leyes y reglamentos nacional
pertinentes, que han de promover los objetivos del Protocolo.
2. Se permite la entrada sin visado de visitantes por un periodo
mximo de 90 das al ao, pero con derecho a solicitar una
prolongacin. Los visitantes debern estar en posesin de documentos de viaje y medios de subsistencia suficientes, y entrar en
el pas por un puesto fronterizo oficial.
3. Se pide la adopcin de formularios uniformes de inmigracin
y la apertura de ventanillas especficas para los nacionales de la
SADC en los puntos de entrada, y que por lo menos un puesto
fronterizo est abierto 24 horas al da (SADC, 2005, Artculos
14-15).
No obstante, las disposiciones del Protocolo en materia de residencia
(residencia permanente) y establecimiento (entrada en el pas para
trabajar o abrir un negocio) son menos progresistas. El Protocolo declara
que la residencia y el establecimeinto seguirn estando sometidos a la
legislacin nacional, pero que las solicitudes se tramitarn sin excesiva
demora (Artculos 1620). El Protocolo contiene disposiciones relativas
a la expulsin de los nacionales de la SADC (Artculos 2225), segn las
cuales no se efectuarn expulsiones indiscriminadas en grupo (Artculo 24), y enuncia los principios que deben incorporarse a las legisla-

258

Migracin sin fronteras

ciones nacionales en lo tocante a la deportacin (que puede suspenderse


cuando estn en juego la seguridad nacional, el orden pblico o la
salud pblica). Algunas de estas disposiciones no estn vigentes, por
ejemplo en Sudfrica, como la que establece que las personas que van a
ser deportadas han de tener derecho a presentar un recurso a la autoridad
judicial, el derecho de apelacin, y han de disponer de tiempo suficiente
para resolver sus asuntos personales (Artculo 25).
Dirase que el nuevo proyecto de protocolo, si se ratifica, facilitara el desplazamiento de los visitantes y acelerara la tramitacin de
la entrada de los nacionales de la SADC por los puestos fronterizos,
y de las solicitudes de residencia permanente o temporal. Tambin
permitira armonizar la legislacin y los sistemas migratorios, lo que a
su vez quizs redundase en una mejor regulacin de la migracin. El
nuevo proyecto de protocolo acusa sus orgenes, ya que la responsabilidad de su ejecucin recaer en el comit de ministros encargados de
la seguridad pblica y cualquier otro comit establecido por el Comit
ministerial del rgano (SADC, 2005, Artculo 29). Adems se pide a
los Estados Miembros que proporcionen a sus nacionales documentos
de viaje mecanolegibles, y que lleven un registro de nacionales y no
nacionales (Artculos 9 y 12).
El Protocolo parece alentar a los miembros a concertar acuerdos
bilaterales entre s para facilitar el desplazamiento de las personas.
Algunos pases han empezado a hacerlo. Por ejemplo, en 2005, Mozambique y Sudfrica llegaron a un acuerdo para eliminar los visados de
viaje de sus nacionales, y Mozambique est tratando de concertar
acuerdos similares con Malawi, la Repblica Unida de Tanzania y
Zimbabwe. En Sudfrica, el reglamento de la Ley de Inmigracin de
2002, modificado por la Ley de Enmienda de la Ley de Inmigracin
de 2004, refleja tambin este enfoque ms positivo respecto de la regin
y el resto del continente. Un nuevo permiso para cruzar la frontera,
de seis meses de duracin, permitir la entrada mltiple en Sudfrica
para visitas breves de visitantes, hombres de negocios y comerciantes
en pequea escala procedentes de Botswana, Lesotho, Mozambique,
Namibia, Zimbabwe y Swazilandia. Adems, se han reducido algunas
de las tarifas de los permisos de estudio para solicitantes africanos.
No obstante, el proyecto de Protocolo sobre la Facilitacin de
la Circulacin no es ms que un proyecto. Hasta ahora no est claro
cunto tiempo se necesitar para obtener las tres firmas necesarias para
que el Protocolo entre en vigor. Tampoco se sabe cul ser el calen-

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

259

dario de aplicacin, una vez obtenidas estas tres firmas. Adems, un


reciente examen de la legislacin en materia de inmigracin, refugiados
y ciudadana de los Estados Miembros de la SADC hace pensar que se
mantiene la preeminencia de la legislacin nacional, que no reconoce
los antecedentes de fronteras libres en la regin ni los compromisos de
los Estados Miembros de la SADC con la cooperacin y la integracin
para el desarrollo (Klaaren y Rutinwa, 2003).

Conclusin

La UA, como su predecesora la UAO, se ha comprometido a preservar


las fronteras territoriales heredadas del reparto colonial de frica a
finales del siglo XIX. Cualquier otra cosa conducira inevitablemente
a un rpido aumento de las disputas territoriales y los conflictos entre
Estados. En el frica poscolonial, las disputas territoriales casi nunca
han pasado de ser pequeas escaramuzas, y la mayora de las nacionesEstado han aceptado estas fronteras y han tratado de llevar adelante los
proyectos de construccin nacional dentro de ellas, aunque con resultados dispares segn los pases o las regiones. Las guerras civiles han
sido mucho ms frecuentes en el frica poscolonial que los conflictos
entre Estados. Dejando aparte los casos de Mozambique, Angola y la
RDC, los estudios sobre la identidad nacional en el frica meridional
muestran que la gran mayora de sus ciudadanos se identifican en alto
grado con sus naciones-Estado y estn muy orgullosos de llamarse
ciudadanos de esos Estados.
El xito mismo de los proyectos de construccin nacional despus
de la independencia representa un importante obstculo a la creacin
de una fuerte conciencia regional. A pesar de las ms de dos dcadas de
cooperacin e integracin formal, los ciudadanos de los pases del frica
Meridional no se ven como miembros de una entidad regional ms
amplia en ningn sentido del trmino. Esto quiz no sera problemtico si todos los habitantes del frica meridional permaneciesen en
sus pases. Pero no lo hacen: son extremadamente mviles y cruzan
las fronteras por una serie de objetivos complejos, legales o no, prcticamente cuando lo desean. Pero, en vez de ser acogidos como miembros de la SADC, se les condena al ostracismo, se les margina y son
objeto de toda clase de insultos. Se les llama extranjeros, extraos,
makwerekwere, ladrones de empleos, consumidores de recursos, portadores de enfermedades y delincuentes. Muchos migrantes en Sudfrica
dicen que la situacin ahora es mucho peor que la de antes de 1994,

260

Migracin sin fronteras

por lo menos en la manera en que los trata el sudafricano de la calle.


Lo mismo ocurre en Botswana, donde los naturales de Zimbabwe son
denunciados, deportados o incluso apaleados regularmente por el mero
hecho de estar en el pas.
La libre circulacin en frica a travs de las viejas fronteras coloniales es un ideal fundacional de muchos bloques continentales y regionales. Los argumentos contemporneos en favor de la libre circulacin,
que tienen su origen en la ideologa panafricana, tienden ms bien a
recalcar los beneficios econmicos para los Estados receptores y los de
emigracin. Cuando la Secretara de la SADC examin el problema
a mediados de los aos 90, reconoci que una circulacin ms libre de
mercancas, capitales y personas era un elemento bsico de la integracin
y el desarrollo regionales. Se han conseguido progresos significativos en
la liberacin del movimiento de mercancas y capitales, pero tambin se
trataba de reconocer y legitimizar, de un modo muy real, el desplazamiento de las personas a travs de las fronteras de la regin, que llevaba
producindose desde haca dcadas. Lamentablemente, la Secretara
se apresur demasiado, presentando un acuerdo de tipo Schengen que
los crticos vieron como una amenaza fundamental para la soberana
nacional. Slo tres Estados se opusieron al acuerdo (lo que quizs es
sorprendente) pero todos ellos eran Estados receptores de emigrantes.
Las crticas de Sudfrica al Protocolo eran muy problemticas, pero no
es esto lo que importa. Estas crticas proporcionaron una justificacin
para el rechazo, basada en el inters propio: no haca falta nada ms.
Al no conseguir que otros Estados de la SADC adoptaran su posicin,
se elabor el Protocolo de Facilitacin de la SADC, mucho menos
amenazador, y se hizo de modo que tampoco prosperara.
La gente seguir cruzando las fronteras en nmero creciente
dentro de la SADC: esto es seguro. Ahora la SADC y sus Estados
Miembros (y, parece ser, la UA) han de decidir cmo debe plasmarse
en la prctica esta realidad, ponerla encima de la mesa y regularla
teniendo en cuenta los intereses de la cooperacin, la integracin y el
desarrollo regional. La mejor esperanza para los que creen que la libre
circulacin es el futuro de la regin es que se han acabado los diez aos
de enfrentamientos polticos dentro de Sudfrica sobre esta cuestin.
El final de la era Buthelezi y la aceptacin simultnea de frica por la
segunda presidencia Mbeki deben modificar inevitablemente la opinin
pblica con respecto al principio de una mayor libertad de circulacin
de las personas a ambos lados de la frontera. La firma del Proyecto de

Historia, realidad y negociacin de la libertad de circulacin en el frica meridional

261

Protocolo sobre la Facilitacin de la Circulacin de Personas por seis


Estados Miembros, entre ellos Sudfrica, es un paso positivo despus de
una dcada de inactividad, a pesar de lo limitado de sus disposiciones.
Queda por ver si estos pases sern capaces de superar los numerosos
obstculos que se oponen al logro de la visin de la Secretara de la
SADC (y de muchos de sus Estados Miembros). Adems, tampoco
est claro si las disposiciones an limitadas del Proyecto de Protocolo,
por bienvenidas que sean, respondern a la visin del Prembulo del
Protocolo Constitutivo de la Comunidad, con arreglo al cual los ciudadanos gozan de plena libertad de circulacin. Desde luego parece que,
durante algn tiempo, las mercancas podrn circular por la regin ms
libremente que las personas.

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Captulo 10

Migracin sin fronteras:


un largo camino por recorrer
en la regin asitica
Graziano Battistella

Las fronteras son importantes. Las fronteras definen territorios y la


nocin de territorialidad ha sido muy pertinente para la formacin de
las naciones-Estados. Pero hoy da vivimos en un mundo globalizado,
donde se est imponiendo una nueva percepcin generalizada de la
debilitacin masiva de la territorialidad (Lapid, 2001, pg. 9). Por
consiguiente, la funcin de las fronteras como barreras est perdiendo
importancia, en comparacin con su funcin como puentes (Albert y
Brock, 2001, pg. 36). A los migrantes se los ve como una de las fuerzas
que contribuyen a la comprensin de un mundo configurado por algo
ms que unos espacios territorializados.
En el pasado, los migrantes que se instalaban en un pas tendan
a formar comunidades minoritarias, lo que era una seal de enajenacin de la sociedad principal; en cambio, ahora existe la posibilidad de
formar comunidades transnacionales. Esta tendencia se ve facilitada por
los transportes cada vez ms seguros, rpidos y baratos, por la disponibilidad de bienes econmicos o culturales, como alimentos y medios de
comunicacin tnicos, y, sobre todo, por la comunicacin instantnea
y asequible. Al igual que la globalizacin, el transnacionalismo puede
convertirse fcilmente en un trmino gastado, tanto por su aplicacin a
cualquier comunidad de migrantes como por las excesivas implicaciones
que se le atribuyen. No obstante, este trmino apunta al debilitamiento
de la frontera como dispositivo del Estado para ejercer control y forjar
una identidad nacional.

268

Migracin sin fronteras

Aunque erosione la funcin de las fronteras, la migracin sigue


estando regulada por stas. En una poca caracterizada por la aguda
preocupacin que suscita la seguridad nacional, el control de las fronteras se considera indispensable para detener el peligro procedente del
exterior. As pues, poner freno a la entrada de los migrantes se ha
convertido en algo esencial para controlar la infiltracin. Un smbolo
reciente e impresionante de estas precauciones de la seguridad es la
decisin de los estadounidenses de construir un muro de 700 millas de
longitud a lo largo de su frontera meridional con Mxico, en virtud de
la Ley del Muro de Seguridad firmada por el Presidente George Bush
en octubre de 2006. Adems de la seguridad nacional, hay razones
econmicas que se oponen a la libre circulacin de las personas. Los
costos de la migracin parecen demasiados altos para permitir la libre
circulacin, sobre todo en los pases de destino. En cambio, un cierto
nmero de filsofos y economistas progresistas se han pronunciado en
favor de la hiptesis de una migracin sin fronteras, como el especialista
en ciencias polticas Mancur Olson, que escribe que los beneficios de
la migracin de los pases pobres a los pases ricos son tan extraordinarios que esta migracin no puede impedirse con ninguna medida
que sea aceptable para la sensibilidad de las democracias modernas
(1998, pg. 371).
Sobre la base de un examen de los anlisis de polticas, Massey
(1999) llega a la conclusin de que las polticas de los pases de destino
estn condicionadas por la salud macroeconmica, el volumen de los
flujos internacionales y las amplias corrientes ideolgicas. Por consiguiente, los pases desarrollados tendern a restringir la inmigracin
procedente de los pases en desarrollo precisamente en un momento
en el que esos pases consideran que promover la emigracin beneficia
sus intereses. Quin prevalecer? Aunque los recursos dedicados al
control de las fronteras han aumentado, es evidente que la inmigracin
contina, a pesar de los lmites impuestos por los pases de destino.
Adems, aunque los pases receptores tienen polticas oficiales para
combatir la migracin no autorizada, existe una cierta aceptacin tcita
de un nivel razonable de migracin no autorizada.
Ante estas fuerzas globales tan poderosas, cul ha de ser el
objetivo de una poltica correcta? Aumentar los controles fronterizos
para detener la inmigracin irregular? Reconocer la inviabilidad de
los controles fronterizos y aceptar la libre circulacin de las personas?
O bien reafirmar la tendencia actual a gestionar la migracin, que

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

269

incluye la aceptacin de un cierto nivel de migracin no autorizada?


En el presente captulo se examina el caso de la migracin en Asia.
La primera parte describe el origen y el desarrollo de la migracin en
Asia en los 30 ltimos aos y su divisin actual en cinco subsistemas.
A continuacin se describen los flujos de migracin irregular en esos
subsistemas, para dar una idea del limitado impacto de las polticas
migratorias contrarias al derecho a emigrar. En la siguiente seccin se
indican las bases en que se asienta este derecho y sus especificidades.
Esto conduce a un examen de la incorporacin y la ciudadana, como
proceso de desmantelamiento de fronteras externas y construccin
de fronteras internas, que se traducira en un esfuerzo en gran parte
cosmtico. El captulo llega a la conclusin de que no es probable que
en la regin asitica se aplique pronto el concepto de migracin sin
fronteras. Al propio tiempo, la insuficiencia de las polticas nacionales
para hacer frente a este problema es un hecho reconocido, por lo menos
indirectamente, en los dilogos regionales sobre la gestin de la migracin. En el largo camino hacia la libre circulacin de la mano de obra
a travs de fronteras abiertas, una etapa intermedia podra consistir en
la concertacin de acuerdos regionales para integrar ms estrechamente
los mercados del trabajo.

El desarrollo de la migracin en Asia

La actual migracin de mano de obra en Asia toma la forma de una


multitud de flujos migratorios que se desplazan en distintas direcciones.
Sin embargo, estos flujos no se desarrollaron simultneamente, sino
que aparecieron en respuesta a oportunidades econmicas y reglamentaciones de poltica. Tal vez podran identificarse tres fases concretas,
que caracterizan la difusin gradual de la migracin en la regin.

El comienzo: la migracin de la mano de obra


al Oriente Medio (aos 70)

El Oriente Medio empez a atraer a trabajadores migrantes de la regin


asitica a comienzos de los aos 70. El origen y el crecimiento de este
movimiento son bien conocidos (Amjad, 1989; Appleyard, 1999). El
proceso empez con los grandes proyectos infraestructurales en los
pases del Golfo, resultantes del aumento de sus ingresos procedentes
de la venta de petrleo, cuyos precios se haban disparado en el decenio
de 1970. La recesin econmica y la interrupcin de la migracin de
mano de obra al norte de Europa desvi la atencin de las empresas y

270

Migracin sin fronteras

los expertos tcnicos hacia el Oriente Medio, que hasta entonces haba
obtenido sus trabajadores migrantes de los pases rabes vecinos. Asia
apareci como una fuente de mano de obra, primero en India y Pakistn
y despus ms hacia el Oriente, en la Repblica de Corea, Tailandia
y Filipinas.
Esta primera fase, caracterizada por la migracin de unos pocos
pases del Asia Meridional y del Sureste Asitico en una misma direccin, lleg a su culminacin a comienzos de los aos 80, crendose
un sistema que despus se ha difundido a otras regiones. El sistema
presentaba tres caractersticas principales: la participacin del sector
privado en la gestin de la contratacin y la colocacin de los migrantes;
la captacin de migrantes con contratos breves (en su mayor parte de dos
aos), y las medidas encaminadas a evitar la migracin a largo plazo,
que exigan a los trabajadores migrantes que regresaran a su pas de
origen antes de renovar sus contratos, y no permitan la reunificacin de
las familias. Contrariamente a la experiencia de la migracin de mano
de obra en Europa, en la que los acuerdos entre gobiernos sirvieron para
regular los flujos de trabajadores, el sistema asitico lo puso en manos
del sector privado, y pronto se convirti en un negocio lucrativo. En los
diversos pases de origen apareci una multitud de agencias de contratacin, mientras que en los pases de destino la gestin de la mano de
obra corra a cargo de los patrocinadores, supuestamente en funcin de
las oportunidades reales de empleos disponibles.

La expansin de la migracin de la mano de obra:


la aparicin de nuevos pases de destino
en el Asia Oriental y el Sureste Asitico (aos 80)

El auge del empleo en el Oriente Medio lleg a su fin a mediados


de los aos 80, cuando se completaron la mayora de los proyectos
infraestructurales y el precio del petrleo disminuy a menos de 10
dlares de los EE UU por barril. La demanda de mano de obra cambi
rpidamente y los trabajadores mecnicos y de la construccin fueron
sustituidos por trabajadores del sector del mantenimiento y los servicios.
Como ya exista un sistema, a todas las partes interesadas les convena
mantenerlo en funcionamiento. Aparecieron otros pases como fuentes
de trabajadores migrantes para el Oriente Medio, en particular Bangladesh y Sri Lanka en el Asia Meridional, e Indonesia en el Sureste
Asitico. En cambio, la migracin procedente de la Repblica de Corea
y de Tailandia se agot, pero por motivos distintos. En el caso de la

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

271

epblica de Corea, aparecieron mejores oportunidades de desarrollo


R
en el pas de origen, mientras que en Tailandia un incidente poltico
puso fin a los flujos de mano de obra en direccin de Arabia Saudita.
El descenso de la migracin al Oriente Medio y las nuevas
oportunidades en otros pases encauzaron los flujos de la migracin en
direcciones distintas, en particular hacia los pases del Asia Oriental
y Sudoriental. El nivel y el tipo de los flujos migratorios se configuraron en funcin de la clase de control fronterizo aplicada por los
pases de destino. En el Asia Oriental, el principal pas de destino
tena que haber sido el Japn que, en los aos 80, se haba convertido
en la segunda economa del mundo. No obstante, el Japn se resisti a
importar mano de obra no calificada, prefiriendo promover el empleo de
mujeres, aumentar el contenido tecnolgico de sus procesos de produccin y empezar a deslocalizar industrias a pases de bajo costo laboral.
El Japn no eludi por completo la migracin de la mano de obra,
que se produjo en su mayor parte en forma de turistas que permanecan en el pas como trabajadores irregulares. Adems, se prepar un
cierto nmero de planes para compensar la escasez de mano de obra.
Como mercado del trabajo, el Japn se caracteriza por su demanda de
artistas de variedades (que proceden en su mayor parte de Filipinas).
Los artistas de variedades se consideran profesionales en el Japn y, por
consiguiente, pueden obtener visados para trabajar.
En el Sureste Asitico, Singapur y Malasia se convirtieron pronto
en importantes pases de destino. Los dos flujos de migracin a esos
pases fueron muy dispares, por las diferentes polticas migratorias
aplicadas. Singapur haba recibido a migrantes desde sus primeros
tiempos de pas independiente; primero fueron los migrantes de
Malasia, y despus los de pases cercanos como Bangladesh, Tailandia
y Filipinas. La gestin de la mano de obra extranjera tena por objeto
promover el crecimiento econmico, pero tambin evitar la dependencia
de migrantes no calificados. Los dos instrumentos para gestionar la
migracin eran un sistema de cupos (cada sector estaba autorizado
a incorporar un determinado porcentaje de trabajadores migrantes a
su mano de obra) y la imposicin de un gravamen a los empleadores
que contrataban a trabajadores extranjeros poco calificados. Lo que se
quera era impedir que los trabajadores locales fueran sustitudos por
trabajadores migrantes baratos y promover las mejoras tecnolgicas
(Wong, 1997). En 1986, Singapur sufri una recesin y se alent a
los empleadores a despedir a los trabajadores extranjeros. Cuando, en

272

Migracin sin fronteras

1997, se produjo una crisis en la regin, Singapur no despidi automticamente a los trabajadores extranjeros, sino que aplic una poltica de
mantenimiento de la competitividad.
Cuando Malasia se convirti en un pas de inmigracin no
dispona de un programa claro al respecto, y a los migrantes (procedentes en su mayor parte de Indonesia, pero tambin de Filipinas,
Tailandia y Bangladesh) se les contrataba con la finalidad principal de
obtener mano de obra para las plantaciones y los sectores de la construccin y los servicios. Desde el principio mismo de la operacin, el flujo
migratorio procedente de Indonesia se caracteriz por el nmero de
personas de este origen que entraban y permanecan en Malasia sin
autorizacin. Varios acuerdos con los pases de origen proporcionaron
a Malasia los instrumentos jurdicos necesarios para aumentar o disminuir su mano de obra extranjera, pero no la capacidad de controlar sus
fronteras.

