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CRIMEN Y ORDEN SOCIAL


EN LA SOCIEDAD CONTEMPORNEA
DAVID GARLAND
Traduccin de Mximo Sozzo

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editorial

II

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE

En las dcadas previas a los aos setenta el control del delito


en Gran Bretaa y Estados Unidos tena una estructura institucional estable y un marco intelectual consolidado. Sus prcticas caractersticas y las organizaciones y supuestos que las sostenan haban surgido en un largo proceso de desarrollo durante el cual las
estructuras modernas de la justicia penal primero se conformaron
en su forma liberal clsica y luego se orientaron crecientemente hacia un programa correccionalista.
Al igual que cualquier estructura que ha sido construida y reconstruida a lo largo de un extenso perodo de tiempo, sus diversos
componentes databan de perodos diferentes y haba un eclecticismo
histrico en su diseo ms que la pureza de un estilo singular. Las bases institucionales del campo del control del delito -las instituciones
especializadas de la polica, el ministerio pbUco, los tribunales y las
prisiones- tenan ms de 150 aos, al igual que los procedimientos legales y los principios penales liberales que gobernaban sus actividades
y producan sus ideologas oficiales. Sobre las mismas exista una superestructura moderna ms reciente, creada en el curso del siglo XX,
con sus distintivas finaUdades correccionalistas (rehabilitacin, tratamiento individualizado, condenas indeterminadas, investigacin criminolgica) y las instancias especializadas que las auspiciaban (probation, libertad condicional, tribunales de menores, programas de
tratamiento, etctera). El resultado fue una estructura hbrida, penalwelfare, que combinaba el legalismo liberal del proceso y su castigo
proporcional con un compromiso correccionalista basado en la rehabilitacin, el welfare y el conocimiento criminolgico. Hacia 1970 los
contornos bsicos de este estilo penal-welfare estaban bien delineados y pareca existir una dinmica consolidada de cambio progresivo
que avanzaba en un sentido crecientemente correccionalista. ^
Esto no significa negar que en el campo de la justicia penal existieran disensos internos y que el mismo haya sido proclive a las con-

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mociones. Haba escndalos y crisis episdicos, problemas cotidianos y fracasos recurrentes, grupos opositores y comentarios crticos
y los reformadores, frecuentemente, se quejaban de que los avances
eran despus de todo demasiado lentos. Pero estos problemas se daban en el marco de un consenso profesional amplio respecto del
cuadro bsico dentro del que deba operar el control del delito y
una idea ampliamente compartida de las metas y valores que deban
dar forma a la justicia penal. Las tensiones bsicas que subyacan a
este campo -entre los objetivos penales y las aspiraciones del welfare, entre los principios jurdicos y los supuestos criminolgicos, entre la funcin policial y la misin del trabajo social, entre los derechos de los delincuentes y el inters pblico- eran tensiones que
desde haca mucho tiempo haban quedado anudadas en el funcionamiento de los dispositivos y en los compromisos conceptuales
que constituyen la estructura de cualquier institucin prctica.
No hace mucho, en las dcadas de 1960 y 1970, la hteratura
de los partidos polticos demostraba la amplitud de este consenso.
Del mismo modo, los informes oficiales y los discursos polticos
del perodo hablaban de la teora penal moderna de un modo
que haca suponer que tal cosa exista, era conocida y, en gran medida, aceptada. Haba, inconfundiblemente, una filosofa oficial:
una estructura de pensamiento de la que emerga la poltica, en
cuyo marco se daban serios debates y hacia la que se orientaba necesariamente la accin prctica.^
Es cierto que la naturaleza arraigada y consolidada de este sistema era disfrazada, durante gran parte del perodo de posguerra,
por el hecho de que el programa correccionalista estaba permanentemente en camino hacia una realizacin ms plena. Los puntos
centrales de esta agenda de reformas -condenas individualizadas,
condenas indeterminadas, clasificacin, programas de tratamientonunca alcanzaban a ser plenamente implementados y sus partidarios se vean a s mismos como reformistas modernos enfrentados a
las estructuras slidas de un sistema anticuado, legalista y retributivo. Pero en los inicios de la dcada de 1970 estos reformadores correccionalistas eran el establishment y la mayora de las polticas y
prcticas oficiales de control del delito estaban orientadas hacia - o
influidas por- sus objetivos y conocimientos expertos.
Hacia la dcada de 1960, tanto en Estados Unidos como en
Gran Bretaa, el welfarismo penal era abrazado o al menos aceptado por todos los grupos clave involucrados en la justicia penal y te-

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na el apoyo entusiasta de los administradores de los departamentos


estatales, los profesionales del trabajo social y las lites liberales. La
idea de progreso en la reforma penal era una idea convencional e
inteligible porque capturaba el sentido de la implementacin gradual de un programa progresivo que era ampliamente compartido y
altamente respetado^. Es precisamente debido a que el campo estaba bien consolidado y a que su cultura y prcticas estaban profundamente arraigadas que su transformacin en las dcadas posteriores se ha experimentado como algo tan perturbador.
Estos dispositivos penales del welfare tambin eran parte de un
estado de cosas en general. Su estructura bsica y funcionamiento estaban enraizados en los dispositivos institucionales diferenciados de
la sociedad moderna y sus programas e ideologas de trabajo eran
elementos que integraban el Estado de bienestar de la posguerra y
su poltica Socialdemcrata. Precisamente es la solidez y enraizamiento de este conjunto de instituciones a comienzos de la dcada
de 1970 lo que hace que su posterior transformacin constituya un
problema para el anlisis histrico y sociolgico. Se podra esperar
que una estructura arraigada de este tipo ejercitara una poderosa
inercia contra el cambio o, al menos, contra un cambio radical, estructural, que no era parte del propio programa de desarrollo de la
institucin. Se podra esperar tambin que los grupos y agencias
cuyo poder y estatus profesional derivaban de estas instancias del
complejo penal-welfare tendieran a proteger sus prcticas de funcionamiento y oponer una resistencia seria al cambio radical. Finalmente, dados los estrechos vnculos que ligaban el control del delito y la justicia penal a instituciones sociales adyacentes (tales como
las agencias del welfare, el mercado laboral y los controles sociales
de los vecindarios y las comunidades), podra esperarse que un cambio importante en este campo slo pudiera darse si fuera acompaado de cambios correlativos en estos otros mbitos sociales.
Para explicar el proceso de cambio que se dio en este campo, necesitamos partir de un anlisis suficientemente detallado de las instancias que se estaban transformando. En una red de prcticas e
instituciones, internamente diferenciada y multidimensional, el cambio nunca es una cuestin de todo o nada. Por lo que, aunque es
tentador ofrecer una caracterizacin nica del proceso -de la rehabilitacin al riesgo, regresiones penales, la nueva penologa
o el advenimiento de la posmodernidad-, es probable que la
verdadera naturaleza del cambio sea menos definida y unvoca.

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Para comprender mejor este proceso de cambio y resistencia, as


como para ubicar ms adecuadamente las dimensiones y localizaciones de la transformacin, necesitamos comenzar con una descripcin ms detallada de la justicia penal y el control del delito
modernos y sus condiciones sociales de existencia. Slo comprendiendo el pasado podemos esperar descubrir lo que es genuinamente nuevo en el presente.

La modernidad penal: el surgimiento de la justicia penal


estatal
Los cimientos del control del delito del siglo XX fueron colocados varios siglos antes de que nuestras instituciones de la justicia
penal -que ahora nos resultan familiares- surgieran como partes
integrantes del proceso de largo lazo que gener el Estado-nacin
moderno. En el inicio de ese proceso, en las condiciones de inestabilidad y conflicto en torno a la autoridad que caracterizaban la
Europa de la modernidad temprana, los seores soberanos victoriosos ofrecan su promesa de pax et justitia a sus subditos mientras
sus fuerzas luchaban por pacificar el territorio recin conquistado e
imponer la Paz del Rey.'' La garanta de la ley y el orden (que
originariamente significaba la supresin de los poderes alternativos
y las otras fuentes de justicia, as como tambin el control del delito y de la alteracin del orden) fue as, desde un principio, una caracterstica clave del poder soberano. La imposicin de la ley era,
en ese marco, una cuestin de seoro y dominio poltico. Era el
proceso a travs del cual la voluntad soberana del rey se impona
contra la de sus enemigos y contra sus propios subditos rebeldes e
insubordinados. Slo ms tarde la imposicin de la ley lleg a ser sinnimo del sistema estatal de aprehensin y castigo de los delincuentes. Nuestra moderna tendencia a pensar en la imposicin de
la ley como sinnimo del control del delito revela hasta que
punto nos hemos acostumbrado a pensar en el Estado como el mecanismo fundamental para enfrentar el delito.
A lo largo de los siglos xviii y xix, la actividad policial, el enjuiciamiento y el castigo de los delincuentes fueron siendo cada vez
ms monopolizados por el Estado, aun cuando se preservaron importantes divisiones entre las funciones del gobierno central y del
gobierno municipal que sobreviven hasta el presante en Gran Bre-

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taa y Estados Unidos. Las disputas privadas y los daos infligidos


a los individuos se reconstruyeron como asuntos pblicos a ser tratados por los tribunales penales. Las venganzas privadas y los reclamos de los individuos que haban sufrido daos fueron subsumidos gradualmente en los procesos de la justicia estatal, en la
medida en que la persecucin por parte del Estado fue desplazando crecientemente las acciones privadas. Ms tarde, con la expansin de la democracia en los siglos Xix y XX, este poder soberano
fue transformado en un poder pblico. Su ley se present a s
misma como la voluntad del pueblo y sus representantes y, aunque sigui siendo aplicada por instituciones estatales, stas ahora
sostenan estar obrando en funcin del inters pblico y no en
funcin de los deseos de las lites polticas o de los individuos poderosos.
A medida que el Estado-nacin, gradualmente, fue despojando
del control de la actividad policial y del poder de castigar a las
autoridades seculares y espirituales con las que estaba en conflicto
y los concentr en las nuevas instituciones de la justicia penal, las
instituciones de la polica y del castigo fueron adquiriendo su distintiva forma moderna. La actividad policial dej de estar ampliamente dispersa en las manos de amateurs y empleados privados y
se convirti en cambio en la misin de funcionarios profesionales
entrenados en una organizacin especializada que formaba parte
del Estado. La persecucin de los delincuentes dej de ser una actividad privada y se convirti en cambio en una tarea del gobierno,
realizada en nombre del pueblo. Los castigos gradualmente perdieron su carcter local y comenzaron a ser ms firme y uniformemente regulados por las autoridades estatales.
El sistema moderno de aprehensin, enjuiciamiento y castigo
de quienes violan la ley penal lleg as a ser especializado y diferenciado, constituyndose en una parte fundamental del aparato
estatal moderno. Con el tiempo ha llegado a ser administrado por
burocracias profesionales, utilizando instituciones, leyes y sanciones diseadas especialmente para este propsito. Estos procesos
histricos de diferenciacin, estatizacin, burocratizacin y profesionalizacin son las caractersticas clave de lo que podramos llamar la modernizacin del control del delito y la justicia penal.^

