Sostenibilidad Seguridad Democrática - Rangel A (Comp) Completo

SOSTENIBILIDAD
DE LA SEGURIDAD
DEMOCRTICA
ALFREDO RANGEL
(COMPILADOR)
Bogot, Febrero 23, 2005
Fundacin Seguridad y Democracia

www.seguridadydemocracia.org
info@seguridadydemocracia.org
PBX: 57-1-3465199
Cra. 9 # 74-08 Of. 801
Bogot - Colombia
ISBN: 958-33-7580-2
Diseo de portada: Daro Ortega
ortech_solutions@msn.com
Diagramacin e Impresin: Editorial Kimpres Ltda.
Calle 19 Sur No. 69C-17 PBX: 413 6884 Fax: 290 7539
info@kimpres.com
Bogot, D.C., Mayo 2005
Indice
Presentacin ..............................................................................................................
La seguridad democrtica es sostenible

Dr. Alvaro Uribe Vlez, Presidente de la Repblica ..............................................
CAPTULO I. SOSTENIBILIDAD ESTRATGICO-MILITAR

El Plan Patriota como Estrategia Militar
General Carlos Alberto Ospina, Comandante General de las Fuerzas Militares .
41
La sostenibilidad militar de la seguridad

Alfredo Rangel, Director de la Fundacin Seguridad y Democracia ................
51
La sostenibilidad del apoyo estratgico-militar a la seguridad

democrtica
Dr. Thoms A. Marks, profesor NDU Washington D.C. .......................................
67
CAPTULO II. SOSTENIBILIDAD ECONMICA

La sostenibilidad fiscal del esfuerzo en seguridad
Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Crdito Pblico .............
113
El incremento en el gasto en defensa y seguridad: resultados y

sostenibilidad de la estrategia
Mauricio Crdenas, Ximena Cadena, Carlos Caballero, FEDESARROLLO ...........
139
La inversin extranjera y la seguridad democrtica: percepciones

Jos Cerritelli, Analista de Bear, Stearns & Co. Inc., Nueva York ........................
177
CAPTULO III. SOSTENIBILIDAD POLTICA

La sostenibilidad poltica de la seguridad
Sabas Pretelt, Ministro del Interior y de Justicia ....................................................
189
El apoyo poltico a la seguridad democrtica

Juan Manuel Santos, Presidente de la Fundacin Buen Gobierno ..................
201
El impacto del terrorismo sobre la opinin pblica y la poltica

Peter Waldmann, Profesor Emrito Universidad de Augsburg, Alemania .......
213
Antecedentes y perspectivas de la seguridad democrtica

Andrs Pastrana Arango, Ex-presidente de la Repblica ....................................
225
SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA
Presentacin
Sin lugar a dudas, la poltica de seguridad es la principal poltica
pblica del gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez. Con ella
el primer mandatario est respondiendo al claro y perentorio
mandato que le dieron los ciudadanos que lo eligieron en la
primera vuelta de las elecciones presidenciales: recuperar la
seguridad. Y, en efecto, hasta ahora, los inusitadamente altos
niveles de popularidad del Gobierno estn relacionados con el
hecho de que la mayora de la poblacin valora positivamente
su gestin en esta materia. Este es el punto ms fuerte en la
calificacin pblica del Gobierno.
Esta positiva gestin ha tenido, claro, efectos tambin positivos
para el pas. La reduccin del homicidio, del secuestro, del desplazamiento forzoso, de los ataques a los poblados, de los atentados contra la infraestructura econmica, etc., se cuentan entre
ellos. En general, los colombianos sienten que en la actualidad
viven en un pas ms seguro. Lo cual tambin ha ocasionado
un ostensible mejoramiento del ambiente, de las expectativas
y del desempeo econmico, con todos los beneficios que
ello conlleva para el pas.
Todas estas circunstancias obligan a preguntarse sobre la
sostenibilidad de la poltica de seguridad democrtica hacia el
futuro. En ello se juega la suerte no solo del Gobierno, sino del
pas. En el horizonte se avizoran posibilidades esperanzadoras,
pero tambin inquietantes nubarrones. En consecuencia, la
Fundacin Seguridad y Democracia, Fedesarrollo, la Fundacin
5
Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA
Buen Gobierno y El Tiempo, han considerado oportuno hacer

una especie de balance y corte de cuentas sobre los logros y
problemas de la poltica gubernamental de seguridad, pero
principalmente una evaluacin de las posibilidades y los riesgos, actuales y futuros, que favorecen o atentan contra su sostenibilidad. Para efectuar este ejercicio se estim conveniente
analizar el tema en los campos estratgico-militar, econmico y
poltico. Para tal efecto se realiz en Bogot el 23 de Febrero
de 2005 el Foro Sostenibilidad de la Seguridad Democrtica.
Estas son sus memorias.
En la apertura del Foro el Presidente lvaro Uribe hizo una
amplia exposicin de la implementacin de su poltica de seguridad ciudadana y sus logros, esbozando tambin la estrategia
gubernamental para hacerla sostenible en el campo econmico,
en el poltico y en el militar. En el cierre, el expresidente Andrs
Pastrana realiz un recuento pormenorizado de las acciones
de su gobierno en procura del fortalecimiento y la modernizacin
de la Fuerza Pblica, que desde su ptica han servido de base
a la actual poltica de seguridad, al tiempo que seal algunos
interrogantes sobre la misma.
El foro se desarroll en tres paneles. En el primero se abord el
tema estratgico-militar. En este panel el analista Thomas Marks
describi los principales cambios recientes en las Fuerzas Militares, enfatiz en la importancia del liderazgo poltico y seal
cmo la estrategia militar colombiana concuerda con los principios bsicos de la contrainsurgencia. Posteriormente, Alfredo
Rangel efectu un balance de la poltica de seguridad en el que
reconoci sus mritos, seal sus lunares y propuso una serie
de ajustes para hacerla sostenible en el tiempo. El Comandante
General de las Fuerzas Militares centr su anlisis en la estrategia
militar del Estado con nfasis en la concepcin y los objetivos
del Plan Patriota.
El segundo panel trat sobre la sostenibilidad econmica de la
poltica de seguridad. En primer trmino el Ministro de Hacienda
6
Alberto Carrasquilla analiz la situacin fiscal del pas y plante

las distintas opciones posibles para sostener el gasto en defensa
y seguridad. Luego Mauricio Crdenas present un estudio
sobre la dimensin y la composicin del gasto en defensa y
seguridad, su impacto sobre la economa nacional y sobre las
finanzas pblicas, y las posibilidades y condiciones para su financiamiento futuro. Finalmente, Jos Cerritelli plante que en la
comunidad internacional de inversionistas hay confianza en el
manejo gubernamental de la poltica de seguridad y en que los
gastos en este campo se revertirn en un mejoramiento de las
condiciones econmicas del pas, al tiempo que hizo nfasis
en una mayor preocupacin en torno a las reformas estructurales
que estn pendientes para darle mayor estabilidad macroeconmica al pas.
El tercer panel vers sobre la sostenibilidad poltica de la seguridad. El profesor Peter Waldmann analiz el impacto de las
acciones terroristas sobre la poltica y la opinin pblica tomando
como ejemplo los recientes atentados en Estados Unidos y en
Espaa, de los cuales se pueden extraer lecciones para Colombia. El Ministro del Interior y de Justicia expuso la poltica de
seguridad y de justicia del Gobierno Nacional, los avances en
este campo y la agenda legislativa pendiente de trmite en el
Congreso. El ex ministro Juan Manuel Santos ponder los avances en la poltica de seguridad y considerando que sta se encuentra a mitad de camino, seal los elementos necesarios
que integraran una estrategia para su afianzamiento poltico.
Alfredo Rangel
Director
Fundacin Seguridad y Democracia
LA SEGURIDAD DEMOCRTICA
ES SOSTENIBLE
Dr. Alvaro Uribe Vlez*
Primero que todo quiero agradecer inmensamente a los organizadores la buena iniciativa, en un momento oportuno para la
Patria, de convocar a este foro. Agradecer inmensamente el
espacio que le han abierto al Gobierno Nacional, a los Comandantes, a los Ministros, y esta invitacin a instalarlo esta maana.
No podra estar ms de acuerdo con las palabras patriticas,
valerosas, definidas, expresin de carcter y de compromiso,
que acabamos de escuchar del Presidente de la Fundacin Buen
Gobierno, ex Ministro de Estado y uno de los convocantes de
este foro, el doctor Juan Manuel Santos.
Quiero referirme al tema de la sostenibilidad desde tres puntos:
el fiscal, el militar y el poltico.
Sostenibilidad fiscal
El Gobierno para poder financiar inicialmente la poltica de
Seguridad Democrtica, dadas las circunstancias fiscales del pas,
derram por una sola vez el impuesto para la Seguridad Democrtica, a los sectores ms pudientes de la Nacin. Fue un impuesto sobre el patrimonio, sobre la riqueza. Los sujetos contribuyentes de ese impuesto fueron los colombianos, personas
naturales o jurdicas, con patrimonios lquidos superiores a 160,
162 millones de pesos.
*
Presidente de la Repblica
Es muy importante ver no slo la temporalidad del impuesto

sino el sujeto contribuyente del impuesto. Recaudamos alrededor
de dos billones 600 mil millones. Eso nos permiti sostener la
poltica de Seguridad Democrtica en el primer tramo. Se pregunta
por la sostenibilidad fiscal hacia adelante. Lo que empieza a
mostrar el pas de recuperacin en el crecimiento, de recuperacin
en el recaudo, nos da la seguridad que superada la financiacin
de esa inicial temporalidad, como van a poderlo ver hoy con la
presentacin del Ministro de Hacienda, tenemos las condiciones
para la sostenibilidad permanente adelante en el tiempo.
Qu hemos hecho? Hemos aumentado los ingresos del Estado. En el ao 2003 los recaudos crecieron un 18 por ciento. En
el ao 2004, si se excluye la comparacin de la Seguridad Democrtica que era un recurso temporal y se compara simplemente el crecimiento del comportamiento del recaudo de los
impuestos permanentes con el 2003, hay otro crecimiento del
22 por ciento.
Cmo hemos logrado ese crecimiento del recaudo? La Seguridad Democrtica tiene con el crecimiento de la economa
una relacin de mucha implicacin. Una seal de Seguridad
Democrtica estimula el crecimiento, y el crecimiento a su vez
garantiza la financiacin, la sostenibilidad financiera de la poltica
de Seguridad Democrtica.
Por ejemplo, hay que ver dos temas: qu ha pasado con la
inversin privada? De acuerdo con el Banco de la Repblica, en
el ao 2003 ya creci el 23 por ciento y en el ao 2004 el 19
por ciento.
Qu ha pasado con el crecimiento de la economa? Se han superado todos los pronsticos que incluimos en el Plan de Desarrollo.
El Plan de Desarrollo hablaba de un crecimiento del dos, dos y
medio para el 2003. Y ray el cuatro. Hablaba un crecimiento
10
del dos y medio, tres, para el 2004, y todava no se ha cerrado.

Pero tenemos indicadores como ste: en la industria el crecimiento fue entre el 6 y el 7. En el comercio fue muy cercano.
En la agricultura, a pesar de unas dificultades, en agricultura
lcita debe ser superior al tres y medio.
No vamos a mostrar el crecimiento que hubiramos querido,
estbamos apuntando al 5 por ciento, fundamentalmente por
el tema de obras pblicas, donde ha habido unos problemas
fiscales, unos problemas de trmite que esperamos ir superando.
Y qu ha pasado con la base de contribuyentes? Ese es otro
de los puntos bsicos de este Gobierno para aumentar ingresos.
Nosotros nos propusimos pasar de 320 mil contribuyentes del
ao 2002, a dos millones de contribuyentes en el ao 2006.
Terminamos el ao 2004 con 730 mil contribuyentes. Pasamos de 320 a 730 y aspiramos terminar este ao con milln y
medio de contribuyentes. Tenemos mucha fe en el programa
anti-evasin de la DIAN, el programa Muisca. Creemos que all
hay un avance bien importante.
Qu ha pasado con el gasto militar? En su relacin con el PIB,
ha pasado del 3 al 3.3. O sea que ha sido un crecimiento
absoluto muy importante, pero un crecimiento relativo frente al
PIB, prudente. Porque cualquiera se imaginara que nos hemos
desbordado en el gasto militar al ver las cifras absolutas. Pero
cuando se le aprecia en cifras relativas frente al PIB, aparece
una evolucin prudente.
Y qu ha pasado frente al gasto militar frente al presupuesto?
Pas inicialmente del 11.2 del presupuesto al 12.7. Pero este
ao baja al 12.2. Entonces vemos que ha crecido en este Gobierno del 11.2 al 12.2 sobre el presupuesto. Nosotros nos
hemos dado a la tarea de reducir sustancialmente los gastos
de personal y los gastos generales del Estado. Esos gastos en
trminos reales se han reducido en un 6 por ciento.
11
Tenemos este ao tres crecimientos: en seguridad, en pensiones

y el presupuesto de inversin en infraestructura, que estamos
buscando recuperarlo, e inversin en el rea social, donde, por
ejemplo, despus de haber completado un crecimiento de 4
millones 900 mil colombianos en el rgimen subsidiado de
salud, este ao estamos buscando llegarle mnimo a otros dos
millones de colombianos.
Porque hay un punto esencial: en los Estados de opinin, hay que
llevar la poltica de seguridad de la mano de la poltica social. No se
pueden presentar como excluyentes. Creo que ese es un punto
poltico bien importante a considerar en nuestra Patria. El Gobierno es conciente que la una tiene que ir de la mano de la otra.
Tienen un impacto conjunto en la aceptacin popular a la poltica
de seguridad y tambin una relacin de mucha implicacin.
Por qu? Porque si la poltica de seguridad es efectiva, se posibilita el crecimiento que permite la financiacin de la poltica
social. Y si la poltica social es efectiva y empieza a mostrar
resultados, entonces eso le da enorme legitimacin a la poltica
de seguridad.
Tambin tienen una mutua implicacin. Para la sostenibilidad
financiera es muy importante ver qu ha pasado en gastos del
Estado, en el nivel central de la Nacin y en las empresas de la
Nacin. Porque generalmente se mira solamente el nivel central
de la Nacin.
El dficit del nivel central de la Nacin se ha reducido en un
punto del PIB, no obstante que este ao tenemos que pagar
cuatro billones al Seguro Social por el agotamiento de las reservas.
A este Gobierno le ha correspondido enfrentar el agotamiento
de las reservas.
Durante muchos aos se habl en Colombia de que se agotaran las reservas del Seguro. No hicimos caso. Era como estar al
12
pie de un edificio y le decan a las personas que estaban ah

abajo: retrense que se va a caer. No se retiraron y se cay.
El ao pasado nos toc girarle al Seguro Social un billn ochocientos. Este ao el Seguro Social tiene que pagar en pensiones
seis billones, recauda dos y el presupuesto de la Nacin le
tiene que trasladar cuatro.
Si ustedes me preguntaran: para garantizar la poltica de
sostenibilidad financiera hacia delante, qu reforma urgente se
requiere? Sin perjuicio de las revisiones que haya que hacer en
materia tributaria, donde todo el mundo tiene una acepcin de
lo que es reforma tributaria estructural. Yo he hecho una comparacin entre lo que pensamos los colombianos de reforma tributaria estructural y el concepto de reforma constitucional que
tenan los soldados que salan de la Guerra de los Mil Das, de
las guerras civiles. Se terminaba una guerra civil en Colombia y
en todos los procesos de paz se hablaba de una nueva Constitucin. Cul era el problema? Que cada uno de los soldados
que sala de la guerra llevaba en su morral un concepto diferente de Constitucin. Lo mismo pasa con el tema de reforma
estructural tributaria en Colombia. Yo hablo con muchos de mis
compatriotas y el uno da un concepto de reforma estructural,
el otro otro, el otro otro, pero con paciencia ah iremos encontrando un mejor punto de acuerdo.
El problema grave son las pensiones. Por eso me parece fundamental que podamos aprobar en el perodo legislativo, que
empieza ahora el 16 de marzo y que termina en junio, la segunda ronda del acto legislativo pensional.
Este Gobierno en matera de pensiones ha hecho los siguientes
esfuerzos: primero, con el exministro Juan Luis Londoo que
en paz descanse, el Congreso nos aprob la primera reforma
pensional, diciembre de 2002. Despus hicimos el gran esfuerzo en el Referendo, fallido. Nos faltaron 40 mil votos para
13
aprobar lo que habra sido la reforma pensional ms importante

de la vida de Colombia. El Consejo Electoral no quiso descontar
cdulas de militares, cdulas de personas muertas, cedulas de
personas que no las haban recibido. Bueno, pero uno no se
puede arredrar. Como dice el doctor Juan Manuel Santos, hay
que hacer de cada dificultad una oportunidad. Entonces empezamos a tramitar esa reforma fallida del Referendo por un acto
legislativo ordinario legislativo del Congreso.
Se ha hecho un gran esfuerzo en otros frentes pensionales. Por
ejemplo la eliminacin de regmenes privilegiados de pensiones en muchas entidades del Estado. Sostuvimos durante ms
de dos aos un conflicto laboral en Ecopetrol. Se pudo lograr
finalmente un laudo arbitral que desmonta privilegios pensionales a futuro. Y as sucesivamente en muchas empresas del
Estado.
Y estamos ahora en el cuarto esfuerzo: el esfuerzo de esta
reforma constitucional, que si se aprueba en su segundo perodo,
honorables congresistas, estoy seguro que le daremos mucha
mayor sostenibilidad a la poltica de Seguridad Democrtica
desde el punto de vista fiscal. Llevada de la mano esa inversin
con la inversin social, sostenibilidad que es el tema de este
foro.
En la reduccin de gastos generales, de gastos de servicios
personales, a eso hay que sumarle otro tema: la reforma del
Estado.
Nosotros hemos reformado 145 empresas del Estado. Telecom
ha pasado de dar unas prdidas de 480 mil millones a una
utilidad de 950 mil millones en el ao 2004. Ustedes se imaginan, compatriotas, que llegara el Presidente de Telecom a
pedirle al Ministro de Hacienda 480 mil millones para pagar las
pensiones de Telecom?
14
El cierre del IFI, la entrega de los mejores activos del IFI a