Consolidacin: la migracin de mano de obra


en toda Asia (aos 90)

En los aos 90 se consolid la migracin de trabajadores mediante su


proyeccin a nuevos pases, el desarrollo de nuevos planes para la migracin de la mano de obra y la constante migracin, incluso en pocas
de crisis econmica. A comienzos de los aos 90 tres nuevos pases se
abrieron a la migracin, voluntariamente o a la fuerza. El primero fue
Taiwan, que adopt formalmente una poltica de migracin de la mano
de obra destinada a atraer a trabajadores para los grandes proyectos
infraestructurales. Unos aos antes haba empezado ya a registrarse una
cierta migracin, pero de forma irregular. Para evitar que la migracin
temporal de trabajadores se convirtiese en una instalacin de facto (como
haba ocurrido en Europa), Taiwan decidi limitar la duracin de los
contratos (primero a un ao, despus a dos, prolongados ms tarde a
tres aos y ms recientemente a un mximo de seis aos), sin dar a los
titulares de los contratos ninguna opcin de renovacin. Inicialmente
se decidi permitir la entrada de migrantes procedentes de cuatro pases
solamente (Indonesia, Malasia, Filipinas y Tailandia; Viet Nam se
agreg al grupo en 1998 y Mongolia en 2004), se limit el empleo de los
migrantes a ciertas industrias concretas y se decidi confiar la contratacin a un reducido grupo de agencias de colocacin, cuyas actividades
podan vigilarse para evitar las irregularidades. Sin embargo, pronto
aparecieron dificultades en la gestin de la migracin; las agencias de

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

273

colocacin empezaron a subcontratar sus licencias; los empleadores de


otros sectores consiguieron hacerse con la importacin de trabajadores
extranjeros, y los migrantes, insatisfechos con la limitacin temporal
de los contratos, volvan al pas con otro nombre. Enseguida apareci
una industria de agencias de colocacin que aument los costos de la
migracin para los migrantes (Tsay, 1995).
Mientras que Taiwan adoptaba formalmente una poltica de inmigracin, la Repblica de Corea trat de eludir el problema organizando
un plan de formacin similar al programa aplicado por el Japn. Con
arreglo a este plan, el pas tena que capacitar a trabajadores extranjeros
que a continuacin se emplearan en empresas mixtas con compaas
coreanas en el exterior. Sin embargo, las empresas mixtas no se constituyeron nunca, y los aprendices, inicialmente de los pases del Sureste
Asitico y despus tambin de los pases del Asia Meridional, pronto
se convirtieron en migrantes irregulares y encontraron trabajo en las
industrias pequeas y medianas que no tenan los recursos necesarios
para transferirse al extranjero (Park, 1995).
Tailandia tambin se vio inundada, casi por sorpresa, por una
ola de inmigrantes no autorizados. En este caso, esta migracin se
origin en su mayor parte en Myanmar, que comparte con Tailandia
una frontera larga y porosa, y en el proceso participaron funcionarios de
aduana que facilitaban la entrada y la colocacin de los migrantes en el
sector de la construccin, en las industrias pesqueras y en las empresas
arroceras. Adems de los inmigrantes birmanos (que representan ms
del 80% de los trabajadores extranjeros), tambin vinieron trabajadores
de los pases vecinos de Camboya y Laos, siguiendo rutas establecidas
cuando Tailandia era el primer pas de asilo para los refugiados que
huan de la crisis de Indochina.
Ejemplos de los planes aplicados por los pases de destino son los
que se idearon en el Japn, que todava se resiste a admitir migrantes
de bajas calificaciones. Aunque los aos 90 fueron un periodo de crisis
econmica para este pas, esto no impidi que los emigrantes trataran de
encontrar un resquicio en el mercado del trabajo japons. Para responder
a la demanda de mano de obra extranjera, el Japn adopt primero
un sistema de formacin, haciendo venir a alumnos de los pases en
desarrollo que seguan un curso de formacin de un ao, seguido por
un periodo de empleo (inicialmente un ao; ms recientemente se ha
prolongado a dos aos). Pero este sistema no atrajo a un gran nmero
de trabajadores (menos de 50.000 entradas al ao). Ms importante

274

Migracin sin fronteras

fue el nmero de trabajadores extranjeros admitidos por su ascendencia


japonesa, principalmente del Brasil y algunos tambin del Per; estos
trabajadores fueron autorizados a viajar con sus familias y se les permiti
trabajar durante tres aos (Tsuzuki, 2000). El plan Nikkeijin es un
ejemplo elocuente del importante papel que desempean los factores
no econmicos en las polticas migratorias; tambin es un ejemplo de
un pas que se abre a la migracin de la mano de obra, sin admitirla.
En los aos 90 se produjeron dos grandes crisis. La primera fue
la guerra del Golfo en 1991, que provoc la repatriacin repentina
de un milln y medio de migrantes. No obstante, cuando acab la
crisis el nmero de migrantes en los pases del Golfo incluso aument,
alcanzando nuevos mximos en 1995. La guerra tuvo un impacto ms
duradero en los yemenes y los palestinos, que fueron expulsados por
Arabia Saudita porque sus gobiernos se declararon en favor del Iraq. La
segunda crisis asitica, primero financiera y despus econmica, empez
en Tailandia y continu en la Repblica de Corea y Malasia, para
acabar afectando a toda la regin. Malasia y Tailandia efectuaron repatriaciones masivas de migrantes, mientras que la Repblica de Corea
promovi las salidas voluntarias. No obstante, muy pocos se fueron
voluntariamente de los pases afectados por la crisis, ya que la situacin
en los pases de origen no era ms favorable y los trabajadores locales
no estaban muy dispuestos a aceptar los empleos de los migrantes. Esto
condicion el retorno de los trabajadores extranjeros repatriados y la
reconsideracin de las polticas de repatriacin (Battistella y Asis, 1999).
La leccin de los aos 90 es que, una vez que los flujos migratorios se
ponen en movimiento, es difcil invertir su rumbo. La migracin tiende
a desempear una funcin estructural, de manera que el control de las
fronteras ha de ajustarse a ella.

La migracin en Asia en el nuevo siglo

El desarrollo de la migracin en Asia ha llevado a un entendimiento:


los migrantes estn aqu para quedarse. Esto se refiere no slo a la
dependencia de los trabajadores migrantes en los pases de destino,
particularmente en pases con una elevada proporcin de migrantes en
la fuerza laboral, como Singapur (28%) y Malasia (16%), o en sectores
con una alta concentracin de migrantes (como la construccin, las
industrias pesqueras o los empleados del hogar) sino tambin a la
dependencia de los pases de origen con respecto a la migracin de la
mano de obra como vlvula de seguridad (o como parte de sus estra-

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

275

tegias de desarrollo). En el momento presente, treinta aos despus de


iniciarse las migraciones de mano de obra, la dinmica y las rutas de
la migracin estn bastante bien delimitadas.
La situacin actual puede resumirse agrupando los flujos migratorios en cinco subsistemas de migracin.
1. El subsistema del Consejo de Cooperacin del Golfo (CCG).
Este es el subsistema ms antiguo. Necesita en gran medida la
mano de obra extranjera, porque estas economas dependientes
del petrleo no tienen bastantes trabajadores capacitados para
atender las necesidades del sector privado. La poblacin extranjera en los pases del CCG aument de 8,6 millones en 1990
a 12,8 millones en 2005, lo que representa un incremento del
48,5% (Naciones Unidas, 2006a). El principal pas del sistema
sigue siendo Arabia Saudita, donde en 2005 vivan 6,4 millones
de migrantes, que equivalan al 25,9% de la poblacin total.
Esta proporcin alcanza el 62,1% en Kowait y el 71,4% en los
Emiratos rabes Unidos. Los pases del CCG se han comprometido a aumentar el empleo de su mano de obra local y reducir la
presencia de trabajadores extranjeros (Naciones Unidas, 2006b).
A pesar de ello, estos esfuerzos, adems de los repetidos intentos
de reducir la migracin irregular, no han resultado muy eficaces.
Los pases del CCG, en particular Arabia Saudita, son el destino
principal (casi el nico) de los migrantes procedentes del Asia
Meridional. Unos tres millones de indios viven y trabajan en el
Oriente Medio (Srivastava y Sasikumar, 2003).
2. El sistema del subcontinente indio. Aunque tradicionalmente
se la ha considerado una regin de emigracin alrededor de 1,5
millones de nacionales de Sri Lanka trabajan en el extranjero, y
en 2003 Bangladesh modific sus reglamentos para permitir que
mujeres de ms de 35 aos de edad fueran a trabajar al extranjero
como personal domstico (Migration News, octubre de 2005)
tambin constituye un destino para migrantes de dentro de la
regin. En la India, en particular, hay migrantes procedentes de
Nepal, aunque las estimaciones de su nmero varan de 250.000
a tres millones (Prasad, 2000). Muchos migrantes de Bangladesh
van a la India, y en particular al Estado de Assam (Srivastava
y Sasikumar, 2003). Adems, la India abre sus hospitales a los
extranjeros que necesitan tratamiento mdico. Los costos de los
servicios de salud en la India son un 80% inferiores a los de los

276

Migracin sin fronteras

Estados Unidos, y en 2005 haba 150.000 pacientes extranjeros


en tratamiento en los hospitales indios (Migration News, octubre
de 2006). En Pakistn hay 3,5 millones de residentes nacidos en
el extranjero (Naciones Unidas, 2006b), en particular de Bangladesh y Myanmar, as como refugiados de Afganistn, que en
junio de 2006 totalizaban la cifra de 1,08 millones de personas
(ACNUR, 2006).
3. El sistema indochino. Ese sistema tiene tres focos de concentracin. El primero es Singapur, donde hay 1,8 millones de
extranjeros y por lo menos 600.000 trabajadores migrantes, de
los cuales 160.000 son trabajadores del hogar, en su mayor parte
procedentes de Indonesia y Filipinas (Migration News, octubre de
2006). El segundo foco de migrantes es Malasia, donde hay una
mezcla de migrantes regulares e irregulares, tanto en la pennsula
como en Sabah. Segn fuentes gubernamentales, en julio de 2006
haba 1.823.431 trabajadores extranjeros de 22 pases empleados
en Malasia, particularmente en las industrias manufactureras,
en la construccin, en los servicios y en las plantaciones. Los
cinco principales pases de origen eran Indonesia, con 1.172.990
trabajadores; Nepal, con 199.962; India, con 130.768; Viet Nam,
con 96.892; y Bangladesh, con 64.156 (Asian Migration News, 15
de septiembre de 2006). El tercer foco migratorio es Tailandia,
donde viven unos dos millones de trabajadores extranjeros, en su
mayor parte procedentes de Myanmar, Camboya y Laos (Migration News, abril de 2006). En este sistema, los principales pases
de origen son Indonesia, que tiene 3,5 millones de trabajadores
viviendo en el extranjero, cuyas remesas se espera alcancen la
cifra de 3.300 millones de dlares de los EEUU a finales de 2006
(Asian Migration News, 15 de julio de 2006), y Filipinas, que en
2005 envi a 733.970 trabajadores por va terrestre (en su mayor
parte al Oriente Medio y Asia) y 247.707 por va martima, y
recibi 10.600 millones de dlares de remesas (POEA, 2006).
Un recin llegado es Viet Nam, que en 2005 envi a 70.600
emigrantes al extranjero, de los cuales 25.000 fueron a Malasia,
23.000 a Taiwan y 12.000 a la Repblica de Corea (Migration
News, abril de 2006).
4. El sistema Hong KongTaiwan. En ese sistema hay dos destinos
distintos. Hong Kong es el principal destino para los trabajadores del hogar (ms de 250.000): tres cuartas partes de ellos

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

277

proceden de Filipinas. En cambio, Taiwan aplica una poltica de


inmigracin de mano de obra en varios sectores distintos, y los
migrantes proceden principalmente de Tailandia (98.322), Indonesia (49.094), Filipinas (95.703) y Viet Nam (84.185), con unos
pocos procedentes de Malasia y Mongolia; a finales de 2005 el
total de migrantes se cifraba en 327.396 personas (CLA, 2006).
En los ltimos aos, pequeas empresas que recurren a mano de
obra extranjera, menos costosa, han deslocalizado sus procesos
de produccin a la China continental.
5. El sistema del Asia del Nordeste. En este sistema, los principales
destinos son el Japn y la Repblica de Corea. A finales de 2004
vivan en Japn 1,97 millones de extranjeros, de los cuales el principal grupo estaba constituido por coreanos (607.000), seguido
por chinos (488.000), brasileos (287.000) y filipinos (199.000)
(Kashiwazaki y Akaha, 2006). La orientacin poltica general
sigue siendo la de no permitir la inmigracin de trabajadores no
calificados. El Japn tiene un visado para artistas de variedades
profesionales (en 2004 se concedieron 134.879 visados de este
tipo), con el cual muchas mujeres de Filipinas, China y Tailandia
entran en el pas para trabajar, particularmente en los clubes
nocturnos. No obstante, el endurecimiento de las condiciones de
entrada en 2005, despus de que el Departamento de Estado de
los Estados Unidos mencionase al Japn como pas que no haca lo
suficiente para luchar contra el trfico de migrantes, ha reducido
drsticamente el nmero de entradas anuales. La Repblica de
Corea, despus de muchos aos de intentos fallidos, ha aprobado
un programa formal de migracin de la mano de obra que entr
en vigor en septiembre de 2004. Se esperaba que esta medida
redujese los hasta entonces altos niveles de migracin no autorizada. El sistema de formacin (que fue el origen de la mayor parte
de la inmigracin irregular en el pas) permaneci en vigor hasta
finales de 2006. En junio de 2006, la cifra estimada de 346.000
extranjeros inclua 189.000 migrantes no autorizados (Migration News, octubre de 2006). La Repblica Popular de China,
donde la migracin interna masiva ha constituido una importante cuestin poltica (en los ltimos aos unos 120 millones de
personas se han trasladado de las zonas rurales a la costa), es un
caso aparte. Desde el periodo de la reforma, las autoridades han
ido adoptando gradualmente medidas que pasaron de prohibir la

278

Migracin sin fronteras

migracin (19791983), a permitirla (19841988), a restringirla


de nuevo (19891998), a regularla (19992000) y, por ltimo, a
alentarla (Ping y Pieke, 2003). Adems, China participa progresivamente en el mercado internacional del trabajo.
Considerada desde la perspectiva de los principales pases de origen
de la regin, la migracin ha aumentado constantemente, y en los aos
90 se duplic prcticamente. Arabia Saudita, y el Oriente Medio en
general, son los principales destinos de los migrantes del Asia Meridional. Malasia es el destino principal para los trabajadores de Bangladesh; Singapur lo es para los indios, y Lbano para los nativos de Sri
Lanka. Entre los pases del Sureste Asitico, Arabia Saudita es el principal destino para los indonesios y para los filipinos. Los otros grandes
destinos para los indonesios son pases no pertenecientes al Oriente
Medio, y en particular Malasia. Entre los destinos para los migrantes
filipinos ocupan un lugar destacado Hong Kong (trabajadores del hogar)
y el Japn (artistas de variedades). Taiwan es, con creces, el destino
principal de los emigrantes tailandeses, mientras que Malasia y Taiwan
lo son para los emigrantes vietnamitas (Organizacin Internacional
para las Migraciones [OIM], 2003).

La migracin irregular en Asia

En sus orgenes y su expansin, la migracin asitica ha discurrido por


canales no autorizados. En ocasiones los canales no autorizados eran
los nicos disponibles, especialmente en pases donde no se aplicaban
polticas oficiales en materia de migracin. Despus estos canales se
mantuvieron, al tiempo que aparecan otros facilitados por las distintas
partes interesadas. Como en otras regiones del mundo, la migracin
irregular en Asia es ante todo una respuesta a la insuficiente gestin de
este fenmeno (Battistella y Asis, 2003); pero tambin es un sntoma
de incoherencias ms profundas en el ordenamiento mundial, que en
ltimo trmino ponen en entredicho la restriccin de la libertad de
movimientos a travs de las fronteras.
Un breve examen de la dinmica de la migracin irregular en los
diversos sistemas hace ver que, si bien hay elementos especficos en el
modo en que el fenmeno surge y opera en cada subsistema, tambin
hay similitudes significativas. Adems, este examen hace ver la razn
de que la migracin irregular no deba estudiarse aisladamente, sino
junto con la migracin regular. Por ello es necesario adoptar polticas

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

279

globales para llegar a una comprensin comn de los movimientos de


la mano de obra a travs de las fronteras.

Irregularidad sistemtica y peridica

En los pases del Golfo los migrantes irregulares son un problema que
las autoridades deben abordar peridicamente. Independientemente
de los diversos programas de registro, los migrantes irregulares siguen
entrando en los pases gracias a dos mecanismos. Uno es el khafeel, o
sistema de patrocinio, que permite que algunos nacionales controlen
la importacin de mano de obra mediante la expedicin de visados
en bloque. El nico objetivo de los khafeels es hacer entrar en el pas a
migrantes a los que espera un trabajo. Sin embargo, los patrocinadores
contratan a ms trabajadores de los que necesitan para cubrir los puestos
vacantes, a fin de aumentar sus ingresos (derivados de las tarifas que han
de pagar los migrantes), a menudo colocndolos, tambin previo pago
de una tarifa, con otros agentes laborales. Sin saberlo, los migrantes se
encuentran de esta manera en una situacin irregular. El otro mecanismo es el peregrinaje anual a la Meca, concluido el cual miles de
personas permanecen en Arabia Saudita como migrantes irregulares.
Las medidas para corregir estas irregularidades no han tenido xito y
los programas de registro que condonan las sanciones para quienes
se presentan a las autoridades y son repatriados slo son remedios
temporales.