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El problema del orden y el camino que no se tom


En la perspectiva del largo plazo, stas fueron nuevas formas
de castigo y control, adaptadas a las particulares condiciones de la
modernidad, que desplazaban formas tradicionales de control que
se haban vuelto ineficaces o intolerables. Pero detrs de estas estructuras de la justicia penal y alentando su creacin haba un problema de orden histricamente especfico, similar al que describiera Thomas Hobbes en su justificacin del derecho y la autoridad
estatal.'' La historia de la justicia penal de la modernidad temprana
-como la historia del Estado mismo- es una historia de la lucha entre poderes en conflicto de la que emergi un Estado-Leviatn que
era capaz de sofocar la violencia y el desorden. Con el tiempo, este
poder emergente gan seguridad y legitimidad y, como consecuencia de ello, su voluntad soberana se volvi ley y justicia. La imposicin violenta de la ley del Leviatn, su pacificacin a travs de la
fuerza, por igual, de enemigos y subditos, con el tiempo lleg a ser
el pacfico (aunque an violento) mantenimiento del orden y la
provisin de seguridad a sus subditos.
En las democracias liberales, la capacidad del Estado para imponer la ley y el orden ha llegado a ser considerada no como un poder hostil y amenazador, sino como una obligacin contractual de
un gobierno democrtico para con sus ciudadanos que obedecen la
ley. La garanta de la ley y el orden, de la seguridad de los ciudadanos frente a la violencia, el delito y el desorden, se convirti en
uno de los beneficios pblicos fundamentales conferidos a la gente
por el Estado y sus agencias. En este proceso, el carcter del control del delito cambi lentamente, pasando de ser una responsabilidad generalizada de los ciudadanos y la sociedad civil a ser una
actividad especializada monopolizada en gran medida por el sistema de imposicin de la ley del Estado.
Al establecer agencias especializadas estatales, cuyo principal
mtodo de control del delito fue la persecucin, enjuiciamiento y
castigo de los individuos delincuentes, las sociedades modernas
dieron la espalda a un modelo alternativo de regulacin que haba
sido puesto en prctica en los pueblos y ciudades europeos en la
modernidad temprana. La idea de polica de la modernidad temprana se refera no a la agencia especializada que emergi en el siglo XIX, sino a un programa mucho ms general de regulacin detallada aplicado por las autoridades de la ciudad^en sus esfuerzos

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por crear un marco ordenado para el intercambio y el comercio. El


objetivo de este tipo de regulacin policial era promover la tranquilidad y seguridad pblica, asegurar el comercio y las comunicaciones en la ciudad y promover la riqueza, la salud y la prosperidad
de la poblacin. A este fin, las autoridades municipales promulgaban ordenanzas detalladas que comprendan cosas tales como la
inspeccin de pesos y medidas, censos de la poblacin, programas
de iluminacin pblica, la reglamentacin de los caminos y construcciones, el intercambio y los alimentos, llegando hasta el punto
incluso de especificar los modales y formas de vestir apropiados de
los ciudadanos. Este cuerpo de regulaciones policiales slo estaba
incidentalmente relacionado con el delito, pero, a fines del siglo
XVIII, Patrick Colquhoun lo utiliz para elaborar sus ideas sobre
cmo articular un modelo de control del delito que pudiera responder a los niveles crecientes de delito en Londres y otras grandes
ciudades.^
Las propuestas de Colquhoun buscaban conservar las prcticas
policiales existentes de las ciudades de fines del siglo xviii, pero fortalecindolas y racionalizndolas, adaptndolas a los nuevos desafos del capitalismo comercial e incrementndolas creando una organizacin centralizada con empleados de tiempo completo. Este
modelo alternativo implicaba una forma enfticamente preventiva
de regulacin -dedicada a enfrentar la indigencia tanto como el delito- y una concepcin ms generalizada e indiferenciada de las
agencias responsables del control del delito y el mantenimiento del
orden. En esta visin, el control del delito era una responsabilidad
ampliamente difundida y compartida que involucraba una regulacin estricta de las actividades sociales y econmicas, una vigilancia
informal y la eliminacin de las oportunidades delictivas. El modelo
de Colquhoun, por cierto, involucraba la identificacin y persecucin de los delincuentes y subrayaba la necesidad de una agencia especializada para llevar adelante esta tarea. Pero, en lugar de identificar el delito con la criminalidad de individuos especficos, supona
que el delito era una respuesta normal a la tentacin, ampliamente
presente en las clases ms bajas y estrechamente relacionada con la
vagancia y la indigencia. La respuesta estratgica no era perseguir y
castigar individuos, sino concentrarse en la prevencin de oportunidades delictivas y en la vigilancia policial de situaciones vulnerables.^
Actualmente, Colquhoun es recordado no por su visin de la
regulacin diversificada -visin que estaba enraizada en los estilos

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de gobierno de las ciudades del siglo XVlll-, sino como un pionero


reformador de la polica cuyos escritos ayudaron a la creacin de la
fuerza policial moderna que comenz a surgir en la dcada de 1820.
La paradoja de esta memoria falsa es que el desarrollo de la nueva
polica marc, en realidad, el comienzo del control del delito moderno y diferenciado y el eclipse del estilo de gobierno que Colquhoun
defenda.^ Esta mala interpretacin del significado de Colquhoun es
testimonio del grado en que las instituciones de la justicia penal
moderna han llegado a dominar nuestro sentido de lo que es y debe
ser el control del delito. Por supuesto que no es una casualidad que
el modelo de Colquhoun haya sido desplazado por el surgimiento
de un sistema estatal especializado. El desarrollo histrico de la
justicia penal fue parte de un proceso ampho y poderoso de modernizacin que ha comprendido el desarrollo de la diferenciacin
estructural, la organizacin burocrtica, las agencias estatales fuertes y la profesionalizacin en la mayora de los campos de la vida
social moderna. Por otro lado, la actividad policial generalizada
promovida por Colquhoun era mirada con desconfianza por los liberales, en funcin de sus potenciales vinculaciones con los regmenes absolutistas de la Europa continental. i Pero el hecho de que
hubiese un modelo alternativo de control del delito disponible en
el momento histrico en que emergieron nuestras instituciones modernas debiera ensearnos dos lecciones. Debe recordarnos que
nuestras instancias actuales no fueron de ningn modo inevitables
y debe alertarnos respecto de las caractersticas distintivas del campo institucional que efectivamente se desarroll. En un momento
en que estos dispositivos modernos estn nuevamente cuestionados, estas lecciones se vuelven particularmente pertinentes.
En Gran Bretaa y en Estados Unidos, durante el siglo XIX, las
nuevas agencias de la justicia penal estatal trabajaban en paralelo
a los mecanismos de vigilancia y control del delito de la sociedad
civil." Pero, con el tiempo, las formas tradicionales de justicia privada gradualmente fueron disminuyendo en fuerza e importancia.
Las persecuciones privadas se redujeron en cantidad y las sociedades para la persecucin de los delincuentes se volvieron obsoletas.
Las fuerzas policiales privadas se fueron debilitando al extenderse
la cobertura y autoridad de la polica pblica. Los ciudadanos cada
vez ms orientaban sus quejas al Estado y cada vez menos frecuentemente organizaban respuestas privadas o daban pasos por su
cuenta. Mientras tanto, la polica pblica evolucion de ser un ins-

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truniento estatal, que protega los intereses del Estado y de una lite propietaria, a ser ms autnticamente un servicio pblico, respondiendo a las necesidades de los ciudadanos y, en teora al menos, dando seguridad y proteccin a toda la poblacin.
Hacia mediados del siglo xx, las fuerzas policiales pblicas de
ambos pases llegaron a ocupar una posicin dominante en el campo de la produccin de seguridad y la respuesta tpica del pblico
cuando era vctima de un delito era, crecientemente, presentar una
denuncia a la polica. Al expandirse la provisin pblica, las actividades de control del delito de los ciudadanos y las comunidades tendieron a atrofiarse. Por supuesto que la gente sigui comprando cerraduras para sus puertas, cruzando la calle para evitar problemas
y, a veces, dispensando justicia privada a delincuentes descubiertos
in fraganti. Pero su disposicin a intervenir activamente fue disminuyendo con el tiempo. La presencia de los profesionales tendi a
descalificar a la gente y a desplazar la idea de que el control del delito era parte de sus responsabilidades. El delito se convirti en una
cosa respecto de la cual las autoridades deben hacer algo, un problema por el que se paga a los profesionales para enfrentarlo.^^
Esta frmula de control del delito -que al igual que la mayora de
las instituciones modernas rest importancia a la accin informal de
parte del pblico y privilegi el papel de los agentes profesionales y
estatales- arraig cada vez ms en el curso del siglo x x . " No fue la
razn menos importante de ello que tal frmula fuera percibida ampliamente como efectiva. Pese a las dislocaciones producidas por la
urbanizacin, la industrializacin y el advenimiento de la sociedad
comercial, y pese a las conmociones polticas asociadas con la democratizacin, la justicia penal estatal pudo proclamar una cierta medida de xito. En la primera mitad del siglo XX, con su nueva polica, su
nuevo derecho penal, su red de prisiones y reformatorios y sus nuevas
capacidades burocrticas para procesar los registros de los casos,
agrupar informacin y proporcionar datos estadsticos regularmente,
las instituciones de la justicia penal de Gran Bretaa y Estados Unidos pudieron declararse victoriosas en algunas batallas en la guerra
contra el delito. El fenmeno del descenso de las tasas de criminaUdad
y violencia -tasas que siguieron en niveles histricamente bajos hasta
la dcada de 1950- se present como un logro del sistema de justicia
penal que haba sido instaurado recientemente."
Retrospectivamente sera ms adecuado atribuir gran parte de
este logro a la recuperacin de los controles sociales en las comu-