Bancoldex, le ahorra a la Nacin 300 mil millones al ao. Una
reforma tan difcil y tan importante como la de Inravisin va a
ahorrar 60 mil millones al ao. Y as sucesivamente. Emcali,
con unos pasivos de dos billones, en algn momento superiores
al activo, gracias a la reforma a la que la hemos sometido, pas
de 500 mil millones de prdida y ya dio el ao pasado 120 mil
de utilidad. Y creo que la vamos a sacar adelante. Todas las
electrificadoras en las cuales era socio mayoritario la Nacin
han pasado de saldos en rojo a dar utilidades.
Todo eso ayuda muchsimo y no es fcil verlo. Por qu? Porque generalmente se ven las cifras que ms se publican, que
son las cifras de las cuentas nacionales, todava en la etapa de
no consolidarlas con empresas del Estado.
Pero tengo confianza que esa reforma va a producir el impacto
ms importante y menos esperado para el saneamiento de las
finanzas pblicas. Nos falta mucho. Apenas estamos empezando
la reestructuracin de los hospitales pblicos. Acabamos de dar
un paso formidable con la red hospitalaria de Boyac, la de Caldas,
la del departamento del Huila. Por ejemplo, Santander, el hospital
Ramn Gonzlez Valencia: insostenible, unas prdidas permanentes, a cada momento una splica a la Nacin para que le hiciera
un giro. Lo acabamos de liquidar, pagamos a un altsimo costo la
liquidacin, lo sustituye una nueva empresa social hospitalaria
blindada, que tendr que garantizar equilibrio fiscal.
Porque a toda esta reforma tambin nos ha ayudado un concepto poltico: este Gobierno no ha estado en una carrera de
privatizacin a ultranza sino de sostenibilidad del Estado.
Hombre, por qu no deja morir tal hospital. No. Lo importante
es que lo volvamos totalmente sostenible, que lo equilibremos
fiscalmente. Entonces ha tocado liquidar hospitales y sustituirlos
por hospitales nuevos, pero con estructura de administracin
totalmente blindada que garantice su equilibrio.
15
A m me decan mucho: con el sector privado en el rea de

telecomunicaciones, para qu Telecom?. Una razn poltica:
no podemos seguir con esa contradiccin aguda de neoliberalismo-social-burocracia. Tenemos que buscar puntos de acuerdo
en esta Nacin.
Entonces dijimos: el sector privado tiene su espacio, pero nosotros tenemos que reservar instituciones del Estado para proteger
a los colombianos frente a fallas del mercado, para poder tener
quien intervenga para ayudar a racionalizar tarifas y tambin
para proteger a Colombia frente a la globalizacin y para proteger
comunidades rurales, comunidades remotas.
Yo quisiera sembrar en la mente de ustedes un gran inters
para mirar lo que es la reforma del Estado, porque eso va a
ayudar muchsimo, muchsimo, al equilibrio fiscal de la Nacin.
En qu etapa estamos en este momento? Esta difcil coyuntura
de tasa de cambio nos ha puesto en la tarea, por un lado, de
buscar unas ayudas a los exportadores, pero pedaggicas, a
cambio de que sean capaces de comprar cobertura frente a
tasa de cambio. Y por otro lado, aprovechar esta tasa de cambio
que infortunadamente se ha bajado, para resolver problemas
de deuda pblica.
El endeudamiento cuando empez este Gobierno estaba alrededor del 54 por ciento del PIB.
Creo que se ha rebajado unos 8 puntos. Hemos sustituido,
aprovechando esta tendencia de tasa de cambio -que yo no
comparto y me preocupa mucho por la productividad, la
competitividad a las exportaciones pero tenemos que asumir
la responsabilidad poltica de aprovecharla fiscalmente-, hemos
sustituido ya 1.825 millones de deuda en dlares por deuda
en pesos.
16
Se los desagrego: el Ministerio de Hacienda compr el ao

pasado 500 millones de dlares en el mercado, los gir afuera.
El Banco de la Repblica nos vendi 500 millones de dlares,
los giramos afuera. Ah van 1.000. Y hemos hecho tres operaciones por 825 millones de esta naturaleza: colocamos unos
bonos en pesos en el mercado internacional. Eso es muy importante. Pocos pases hoy del nivel nuestro, creo que ninguno,
ha podido colocar en el mercado internacional bonos en su
propia moneda.
Hemos colocado 825 millones en nuestra propia moneda.
Recaudamos dlares, evitamos que esos dlares lleguen al pas,
pre-fondeamos deuda. Es muy difcil el prepago, porque los
bonos colombianos estn bastante valorizados. La nica posibilidad que vemos cercana de prepago es de un crdito de
emergencia del Banco Interamericano de Desarrollo, que para
eso estamos, est el seor Ministro de Hacienda concertando
con el Banco de la Repblica otra operacin.
Entonces en esos 825 millones de dlares recibimos esos dlares, entregamos unos ttulos denominados en pesos, hemos
logrado una rebaja en la tasa de inters, no captamos pesos
aqu, entonces no presionamos la tasa de inters en el mercado
local.
Esa reestructuracin de la deuda en este momento, a lo cual
estamos esperando sumarle 1.300 millones de dlares adicionales este ao, es un punto fundamental para la sostenibilidad
fiscal de la poltica de Seguridad Democrtica.
He querido traer estos temas porque algunos de los ms distinguidos analistas todava no se han referido en sus anlisis
econmicos a temas como la reforma administrativa, la reestructuracin de la deuda, la preconversin que se est dando
en 145 empresas del Estado, donde todava falta mucho.
17
Sostenibilidad militar
Hemos crecido la Fuerza Pblica aproximadamente en 96 mil
hombres. Tenemos Polica hoy en 168 cabeceras municipales
que no contaban con Polica. S, all no haba problemas, pero
vivan a merced de guerrilla o paramilitares. Y estamos ahora
atendiendo una gran cantidad de corregimientos, que son cascos
urbanos de gran tamao que no aparecen como cabeceras principales de municipios y que tienen la misma necesidad de Polica.
Tenemos hoy Soldados de mi Pueblo en 598 municipios y aspiramos terminar este ao con 754 municipios con Soldados de
mi Pueblo, a pesar de la dificultad que tuvimos, por ejemplo, en
Iscuand. Esa accin ha dado un gran resultado porque compromete mucho al joven para brindarle seguridad a su comunidad
y compromete mucho a la comunidad con sus soldados.
Dentro de un punto cardinal de nuestra poltica de Seguridad
Democrtica, cual es la integracin de la ciudadana y la Fuerza
Pblica, el tema de Soldados de mi Pueblo es fundamental.
Eso ha forzado esa integracin entre ciudadana y Fuerza Pblica.
Nosotros hemos buscado dos conjuntos estratgicos. Primer
conjunto: aislar a los violentos, desabastecerlos, crear confianza
ciudadana y lograr total transparencia. Segundo conjunto:
enfrentarles los corredores de movilidad, enfrentarles las reas
campamentarias y enfrentarles la retaguardia.
Hay que trabajar en todas partes. Recuerdo las milicias Antonio
Nario en Bogot, cuando era candidato a la Presidencia, y lo
que vivimos el 7 de agosto de 2002, lo que vivimos posteriormente, se hace un gran esfuerzo para desmontarlas en Bogot,
pero nada nos ganamos si no les afectamos los corredores de
movilidad con el Huila, con el Caquet o con otros sectores que
son sus reas de retaguardia. Por eso hay que trabajar integralmente esos tres puntos que conforman este segundo conjunto.
18
Y en el primer conjunto rogara conectar las acciones concretas

que hemos desarrollado con los enunciados de ese conjunto,
por ejemplo, con el aislamiento y con el desabastecimiento.
Hemos querido trabajar con la Fuerza Pblica a partir de demostrarle a la Fuerza Pblica que hay toda la voluntad poltica y con
muchas consignas, de las cuales quiero destacar dos: agresividad
y transparencia.
La voluntad poltica es fundamental. Cuando era estudiante
universitario -no voy a decir cundo para que no haya Gobierno
que se pueda sentir aludido, advierto-, a m me toc estudiar
en la universidad pblica, debatir todos los das con los marxistas,
con los mahoistas -para poder combatirlos me toc estudiar el
marxismo en sus diferentes vertientes ms que el promedio de
ellos-, y recuerdo que un da les propuse esta reflexin: Colombia
no ha tenido ejrcitos golpistas, pero s ejrcitos que saben
hacer operacin tortuga cuando los gobiernos no los motivan y
los abandonan.
El Ejrcito de la Patria necesita una voluntad poltica permanente
en sus comandantes civiles, una gran decisin de motivarlo. Lo
indica la historia de la Patria. Nada se gana uno con crecer en
Ejrcito si no lo motiva. Nada se gana uno con darle toda la
posibilidad logstica, si la Fuerza Pblica no siente la voluntad
poltica en los comandantes civiles. Por eso el tema de la
voluntad poltica es fundamental en esto.
Y han venido trabajndose dos consignas: agresividad y transparencia. Hay que estar permanentemente a la ofensiva con
toda la agresividad y proceder siempre con toda la transparencia.
Ayer me deca la Ministra de Relaciones Exteriores (Carolina Barco): Presidente, a su tesis de que aqu no hay un conflicto sino
un desafo terrorista, entre las objeciones que le surgen, le surge
la objecin de que ahora hay ms combates. Por supuesto. Es
19
que tenemos una Fuerza Pblica toda a la ofensiva, con toda la

agresividad. Y todo el mundo en la Fuerza Pblica se acosa a ver
quin va ms a la ofensiva y esa dinmica hay que mantenerla.
Sostenibilidad poltica
La voluntad poltica es muy importante mantenerla en todos
los momentos. Por ejemplo, la he relacionado con el acuerdo
humanitario. Por eso he dicho que hay tres puntos inamovibles
para un acuerdo humanitario, relacionados con la voluntad
poltica que tiene que hacerse sentir en el alma de los soldados
y policas de la Patria.
Un punto: no zonas de despeje. Pero hemos ofrecido alternativas, hemos estado dispuestos a una embajada, a la sede del
Cardenal en Bogot, a una iglesia.
Segundo punto: no entrar a liberar de la crcel personas condenadas por delitos atroces. Habr que buscar beneficios jurdicos en el momento de un proceso de paz.
Tercer punto: que aquellos guerrilleros que lleguen a salir de la
crcel no vuelvan a delinquir.
Ustedes se imaginan, qu pasa con la voluntad poltica que
debe transmitirle el Gobierno a los soldados cuando hoy tenemos en la selva, en situaciones muy difciles, 17 mil soldados
de la Patria y entonces soltamos unos guerrilleros para que
vuelvan a delinquir?
Por ejemplo, el doctor Santos hablaba de las dificultades militares
que hemos tendido en los ltimos das. El ao pasado tuvimos
muchas, siempre las hemos tenido. El ao pasado, hombres de
la Fuerza Pblica, entre asesinados y mutilados o simplemente
heridos por minas antipersona, fueron ms de 600. Sufriendo
20
los hombres de la Fuerza Pblica este rigor y entonces vamos a

soltar unos guerrilleros de la crcel para que vuelvan a delinquir?
Inicialmente, con la ministra de defensa Martha Luca Ramrez,
le dijimos al gobierno de Francia, a Naciones Unidas: bueno, si
salen de la crcel se tienen que ir al extranjero y un gobierno
extranjero tiene que asumir las funciones de tutor y garantizarnos
que no vuelven a delinquir. Despus, a raz de nuestras conversaciones con la Iglesia, con otros facilitadores y a raz del buen
suceso de la estrategia de reinsercin (en este Gobierno llevamos 11.600 reinsertados: 6.000 de los paramilitares, 5.600
de la guerrilla), aceptamos al salir de la crcel, como compromiso para no volver a delinquir, tienen dos opciones: o se van
al extranjero bajo la tutora de un gobierno o se quedan en el
pas en el programa de reinsercin. Pero es muy importante
ah mantener un punto de voluntad poltica que le transmita
una seal permanente a la Fuerza Pblica. No liberar gente de
la crcel para que vuelva a delinquir.
Y es muy importante el tema de la transparencia de la mano
del tema de la agresividad.
La transparencia y la agresividad estn llamadas a producir dos
puntos fundamentales de la estrategia de sostenibilidad poltica: en la medida que la ciudadana sienta que hay una Fuerza
Pblica con toda la abnegacin, con todo el espritu de combate,
con toda la garra, con toda la agresividad, la ciudadana se llena
de confianza. Y en este momento s que se necesita! Porque
ahora estamos en el reto de mostrarle a Colombia que tenemos
que derrotar a los terroristas sin utilizar otros terroristas. Colombia no puede proteger a su ciudadana con paramilitares. La
proteccin tiene que radicarse exclusivamente en las Fuerzas
institucionales del Estado.
Entonces surgen dudas de muchas regiones que preguntan:
y quin nos va a proteger eficazmente si aqu los nicos que
21
nos protegan eran los paramilitares? Y eso ya no lo preguntan

en voz baja, lo escriben en peridicos, lo dicen en emisoras,
llegan a expresarlo en la televisin.
S que es importante demostrar ahora, con la agresividad de
nuestra Fuerza Pblica, que Colombia es capaz de derrotar un
terrorismo sin apelar al otro. Que aqu para derrotar a la guerrilla,
para proteger a los ciudadanos, no necesitamos renunciar a la
proteccin institucional y entregarle ese espacio a grupos
paramilitares!
En esta coyuntura es de gran importancia la agresividad y por
supuesto la transparencia. La transparencia nos va colocando
con lo que es el concepto bsico de Seguridad Democrtica.
Nosotros por qu hemos hablado de Seguridad Democrtica,
por qu hemos calificado la poltica de seguridad con ese
vocablo? Por razones histricas y por razones de legitimidad.
Cules razones histricas? En muchos momentos, Amrica
Latina vivi polticas de seguridad, pero esas polticas de seguridad se dieron, no para proteger el universo poblacional, sino
para perseguir disidentes. Recordemos el recorrido que en el
Continente hizo la doctrina de la Seguridad Nacional. Para
distinguir nuestra poltica de Seguridad de ese referente histrico,
nosotros la hemos catalogado como Seguridad Democrtica.
Y segundo, por su significado. Esta poltica de Seguridad Democrtica es para proteger a todos los colombianos. Le digo a
Fuerza Pblica, en privado y en pblico: para dar ejemplo de
que esta poltica es para proteger a todos los ciudadanos, hay
que proteger por igual al ms fervoroso de mis seguidores polticos, que es el representante Juan Hurtado, o al ms duro de
mis antagonistas polticos, que es el representante Wilson Borja.
Y hay que protegerlos eficazmente y con el mismo entusiasmo
a todos.
22
Eso nos va dando una caracterstica muy importante de sostenibilidad poltica de esta accin: que es una institucin armada
por encima de las ideas de los gobiernos de coyuntura.
Eso nos va conduciendo a un punto fundamental de la sostenibilidad poltica: aqu no hay un Ejrcito, aqu no hay una polica
de Uribe, aqu hay unas instituciones armadas de la Patria al
servicio de la democracia, al servicio de la convivencia. Ese es
un punto fundamental que habr de darle sostenibilidad poltica
a esta accin.
Entonces, viene ah el tema de los derechos humanos. La Fuerza
Pblica de la Patria es consciente que tiene que derrotar este
terrorismo dando un gran ejemplo en materia de cumplimiento
con los derechos humanos. Nosotros hemos negado la va que
utilizaron otros pases, que en nombre de la seguridad suspendan las libertades democrticas y se daban licencias para violar
derechos humanos.
Si algo va a enaltecer a las instituciones armadas de la Patria, es
poderle decir al mundo: Colombia super el terrorismo y la
accin armada se llev con una dualidad entre agresividad y
respeto a los derechos humanos y a las garantas democrticas.
Este tema de las garantas democrticas nos lleva a dos cosas: a
decir por qu la accin de estos grupos es una accin terrorismo
y no una accin de conflicto poltico. Y a decir una segunda cosa:
por qu la Fuerza Pblica colombiana, cuando el Gobierno le
desconoce a los grupos violentos el estatus de delincuentes polticos y los califica como terroristas, por qu eso no da licencia a
la Fuerza Pblica para combatirlos violando los derechos humanos.
Alguien me deca ayer: es que si no se les reconoce como
delincuentes polticos, si no se reconoce el conflicto y si el
Gobierno del Presidente persiste en denominarlos terroristas,
entonces aqu no va a haber posibilidades de acuerdo sobre
derecho humanitario. Por Dios!
23
El derecho humanitario es una categora de un conjunto mucho ms amplio, que es el conjunto de derechos humanos.
Cuando la Fuerza Pblica respeta los derechos humanos, como
existe toda la voluntad en Colombia, est respetando todos los
subconjuntos, sus obligaciones del derecho humanitario, por
ejemplo. Independientemente de la manera como proceden
estos terroristas, el compromiso de nuestras Fuerzas institucionales con los derechos humanos es total.
En materia de cifras, para demostrar la eficacia, falta mucho
pero quiero compartir con ustedes algunas cifras o algunas bastantes conocidas: qu ha pasado en homicidios? En el ao
2003 el homicidio cay en 19 por ciento, en el 2004 cay en
15 por ciento, en lo acumulado de 2005 va cayendo en un 28
por ciento a pesar de las dificultades.
Qu ha pasado en secuestros? En el ao 2003 cay en un 27
por ciento. El ao pasado el secuestro extorsivo cay en ms
del 42 por ciento, el secuestro consolidado en 35 por ciento.
Este ao el secuestro extorsivo va cayendo en 78 por ciento.
Un homicidio es grave, un secuestro es grave, pero nosotros
no podemos desconocer las tendencias.
Y vemos, por ejemplo, un indicador bien importante de la proteccin democrtica: el pas vena asistiendo a que le asesinaban -los diferentes grupos- 184, 121 sindicalistas por ao.
Yo quisiera decirle al mundo: ya no se asesina un solo sindicalista en Colombia. Infortunadamente los siguen asesinando, pero
creo que la tendencia muestra resultados importantes. De 184
se baj a 55, el ao pasado ya fueron 40. En enero del ao
pasado fueron seis, en enero de este ao fue uno. Ojal pudiramos decir ninguno! Pero la tendencia es importante.
En maestros: infortunadamente nos fue mal en el 2004. Cuando
haba rebajado de 79 a 41, nos volvi a crecer a 63 maestros
24
asesinados. Pero en enero del ao pasado fueron siete, en