La irregularidad creada por el legado colonial

Los migrantes irregulares en el Pakistn son consecuencia, en su mayor


parte, de los flujos de los aos 70 y 80, que siguieron a la creacin de
Bangladesh. A diferencia de los flujos migratorios de los aos 50 y 60,
que haban contado con el apoyo del gobierno, estos otros migrantes
eran trabajadores pobres que se instalaban en las principales ciudades.
No se dispone de cifras fiables respecto del nmero de inmigrantes irregulares en Pakistn, y las estimaciones varan de uno a tres millones de
personas; la mayora son bengales, pero tambin hay algunos birmanos
(Gazdar, 2003). Los migrantes irregulares en la India, particularmente
en el estado de Assam, proceden tambin en gran parte de Bangladesh.
Esta cuestin ha suscitado debates, hasta el punto de que se ha levantado un muro de separacin entre los dos Estados. Los flujos migratorios irregulares incluyen la trata de seres humanos, particularmente de
mujeres, para trabajar en los lupanares indios.

280

Migracin sin fronteras

La irregularidad como una prolongacin


del cruce de fronteras

El Sureste Asitico es una regin con diversos focos de migracin. La


migracin irregular adopta formas distintas en los diferentes subsistemas. No obstante, el medio ms frecuente de entrar en el pas es
cruzando la frontera. Tailandia y Malasia son dos pases con gran
nmero de migrantes irregulares. Ambos comparten largas fronteras
con sus vecinos: Tailandia con Myanmar y Malasia con Indonesia.
Adems, las similitudes tnicas, culturales y religiosas entre Indonesia
y Malasia hacen que la insercin y la permanencia de los migrantes
irregulares sea relativamente fcil. Una tradicin similar de cruzar la
frontera, que persiste hasta hoy da, es la existente entre los filipinos
del archipilago de Sulu y Sabah en Malasia (Battistella y Asis, 2003).
Para poner freno a la migracin irregular procedente de Tailandia, el
Gobierno de Malasia ha construido un muro a lo largo de una parte de
la frontera. Este paso lo utilizan tambin los migrantes irregulares de
Bangladesh, algunos de los cuales se quedan atascados en Tailandia.

La irregularidad anterior a la integracin

En el caso de Hong Kong y Taiwan, la migracin irregular procede en


su mayor parte de la China continental. A pesar de la estricta poltica
de restriccin de la entrada de chinos, bastantes continentales consiguen entrar en el pas, encuentran trabajo y se instalan. Los migrantes
cruzan fronteras que un da desaparecern, cuando Hong Kong pase
a formar parte de la China unificada. En el caso de Taiwan, es difcil
predecir cmo evolucionarn las relaciones con China. Es posible que
la migracin irregular disminuya porque, con el desarrollo de la China
continental, incluso la afluencia de migrantes regulares va en descenso.
Tanto en Hong Kong como en Taiwan hay otros casos de migracin
irregular de personas procedentes de pases de la regin, que permanecen en el pas cuando su visado ha vencido o entran con documentos
falsificados.

Irregularidad tolerada

En el Asia Oriental, la migracin irregular se compone principalmente


de migrantes que entraron en el pas regularmente pero permanecieron
en l cuando sus permisos haban vencido y que se dedican a una actividad remunerada sin contar con la autorizacin pertinente. Mientras que la Repblica de Corea espera que esta cuestin se resuelva

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

281

cuando termine su sistema de aprendices, en 2007, el Japn todava


se resiste a adoptar polticas de inmigracin de mano de obra. Cada
ao el nmero de migrantes irregulares detenidos en el Japn va en
aumento. El Ministerio de Justicia estim que a comienzos de 2005
haba 240.000 migrantes irregulares en el pas: la mayora de ellos
eran personas que haban permanecido en el pas cuando su visado
haba caducado (207.000), ms unas 30.000 personas que entraron
clandestinamente en embarcaciones. Aunque las autoridades japonesas
poseen informacin detallada sobre los inmigrantes irregulares, no han
respondido con medidas severas de represin o campaas de repatriacin. Esto hace pensar que el Japn aborda esta cuestin con un criterio
pragmtico y permite tcitamente que un cierto nmero de inmigrantes
irregulares permanezcan en el pas. Otra migracin que debe tenerse en
cuenta es la de chinos hacia el lejano oriente ruso. Aunque las elevadas
estimaciones iniciales se han reducido a unos 200.000 inmigrantes, que
van en busca de las oportunidades creadas por el descenso demogrfico de la regin (Akaha, 2004), persiste una presencia considerable de
poblacin extranjera, que no da pie a grandes protestas.
Un examen conciso de la migracin irregular en los diversos
subsistemas de Asia, sobre la base de los modos especficos de entrada
y los medios utilizados para permanecer en el pas receptor, revela
profundas similitudes en sus causas y su dinmica. Entre ellas cabe
mencionar las siguientes:
1. Los canales de migracin legales prosperan paralelamente a los
irregulares. Muchas veces no hay grandes diferencias entre los
migrantes regulares y los irregulares. Esto ilustra el hecho de que
la irregularidad no depende del carcter de los migrantes, sino
de las polticas o las prcticas que determinan las posibilidades y
las limitaciones de la migracin legal.
2. El modo en que se produce la migracin irregular depende en
alto grado de circunstancias externas. Es ms probable que se
produzca una migracin irregular cuando dos pases comparten
una frontera terrestre.
3. Adems de la geografa, la historia desempea un importante
papel en la migracin irregular. Las medidas administrativas que
no tienen suficientemente en cuenta las tradiciones histricas
estn condenadas al fracaso.
4. Tanto si se origina en una entrada en el pas sin documentos,
como en el incumplimiento de los plazos del visado, la migra-

282

Migracin sin fronteras

cin irregular implica en todos los casos una actividad laboral


sin permiso. El imn definitivo, y la razn ms convincente para
practicar la migracin irregular, es la disponibilidad de empleos y
de empleadores deseosos de contratar a migrantes sin los permisos
requeridos. As pues, en ltimo trmino se trata de una falta
de coherencia entre las polticas econmicas y las polticas de
migracin.
5. Para acceder a los canales regulares o irregulares, los migrantes
potenciales necesitan informacin. Las investigaciones realizadas
indican que los migrantes recurren ms a los canales no oficiales
(redes sociales) que a los oficiales (Battistella y Asis, 2003).
6. Las agencias de contratacin son actores principales en la migracin irregular. El dilema de los responsables de las polticas es que
han de controlar las irregularidades cometidas por los agentes,
siendo as que todo el sistema los utiliza con suma frecuencia.
7. Independientemente de las principales responsabilidades de los
diferentes actores (contratistas, redes sociales, familiares, otros
intermediarios y los propios migrantes), parece evidente que la
migracin regular requiere la complicidad de ms de un actor, y
a menudo de funcionarios pblicos. Es difcil vigilar a las fuerzas
del orden, por la intrincada red de intereses, complicidades y
extorsiones existente.
8. La regularidad est correlacionada con la apertura y la facilidad
del proceso migratorio.
Las polticas contra la migracin irregular operan normalmente sobre
todos los actores que intervienen en el proceso: sin embargo, difieren
mucho entre s segn se trate de un pas de destino o de origen. En los
pases de destino, el primer objetivo de las fuerzas del orden pblico
son siempre los propios migrantes. Las medidas de control prevn el
castigo de los traficantes de personas, los empleadores e incluso los
ciudadanos que alojan a migrantes irregulares. No cabe duda de que
estas medidas tienen un efecto disuasivo: sin embargo, no bastan para
detener la migracin irregular, porque las causas ltimas de estos movimientos son ms poderosas que las medidas de control. Las polticas
para combatir la migracin irregular en los pases de origen, en cambio,
no van dirigidas contra los migrantes sino ms bien contra los contratistas y los intermediarios, aunque su eficacia es limitada. Las fronteras

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

283

no significan lo mismo vistas de un lado o del otro, y la importancia de


cruzarlas irregularmente cambia con la perspectiva.
La baja efectividad de las polticas migratorias, que se refleja
en la extendida migracin irregular y la ineficacia de las medidas de
control, denota la existencia de filosofas contrapuestas. En ocasiones, el
celo con que se aplican estas medidas tiene consecuencias trgicas para
los migrantes. La migracin se sigue practicando por las ventajas que
reporta para los participantes: empleadores, pases de destino, pases de
origen, contratistas y migrantes. Idealmente podramos encontrarnos
en una situacin en la que todos saldran ganando. Sin embargo, la
migracin no est desprovista de costos, y los intereses de los participantes no siempre coinciden. Se arbitran polticas que benefician al
mximo los intereses de los gestores, por lo general los pases de destino
y sus poblaciones (empleadores y ciudadanos). Cuando estas polticas
chocan contra los intereses de los contratistas, los migrantes o incluso
los empleadores, aparece la migracin irregular.
Podra considerarse que la migracin irregular es un comportamiento contrario a una reglamentacin justa; o bien un comportamiento que es demasiado costoso de controlar (en trminos econmicos
o cvicos), y requiere un cambio de los reglamentos; o simplemente
una afirmacin prctica, y a menudo costosa, del derecho a emigrar.
La primera idea es la ms aceptada, y las naciones siguen ideando
nuevos medios de detener la migracin irregular, pero con poco xito
y sin tener en cuenta los argumentos de algunos economistas sobre la
ineficacia del cierre de las fronteras para la libre circulacin de mano
de obra (Iregui, 2005). En la seccin siguiente se examina el debate
sobre el derecho a emigrar.

Fronteras abiertas, el derecho a emigrar

El derecho internacional no reconoce un derecho a la migracin. La


Declaracin Universal de Derechos Humanos (Artculo 13-2) y otros
pactos y convenciones afirman el derecho a salir del propio pas y a
regresar a l.1 Este derecho no es absoluto. El Pacto de Derechos Civiles
1. Los instrumentos de las Naciones Unidas son el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (Artculo 12); la Convencin Internacional para
la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (Artculo 5);
la Convencin sobre los Derechos del Nio (Artculo 102); y la Convencin
Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares (Artculo 8).

284

Migracin sin fronteras

y Polticos, por ejemplo, recoge las restricciones tpicas (proteccin de


la seguridad nacional, orden pblico, salud o moral pblica, o los derechos y las libertades de los dems). No obstante, en las democracias
liberales este derecho cuenta con un apoyo slido (las restricciones de
este derecho se han aplicado, y siguen aplicndose, en los regmenes
totalitarios). Se considera que forma parte del derecho a la autodeterminacin, paralelamente al derecho a la autodeterminacin de los
pueblos (Hannum, 1987, pg. 4). Este derecho atae a la esencia misma
del gobierno basado en el consenso porque, si no se concede la libertad
de salir del pas, la relacin entre el gobierno y el ciudadano estar
basada en la coercin. Lauterpacht dijo que un Estado que niega a sus
ciudadanos el derecho a emigrar queda reducido a una prisin (Dowty,
1987, pg. 16). El derecho a emigrar est estrechamente vinculado con
la no discriminacin, porque si las personas sufren discriminacin en su
derecho a salir del pas, tambin se vern obstaculizados en el ejercicio
de otros derechos. Y la persona cuyos derechos son violados procurar
escapar del pas, como ocurre con los refugiados.
El derecho a salir del pas, tal y como se ha codificado en el
derecho internacional, no puede considerarse equivalente al derecho a
emigrar. De hecho, este trmino se evita cuidadosamente. El concepto
de migracin incluye la entrada en otro pas, y este derecho no est
reconocido en ningn instrumento internacional. Por consiguiente, el
derecho a salir del propio pas no conlleva una obligacin a admitir a la
persona por parte de otro pas, excepto en el caso de tratados o personas
especficas, como diplomticos, representantes de organizaciones internacionales, personal militar de otro Estado, o casos de fuerza mayor,
como los supervivientes de un naufragio (Goodwin-Gill, 1978). Podra
alegarse que los inmigrantes que tienen residencia permanente en un
pas de destino tambin gozan del derecho de admisin (Plender, 1988).
En cambio, los solicitantes de asilo no gozan exactamente de un derecho
de admisin pero, si consiguenn entrar en el territorio de un Estado,
se les concede el derecho a no ser repatriados (non-refoulement), hasta
que su caso sea juzgado.
La incoherencia de que exista un derecho a salir del pas sin
el correspondiente derecho a entrar en otro pas no ha escapado a la
atencin de muchos comentadores. Las posiciones filosficas a este
respecto estn diversamente matizadas, pero pueden dividirse en dos
campos: los que son favorables a la libre circulacin a travs de las fronteras internacionales, y los que son contrarios a ella. Los progresistas

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

285

igualitarios son los defensores ms elocuentes de la libre circulacin,


que consideran una importante libertad de por s, y un requisito previo
de otras libertades (Carens, 1992, pg. 25). No conceder la libertad
de movimiento es reducir a la poblacin a la esclavitud. Los mismos
argumentos en favor de la libre circulacin dentro de un pas son aplicables a la circulacin transnacional. Como dice Cole (2000, pg. 202),
es necesario resolver la incoherencia entre los principios internos y
externos de la ideologa progresista: a los que se encuentran dentro de
las fronteras del pas se les aplican principios y prcticas progresistas,
mientras que los que estn en la frontera son objeto de principios y
prcticas retrgrados. El ncleo central del planteamiento progresista
igualitario es el compromiso con la igualdad moral de la humanidad.
En cambio, en el campo de los realistas polticos rige el principio de que es moralmente lcito que demos preferencia a los intereses de nuestra colectividad frente a los de la humanidad en general
(Hendrickson, 1992). Un Estado tiene derecho a la autodeterminacin,
que prevalece sobre el derecho a la autodeterminacin personal de las
poblaciones de otros Estados. El derecho del Estado a imponer condiciones a la admisin de extranjeros en su territorio es inherente a su
soberana. El control de la entrada de los extranjeros es esencial porque
sin l una sociedad no tendr ningn control sobre sus caractersticas
bsicas (Dowty, 1987, pg. 14).
En realidad, incluso los progresistas igualitarios han adoptado
una actitud menos radical y admiten que hay situaciones en las que es
necesario el control fronterizo, como por ejemplo cuando la inmigracin pueda dar lugar a una invasin, o cuando amenace con cambiar las
caractersticas bsicas de la sociedad receptora, o bien cuando sea necesario proteger a personas desfavorecidas en el pas de destino (Isbister,
1996). No obstante, los partidarios de esta posicin mantienen que las
limitaciones pragmticas de la libre circulacin no la invalidan en su
principio, y que la carga de la prueba no debe recaer en el candidato a la
inmigracin sino en el Estado tener derecho de no acogerlo (Dummett,
2001).
Este debate hace que nos preguntemos si el derecho a emigrar
no existe porque no es realmente un derecho, o bien es un derecho no
reconocido en el derecho internacional. Aunque esto podra parecer
puramente terico para aquellos que tienen una visin positivista de
los derechos humanos (derechos concedidos por la comunidad internacional, y no inherentes a la persona humana), y aunque no tengo

286

Migracin sin fronteras

la intencin de enfrascarme en un debate sobre las bases de los derechos humanos, se trata de una cuestin vlida. Los derechos humanos
pueden, desde luego, considerarse inherentes a la persona y necesarios para salvaguardar la dignidad humana; por consiguiente, no son
derechos establecidos, sino simplemente reconocidos por la comunidad
internacional. As pues, hay que tener en cuenta el significado pleno
del derecho a emigrar, y no limitarlo al derecho a salir de un pas o
volver a l.
En un mundo profundamente dividido por diferencias sociales,
econmicas, polticas y culturales, el reconocimiento inmediato y pleno
del derecho a emigrar, y por consiguiente la libre circulacin, podra
parecer utpico. No obstante, otra posibilidad sera adoptar un planteamiento gradual consistente en etapas intermedias (libertad de circulacin dentro de regiones concretas), hasta llegar a su plena realizacin.
Entretanto, regiran las limitaciones habituales, ya que las comunidades,
tanto en el pas de origen como en el pas de destino, tambin tienen
derechos. En tal caso, encontrar el equilibrio entre el bien comn y las
garantas individuales sera el objeto de las polticas de migracin.
En esta fase intermedia, qu cambios provocara esta posicin
en la gestin de las polticas migratorias? Esencialmente tres: permitira superar el enfoque nacional, ahora exclusivo, de esas polticas, e
insertara un marco dialgico; requerira el establecimiento de principios internacionales para la gestin de la migracin, y promovera el
establecimiento de un organismo internacional encargado de supervisar
el respeto y la observancia de estos principios.

Superar las fronteras internas

Concentrarse en el problema de la libre circulacin a travs de las


fronteras abiertas es un esfuerzo radical, pero incompleto. Hay que
considerar tambin las posibilidades reales de desplazamiento a travs
de los estratos sociales, dentro de las sociedades. De hecho, todo el
problema de las limitaciones de la circulacin transnacional de la mano
de obra puede verse como un problema de justicia distributiva en el
escenario internacional (Schwartz, 1995; Jordan y Dvell, 2002). Este
problema no se resolvera si se denegase la justicia distributiva dentro
de las fronteras nacionales. Son dos caras de una misma moneda: una
tiene que ver con la igualdad de trato en relacin con diversos aspectos
econmicos y sociales (acceso al empleo, formacin, seguro de desempleo, vivienda, sanidad, educacin), y la otra, estrechamente relacionada

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

287

con la primera, consiste en un problema de incorporacin, incluida la


incorporacin definitiva: la ciudadana.
El modelo de poltica de migracin prevaleciente en el continente
asitico es el de la migracin temporal de la mano de obra. Se admite
a los migrantes con un contrato de trabajo por un plazo estrictamente
limitado, de ordinario no ms de dos aos, y despus se les exige que
regresen a su pas de origen, antes de renovar su contrato. El sistema
tiene por objeto evitar el establecimiento y la formacin de minoras.
Los trabajadores contratados no pueden hacer venir a sus familiares y,
en pases como Singapur y Malasia, tampoco se permiten o favorecen
matrimonios con ciudadanos locales, para desalentar la integracin en
la comunidad local. Como es evidente, la naturalizacin ni siquiera se
considera una posibilidad.
La situacin es bastante distinta para los migrantes muy calificados o profesionales, cuyos ingresos les dan acceso a la instalacin a
largo plazo o permanente y les permiten hacer venir a sus familiares
y ser tenidos en cuenta para la naturalizacin. Adems, para ellos la
admisin y la circulacin son mucho ms fciles, lo que confirma que
la libre circulacin es un problema de justicia distributiva. En efecto,
la circulacin de los hombres de negocios se ha visto considerablemente facilitada por la tarjeta de viaje de negocios de la Cooperacin
Econmica Asia-Pacfico (APEC), con la que hombres de negocios
de 16 pases participantes de Asia y el Pacfico pueden entrar en uno
cualquiera de esos pases sin visado y permanecer en l por un mximo
de 60 das.
De nuevo, la realidad supera a la imaginacin. A pesar de los
obstculos para instalarse y naturalizarse, en algunos pases asiticos se
han creado comunidades de migrantes y se han constituido, en consecuencia, formas no convencionales de participacin en la administracin
de las comunidades locales. La participacin es el principal indicador de
la desaparicin de las fronteras internas, y la ciudadana es el derecho
ms fundamental de la participacin. En un mundo donde la pertenencia transnacional es cada vez ms un rasgo caracterstico, incluso
la nocin de ciudadana experimenta una transformacin. Hay cuatro
tipos heterodoxos de ciudadana al alcance de los migrantes en Asia
(Battistella y Asis, 2004).
El primero es la ciudadana no autorizada de los filipinos en
Sabah y de los migrantes indonesios en Malasia en general. Estos
migrantes han creado comunidades que se han instalado permanente-

288

Migracin sin fronteras

mente de facto. Como es natural, al no estar autorizados corren peligro


de ser expulsados, lo que se produce de vez en cuando por razones
polticas internas. Pero esto no les disuade de permanecer en el pas,
con la aceptacin, en la prctica, de la comunidad local.
El concepto de ciudadana temporal permanente no se aplica
a los individuos sino a las comunidades en pases como Hong Kong,
Singapur y Taiwan. Los individuos estn obligados a regresar a su
pas de origen al final de su contrato de trabajo, pero las comunidades
permanecen como un componente permanente de las sociedades locales.
Esta permanencia es reconocida por los gobiernos, que manifiestan
este reconocimiento en cierta medida, como en el caso del Da de los
Migrantes en Singapur.
La incorporacin de la comunidad coreana en el Japn, compuesta
de personas que permanecieron en el pas despus de la Segunda Guerra
Mundial y de recin llegados, podra calificarse de ciudadana rechazada. Aunque estas personas tienen acceso a la naturalizacin, la
mayora de ellas han preferido no naturalizarse, no slo para mantener
su identidad sino tambin como forma alternativa de participacin poltica en la sociedad local. A pesar de su condicin de no ciudadanos, les
es posible influir en las reformas de la ciudadana y en las cuestiones
multiculturales.
Algunos gobiernos locales del Japn, donde viven importantes
colonias de extranjeros, han tomado la iniciativa adelantndose al
gobierno central de hacer participar a los migrantes en sus administraciones locales a ttulo consultivo. Esto supone una aplicacin
limitada de lo que en otros lugares se llama ciudadana de residencia:
el reconocimiento de que la residencia, que implica la pertenencia a
la fuerza laboral local, la participacin en actividades educativas y
culturales y el pago de impuestos, debe ir acompaada de la participacin cvica.
Como es natural, estas formas heterodoxas de ciudadana no son
ms que un reflejo de la participacin prctica de los migrantes en la
vida de la comunidad local, pero no ofrecen ninguna de las garantas
que acompaan a la ciudadana. En muchos casos, ni siquiera se concede
a los migrantes los beneficios de la ciudadana social. Pero ello refleja
tambin la voluntad de ambas partes de derribar las fronteras internas,
porque antes de que puedan desmantelarse las fronteras externas han
de caer las internas.