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nidades de clase trabajadora, al impacto de la disciplina del trabajo, al renacimiento de la religin y a las campaas morales de iglesias y organizaciones reformistas. Las restricciones sobre la conciencia y la conducta, implcitas en las instituciones de la sociedad
civil -las iglesias y sociedades de mediacin, las organizaciones de
caridad y asistencia, las mutualidades, los sindicatos, las asociaciones de trabajadores y clubes de jvenes-, apuntalaron vigorosa y
orgnicamente la accin ms reactiva e intermitente del Estado policial. Lo mismo hicieron los controles ms ntimos y vinculantes
de la familia, el vecindario y el lugar de trabajo. Las convenciones
sociales del perodo y el nuevo aparato de aplicacin de la ley tendieron a reforzarse mutuamente a pesar de la hostilidad y desconfianza que exista entre algunas comunidades inmigrantes o de clase trabajadora y los agentes estatales que las controlaban.^^
Desde la dcada de 1890 hasta la de 1960 -cuando crecimientos abruptos de las tasas de delito y violencia registrados comenzaron a socavar esta percepcin- se crea ampliamente que la justicia
penal estatal era capaz de ganar la guerra contra el delito o, al menos, de hacer retroceder la marea de delito y desorden que el industrialismo haba trado aparejada. Por dudosa que resulte retrospectivamente esta percepcin, en las primeras dcadas del siglo XX las
credenciales de la justicia penal moderna parecan estar bien consolidadas y comenzaba a implementarse un optimista programa de
expansin, diferenciacin y reforma. El programa correccionalista
de reforma penal, que gobernara gran parte del cambio ocurrido a
lo largo de los siguientes sesenta o setenta aos, fue lanzado, por lo
tanto, en un contexto definido por tasas de delito bajas y una confianza generalizada en las credenciales de las instituciones estatales
de control del delito. Fue en esta esperanzada era de fin de sicle que
emergieron las instituciones modernas del complejo penal-welfare
con sus estrategias y supuestos caractersticos.^''
Probablemente se trataba de credenciales falsas. Es ms factible que el xito de la polica y las prisiones dependiera de otras
fuerzas e instancias sociales. Es ms probable que los logros en materia de control del delito de la justicia penal estatal dependieran de
los controles informales de estos actores y agencias privados que el
Estado eventualmente buscaba desplazar de la actividad de control
del delito.'^ No importa. El xito se perciba como un xito institucional, se acreditaba como tal y qued enraizado de este modo
en el pensamiento oficial durante la mayor parte el siglo. Tan re-

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cientemente como en la dcada de 1970, an se supona, tal como


lo deca un manifiesto electoral britnico, que: El delito nos concierne a todos, pero slo el gobierno puede llevar adelante una accin efectiva.^^
La frmula consolidada de la justicia penal estatal moderna -el
credo de la modernidad penal- asuma, por lo tanto, que el control
del delito debe ser una tarea especializada y profesional de aplicacin de la ley, orientada a la persecucin y enjuiciamiento post hoc
de los individuos delincuentes. No se necesitaba una poltica para
alentar la accin privada. No haba necesidad de involucrar al pblico ni a las vctimas. No haba necesidad de hacer hincapi en la
prevencin social o situacional. Todo lo que se requera era un marco de amenazas legales y una respuesta reactiva.'^ Quizs estbamos
predispuestos histrica y sociolgicamente a pensar de ese modo. Al
fin de cuentas, este credo es claramente una versin criminolgica
de lo que James C. Scott ha llamado el alto modernismo: una ideologa que cree que los problemas sociales son mejor gestionados por
burocracias especializadas, conducidas por el Estado, informadas
por los expertos y dirigidas racionalmente hacia ciertas actividades
particulares. Esta actitud moderna piensa en mecanismos tecnolgicamente refinados, de arriba hacia abajo, que minimizan la intervencin de la gente comn y los procesos sociales espontneos y
maximizan el papel del experto profesional y el conocimiento gubernamental. Ms all de que estemos predispuestos o no a seguir
esta ruta, las estructuras caractersticamente modernas que fueron
establecidas en aquel momento no fueron cuestionadas sustancialmente hasta tiempos recientes.^" Y las instituciones, ideologas y
prcticas del complejo penal-welfare que se desarrollaron en la segunda mitad del siglo XX sirvieron slo para reforzar estas caractersticas modernas. Cada vez ms se daba por descontado que el delito era un problema que tenan que manejar instituciones estatales
especializadas, en la medida en que la justicia penal se aproximaba
a la ingeniera social y tecnicista, basada en el conocimiento, del
programa correccionahsta.

El welfarsmo penal y el control del delito correcdonalista


Con sus races en la dcada de 1890 y su vigoroso desarrollo en
las dcadas de 1950 y 1960, el welfarismo penal era, hacia 1970, el

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marco consolidado de las polticas pblicas en Gran Bretaa y Estados Unidos. Su axioma bsico -que las medidas penales, donde fuera posible, deban ser intervenciones destinadas a la rehabilitacin
en lugar de castigos negativos, retributivos- dio nacimiento a toda
una nueva red de principios y prcticas interrelacionadas. stas incluan: leyes sobre las sentencias penales que permitan condenas indeterminadas vinculadas a la liberacin anticipada y la supervisin
de la libertad condicional, la justicia de menores con su filosofa
acerca del bienestar de los nios, el uso de la investigacin social y
de las pericias psiquitricas, la individualizacin del tratamiento basado en la evaluacin y clasificacin de los expertos; la investigacin
criminolgica centrada en cuestiones etiolgicas y en la efectividad
del tratamiento; el trabajo social con los delincuentes y sus familias
y los regmenes custodales que ponan el acento en los propsitos
reeducativos del encarcelamiento y en la importancia del apoyo
para la reinsercin luego de la liberacin. Los principios del complejo penal-welfare tendan a operar contra el uso del encarcelamiento, dado que se consideraba a la prisin, en general, como contraproducente desde el punto de vista de la reforma y la correccin
individual. Se preferan los regmenes especializados de custodia
-reformatorios juveniles, prisiones de capacitacin, instituciones correccionales, etctera- a la prisin tradicional y el reemplazo del encarcelamiento por medidas comunitarias era un objetivo constante
de los reformadores correccionalistas. Entre las dcadas de 1890 y de
1970, fueron cada vez menos las categoras de delincuentes que se
consideraban adecuadas para el encarcelamiento tpico.^^
En el complejo penal-welfare, el ideal de la rehabilitacin no
era slo un elemento entre otros. Era ms bien el principio organizador hegemnico, el marco intelectual y el sistema de valores que
mantena unida toda la estructura y la hacia inteligible para sus
operadores. Aportaba una red conceptual que abarcaba todo y que
poda lanzarse sobre cada una de las actividades del campo penal,
permitiendo a los operadores hacer de su mundo algo coherente y
significativo, as como darle a prcticas que de otro modo seran desagradables y problemticas un aspecto benevolente y cientfico.^^
La rehabilitacin no era, sin embargo, el nico objetivo del
complejo penal-welfare. Ni tampoco era, en la prctica, el resultado tpico. El carcter individualizante, indeterminado y, en gran
medida, discrecional de las instancias correccionalistas otorgaba a
las autoridades del sistema penal grandes margeses de maniobra

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en su tratamiento de los delincuentes condenados o de los jvenes


que necesitaban ayuda. Se poda mantener privados de su libertad
por perodos prolongados a delincuentes identificados como peligrosos, reincidentes o incorregibles. Los que tenan un background
respetable o fuertes conexiones con el trabajo y la familia podan
ser tratados ms indulgentemente. Las medidas penales podan ajustarse de acuerdo al nivel de obediencia o de riesgo que presentara
el delincuente y los delincuentes responsables de delitos aberrantes
podan ser condenados a castigos que concordaban con su culpabilidad y se correspondan con las expectativas del pblico.^^
En este sistema de condenas indeterminadas y liberacin anticipada, se abra una brecha considerable entre las condenas a privacin de la libertad anunciadas pblicamente y el tiempo efectivamente cumplido en prisin por la mayora de los presos, de modo que
los elementos penales del sistema aparecan como ms intensos de
lo que eran en realidad. Esta brecha entre el ladrido y la mordedura permita al sistema presentarse como sensible a las demandas punitivas del pblico a la vez que ajustaba su impacto real
de un modo que los profesionales liberales consideraban ms adecuado. Mientras el sistema no fuera escudriado detalladamente y
su funcionamiento interno no fuera completamente comprendido
por las personas ajenas al mismo, poda simultneamente evitar la
crtica del pblico y fortalecer la toma de decisiones por parte de
los expertos. La posibilidad y durabilidad del complejo penal-vi^elfare radicaba, precisamente, en el hecho de que combinaba objetivos penales y welfaristas, en que era lo suficientemente flexible
como para hacer hicapi en unos u otros segn las circunstancias y
en que, en gran medida, era impermeable a la indagacin por parte del pblico.^"*
En esta estructura se asign un lugar central a los especialistas
profesionales y al juicio experto. El conocimiento criminolgico y
las conclusiones de los estudios empricos se consideraban guas
para la accin ms fiables que la costumbre y el sentido comn y
los gobiernos de la posguerra promovieron el desarrollo de una
disciplina criminolgica en las universidades y en el interior mismo
del Estado. Como declar el gobierno britnico en 1964: No basta con condenar el delito, necesitamos entender sus causas, lo
cual pareca particularmente importante en las circunstancias sociales y econmicas rpidamente cambiantes de las dcadas de 1950
y 1960, en las que las tasas de delito suban constantemente. Deci-