enero de este ao uno.
Periodistas: el ao pasado tres -me he comprometido con la
Sociedad Interamericana de Prensa a hacer todos los esfuerzos-,
uno quisiera poder decir: ninguno. Hay una tendencia positiva.
Pero es que en eso, uno no puede mostrar la tendencia sino la
proteccin total, absoluta. Y en enero de este ao asesinaron
uno.
En indgenas: el 2003 nos creci frente a 2002, en 2004 baj
de 211 a 85. En enero del ao pasado fueron 17, este ao
fueron nueve. Estamos haciendo un gran esfuerzo para proteger
todos estos grupos de compatriotas.
Alcaldes que no estaban despachando en sus municipios: ms
de 300. Hoy: uno o dos.
Nosotros nos hemos dado a la tarea de garantizar las libertades
democrticas efectivas. No basta con tener libertades democrticas retricas. Hay que pasar de las libertades democrticas
retricas a las garantas eficaces. Creo que las elecciones del
2003 pusieron a prueba esa consigna de nuestra poltica de
Seguridad Democrtica.
Yo preguntara: qu habra pasado con candidatos a alcaldas y
a gobernaciones provenientes de partidos de antiguas guerrillas,
de partidos alternativos a los tradicionales, de movimientos
contestatarios, si no hubieran tenido toda la proteccin de la
poltica de Seguridad Democrtica?
Esta proteccin marca un contraste con lo que pas aqu, anteriormente, con movimientos polticos. Y esta proteccin da una
razn para reclamar el calificativo de terroristas a estos grupos
violentos y para reclamar la legitimidad de la poltica y el apoyo
popular a la sostenibilidad de la poltica.
25
Creo que el referendo del 2003, las libertades disfrutadas por

opositores, por abstencionistas, fueron plenas, los espacios fueron plenos, ese fue un gran paso para demostrar cmo la poltica
de Seguridad es Democrtica. Y tiene que ser un elemento a
considerar para la legitimacin de esta poltica.
Por qu llamo a estos grupos, grupos terroristas? Por varias
razones. Una histrica: movimientos insurgentes, por ejemplo
en Amrica Latina, se propusieron luchar contra oprobiosas dictaduras. Aqu hay una democracia en profundizacin. Aqu los
que han afectado esta democracia son estos terroristas.
Recuerdo que en las universidades colombianas, en los directorios
polticos de la Patria, se reciban panfletos de los grupos violentos
que decan: mientras no haya eleccin popular de alcaldes en
Colombia, persistiremos en nuestra accin violenta. Se incorpor
la eleccin popular de alcaldes en la administracin del Presidente
Betancur. Vino la con Constitucin del 91, ampli a la eleccin
popular de gobernadores y cre un gran captulo de democracia,
de participacin directa. Todos los instrumentos de democracia
participativa que incorpor la Constitucin del 91.
Quines han atentado contra esto? Estos grupos. Quines
han asesinado a los alcaldes, amenazado los gobernadores,
constreido la libertad poltica? Estos grupos.
Entonces estos grupos no estn oponindose a una dictadura
en Colombia que les diera alguna legitimidad a la luz de la
historia. Al contrario, son unos grupos que estn perturbando
el proceso de profundizacin de la democracia colombiana.
Segundo, siempre invocaron la realidad social. Ellos la han agravado, espantaron la inversin, dispararon el desempleo, produjeron el xodo de tres o cuatro millones de colombianos hacia
el exterior y ocasionaron el desplazamiento de ms de dos
millones de colombianos en el interior. Ellos son, hoy, causa y
no resultado de la problemtica social.
26
Sus acciones son plenamente configurativas de actos terroristas.

Y es muy importante mirar esto en cotejo con lo que ha pasado
en legislaciones europeas.
Muchas legislaciones europeas califican como terrorismo la
apelacin al uso de las armas o la simple amenaza de uso de
armas por razones polticas, ideolgicas, religiosas o de diversa
ndole. Por qu? Eso se ha visto en las legislaciones europeas
como una contraprestacin a la democracia pluralista.
Eso es vlido trasladarlo ac, porque si aqu hay una democracia
en profundizacin, pluralista, la contraprestacin es que a esa
democracia no se le ataque ni se le amenace atacarla con armas.
Ese ataque o esa amenaza, en las legislaciones europeas, se
condena como terrorismo.
Yo le he dicho a la comunidad internacional: s, nadie niega la
problemtica social de la Patria, tenemos una problemtica social
enorme que tenemos que superar, una tragedia social, una
crisis humanitaria; pero eso es distinto de llamar lo que existe
con estos grupos violentos conflicto. Con estos grupos violentos
lo que hay es una amenaza terrorista a unas instituciones
democrticas en profundizacin.
Se opone eso a que haya procesos de paz? De ninguna manera.
Me han preguntado: bueno pero cmo puede ayudar la Unin
Europea, cmo puede ayudar los Estados Unidos, cmo pueden
ayudar otros pases a procesos de paz, si ellos mismos, a instancias del Gobierno colombiano, han calificado estos grupos
como terroristas? Por eso se ha pedido el cese de hostilidades.
Nuestro plan de paz es simple, no tiene mucha riqueza terica,
pero es prctica, tiene tres elementos: obligacin del cese de
hostilidades como principio para avanzar en procesos de paz.
No hay urgencia para desarme, para desmovilizacin. Y garanta
de derechos democrticos a los reinsertados.
27
Eso es fundamental, la mejor oferta de paz es decir: aqu tienen

hoy proteccin efectiva y hay toda la voluntad para que reciban
proteccin todos los luchadores polticos, independientemente
de su acervo ideolgico. Ese es el principal plan de paz, a la luz
de los hechos que se reclamaron y que todava se siguen reclamando del asesinato de muchos luchadores polticos.
Negociacin con el ELN En qu vamos con eso? Por ejemplo
con el ELN. El Presidente Pastrana haba autorizado una facilitacin
de paz del gobierno de Cuba, me consult en el perodo de
transicin, yo dije: continumosla. He hablado varias veces con
el Presidente Castro, el Comisionado ha ido all cuatro veces.
Hemos ofrecido al ELN todas las posibilidades. No ha querido.
Han entrado facilitadores del grupo de pases amigos del ELN,
comunidad internacional, la sociedad civil colombiana tiene un
grupo y ahora Mxico.
Yo me reun con Felipe Torres una vez l sali de la crcel. Le
dije: Felipe, es que la exigencia es, cese hostilidades de inmediato pero no se tienen que desmovilizar, no se tienen que
desarmar. Hay tanta urgencia para el cese de hostilidades como
paciencia para llegar al desarme y a la desmovilizacin. Y l me
contest: Presidente, eso est bien planteado, pero nos da
dificultad creerla, porque nos van a matar mientras estemos en
cese de hostilidades.
Le dije: yo soy combatiente pero combato limpiamente,
transparentemente, no los vamos a matar traicioneramente ni
a la mansalva, les damos todas las garantas.
Llego a Mxico y en presencia del Presidente Fox preguntan
por lo mismo y explico qu sera el cese de hostilidades y cmo
no tendra que producirse una rendicin, un desarme, una
desmovilizacin. Me preguntan: entonces ellos tendrn garantas en el cese de hostilidades? Y dije: por supuesto, las tendrn
28
todas. Puede haber un garante? Claro, que lo haya. Que ese

garante mire el comportamiento del grupo que ofreci el cese
de hostilidades y el comportamiento del Gobierno que tiene
que ser garantista durante ese cese de hostilidades. Quin
puede ser el garante? Pues que sea Mxico. Lo aceptaron.
El ELN manda una carta a travs del Embajador mexicano, una
propuesta. Recuerdo que le dije, hace pocos das, al doctor
Luis Carlos Restrepo (Alto Comisionado para la Paz): mire con
el Ministerio de Defensa, con el Ministro y los Comandantes, si
es operativa. Me dijo el doctor Luis Carlos Restrepo: tiene
algunas dificultades pero las manejamos. Dije: es propuesta
del ELN? Dijo el Comisionado: s. Dije: aceptsela. Y despus
se echaron para atrs y se ech para atrs el seor Antonio
Garca.
Por eso, no infundadamente, sino por eso, he repetido que es
un saboteador de procesos de paz. Me lo han dicho ex presidentes de la Repblica, personas muy metidas en el tema. Cada
que estamos cerquita de la puerta de un proceso de paz con el
ELN, aparece un saboteador que es Antonio Garca. Yo no s a
l, por qu lo enerva tanto que se le denuncie eso. Entonces
que ayude a la paz! De pronto ellos van a hacer la paz muy
fcil.
Porque uno de los problemas que no podemos permitir que
siga haciendo carrera es que aqu hay terroristas bien aceptados y terroristas repudiados. Infortunadamente el ELN parece
ser un grupo terrorista muy bien aceptado en ciertos crculos.
Creo que hay que repudiar a todos los grupos terroristas, solamente hay que acogerlos en el momento en que produzcan
expresiones de voluntad que conduzcan a la paz.
Proceso con Autodefensas Ilegales sobre los paramilitares. El
gobierno del Presidente Pastrana tambin haba autorizado una
29
facilitacin de la Iglesia, en el periodo de transicin dije: estoy

de acuerdo con ella. Empez este Gobierno, seguimos trabajando con la Iglesia. En qu momento dialoga el Comisionado
con los paramilitares? En el momento en que ellos ofrecen el
cese de hostilidades, para cumplir la regla.
La ley de alternatividad. Nosotros hemos dicho que esa ley
debe reunir varios requisitos: creble, universal, equilibrada.
Creble: la credibilidad la da la oportunidad. Me parece que es
ms creble esa ley con 6 mil desmovilizados, con posterioridad a 6 mil movilizados, que una ley anterior a hechos importantes de desmovilizacin. Pienso que la poltica de reinsercin
con 11.600 reinsertados (6 mil desmovilizados de las autodefensas ilegales) y algunas cifras de tendencias de seguridad en
Colombia, le da credibilidad a una ley de esta materia, en el
momento.
Segundo, tiene que ser universal, para todos. Hay que darle el
mismo tratamiento a guerrilleros y a paramilitares. No creo que
les podamos dar diferente tratamiento. Todava hay algunos
que albergan la ilusin de que algunos de estos grupos vayan a
la guillotina y los otros al cielo. Eso es imposible hoy a la luz de
la Constitucin colombiana. Es imposible a la luz de los tratados
internacionales.
Se deca antes -y todava se dice por algunos-: es que el guerrillero por estar en contra del orden econmico establecido, es
un insurgente, es un luchador poltico, y el paramilitar, por defenderse l o por defender el statu quo, es un delincuente comn.
Esa diferencia es insostenible por varias razones. Uno no puede distinguir el delito atroz cometido por el uno, del delito atroz
cometido por el otro. La distincin es imposible a la luz de las
normas jurdicas nacionales e internacionales y a la luz del dao
que se produce a las vctimas. Es imposible la distincin.
30
Y finalmente en ese punto: todos estn violando el ordenamiento jurdico. Los unos violan el ordenamiento jurdico para
enfrentar el orden establecido y los otros violan el ordenamiento
jurdico supuestamente para defender el orden establecido. Por
eso hoy no vemos manera de darles un tratamiento diferente.
Entonces creo que hay que aterrizar mucho en esta ley el principio de que tiene que ser universal, porque no creo que esta
ley pueda ser un lacito muy corto para los paramilitares y muy
largo para la guerrilla. El derecho nacional e internacional lo
impiden. Por eso hay que saber poner esta ley en el punto
justo que sirva para todos.
Me preocupa mucho entonces que ahora aprobemos una ley,
que no puede permitir impunidad, que tiene que buscar unos
aos de crcel para responsables de delitos atroces, y que maana, cuando se desmovilice la jerarqua del ELN, se tenga que definir lo contrario porque ellos son de mejor familia frente a delitos
atroces. Por eso es muy importante que esta ley sea universal.
Segundo: que sea equilibrada. Koffi Anan ha dicho que estos
procesos tienen que ser una buena ecuacin entre paz y justicia. Nosotros hemos desarrollado ese concepto. Por eso hemos dicho: estas leyes son marcos jurdicos para procesos de
paz individuales o colectivos.
He insistido mucho en que es proceso de paz y que puede ser
individual o colectivo. Porque si negramos la posibilidad de aplicar esta ley a desmovilizaciones individuales, qu hacemos con
5.600 desmovilizados de la guerrilla, que no se han desmovilizado
colectivamente ni por acuerdos -y que esperamos que sean
muchos ms en el ao y medio que le falta a este Gobierno?
Segundo, como proceso de paz, no puede ser una ley de sometimiento, pero para poder respetar la justicia hay que evitar
que sea una ley de impunidad.
31
En nombre de la paz no podemos llegar a la impunidad y en

nombre de la justicia no podemos llegar al sometimiento. Estamos haciendo un gran esfuerzo con el Congreso de la Repblica, dirigido por el seor Ministro del Interior (Sabas Pretelt de la
Vega) a ver cmo podemos entregar un texto legal con estas
caractersticas: creble, que produzca el efecto de desmovilizar
estos grupos.
Algo bien importante es que la aplicacin de este proceso, de
los hechos que se han venido produciendo y del marco jurdico
que se est estudiando con el Congreso, nos permita el desmantelamiento definitivo de estos grupos.
Ustedes van a tener la oportunidad hoy, con expertos, militares,
de finanzas pblicas, de mirar estos temas.
Participacin del Pblico

Pregunta: En los principios de los proyectos de ley para Alternatividad se habl de la creacin de una comisin de la verdad.
Yo quisiera preguntarle si la concepcin de la Poltica de Seguridad Democrtica -en lo que tiene que ver con la negociacin
con autodefensas ilegales- se cobija una comisin de la verdad
que sera media verdad, o un tercio de verdad.
Porque si estamos hablando de la verdad absoluta de la agresin
terrorista contra Colombia, tendra que hablarse de la verdad de
los delitos cometidos por guerrilla y autodefensas ilegales.
Pregunta: Qu opina usted de esa comisin de la verdad?
Presidente de la Repblica: La verdad absoluta es un imperativo ideal, es un punto ideal, pero es imposible en procesos de
paz.
32
A los procesos de paz siempre les quedan deficiencias. Incluso,

cuando uno estudia el proceso de paz de Sudfrica encuentra
que la verdad absoluta se exigi como contraprestacin al perdn total, sin crcel, pero finalmente fueron muy poquitos los
beneficiarios.
Entonces nosotros cmo tenemos divido el proceso? Colombianos de la base de estos grupos que se han desmovilizado,
de guerrilla o paramilitares, frente a quienes no hay sindicaciones
por delitos atroces, hasta hoy los hemos desmovilizado a la luz
de la ley 782 y el Gobierno est convencido que la nueva ley
de alternatividad no debe derogar la ley 782, porque la ley 782
facilita la desmovilizacin de estos ciudadanos.
Por supuesto hay que garantizar tres cosas: primero, una declaracin a la Fiscala -que la vienen dando-. Segundo, un seguimiento
para que no reincidan. Y tercero, que si al momento de la
desmovilizacin no se conoca que hubieran cometidos delitos
atroces y eso se conoce posteriormente, se le sancione y la
sancin -lo estamos discutiendo- depender tambin del grado de cooperacin que ellos demuestren frente a la justicia.
Y est el otro tema, el de los delitos atroces. Ese tema necesita
ser juzgado por un tribunal especial. Ah venimos mirando las
diferentes opciones, o diferentes a las que tenemos hoy en la
estructura de la justicia u opciones dentro de la estructura de la
justicia. Estamos trabajando el mayor nivel de consenso con
los ponentes en el Congreso de la Repblica, en esa materia.
Y el tercer punto en eso, es que, independientemente de ese
rgano de justicia haya un rgano de reconciliacin -en lo cual
ha insistido mucho el seor Vicepresidente- que ser una
comisin que no har parte de la estructura de la justicia, pero
una comisin que ir trabajando la verdad histrica, la gnesis
de estos grupos; que ir haciendo un seguimiento a los
desmovilizados, que se ir constituyendo en una garanta de
33
desmantelamiento de estos grupos y de verdadera reconciliacin. Ese es el resumen frente a ese tema.
Pregunta: primero saludarte lvaro, muchas gracias por todo
el trabajo que haces...
Presidente de la Repblica: Me gusta mucho, estos muchachos de ahora, en Antioquia, dicen que no le dicen Don ni a
un pueblo que hay all que se llama Don Matas.
Pregunta: enmarcando la situacin que la estrategia o la equivalencia que se hace de que los litros de sangre son equivalentes al coeficiente de seguridad, es muy bueno, pero quiero
saber en qu va lo de la agencia nacional de inteligencia. Por
qu pregunto esto? Porque considero muy importante el hecho de que globalicemos la poltica, la inteligencia como tal,
para de esa forma poder conseguir el objetivo que es aislar a
estos terroristas que tanto dao le han hecho al pas.
Cul va a ser el siguiente paso? Porque, hemos logrado
aumentar el pie de fuerza y conseguir excelentes resultados,
pero ya debemos entrar a -lo que yo llamara- la estocada final.
Por ejemplo, ir a buscar los dlares que matan a nuestros soldados y a nuestros nios, semana tras semana, donde estn o
saber el lugar donde se consiguen los fusiles que le llegan a
estos terroristas.
Presidente de la Repblica: esta poltica necesita perseverancia.
Este pas tiene, del milln 200 mil kilmetros cuadrados, 578
mil kilmetros -afortunadamente- todava en selva que a pesar
de los embates de la droga, se ha logrado preservar, con una
geografa muy accidentada.
Me contaban hoy que un analista francs, en uno de nuestros
peridicos, dice que: un grupo con tanta gente no es terrorista.
Y lo asombra es que son 10 mil. Aqu lleg a haber 50 mil.
34
Sume 17 mil de la Farc, ms 12 mil milicianos urbanos, ms