Migracin sin fronteras: un largo camino por recorrer en la regin asitica

Conclusin

289

En el momento presente, un debate sobre las fronteras abiertas en Asia


quizs no ofrezca perspectivas prometedoras. Los principios de Westfalia en que se bas la creacin de las naciones-Estado control de las
fronteras, libertad de intervencin externa, deslegitimacin de las identidades y las lealtades subnacionales (Heisler, 2001) deben mantenerse
en el periodo poscolonial en el que se encuentran an varios pases
de Asia, aunque los flujos migratorios parezcan privarlos de validez.
Como decamos ms arriba, la migracin en Asia est estrictamente
organizada sobre la base de contratos temporales, con un mnimo de
derechos. En este contexto, el debate sobre la libertad de circulacin
de los trabajadores a travs de fronteras abiertas apenas tiene entidad
propia.
Sin embargo, la situacin en Asia no es esttica. Aunque las
polticas de migracin todava se insertan en un marco nacional, cada
vez son ms frecuentes las reuniones regionales para examinar estas
cuestiones. Desde 1996 se han adoptado dos iniciativas: el Proceso de
Manila, que sirvi de plataforma para la celebracin de debates informales en ms de una docena de pases del Asia oriental y Oceana, y
las consultas Asia-Pacfico (APEC), organizadas en cooperacin con
el ACNUR, con una participacin ms amplia de pases. Un momento
especial de la cooperacin regional fue el simposio internacional titulado
La migracin: hacia la cooperacin regional respecto de la migracin
irregular/indocumentada, celebrado en Bangkok en abril de 1999, que
culmin en la Declaracin de Bangkok sobre la migracin irregular/
indocumentada. En 2004 se organiz en Bali una iniciativa similar
para tratar del trfico ilcito de personas y la trata de migrantes. Estas
reuniones regionales son ms que nada dilogos o conversaciones y
representan un compromiso mnimo. La va hacia la apertura de las
fronteras no ser corta ni fcil. En este contexto, la experiencia de la
Unin Europea es instructiva: la libre circulacin de los trabajadores de
los pases miembros se proclam en el Tratado de Roma de 1957, pero
se necesitaron 40 aos para lograrla. Adems, cuando fue una realidad,
los trabajadores de los pases de la UE ya no eran migrantes, sino ciudadanos de la UE, confirmando la nocin de que la libre circulacin es
una prerrogativa del ciudadano, y no del migrante.
Por el momento, los pases asiticos estn empezando a acostumbrarse a la idea de que no es posible regular la migracin unilateralmente.
A medida que avance el debate regional se irn considerando condi-

290

Migracin sin fronteras

ciones ms favorables para los ciudadanos de los pases miembros y la


libre circulacin a travs de las fronteras no ser tan inconcebible (como
ilustran los ejemplos de frica y Amrica Latina). Pero antes debern
reducirse las disparidades econmicas entre las naciones, y despus
vendr la libre circulacin. Puede haber economistas que sostengan que
lo que debe hacerse es lo contrario: reconocer la libre circulacin para
alcanzar una mayor igualdad entre las naciones. Lamentablemente,
los trabajos tericos sobre el impacto de la libre circulacin de la mano
de obra no han suscitado la misma aceptacin que las teoras sobre la
libre circulacin de mercancas. A esto se debe, en parte, que tengamos
una Organizacin Mundial del Comercio pero no una Organizacin
Mundial para las Migraciones.
En la vida cotidiana de millones de personas la migracin es
una oportunidad para huir de la desigualdad. Esta oportunidad no se
concede a todos del mismo modo, y los que menos la necesitan son los
que ms fcilmente la obtienen. As pues, muchas personas afirman su
derecho a migrar mediante un comportamiento no autorizado, cuyo
resultado, a menudo, es la explotacin de los migrantes. La migracin
no autorizada no debe alentarse, pero tampoco puede descartarse como
comportamiento ilcito. Para entenderla hemos de examinar las bases
sobre las cuales se ha organizado nuestra sociedad, teniendo presente
que el horizonte est ms all de las fronteras de nuestra nacin, y de
nuestro tiempo.

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Captulo 11

Un mundo sin fronteras?


La inmigracin mexicana, las nuevas
fronteras y el transnacionalismo
en los Estados Unidos
Alejandro I. Canales e Israel Montiel Armas

Introduccin

Un paseo por algunos barrios de cualquier ciudad occidental grande, como


el Raval de Barcelona, Brixton en Londres, o East Los Angeles, har
que el visitante desprevenido sienta una extraa sensacin: la mayora de
las personas con las que se cruza pertenecen a etnias de otros lugares del
mundo, hablan idiomas ininteligibles y en algunos casos incluso llevan
vestidos pintorescos sin que parezcan ser conscientes de ello, porque
despus de todo es su vecindad, y es el visitante el que parece fuera de
lugar. Este sentimiento no slo lo producen las maneras de comportarse
y el aspecto de los residentes; nada en la morfologa del lugar, desde la
apariencia de las tiendas y los productos que venden hasta los olores y los
colores, corresponde a lo que normalmente se considera natural del pas.
Lo ms sorprendente de todo es que estas zonas no son curiosidades para
turistas que buscan imgenes exticas para sus fotografas de vacaciones
(aunque s hay algo de eso), ni una especie de parque temtico que muestre
en carne y hueso la vida cotidiana en otras partes del planeta. Aunque
los visitantes pueden tener la sensacin de que han sido transportados
sin darse cuenta a otro continente, lo que estn viendo en realidad es una
vecindad tpica del occidente globalizado, tan autntica como cualquier
otra pero de un tipo desconocido fuera del Primer Mundo.
En realidad, esta experiencia no es exclusiva del mundo de hoy.
Los numerosos barrios chinos y pequeas Italias dispersos por todo
el planeta, muchos de las cuales se cuentan entre las vecindades ms
antiguas y tradicionales de sus respectivas ciudades, demuestran que la

296

Migracin sin fronteras

migracin internacional no es un fenmeno reciente. Aunque se tiende


con frecuencia a olvidarlo, su historia es tan vieja como la existencia
humana en la tierra. Para ser ms concretos, se remonta a la aparicin de las primeras fronteras internacionales.1 De hecho, con la nica
excepcin de los llamados pases de asentamiento (principalmente los
Estados Unidos, Canad, Argentina, Australia y Nueva Zelandia),
todos los pases occidentales, ms el Japn, experimentaron fuertes
prdidas de poblacin hasta bien entrado el siglo XX, y hasta aquel
momento representaron la gran mayora de la emigracin internacional.
Incluso pases que ahora estn muy desarrollados, como Italia, Espaa
o Irlanda, fueron pases de emigracin a gran escala hasta un tiempo
tan reciente como 30 aos atrs. Si hay algo que distingue la situacin
actual de anteriores periodos, es que la migracin internacional no slo
se ha intensificado, sino que se ha extensificado, de modo que, mientras
que los pases occidentales han reducido su contribucin a los flujos
migratorios en los ltimos decenios, los puntos de salida, los destinos y
las caractersticas de estos flujos se han diversificado como consecuencia
del conjunto de procesos que llamamos globalizacin.2
A su vez, la dinmica de la migracin refuerza y hace irreversible
la interdependencia entre los pases, que es un factor caracterstico de
la globalizacin, de modo que cada una de las rutas migratorias que
crean un vnculo regular entre un pas de origen y un pas de destino
se consolida gradualmente. Por efecto de lo que Massey (1990) llama el
mecanismo de la causalidad acumulativa,3 cada movimiento migratorio
1. Para poner a prueba los lugares comunes acerca de la supuesta explosin de las
migraciones en los ltimos aos, Tapinos y Delaunay (2000) ponen de relieve
los factores de continuidad en la emigracin internacional, alegando que la
situacin actual no es sustancialmente distinta de la de anteriores periodos.
Durand y Massey (2003) hacen un anlisis similar de los factores de continuidad
de la emigracin mexicana a los Estados Unidos en los cien ltimos aos.
2. Sin intervenir en la controversia sobre el modo en que debera interpretarse
la globalizacin, controversia que abarca incluso el propio trmino, hemos
adoptado la denominacin ms ampliamente utilizada y aceptada en los
crculos acadmicos para describir un conjunto de procesos que intensifican
las relaciones sociales y la interdependencia a escala planetaria. Un estudio de
la relacin entre globalizacin y migracin internacional figura en Castles y
Miller (2003) y en Sassen (1998), en particular en el Captulo I.
3. Trmino adaptado de la obra de Gunnar Myrdal (1958), que hablaba de la
causacin circular acumulativa para describir el conjunto de procesos que
perpetan el subdesarrollo.

Un mundo sin fronteras?

297

crea las condiciones para nuevas migraciones de personas relacionadas


con el migrante. Es por esto por lo que, una vez establecida una ruta,
el crecimiento de la migracin deja de ser lineal y se convierte en
exponencial, crendose vnculos an ms estrechos entre los dos pases
en un proceso que se alimenta continuamente a s mismo. Un breve
repaso de las cifras de la migracin desde 1973 hasta la fecha confirma
la existencia de flujos de migrantes de esta clase entre la Cuenca del
Caribe (Mxico, Centroamrica y las Indias occidentales) y los Estados
Unidos, entre el Magreb y algunos pases mediterrneos de Europa
(Francia, Italia y Espaa), entre el Asia Meridional y el Reino Unido,
entre el Sureste Asitico y Australia, y entre la provincia de Guangdong y el resto de China (aunque ste no es, en realidad, un flujo
internacional), por citar slo unos pocos ejemplos bien conocidos que
muestran hasta qu punto este fenmeno se ha extendido por todo el
mundo.4
La experiencia demuestra que, en todos estos casos, los primeros
movimientos de poblacin desencadenan una multiplicacin de contactos
de todas clases entre los dos pases: los inmigrantes regresan de vacaciones a sus pases de origen y reciben las visitas de amigos y conocidos,
envan a sus pases de origen las mercancas que han comprado en el
pas receptor y tambin consumen mercancas producidas en su pas
de origen, que tienen que importarse, transfieren remesas a sus pases
y envan avisos de vacantes para los nuevos migrantes, recibiendo a su
4. Aunque los intentos de determinar el momento en que concluye una fase
de un proceso histrico y comienza la siguiente son hasta cierto punto
arbitrarios, los expertos convienen en que la fase actual de la migracin es
un fenmeno histrico que dio comienzo con la crisis energtica de 1973 y la
consiguiente reestructuracin del modelo de produccin, que ha hecho de los
pases occidentales sociedades postindustriales. Este fenmeno histrico se
caracteriza por lo siguiente: una mayor diversidad e informalidad; el predominio
de pases recin industrializados, y pases del Tercer Mundo, como fuentes
de migracin, y la tendencia de los migrantes a trabajar en las actividades y
ocupaciones que resultan ms afectadas por la desreglamentacin econmica,
junto con ciertos trabajos no calificados y servicios comunitarios que han
crecido enormemente en los ltimos aos (cuidado de personas dependientes,
servicios en establecimientos de comida y bebida, labores de mantenimiento).
El hecho de que la mayora de las personas que emigran a otros pases lo hacen
para buscar trabajo justifica plenamente esta asociacin entre las diferentes
fases del desarrollo del sistema capitalista mundial y las fases histricas de la
migracin internacional. Nos volveremos a referir a este tema ms adelante.

298

Migracin sin fronteras

vez informacin sobre acontecimientos que afectan a sus familias, y


tomando decisiones al respecto; podramos continuar citando ejemplos
de esta red de contactos de densidad cada vez mayor. Entretanto, para
absorber este aumento de los contactos se ha creado toda una infraestructura de comunicacin y transportes (vuelos regulares, mejoras de
los sistemas de telecomunicaciones, mecanismos de transferencia de
remesas), lo que a su vez facilita los nuevos movimientos migratorios y
culmina en lo que podramos llamar circuitos de migracin entre los dos
pases. Una de las caractersticas de la migracin actual estriba en que
ya no est limitada al flujo de personas, sino que cada vez ms es ms
aparente un flujo no menos abundante de materiales y bienes simblicos,
informacin, capital y valores culturales entre los territorios enlazados
por estos circuitos migratorios. Una importante consecuencia es que
los vnculos pueden llegar a ser tan profundos y extensos que los pases
de origen y de destino acaben constituyendo polos gemelos de lo que,
en la prctica, es un sistema integrado. Aunque sea un factor de origen
externo, la inmigracin adquiere una influencia cada vez mayor en el
desarrollo de los elementos clave en la estructura de los pases receptores, como su pirmide demogrfica o las caractersticas de su oferta
de mano de obra.
La pareja formada por Mxico y los Estados Unidos puede considerarse como el ejemplo supremo de este fenmeno en su fase avanzada: sobre la base del porcentaje de la poblacin total de cada uno de
esos pases representada por los migrantes, la emigracin mexicana a
los Estados Unidos ha adquirido una masa crtica tal que la interdependencia entre los dos pases se deja sentir en el ncleo ms sensible
de sus estructuras socioeconmicas, hasta el punto de que los lmites
administrativos que separan los dos pases han desaparecido, absorbidos
por una realidad que inexorablemente los rebasa.5 A una escala menor,
5. Aunque la importancia estratgica de la emigracin a los Estados Unidos para
la estabilidad socioeconmica del pas es un hecho ampliamente reconocido
en Mxico, iniciativas tales como la clasula 187 de California, de breve
duracin, que limitaba el acceso de los migrantes indocumentados a los servicios
sociales, sanitarios y de educacin y obligaba a los empleados de esos servicios a
denunciarlos a las autoridades de la migracin, muestran que la opinin pblica
al otro lado de la frontera no considera que los beneficios de la migracin sean
recprocos. El debate acadmico en los Estados Unidos acerca del impacto de
la inmigracin mexicana en la economa del pas avanza hacia un consenso
en el sentido de que sus efectos netos son positivos, pero esta opinin todava

Un mundo sin fronteras?

299

el conjunto urbano formado por Ciudad Jurez (Chihuahua, Mxico)


y El Paso (Texas, Estados Unidos), separados solamente por el Ro
Bravo pero aislados de sus respectivos pases por el desierto, constituye
una especie de experimento de laboratorio que hace extensiva esta integracin a todos los aspectos de la vida econmica y social. Se trata de
una ciudad verdaderamente binacional, en la que cada mitad cumple
una funcin indispensable para la supervivencia del todo. De hecho, la
existencia de una frontera internacional no significa necesariamente una
separacin neta, sino que, al crear diferencias entre las dos partes, sienta
las bases para una mayor integracin gracias a la complementariedad
que hacen posible estas diferencias.
Si bien en la mayora de los casos el grado de integracin es menor
que el que se est creando ahora entre Mxico y los Estados Unidos,
es posible describir algunas de las caractersticas de este fenmeno en
trminos generales, teniendo presente que su evolucin y su resultado
final sern distintos en cada pas segn cules sean sus modelos de
cohesin social, econmica, poltica y cultural y, naturalmente, dependiendo tambin de las decisiones polticas que se tomen en respuesta a
los problemas planteados por la inmigracin internacional. Un ejemplo
de la influencia de las peculiaridades propias de los pases en la integracin de los inmigrantes es la importancia que ha cobrado el sector
informal en la economa; el tamao de este sector determina la proporcin de inmigrantes indocumentados, y el modo en que se integren en
la sociedad receptora: por ejemplo, las fricciones sern ms o menos
frecuentes. Merece la pena sealar que en muchos pases occidentales
existe tambin una demanda de mano de obra informal que a menudo
tiene que satisfacerse con inmigrantes indocumentados, y sta es una
de las principales causas de este tipo de migracin.
En el presente captulo examinaremos la experiencia de la emigracin mexicana a los Estados Unidos a fin de poner de manifiesto las
consecuencias de la migracin internacional para la supervivencia de las
fronteras entre los pases en una era de globalizacin. Demostraremos
que este proceso es de doble naturaleza: aunque las fronteras estn desapareciendo en la prctica, al mismo tiempo los controles fronterizos y de
no se ha introducido en el debate poltico y en la opinin pblica, en los que
hasta ahora ha prevalecido la creencia contraria. Sin ir ms lejos, una iniciativa
similar a la de California fue aprobada por referndum en el Estado de Arizona
en noviembre de 2004, aunque la noticia pas inadvertida porque al mismo
tiempo se estaba celebrando la eleccin presidencial.

300

Migracin sin fronteras

la inmigracin se hacen ms estrictos, y las condiciones de vida de los


inmigrantes empeoran en consecuencia. A continuacin analizaremos
cmo esta situacin, junto con la segmentacin del mercado del trabajo
que se deriva de la reestructuracin del modelo de produccin y de los
procesos de diferenciacin social (lo que llamamos fronteras internas),
ha hecho que los inmigrantes sean un grupo de poblacin caracterizado
por la vulnerabilidad social y explotado en el lugar de trabajo. Con todo,
para nosotros este fenmeno no es un proceso de exclusin social sino
el medio en que se est produciendo la inclusin de los inmigrantes
en el contexto presente. Por ltimo, analizaremos la aparicin de las
comunidades transnacionales y el papel del transnacionalismo como
mecanismo para configurar el perfil de los migrantes como actores
sociales situados en este contexto de diferenciacin estructural.

La migracin internacional y la erosin


de las fronteras tradicionales

Si la experiencia de la migracin mexicana a los Estados Unidos puede


servir de ejemplo, el aparejamiento entre pases de emigracin (pases
recin industrializados y pases del Tercer Mundo) y pases de inmigracin (los pases occidentales) tiene dos efectos principales en las
fronteras entre esos dos tipos de pases: el aumento de la diversidad en
los pases receptores, que demuestra que sus fronteras no los aslan de
otras partes del mundo, y la creciente integracin entre los pases de
origen y los pases de destino.

Diversidad cultural

El efecto ms sorprendente de este proceso es que aumenta la diversidad tnica, cultural y lingstica de los pases receptores, que con el
tiempo asimilan algunas de las caractersticas de los pases de origen de
los emigrantes. La parte oriental de Los ngeles, que hemos mencionado anteriormente, tiene la concentracin ms alta de habitantes de
origen mexicano de los Estados Unidos. De hecho, su poblacin es
casi exclusivamente mexicana y el espaol es prcticamente el nico
idioma hablado. Pero esta parte de la ciudad no es solamente un pedazo
de Mxico insertado en los Estados Unidos; es tambin un tipo de
vecindad que se encuentra, con la misma composicin y caractersticas,
en otras muchas ciudades del pas. En otras palabras, East Los Angeles
no es slo una vecindad mexicana, sino que ya es una vecindad tpica de
los Estados Unidos. En una era de globalizacin, las zonas de este tipo,

Un mundo sin fronteras?