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siones clave tales como las de condenar, clasificar presos, asignarlos a distintas instituciones y regmenes, evaluar si existan condiciones para la liberacin y fijar condiciones que pudieran ser supervisadas durante la misma, se colocaban cada vez ms en manos
de expertos penales en lugar de las autoridades judiciales. Mientras
en un tiempo el principio rector haba sido nullum poena sine crimen (no hay castigo sin delito), en el mundo del welfarismo penal,
en cambio, se instal no hay tratamiento sin diagnstico y no hay
sancin penal sin asesoramiento de los expertos.
En las dcadas de la posguerra la justicia penal se convirti en
el territorio de funcionarios de probation, trabajadores sociales,
psiclogos, psiquiatras, expertos en el cuidado de los nios, educadores y reformadores sociales de todo tipo. El programa del welfarismo penal no consista solamente en la civilizacin y reforma de
la justicia penal. Era tambin la colonizacin de un terreno antiguamente dominado por el derecho por parte de las autoridades y
grupos profesionales sociales. La expansin del terreno fue su
expansin. El progreso en la reforma penal, mas all de las otras
cosas que involucraba, consista en un incremento de la cantidad y
las jurisdicciones de los expertos sociales sobre el delito.^''
Este grado de poder discrecional otorgado a profesionales que
no tenan que rendir cuentas a nadie, que comnmente tomaban
decisiones sin dar explicaciones y sin estar sometidas a revisin judicial, es un indicador del grado de confianza del que gozaban estos grupos profesionales y tambin de la manera en que se perciban sus poderes. En contraste con el poder judicial de castigar, que
desde haca mucho tiempo estaba sujeto a anlisis y revisin, los
poderes de los trabajadores sociales y psiclogos eran visualizados
como ms benignos y apolticos. Sus visiones sobre la psicologa
normal, las fuentes de la conducta antisocial, la manera en que deban funcionar las famihas y cmo deban comportarse los individuos se consideraban juicios neutrales y clnicos, basados en el
anlisis cientfico y la investigacin emprica. Sus prcticas de normalizacin y sus poderes en la aplicacin de la ley tambin tendan
a escapar al control externo, pese a sus implicaciones en la privacidad y la libertad de los individuos con los que trataban. Su misin
era considerada enaltecedora y civilizadora, distancindose de los
mecanismos penales en cuyo marco operaban. Trabajando en un medio coloreado por el estigma del delito y el castigo, buscaban desesperadamente distanciarse de la tarea de juzgaf, siendo su ob-

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 8 5

jetivo declarado el alivio del sufrimiento individual y la mejora del


funcionamiento social en lugar de hacer justicia o saldar cuentas
morales. El saber en materia de trabajo social y la evaluacin clnica proclamaban una forma de autoridad que se consideraba muy
distinta de la que naca supuestamente de la superioridad moral,
aun cuando, como luego sealaran sus crticos, la distincin entre
ambas no era en absoluto tan marcada como imaginaban sus proponentes.^^
Esta confianza en los expertos profesionales se extenda tambin al proceso de elaboracin de las polticas pblicas. Las modificaciones en el derecho penal, la creacin de nuevas sanciones, la
reforma de los regmenes institucionales, la creacin de mecanismos de liberacin anticipada, todo esto fue, en gran medida, obra
de funcionarios pblicos de alto rango y asesores expertos bastante alejados del debate pblico y de los titulares de los medios de comunicacin. En la medida en que se evitaran escndalos, fugas y
motines, la interferencia poltica en el funcionamiento cotidiano
del sistema era mnima, as como tambin el involucramiento del
pblico en general o de sus representantes polticos en la mayora
de las iniciativas polticas que caracterizaron el perodo. El enfoque bipartidista que los principales partidos polticos adoptaron y
la idea de que la poltica penal y el control del delito eran en gran
medida cuestiones tcnicas, que deban ser delegadas en los profesionales y operadores, eran otras expresiones de la confianza y credibilidad de la que entonces gozaban estos grupos profesionales.^**
Por supuesto que el grado de compromiso con los aspectos
vi^elfaristas del vv^elfarismo penal variaba bastante, tanto en las distintas jurisdicciones locales como dentro de las instituciones, agencias y grupos que componan el sistema. Los agentes de probation, el
personal de los tribunales de menores, los supervisores de los reformatorios, los administradores de las prisiones, los investigadores
criminolgicos, los funcionarios de alto rango y los psiclogos, psiquiatras y educadores del sistema, por lo general, eran mucho ms
entusiastas que los guardias de las prisiones, los agentes de poUca o
los fiscales. Tampoco el sistema estaba Ubre de enfrentamientos y
conflictos. En las oficinas de los jueces se producan debates cotidianos entre fiscales y agentes de probation: los primeros argumentando en favor de una condena a prisin, los segundos en favor de
las alternativas no custodales; los primeros utilizando el discurso
moral de la ley con su acento en la accin, la responsabilidad indi-

8 6 / LA CULTURA DEL CONTROL

vidual y la culpa, los segundos invocando el discurso causal del trabajo social, con su preocupacin por las circunstancias eximientes,
la responsabilidad colectiva y los resultados positivos. Los jueces
tenan que equilibrar las consideraciones sobre el delito con las basadas en el delincuente; contrapesar el atractivo inmediato de una
medida individualizada con la preocupacin por la igualdad al
condenar y la proteccin del pblico. Sin embargo, este dilema a
veces se vea atenuado por la existencia de procedimientos posteriores al dictado de la sentencia que, de hecho, modificaban la condena del individuo sobre la base de su conducta en la crcel o las
perspectivas para su liberacin.
Las posiciones demarcadas en estos debates recurrentes invocaban tanto ideologas polticas como afiliaciones profesionales. Los liberales subrayaban que el delito era un sntoma de desigualdad; que
los delincuentes deban ser entendidos antes de ser juzgados; que no
se poda confiar en que la polica respetara los derechos de los sospechosos; que el castigo era menos til que el tratamiento; que la prisin era contraproducente y que la pena de muerte era irracional. Los
conservadores se referan al poder disuasivo de las condenas duras y
a la necesidad de penas privativas de la libertad ms prolongadas
y de la pena de muerte. Subrayaban la importancia de la responsabilidad individual; de cumplir la ley; de permitir a la polica realizar su
trabajo y darle poderes legales y recursos financieros para hacerlo.
Pero incluso ellos aceptaban que las circunstancias sociales y psicolgicas deberan atenuar la justicia con la clemencia y reconocan la
necesidad del tratamiento correccional y de la asistencia social en
los casos apropiados. El verdadero desacuerdo era respecto del
justo equilibrio, no acerca del rango de las consideraciones legtimamente involucradas. Ambos bandos hablaban el lenguaje del
welfarismo penal y ponan en prctica sus principios, hecho que se
evidencia por los resultados de las administraciones conservadoras
y republicanas, que hicieron tanto por establecer este marco como
sus oponentes laboristas y demcratas.^^
Con el transcurso del tiempo estas tensiones fueron encausadas en el curso de la interaccin cotidiana y el compromiso institucional. En la ley y en la prctica se crearon delicados equilibrios de
poder. Se desarrollaron acuerdos y acomodamientos que permitieron que instituciones tales como los reformatorios, la probation y
los tribunales de menores superaran las lneas de ruptura entre estos distintos intereses e ideologas.
^

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 8 7

Fue este welfarismo penal prctico, ms que una teora o concepcin criminolgica especfica, lo que molde la manera de pensar y los hbitos de los operadores y las autoridades encargadas de
disear las polticas pblicas. Sus habitus, sus ideologas ocupacionales, sus respuestas y decisiones producto del aprendizaje, eran
moldeadas y adaptadas a este patrn general de ideas e instituciones que componan el complejo penal-welfare. Fue el carcter
general del campo lo que defini los debates que se producan y
las polticas que se inventaban. Dio lugar a una Ontologa institucionalizada que defina en qu consista el problema del delito y a
una epistemologa que dictaba cmo se podra conocer y cules
eran los medios apropiados para entenderlo y enfrentarlo. Molde
el espectro de la poltica penal, determinando lo que era progresista y lo que era reaccionario y distribuyendo a los grupos de inters
en sus diferentes posiciones. Los libros de texto de criminologa,
los cursos de capacitacin para el personal de la justicia penal, la
estructura de las carreras profesionales, las historias que los operadores se contaban entre s, todo esto operaba para reproducir las
estructuras, las ortodoxias y las narraciones tpicas del campo, aun
cuando se lamentaban de los fracasos del sistema y reclamaban la
necesidad de ulteriores reformas.
Los discursos y prcticas que componan el complejo penal-welfare tenan como premisas unos pocos supuestos sociopolticos fundamentales, un conjunto de compromisos culturales y una forma determinada de conocimiento criminolgico. Conjuntamente dieron
nacimiento a una serie de reglas implcitas, una suerte de gramtica
generadora que estructur el lenguaje, el pensamiento y las prcticas
estndares de los actores y agencias que operaban dentro del campo.
En su funcionamiento detallado, esta gramtica era un producto distintivo del campo del control del delito y la justicia penal. Fue tomando forma en este marco prctico a lo largo de un perodo de
tiempo prolongado y en respuesta a una multitud de problemas e intereses particulares. La gramtica del welfarismo penal, al igual que
todos los fenmenos institucionales, se ajustaba por lo tanto a un
conjunto especfico de prcticas y procesos. Pero como describir
ms adelante, tambin estaba condicionada por estructuras sociales
y temas culturales externos al campo, as como por una cierta experiencia colectiva del delito que, en un sentido, era anterior a ella.
Desde sus comienzos, a fines del siglo xix, el welfarismo penal
se bas en dos axiomas incuestionables que se derivaron de la cul-