3.500 a 4.500 del ELN, ms 12 18 mil de las autodefensas
ilegales: casi 50 mil terroristas que no tienen control territorial
pero si tienen inmensas oportunidades de escondite territorial.
Eso nos lleva a otro punto: ha habido repliegue de ellos? Ellos
no han tenido repliegue voluntario, cada que pueden salen.
Aqu lo que ha habido es una accin contundente, ofensiva en
crecimiento de la Fuerza Pblica. Ante esa circunstancia, nosotros
no podemos pensar que el resultado final va a ser rpido. Aqu
lo importante no es tanto la urgencia por el resultado final, sino
la perseverancia en la voluntad poltica, a nivel de la ciudadana,
a nivel del Gobierno y de la institucin armada. Yo reclamara
perseverancia en esa voluntad poltica, porque el resultado final
no se consigue fcilmente.
Preguntas por el tema de inteligencia. Nosotros necesitamos
inteligencia humana, inteligencia tcnica, inteligencia coordinada
e inteligencia operativa.
Para la parte de inteligencia humana ha sido muy importante
todo lo que es la accin de la cooperacin ciudadana. En la
Colombia de hoy, nosotros necesitamos un ideal y aproximarnos
lo ms cercanamente posible a ese ideal: que cada ciudadano
sea un cooperante con la Fuerza Pblica.
Le he dicho a la ciudadana de Norte de Santander, le he dicho
a la ciudadana de Urab, a la ciudadana de sectores donde se
han desmovilizado los paras: por Dios! ustedes lo que tienen
que hacer es, cada uno ser un cooperante con la Fuerza Pblica.
La Fuerza Pblica sola, en este tamao de pas, en esta accidentalidad geogrfica del pas, no puede. El xito de la Fuerza Pblica va a depender muchsimo del grado de cooperacin de la
ciudadana y el grado de cooperacin de la ciudadana ayuda
en ese componente de la inteligencia que es el componente
35
humano, que por supuesto tiene que tener un gran apoyo en

el componente tcnico.
El Gobierno nunca tom la decisin de la agencia central de
inteligencia, pero s, todos los das avanzamos ms en la coordinacin en materia de inteligencia entre las diferentes
instituciones.
Pregunta: Desde hace ms de un ao el ex presidente Alfonso
Lpez viene escribiendo, en su columna de El Tiempo del domingo, sobre la necesidad de adelantar un proceso de acuerdo
humanitario entre el Gobierno y la guerrilla de la Farc y el ELN
para conseguir la liberacin de los colombianos secuestrados
desde hace bastante tiempo. El caso del Huila, usted la conoce
perfectamente bien, cuatro congresistas fueron secuestrados.
En que lugar de su poltica de Seguridad Democrtica, que
comparto plenamente, est ese pequeo captulo para lograr
la liberacin de nuestros compatriotas secuestrados por este
grupo insurgente?
Presidente de la Repblica: doctor Julio cada vez que visito su
departamento, que lo hago con mucha devocin, cualquiera
sea el motivo de la visita, siempre tengo una reunin adicional
con los familiares de los secuestrados.
Para mi ha sido un tema muy difcil porque por una parte yo
soy padre de familia, miembro de una familia de ese 50 por
ciento de las familias colombianas que ha sufrido en carne
propia este flagelo. Esas circunstancias me llenan de inmensa
angustia cuando estoy frente a los familiares de los secuestrados.
Por otra parte, tengo esta honrosa responsabilidad.
Yo promet -en la campaa y empec a aplicarlo como Presidente electo, como Presidente en ejercicio los primeros mesesque para un acuerdo humanitario era necesario reiniciar un
36
proceso de paz a partir de un cese de hostilidades. Muchos me

pidieron que sustituyramos ese requisito, que eliminramos
la iniciacin del proceso de paz como requisito para el acuerdo
humanitario: Koffy Anan, el Presidente de Francia, los familiares
de los secuestrados, algunos facilitadores. Aceptamos. Dijimos:
bueno, lo separamos, pero que liberan a los secuestrados, que
haya una facilitacin de Naciones Unidas y que los guerrilleros
que salgan de la crcel no vuelvan a delinquir, se vayan al
extranjero.
A ninguna persona que me ha pedido ser facilitadora le hemos
negado que sea facilitadora -le pedira, me aceptara la excusa
de no referirme a nombres propios, pero s a instituciones-, ha
ayudado la Iglesia, han ayudado gobiernos extranjeros, etctera. A nadie le hemos entorpecido el derecho a que facilite.
No se puede decir que se entorpece el derecho a facilitar porque se captura a un delincuente, que puede ser el facilitador
de la liberacin de Ingrid Betancur y al mismo tiempo el urdidor
del asesinato de la seora Cubas, en Paraguay. Eso hay que
mirarlo cuidadosamente.
A mi que no me vengan a decir, que por capturar a uno de los
asesinos intelectuales de la seora Cubas en Paraguay, estbamos obstruyendo el acuerdo humanitario!
No se puede tener una posicin internacional de doble moral,
totalmente firme, para no ceder a chantajes cuando hay secuestros
en Irak y totalmente condescendiente con los terroristas guerrilleros, para proponer un acuerdo humanitario en Colombia. Irak ha
sufrido mucho, pero aqu hemos sufrido durante ms tiempo!
Entonces, en eso, el Gobierno tiene que tener todo el cuidado.
Nosotros, ya lo dije, aceptamos: bueno, que no se vayan para
el extranjero, que entren a un proceso de reinsercin, yo le
pregunto: que pasara con la moral de la Fuerza Pblica, des37
pus que el ao pasado hubo ms de 600 vctimas en la Fuerza

Pblica de minas antipersona de este grupo guerrillero terrorista,
si el Gobierno simplemente suelta de la crcel unos guerrilleros,
va y los entrega en la selva para que sigan delinquiendo? Si yo
fuera soldado no vuelvo a pelear y hago operacin tortuga al
Gobierno.
Es que hay que conocer la historia del propio pas para las
decisiones que uno tiene que tomar! Aqu no ha habido un
ejrcito golpista, pero si ha habido una institucin armada que
cuando, la voluntad poltica del Gobierno la desmotiva, ella procede en consecuencia con su desmotivacin. Por eso nosotros
no podemos aceptar la exigencia de liberar estos individuos de
la crcel para que vuelvan a delinquir.
El despeje. Nosotros hemos ofrecido alternativas, ofrecimos la
alternativa de una reunin en una embajada y que los trajera a
la embajada la Cruz Roja, en la Conferencia Episcopal, en una
Iglesia de cualquier lugar colombiano. Pero sin despeje.
Es que, tambin hay que entender la psicologa colectiva. La
psicologa colectiva de los colombianos hoy, comprende plenamente la improcedencia, la inconveniencia de un despeje.
Es que el Gobierno Pastrana procedi con toda la buena fe
pero esos bandidos cmo respondieron?: aplicaron muy bien
lo que Marx copi de Maquiavelo: cuando sientas la generosidad de tu contrincante, no la tomes como generosidad, sino
como debilidad para que lo golpees. Esa fue la respuesta de
estos bandidos, a la buena fe del despeje. El Gobierno no
puede aprobar despejes!
Y hay un punto: por qu a los que han pagado en el Huila que son varios y usted y yo lo sabemos-, no les han exigido
despeje? y los han liberado y pertenecan al mismo grupo.
38
Entonces por qu en unos casos, cuando est de por medio el

dinero, no se necesita despeje y en el otro caso si se necesita
el despeje?
Un gesto de enorme buena voluntad del Gobierno: liberamos
ms de 20 guerrilleros. No es como dicen algunos, que ya iban
a salir de la crcel, all haba gente que le faltaban 6, 8 aos de
crcel. Ofrecimos ese gesto de manera unilateral cul fue la
respuesta? para no hablar de lo que el pas conoci como oferta
gubernamental cuando se tramitaba la extradicin de uno de
estos seores.
Qu difcil manejar la figura de la extradicin en Colombia! Yo
le he tenido que decir claramente al Congreso y hoy lo repito:
esa es una figura que tiene mltiples implicaciones, una de
ellas la dignidad del pas. Por eso he dicho claramente que este
Gobierno no est de acuerdo con afectar la extradicin en la
ley de alternatividad penal de ahora, porque no estamos dispuestos a crearle un debate al pas que ponga a Colombia en
el banquillo de los acusados como un pas paria.
La dignidad del pas hay que cuidarla muchsimo y mire el riesgo
que tomamos para hacer un gesto de buena fe y buscar el
acuerdo humanitario cuando el caso de la extradicin de Trinidad.
Ve usted que hemos ofrecido muchas opciones, tambin la
Fuerza Pblica est, afanosamente, buscndolos.
Entonces ve lo difcil que es esto? Por un lado la angustia de
estos compatriotas, que uno la siente, y por otro lado la responsabilidad para que decisiones que tomemos en materia de
acuerdo humanitario no nos afecte en la poltica de Seguridad.
Tenemos tres inamovibles que hemos repetido. Respetando
esos tres inamovibles, el Gobierno siempre ha estado dispuesto y sigue abierto a examinar opciones.
39
CAPTULO I. Sostenibilidad Estratgico-Militar

EL PLAN PATRIOTA
COMO ESTRATEGIA MILITAR
General Carlos Alberto Ospina*
A continuacin vamos a hacer una exposicin muy breve sobre

un tema particular que ha sido objeto de debate pero que a
nuestro modo de ver no es lo suficientemente conocido y en
oportunidades, quienes lo debaten, no cuentan con el suficiente
conocimiento, desinformando a la opinin publica. Por tanto
queremos hacer una presentacin sobre lo que se ha denominado el Plan Patriota.
En realidad el Plan Patriota es un plan militar y como tal no es
del dominio pblico. Por ejemplo, el ao antepasado desarrollamos en secreto el Plan Patriota en Cundinamarca, no se divulg y solamente se supo al final, infortunadamente para nosotros
cuando pasamos a la segunda fase hubo algunas filtraciones y
el Plan Patriota se torn en algo prcticamente pblico. Ejemplo
de esto es que hoy estamos hablando sobre el tema.
Tambin quiero hablar sobre lo que representa la amenaza que
tiene Colombia, sobre la verdadera profundidad de lo que est
sucediendo, y por qu algunas de las estadsticas que presenta
el Dr. Rangel no las compartimos. Por qu esa violencia se est
produciendo en algunas regiones de Colombia, cul es la causa,
aunque como les digo, vamos a hacerlo desde la ptica, desde
el punto de vista del Plan Patriota en estos 20 minutos.
*
Comandante General de las Fuerzas Militares.
41
Primero que todo, el Plan Patriota est diseado para llevar paz
y tranquilidad a Colombia y bsicamente para contrarrestar los
propsitos de los grupos terroristas, que en lenguaje nuestro
llamamos bandidos. Para eso primero es necesario saber cules son las intenciones de estos bandidos, para determinar la
pertinencia de la existencia o no del Plan Patriota.
Evidentemente lo que buscan los grupos subversivos, refirindome exclusivamente a stos, es llegar a la toma del poder, objetivo
que parece paradjico. Parece mentira que en este auditorio
donde nos encontramos estemos pensando en que un grupo
subversivo de bandidos terroristas pretenda llegar a la toma del
poder, pero es cierto y todos los das lo reafirman. Ayer y anteayer
encontramos unas caletas que tenan escondidas y dentro de
ellas unos documentos en los cuales se ve el firme propsito de
continuar hacia la toma del poder. Por eso las tres amenazas que
tenemos bsicamente son las FARC, el ELN y las Autodefensas.
Estn dirigidas las FARC y el ELN a esos propsitos. El ELN es un
grupo dbil, que est muy lejos de poder lograrlo. Las autodefensas tienen otros propsitos, pero no me voy a referir en detalle
a ellas porque estn siendo combatidas como nunca antes. Como
lo sucedido en el sector de Casanare y el grupo de Martn Llanos,
las autodefensas estn sufriendo una serie de reveses que poco
a poco los estn llevando a tomar actitudes diferentes. Muchos
se desmovilizan y para quienes no lo hagan, se tiene previsto el
mismo tratamiento que se dio al grupo de Martn Llanos.
Pero como la presentacin es algo muy puntual, quiero hablar
es sobre las FARC. Las FARC tienen un plan estratgico cuyo
objetivo es muy puntual, la toma del poder a travs de la combinacin de una ecuacin bsica de estrategia que son medios y
fines, a travs de unos medios obtener unos fines. Ese plan
estratgico tiene varios puntos o aspectos. Primero que todo
tiene un aspecto de accin dinmica que es reclutar gente para
lanzar una ofensiva, es decir estos medios para este fin. Es en
42
ese proceso de preparacin de obtencin de los medios en

donde se produce la violencia generada por las FARC en Colombia. Qu estn haciendo las FARC en todas las regiones? Tienen
desplegados sus grupos de bandidos generando violencia mientras se prepara su verdadero fin. Esto se denomina la primera
ofensiva para obtener el poder y tienen unas acciones de control
de rea que es lo que afecta a las regiones de Colombia.
Con frecuencia, los representantes de esas regiones se quejan
de que hay inseguridad, pues sta es consecuencia de la violencia ejercida por el grupo de bandidos que buscan consolidar
un control territorial a travs de un rea de retaguardia estratgica
de la cual se refiri el profesor Marks. Esta rea es el sitio en el
cual se concentra toda esa capacidad de causar el mal y toda
esa capacidad de combate que traen del exterior. Muchas veces
por las fronteras, sin mencionar ninguna en particular, esa capacidad se distribuye y se enva hacia las reas bases, o sea a las
regiones en donde los bandidos se estn desplegando y reciben
y continan con esa serie de acciones contra la poblacin civil.
Entonces s uno no ataca la retaguardia y se limita a las reas
bases, no se estara haciendo nada, porque el verdadero fortalecimiento est en esta retaguardia estratgica y naturalmente
con un motor que es el narcotrfico. Por tanto, son esas acciones
simultneas las que se estn produciendo. Sin embargo, para
la opinin pblica solamente se est viendo el ataque a las
reas bases, o sea la violencia en las diferentes regiones, pero
atrs se est consolidando la verdadera fuerza que va en pos
de la toma del poder, un rea de retaguardia que es el sector
del Yar, y algunas reas en las cuales hay unos centros de
perturbacin en donde se genera violencia, todo ello unido a
travs de una serie de lneas de comunicacin. El Dr. Rangel
mencionaba las lneas de comunicacin como corredores, y es
exactamente lo que produce. Llegan las cosas, los elementos,
se concentran y se envan a los diferentes sitios y de esa manera
se genera la violencia.
43
Paralelamente hay otros proyectos que se han desarrollado y

que no son suficientemente conocidos, por ejemplo, el de las
regiones autnomas. stas regiones alejadas de Colombia tenan
el propsito de hacer regiones autnomas, en las cuales el
Estado ya no tenia vigencia, situacin que se ha revertido con
el Plan Patriota. Por ejemplo en el Guaviare y la parte sur de
Colombia ya haba regiones autnomas como la regin Armando
Ros, ah no poda entrar cualquier persona, para poder entrar
haba que estar carnetizado. Entonces mientras algunos generan
acciones en las regiones de Colombia el fondo viene aqu: hacer
otra Colombia a travs del control de un rea cualquiera, como
en la mencionada, de ah no se sala vivo, precisamente porque
estaban tratando de formar un para-estado en ese sector.
El rea de retaguardia la obtuvieron a travs del engao y de la
mentira durante la zona de distensin. Engaaron al seor Presidente Pastrana y a toda Colombia durante casi cuatro aos,
diciendo que se iba a obtener la paz, que iban a negociar y lo
que hicieron fue consolidar esta rea como una verdadera zona
de retaguardia. Tengo algunas fotos y videos de lo que se ha
encontrado all, en donde se puede observar que eso ya no es
una selva, la han depredado. Hay miles de kilmetros de carreteras ilegales, hechas sin ningn propsito aparte de trasladar
las columnas, en donde hay inmensos complejos de cocana,
muchas guaridas, campamentos, escuelas y depsitos. Por eso
si no se ataca oportunamente, va a seguir fluyendo hasta un
momento en que no vamos a poder detenerlo.
Hay sectores en donde si usted va al Ministerio de Transporte
no encuentra carreteras, pero si las hay, en la Macarena por
ejemplo, hay campamentos unidos con carreteras. Dentro de
la selva se han encontrado flotas de ms de 350 vehculos y
todava nos faltan muchos por sacar. Ah hemos encontrado de
todo, plantas, 46 piezas pesadas de maquinaria de construccin
para elaborar y mantener esas carreteras robadas de diferentes
municipios, en fin, llegan las cosas, las guardan y cuando tienen
44
la oportunidad, a travs de esas carreteras las envan a las diferentes regiones. All, se sigue generando ese poder de combate
mientras distraen el resto con acciones en la parte poblada de
Colombia y as muchas cosas ms.
Tienen lo que llaman una industria militar de la selva en donde
fabrican los cilindros de todos los tamaos con que asesinan
los nios y las mujeres, hecho que en buena parte se debe a
los Irlandeses que vinieron a ensearle a las FARC a asesinar.
Tambin se han encontrado 18 kilmetros de cordn detonante
de explosivo, elementos mdicos y en fin, campamentos, inclusive casas de recreo que tienen para los cabecillas que se han
enriquecido al igual que Pablo Escobar.
De manera que cuando se hable de la retaguardia se refiere a
un sector donde se estn acumulando una cantidad de elementos para posteriormente ser enviados a ciudades a travs de lo
que se llama la ofensiva. Entonces cul es la situacin que se
ha presentado? Pues estos seores vivan muy tranquilos en la
zona de distensin y el resto de Colombia estaba en guerra, los
nicos que vivan en paz eran los cabecillas. Por eso tenamos,
como ya se hizo mencin, municipios sin fuerza pblica, alcaldes
en exilio, carreteras interrumpidas y secuestros, porque toda la
atencin estaba centrada aqu, mientras que los cabecillas se
daban una buena vida. Ustedes pueden ir viendo cul es el
diseo del Plan Patriota, de acuerdo a cmo es la amenaza.
En el terreno del plan estratgico de las FARC, a lo que aspiran
y no se les ha permitido es llegar a tener la capacidad de atacar
a Bogot y otras ciudades. Ya se mencion la operacin de
Cundinamarca, ese fue el principio. Ya para ir de Bogot a Tunja
haba algn peligro de que hubiera algn retn de estos bandidos; en la carretera a Melgar tambin haba indicios y ese fue el
primer anillo que trataron de hacer para cumplir con la toma
del poder. Lo mismo se intent hacer en las dems ciudades y
alrededores. Todava se encuentra por ejemplo en la carretera
45
Bogot - Medelln, que se ha recuperado, pues tena ese propsito, ir aislando las ciudades para, con el tiempo, tener la capacidad de hacer esa ofensiva. Este es un resumen de lo que es el
plan estratgico de las FARC. Tiene unas acciones de preparacin
de asaltos, ataques, extorsiones y secuestros, mientras que en
la retaguardia se prepara la ofensiva de las ciudades con el
gran motor que es el narcotrfico.
Hay que aclarar que las FARC no son en el fondo maostas
porque tienen una gran confusin entre las prioridades de lo
poltico y lo militar y oscilan en un marco que no les permite
ser catalogados como tales. Aunque en el terreno aplican la
doctrina maosta pretendiendo pasar de una guerra de guerrillas,
una guerra de movimientos, una guerra de posiciones para llegar
a la toma del poder. Esto quiere decir, que a travs del narcotrfico estas guerrillas se van convirtiendo poco a poco en unidades ms grandes que lleguen a confrontar unidades del ejrcito,
en lo que llaman el repliegue de las FARC.
En los aos 95 y 96, intentaron llegar aqu, producindose esas
acciones grandes que mencionaba el profesor Marks como
derrotas y victorias. Nuevamente regresaron a la guerra de guerrillas, entonces desde el punto de vista estratgico, cuando se
habla del repliegue no es exactamente que estn escondidos,
aunque en parte si es, si no que se refiere a que no les hemos
permitido tener la capacidad de pasar a ser un grupo de mayor
trascendencia. A eso se refiere el repliegue.
A veces los analistas y los medios de comunicacin confunden
el anlisis de los medios con los fines y le dan la mayor trascendencia. Aunque es bien importante porque aqu es la seguridad
ciudadana, desconocen totalmente el verdadero fin que estn
desarrollando. Por eso ustedes pueden ver porqu se desarroll
el Plan Patriota, ste no es ms que la traduccin militar de la
Poltica de Seguridad Democrtica y con los mismos propsitos,
busca a nivel nacional la pacificacin total y el desarrollo social.
46
El Plan Patriota tiene su centro de gravedad en el ms alto de