301

definidas por su origen migratorio, no son slo enclaves tnicos, sino


que constituyen una caracterstica intrnseca de las ciudades globales.
Podra agregarse que lo que ocurre en esos casos es un fenmeno
de yuxtaposicin sin grandes consecuencias, o sea, que las comunidades
de inmigrantes crean subculturas autnomas en contacto epidrmico
con el resto de la sociedad, situacin que ir desapareciendo gradualmente a medida que el grupo se asimile por completo, o que se enraizar
y dar lugar a la aparicin de guetos aislados del resto de la sociedad.
En efecto, la tradicin inmigratoria de los Estados Unidos, con su
constante asimilacin de oleadas sucesivas de inmigrantes despus de
dos o tres generaciones, parece confirmar este diagnstico (Portes y
Rumbaut, 1997, han estudiado la historia de la inmigracin en los
Estados Unidos). Un ejemplo servir para ilustrar la importancia que
puede tener una masa crtica de inmigrantes del mismo origen como
factor de cambio en la sociedad receptora.
Tras varios decenios de inmigracin procedente de Amrica
Latina, los Estados Unidos se han convertido en uno de los principales
pases de habla espaola del mundo. Segn el censo de 2000, algo ms
de 28 millones de personas de ms de cinco aos de edad hablaban
espaol en el hogar; su proporcin aumenta con tal velocidad que en
los Estados Unidos pronto habr ms hispanohablantes que en ningn
otro pas, con excepcin de Mxico. Si bien es cierto que la mayora de
los ciudadanos estadounidenses no conocen este idioma, en un futuro
prximo el bilingismo ser probablemente un requisito casi indispensable para hacerse elegir a un cargo poltico en muchos Estados;
debe recordarse, desde luego, que en los Estados Unidos se celebran
elecciones para muchos cargos locales que en otros pases occidentales
desempean funcionarios no elegidos, como los jueces estatales, los
jefes locales de la polica y otros. No es aventurado predecir, pues, que
dentro de poco esta obligacin tcita se habr extendido gradualmente
a muchos cargos de carcter ejecutivo o tcnico, de manera que el
espaol se habr sumado al ingls como uno de los idiomas propios de
los Estados Unidos, aunque esta condicin no sea oficial. Ello implicara
una alteracin en la lgica tradicional de la asimilacin, con los inmigrantes integrndose en la sociedad receptora pero al mismo tiempo
transformando profundamente la estructura social y cultural de sta.
En efecto, la reaccin contraria de grandes segmentos de la
sociedad estadounidense a la presencia y la influencia creciente de
los hispanos, cuya expresin intelectual fue el ensayo de Samuel

302

Migracin sin fronteras

Huntington Who Are We? The Challenges to Americas National Identity


(2004), demuestra la plausibilidad de este escenario y la percepcin del
mismo como una amenaza inminente. Aunque el subttulo del libro de
Huntington es poco feliz (despus de todo, los hispanos tambin son
americanos), ello demuestra que lo que est en juego, y lo que sus defensores tratan de preservar, es una concepcin particular de la identidad
nacional, definida por ciertos valores compartidos, encarnados en una
nacin que ocupa un territorio de su posesin exclusiva. Pero, independientemente de que este tipo de comunidad haya o no existido nunca,
a medida que aumenta la diversidad de las sociedades occidentales esta
concepcin es cada vez ms discutible. En todo caso, no debe verse en
esta reaccin un simple fenmeno populista, ya que tambin es el punto
de vista de la lite que Huntington representa, y tiene muchos partidarios entre los que toman las decisiones. Esas reacciones contrarias deben
considerarse como uno de los efectos de la migracin internacional, y
como un factor que influye en el modo en que sta se desarrolla.

La dinmica social

Otra consecuencia de este fenmeno es que, por medio de la migracin, la dinmica social de los pases de origen se convierte en un
factor importante en el desarrollo de la dinmica social de los pases de
destino, de modo que, en la prctica, acaban siendo factores endgenos.
Esto significa que las estructuras socioeconmicas y sociodemogrficas de los pases receptores de migrantes se abren ms al exterior, no
slo porque el flujo migratorio contribuye a su evolucin sino tambin
porque, por medio de la emigracin, la dinmica social de los pases de
origen ejerce un impacto directo en la dinmica interna de los pases
receptores. Esto es aplicable no slo a las situaciones de urgencia, como
las devastaciones producidas por el huracn Mitch en Centroamrica
en 1998, las guerras civiles de los aos 80 en esta misma regin, o
el colapso de la economa mexicana en 1982 y 1994 (todas las cuales
produjeron grandes aumentos de la emigracin a los Estados Unidos
en aquella poca), sino tambin, y principalmente, a procesos de naturaleza estructural.
Uno de los procesos que revelan esta interdependencia estructural es la dinmica histrica de la poblacin en los pases de destino.
Anlisis de la evolucin demogrfica demuestran que la inmigracin
no slo complementa el crecimiento orgnico sino que, para muchos
de esos pases, es una parte intrnseca del sistema de reproduccin de

Un mundo sin fronteras?

303

la poblacin. Esta contribucin no se limita al aumento de la poblacin


que la inmigracin causa directamente, sino que tambin es la contribucin subsiguiente de los inmigrantes y sus descendientes al crecimiento
natural de la poblacin. Esto se ve claramente en los llamados pases de
asentamiento, pero tambin ocurre en algunos pases, como Francia,
que histricamente se han caracterizado por las bajas tasas de natalidad.
En esos casos, el crecimiento de la poblacin se debe en gran parte a la
llegada continua de inmigrantes y a la contribucin doble que aportan:
cuando inmigran, y cuando ellos y sus descendientes se reproducen.6
Vemos pues que existe una complementariedad demogrfica entre los
pases de emigracin y los de destino, de naturaleza estructural, aunque
los actores hayan cambiado con el tiempo. Actualmente los pases en
desarrollo se encuentran en la posicin que antes ocupaban algunos
pases mediterrneos y eslavos de Europa, entre otros. Otra caracterstica de la situacin actual es que el envejecimiento de la poblacin
en los pases occidentales acentuar sin duda alguna esta complementariedad.
En cuanto a la otra cara de la moneda, la migracin desempea tambin un papel fundamental como mecanismo de regulacin
de la poblacin, porque mitiga los efectos de las situaciones de estancamiento o de cambio social en los pases con una posicin perifrica
en el concierto econmico mundial. Es evidente que una situacin de
estancamiento y retraso puede provocar la emigracin, pero los cambios
tambin pueden surtir este efecto.7 Un ejemplo de ello lo ofrecen los
pases en desarrollo cuyo aparato productivo se moderniza y se integra
en la economa internacional. Antes se crea que, al promover el desa
rrollo y el bienestar en los pases de emigracin efectiva o potencial,
estos procesos contribuiran a frenar las salidas de poblacin. Por consiguiente, la asistencia al desarrollo, la inversin directa extranjera y el
6. La demgrafa Anna Cabr (1999) elabor esta tesis para Catalua, que recibi
inmigrantes del resto de Espaa durante un siglo y ahora los recibe de otras
partes del mundo. Cabr muestra que, de las mujeres nacidas entre 1856 y 1960,
slo las nacidas entre 1936 y 1950 alcanzaron una tasa neta de reproduccin
superior a 1. La autora calcula que, sin la inmigracin, la poblacin de Catalua
slo sera de 2,4 millones de habitantes, en vez de la cifra actual, que supera los
6 millones. Estrella Valenzuela et al. (1999) aplicaron un argumento similar a
la frontera septentrional de Mxico.
7. Paul Singer (1975) desarroll a fondo esta tesis, aunque trataba de la migracin
del campo a la ciudad en un determinado pas.

304

Migracin sin fronteras

libre comercio se propusieron como posibles instrumentos para detener


estos flujos. Una indicacin de la amplia aceptacin que suscit esta
idea es el hecho de que, de conformidad con este planteamiento, la Ley
de Reforma y Control de la Inmigracin de 1986 no slo estableci
controles ms estrictos de la inmigracin en los Estados Unidos, sino
que los complet mediante la creacin de una comisin para el estudio
de la migracin internacional y el desarrollo econmico cooperativo en
el Congreso, con el mandato de recomendar medidas de cooperacin
econmica y asistencia al desarrollo a fin de contrarrestar los eventuales
efectos desfavorables de los controles fronterizos ms severos en los
pases de origen de los inmigrantes, y reducir as estos flujos. Pero este
planteamiento es demasiado simplista. La llegada de estos pases a la
economa internacional ha dado lugar a la disolucin de comunidades
locales tradicionales, reduciendo los medios de subsistencia de grandes
segmentos de la poblacin y provocando un aumento de los flujos
migratorios a otros pases; as pues, la movilidad de capitales genera la
migracin internacional (Sassen, 1988). Asimismo, la industrializacin
de los pases europeos y el Japn provoc una emigracin masiva del
campo a la ciudad, y tambin al extranjero.

Comunidades transnacionales

Un tercer efecto de la migracin internacional en las fronteras que


deseamos recalcar, la aparicin de las comunidades transnacionales,
es de carcter ms local en sus manifestaciones, aunque su impacto
empieza a ser muy considerable. Por este motivo, en la ltima seccin
analizaremos este fenmeno con ms detenimiento. En todo caso, los
dos procesos que acabamos de describir constituyen una tendencia
irreversible a la integracin entre los pases. Aunque la integracin
hace imposible que las fronteras entre los Estados separen de un modo
efectivo a los diferentes pases, las fronteras tradicionales no han desaparecido sino que, como veremos, la integracin interregional coincide
con el fortalecimiento de las fronteras tradicionales entre los Estados y
con la imposicin de mayores obstculos a la inmigracin.

Viejas y nuevas fronteras

As pues, la migracin internacional se inserta en una tendencia a largo


plazo y es probable que en el futuro se intensifiquen sus efectos. Esto
hara pensar que la desaparicin gradual de las fronteras como obstculos a los procesos sociales y a los movimientos de las poblaciones

Un mundo sin fronteras?

305

es irreversible o, por lo menos, que las fronteras se estn haciendo


tan porosas que finalmente no sern ms que lneas trazadas en un
mapa, con poca relacin con la realidad. Sin embargo, este proceso se
produce paralelamente a otro proceso: las leyes sobre la inmigracin
son cada vez ms estrictas, y las restricciones a la nueva inmigracin
aumentan como consecuencia de la llamada guerra al terrorismo; no
obstante, conviene recordar que esta tendencia empez mucho antes de
los ataques del 11 de septiembre de 2001. Esto conduce a una situacin
paradjica: mientras que los controles ms estrictos en las fronteras y los
obstculos cada vez mayores a la migracin pueden moderar los flujos
hacia los pases occidentales, y probablemente multiplicar las fricciones,
es seguro que no van a detener el proceso.
La frontera entre Mxico y los Estados Unidos en Tijuana-San
Diego es un ejemplo patente de esta situacin contradictoria. Por una
parte, es el puesto fronterizo ms dinmico del mundo, como reflejo
de la creciente interconexin entre California y Mxico. En realidad,
San Diego y Tijuana constituyen en cierta medida una metrpolis
transnacional, en la que muchos mexicanos cruzan la frontera todos
los das para trabajar o comprar en San Diego, mientras que los residentes en San Diego suelen ir a divertirse a Tijuana. La proximidad de
San Diego y su desarrollada infraestructura de servicios comerciales es
otra importante ventaja comparativa de Tijuana para atraer la inversin
internacional a su industria maquila (Alegra, 1992; Herzog 1990). Por
otra parte, la frontera es un muro imponente que empieza en el mar y
se pierde en el desierto, y los que tratan de cruzarlo clandestinamente
son perseguidos implacablemente por las patrullas fronterizas. Estos
dos hechos coexisten y representan una realidad doble: en la prctica la
frontera no existe para algunos, pero para otros s. En otras palabras, la
frontera nunca ha sido tan permeable, pero tampoco ha estado nunca
tan vigilada.
Los inmigrantes han respondido a esta situacin adoptando
nuevos mtodos para superar estos obstculos, aunque ello represente
un mayor riesgo y esfuerzo. Cuando resulta imposible para los migrantes
indocumentados pasar al otro lado por una ciudad fronteriza, tratan de
hacerlo por el desierto o escalando las montaas, y cuando se intensifica
la vigilancia en las partes de la costa en que desembarcaban tradicionalmente los inmigrantes, tratan de llegar a otras partes ms distantes de la
costa que todava no estn vigiladas. Pero, incluso cuando logran cruzar
la frontera de un modo menos dramtico (y generalmente ocurre as),

306

Migracin sin fronteras

muchos inmigrantes estn condenados a un limbo jurdico de duracin


indefinida que limita sus perspectivas vitales y les expone a las peores
formas de explotacin. Para muchos, las fronteras internacionales tradicionales y las restricciones creadas por las leyes sobre la migracin siguen
siendo, si no una barrera infranqueable, al menos un obstculo que debe
superarse. La percepcin de que las fronteras estn desapareciendo es
una idea eurocntrica, porque las fronteras existen todava y constituyen
ms que nunca un desafo para la mayora de la humanidad.
Adems, estas fronteras tradicionales no son ms que la primera
barrera con que tropiezan los migrantes en sus nuevas vidas; en la
prctica, la migracin internacional hace que la frontera se desplace al
interior del pas receptor: los migrantes la llevan consigo como un halo,
de manera que la frontera pasa a ser difusa y mltiple, pero siempre
presente y limitando sus movimientos. En esta creacin de las fronteras internas podemos identificar dos factores clave estrechamente
relacionados entre s que explican su existencia. En primer lugar, el
empleo est cada vez ms segmentado y polarizado en el nuevo mercado
del trabajo desreglamentado derivado de la reestructuracin econmica
en los pases occidentales. En segundo lugar, en los Estados Unidos se
produce una segregacin tnica y cultural de los migrantes mexicanos
que ha impedido que esta comunidad siga el proceso tradicional de
asimilacin de las anteriores oleadas de migrantes.

La migracin y el empleo en la sociedad


postindustrial

Cuando se considera la relacin entre la inmigracin y la estructura


del empleo, hay que prestar atencin a los cambios que ha provocado
la globalizacin en la organizacin del trabajo y el papel destacado que
desempea la mano de obra inmigrante en esos cambios. Sin negar la
importancia de los factores culturales para la integracin de los inmigrantes en la sociedad receptora, creemos que, como el trabajo es el
ncleo central de la estructura social, la funcin que desempee en
este proceso determinar el modo en que los inmigrantes encajen en
la nueva sociedad. Sin embargo, no vamos a examinar aqu en detalle
la nueva organizacin del trabajo, sino que nos limitaremos a estudiar
los aspectos que sean ms pertinentes para nuestro tema.8
8. Para la feori vese Castells (2000), Sassen (1991, 1998), Piore (1979) y Beck
(2000).

Un mundo sin fronteras?

307

Una de las caractersticas de la nueva estructura ocupacional es su


creciente polarizacin, debida a la desreglamentacin de las relaciones
laborales. Por una parte, se ha producido un aumento de los puestos
ejecutivos, profesionales y tcnicos cuya caracterstica comn es que
se basan en el procesamiento de la informacin, y estos puestos estn
ocupando el ncleo de la nueva estructura ocupacional. Sin embargo,
al propio tiempo han aumentado tambin los empleos de menor nivel
y calificaciones ms bajas en el sector de los servicios, esencialmente en
los llamados servicios personales. Este aumento del nmero de ocupaciones de bajo nivel, cuya funcin consiste en mejorar la calidad de vida
de otras personas, es la contrapartida necesaria del crecimiento de los
empleos en el pice de la estructura ocupacional, ya que el mayor nmero
de personas con un elevado nivel de poder adquisitivo ha promovido
la demanda de servicios personales, tanto calificados (diseadores de
interior, psicoanalistas, veterinarios, etc.) como no capacitados (personal
de limpieza y mantenimiento, empleos en establecimientos de comida
y de bebida, cuidados de las personas dependientes, etc.).
Junto a esta demanda cada vez mayor de mano de obra no calificada en las industrias de servicios, los inmigrantes son las principales
vctimas de otro fenmeno, a saber, las nuevas condiciones de empleo
que han aparecido como resultado de la desreglamentacin contractual
y laboral, no slo en muchas ramas de la industria y de la construccin,
sino tambin en casi todos los sectores ms adelantados. Como tantas
empresas contratan en el exterior los servicios y los procesos de produccin, los empleos repetitivos y no calificados que no ofrecen ninguna
perspectiva de formacin tampoco proporcionan una gran estabilidad
ni muchos beneficios. En las industrias que todava aplican mtodos
fordistas de organizacin del trabajo se observa un incremento de las
formas de contratacin ms temporales e informales (cuando no son
claramente ilegales).9 Esta es una estrategia que utilizan las empresas
para responder a los desafos de la competencia global sin tener que
asumir los costos de la innovacin tecnolgica o la deslocalizacin. La
degradacin de las condiciones de trabajo (casualizacin Sassen y
Smith, 1992) hace que los trabajadores locales abandonen esos empleos,
9.

En Coln-Warren (1994), Zlolniski (1994), Fernndez Kelly et al. (1987) y


Sassen y Smith (1992) se documentan ejemplos en los Estados Unidos de
trabajadores locales que han sido sustituidos por inmigrantes empleados en
peores condiciones.

308

Migracin sin fronteras

que son ocupados por mano de obra inmigrante contratada en peores


condiciones. A diferencia de lo que ocurre con los servicios personales,
aqu no se trata de una creacin neta de nuevos empleos, ya que en los
pases occidentales el empleo industrial disminuye en trminos relativos
(y a menudo en trminos absolutos tambin), sino de una creciente
demanda de inmigrantes para que ocupen estos empleos, debido a la
degradacin de las condiciones contractuales.
Anteriores oleadas de inmigrantes fueron vctimas tambin de
malas condiciones de trabajo y explotacin,10 pero la situacin actual
se caracteriza por el hecho de que la flexibilidad y la adaptabilidad al
empleo de los inmigrantes, adems de ser una estrategia de supervivencia
para las familias empobrecidas por la reestructuracin econmica, son
tambin, y sobre todo, el resultado de pautas de cambio en el aparato de
produccin de la economa estadounidense. En el pasado, estas ocupaciones de bajo nivel ofrecan a los inmigrantes un modesto empleo, pero,
como eran estables y la sociedad los consideraba honrados, permitan su
completa asimilacin en una o dos generaciones. Ahora la situacin ha
cambiado radicalmente, porque, si bien existe una movilidad ascendente
10. De Tocqueville, que escriba a comienzos del siglo XIX, hizo una aguda
observacin sobre las perspectivas de empleo de los inmigrantes europeos en
los Estados Unidos: Existe la idea errnea, bastante extendida, de que los
desiertos de Amrica estn poblados por emigrantes europeos, que todos los
aos desembarcan en las costas del Nuevo Mundo, mientras que la poblacin
americana aumenta y se multiplica en el suelo que cultivaron sus antepasados.
No es as: el colono europeo suele llegar a los Estados Unidos sin amigos, y a
veces sin recursos; para subsistir se ve obligado a realizar un trabajo asalariado,
y pocas veces va ms all del gran cinturn industrial adyacente al ocano.
El desierto no puede explorarse sin capitales o crditos, y el cuerpo ha de
acostumbrarse a los rigores del nuevo clima antes de que pueda exponerse a los
riesgos de la vida montaraz. Son los propios americanos los que todos los das
abandonan los lugares en que nacieron para adquirir extensas propiedades en
pases remotos. As pues, el europeo deja su hogar y se traslada a la costa del
otro lado del Atlntico, y el americano, que ha nacido en esta misma costa, se
desplaza a su vez a los territorios agrestes del centro del continente. Esta doble
emigracin es incesante; da comienzo en las partes ms remotas de Europa,
cruza el Ocano Atlntico y penetra en las soledades del Nuevo Mundo.
Millones de personas avanzan simultneamente hacia un mismo horizonte;
sus idiomas, sus religiones y sus costumbres son distintas, pero su objetivo
es el mismo. Los dones de la fortuna les aguardan en el Oeste, y al Oeste se
dirigen (De la Dmocratie en Amrique 1835: vase De Tocqueville y Reeve
(trad.), 1951).