8 8 / LA CULTURA DEL CONTROL

tura poltica progresista del perodo. El primero de estos axiomas


-nacido del milagro del delito de fines del siglo XIX y alimentado
por el optimismo liberal del siglo XX- consideraba como algo evidente que la reforma social, junto con la afluencia econmica, eventualmente reducira la frecuencia del delito. La prosperidad generalizada, en y por s misma, era visualizada como un medio natural de
prevencin del delito. El segundo axioma, tambin producto de ese
momento histrico especfico, era que el Estado es responsable de la
asistencia a los delincuentes tanto como de su castigo y control. A
lo largo del siglo XIX, el Estado haba monopolizado y racionalizado, de forma creciente, el enjuiciamiento y castigo de los delincuentes. Pero el supuesto que operaba era que si alguien deba asistir a
los delincuentes, ayudarlos cuando quedaban en libertad o colaborar en la satisfaccin de sus necesidades sociales, esta tarea deba ser
competencia de las iglesias y de la filantropa privada ms que del
Estado. Luego de la dcada de 1890, esto dej de ser as y cada vez
ms se consider al Estado como responsable de la reforma y el
bienestar de los delincuentes. El Estado deba ser un agente de reforma tanto como de represin, de asistencia tanto como de control, de welfare tanto como de castigo. La justicia penal en el emergente Estado de bienestar ya no era - o por lo menos no era
exclusivamente- una relacin entre el Leviatn y un subdito rebelde. En lugar de ello, la justicia penal estatal se convirti en parte del
Estado de bienestar y el sujeto deUncuente -en especial si era joven,
desaventajado o mujer- pas a ser visto como un sujeto necesitado
tanto como un sujeto culpable, un cliente tanto como un delincuente. En las dcadas de la posguerra, la respuesta comn frente al
problema del delito -en cierta medida, la respuesta comn frente
a la mayora de los problemas sociales- fue una combinacin de
trabajo social y reforma social, tratamiento profesional y provisin
pblica.^
Dado que la competencia de las organizaciones de la justicia
penal estaba limitada a tratar con individuos - o , en el mejor de los
casos, con los individuos y sus familias-, rpidamente se desarroll
una crucial divisin de funciones. El mecanismo institucional estndar del control del delito era la respuesta de la justicia penal, generada por un acto delictivo especfico y centrada en asignar sanciones penales-welfaristas a los individuos delincuentes. Ms all
de este mecanismo, exista una poltica mucho ms difusa y generalizada de w^elfare y reforma social que no apujitaba especfica-

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 8 9

mente al delito o a los delincuentes -al menos, en la mayor parte de


los casos-, pero que se esperaba que contribuyera a la reduccin del
delito, mejorando las condiciones de vida de los pobres y promoviendo la justicia social. Si bien la teora criminolgica apuntaba a
las races sociales de la conducta delictiva y a la necesidad de medidas sociales generales de control del delito, la lgica ms poderosa de la diferenciacin institucional y la especializacin burocrtica dictaba que los esfuerzos del gobierno por controlar el delito,
en gran medida, se canalizaran a travs de las instituciones de la
justicia penal. stas eran las agencias gubernamentales encargadas
especficamente del delito, las cuales reciban el presupuesto estatal
para el control del delito. Por ms importante que fuera el papel
que las medidas sociales deban cumplir en la reduccin del delito,
las demarcaciones burocrticas determinaban en ltima instancia
lo que se haca. As, el control del delito gubernamental sigui concentrndose en la sancin reactiva frente a los individuos delincuentes ms que en la prevencin social del delito.
Esta divisin de funciones -que, por supuesto, reflejaba la estructura institucional diferenciada del Estado moderno y sus reas
de poltica pblica- era la causa subyacente de una profunda frustracin regularmente exteriorizada por el personal de la justicia penal. Expresaba el hecho de que el ideal de la rehabilitacin que se
pona en prctica siempre era reducido e individualizado y que era
llevado adelante en un marco penal. Si el delito es un problema social, sealaban los crticos, entonces estas respuestas individualizadas y correccionalistas inevitablemente fracasaran en el intento de
llegar a sus causas profundas. Intervienen despus de que el dao
se produjo, respondiendo a consecuencias ms que a causas, focalizndose en individuos ya constituidos (y a menudo incorregibles),
ms que en los procesos sociales que ya estn produciendo la prxima generacin. El v^^elfarismo penal, localizado dentro de la justicia penal estatal, estaba estructurado de un modo autolimitante
que aseguraba su propia derrota.

Los compromisos de la modernidad

La criminologa correccionalista que floreci en las dcadas de


nediados del siglo XX podra describirse adecuadamente, en sus valores y fundamentos, como moderna. Lo que la haca moderna

9 0 / LA CULTURA DEL CONTROL

era su compromiso sin cuestionamientos con la ingeniera social;


su confianza en la capacidad del Estado y las posibilidades de la
ciencia y su conviccin firme de que las condiciones sociales y los
individuos delincuentes podan ser reformados a travs de las intervenciones de las agencias gubernamentales. Ms all de sus puntos de vista polticos o sus preferencias penolgicas, este tipo de
modernidad form el sistema de creencias subyacentes de la nueva
clase de los expertos criminolgicos y de los profesionales del saber
que cuestionaban cada vez ms el dominio que haban tenido en
este campo los abogados y moralistas.
Con su fe implcita en la razn cientfica y la perfectibilidad del
ser humano, esta nueva corriente correccionalista era hija legtima
del pensamiento de la Ilustracin y, en muchos sentidos, era la expresin ms acabada de las ambiciones racionalistas y utilitaristas
de esa tradicin. Pero los nuevos criminlogos se oponan a la penaloga ilustrada de Cesare Beccaria y Jeremy Bentham, y vean las
reformas que proponan como un antdoto frente a aquel programa
ms que un desarrollo del mismo.^^ El castigo, en general, y los castigos retributivos, en particular, eran considerados por los modernos como irracionales y contraproducentes, como remanentes de
prcticas premodernas basadas en la emocin, el instinto y la supersticin. Desde su punto de vista, incluso los principios liberales
de proporcionalidad y uniformidad estaban teidos de un pensamiento arcaico. El tratamiento adecuado de los delincuentes requera medidas correctivas individualizadas, adaptadas cuidadosamente al caso especfico o al problema particular, y no una tarifa penal
uniforme aplicada mecnicamente. Se necesitaban conocimientos
expertos, investigacin cientfica e instrumentos de intervencin flexibles, as como tambin una disposicin a regular aspectos de la
vida que el liberalismo clsico haba considerado que deban estar
fuera del alcance del gobierno. El sistema normativo del derecho tena que ceder frente al sistema normalizador de la ciencia; el castigo
tena que ser reemplazado por el tratamiento.^^
Por supuesto que el xito prctico del movimiento moderno
fue siempre irregular y rara vez satisfizo a sus proponentes ms entusiastas. Haba resistencias de los hberales, que insistan en la proporcionalidad y el merecimiento justo, y tambin de los exponentes
de una tradicin antimoderna ms antigua, que vean el castigo
como un fin necesario en s mismo y como una manifestacin importante del derecho del poder soberano. Como rebultado de ello.

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 9 1

las instituciones del welfarismo penal que surgieron eran formaciones de compromiso que equilibraban cuestiones correccionalistas y clsicas. Pero ms all de las limitaciones que tuvieran las
prcticas, para comienzos de la dcada de 1970, el discurso de la
alta modernidad se haba establecido como la forma dominante de
expresin entre los reformadores penales, los expertos correccionalistas y los funcionarios pblicos.
Con el desarrollo del welfarismo penal en los aos de la posguerra, y al tornarse hegemnico el lenguaje correccionalista, se
volvieron cada vez ms raras las expresiones explcitas de punitividad. Sentimientos y declaraciones que anteriormente aparecan rutinariamente frente a delitos graves ahora se volvieron en s mismos objeto de condena. La apelacin a castigar los delitos en
trminos apasionados, el deseo de ver sufrir a los delincuentes y
vengar a las vctimas, la preocupacin explcita por expresar la indignacin pblica, el reclamo de que debe hacerse justicia, de que
la autoridad debe ser defendida y de que el castigo debe ser soportado por los culpables, eran fines en s mismos; todas estas manifestaciones de la justicia punitiva tradicional llegaron a ser consideradas como algo de lo que se deba desconfiar y que iba en
detrimento de una penologa racional. Con el tiempo, el reclamo
apasionado de castigo, de tono moral, se convirti -en cierta medida- en un tab en el discurso de los funcionarios pblicos y las
lites polticas. Esto fue as, hasta el punto de que los crticos que
deseaban plantear una posicin antimoderna se vean obligados
cada vez ms a hacerlo utilizando el vocabulario de la misma modernidad. La palabra castigo casi desapareci del vocabulario
oficial de la poltica penal moderna, como lo hicieron tambin las
expresiones de indignacin apasionada que tradicionalmente implicaba.^^
Por supuesto, los sentimientos punitivos no desaparecieron sino
que se vieron reprimidos, obligados a mantener una vida subterrnea, dado que provocaban una cierta incomodidad en el pblico
educado. Las expresiones desembozadas de punitividad estaban
cada vez ms restringidas a la vida interior de las instituciones, a
las demandas escasamente sofisticadas de la prensa amarilla de las
masas y a los exabruptos ocasionales de algn juez irritable o de algn poltico desorientado. Esta sublimacin de una respuesta humana y social tan fuerte, esta represin de una emocin tan poderosa y primitiva, es un ejemplo sorprendente del funcionamiento

9 2 / LA CULTURA DEL CONTROL

del proceso de civilizacin.^'* Sin embargo, tambin fue la base sobre la que se gest una brecha entre los profesionales de la justicia
penal y el pblico en general. Como veremos, el hecho de que el
lenguaje y los sentimientos de la punitividad desaparecieran del
discurso oficial, mientras se mantenan fuertemente presentes en la
cultura popular y el sentido comn, resurgira como una importante fuente de tensin en las dcadas de 1980 y 1990.