los niveles, es decir en la legitimidad que ha obtenido el gobierno. Nosotros pensamos que la legitimidad la ha adquirido a
travs de la movilizacin de la poblacin civil, de la consolidacin
de la seguridad, por eso es el centro de gravedad en la doctrina
militar. Este concepto es tomado de Newton pero aplicado en
la doctrina militar, quiere decir el punto ms importante sin el
cual, nada se puede hacer.
La legitimidad se obtuvo a travs de la movilizacin de la poblacin civil por medio de programas. El programa del impuesto de
conmocin a las personas que tenan determinado capital, se
llam el plan de choque y para efectuarlo se acerc este sector
hacia el gobierno. Igualmente est la red de cooperantes mencionada por el seor Presidente. Esta red son todas esas personas que eran indiferentes, que pensaban que la bomba que le
ponan al vecino no era problema de ellos. La red de cooperantes es una red ya de millones de personas que se interesan
por su pas. Finalmente est el programa de soldados infantes
de mi pueblo, en el cual, gente de varios estratos apoya a sus
infantes y a sus soldados campesinos para defender los pueblos.
As fue como se logr movilizar a la poblacin, efecto que no se
pudo hacer por ejemplo en Vietnam. Nosotros estamos pendientes de si hay o no apoyo, la forma de medirlo son las encuestas.
Por ejemplo, la de Revista Semana de la ltima edicin, en donde
el 54% piensa que estamos derrotando a las FARC, y esto fue
inmediatamente despus que sucedieron las tragedias que tuvimos en Iscuand, en Urab y en el Putumayo. Otros encuestadores hicieron verbalmente a travs de la radio otra encuesta y
los resultados son: el 95% piensa que no est fracasando la
Poltica de Seguridad Democrtica. Eso que indica? Que tenemos
la legitimidad que se constituye en nuestro centro de gravedad.
Tambin quiero hacer una explicacin de lo que he estado diciendo, qu es la retaguardia estratgica y cul es el peligro?
47
Las ciudades son los lugares en donde se desarrolla la vida,

pero es en la selva donde se encuentra la retaguardia. Ah es
que travs del narcotrfico se est trayendo armas, se estn
robando el ganado, tienen comunicacin con otros pases que
no menciono, y se est generando un gran poder de combate
que se enva a las ciudades. La guerra se desarrollaba aqu y la
paz all en la zona de distensin. Entonces todo eso vena en
contra de nuestras ciudades y de nuestras carreteras, por eso
se daba el bloqueo de stas y nuestros esfuerzos para evitar
que eso sucediera. Pero mientras que esto no sea atacado no
es posible terminar con el problema. Por tanto, el Plan Patriota
es eso, es revertir la situacin consolidando la paz ac, sin decir
que se ha ganado, porque no es as, pero vamos a ganar.
Se est consolidando la paz, sacndolos de las ciudades y de
las carreteras, pero simultneamente atacando a estos bandidos,
cortndoles sus lneas de comunicacin, persiguindolos. Es
cierto que no hemos cogido a ningn cabecilla de primer nivel,
todos los das nos acordamos que no lo hemos hecho, pero
estamos trabajando en eso y esperamos hacerlo.
Qu es lo que est pasando hoy en da? La misma situacin,
continuamos atacando, neutralizando los bandidos regionales
y surgen tres puntos que son Iscuand, Urab y el Putumayo, y
posiblemente pueden surgir ms, pero esos no cambian el panorama estratgico. Al neutralizar, poco a poco las acciones violentas tendrn que disminuir, pero esto lo entendemos perfectamente porque en estrategia existe lo que se llama un Tringulo
de Clausewitz. Clausewitz es filsofo de la guerra, dice que el
estado est sustentado en tres elementos fundamentales: el
gobierno, la poblacin y las fuerzas militares. En el momento
en que se rompa ese equilibrio colapsa el tringulo, por eso,
hbilmente lo que se trata de hacer son unos ataques muy
pequeos contra las fuerzas militares, contra la poblacin civil.
Son ataques que no tienen trascendencia pero que en un
momento dado pueden, si no se orienta la opinin, causar un
48
efecto sicolgico sobre la poblacin que a la vez causa un efecto

sobre la clase poltica y sobre el gobierno.
De manera que lo que est sucediendo son ataques y seguramente van a ocurrir ms. Por eso estamos alertas, pero eso no
cambia el panorama estratgico, seguimos ganando, aunque
no del todo, pero vamos a ganar. Algunos efectos de lo que
hemos logrado con el Plan Patriota, es que hace algunos aos
el nmero de bandidos que ingresaba era superior al nmero
de bajas que tenan, eso se revirti, y hoy en da el nmero que
ingresa es inferior al nmero que pierden, o sea que existe una
proporcin descendente, en algunos grupos ms que en otros,
algunas cuadrillas de las FARC mucho ms que en otras, pero
en el promedio general si se est viendo. Por eso hay una
disminucin de 18.000 a 13.000, en la misma forma, en la
manera como se entregan para llegar a la desmoralizacin que
es lo que nosotros queremos.
Hay unos niveles. Primero la entrega individual, por el cual ya
pasamos, se entrega uno, despus otro. Luego vienen las entregas simultneas se entregan cuatro, ocho y ah vamos. Seguramente tendremos un largo trecho que recorrer pero despus
vendrn las entregas masivas, donde se entregan cien y viene
la desmoralizacin del grupo.
Qu otro efecto importante hemos tenido? Pues consideramos
que ha mejorado la productividad a travs de la tranquilidad y
la seguridad en casi todo el territorio. Claro que todava hay
acciones de los bandidos naturalmente y es difcil, y no podemos
decir que maana, o que este ao se van a acabar, pero paulatinamente estamos retomando ese control y por eso los indicadores, en los que tampoco voy a entrar en detalle, han mejorado.
El PIB se ha incrementado, Planeacin Nacional estima cada
punto en 900 millones de dlares, y se ha aumentado dos
puntos o sea ha aumentado la productividad en Colombia y ha
disminuido la tasa de desempleo y la tasa de indigencia de
acuerdo a los datos de Planeacin Nacional.
49
LA SOSTENIBILIDAD MILITAR
DE LA SEGURIDAD
Alfredo Rangel*
Voy tocar algunos aspectos fundamentales sobre la sostenibilidad

estratgico- militar de la poltica de seguridad democrtica del
actual gobierno, dividiendo mi intervencin en 3 partes: en la
primera har un reconocimiento de los mritos de la poltica
actual, en la segunda sealar algunos lunares de esa poltica y
en la tercera propondr algunos ajustes o apuntalamientos para
garantizar su sostenibilidad.
Los mritos
En primer lugar, entre los mritos de la poltica seguridad democrtica del gobierno actual est el haber ubicado el tema de la
seguridad en el centro mismo de la agenda poltica nacional.
Creo que el tema de la seguridad ha llegado a la agenda poltica
nacional para quedarse, pues es impensable que en el futuro
tenga xito alguna propuesta encaminada a debilitar o revertir
el proceso de fortalecimiento de la capacidad coercitiva del
Estado, a disminuir el pie de fuerza de las Fuerzas Militares o a
disminuir el presupuesto de seguridad y defensa.
En segundo trmino, creo que el gran mrito de la poltica de
seguridad democrtica del gobierno actual es haber mejorado
nuestra percepcin sobre la seguridad interna. Los colombianos
en general nos sentimos hoy mucho ms seguros que hace unos
aos y la comunidad internacional, los inversionistas, empresarios,
*
Director de la Fundacin Seguridad y Democracia.
51
medios de comunicacin, etc., igualmente perciben que hay una

mejora sustancial en la seguridad dentro del pas.
En tercer trmino, hay que sealar que esta percepcin est
fundamentada en unas mejoras sustanciales, objetivas, que
son reflejadas en muchos indicadores: hay una reduccin importante en los homicidios, en el secuestro, en las tomas de
poblaciones, en el desplazamiento forzoso, en las acciones de
sabotaje econmico realizados por la guerrilla. En buena medida
la mejora de estos indicadores est relacionada con la ejecucin
de la poltica de seguridad democrtica; pero en parte algunos
de ellos son procesos inerciales que vienen de tiempo atrs y
que se han acentuado con la poltica del gobierno del Presidente
Uribe: el homicidio, por ejemplo, afortunadamente viene disminuyendo desde el ao 91, el secuestro viene cayendo desde el
ao 2001; y en parte, esos xitos tienen que ver en primer
lugar con la tregua que, aunque incompleta, estn realizando
los grupos paramilitares en procura de llegar a un acuerdo en
las conversaciones con el gobierno, y en segundo lugar, el mejoramiento en los indicadores de seguridad tiene que ver con la
estrategia de repliegue que han venido desarrollando los grupos
guerrilleros a partir de el punto culminante de sus acciones
militares que tuvo lugar en el ao 2002, cuando se terminaron
las conversaciones con las FARC en el Cagun.
Los lunares
De otra parte, una vez hechos estos reconocimientos que considero esenciales, para hacer un balance y examinar la sostenibilidad
de la poltica de seguridad democrtica tambin es necesario
sealar algunos lunares en su ejecucin. En primer lugar, creo
que un tema que se trata relativamente poco pero que es central en una poltica de seguridad nacional tiene que ver con la
situacin de las fronteras. A mi manera de ver es uno de los
grandes lunares de la poltica de seguridad democrtica del gobierno originado en una inmensa precariedad en pie de fuerza y
52
en movilidad de la tropa. La Fuerza Pblica est concentrada en

garantizar la seguridad interna y por ello efectos de la vigilancia
de las fronteras estamos dependiendo en buena medida de la
buena voluntad o de las intenciones de los pases vecinos. La
situacin es preocupante porque nuestras fronteras terrestres son
muy porosas y la falta de vigilancia hace que existan muchas vas
por las cuales penetran ingentes cantidades de armas, de municiones, de explosivos de avituallamiento de todo tipo para los
grupos irregulares sean guerrilleros o grupos paramilitares: en la
frontera con Venezuela se han identificado 21 rutas de este tipo
de trfico irregular, en el Ecuador 25 rutas, en Brasil 14 y en
Panam 37 rutas de abastecimiento de todo este tipo de pertrechos y avituallamientos para los grupos irregulares. En suma, hay
ms de cien rutas de penetracin en las fronteras terrestres del
pas para el mercado negro ilegal de estos grupos irregulares.
El segundo lunar de la poltica de seguridad democrtica tiene
que ver con los grupos paramilitares. Si bien hay unas conversaciones en curso, hay que sealar tambin que estos grupos
paramilitares jams haban estado tan fuentes como lo estn en
este momento. Han tenido un proceso sostenido de crecimiento durante los ltimos aos, es el nico de hecho grupo irregular
que ha estado creciendo durante de los dos aos de la administracin actual, tienen ingentes recursos econmicos, estn
reclutando gente, se siguen armando, estn penetrando las administraciones locales, estn determinando la poltica regional y
local, estn infiltrndose en todos los niveles y en muchas agencias del Estado, incluso en los organismos de seguridad, adems
estn manejando recursos de inversin de las administraciones
municipales y departamentales. Es preciso sealar que an cuando recientemente ha habido desmovilizaciones de algunos frentes paramilitares, sin embargo, si las conversaciones no culminan con xito es muy probable que ese poder de los paramilitares,
que no ha sido tocado por la ejecucin de la poltica de seguridad democrtica, les permita volver a movilizar gente y a rearmarse
en muchos de sus frentes. No existe un Plan B para el caso de
que se rompan las conversaciones con los paramilitares.
53
El tercer tema importante en una revisin de la ejecucin de la

poltica de seguridad democrtica es el relacionado en con el narcotrfico. En efecto, a pesar de que todos los indicadores muestran
una reduccin de reas sembradas de coca y de amapola, y de
que ha habido un aumento significativo de las extradiciones de
narcotraficantes, no obstante hay que sealar que muchos investigadores y agencias de investigacin han demostrado que no ha
habido una variacin sustancial de la oferta de droga que esta
saliendo del pas. Esto se reflejara en el hecho de que el precio
final al consumidor en las calles en Estados Unidos no ha tenido
una variacin significativa, lo que quiere decir que la oferta se
mantiene ms o menos inalterada. Aumentos en la productividad
y movilidad de las reas sembradas explicaran por qu estos resultados no se corresponden con los grandes esfuerzos que se
estn haciendo para la lucha contra el narcotrfico.
Otro cuarto aspecto tiene que ver con el homicidio. Si bien los
indicadores generales del homicidio en el pas han mejorado,
sin embargo subsisten ciertos problemas que son muy significativos y preocupantes. El homicidio de alcaldes y sobre todo
de ex-alcaldes ha venido incrementndose en el ltimo ao a
tal punto que es mayor que en los aos anteriores.
54
De manera similar en algunos departamentos como en el Valle, Caqueta, Casanare, Choc y Guajira se han evidenciado
incrementos preocupantes en el homicidio. El homicidio de
maestros ha tenido tambin un incremento en el ltimo ao
que pone esa cifra incluso por encima de aos anteriores.
55
Un quinto tema es la seguridad en las vas del pas, que ha

mejorado de manera sustancial, como se ha sealado en mltiples estudios de la Fundacin Seguridad y Democracia. Sin embargo, todava en el pas se est realizando un reten y cinco
actos de piratera cada dos das; la piratera, que ha disminuido
de manera muy sustancial en las zonas rurales, sin embargo,
se ha concentrado y se ha incrementado de manera muy preocupante en las principales ciudades del pas; el trfico vehicular
nocturno est interrumpido en vas tan importantes como la va
Bogot - Medelln, la de Pasto - Tumaco y la de Buenaventura a
Lobo Guerrero.
Esto significa que no hay infortunadamente un xito pleno en
la recuperacin de la seguridad vial. Tambin hay que decir que
en algunas zonas del pas todava es muy incipiente la recuperacin del control territorial y en otros casos es superficial, lo
demuestra el hecho, por ejemplo, de que el ao pasado en
Arauca se realizaron varios paros promovidos por los grupos
armados que inmovilizaron el transporte vehicular entre los
municipios de este departamento, en una zona en donde hay
una altsima presencia de Fuerza Pblica.
56
Un sexto lunar de la poltica de seguridad gubernamental es el

incremento de la actividad guerrillera en estos dos ltimos aos.
Hay que registrar un hecho muy paradjica: a pesar de los esfuerzos de la poltica de seguridad democrtica, en los dos primeros aos de la administracin del Presidente Uribe la guerrilla
realiz tantas acciones como durante los cuatro aos anteriores
del gobierno de Andrs Pastrana, an cuando predominaron las
acciones de baja intensidad por decirlo as, pequeos hostigamientos, pequeas emboscadas y muchos campos minados
que han ocasionado incrementos sustanciales en las bajas y
heridos de las Fuerzas Militares.
Esto est demostrando que aun dentro de esa situacin de

repliegue, la guerrilla no se ha mantenido inactiva, sino que por
el contrario mantiene una importante capacidad de desestabilizacin y de accin en muchas zonas del pas.
De otra parte, la actividad de las Fuerzas Militares ha venido teniendo un incremento muy sustancial en nmero de operaciones
contra los grupos irregulares.
57
Sin embargo, y este es el sptimo lunar, parece que en los dos

ltimos aos las Fuerzas Militares ya estn llegando al tope de
sus posibilidades operacionales y que difcilmente podrn aumentar su presencia en otras zonas del territorio nacional o incrementar en forma sustancial la cantidad y la duracin de sus
operaciones. De hecho, el ao pasado las Fuerzas Militares disminuyeron el ritmo de crecimiento de sus operaciones con relacin a los aos anteriores: en el ao 2002 realizaron 1534 combates, en el 2003 fueron 2414 combates y en el 2004 fueron
1957. As, en comparacin con el ao anterior respectivo, las
Fuerzas Militares en el 2002 incrementaron sus operaciones en
un 87%, en el 2003 las aumentaron en un 57%, pero en el
2004 las disminuyeron en un 18%, sin contar las acciones del
Plan Patriota que, sin embargo, deberan ascender a la improbable suma de 1832 combates para que se hubiera mantenido el
mismo ritmo de crecimiento operacional que en el 2003.
58
A esto hay que aadir el hecho de que en relacin con el 2003

en el 2004 cay el nmero de irregulares cados en combate,
al pasar de 3.239 a 2.786, siendo las autodefensas el grupo
que ms bajas sufri por combate (1.72) y las FARC el que
menos tuvo (1.32).
59
As mismo, baj en un 5% el nmero de desertores de la guerrilla. Es decir, a pesar del inmenso esfuerzo realizado por las
Fuerzas Militares con respecto a la guerrilla hay menos combates, menos bajas y menos desertores.
De otro lado, este es el octavo lunar, las acciones recientes de

las FARC han ocasionado un impacto psicolgico muy negativo
dentro de sectores de opinin y su repercusin en los medios
60
de comunicacin est generando dudas acerca de la efectividad