Un mundo sin fronteras?

309

temporal en la estructura del empleo (la proporcin de ocupaciones


que necesitan un mayor nivel de formacin y educacin aumenta con
ms rapidez que la proporcin de ocupaciones de menor nivel), ocurre
que los trabajadores son asignados automticamente a determinadas
ocupaciones y sectores de produccin, segn cules sean sus caractersticas sociodemogrficas, y en particular su gnero, etnia o estatuto
de migrante. En otras palabras, aunque es evidente que la estructura
ocupacional ha producido siempre alguna clase de desigualdad, existen
factores de naturaleza cultural que limitan la movilidad de ciertos trabajadores y les confinan a determinados lugares dentro de la estructura.
Por eso ha aumentado tanto el nmero de inmigrantes que trabajan
como personal de mantenimiento y limpieza, jardineros, lavaplatos,
trabajos de restaurante, limpieza del hogar, servicio domstico y otras
ocupaciones similares de bajo nivel de calificaciones. Adems, la asignacin automtica de migrantes a empleos de ese tipo por razones culturales crea un monopolio de la demanda que hace que sus condiciones
de trabajo sean an menos satisfactorias.
El resultado es un mercado del trabajo asimtrico. La extrema
vulnerabilidad de los trabajadores inmigrantes les deja a la merced de
sus empleadores, de modo que tienen que aceptar los sueldos y condiciones que les ofrecen sin oportunidad alguna de negociacin. Recordemos que esta vulnerabilidad es resultado de factores extraeconmicos,
como la condicin jurdica del migrante, y no econmicos. Esto revela
la inadecuacin de los enfoques tradicionales de la migracin que la
interpretan en funcin de los desequilibrios locales del mercado del
trabajo que se resuelven mediante una transferencia de factores, en este
caso la mano de obra. Si bien esto forma parte de la explicacin, hay
que insistir en que el funcionamiento de este mercado del empleo para
inmigrantes est regulado por relaciones de poder asimtricas (es decir,
ms asimtricas que las que se registran en el caso de los trabajadores
locales), que tienen su origen en factores extraeconmicos. Sobre la base
de la frmula de Max Weber, Jorge Bustamante (1997, pgs. 238256)
analiza las caractersticas de este mercado imperfecto de la mano de obra,
en el cual la vulnerabilidad que se impone a los migrantes les priva de
la capacidad de negociacin a la que tienen derecho, por el papel indispensable que desempean en el funcionamiento normal de la economa
estadounidense.
Esta segmentacin del mercado del trabajo sienta las bases para
una segmentacin ms amplia de la poblacin en categoras econ-

310

Migracin sin fronteras

micas, sociales y culturales diferenciadas. Aunque la estratificacin


de los diferentes grupos ocupacionales sigue la lgica econmica del
proceso de desreglamentacin del trabajo, la composicin de cada uno
de ellos no viene determinada por una lgica econmica estricta, sino
por un proceso de diferenciacin social extraeconmico, cuyos principales factores son la cultura, la etnicidad, la demografa, el gnero y la
condicin jurdica del migrante. Estos factores de diferenciacin social
crean las bases para las nuevas fronteras internas que han aparecido con
la globalizacin, y que contribuyen a la segmentacin de la estructura
social en la sociedad de la informacin.
De resultas de estos factores de diferenciacin social y de las
funciones distintas en el mercado del trabajo, los niveles de vulnerabilidad tambin son distintos segn los grupos de poblacin, situacin
que ha empeorado debido a que los mecanismos polticos y sociales
de negociacin que aparecieron en la sociedad industrial y quedaron
consagrados en el Estado de bienestar han dejado de funcionar para
los grupos ms vulnerables. Este es el mecanismo que crea minoras
sociales y culturales como los inmigrantes (pero tambin las mujeres a
cargo de familias, por ejemplo), cuya vulnerabilidad interpretada socialmente se transfiere al mercado del trabajo en forma de una devaluacin
de su trabajo, y por consiguiente de sus condiciones de existencia y de
reproduccin. Como veremos, la pobreza y la inseguridad de estos
trabajadores no son resultado de su exclusin del mercado del trabajo
sino, por el contrario, del modo en que participan en l. El hecho es que,
en el contexto actual de desreglamentacin econmica y del trabajo, la
modernizacin genera y reproduce sus propias formas de pobreza, ya
que la vulnerabilidad social de los individuos (debido a su pertenencia
a una minora social, demogrfica o cultural) deja de ser un factor que
les expone a una posible exclusin econmica y se convierte, en cambio,
en la condicin necesaria para su inclusin. Por consiguiente, es dudoso
que el actual proceso de modernizacin vaya a vencer a la pobreza y a
la desigualdad social ya que stas, lejos de ser secuelas de las sociedades
premodernas, forman parte intrnseca de la propia globalizacin.

Migracin, transnacionalismo
y fronteras internas

En este contexto, las comunidades transnacionales establecidas por


los inmigrantes asumen una importancia particular. Las comunidades
transnacionales son, evidentemente, otro resultado de la migracin

Un mundo sin fronteras?

311

internacional, que tiene su origen en factores de naturaleza microsocial


y se manifiesta a escala local. Aunque las causas ms profundas de los
movimientos demogrficos son estructurales, tambin son, naturalmente, el resultado de una acumulacin de migraciones individuales de
personas que toman decisiones con arreglo a lo que ocurre en su entorno
inmediato. En la prctica, la mayora de esas migraciones individuales
vienen determinadas por la existencia de redes familiares y comunitarias
que configuran un itinerario especfico y un destino geogrfico (y con
frecuencia ocupacional) concreto para la emigracin. Aunque se ha
comprobado en todos los casos que los miembros de una determinada
comunidad tienden a emigrar y a asentarse en el mismo lugar, con lo
que constituyen una microsociedad en un pas de destino que reproduce
su comunidad de origen, actualmente este fenmeno reviste una mayor
complejidad.
Los enfoques tradicionales distinguen entre la migracin
temporal y la migracin permanente. En el segundo caso se supona
que, aunque los inmigrantes mantuvieran estrechos contactos con sus
pases de origen, su intencin era establecerse e integrarse en su pas de
adopcin, de modo que con el tiempo estos contactos se iran debilitando
hasta que el grupo se asimilase plenamente (o se americanizase). Esta
asimilacin no requiere necesariamente que desaparezca el vnculo con
el pas de origen, o que los inmigrantes renuncien a todas sus costumbres, y por consiguiente la inmigracin influye en las caractersticas
de la sociedad receptora. Debe recordarse que, aunque originalmente
los Estados Unidos fueron un refugio para diversas sectas protestantes
que sufran persecucin en Inglaterra, lo que ha configurado la imagen
colectiva que el pas tiene de s mismo, ahora existe una abundante
poblacin catlica de resultas de la inmigracin procedente de Irlanda,
Italia, Polonia y otros pases mayoritariamente catlicos. Otro ejemplo
es la poltica estadounidense con respecto al conflicto en Ulster, visiblemente influenciada por su numerosa poblacin de origen irlands.
No obstante, el mantenimiento de estos vnculos no pone en tela de
juicio la integracin, o el sueo americano, sino que viene a agregarse
al patrimonio cultural de los Estados Unidos (desfiles del Da de San
Patricio, pizza, artistas de origen judo, etc.).
En cambio, la migracin mexicana fue considerada tradicionalmente como un ejemplo tpico de migracin temporal. Aunque muchos
migrantes mexicanos se instalaron en los Estados Unidos en el sigo XX,
la mayora de ellos no tenan la intencin de integrarse. Es ms, podra

312

Migracin sin fronteras

decirse que los migrantes vivan en los circuitos migratorios que hemos
mencionado antes, y no en un lugar especfico, y que, al mismo tiempo,
mantenan su identidad nacional mexicana. Sin embargo, a partir de los
aos 80 se produjo un cambio significativo: muchos de estos circuitos
migratorios se convirtieron en comunidades transnacionales porque la
densidad de los desplazamientos y los vnculos sociales han proyectado
la comunidad de origen a todos los lugares en que se encuentran sus
migrantes.
El resultado es que la reproduccin de las comunidades de origen
en Mxico est vinculada de modo directo e inseparable a los diferentes
asentamientos de sus migrantes en las zonas urbanas y rurales de los
Estados Unidos. En otras palabras, es una nica comunidad dispersa
en diferentes lugares. Esta nueva forma social y espacial de las comunidades creadas por la migracin hace necesario reformular las ideas
tradicionales acerca de la migracin y los migrantes. Para empezar, en
esos casos la migracin no entraa ya un cambio radical en el contexto
socioeconmico, sino que los migrantes se van a vivir a una seccin
diferente de su propia comunidad, con las mismas formas de reproduccin social. Independientemente del hecho de que dos asentamientos
pueden estar separados por miles de kilmetros y por una frontera internacional, siguen constituyendo una nica comunidad, y esto permite
a sus residentes mantener no slo su identidad nacional original, sino
tambin su identidad local. As pues, a menudo ocurre que una vecindad
de inmigrantes mantenga una relacin ms estrecha con su comunidad
de origen que con las comunidades que la circundan.11
Las consecuencias de este fenmeno para las comunidades de
origen son considerables, aunque se discuta si sus efectos son positivos o
negativos. Hasta los aos 80 se haca hincapi en los aspectos negativos,
con el argumento de que la emigracin reduca la cantidad de mano de
obra disponible, agudizaba las desigualdades sociales y causaba dependencia o sndrome de emigracin, con el clebre trmino de Reichert
(1981), limitando el potencial para el desarrollo local endgeno. No
obstante, ms tarde surgi una tendencia a recalcar los impactos posi11. Un examen general de las comunidades transnacionales puede encontrarse en
los trabajos colectivos de Glick-Schiller et al. (1992), Mummert (1999) y Smith
y Guarnizo (1997). Dos trabajos sobre las comunidades transnacionales desde
una perspectica antropolgica son los de Kearney y Nagengast (1989) y Smith
(1995). Un resumen de estos estudios se encuentra en Canales y Zlolniski
(2001).

Un mundo sin fronteras?

313

tivos, en particular el potencial que representan las remesas enviadas a


sus pases de origen por los migrantes cuando se utilizan en inversiones
productivas. Este punto de vista es compartido por las organizaciones
internacionales de desarrollo, que tratan de fomentar el desarrollo de
los pases de emigracin con este procedimiento.12
En todo caso, lo que queremos dejar claro es que, en el contexto
de la nueva estructura productiva y ocupacional de los pases occidentales que hemos descrito antes, las comunidades transnacionales
estn cobrando un significado especial. Las redes sociales de reciprocidad, confianza y solidaridad en que se basan actan tambin como
un mecanismo para combatir la vulnerabilidad social que se deriva
de la posicin de sus miembros como inmigrantes. Los trabajadores
inmigrantes, marginados en un contexto de desigualdad e inseguridad
causado por la globalizacin, desarrollan formas de respuesta (aunque
no de salida) a este proceso, regresando a sus propias comunidades.
As pues, los vnculos que mantienen por mediacin de las comunidades
transnacionales les proporcionan mecanismos de defensa para hacer
frente a situaciones de vulnerabilidad como los riesgos de reubicacin,
los costos de instalacin, la bsqueda de empleo, la participacin en las
comunidades de destino o la reproduccin cotidiana de la familia en
las comunidades de origen. Todas estas necesidades pueden satisfacerse
con los recursos proporcionados por el sistema de las redes sociales y las
relaciones que constituyen las comunidades transnacionales.
As pues, la transnacionalizacin es resultado de las conductas que
adoptan los trabajadores migrantes para asumir su papel subordinado
en el proceso de globalizacin de la mano de obra, caracterizado por el
fortalecimiento de las fronteras tradicionales entre los Estados y, sobre
todo, por la existencia de fronteras internas que limitan las perspectivas de trabajo y de vida de esos trabajadores. Aunque la funcin de
este mecanismo consiste en combatir las fronteras internas, otro de sus
efectos es el de desdibujar las fronteras entre los Estados. En lo relativo
a la identidad social de los migrantes, las comunidades transnacionales
se basan en un sentimiento de pertenencia, que es muy distinto de la
ciudadana. Se trata de configurar una identidad que precede a la ciuda12. Durand y Massey (1992), ofrecen excelentes exmenes crticos de las obras
sobre este tema; estos autores trasmiten una visin positiva del papel de la
inmigracin en el desarrollo de las comunidades de origen, mientras que la
de Binford (2002) es algo ms escptica. Vese Canales y Montiel (2004), que
examinan el papel econmico de las remesas en el caso de Mxico.

314

Migracin sin fronteras

dana, pero tambin la trasciende, una transnacionalizacin del sentido


de la comunidad que no est limitada por las fronteras nacionales. De
este modo, los migrantes mexicanos que viven en los Estados Unidos
mantienen y aumentan sus vnculos con sus comunidades de origen
despus de haber adquirido una residencia legal, estable y permanente.
Para ellos, la posible integracin en el pas de destino no significa
renunciar a sus comunidades de origen, ya que su apego a stas es ms
profundo y ms vital que los vnculos establecidos polticamente. Es
ms, en muchos casos las personas se integran con el nico propsito
de defender y mantener mejor estos vnculos comunitarios.
En resumen, las comunidades transnacionales y las redes sociales,
que constituyen el capital social de los migrantes, son dos caras de una
misma moneda. En la cara negativa, como estrategias de respuesta pero
no de salida, sirven para reproducir las condiciones de subordinacin social creadas por la globalizacin. En otras palabras, permiten la
reproduccin social de los inmigrantes en un entorno hostil, pero al no
desafiar el sistema de estratificacin social que es la causa primigenia de
la vulnerabilidad de los migrantes, dejan que este sistema se perpete a
s mismo. Adems, al garantizar la reproduccin social, este mecanismo
sirve tambin a los intereses de un sistema basado en la explotacin de
los migrantes.
La cara positiva es que, al facilitar un mbito alternativo de pertenencia y accin, las comunidades transnacionales pueden servir tambin
de base social para que los migrantes (que de ordinario ocupan una posicin subordinada tanto en el pas de origen como en el pas de destino)
puedan eludir los estrechos marcos de negociacin impuestos por la
globalizacin y la persistencia de las fronteras. Un ejemplo de ello son
las asociaciones del lugar de origen, llamadas popularmente clubes de
migrantes. Inicialmente estas asociaciones se crearon para que los naturales de un determinado pas pudieran celebrar festividades y mantener
algunas tradiciones de sus comunidades de origen, y tambin como
mecanismos de ayuda mutua y solidaridad. Pero sus actividades pronto
se extendieron a las comunidades de origen, principalmente encauzando
recursos financieros y materiales a dichas comunidades y mejorando las
condiciones de vida de sus compatriotas. Estas actividades han elevado
a esos inmigrantes a la condicin de actores polticos suficientemente
influyentes para negociar con las autoridades mexicanas, especialmente
a los niveles estatal y local. Algunas de esas asociaciones se han dedicado
a la poltica en el pas de destino, defendiendo activamente los derechos

Un mundo sin fronteras?

315

econmicos, laborales, humanos y polticos de sus compatriotas en los


Estados Unidos. Con esta finalidad, a menudo se crean coaliciones con
organizaciones comunitarias, sindicatos, organizaciones no gubernamentales y otras asociaciones civiles que defienden los derechos de la
poblacin estadounidense en general, y que ofrecen tambin un medio
activo de participar en el pas de destino.
Estas son, en trminos generales, las caractersticas de las comunidades transnacionales y el marco en el que funcionan. No obstante,
las relaciones que se establecen entre esas comunidades y la sociedad
receptora no estn predeterminadas, sino que dependen de las decisiones que adopten los diferentes actores y de los modelos de integracin
que se establezcan en cada caso. En consecuencia, podemos imaginar
diferentes hiptesis de integracin, todas ellas con sus tensiones y
conflictos propios.
Por ejemplo, las comunidades transnacionales podran disolverse como el hielo en un cubo de agua, de modo que la cantidad de
agua aumenta pero no cambia su composicin. O podran tener un
comportamiento parecido al del azcar, disolvindose finalmente en la
sociedad receptora pero aportando un nuevo aroma a su cultura y su
identidad (endulzando la sociedad estadounidense, en este caso). En
otras palabras, un modelo de integracin podra prever que la sociedad
receptora absorbiese no slo a los inmigrantes sino tambin su cultura,
cambiando ella misma en el curso de este proceso. Otra posibilidad es
que las comunidades transnacionales se comporten como una roca en
este mismo cubo de agua, y que se mantenga una separacin estricta
y duradera entre los dos elementos. Aunque los efectos de la erosin
haran que partes de la comunidad transnacional se separaran gradualmente, no seran nunca absorbidas o asimiladas por la sociedad receptora. Una hiptesis mucho ms improbable, a nuestro juicio, es la que
parece haber previsto Huntington, para el cual la integracin se parece
a una esponja y la comunidad transnacional acaba absorbiendo y suplantando a la comunidad que exista originalmente.

Conclusiones

Por ms esfuerzos que hagamos por sistematizarla, la realidad siempre


nos llevar ventaja. En el caso de la migracin internacional, la creciente
integracin entre los pases causada por la globalizacin ha hecho que
pasasen de moda muchas de las teoras y conceptos con los que se abord
el fenmeno, ya que las migraciones han adoptado nuevas formas que

316

Migracin sin fronteras

no encajan en los moldes tradicionales. A diferencia de lo que ocurra


en anteriores episodios, ahora no son resultado de desequilibrios temporales o cclicos en el mercado del trabajo de los pases occidentales o
de la necesidad de colonizar, ni tampoco los inmigrantes se asimilan
adoptando la identidad nacional de la sociedad de destino. Las nuevas
condiciones de produccin en las sociedades occidentales hacen que
la demanda de empleos inestables y de bajo nivel de calificaciones por
parte de la mano de obra migrante sea permanente. El desarrollo de
circuitos migratorios significa que esta necesidad de mano de obra
puede satisfacerse ininterrumpidamente pero que, inevitablemente, el
aumento de los flujos y la vulnerabilidad de los migrantes han dado
lugar a la creacin de comunidades transnacionales, y esto a su vez est
cambiando la manera en que se integran los migrantes.
En este contexto, el transnacionalismo no es slo un fenmeno
social emergente, sino que est resultando ser un paradigma que nos
permite interpretar las peculiaridades de la migracin internacional en
la era de la globalizacin. Por este motivo, una de las primeras tareas
de las ciencias sociales consistir en desarrollar este nuevo paradigma,
si quieren abordar el fenmeno de la migracin internacional. No
obstante, con los conocimientos que tenemos ahora podemos extraer
algunas conclusiones de naturaleza poltica que podran contribuir a
que la intensificacin de la migracin internacional y la aparicin de
comunidades transnacionales, como fenmenos histricos irreversibles,
se desarrollen con los menores traumatismos posibles.
1. Como observbamos ms arriba, en el mundo contemporneo
se estn produciendo dos fenmenos paralelos: la desaparicin
virtual de las fronteras como obstculos a la movilidad para
algunos, y su mayor rigidez para otros. Mientras que el primer
proceso es una adaptacin necesaria a la globalizacin, el segundo
no es ms que un intento ftil de detener un fenmeno irreversible. Debemos ser conscientes de la naturaleza irreversible de la
integracin y de las ventajas que puede depararnos. Convendra
pues analizar ms a fondo los beneficios resultantes de la mayor
movilidad de la mano de obra, como ejercicio educativo en beneficio de la opinin pblica de los pases occidentales, para sentar
las bases sociales y polticas que permitan una integracin menos
traumtica de los inmigrantes. El envejecimiento de los pases
occidentales (especialmente el Japn y Europa), por ejemplo,

Un mundo sin fronteras?