La crminologia correccionalista y sus temas centrales


Al desarrollarse las instituciones del complejo penal-welfare,
tambin lo hicieron las formas de conocimiento de las que dependa y a las que dieron origen: la orientacin familiar, el trabajo social, la psiquiatra forense, la ciencia mdico-legal y, por encima de
todo, el discurso criminolgico. La criminologa correccionalista
que se desarroll a la par de estas instituciones vea el delito como
un problema social que se manifestaba en la forma de actos delictivos individuales. Estos actos delictivos, o al menos los que parecan ser serios, repetitivos o irracionales, se vean como sntomas
de criminalidad, es decir, de disposiciones subyacentes que se encontraban comnmente en individuos mal socializados o inadaptados. Estas disposiciones subyacentes individuales -y las condiciones que las producan- conformaban el verdadero objeto del
conocimiento criminolgico. Tambin formaban el blanco preferido de la intervencin correccional, con el tratamiento penal focalizado en la disposicin del individuo y con la poltica social en la
que se confiaba para enfrentar las causas ms profundas.
Un aspecto bsico del marco correccionalista era una diferenciacin frecuente entre lo normal y lo patolgico, seguida de
una focalizacin ms o menos exclusiva en este ltimo aspecto.
Los individuos que cometan delitos, pero a los que se consideraba
esencialmente no delincuentes o libres de cualquier disposicin
delictiva real, no resultaban interesantes para la teora criminolgica y la prctica penal. Estos casos podan ser gestionados con
una intervencin mnima: con advertencias o multas o, si sus delitos eran serios, con penalidades disuasivas sin un componente procesal. La atencin estaba centrada realmente en el delincuente, en
el carcter criminal, o lo que los criminlogos de comienzos del siglo XX llamaban el '^delincuente psicoptico. W2Lj2L all deba di-

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 9 3

rigirse la investigacin cientfica y deban apuntarse las energas institucionales. Hacia estos objetos deba orientarse el sistema. La criminologa correccionalista y las instituciones del complejo penalw^elfare identificaban conjuntamente al delincuente mal adaptado
como el problema y al tratamiento correccional como la solucin.
En consecuencia, la masa abrumadoramente mayoritaria de delincuentes menores y ocasionales en gran medida eran desatendidos
por la prctica correccionalista, que rara vez llegaba a las crceles y
prisiones locales o a los escalones ms bajos del sistema para dar
respuesta a las ofensas menos serias y ms frecuentes. Esto ayuda a
explicar el hecho desconcertante de que una de las sanciones ms
frecuentemente utilizadas en el perodo de posguerra -la multa- estaba completamente vaca de toda pretensin rehabilitadora y prcticamente no generaba ninguna atencin criminolgica.^'
Dentro de esta mentalidad criminolgica haba una inclinacin recurrente a pensar en una forma de causalidad de largo plazo que apuntaba al temperamento del individuo, que operaba a
travs de la formulacin de rasgos de personalidad y actitudes.
Esta idea de causalidad -popularizada por la psicologa profunda
freudiana y ampliamente adoptada por los profesionales del trabajo social- se centraba en las causas profundas subyacentes, los conflictos inconscientes, las experiencias distantes de la infancia y los
traumas psicolgicos. Tenda a dejar de lado toda preocupacin
por los eventos prximos o inmediatos (tales como las tentaciones
y las oportunidades criminales) y a dar por supuesto que los significados visibles o las motivaciones conscientes son necesariamente
superficiales y de escaso valor explicativo. Para este modo de
pensar los delitos ocasionales, oportunistas, motivados racionalmente, eran de poco inters, por ms que contribuyeran a las tasas
generales de delito, porque los actos involucrados no correspondan a ninguna patologa en particular y no ofrecan oportunidad
alguna de tratamiento experto o reforma correccional.
La preocupacin central de la investigacin criminolgica correccionalista era identificar las caractersticas individuales que diferenciaban a las personalidades criminales y correlacionarlas
con otras condiciones que pudieran aportar indicios de su etologa
y claves para su tratamiento. En sus aspectos e intereses conceptuales ms relevantes esta criminologa se concentr crecientemente en el individuo, al igual que las instituciones del complejo penalwelfare que informaba. El problema del delito lleg a visualizarse

9 4 / LA CULTURA DEL CONTROL

como el problema del delincuente. El conocimiento criminolgico


era un saber sobre los individuos delincuentes y sus diferencias. Incluso cuando la investigacin estaba destinada a analizar distribuciones y tendencias estadsticas o familias y comunidades, el punto
esencial en ltima instancia era comprender al individuo delincuente, los correlatos de la criminalidad y las maneras en que los
patrones y el medio social dejaban su impronta en los individuos
delincuentes.^*
Una preocupacin accesoria de esta criminologa era estudiar y
evaluar el impacto de las diversas intervenciones penales-welfaristas: establecer qu funciona y por qu. Este tipo de investigacin
aseguraba que las instituciones de control del delito -en particular
la polica, las prisiones y la probation- desarrollaran e incorporaran
una forma de seguimiento y reflexividad que produca informacin
sobre los efectos de las instituciones, as como datos a partir de los
cuales medir sus resultados. No es sorprendente que este tipo de investigacin criminolgica, ms que las investigaciones ms ambiciosas sobre la etiologa, fueran por lo general las que reciban la
mayor cantidad de fondos y el mayor apoyo estatal.^^
Las teoras desarrolladas dentro de este marco fueron cambiando lentamente con el tiempo, aun cuando las estructuras bsicas del discurso correccionalista permanecieron intactas. La criminologa de comienzos del siglo XX se apoyaba fuertemente en la
medicina psiquitrica y en la psicologa y se concentraba en los rasgos distintivos de los individuos delincuentes, tal como los revelaba el estudio de los presos e internos de los reformatorios. En las
dcadas de 1920 y 1930 los investigadores, utilizando mtodos estadsticos nuevos y el anlisis multifactorial, comenzaron a pensar
el delito como un efecto sobredeterminado de la privacin social.
Descubrieron que los individuos con los rasgos de personalidad y
las trayectorias delictivas ms negativos eran aquellos que con ms
frecuencia haban experimentado mltiples formas de privacin,
incluyendo la escasa atencin de sus padres y la pobreza. En las dcadas de 1950 y 1960, cuando la pobreza y el abandono de los nios pareca estar decreciendo en el marco de las circunstancias ms
seguras y prsperas en la Gran Bretaa y Estados Unidos de la posguerra, esta tesis de la privacin comenz a ser reelaborada como
la teora de la privacin relativa o de la anomia.^^
Las nuevas teoras atribuyeron la conducta delictiva no a la
privacin absoluta sino a la brecha que se abra ^ntre las expecta-

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 9 5

tivas y los logros. Por lo tanto, implicaban una crtica limitada del
Estado de bienestar y sus alcances, apuntando a la brecha existente entre las expectativas crecientes y las oportunidades reales, a las
frustraciones de quienes quedaban rezagados en una economa
prspera y al exceso de egosmo asociado con la nueva sociedad de
consumo. Reclamaban una provisin social an mayor y, en particular, la apertura de vas legtimas ms accesibles para la movilidad
social ascendente. Ms all de sus innovaciones y sus implicaciones
crticas, estas narrativas explicativas siguieron siendo fieles a los
axiomas fundamentales del welfarismo penal: el delito an era visualizado como el resultado de la pobreza y la privacin y su cura
segua radicando en la expansin de la prosperidad y la provisin
de bienestar social.^'
La criminologa correccional que floreci en Gran Bretaa y
Estados Unidos a mediados del siglo XX estaba muy lejos de las
versiones caricaturescas de ella que fueron presentadas luego por
sus crticos. La mayora de los reformadores y criminlogos no tenan un compromiso serio con un determinismo rgido ni tampoco
sostenan que el delincuente tpico estuviera enfermo o fuera
profundamente patolgico. Los programas de tratamiento que
se recomendaban e implementaban rara vez eran medidas intrusivas de lavado de cerebro impuestas de modo coercitivo a individuos no dispuestos a someterse a ellas y el llamado modelo mdico de tratamiento era, en realidad, un punto de referencia menos
importante que la idea de desarrollo educativo y apoyo del trabajo
social. Y si bien los criminlogos correccionalistas se referan al Estado como eje de la implementacin de su programa y de sus regmenes de tratamiento, su relacin con aqul no era en absoluto
acrtica. Los correccionalistas comnmente realizaban crticas explcitas de las polticas estatales que no haban sido reformadas,
como la pena de muerte.
Lo que es ms importante, en retrospectiva, de este esquema
criminolgico y las teoras que engendr, no es su inmadurez cientfica ni su carcter acrtico. Es la forma particular de mirada que
estableci y los elementos que ocultaba. Es la ausencia relativa de
cualquier inters sustantivo en los eventos delictivos, las situaciones criminognicas, la conducta de las vctimas o las rutinas sociales y econmicas que producen oportunidades para el delito. Difiere as considerablemente de lo que viene despus y, si se recuerda a
Colquhoun, de lo que apareci antes. De hecho la criminologa co-

9 6 / LA CULTURA DEL CONTROL

rreccionalista supona la eficacia de la justicia penal y la posibilidad del modo individualizado de reduccin del delito. Comparta
la epistemologa institucional creada por el Estado de justicia penal,
que saba que el delito era un problema de delincuentes individuales con disposiciones criminales. Una y otra vez este modo de pensar orientaba nuestra atencin hacia estos individuos y a los procesos psicolgicos que los producan y, por tanto, ocultaban otras
maneras de concebir y actuar sobre el problema. Bsicamente, y
pese a sus reformulaciones y debates internos, era una criminologa que era partcipe de la poltica estatista progresiva del Estado
de bienestar. Haca suya, sin cuestionarla, la posibilidad y lo deseable de reintegrar delincuentes e individuos desviados. Y se basaba en el trabajo social y la reforma social, el tratamiento profesional y la provisin pblica para lograrlo.

El contexto social y los soportes institucionales


Como todas las instituciones sociales, el welfarismo penal fue
moldeado por un contexto histrico especfico y se basaba en un
conjunto de estructuras sociales y experiencias culturales. Sus modos de pensar y actuar tenan sentido para quienes trabajaban en
ese campo, pero tambin tenan cierta afinidad con las estructuras
ms generales de la sociedad del Estado de bienestar y con los modos de vida que stas reflejaban y reproducan. El welfarismo penal se apoyaba en -y apoyaba a- una forma particular de Estado y
una estructura especfica de relaciones de clase. Funcionaba dentro
de un marco especfico de polticas econmicas y sociales e interactuaba con un conjunto de instituciones contiguas, las ms importantes de las cuales eran el mercado laboral y las instituciones
sociales del Estado de bienestar. En sntesis, sus modos caractersticos de pensar y actuar, en particular su modernidad y su racionalidad social, estaban enraizados en las formas de vida creadas
por las relaciones polticas y culturales de los aos de posguerra.
Al igual que el moderno Estado de bienestar del que formaba
parte, el welfarismo penal se desarroll como una solucin estratgica para un problema de orden, especfico en trminos histricos,
y estaba apoyado en un tipo particular de experiencia y memoria
colectivas. Como vimos, el welfarismo penal abordaba problemas
de inadaptacin individual que estaban fuertemente concentrados