de la poltica de seguridad democrtica. A mi manera de ver
esta reanimacin de algunos frentes de la guerrilla no significa
de ninguna manera una derrota o una crisis de la poltica seguridad democrtica, pero me parece que frente a las inmensas
expectativas que se haban generado por la prematura divulgacin de su supuesto xito rotundo, estos golpes de pequea
escala militar estn logrando unos resultados en trminos sicolgicos y polticos que son muy significativos. Lo que llevara a
pensar que si siguieran ocurriendo este tipo de ataques se impactaran aun ms negativamente la percepcin de xito de la poltica de seguridad del gobierno actual.
Finalmente, se echa de menos una poltica de seguridad urbana
dentro de la poltica de seguridad democrtica. La percepcin de
seguridad en muchas ciudades importantes del pas ha venido
decayendo y creo que los organismos de seguridad han centrado
su esfuerzo en las zonas rurales, pero no han dedicado el mismo
empeo para controlar la criminalidad en las zonas urbanas.
Los ajustes
Para hacer sostenible la poltica de seguridad democrtica habra
que acometer acciones en distintos frentes. En primer trmino
creo que es conveniente y necesario para el Gobierno dejar de
pregonar que ya se ha obtenido una victoria sobre los grupos
irregulares o que la victoria est a la vuelta de la esquina. Me
parece que es necesario ser un poco ms pragmticos, ms
realistas y transmitir a la poblacin la verdad, en el sentido de
que esta es una lucha que ha tenido un xito relativo, pero que
el camino es largo y hay todava un largo trecho por recorrer.
En segundo lugar, creo que tambin hay que dejar de difundir
la impresin de que el mayor esfuerzo en trminos fiscales ya
se ha hecho y que lo que faltara es sentarse a esperar los
buenos resultados. Me parece que a pesar de que el Gobierno
61
ha hecho un importante esfuerzo para incrementar el gasto en

seguridad y defensa, el Estado todava no tiene los recursos
necesarios para afrontar la situacin de un pas con un conflicto
armado tan generalizado y tan complejo como el que existe en
Colombia. Un 3.3% del Producto Interno Bruto destinado al
gasto militar en un pas que esta en guerra me parece que es
todava una proporcin muy baja. Otros pases en situacin de
conflicto interno han dedicado al gasto militar en promedio
montos superiores al 5% del Producto Interno Bruto.
Pienso que el gobierno debera transmitir a la poblacin el mensaje de que aunque ya se han hecho esfuerzos importantes,
en el futuro se tendrn que hacer esfuerzos similares o aun
mayores, para consolidar los logros y para poder avanzar en la
bsqueda de la seguridad.
Un tercer tema tiene que ver con el servicio militar obligatorio.
Este ha sido un tema muy trado y llevado en las campaas
polticas y generalmente al comienzo de los gobiernos. En
muchas ocasiones se ha querido introducir una mayor equidad
en la prestacin del servicio militar obligatorio, pero eso no ha
sido posible y por eso el tema todava hace parte de la agenda
de una poltica de seguridad mucho ms democrtica. Hay que
abandonar el esquema segn el cual los ricos ponen la plata
mientras los pobres ponen los muertos. Yo no creo que en esta
larga guerra interna de ms de cuarenta aos haya existido un
solo soldado cado en combate cuyos padres tengan un ingreso
mayor de dos millones de pesos, todos son hijos de las familias
ms pobres del pas. Me parece que el incremento del pie de
fuerza de las Fuerzas Militares basado casi exclusivamente en
el aumento del numero de soldados campesinos poco contribuye a remediar esta situacin. Creo que hay que darle un vuelco
al servicio militar obligatorio que garantice que proporcionalmente las clases medias y las clases altas tambin aporten su
cuota de sacrificio en la bsqueda de la seguridad colectiva.
Mientras ello no ocurra me parece que la bsqueda de la paz y
de la seguridad como propsito nacional seguir cojeando.
62
El cuarto tema tiene que ver con el Plan Patriota. Yo estoy de

acuerdo en que tarde o temprano hay que acometer una accin
muy fuerte contra la retaguardia de las FARC. Mi pregunta y mi
gran interrogante es sobre la oportunidad actual del Plan Patriota.
Me pregunto si este es el momento ms adecuado para destinar
cerca del 10% de la fuerza militar del pas en una zona tan
extensa como poco poblada, donde en promedio con la fuerza
que se tiene cada soldado debe cubrir cerca de 10 o15 kilmetros. Me pregunto si no seria mejor utilizar esos recursos militares
tan escasos en unas zonas de mayor importancia para la economa nacional, con mayor densidad poblacional y ms importantes en trminos de estabilidad poltica. Lo que el Ejrcito hizo
en Cundinamarca a mi manera de ver es el xito estratgico
ms grande que ha obtenido el Estado contra este grupo guerrillero y consisti precisamente en desmantelar los frentes que
estaban rodeando a Bogot, centro del eje del despliegue estratgico en los planes de guerra de las FARC. Este logro hay que
sostenerlo y creo que habra que replicar este tipo de refuerzos
en regiones alrededor de ciudades como en Medelln o Cali y
en otras regiones del pas. Me preocupa mucho el hecho de
que en un departamento como Nario prcticamente se est
perdiendo el control del Estado: la presencia en aumento de
grupos guerrilleros de las FARC y del ELN, as como el incremento de grupos militares, y el crecimiento de las hectreas de
sembradas de coca, son asuntos para preocuparse. Esto est
sucediendo precisamente en el vecindario del Plan Patriota y
creo que las Fuerzas Militares y la Polica estn siendo insuficientes para controlar la situacin. No es casual que muchas de
las acciones importantes de las FARC recientes se estn dando
precisamente en ese departamento. Las cifras oficiales hablan
de unas 17.000 hectreas sembradas de coca pero la gente de
la regin, incluso las autoridades civiles de este departamento,
estn hablando de cerca de 50.000 hectreas de coca. Este
departamento que colinda con Ecuador y tiene salida al mar es
de una importancia estratgica esencial que no se est atendiendo en forma suficiente.
63
En quinto lugar, me parece que el gobierno no tiene todava

clara ni una estrategia de desmovilizacin, ni una estrategia de
confrontacin de los grupos paramilitares. Es verdad que nunca
como ahora se haban combatido tanto estos grupos paramilitares, eso se puede evidenciar en el nmero de combates, en
el nmero de bajas, en el nmero de capturados que se han
incrementado de manera sustancial en los dos ltimos aos.
Pero igualmente, como sealamos anteriormente, nunca como
ahora haban crecido tanto y haban estado tan fuertes. No existe
algo equivalente a un Plan Patriota contra los grupos paramilitares, ni un plan B en el caso posible de que los paramilitares
ante un eventual rechazo por parte suya de la ley de alternatividad penal o de justicia y paz, decidan levantarse de la mesa,
todos o parte de esos grupos paramilitares.
El sexto lugar, me parece que las Fuerzas Militares que han
desarrollado un incremento muy significativo de sus actividades
y han aumentado de su presencia en muchas zonas del pas,
sin embargo, no parecen haber pasado plenamente de la contencin a la ofensiva. En algunos sitios claro que se nota una
mayor ofensiva que antes, pero, no obstante, las cifras estn
demostrando que en la inmensa mayora de los casos las operaciones militares no son sostenidas, son de muy corta duracin, y solamente unas muy pocas son sostenidas durante varias
semanas o varios meses. Es claro que las Fuerzas Militares hacen
lo que pueden con los recursos que tienen, por eso me parece
que para que haya una posibilidad real de hacer una ofensiva
mucho ms sostenida, de mayor alcance y mucho mas generalizada contra los grupos irregulares, pues hay que aumentar
el pie de fuerza de una manera sustancial, mucho ms de lo
que se ha logrado hasta el momento, hay que mejorar e incrementar de manera sustancial igualmente la movilidad area, es
decir, adquirir muchos mas helicpteros de combate y de transporte de tropas, y hay que incrementar igualmente de manera
muy sustancial el presupuesto en operaciones. Insisto en que
a pesar de los incrementos presupuestales que ha habido en
64
los ltimos aos, me parece que para lograr xitos mayores en

la desarticulacin de grupos paramilitares y de grupos guerrilleros es absolutamente necesario ese incremento de pie de fuerza,
de movilidad y de presupuesto operacional.
Las comparaciones internacionales son absolutamente abrumadoras. En Colombia no nos podemos dar por bien servidos por
el hecho de tener el ejrcito ms grande de Sudamrica, incluso ms grande que el de Brasil. En el momento ms lgido de
su conflicto interno, El Salvador tena 2 veces ms soldados por
cien mil habitantes, 100 veces ms soldados por kilmetro cuadrado que los que hay en Colombia. Uruguay, un pas en paz,
tiene hoy ms soldados por cien mil habitantes que Colombia.
Pases europeos como Espaa, Italia o como Francia, tienen
ms soldados por kilmetro cuadrado que Colombia. Todo esto
est indicando que en nuestro pas hay una precariedad muy
grande en trmino de fuerza militar. Lo mismo sucede en trminos de fuerza policial: para atender problemas de seguridad
que son muchsimos ms graves, Colombia tiene igual cantidad
de policas por cien mil habitantes que Per y Argentina, es
inferior a Bolivia, y tiene la mitad del promedio de los pases
europeos. Bogot tiene 3 veces menos polica por cien mil
habitantes que la ciudad de Nueva York.
Un octavo punto. En lo relacionado con el narcotrfico, creo
que las fumigaciones hay que continuarlas en ciertas zonas en
donde hay cultivos extensivos fuertemente custodiados por
grupos irregulares. Pero tambin creo que no se est haciendo
lo suficiente para atacar el eslabn ms dbil de la cadena del
narcotrfico que es la salida de la droga de las zonas de produccin. Golpear contundentemente en este punto tiene a la
larga un impacto mucho ms fuerte y duradero sobre la cantidad de hectreas sembradas y sobre la oferta de droga, al tiempo
que tiene unos costos polticos y ecolgicos mucho menores
que la fumigacin indiscriminada. Pero la capacidad de interdiccin del Estado colombiano es muy precaria. Tal vez se intercepta
65
uno de cada diez vuelos que saca la coca de las zonas productoras. Habra que recurrir con ms insistencia a la comunidad
internacional para que en una actitud ms comprensiva colabore con mayor intensidad con Colombia para tratar de atacar
ese eslabn dbil de la cadena del narcotrfico.
Finalmente, para garantizar la sostenibilidad de la poltica de
seguridad creo que es necesario tener una poltica de paz mucho
ms pragmtica, mucho ms viable que la que tiene el gobierno
actual. Es verdad que el Gobierno nunca ha cerrado la puerta
para realizar conversaciones de paz con los grupos guerrilleros.
Pero me parece poco realista su insistencia en condicionar estas
conversaciones a que la guerrilla realice previamente un alto el
fuego de manera unilateral e incondicional, as como su negativa
a desmilitarizar una parte del territorio nacional para que sirva
cono escenario de esos dilogos. Pero adems de los temas
de procedimiento, me parece que hay algo de ms fondo que
es el eventual contenido de esas conversaciones con los grupos
guerrilleros. Yo estoy convencido de que con estos grupos tarde
que temprano tendr que hacerse una negociacin poltica, es
decir, que la agenda de negociacin con los grupos guerrilleros
tendr que ir necesariamente ms all del simple tema de la
reinsercin, de la desmovilizacin, y de garantizarles la seguridad
para que no los maten en las calles y puedan hacer poltica por
las vas legales. La agenda de la negociacin con la guerrilla
creo que debe ser un tema de debate nacional muy importante.
En principio, el gobierno de Andrs Pastrana lleg a un acuerdo
con las FARC sobre la agenda de negociacin, que aun cuando
no se desarroll, fue el ms importante acuerdo de ese accidentado proceso de conversaciones de paz.
La gran discusin en el futuro ser si el Estado colombiano va a
respetar o no ese acuerdo con la guerrilla. Pero por lo pronto
creo que sin una poltica de paz ms integral, ms pragmtica y
viable, todos los logros que se alcancen en el tema de la seguridad seguirn siendo precarios.
66
LA SOSTENIBILIDAD DEL APOYO

ESTRATGICO-MILITAR
A LA SEGURIDAD DEMOCRTICA*
Dr. Thomas A. Marks, tamarks@aol.com**
Al posesionarse, el 7 de agosto de 2002, el Presidente lvaro

Uribe Vlez enfrentaba una difcil situacin estratgica que necesitaba un cambio de rumbo. Este nuevo enfoque fue planteado en su Poltica de Seguridad Democrtica1, la cual reorient de manera radical la postura estatal hacia el principal reto a
su seguridad -una insurgencia inexorablemente ligada al
narcotrfico y otras actividades criminales- de la negociacin a
la confrontacin. Aunque multifactica en sus diferentes dimensiones, la nueva poltica otorg, en la prctica, el papel principal
a las Fuerzas Armadas, particularmente a la fuerza predominante, el Ejrcito Nacional. Esto requera que se adelantara una
campaa contrainsurgente contra un adversario bien financiado y atrincherado, en medio de un ambiente internacional complejo y decididamente hostil a los esfuerzos estatales encaminados a adelantar operaciones de estabilizacin. Cabe sealar
que lo han logrado de manera notablemente efectiva2.
*
**
Traduccin al espaol de Andrs Villamizar P. tamarks@aol.com

Profesor en School for National Security Executive Educacin (SNSEE) de
National Defense University (NDU) Washington D.C.
Presidencia de la Republica/Ministerio de Defensa, Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica (Bogota: Ministerio de Defensa, 2003). Publicado simultneamente en ingls como Democratic Security and Defense Policy, versin que es ligeramente ms corta, pero idntica en cualquier otro aspecto.
Para ms detalles ver Thomas A. Marks, Colombian Army Counterinsurgency, Crime, Law & Social Change, 40 (2003), pgs. 77-105.
67
Estas mismas Fuerzas Armadas ya haban abierto el camino

para el cambio de poltica, al adelantar una serie de reformas3
que les haba permitido desarrollar operaciones ms ofensivas
mientras la administracin de Andrs Pastrana (1998-2002)
trataba infructuosamente de alcanzar una solucin negociada
con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y,
en menor escala, con el Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN.
Los grupos de autodefensa de las AUC (Autodefensas Unidas
de Colombia), mal llamados paramilitares, han sido un sntoma
ms que una causa y no han amenazado al Estado a travs de
actividades insurgentes. Continuar los combates era necesario,
porque ni las FARC ni el ELN alteraron su postura militar durante
las negociaciones. Por el contrario, las FARC usaron la decisin
gubernamental de desmilitarizar un espacio, conocido como la
Zona de Despeje o rea de Distensin, para facilitar una intensificacin del conflicto combatiendo con unidades principales,
al tiempo que las acciones guerrilleras y terroristas continuaron.
As, el esfuerzo contrainsurgente colombiano bajo el Presidente
Uribe fue construido sobre las bases establecidas por las Fuerzas Armadas, bases sobre las que se poda construir un esfuerzo
nacional, ms que una campaa de ndole meramente militar.
En cuanto a su planeamiento y ejecucin, la campaa ha sido
tan sobresaliente que ya se ha convertido en un modelo a
seguir por otros pases que enfrentan retos similares pero, sin
duda, menos complejos y persistentes. La sostenibilidad ha sido,
necesariamente, un tema central para Bogot, hasta el punto
Para ms detalles ver Thomas A. Marks, Colombian Army Adaptation to FARC

Insurgency (Carlisle, PA: Army War College, Enero 2002); el trabajo anterior
(nota 2) es una versin expandida y actualizada, con mapas e ilustraciones.
La reforma militar que se analiza es sin duda la ms profunda desde los
comienzos del Siglo XX. Para los antecedentes sobre reformas anteriores
ver Jos Jaime Rodrguez R., La Reforma Militar, en lvaro Valencia Tovar
(Editor.), Historia de las Fuerzas Militares de Colombia, Vol. 2 (Ejrcito) (Bogota:
Planeta, 1993), pgs. 311-60; as como Registro Histrico del Ejrcito, Documentos Acera de la Modernizacin del Ejrcito Nacional 1907 (de la Coleccin Uribe Uribe) (Bogota: Ejrcito Nacional, 1998).
68
que los clculos de la financiacin para los aumentos de pie de

fuerza fueron elaborados en detalle aun antes de que el actual
gobierno tomara posesin. Esto ha resultado en un nivel de
compromiso estatal, liderado por operaciones militares continuas
que, hasta el momento, los insurgentes no han sido capaces
de contrarrestar.
La situacin previa a la eleccin de Uribe

La falta de liderazgo gubernamental durante el gobierno Pastrana
haba relegado los temas de seguridad en manos de los militares,
Ejrcito Nacional, Armada Nacional y Fuerza Area Colombia.
En otras palabras, el Estado no se involucr en contrainsurgencia.
Esto significo que los planes militares anuales, si bien incluan
un componente de accin cvica bsica, eran necesariamente
incompletos4. Que esto no haya resultado desastroso se explica
por la naturaleza misma de la principal amenaza contra la seguridad, las FARC (el ELN era en esencia un problema de orden
pblico; las AUC son un producto de la necesidad de proteccin
local donde el Estado ha estado ausente).
Inicialmente comprometidas ideolgicamente con el MarxismoLeninismo, las FARC haban girado hacia un populismo Bolivariano, concepto ideolgico vagamente definido que generaba
poco inters en Colombia. Las encuestas de opinin demostraban de manera consistente el casi nulo apoyo popular o aun
simpata por este movimiento. Sus esfuerzos por realizar propaganda armada haban desaparecido casi por completo tras
La gua estratgica y las polticas de comando son normalmente publicadas

en octubre para el ao siguiente, generalmente como un solo documento y
nicamente en espaol. La ms importante es la publicacin del Ejrcito,
debido a su rol de liderazgo dentro de las Fuerzas Armadas. Los planes
operacionales detallados, incluyendo el plan anual de campaa producido
por el Comando General son de carcter reservado y entregadas un grupo
muy limitado de personas.
69
alcanzar un pico a mediados de los aos ochenta, y fue cada

vez ms corrompida por la dependencia en las actividades criminales -narcotrfico, secuestros, extorsin (en ese orden, quizs
unos US $ 250 millones en total) para su financiacin5. As, su
enfoque insurgente, basado en la doctrina de la Guerra Popular
Prolongada, tomada de la variante vietnamita y filtrada por el
FMLN de El Salvador, se haba transformado en una perversin
del original y tena ms en comn con el foquismo que con la
accin poltica armada basada en la movilizacin masiva6.
La dependencia de las FARC del aparato necesario para adelantar y sostener las campaas armadas, las reas base y los corredores de movilidad, tuvo como resultado un centro de gravedad dual, susceptible de ser atacado por las Fuerzas Militares:
las unidades guerrilleras como tales y sus fuentes de apoyo7.
Los datos disponibles al pblico ms recientes incluyen el excelente artculo