317

muestra que una mayor movilidad de la mano de obra no es


solamente inevitable, sino tambin necesaria.
2. A pesar de los intentos de poner freno a la inmigracin, este
fenmeno se ha convertido en uno de los principales motores de
la globalizacin. El proceso de globalizacin tiene, desde luego,
sus aspectos buenos y malos, pero una adecuada regulacin del
mismo podra ofrecer una mejor calidad de vida para todos al
costo ms bajo posible. Por consiguiente, es del todo injusto que
los inmigrantes asuman una proporcin tan elevada del costo de
la globalizacin, en forma de obstculos al movimiento y de una
explotacin excesiva en el lugar de trabajo. En muchos pases de
emigracin, por ejemplo, las remesas que envan los migrantes
internacionales a sus familias superan el volumen de la inversin extranjera directa (por no hablar de la ayuda al desarrollo).
Por consiguiente, son los migrantes los que estn aportando la
mayor contribucin al desarrollo y el bienestar de sus pases de
origen. Facilitar el envo de remesas y reducir las comisiones
percibidas sobre esas operaciones debera considerarse no slo
un acto de decencia, sino tambin un medio eficaz de promover
el desarrollo.
3. La configuracin del sistema de produccin, y en particular la
asignacin automtica de migrantes a determinados sectores y
ocupaciones, da lugar a la creacin de fronteras internas. Estas
fronteras no son una necesidad del sistema de produccin, sino
el resultado de ciertos prejuicios ideolgicos que proporcionan
una ventaja abusiva derivada de la sobreexplotacin de la mano
de obra migrante. Por este motivo, las relaciones de poder en el
mercado del trabajo, que tienden a descompensarse en favor de
los empleadores en el mejor de los casos, son especialmente desfavorables para los trabajadores migrantes. Esto es especialmente
cierto en el caso de los migrantes indocumentados, que no pueden
gozar de la proteccin de que disfrutan los otros trabajadores.
Si consideramos que la necesidad de mano de obra migrante es
una caracterstica intrnseca de los mercados del trabajo en los
pases occidentales, la persistencia de este estado de cosas hace
pensar que existe la voluntad de mantener a los inmigrantes en
una posicin que facilite su explotacin. Si bien la solucin de
este problema es compleja, la adopcin de medidas para llevar a

318

Migracin sin fronteras

la superficie la economa subterrnea mejorara sustancialmente


las condiciones de vida de muchos trabajadores migrantes.
4. En particular, consideramos que las caractersticas actuales de la
migracin como proceso que genera esferas transnacionales de
pertenencia y accin hacen intiles los esfuerzos de los Estados
por limitar la movilidad de las personas. Esto se debe, en primer
lugar, a que los modos en que los actores participan en la migracin, y la experimentan, son cada vez ms amplios y diversos, lo
que hace imposible un control estricto de la inmigracin, particularmente cuando lo que se quiere es reducirla. Y, en segundo
lugar, estos campos transnacionales no estn limitados a la movilidad de las personas sino que incluyen y esto es fundamental
un sistema de redes por el cual se mueven y se intercambian bienes
materiales y simblicos. Dada esta situacin sobre el terreno, y
la necesidad de quitar hierro a las posibles tensiones y conflictos
del proceso, las polticas de integracin deberan concentrarse
en dos cosas: una concepcin modificada de la ciudadana que
refleje la nueva realidad multicultural de los pases occidentales,
y un esfuerzo vigoroso por combatir las formas de exclusin que
padecen los inmigrantes, aunque, para que este esfuerzo sea realmente eficaz, sera sin duda necesario un cambio profundo en el
modelo de produccin. Por lo tanto, en vista del papel destacado
que las nuevas formas de aplicacin de las polticas del sector
pblico atribuyen a la sociedad civil, sera conveniente reconocer
a las instituciones y los actores que forman parte de las comunidades transnacionales como interlocutores sociales en el proceso
de adopcin de decisiones.

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Captulo 12

La libre circulacin de los migrantes


calificadosen Amrica del Norte
Rafael Alarcn*1

Introduccin

Quizs sea ilusorio imaginar una migracin sin fronteras cuando nos
encontramos en la ciudad de Tijuana, en la frontera entre Mxico y los
Estados Unidos. Los municipios de Tijuana y San Diego County estn
separados por un muro de metal oscuro, reforzado con vallas en algunas
secciones y estrechamente vigilado por centenares de agentes de las
patrullas fronterizas de los Estados Unidos que, con equipo electrnico
militar, tratan de detener a las personas que cruzan clandestinamente
desde la parte mexicana. En octubre de 2006, el Presidente George
Bush firm la Ley de la Valla de Seguridad, que da instrucciones al
Departamento de Seguridad Interna para construir una valla de 700
millas de longitud a lo largo de la frontera entre Mxico y los Estados
Unidos.
El origen de estos acontecimientos se remonta a ms de una
dcada: a finales de 1993, el Gobierno estadounidense decidi reforzar
la vigilancia de su frontera con Mxico para poner fin a la migracin
de personas indocumentadas, aplicando dos importantes medidas: un
aumento sustancial del presupuesto del ahora denominado Departamento de Seguridad Interna, y una concentracin de recursos en la
instalacin de muros y equipos de vigilancia electrnica en las rutas
*

Deseo agradecer los comentarios y las sugerencias de Antoine Pcoud y Mara


Eugenia Anguiano, y la valiosa asistencia tcnica de Maricarmen Ochoa,
Telesforo Ramrez y Manuel Tapia.

324

Migracin sin fronteras

fronterizas que vienen utilizando tradicionalmente los migrantes indocumentados (Cornelius, 2001; Reyes et al., 2002). El resultado de todo
ello ha sido una frontera fortificada, que ha obligado a los indocumentados a tratar de cruzar la frontera por sectores ms ridos y peligrosos,
donde muchos de ellos se ahogan en los ros o los canales o mueren
de calor en el desierto, o de fro en las montaas. Se ha calculado que
desde 1994 ms de 3.000 personas han fallecido mientras trataban de
cruzar la frontera (Alonso Meneses, 2003).
Lo ms aproximado a la migracin sin fronteras en Amrica del
Norte es el caso de los migrantes calificados de Mxico, que pueden
cruzar ms libremente las fronteras de los Estados Unidos y el Canad.
A los efectos del presente captulo, consideraremos que los migrantes
calificados son aquellas personas de 25 aos de edad como mnimo que
han completado por lo menos cuatro aos de estudios a nivel universitario o han obtenido una maestra o un doctorado.1 Las polticas de
inmigracin, el poder de las corporaciones y sus propios recursos de
clase permiten a estos migrantes cruzar las fronteras y participar en los
mercados del trabajo de la economa global con ms facilidad que los
migrantes no calificados (Alarcn, 2000).
Robert Reich (1992) sostiene que la expansin de la economa
global est creando las condiciones para la aparicin de analistas
simblicos que identifiquen, negocien y resulevan problemas mediante
la manipulacin de smbolos. Algunos de esos profesionales con un
mercado de trabajo global son investigadores cientficos, ingenieros,
abogados, agentes inmobiliarios, estrategas de la comercializacin,
directores artsticos, escritores, msicos y profesores universitarios.
Manuel Castells (1996) muestra que existe un mercado global del
trabajo para un segmento pequeo, pero en crecimiento, de profesionales y cientficos que se dedican a la investigacin y la innovacin, la
ingeniera ms reciente, la gestin financiera y los servicios de negocios
y esparcimiento ms modernos. En su opinin, las fronteras nacionales
limitan a estos profesionales, dada la existencia de una economa que
es a la vez global y de informacin. No obstante, Castells no cree que
exista un mercado del trabajo global autntico para todos, porque esta
economa global tambin est segmentada.
1. La definicin de profesionales adoptada es la del Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica de Mxico (INEGI), 1995.

La libre circulacin de los migrantes calificados en Amrica del Norte

325

En el presente captulo se examina el efecto de las polticas de


inmigracin de los Estados Unidos y el Canad en la migracin calificada (temporal o permanente) procedente de Mxico, en el contexto del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC). El Tratado
entr en vigor el 1 de enero de 1994, despus de negociaciones difciles y complejas entre los gobiernos del Canad, Mxico y los Estados
Unidos. De estos tres pases, Mxico era el pas de origen de un gran
nmero de trabajadores no calificados empleados en los Estados Unidos
sin autorizacin legal. El TLC permita la libre circulacin de bienes,
servicios e informacin, pero excluy el libre desplazamiento de los
trabajadores en la regin de Amrica del Norte. Desde un principio,
la delegacin de Mxico borr del programa de las negociaciones la
cuestin de la movilidad de los trabajadores para que no hubiera impedimentos a la aprobacin del Tratado (Castaeda y Alarcn, 1991). No
obstante, los tres pases firmantes del TLC establecieron los llamados
visados TLC (NAFTA visas) para facilitar el empleo temporal de
profesionales en la regin norteamericana, como una forma tmida de
promover la circulacin de sus trabajadores en la regin con miras al
logro de los objetivos del Tratado.
El presente captulo se divide en cuatro secciones. La primera
contiene una descripcin general del fenmeno de la emigracin de
Mxico, con especial atencin a la migracin de personal calificado.
Las dos secciones siguientes estudian las polticas de migracin de los
Estados Unidos y el Canad, utilizando como marco del anlisis datos
sobre la migracin mexicana a esos dos pases en los primeros aos del
siglo XXI. La cuarta seccin trata en particular de la distribucin de
los visados TLC en los tres pases en 2003. En la conclusin se pasa
revista a los principales argumentos expuestos en este estudio.

La migracin de los trabajadores calificados


de Mxico

Segn cifras del Censo general de poblacin y vivienda, en 2000 Mxico


tena 97.361.711 habitantes (Puig, 2000). Por su parte, el Censo de
poblacin de los Estados Unidos calcul que en ese mismo ao haba
9.177.487 inmigrantes mexicanos residiendo en los Estados Unidos, lo
que representa casi el 10% de la poblacin total de Mxico. Esta poblacin de emigrantes hace que en la actualidad la emigracin mexicana
sea la mayor dispora del mundo, concentrada casi por entero en los
Estados Unidos. En el ao 2000 los mexicanos constituan el principal

326

Migracin sin fronteras

grupo de extranjeros en ese pas y representaban el 30% de todos los


inmigrantes, muy por delante de los nacionales de China, Filipinas,
India y Viet Nam (Malone et al., 2003). Adems, a la inmigracin
mexicana corresponde la mayor proporcin de personas desprovistas de
autorizacin legal para residir en el pas. Jeffrey Passel (2004) estim
que en marzo de 2002 haba unos 9,3 millones de inmigrantes indocumentados en los Estados Unidos, de los cuales 5,3 millones (57%)
procedan de Mxico.
En cambio, la migracin mexicana al Canad es mnima, y los
mexicanos representan una reducida proporcin del total de inmigrantes
en el Canad. El nico proceso migratorio importante entre los dos
pases se produce en el marco de un programa de contratacin, en virtud
del cual todos los aos unos pocos miles de agricultores mexicanos van
al Canad con empleos estacionales.
La migracin mexicana a los Estados Unidos se compone principalmente de trabajadores de nivel muy bajo de escolarizacin, que suelen
destinarse a trabajos manuales mal pagados. Un estudio de Dianne
Schmidley (2001) hace ver que, en comparacin con los inmigrantes
de Europa, Asia, frica, el Caribe, Centroamrica, Amrica del Sur
y Canad, los mexicanos son, entre otras cosas, los ms jvenes, los
que presentan una mayor proporcin de hombres en relacin con las
mujeres, y los que poseen un nivel educativo ms bajo.
Slo un tercio de los inmigrantes mexicanos en los Estados
Unidos de 25 aos de edad o ms (33,8%), poseen un nivel de educacin
igual, o ms elevado, que el nivel secundario o la enseanza superior.
En cambio, el 81,3% de europeos, el 83,8% de asiticos y el 94,9% de
africanos de 25 aos o ms de edad poseen este nivel de escolarizacin.
Slo los inmigrantes de Centroamrica se aproximan a los porcentajes
de los mexicanos, con un 37,3%, pero los procedentes de Amrica del
Sur y el Caribe poseen un nivel educativo ms alto que los mexicanos,
con porcentajes respectivos del 79,7% y el 68,1%.
Asimismo, los inmigrantes mexicanos han vivido menos aos en
los Estados Unidos y presentan la proporcin ms baja de ciudadanos
naturalizados. Forman parte de un mercado del trabajo que se caracteriza por los bajos sueldos, y su proporcin en las especialidades profesionales y de gestin, as como en las ocupaciones tcnicas, de ventas y
de asistencia administrativa, es muy baja. Su mxima concentracin se
encuentra en empleos de operadores de maquinaria, obreros de fbrica

La libre circulacin de los migrantes calificados en Amrica del Norte

327

o braceros, o bien en los sectores de la agricultura, la silvicultura y la


pesca (Schmidley, 2001, pg. 41).
Existe una renuencia por parte de los profesionales mexicanos
a emigrar a los Estados Unidos? Poco podemos decir a este respecto,
ya que no se dispone de mucha informacin acerca de la migracin de
trabajadores mexicanos calificados. En un estudio anterior (Alarcn,
2000), utilic un mtodo cualitativo para determinar si los ingenieros
y los cientficos nacidos en Mxico se integran en la industria de alta
tecnologa de Silicon Valley, en el norte de California, que es la regin
ms desarrollada del mundo. La mayora de esos profesionales pertenecen a la Asociacin de Profesionales Mexicanos de Silicon Valley y
llegaron a esta regin por distintos caminos. La mayora se desplazaron
inicialmente a los Estados Unidos para seguir estudios de posgrado
en una universidad estadounidense y, al terminar sus estudios, fueron
contratados por las empresas de alta tecnologa que les ayudaron a instalarse de manera temporal o permanente. El segundo grupo se compone
de las personas que empezaron a trabajar en filiales de las empresas
de alta tecnologa en Mxico y posteriormente fueron trasladados a la
central de Silicon Valley. Unos pocos llegaron a los Estados Unidos
como familiares de los migrantes y se integraron en su sistema educativo. Por ltimo se encuentran los llamados braceros de alta tecnologa que, al igual que los braceros estacionales mexicanos del pasado,
trabajan temporalmente en los Estados Unidos. La mayora de esos
migrantes poseen el visado H-1B que les permite una estancia mxima
de seis aos, aunque luego pueden solicitar la residencia permanente.
En un reciente estudio sobre la fuga de cerebros en Mxico,
Castaos-Lomnitz et al. (2004) determinaron que los profesionales de
la ingeniera eran los que tenan ms probabilidades de ser contratados
en el extranjero. Los Estados Unidos, Canad y el Reino Unido son
los principales destinos para los que desean dedicarse a una actividad
universitaria fuera de Mxico.
En el presente captulo se examina cmo los migrantes calificados
de Mxico entran en los Estados Unidos o en Canad, temporalmente
o para quedarse. Los datos del Censo de poblacin de Mxico ofrecen
una estimacin aproximada del nmero de profesionales que renen
las condiciones para trabajar en esos pases. En el Cuadro 12.1 puede
verse la distribucin por sexos de las personas de 25 aos o ms que
declararon que haban completado por lo menos cuatro aos de estudio
de nivel universitario o posean una maestra o un doctorado.

328

Migracin sin fronteras

Cuadro 12.1: Distribucin por sexos de la poblacin mexicana de 25 aos o ms con


un nivel de educacin profesional o de posgrado, 2000
Nmero

Porcentajes por sexos

Nivel acadmico

Nivel acadmico

Profesional

Maestra o
doctorado

Total

Profesional

Maestra o
doctorado

Total

Hombres

2.095.468

226.900

2.322.368

57,8

63,5

58,3

Mujeres

1.528.840

130.545

1.659.385

42,2

36,5

41,7

Total

3.624.308

357.445

3.981.753

100,0

100,0

100,0

Fuente: sobre la base de una muestra del 12 Censo general de poblacin y vivienda de Mxico, 2000.

En el Cuadro 12.1 puede verse que, de la poblacin total de Mxico, casi


4 millones de personas (3.981.753) de 25 aos de edad o ms posean
un diploma de enseanza superior (una calificacin profesional, una
maestra o un doctorado) en 2000. Esta es la estimacin del grupo de
trabajadores calificados que podran obtener un visado temporal o de
inmigracin en el Canad o de los Estados Unidos. En 2000, ms de
la mitad de los profesionales (51,3%) estaban distribuidos en las once
disciplinas siguientes, or orden de importancia: contabilidad, derecho,
administracin, enseanza bsica, medicina, ingeniera civil, ingeniera
informtica, arquitectura, ingeniera industrial, ingeniera agrcola e
ingeniera mecnica.

La poltica de inmigracin de los Estados Unidos


y la migracin mexicana

La poltica de inmigracin de los Estados Unidos se basa en cuatro


principios fundamentales: reagrupacin familiar; admisin de inmigrantes que posean los conocimientos laborales de los que hay demanda;
proteccin de los refugiados y diversificacin de los inmigrantes en
cuanto a su pas de origen (Wasem, 2004, pg. 1). Mientras que la
importancia numrica de la reagrupacin familiar ha sido evidente
desde que empez a aplicarse la Ley sobre Inmigracin y Nacionalidad
de 1952, slo en 1990 el Congreso de los Estados Unidos tuvo en cuenta
de manera ms directa el capital humano de los inmigrantes, al hacer
hincapi en la educacin y los conocimientos laborales de los nuevos
inmigrantes. La Ley de Inmigracin de 1990 aument significativamente la proporcin de visados por motivos laborales, que pas de un
mximo anual de 54.000 a 140.000.

La libre circulacin de los migrantes calificados en Amrica del Norte

329

Cuadro 12.2: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos, por tipos y clases
de admisin, 2003
Inmigrantes preferentes
Inmigrantes patrocinados por su familia
Hijos/hijas solteros de ciudadanos estadounidenses
Cnyuges de residentes en el extranjero
Hijos/hijas casados de ciudadanos estadounidenses
Familiares de ciudadanos estadounidenses
Inmigrantes con empleo
Trabajadores prioritarios/extranjeros con capacidades
excepcionales
Profesionales con ttulos universitarios superiores
Trabajadores calificados, profesionales, otros trabajadores
Inmigrantes especiales
Creacin de empleo
Familiares inmediatos de ciudadanos estadounidenses
Refugiados y solicitantes de asilo
Inmigrantes diversos
Legalizacin de la IRCA
Otros inmigrantes
Total de inmigrantes

158.894
21.503
53.229
27.303
56.859
82.137 *
14.544
15.459
46.613
5.452
65
332.657
44.927
46.347
39
40.826
705.827

Fuente: Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos, 2004 (Cuadro 5).
* En el Cuadro 5 original del Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (2004) se indica un total
de 82.137 visados para personas con empleo, lo cual es errneo. La cifra correcta es de 82.133.