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 9 7

en los sectores ms pobres de la poblacin y que consideraba consecuencia de la pobreza, la mala socializacin y la privacin social.
Los problemas a los que prestaba atencin eran, en otras palabras,
las patologas clsicas de una sociedad industrializada, clasista y
desigual/" Eran precisamente estos problemas de pobreza e inseguridad y los problemas polticas que engendraban (los declarados
conflictos de clase, el malestar obrero y los temores a una poblacin descontenta, el deterioro racial, el declive de la eficiencia
nacional, etctera) los que produjeron el desarrollo del Estado social en los primeros aos del siglo XX. Y fueron temores similares
-amplificados por la memoria colectiva del desempleo masivo, el
colapso econmico y la cada en el fascismo o el comunismo, que
podan ser sus consecuencias- los que promovieron el New^ Deal, el
Plan Beveridge y la expansin durante la posguerra de programas
del Estado de bienestar en Estados Unidos y Gran Bretaa.''^ Si fue
un problema hobbesiano de orden el que impuls Inicialmente el
desarrollo de la justicia penal estatal en la Europa de la modernidad temprana, se podra decir que fue un problema marxista de orden -la inestabilidad social y poltica causada por los antagonismos de clase y la explotacin econmica descontrolada- lo que
motiv Inicialmente el welfarismo penal. Decir esto no significa
sostener que el correccionalismo fue parte directamente de las polticas de lucha y compromiso entre las clases. Ningn movimiento
de la clase trabajadora en Gran Bretaa o Estados Unidos (o en
cualquier otro lado) exigi jams un mejor tratamiento o trabajo
social con los delincuentes. Pero los vnculos existan de todos modos, dado que la forma de Estado, la poltica social y las relaciones
de clase de las que surgi el w^elfarismo penal, fueron respuestas estratgicas, precisamente, frente a este problema sociopoltico.'*^
El Estado de bienestar britnico y su contrapartida estadounidense, el Estado regulador del New^ Deal, institucionalizaron una
serie de soluciones estratgicas frente al conflicto de clase y a las
conmociones econmicas que se construyeron en torno a nuevas
formas de gestin econmica y social. El derecho regulador, la ingeniera social dirigida por el Estado y la Administracin keynesiana de la demanda se convirtieron en herramientas centrales de gobierno. Si bien el mercado y el poder privado de la riqueza y el
capital siguieron gobernando la mayora de los aspectos de la vida
en Gran Bretaa y Estados Unidos, estas fuerzas quedaron crecientemente sometidas al poder limitante de la regulacin estatal. Los

9 8 / LA CULTURA DEL CONTROL

gobiernos de posguerra en ambos pases, de forma creciente, contuvieron los riesgos del capitalismo de mercado y desdramatizaron
el conflicto econmico instituyendo la seguridad social y medidas
de asistencia social que aumentaron la seguridad y redistribuyeron
recursos/^ Con el tiempo, ambas naciones establecieron sistemas
impositivos progresivos, construyeron escuelas y carreteras, regularon el trabajo, subsidiaron la vivienda, proveyeron pensiones y
otras formas de ingreso y aseguraron niveles mnimos (o incluso
ms elevados) de educacin y atencin de la salud para sus ciudadanos. Instauraron nuevos mecanismos de gestin econmica e inversin pblica para aliviar el problema de las alzas y bajas en el
mercado. Extendieron la regulacin estatal al lugar de trabajo y al
hogar para establecer estndares nacionales de seguridad y salud.
Por medio de un Estado intervencionista, la socializacin de los
riesgos y un cierto grado de redistribucin, se hicieron posibles
nuevos niveles de seguridad econmica y social. Los efectos ms
inmediatos de esto fueron experimentados por aquellos que quedaban fuera del mercado laboral debido a problemas de salud, lesiones, vejez o desempleo forzado. Pero al mismo tiempo, la poblacin como un todo reciba ms seguridad y se estabilizaban las
economas nacionales, procesos que tuvieron implicaciones importantes para la poltica y las orientaciones sociales y econmicas en
los aos de la posguerra.^''
Dentro de esta nueva estructura social, la poltica global era incluyente, corporativista y Socialdemcrata y la forma caracterstica
de poltica social se basaba en diversas formas de intervencin estatal e ingeniera social. La ideologa dominante era moderadamente
solidaria, buscaba integrar a todos los individuos en la ciudadana
social plena, la igualdad de derechos y de oportunidades. Esta nueva narrativa cvica de la inclusin, generalmente asociada al Estado de bienestar europeo era, de hecho, igualmente caracterstica
de Estados Unidos, donde adopt la forma especial del movimiento
por los derechos civiles y la visin de la Gran Sociedadw."*^ En sus
aspectos idealistas y altruistas, as como en su preocupacin por la
justicia social, esta apelacin a la solidaridad reflejaba los recuerdos
an vividos de la Gran Depresin y la guerra mundial, la mala conciencia de las lites de clase alta, las luchas del movimiento obrero
organizado y las aspiraciones de grupos anteriormente excluidos.
Pero tambin encarnaba las preocupaciones y el inters ilustrado de
los votantes de clase media, que pronto advirtieroii que tenan mu-

IJ\ JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 9 9

cho que ganar con ciertas polticas y redistribuciones sociales. De


hecho, fue precisamente porque el Estado de bienestar de posguerra
ofreca beneficios para las distintas clases -seguridad econmica,
mejor atencin de la salud, oportunidades educativas y puestos de
trabajo en el sector pbHco- que logr sostenerse durante dcadas."*^ Para sus partidarios, el Estado de bienestar represent una
nueva visin de la justicia y la igualdad social, adecuadamente sintetizada en el influyente argumento de John Raw^ls de que la justicia
requera un mnimo garantizado de provisin para todos como condicin previa a todo tipo de competencia por los recursos.'*'^ Para los
pensadores ms conservadores, el Estado de bienestar era el precio
que deba pagarse por la paz social, la estabilidad econmica y la
educacin y capacitacin adecuada de la fuerza laboral. Cualesquiera fueran las diversas motivaciones, el resultado fue un amplio
nivel de apoyo bipartidista a las ayudas del Estado de bienestar, patrn que se repeta en el welfarismo penal.

El complejo penal-welfare y la regulacin social

El desarrollo de estas estrategias de gobierno social y econmico estableci un nuevo estilo de ejercicio del poder y un nuevo
tipo de autoridad social, la del conocimiento experto en materia
social. En este aspecto, la trayectoria del welfarismo penal (en el
que los expertos penolgicos desplazaban de forma creciente a otras
figuras de autoridad) estaba precisamente articulada con la del Estado de bienestar como un todo. Durante la primera mitad del siglo XX, muchas prcticas clave de gobierno comenzaron a hacer
uso de un nuevo modo de razonar y actuar respecto de las tareas
que abordaban. Toda una serie de problemas -tales como el delito,
la salud, la educacin, el trabajo, la pobreza o el funcionamiento
de la familia- pasaron a ser concebidos como problemas sociales,
con causas sociales que deban ser gestionadas con tcnicas sociales y por profesionales del trabajo social. Este nuev* estilo de regulacin le dio poder a las autoridades expertas para crear normas
y estndares sociales en reas de la vida (la crianza de los nios, el
cuidado de la salud, la educacin moral, etctera) que previamente no haban sido regulados formalmente. Al hacerlo, estas agencias no se basaban en el derecho o en la coercin, aunque ambos
eran utilizados como ltimo recurso. En cambio, se fundaban en el

1 0 0 / L A CULTURA DEL CONTROL

poder de su autoridad como expertos, la persuasin de sus argumentos normativas y la disposicin de individuos y familias a
orientar su conducta de acuerdo a lo prescrito por los expertos con
la esperanza de lograr promocin social, seguridad econmica o
salud fsica y autorrealizacin.""*
El Estado de bienestar aceler as la transicin hacia una sociedad profesional que ya se haba iniciado en el siglo XX. Dio
nacimiento a un nuevo estrato de trabajadores profesionales, el
personal del Estado de bienestar y del sector pblico en expansin, que atenda las necesidades de los ciudadanos en una economa de consumo cada vez ms opulenta. La educacin se desarroll para entrenar y certificar a estos nuevos grupos profesionales.
El trabajo social se convirti en una industria en crecimiento, basada en la retroalimentacin, que significaba el reconocimiento de
nuevos problemas como necesitados de soluciones profesionales.''^ En la dcada de 1960 hubo un importante crecimiento en los
servicios sociales y el surgimiento de nuevos grupos ocupacionales
tales como los administradores de servicios sociales, consejeros y terapeutas que apenas s existan antes de la Segunda
Guerra Mundial. Al afirmarse la tendencia de posguerra hacia
una mayor igualdad de ingresos y de estatus, y al comenzar a desvanecerse las viejas jerarquas de clase y prestigio social, los profesionales y expertos sociales comenzaron a disfrutar de mayor estatus y autoridad.^"
De este modo, las ideologas e intereses de los nuevos profesionales penales se articularon sin problemas con las estrategias
de gobierno y las formas de autoridad caractersticas del Estado de
bienestar. La reforma, la rehabilitacin, el tratamiento y capacitacin, el mejor inters del nio; todos estos objetivos se
articularon perfectamente con los nuevos mecanismos de regulacin social, con el gobierno a travs de los expertos y con el acento ideolgico puesto en la ciudadana universal y la integracin
social que caracterizaron la poltica social en el perodo de posguerra.

La base social del welfarismo penal

En su libro Risk and Blame [Riesgo y culpa], Mary Douglas seala que el enfoque de no achacar culpas al delito -que es hacia

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 1 0 1

el que tiende implcitamente el welfarismo penal- depende de la


existencia de una extensa red de seguridad y de otorgamiento de
beneficios. Mientras las sociedades de libre mercado tienden a hacer responsables a los individuos por las prdidas y daos y permiten que el riesgo sea soportado all donde emerge, las culturas ms
solidarias (en las que los individuos estn atados a redes de confianza y dependencia mutua) pueden consentir que las prdidas sean
absorbidas por el grupo y pueden sostener normas de responsabilidad colectiva. El argumento de Douglas es que una cultura que se
basa en procesos restitutivos en lugar de asignar culpas y castigos
es tpicamente una en la que, en la experiencia de la mayora de las
personas, se puede esperar y confiar, razonablemente, en la restitucin. Un enfoque de no achacar culpas slo puede sostenerse
con un teln de fondo material de confianza mutua y seguridad
econmica.
El Estado de bienestar y la prosperidad de posguerra fortalecieron la seguridad econmica y la solidaridad social en Gran Bretaa y Estados Unidos y parece razonable suponer que estos fenmenos sociales aportaron una importante base cultural para las
instituciones correccionalistas, que adoptaron un enfoque de no
achacar culpas y que florecieron en los aos de posguerra. El desarrollo de una cultura ms solidaria fue facilitado por el prolongado boom econmico de las dcadas de 1950 y 1960, un perodo
de crecimiento econmico, pleno empleo, reduccin de las desigualdades y expansin de la red de seguridad de los servicios sociales. En este contexto histrico, el delito poda no ser considerado una amenaza al orden social, sino una reliquia sobreviviente de
privaciones anteriores. Y las agencias penales welfaristas podan
ayudar a aliviar este problema extendiendo su asistencia y tratamiento a los individuos desafortunados y las familias problemticas que haban sido dejados de lado por la marea creciente de prosperidad y progreso social.
Tambin hay un sentido ms inmediato en el que las prcticas
del w^elfarismo penal dependan de ciertas condiciones materiales
apropiadas. Gran parte de la efectividad, e incluso de la plausibilidad, de las prcticas correccionales tales como la capacitacin durante la privacin de la libertad, el asesoramiento de las personas
bajo probation y la supervisin de la libertad condicional, dependan de su capacidad de conectar al delincuente con el mundo del
trabajo y la estabilidad domstica. En un perodo de pleno empleo.