FARC Inc., Semana (Febrero 2 de 2005), disponible en: http://
semana2.terra.com.co/opencms/opencms/Semana/articulo.html?id=84464.
El mejor trabajo sobre el enfoque vietnamita previo al inicio de la guerra de
desgaste contra las fuerzas estadounidenses en la segunda guerra de
Indochina es Truong Chinh, Primer for Revolt: The Communist Takeover in
Viet-Nam, editor. Bernard B. Fall (NY: Frederick A. Praeger, 1963). Este libro
aparece rutinariamente (traducido al espaol) en los documentos decomisados a las FARC, as como en los archivos de los computadores porttiles de
los lderes de las FARC. Para una discusin de la versin de guerra popular
prolongada del FMLN ver David E. Spencer y Jos ngel Moroni Bracamonte,
Strategy and Tactics of the Salvadoran FMLN Guerrillas (Westport, CT: Praeger,
1995); y Spencer, From Vietnam to El Salvador: The Saga of the FMLN Sappers
and Other Guerrilla Special Forces in Latin America (Westport, CT: Praeger,
1996). En definitiva, la estrategia, el arte operacional y las tcticas de las
FARC son las mismas del FMLN.
Las fuentes militares estadounidenses, segn sus propias interpretaciones
errneas de Clausewitz, usualmente aseguran que solo puede haber un centro de gravedad. Esto no es correcto y no es la interpretacin que se ensea
a travs del sistema de educacin militar profesional del Ejrcito Nacional de
Colombia. Las mejores discusiones sobre esta controversia son Clauswitz
and War: Two Perspectives on Center of Gravity, Joint Force Quarterly, No.
35 (sin fecha); Antulio J. Echevarria II, Center of Gravity: Recommendations
for Joint Doctrine, pgs.10-17; Christopher Bassford, Interpreting the Legacy
of Clausewitz, pgs.18-19; y Joseph L. Strange y Richard Iron, Center of
Gravity: What Clauswitz Really Meant, pgs. 20-27.
70
Con los bajos ndices de su base de apoyo nacional (inspirada

frecuentemente por el uso del terror), las unidades armadas
conforman en realidad el movimiento.
Esto fue reconocido por la nueva cpula militar que surgi tras
la posesin del Presidente Pastrana. As, ellos disearon un
nuevo enfoque basado en la neutralizacin de la estrategia de
las FARC, mientras implementaban un profundo y completo
proceso de transformacin militar que toc prcticamente todos
los aspectos desde la composicin misma del pie de fuerza
(un ejrcito mayoritariamente conscripto se transform en 30%
voluntario, cuyas unidades clave eran 100% profesionales)
hasta el entrenamiento y formacin, las polticas de traslados,
la estructura y el arte operacional. Como resultado de este proceso se retom la iniciativa estratgica con la llegada de Uribe.
La reforma militar fue central para todo lo que ocurri durante
la administracin Pastrana. Una combinacin de caos interno
ocasionado por el creciente trfico de drogas; los esfuerzos
estadounidenses encaminados a castigar a Colombia durante
la administracin Samper (1994-98) por inadecuada cooperacin en los esfuerzos antinarcticos; y un liderazgo militar
mediocre; todos estos factores, al combinarse, debilitaron las
que hasta el momento eran reconocidas como unas Fuerzas
Militares competentes. La reforma, fundamentalmente un proyecto del Ejrcito Nacional, toc prcticamente todos los aspectos de la institucin, pero se enfoc particularmente en revitalizar
el sistema de educacin militar, absorbiendo las lecciones aprendidas a travs de las modificaciones operacionales y organizacionales y desarrollando un liderazgo adecuado dentro del cuerpo de suboficiales para mejorar el desempeo de las unidades
menores. Simultneamente, se le prest mayor atencin a la
instruccin en derechos humanos, a la guerra de informacin,
as como a las operaciones especiales y conjuntas.
Los profundos cambios estratgicos e institucionales descritos
anteriormente ocurrieron mientras que en los Estados Unidos,
71
las consecuencias del 11 de septiembre dramticamente alteraron el enfoque establecido durante la era Clinton, eliminando
la barrera artificial que sola separar las actividades contra el
narcotrfico y las de contrainsurgencia. Esto result crucial, pues
durante los dos periodos del Presidente Clinton (1992-2000),
la guerra haba sido artificialmente dividida como consecuencia
de las exigencias de la poltica interior norteamericana. Por ello,
el aporte de los EE.UU. al Plan Colombia, un enfoque multifactico diseado para identificar las reas de accin clave y facilitar
la revitalizacin de la sociedad, termin siendo estructurado
por completo para apoyar la lucha contra el narcotrfico.
Aun ms grave que la prdida de ayuda material fue la intensa
presin impuesta a los colombianos para fragmentar y distorsionar el campo de batalla. Comprometidos a ayudar en la nica
forma en la que era polticamente viable hacerlo, con unos
Estados Unidos obligados a enfocarse en el lado de la oferta de
su propio problema de drogas, los funcionarios, individuos y
aun las fuerzas armadas estadounidenses prefirieron aceptar la
fallida lgica segn la cual el problema de Colombia era principalmente el narcotrfico y que la guerra era apenas un resultado
del mismo. As, la realidad insurgente fue puesta de cabeza. La
insistencia estadounidense de que las acciones armadas se
concentrasen en la actividad antinarcticos como centro de gravedad fue rechazada por los militares colombianos (aparentemente entrando en conflicto con los funcionarios de la administracin Pastrana). Como consecuencia de esta situacin, el
papel de los EE.UU. durante este periodo, en lo que a las Fuerzas
Militares de Colombia respecta, fue reconocido, pero result
tangencial al verdadero problema, la lucha contrainsurgente. El
foco de la Guerra interna segn su apreciacin, tena que ser la
poblacin, 95-96% de la cual viva por fuera de las zonas selvticas y las llanuras donde se producen las drogas ilcitas.
Irnicamente, aun con el fin de la divisin artificial entre la lucha
contra el narcotrfico y la que ha sido denominada asistencia
72
contra el terrorismo, la situacin no cambi. Los fondos de

EE.UU. aunque impresionantes en cifras crudas -en un momento
dado Colombia lleg a ser el tercer receptor de ayuda externa
superada solo por Israel y Egipto- estaban enfocados casi exclusivamente hacia una campaa antinarcticos, determinada por
sus propios indicadores (particularmente el nmero de hectreas
de cultivos ilcitos erradicadas). Para confundir aun ms el panorama, los medios escritos en Estados Unidos tienden a sumar
todos los programas de ayuda en apoyo a las Fuerzas Militares
de Colombia, reviviendo el estereotipo de la era de Vietnam
en la que un pobre y desafortunado ejrcito sur vietnamita era
sostenido a punta de ayuda norteamericana y asesores8. Nada
ms lejano de la realidad en el caso colombiano.
Las Fuerzas Armadas colombianas, en realidad, han sido bastante
autosuficientes tanto en sus operaciones como en sus procesos
de reforma, los cuales han sido liderados completamente por
personalidades colombianas. El marco militar bsico para las actividades contrainsurgentes fue establecido al asignar las jurisdicciones de las cinco Divisiones del Ejrcito (compuestas por 18
Este tema aun domina los reportajes de los medios escritos estadounidense
sobre Colombia, quienes aseveran que miles de millones de dlares en
equipos, entrenamiento y asesora han sido destinados a re-entrenar y reequipar las Fuerzas Militares de Colombia. Ver, por ejemplo, Peter Canby,
Latin Americas Longest War, The Nation, agosto 16 de 2004 [Internet; sin
paginado], donde encontramos: Esto es parte del esfuerzo de la Administracin de renovar, en 2006, el Plan Colombia, un programa a travs del cual los
Estados Unidos ya ha gastado unos 3.000 millones de dlares (ms del 75%
en ayuda militar). Por el contrario, la mayor parte de los fondos estadounidenses a la fecha han sido destinados a operaciones contra el narcotrfico y
han tenido apenas un impacto incidental en las Fuerzas Militares de Colombia. Aun as, los fondos que s han beneficiado a los militares han sido importantes, especialmente aquellos otorgados a travs de las acciones y programas de la muy apreciada Misin de Asistencia Militar (US MilGroup), hasta
hace poco administrada por unos 400 militares y civiles. Un nmero igual de
personal civil estaban presentes bajo el auspicio del Departamento de Estado (la gran mayora en conexin al esfuerzo antinarcticos). Segn reportes
recientes, estas cifras han aumentado a 800 militares y 600 civiles. Para un
desglose de la ayuda ver el Center for International Policys Colombia
Project, < http://www.ciponline.org/Colombia/aidtable.htm >.
73
brigadas) y una Fuerza de Tarea Conjunta, con una fuerza nacional de reaccin tamao divisin como reserva9. De sus 145,000
hombres, el Ejrcito Nacional contaba con cerca de 20,000 voluntarios organizados en unidades de contraguerrilla, orgnicas
de las brigadas y divisiones- 47 Batallones de Contraguerrillas
(BCG), y 3 brigadas mviles (BRIM) (cada una compuesta a su
vez por 3 BCG), para un total de 59 BCG aproximadamente.
Las formaciones regulares del Ejrcito Nacional estaban compuestas en su gran mayora por soldados conscriptos. El control
de reas era el elemento central del esfuerzo contrainsurgente,
y una variedad de soluciones creativas fueron probadas para
mantener la presencia del Estado en las reas afectadas. En
esencia, las unidades regulares de conscriptos se usaban en las
operaciones locales y de control de rea mientras que los BCG
y las BRIM se empleaban para golpear blancos de oportunidad.
Las misiones que requeran habilidades especiales, tales como
la vigilancia de infraestructura crtica o el desarrollo de operaciones urbanas, eran adelantadas por unidades dedicadas, como
lo eran las operaciones especiales.
Pero sin fuerzas locales, que haban sido prohibidas por fallos
de la Corte Constitucional y por lo tanto desarticuladas, era
difcil consolidar cualquier logro. A medida que se retomaban
ciertas zonas no podan ser resguardadas por guardias locales.
En cambio, las unidades de regulares eran rotadas en un juego
perpetuo encaminado a desequilibrar a las FARC (y en menor
medida al ELN; solo las FARC operaban como fuerza principal).
9
Una sexta divisin fue activada por el gobierno del Presidente Uribe a partir
de lo que era la Fuerza de Tarea Conjunta del Sur. El orden de batalla del
Ejrcito Nacional en la actualidad es: I Divisin: Brigadas 2, 4, 11 y 17; II
Divisin: Brigadas 5, 14, 16 y 18; III Divisin: Brigadas 3 y 8; IV Divisin:
Brigadas 7 y 9; V Divisin: Brigadas 1, 6 y 13; y la VI Divisin: Brigadas 12, 26
y 27. La fuerza nacional de reaccin o FUDRA (Fuerza de Despliegue Rpido),
activada durante la administracin Pastrana, es el equivalente de una divisin ligera, con 3 Brigadas Mviles y 1 Brigada de Fuerzas Especiales (compuesta por 4 Batallones de fuerzas especiales). Tambin opera en la actualidad una fuerza de tarea independiente de tamao divisin en el sur del pas.
74
Para complicar aun ms la situacin, un marco legal que no

corresponda a las necesidades de la guerra interna, obligaba a
desarrollar todas estas acciones bajo las provisiones de la ley
civil diseada para tiempos de paz. Bajo Pastrana no se aprob
ningn tipo de legislacin de emergencia o antiterrorista. Esto
pona a los efectivos en situaciones absurdas, particularmente
debido a que la Polica, por lo general, no poda acompaar las
operaciones, preocupados como estaban por sobrevivir a los ataques de los cuales eran vctimas (ms de 30 veces, por ejemplo,
las FARC atacaron poblaciones y sus respectivas estaciones de
polica usando artillera casera pero igualmente poderosa).
Enfrentadas a semejante suma de retos, resulta aun ms meritorio el haber recuperado la iniciativa estratgica a mediados de
2002, lo cual es testamento del poder del movimiento reformista
y las mejoras implementadas por el alto mando en la estrategia,
el arte operacional y las tcticas. Esto sucedi porque el movimiento reformista en la fuerza predominante, el Ejrcito Nacional,
fue impulsado por personalidades que, ms all de su conocimiento militar, demostraron un entendimiento tanto de la contrainsurgencia como de las condiciones particulares que Colombia
enfrentaba. As, fueron capaces, a pesar de la falta de participacin estratgica por parte del Estado, de frenar las tendencias
negativas que haban surgido con creciente mpetu desde la
administracin Samper.
Ms importante aun, el mando militar pudo derrotar la intencin
de las FARC de hacer la transicin hacia la guerra con unidades
principales (es decir, Guerra mvil o de maniobra; Segunda
etapa en el marco de la Guerra popular prolongada). Empleando
la Zona como el punto de lanzamiento de los ataques perpetrados por la columnas estratgicas compuestas de unidades
equivalentes a una fuerza de varios batallones, las FARC se vieron
derrotadas por el comandante de la IV Divisin, Mayor General
Carlos Alberto Ospina Ovalle, quien trabaj de cerca con su
superior, el entonces Comandante del Ejrcito, General Jorge
75
Enrique Mora Rangel, y el Comandante del Comando Conjunto*,

General Fernando Tapias Stahelin.
Este tro domin el planeamiento operacional durante la administracin Pastrana, pues Mora reemplaz a Tapias (cuando este
ltimo se retir). Ospina, tras comandar la IV Divisin asumi,
primero la Direccin de Operaciones del Ejrcito, con Mora como
su superior, y luego Inspector General de las Fuerzas Militares
bajo el mando de Tapias, quien emple esta oficina principalmente como una inspeccin de combate; y, finalmente, asumi la comandancia del Ejrcito cuando Mora pas a ser Comandante General una vez posesionado Uribe. Cuando el propio
Mora se retir en noviembre de 2003, Ospina fue nombrado
Comandante General de las Fuerzas Militares.
Lo que estos tres oficiales compartan era un adecuado entendimiento de la guerra en Colombia y un bien desarrollado enfoque de transformacin institucional y del arte operacional. Mora
y Ospina fueron reconocidos por su cercana relacin profesional
y por la alta estima que la tropa senta por ambos, no solo en el
Ejrcito sino en todas las Fuerzas Militares. Ambos haban demostrado sus capacidades tcticas y haban, por lo tanto, ascendido
desde los grados inferiores hasta los de mayor jerarqua. Ospina,
un oficial con experiencia y logros considerables en el campo
de batalla, era considerado generalmente como el cerebro
del Ejrcito Nacional, con un profundo conocimiento de la insurgencia y contrainsurgencia. Trabajando juntos bajo el mando
de Tapias, Mora y Ospina disearon planes anuales de campaa
muy efectivos que, a medida que fueron implementados, obligaron a las FARC a pasar a la defensiva. Su correcta apreciacin
de la situacin, sin embargo, no pudo ser transformada en una
Literalmente, Comandante General de las Fuerzas Militares, ttulo que describe adecuadamente el nivel de autoridad y responsabilidad inherentes al
cargo. Se presenta como Comandante General del Comando Conjunto para
facilitar el anlisis aqu presentado.
76
verdadera iniciativa contrainsurgente de carcter nacional, hasta la eleccin de Uribe.
La poltica de defensa y seguridad democrtica

de Uribe
Uribe, cuya victoria como candidato independiente en la primera
vuelta en mayo de 2002 no tiene antecedentes en la poltica
colombiana, introdujo un estilo dinmico a los asuntos de seguridad que incluy la presentacin, al comienzo de su administracin y con el apoyo de los Estados Unidos, de un plan nacional.
A diferencia del Plan Colombia de Pastrana/Clinton (escrito
con aporte estadounidense) que fue prcticamente un catlogo
de problemas nacionales, con propuestas de solucin ms all
de cualquier posibilidad real de ser puestas en prctica o financiadas por el gobierno nacional, la Poltica de Defensa y Seguridad
Democrtica (oficialmente publicada en junio de 2003) fue
concebida como un plan de accin. Como tal, est basada en
tres preceptos:
La falta de seguridad personal es la raz de los problemas
sociales, econmicos y polticos de Colombia.
Esta falta de seguridad personal nace de la ausencia del
Estado en grandes extensiones del territorio nacional.
Por lo tanto, todos los elementos del poder nacional deben
ser direccionados para ponerle fin a esta falta de integracin
nacional.
Atendiendo este diagnstico, la misma poltica defini su enfoque de manera directa y clara: La seguridad no se entiende en
primera instancia como la seguridad del Estado, ni tampoco
como la seguridad del ciudadano sin el concurso del Estado,
sino como la proteccin del ciudadano y de la democracia por
parte del Estado, con la cooperacin solidaria y el compromiso
de toda la sociedad... Esta es entonces una poltica para la
77
proteccin de la poblacin10. La poltica define la explosiva combinacin de: el terrorismo; el negocio de las drogas ilcitas, las
finanzas ilcitas, el trfico de armas, municiones y explosivos; el
secuestro y la extorsin; y el homicidio11. La hasta ahora impenetrable naturaleza del desafo de seguridad de Colombia surga
de la naturaleza entrelazada de estas amenazas.
Fue hacia esta dinmica a la que Uribe le apunt con su plan. Si
un curso de accin sobresale entre los dems como elemento
central es la decisin de consolidar el control del territorio nacional, el elemento indispensable de cualquier contrainsurgencia. Un ciclo de recuperacin es descrito en detalle, el cual
evoca imgenes del enfoque implementado en contrainsurgencias exitosas como las de Tailandia, Filipinas y Per12. Define de
manera precisa el enfoque estratgico que ser empleado13:
El Gobierno Nacional recuperar gradualmente la presencia
estatal y la autoridad de las instituciones, comenzando por
aquellas zonas que se consideren estratgicas.
Una vez restablecido el control de la Fuerza Pblica sobre
el territorio, unidades compuestas por soldados regulares,
soldados campesinos y carabineros de la Polica Nacional
mantendrn las condiciones de seguridad y protegern a la
poblacin civil, permitiendo as el trabajo de los organismos
de investigacin criminal y de control del Estado en la zona.
Una vez garantizadas las condiciones bsicas de seguridad,
el Estado ejecutar una poltica integral de consolidacin
10
11
12
13
Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, pgs. 13-14.