En virtud de la Ley de Inmigracin de 1990, todos los aos se conceden


40.000 visados de inmigrante a trabajadores prioritarios, o sea, los
inmigrantes dotados de una capacidad extraordinaria en ciencias,
artes, educacin, empresa o deportes. Esta categora incluye a los profesores e investigadores de alto nivel y a ciertos ejecutivos y gerentes
de las empresas multinacionales. La segunda categora proporciona
40.000 visados todos los aos para inmigrantes con ttulos universitarios superiores o con una capacidad excepcional en las ciencias,
las artes o la empresa. La tercera categora, bajo la que se conceden
otros 40.000 visados, corresponde a la de otros trabajadores calificados o no calificados, aunque para estos ltimos slo se prevn 10.000
visados. La categora de inmigrantes especiales est reservada a ciertas
jerarquas eclesisticas y miembros de rdenes religiosas, y a empleados
del Gobierno de los Estados Unidos que trabajen en el extranjero, que
tienen acceso a 10.000 visados al ao. Por ltimo, la quinta categora
prev la concesin de 10.000 visados al ao a empresarios que instalen
nuevas empresas comerciales e inviertan de un mnimo de medio milln
a un mximo de tres millones de dlares en los Estados Unidos. Estas

330

Migracin sin fronteras

inversiones han de crear por lo menos diez empleos de jornada completa


para trabajadores de los Estados Unidos (Calavita, 1994; Papademetriou, 1996; Yale-Loehr, 1991).
Como puede verse en el Cuadro 12.2, en 2003 los Estados Unidos
admitieron un total de 705.827 inmigrantes. La mayor proporcin de
admitidos 332.657 personas (47,1%) eran familiares inmediatos de
ciudadanos de los Estados Unidos (cnyuges, padres o hijos), para
los cuales no hay ninguna restriccin de nmero. Adems, a 158.894
migrantes (22,5%) se les admiti en el marco del rgimen preferencial
de reagrupacin familiar, que est regido por un sistema de cuotas de
cuatro categoras y a 82.137 (11,6%) con el rgimen preferencial del
empleo, con cinco categoras diferentes, mientras que 46.347 (6,5%) se
hicieron residentes permanentes al amparo del programa de diversificacin de visados. Los restantes 85.792 (12,2%) son refugiados y otros
tipos de inmigrantes admitidos dentro de otras categoras.
Es importante observar, con respecto a los visados para personas
con empleo, con un total de 140.000 visados disponibles todos los
aos, que en 2003 slo fueron admitidas 82.137 personas. Meyers y
Yau (2004) informan de una reduccin del 53% del nmero de visados
concedidos de este tipo, en comparacin con 2002.
Cuadro 12.3: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos por razn de empleo
preferencial, 2003
Inmigracin
total
Mxico

Empleo
preferencial

Porcentaje
de inmigracin
total
2,8

115.864

3.261

India

50.372

20.560

Filipinas

45.397

9.756

21,5

China

40.659

7.511

18,5

El Salvador

28.296

752

2,6

Repblica Dominicana

26.205

159

0,6

Viet Nam

22.133

119

0,5

705.827

82.137

11,6

Todos los pases

40,8

Fuente: Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos 2004 (Cuadro 8).

El Cuadro 12.3 muestra las cifras de los siete pases que aportan el
mayor nmero de inmigrantes admitidos en los Estados Unidos como
residentes permanentes por razn de empleo en 2003. El principal
pas es Mxico, que obtuvo el nmero ms alto de visados de inmi-

La libre circulacin de los migrantes calificados en Amrica del Norte

331

grantes (115.864), aunque slo 3.261 de ellos (2,8%) lo obtuvieron


en razn de su empleo. Con la excepcin de Viet Nam, los pases
asiticos presentan proporciones mucho ms altas de inmigrantes con
empleo que los pases latinoamericanos. Por ejemplo, mientras que
el 40,8% de inmigrantes de la India fueron admitidos porque tenan
empleos preferenciales, la cifra correspondiente a los mexicanos fue
del 2,8%.
Qu mecanismo explica esta baja proporcin de migrantes mexicanos con empleo? Evidentemente, la gran mayora de migrantes mexicanos a los Estados Unidos se desplazan por razones de reagrupacin
familiar. Esto es imputable a la proximidad geogrfica, a la existencia
de grandes comunidades mexicanas en varias regiones y al acceso a
slidas redes sociales. Pero, por qu no intervienen esos factores en el
caso de la migracin calificada?
En lo que se refiere a los visados de empleo temporal H-1B,
que se concibieron para los trabajadores temporales empleados en
ocupaciones especiales que necesitaban conocimientos muy especializados y por lo menos una licenciatura o un grado equivalente,
los datos del Departamento de Seguridad Interna (2004) muestran
de nuevo que los migrantes procedentes de la India ocupan el primer
lugar, con una quinta parte de los visados concedidos en 2003. Est
sobradamente demostrado que un elevado nmero de ingenieros
informticos de la India se sirven de estos visados para trabajar en
la industria de alta tecnologa de los Estados Unidos (Lakha, 1992;
Alarcn, 2001).
Segn el Departamento de Seguridad Interna (2004, Cuadro 25),
en 2003 fueron admitidas 360.498 personas con visados H-1B. De este
total, los migrantes procedentes de la India obtuvieron 75.964 visados
(el 21,1%), seguidos por los migrantes del Reino Unido, con 31.343
(8,7%), el Canad, con 20.947 (5,8%), Mxico, con 16.290 (4,5%) y
Francia, con 15.705 (4,3%).
El hecho de que Mxico ocupe el cuarto lugar entre los receptores
de este tipo de visados, con una cifra superior a la de Francia, Alemania,
Japn, China, Colombia y el Brasil, denota la mayor inclinacin de los
trabajadores calificados mexicanos a incorporarse temporalmente a los
mercados del trabajo de los Estados Unidos mediante el visado H-1B,
que se concede inicialmente para tres aos y puede renovarse por otros
tres. Adems, este visado puede facilitar la residencia permanente.

332

Migracin sin fronteras

La poltica de inmigracin del Canad


y la migracin mexicana

La poltica de inmigracin del Canad favorece claramente a los inmigrantes calificados. Este sistema divide a los inmigrantes en cinco categoras: trabajadores calificados (denominados tambin inmigrantes
econmicos); cnyuges y personas a cargo de los trabajadores calificados; empresarios, inversores y personas autoempleadas admitidas
con lo que se denomina clase de negocios; personas admitidas con
fines de reagrupacin familiar, y refugiados. Desde 1995, la categora
de trabajadores calificados y sus cnyuges y personas a cargo es la ms
numerosa. Este proceso ha ido acompaado de una fuerte reduccin
de la categora de reagrupacin familiar, que incluye a los familiares
remotos patrocinados por residentes en el Canad (Ministerio de Obras
Pblicas y Servicios del Gobierno, 2003a).
Cuadro 12.4: Distribucin de trabajadores inmigrantes calificados admitidos en
elCanad, con arreglo a los diez principales pases de ltima residencia permanente,
1996-2000
Pas
China
India
Hong Kong
Pakistn
Taiwan
Francia
Filipinas
Irn (Repblica Islmica del)
Reino Unido y colonias
Rumania
Diez principales pases
Otros pases
Total

Nmero
38.486
17.448
15.301
13.930
9.636
9.492
7.887
6.518
6.330
5.984
131.012
85.696
216.708

Porcentaje
17,8
8,1
7,1
6,4
4,4
4,4
3,6
3,0
2,9
2,8
60,5
39,5
100,0

Fuente: Ciudadana e Inmigracin del Canad 2004 (Cuadro 6).

Hasta los aos 60, la gran mayora de inmigrantes en el Canad eran


personas desprovistas prcticamente de toda educacin formal. No
obstante, en 1967 se implant un sistema de puntos para la seleccin
de inmigrantes calificados (Reitz, 2004, pgs. 100106). Con arreglo
a la Ley de Inmigracin y Proteccin de los Refugiados, de 2002, los
criterios para la seleccin de trabajadores calificados dan prioridad a las
calidades del capital humano y las tcnicas flexibles, ms que a ocupa-

La libre circulacin de los migrantes calificados en Amrica del Norte

333

ciones especficas a las que aspiren los inmigrantes, como ocurra en el


pasado. Este nuevo sistema de puntos da preferencia a la educacin, los
idiomas, la experiencia laboral, la edad, el empleo ofrecido y la capacidad de adaptacin (Tolley, 2003). El Departamento de Ciudadana
e Inmigracin del Canad tiene un sitio Web (http://www.cic.gc.ca/
english/skilled/qual-5.html), en el que se detalla el sistema de puntos
que pueden utilizar los que deseen inmigrar al Canad para evaluar su
potencial, de conformidad con el capital humano y las tcnicas flexibles que posean. El Cuadro 12.4 muestra los diez principales pases de
ltima residencia permanente de los inmigrantes calificados admitidos
en el Canad entre 1996 y 2000. Los principales pases son China,
India, Hong Kong y Pakistn. Mxico no figura entre los diez pases
que proporcionan ms migrantes calificados al Canad.
Jeffrey Reitz (2004, pg. 101) seala que en los aos 90 el Canad
admiti entre 200.000 y 250.000 inmigrantes al ao, lo que representa una tasa de inmigracin per cpita que triplica la de los Estados
Unidos. En el Cuadro 12.5 puede verse que entre 1961 y 2000, al
tiempo que la inmigracin procedente del Reino Unido y los Estados
Unidos perda mucho terreno, la procedente de Asia, y en particular
la de Hong Kong, aument con rapidez. En este contexto, la inmigracin procedente de Mxico ha sido insignificante y ni siquiera ha
alcanzado el 1%, aumentando de 2.100 personas en los aos 60 a
12.700 en los aos 90.2
En cambio, Mxico ocupa un lugar muy destacado en la clasificacin de los trabajadores temporales que entran en el Canad. En
2002 Canad admiti a 87.910 personas con visados de trabajo temporales, de las cuales 20.302 procedan de los Estados Unidos (23%) y
11.393 de Mxico (13%). De los pases restantes, el Reino Unido,
Australia, Jamaica y Japn aportaron por lo menos 5.000 trabajadores
(Ministerio de Obras Pblicas y Servicios del Gobierno, Canad,
2003b).
Una proporcin fundamental de los migrantes temporales
mexicanos que van a trabajar al Canad participan en el Programa
de trabajadores agrcolas estacionales mexicanos, un acuerdo firmado
por los gobiernos de los dos pases en 1974. Segn Gustavo Verduzco
2. Segn Mueller (2005), una posible explicacin del reciente aumento de la
poblacin canadiense nacida en Mxico es el regreso de los menonitas que
emigraron a Mxico en los aos 20.

334

Migracin sin fronteras

(1999, pg. 177178), el Gobierno canadiense concibi inicialmente


este programa como medio de ayudar a los pases menos desarrollados;
el programa dio comienzo en 1966 con Jamaica y prosigui, un ao
despus, con Trinidad y Tobago y Barbados. En 1974, 203 trabajadores
mexicanos haban ido al Canad a buscar trabajo: en 1996 su nmero
fue de 5.211. Verduzco considera que el programa ha sido un xito tanto
para el Canad como para Mxico ya que, aunque viene funcionando
desde hace muchos aos, no ha producido una gran afluencia migratoria
de mexicanos al Canad. Adems, se han registrado muy pocos casos
de desercin de trabajadores.
Cuadro 12.5: Distribucin de los inmigrantes en el Canad por pas de origen,
1961-2000: pases seleccionados
Pas de origen
Hong Kong
China
Filipinas
Taiwan
Estados
Unidos
Reino Unido
Corea del Sur
Mxico
Australia

1961-1970
Nmero
%
36.500
2,6
1.400
0,1

161.600
11,4

1971-1980
Nmero
%
83.900
5,8
600
0,7
54.100
3,8
9.000
0,6
178.600
12,4

341.900

2.100
26.400

216.500
16.000
6.100
14.700

24,2

0,1
1,9

15,0
1,1
0,4
1,0

1981-1990
Nmero
%
129.300
9,7
36.200
2,7
65.400
4,9
14.300
1,1
75.700
5,7
92.300
16.500
6.900
5.100

6,9
1,2
0,5
0,4

1991-2000
Nmero
%
240.500
10,9
181.200
8,2
131.100
5,9
79.600
3,6
60.600
2,7
57.200
43.200
12.700
8.600

2,6
2,0
0,6
0,4

Fuente: Reitz, 2004, pg. 104, Cuadro 3.1

Los visados TLC y los profesionales mexicanos

Los visados TLC tienen su origen en el Tratado de Libre Comercio en


Amrica del Norte y en la relacin comercial especial que existe desde
1994 entre el Canad, los Estados Unidos y Mxico. Estos visados, que
conceden los tres pases, tienen por objeto permitir que profesionales
de uno cualquiera de esos pases puedan trabajar temporalmente en
los otros dos, para promover una relacin comercial efectiva. Desde
el punto de vista de los Estados Unidos, un extranjero no inmigrante
del TLC es un ciudadano del Canad o de Mxico admitido en los
Estados Unidos para dedicarse a actividades comerciales a nivel profesional, con arreglo a lo establecido en el Tratado (Office of the Federal
Register, 2004). El Artculo 1601 del TLC afirma la necesidad de
facilitar la migracin temporal de esos trabajadores de conformidad con

La libre circulacin de los migrantes calificados en Amrica del Norte

335

el principio de reciprocidad, y de la importancia de establecer criterios


y procedimientos transparentes con esta finalidad.3
Hay cuatro categoras de visados TLC: visitantes de negocios,
comerciantes e inversores, personal trasladado internamente por la
empresa y profesionales. Los requisitos para obtener el visado TLC
con objeto de trabajar en los Estados Unidos no son los mismos para los
canadienses que para los mexicanos. Los requisitos para los ciudadanos
mexicanos son los siguientes: el empleador ha de presentar una carta de
empleo que indique que el trabajo en cuestin requiere las capacidades
profesionales estipuladas en el Captulo 16, Anexo 1603, Apndice
1603 del TLC. Por su parte, el solicitante debe presentar al Cnsul de
los Estados Unidos una carta de oferta de empleo profesional en la que
se describa la actividad que llevar a cabo, la finalidad de la entrada
y la duracin de la estancia en el pas, asi como pruebas del estatuto
profesional del trabajador.4
A diferencia de lo que ocurre con los mexicanos, los ciudadanos
canadienses no necesitan visado para entrar en los Estados Unidos, sino
que pueden obtener el necesario permiso de los Servicios de Ciudadana
e Inmigracin en el punto de entrada en el pas. El visado TLC tiene
una validez de un ao, que puede prolongarse indefinidamente si el
empleador lo solicita. Sin embargo, a diferencia del visado H-1B, el
visado TLC no facilita la adquisicin de la residencia permanente en los
Estados Unidos. En el Cuadro 12.6 puede verse el nmero de visados
TLC concedidos por los tres gobiernos norteamericanos en 2003.
La primera sorpresa con que nos encontramos es que, mientras
que Mxico es, de los tres pases firmantes, el que recibe el mayor
nmero de trabajadores en el marco del TLC, es el que menos trabajadores enva en estas mismas condiciones. Este desequilibrio se debe en
parte a que para trabajar en los Estados Unidos o el Canad es necesario
conocer el ingls o el francs. Adems, podemos pensar que hay ms
personas profesionalmente capacitadas en Canad y los Estados Unidos
que en Mxico. Asimismo, hay ms inversiones canadienses y estadounidenses en Mxico que inversiones mexicanas en los otros dos pases,
3. Tratado de Libre Comercio en Amrica del Norte entre el Canad, los Estados
Unidos y Mxico. http://tratados.sre.gob.mx/tratados/MEX-AMERICAN.
PDF
4. Vase el sitio Web del Departamento de Estado de los Estados Unidos: http://
travel.state.gov/visa/tempvisitors_types_temp_nafta.html

336

Migracin sin fronteras

de modo que lo que indica el nmero de trabajadores con visados TLC


es simplemente que las economas del Canad y los Estados Unidos
son ms fuertes que la economa mexicana.
Esta ltima hiptesis parece verse corroborada por los datos facilitados por el Instituto Nacional de Migracin de Mxico en 2003, ao
en que la mayor parte de los visitantes con visado TLC fueron hombres
de negocios. El Instituto calcul que en 2003 un total de 304.209
ciudadanos canadienses o estadounidenses haban viajado a Mxico
con visados TLC, de los cuales el 75% eran hombres de negocios, el
20% profesionales, el 3,5% inversores y comerciantes, y slo el 1,5%
personal trasladado en el interior de las empresas.5 Esto hace pensar
que los trabajadores calificados en Amrica del Norte viajan ms como
consecuencia de las estrategias empresariales que por decisin propia.
Cuadro 12.6: Nmero de titulares de visados TLC admitidos en el Canad, Mxico y
losEstados Unidos, por pas de ciudadana, 2003
Pas de ciudadana
Canad
Mxico
Estados Unidos
Total

Canad

110
5.657
5.767

Pas de destino
Mxico
21.676

282.533
304.209

EE.UU.
58.177
1.269

59.446

Fuente: Ciudadana e Inmigracin del Canad (2005), Instituto Nacional de Migracin de Mxico (2004, Cuadro
FMTV) y Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (2004, Cuadro 25).

Conclusiones

Una de las principales conclusiones de nuestro trabajo es que la migracin sin fronteras todava es un proceso complicado para los migrantes
calificados de Mxico. Aunque las polticas de inmigracin de los
Estados Unidos y el Canad alientan explcitamente la migracin de
estas personas, muy pocas de ellas consiguen aprovechar la oportunidad.
Esto hace pensar que no basta con abrir las fronteras; lo que hace falta
es informacin, acceso a las redes sociales y conocimientos de idiomas,
entre otras cosas.
Teniendo en cuenta que en 2000 haba unos 4 millones de mexicanos con cuatro aos por lo menos de estudios universitarios o con
5. Vase el sitio Web del Instituto Nacional de Migracin: www.inami.gob.mx/
paginas/estadisticas/ene04/registro.mht

Polticas migratorias y fronteras socioeconmicas en el Cono Sur

337

un titulacin de maestra o doctorado, el nmero de mexicanos admitidos en los Estados Unidos en 2003 como residentes permanentes en
rgimen de empleo preferencial parece muy bajo (3.261). Esta cifra
an pierde ms consistencia si consideramos que incluye a los inmigrantes principales y a sus familias. En comparacin, en este mismo ao
112.603 personas fueron admitidas en los Estados Unidos porque eran
familiares cercanos de ciudadanos estadounidenses o haban quedado
includas en las cuotas preferenciales de reagrupacin familiar. En el
Canad, las cifras de la migracin permanente de mexicanos calificados
siguen siendo muy bajas.
La migracin temporal de mexicanos calificados inspira otras
consideraciones. En primer lugar, la cifra de 16.290 mexicanos que
obtuvieron visados H-1B para trabajar en los Estados Unidos es relativamente alta. Por otra parte, el nmero de ciudadanos mexicanos que
recibieron un visado TLC en 2003 fue muy bajo (110 entraron en el
Canad y 1.269 entraron en los Estados Unidos con estos visados). La
posibilidad de que un visado H- 1B facilite la residencia permanente
en los Estados Unidos es, muy probablemente, uno de los factores que
explican esta diferencia, ya que el visado TLC no posee estas caractersticas.
Esto apunta a los mecanismos sociales y culturales que explican
la relativa renuencia de los profesionales mexicanos a migrar temporal
o permanentemente a pases como el Canad y los Estados Unidos. Un
aspecto central puede ser la falta de informacin, particularmente en
relacin con los visados TLC. No obstante, hay otros obstculos, como
el conocimiento de idiomas. Tambin es probable que los profesionales
mexicanos consideren que su condicin socioeconmica es aceptable
en un pas donde una proporcin muy elevada de la poblacin est
clasificada oficialmente en la categora de pobres. Las clases medias
urbanas de Mxico pueden ver en la migracin internacional una seal
de fracaso, y es posible que los profesionales mexicanos no deseen que
se les identifique con sus compatriotas de menor nivel de educacin que
engrosan las filas de los migrantes a los Estados Unidos.
Es un hecho paradjico que, a diferencia de los profesionales, los
migrantes mexicanos no calificados tropiezan con graves restricciones
en su movilidad internacional. Hay muy pocos programas de trabajo
temporal, como el plan del Canad para los trabajadores agrcolas y el
programa H-2A para los trabajadores agrcolas en los Estados Unidos.
Los trabajadores no calificados desearan emigrar sin fronteras a los

338

Migracin sin fronteras

Estados Unidos, pero sus empleadores, a pesar de depender de ellos,


no alientan a su gobierno a promover una migracin decente y segura,
como hacen los empleadores de los migrantes calificados en los Estados
Unidos. Mientras las polticas de inmigracin se hagan ms restrictivas,
la nica va abierta a esos trabajadores son sus redes sociales que, a pesar
de todos los obstculos y el peligro de muerte, les permiten cruzar
las fronteras internacionales.

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Fuentes de Internet consultadas

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paginas/estadisticas/ene04/r