1 0 2 / LA CULTURA DEL CONTROL

servicios sociales en expansin y beneficios relativamente generosos, las prcticas correccionalistas de este tipo llegaron a ser consideradas posibles y deseables. Como ha demostrado la experiencia
posterior, las mismas actitudes no tienden a mantenerse en situaciones econmicas ms recesivas e inseguras.^^
La expansin y desarrollo de las instituciones penales welfaristas se dieron de manera paralela a las del Estado de bienestar en su
conjunto. Del mismo modo en que las tasas de delito tendieron a
subir ms rpidamente en tiempos de crecimiento econmico, lo
mismo sucedi con el esfuerzo por desarrollar una estrategia correccionalista frente a las mismas. La expansin econmica y los
mejores estndares de vida facilitaron el crecimiento del welfarismo penal. El ambiente de posguerra ms prspero relaj los umbrales de la menor eligibilidad y puso a disposicin ms fondos
pblicos y servicios sociales para estos fines. Dado que los problemas ms urgentes de los que se solan llamar pobres merecedores
de ayuda haban sido atendidos (o al menos as se pensaba) con el
desarrollo del Estado de bienestar, ahora se haca posible centrar
ms la atencin en los pobres no merecedores de ayuda, de mala
reputacin, en las poblaciones problemticas, tales como los delincuentes juveniles, los delincuentes adultos y los presos.
En sntesis, cules eran las condiciones sociales e histricas
subyacentes a la modernidad criminolgica y al compromiso del
welfarismo penal?

Un estilo de gobierno

Las instituciones penales welfaristas se formaron en un momento histrico particular en respuesta a un especfico problema
de orden. En su forma desarrollada estas instituciones estuvieron
asociadas con un tipo de poltica Socialdemcrata y una narrativa
cvica de la inclusin que basaban su fuerza en las relaciones de
clase y la memoria colectiva que dominaban el perodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial en Gran Bretaa y
Estados Unidos. Las prcticas penales welfaristas encarnaban un
estilo de gobierno social que se basaba en formas de conocimiento experto sobre lo social y tcnicas de gobierno caractersticas de las sociedades del Estado de bienestar. Tambin encarnaban la combinacin distintiva de motivaciones humanitarias y

LA JUSTICIA PENAL MODERNA Y EL ESTADO PENAL-WELFARE / 1 0 3

Utilitarias que caracterizaron las relaciones entre los grupos gobernantes y las clases subordinadas durante el desarrollo de la democracia de masas.

Una certa capacidad de control social

Aunque no siempre resultaba evidente para sus partidarios, la


efectividad de las agencias penales v^^elfaristas dependa, en gran
medida, de la capacidad de la sociedad civil para controlar a los individuos y canalizar sus actividades en direccin al respeto de la
ley. Los controles sociales informales ejercidos por las familias, los
vecindarios y las comunidades, junto con las disciplinas impuestas
por las escuelas, los lugares de trabajo y otras instituciones, crearon un ambiente cotidiano de normas y sanciones que sostena las
demandas del derecho y daba fundamento a las intervenciones penales welfaristas. El sistema formal lograba disciplinar a los individuos desviados o reintegrarlos en la sociedad en la medida en que
lo haca con la ayuda de estos controles cotidianos.^^ El programa
correccionalista que llev a la creacin de las instituciones penales
welfaristas fue lanzado en un perodo de tasas de delito histricamente bajas y altos niveles de control social informal.

Un contexto econmico

Las polticas penales welfaristas, al igual que el Estado de bienestar mismo, se desarrollaron sobre la base de condiciones econmicas que eran favorables a la provisin de asistencia social, el gasto
pblico y cierto grado de redistribucin de la riqueza. El crecimiento econmico sostenido de las dcadas de posguerra, los estndares de vida superiores de los que disfrutaba la gran masa de
los trabajadores y la experiencia consolidada del pleno empleo logrado por la gestin keynesiana de la demanda, tuvieron consecuencias importantes, si bien indirectas, en las instituciones correccionalistas y las polticas de control del delito. La sensacin de que
exista una opulencia generalizada y creciente permiti relajar las
preocupaciones por la menor eligibilidad que comnmente depriman las condiciones penales. La disponibilidad de trabajo, incluso para individuos sin capacitacin y poco fiables, facilitaba la

tarea de reubicacin laboral de la probation y la libertad condicional y daba sentido a los programas de tratamiento y capacitacin
de las prisiones. En la medida en que las polticas penales welfaristas requeran una legitimacin pblica, sta era fcil de conseguir
en una economa en expansin donde las clases medias obtenan
beneficios tangibles del gasto pblico y apoyaban ampliamente las
polticas del welfare.

La autoridad del conocimiento experto sobre lo social

El poder y la influencia colectiva de ciertos grupos profesionales fue otra importante condicin que facilit el desarrollo de la
justicia penal correccionalista. En cierto sentido, el desarrollo del
welfarismo penal fue el logro de los profesionales de las ciencias
sociales y de la psiquiatra y de sus partidarios. Fueron estos grupos, con su modo distintivo de regulacin social, los que lograron
establecer un conjunto nuevo de prcticas, objetivos y formas de
conocimiento experto, claramente correccionalistas, en un campo
que antes estaba organizado en base a principios legales e ideales
punitivos. Fueron estos grupos los que ocuparon los puestos clave
en las instituciones penales w^elfaristas y sobre la base de su conocimiento experto el sistema comenz crecientemente a funcionar.

E apoyo de las lites polticas

El apoyo activo de las lites polticas y sociales fue crucial para


el desarrollo del campo. Los funcionarios gubernamentales, especialmente aqullos involucrados directamente en la administracin
de justicia, tenan que tener confianza en el sistema, Y en la medida en que tuvieran un papel en la formulacin de las polticas de
control del delito y en la reforma de las organizaciones, los intelectuales y los sectores ms influyentes de las clases polticas tambin
tenan que brindar su apoyo a esta estrategia. Lo que resultaba importante no era tanto el apoyo a determinadas polticas -cuyos
detalles, en general, eran formulados por los administradores y
expertos sin consultar a otros actores-, sino ms bien un grado amplio de apoyo al ethos del welfarismo penal. La idea de que deba
existir una actitud racional, desapasionada y civilizada respecto

de los delincuentes que los contemplara a travs de las categoras


de necesidad social y ciudadana era una condicin importante del
sistema. Como tambin lo era su corolario: el rechazo a un enfoque emotivo y agresivo respecto del delito, que vea el fenmeno
como una lucha contra el mal, como la defensa frente al peligro.
Desde fines del siglo xix y, en particular, a mediados del siglo xx,
esas ideas y sensibilidades eran caractersticas de las lites liberales
y de los profesionales de la nueva clase media, tanto en Estados
Unidos como en Gran Bretaa.

Percepcin de validez y efectividad

Como cualquier otra actividad estatal, las instituciones penales welfaristas dependan para su legitimidad de que sus intervenciones se percibieran como vlidas y efectivas. Durante la mayor
parte del siglo XX hubo un alto nivel de confianza, tanto dentro de
la comunidad acadmica como de la comunidad de las autoridades
estatales, respecto de la validez de las ideas correccionalistas y de
la efectividad de las prcticas correccionalistas implementadas
adecuadamente. Cuando las instituciones parecan, en algunos casos, no estar alcanzando sus objetivos -cuando seguan subiendo
las tasas de delito o el tratamiento no traa aparejada la reforma
sino la reincidencia-, exista una plausible narrativa disponible
para minimizar estos fracasos. Problemas de implementacin y
aplicacin de los programas, falta de personal capacitado y de recursos, la persistencia de viejas actitudes y la necesidad perenne de
ms investigacin y conocimientos, todo esto poda citarse en defensa del sistema, siempre que la credibilidad bsica de la institucin y su marco conceptual se mantuvieran intactos.

La ausencia de toda oposicin pblica o poltica activa

Las polticas penales welfaristas fueron el logro de profesionales y polticos reformistas y no el resultado de un amplio movimiento popular. Estas polticas tampoco contaron con un amplio
grado de apoyo popular activo. Las evidencias existentes sugieren
que la opinin pblica, incluso en la dcada de 1960, segua siendo ms punitiva y tradicionalista que las polticas gubernamen-

1 0 6 / LA CULTURA DEL CONTROL

tales." El welfarismo penal era, fundamentalmente, una poltica


impuesta desde arriba. Pero es importante sealar que fue impuesto con una muy escasa resistencia desde abajo y sin que existiera
una demanda fuerte en torno a unas alternativas especficas. Aun
cuando el pblico, en general, era ms punitivo que sus representantes y estaba menos convencido del correccionalismo que las lites liberales, no estaba demasiado preocupado por el tema. Los
que desarrollaban las polticas penales welfaristas podan contar
con la existencia de una buena dosis de apata e ignorancia por
parte del pblico. Mas all de los escndalos ocasionales por delitos graves, condenas demasiado leves o fugas increbles, no haba
un involucramiento popular demasiado activo en el mbito de la
poltica de control del delito ni crticas pblicas importantes. En
cuanto a la administracin cotidiana del sistema, la misma era dejada, en gran medida, en manos del personal de la justicia penal.