Ver Ibid., pgs. 23-30.
Para ms detalles ver Thomas A. Marks, Maoist Insurgency Since Vietnam
(London: Frank Cass, 1996).
Los documentos colombianos citados a lo largo de este artculo son precisos
en la presentacin de los planes, cursos de accin y dems detalles particulares. Son bastante claros en su enfoque y abundantes en detalles. Para las tres
citas que siguen ver Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, pg. 42.
78
territorial, restableciendo el funcionamiento normal de la

administracin de justicia, fortaleciendo la democracia local,
atendiendo las necesidades ms urgentes de la poblacin,
extendiendo los servicios del Estado e iniciando proyectos
productivos sostenibles de mediano y largo plazo.
Necesariamente, teniendo en cuenta que lo que se est considerando es un plan estratgico para conducir una guerra interna
contra una amenaza con cabeza de hidra, las fuerzas de seguridad asumen las tareas ms prominentes y difciles. Si bien se
delinean responsabilidades para todas las entidades estatales,
son las fuerzas de seguridad las encargadas de proveer el escudo
bajo el cual la restauracin de la autoridad estatal debe llevarse
a cabo.
Bajo la autoridad del Ministerio de Defensa Nacional, o MDN,
las fuerzas de seguridad preparan sus propios planes para implementar la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. Tanto
el Comando General como la Polica Nacional, siguiendo los
parmetros establecidos por la Ministra Martha Luca Ramrez
de Rincn, prepararon sus planes estratgicos - su producto
fue presentado como una visin a cuatro aos vigente durante
la Administracin Uribe14. Los objetivos del Ejrcito Nacional
fueron, para efectos prcticos, los mismos del Comando
General15.
Los elementos centrales siguen siendo la proteccin de la
poblacin y la eliminacin del negocio de las drogas ilegales
14
15
Ver Presidencia de la Republica-Ministerio de Defensa Nacional, Sector Defensa: Una Visin, Una Misin - Plan Estratgico 2002-2006 (Bogota: MDN,
sin fecha); nicamente en espaol.
Comandante del Ejercito (Carlos Alberto Ospina Ovalle), Gua Operacional y
Polticas de Comando 2003 (Bogota: Ejrcito Nacional, sin fecha), 22-23;
nicamente en espaol. La alineacin estratgica de los objetivos para
todos los niveles discutidos hasta el momento -nacional, defensa, militar y
ejrcito- se encuentra en las pgs. 34-35.
79
en Colombia16, objetivos que deban ser alcanzados a travs

de la aplicacin de la voluntad, recursos y poder nacional. Por
lo tanto, como elemento principal del poder nacional en la guerra
interna, los militares dilucidaron ms claramente su papel a
travs de su Estrategia Militar General, emitida por el Comandante Conjunto, General Jorge Enrique Mora. Este ha sido el
documento clave para la aplicacin de la accin militar en apoyo
del concepto contrainsurgente del presidente y su poltica de
seguridad democrtica.
Implementacin operacional de los planes

y la poltica
Con el marco de referencia establecido, faltaba solo la implementacin. Para ello, las Fuerzas Militares estaban ms adelantadas que los dems elementos estatales, pues ya haban
implementado un cambio dramtico durante la administracin
Pastrana. Tan profundas haban sido las reformas militares que,
en muchos aspectos, las Fuerzas Armadas representaban, para
el recin posesionado Uribe, una nueva herramienta17. La clave
haba sido la continuidad del excepcional liderazgo, capaz de
implementar, bajo enormes dificultades operacionales y mate16
17
Es importante resaltar la distincin entre la integracin de la lucha contra las

drogas dentro de un plan contrainsurgente ms amplio, lo que marc una
diferencia importante frente a estrategias antinarcticos anteriores. Ciertamente, el uso de la etiqueta organizaciones narcoterroristas (ONT) para
describir a los diferentes grupos insurgentes surge, al menos en parte, de la
conciencia del gobierno de Colombia de que su terminologa debe estar en
armona con la de su principal benefactor, los Estados Unidos. Si, en Washington, los insurgentes deben ser llamados terroristas y narcotraficantes,
Bogot lo har por motivos tcticos -mientras que operacional y estratgicamente se evita esa confusin analtica.
Excelente referencia en Ejercito Nacional de Colombia, Logros de la Reestructuracin (Bogota: Ejrcito Nacional, sin fecha); solo en espaol. Aunque
no tiene fecha, el documento contiene estadsticas que van hasta Julio de
2002 y est firmado por el General Mora como Comandante del Ejrcito. Por
ello parece haber sido publicado como su evaluacin de los logros alcanzados durante su gestin en cabeza del Ejrcito.
80
riales, una reorientacin de la postura de guerra de las Fuerzas

Militares.
Elemento central de esta reorientacin fue la inculcacin, dentro
del cuerpo de oficiales, de un mayor conocimiento profesional
concerniente, no solo a la mecnica operacional y tctica de la
guerra interna, sino del conocimiento estratgico de las metas
y el enfoque de los insurgentes. Fue all donde la fe de Mora en
los conocimientos sobre contrainsurgencia de Ospina rindi sus
mayores frutos. Pues Ospina fue enftico en que ver a los insurgentes como simples narcotraficantes o criminales terroristas
nublaba la mortal simbiosis que impulsaba el movimiento. Sin
importar en qu se involucrasen a nivel tctico, sea terrorismo
o trfico de drogas, las FARC aun se vean a s mismas como un
movimiento revolucionario que buscaba implementar la guerra
popular como su elemento operacional, incluyendo su enfoque
en las reas rurales para rodear las urbanas. El ELN, como ya ha
sido mencionado, se haba deteriorado hasta el punto de ser
tratado como un problema de orden pblico ms que como
una amenaza a la seguridad nacional.
Similar en nmero de combatientes a las FARC, pero muy diferente en ideologa y doctrina de combate, las AUC -organizacin
sombrilla de la mayora de los grupos vigilantistas independientes, se haban consolidado como uno de los principales
perpetradores de actos violentos, a la par con las FARC. Las AUC
haban ganado su poder de combate al movilizar la demanda
por seguridad que se haba disparado en las reas rurales noincorporadas devastadas por las FARC (y, en menor medida, por
el ELN). Se financiaba a travs de donaciones pero tambin, de
manera cada vez ms prominente, explotando el trfico de drogas (al igual que las FARC y el ELN). Era uno de los principales
contribuyentes a la violencia interna, al atacar despiadadamente
a la base de apoyo de las FARC. Los esfuerzos por describir a las
AUC como una mera extensin del trfico de drogas o como
seuelo de los militares adolecan de un verdadero entendimiento
81
de la dinmica de su accionar18. Era precisamente a esta dinmica a la cual iba dirigida el plan de Uribe.
Por lo tanto, en lo que corresponde a las fuerzas de seguridad,
la amenaza que deba ser enfrentada mantena su naturaleza
constante, independientemente de una mayor participacin
insurgente (especialmente de las FARC) en el negocio de las
drogas y dems actividades criminales. Los insurgentes buscaban
dominar las reas locales, eliminando a travs del terror a aquellos que insistan en oponerse a sus planes. Las acciones guerrilleras afectaron a las unidades militares y de polica ms pequeas, por medio de columnas organizadas por tareas que surgan
como unidades principales cuando un blanco apareca. Otros
elementos de la guerra popular -lnea de masa, frente unido,
guerra poltica y acciones internacionales19 - se mantuvieron
anmicas, hasta el punto de tornarse irrelevantes, siendo la
amenaza militar el nico dilema verdadero.
Como se mencion anteriormente, cuando Uribe tom posesin las Fuerzas Militares ya haban adelantado durante casi
cuatro aos un enfoque adecuado a sus propias facetas de
contrainsurgencia. La estrategia reconoci la necesidad de dominar las reas locales proporcionando una sombrilla de seguridad
bajo el cual las funciones normales del Estado pudiesen ser
ejercidas. El vehculo operacional para implementar el esfuerzo
18
19
Los ataques contra el gobierno colombiano y sus fuerzas de seguridad por

parte de las organizaciones de derechos humanos (en su mayora internacionales) carecen de transparencia en la preparacin de los datos y usualmente
incluyen errores que reducen su valor. Por lo tanto deben ser usadas con
cuidado. El problema fue resaltado en un muy difundido cable, crtico de las
prcticas estadsticas de las organizaciones de derechos humanos, enviado
por la Embajada de Estados Unidos en Bogot a su lista de destinatarios; ver
Embajada Americana, Una mirada ms cercana a las estadsticas de derechos humanos, octubre 10 de 2003 (no confidencial). La informacin contenida en el mismo haba circulado durante varios aos, pero no haba sido
pblicamente documentada.
Para una discusin completa ver: Thomas A. Marks, Maoist Peoples War in
Post-Vietnam Asia (Kathmandu: Mandala Book Point, prximamente).
82
fue la colocacin de una red o grid sobre el rea objetivo, en

la que fuerzas especficas adelantando misiones especficas, se
coordinaban de tal manera que se asfixiase la actividad insurgente20. El problema es que no haba suficientes unidades ni
financiamiento21.
Una campaa contrainsurgente es intensiva en mano de obra y
recursos. Uribe busc ofrecerle ambos a una cpula militar que
ya estaba en el punto de partida. No solo se aument el presupuesto de las Fuerzas Militares; en un gesto de compromiso
impresionante, el Presidente le pidi al Congreso que aprobara
un impuesto de guerra por una sola vez, para financiar un
aumento sustancial del pie de fuerza, especialmente del Ejrcito
(el cual a mediados de 2004 alcanz los 202.000 efectivos).
ste recaud aproximadamente US $ 670 millones, con los
cuales se financi el Plan de Choque 2002-2006, un esquema
por fases que aument considerablemente las fuerzas especializadas del Ejrcito necesarias para hacer viable la implementacin de la red22.
Unidades de todo tipo fueron integradas a la estructura de fuerza
segn planes establecidos antes de la llegada de Uribe, que
ahora podan ser financiados: nuevos BCG y BRIM, otorgndole
a cada divisin su propia BRIM orgnica (la IV Divisin recibi
dos BRIM; hay un total de 12 - con tres ms planeadas - ante-
20
21
22
Grid (red), el despliegue interconectado de fuerzas y programas para dominar un rea, es un trmino contrainsurgente que no se usa en Colombia, ni
en ingles ni en espaol. Los principios que involucra, en cambio, son bien
conocidos. Para algunos antecedentes, aunque aplicados a otra insurgencia
ver Thomas A. Marks, At the Frontlines of the GWOT: State Response to
Insurgency in Jammu, Journal of Counterterrorism and Homeland Security
International [Arlington], 10/1 (2004), pgs. 38-46.
Que el enfoque colombiano durante este periodo no fue bien comprendido,
aun por el personal estadounidense que prestaba su servicio en el pas se
haca evidente al examinar los comentarios que ellos producan.
Ver Ejercito-Polica Nacional, Plan de Choque, presentacin de Power Point,
sin fecha.
83
riormente solo haba tres) y otras asignadas a la reserva general

(considerando todas las formaciones, ahora hay un total de 78
BCG, mientras que en la era Pastrana haba 59), fuerzas especiales urbanas (adicionales a las fuerzas especiales rurales, la
manera tradicional de operar); unidades especiales de proteccin de la carreteras ((Plan Meteoro); batallones de alta montaa especficamente ubicados y equipados para bloquear los
corredores de movilidad de los insurgentes a travs de alturas
hasta ahora inaccesibles; unidades fortalecidas para la proteccin
de la infraestructura (PEEV, o Plan Especial Energtico y Vial); y
fuerzas locales para proveer seguridad, en particular, para los
centros urbanos de las zonas rurales. Simultneamente, de la
misma fuente de financiamiento, el mejoramiento de la eficacia
individual deba ser mejorado, convirtiendo soldados conscriptos
a voluntarios a una tasa de 10.000 por ao una tarea costosa,
pues un voluntario cuesta aproximadamente diez veces lo que
cuesta un recluta.
Todos los componentes se relacionaban el uno al otro. El establecimiento de los pelotones de fuerzas locales, por ejemplo,
aunque se propuso inicialmente como un paso para mejorar la
seguridad de la poblacin, pronto demostr ser efectivo a la
hora de producir un flujo de informacin mucho ms slido
para las Fuerzas Militares y sirvi as como la base para un
empleo ms preciso y ms intenso de las unidades regulares y
de ataque. La mayor actividad en un rea oblig a los insurgentes
a mantenerse en movimiento, especialmente a la cpula guerrillera, ofreciendo blancos para aprovechar la mejora en la capacidad de realizar operaciones especiales. La prdida de los lderes
condujo a mayores entregas, lo que permiti que las unidades
de guerra psicolgica explotaran las deserciones con una variedad de innovadores programas, desde reuniones hasta programas radiales. A menor nmero de insurgentes, mayor libertad
de movimiento, mientras que unidades especiales aseguraban
las vas arterias, como lo hacan con la infraestructura crtica.
Los negocios se recuperaron; la situacin econmica comenz
84
a mejorar; los secuestros y los homicidios disminuyeron considerablemente23.

Si hubo un elemento de la red que suministr el eslabn
faltante, fue el despliegue de las fuerzas locales. stas fueron
indispensables para establecer la presencia estatal en las reas
afectadas y cuidadosamente logr evitar objeciones de tipo legal
(as como la frrea oposicin de las organizaciones internacionales de derechos humanos), al aprovechar una ley de 1940,
aun vigente, que permita que una parte de los que prestaban
el servicio militar obligatorio lo hicieran en su pueblo natal -en
unidades de defensa locales. Inicialmente llamados Soldados
Campesinos, un nombre que le disgustaba a la misma tropa Colombia, a pesar de su considerable sector rural, clasifica a
tres cuartas partes de su poblacin como urbana, y las unidades
estaban siendo ubicadas universalmente en pueblos rurales.
Por ello, el nombre Soldados de mi Pueblo ha sido empleado
simultneamente.
Constituidos como pelotones regulares asignados como parte
del complemento de los batallones regulares ubicados apropiadamente cerca; entrenados, armados y equipados como soldados
regulares; comandados por regulares; y desplegados sistemticamente segn los fondos del Plan de Choque; las unidades
de 40 hombres cada una pronto hicieron presencia en mas de
500 lugares, seleccionados segn el Plan de Campaa del
Comando Conjunto. La mayora pertenecan al Ejrcito, aunque
algunos pertenecan a la Infantera de Marina, particularmente
23
Los avances en restaurar las condiciones normales de vida fueron poco menos que espectaculares. Una serie de fuentes estn disponibles, pero particularmente til, por la cantidad de informacin es la actualizacin mensual
divulgada por la Embajada de los Estados Unidos, Colombia Progress
Information Sheet, un archivo PDF de una hoja, disponible a solicitud del
interesado. El contexto para la primera parte del periodo de Uribe se encuentra en: Federacin de Organizaciones no Gubernamentales, Verdad Colombia, presentacin de Power Point, sin fecha; la fecha de corte de la informacin del 31 de diciembre de 2003.
85
en una mini-divisin especial asignada a la Armada, bajo el

mando del Comando de la Fuerza Naval del Caribe en Cartagena.
Las fuerzas locales tuvieron un impacto aun mayor, toda vez
que la Polica, empleando el mismo enfoque del programa de
Soldados de mi Pueblo, se establecieron de manera sistemtica
en todos y cada uno de los municipios del pas. Aquellas reas
de donde haban sido expulsados, o que histricamente se consideraban demasiado peligrosas como para hacer presencia,
fueron dotadas de lo que, en efecto, era una fuerza territorial
de la polica, los Carabineros, aunque operaba bajo la jurisdiccin
normal de la Polica Nacional. stos operaban en unidades del
mismo tamao y caractersticas de las fuerzas locales del Ejrcito
pero con mayor movilidad y, por lo general, mejor armadas.
Donde fuese necesario, se construyeron fuertes virtuales para
permitir asegurar las estaciones necesarias para proyectar la
presencia del Estado. Una fuerza de reaccin altamente entrenada estaba lista para apoyarlos24.
Tal participacin de la Polica como componente integral de la
red resalta un desarrollo adicional: la naturaleza cada vez ms
conjunta de las operaciones en Colombia. Aunque responden
a un comando conjunto, cada fuerza militar como tal haba
funcionado conjuntamente ms como una cuestin de cortesa
que de mando. Esto no haba ocasionado ningn problema
insuperable, particularmente debido al papel preponderante del
Ejrcito Nacional, pero no era la forma ideal de conducir una
contrainsurgencia, en la que la unidad de comando es crucial25.
24
25
Para los detalles del programa (pero no de la fuerza de reaccin), ver Polica
Nacional, Direccin Operativa, Programa Escuadrones Mviles de Carabineros, presentacin de Power Point, sin fecha.
Curiosamente, las grandes operaciones conjuntas, como la Operacin
Tsunami en mayo de 2001, en la que estuvieron ntimamente involucradas
todas las fuerzas, experimentaron pocas dificultades aun sin una lnea de
mando rgida preestablecida. Inclusive los seis helicpteros empleados (todos los que estaban disponibles) eran conjuntos, dos de cada una de las
tres fuerzas. (Notas sobre el terreno, mayo de 2001). La falta de enfrenta-
86
Particularmente en el caso de la Polica Nacional bajo Pastrana,

sta no estaba integrada a nivel nacional en ningn aspecto del
planeamiento contrainsurgente26. Esto cambi con la llegada
de Uribe.
Dentro de las Fuerzas Militares, una clara tendencia hacia lo
conjunto que haba surgido con Tapias como Comandante General, madur durante la gestin de Mora (durante la administracin Uribe), y luego floreci con Ospina. Los planes para implementar los comandos operacionales conjuntos en vez de las
reas divisionales exclusivas del Ejrcito se plantearon a mediados de 2004 -y fueron ferozmente resistidos en los crculos
parroquiales -pero contaron con el apoyo de Uribe y comenzaron
a ser implementados en diciembre de 2004, cuando la I Divisin
se convirti en un comando conjunto.
Esta transformacin por s sola sera suficiente para generar un
buen grado de agitacin en los militares. Aun la existencia misma
de la Fuerza de Tarea Conjunta, la cual es controlada por el
Comando General de las Fuerzas Militares, ha generado inquietud en algunos crculos - particularmente a medida que se ha
visto claramente que es un modelo de lo que est por venir. Si
los planes presentes reciben el impulso definitivo, cada una de
las fuerzas se convertirn en proveedores de fuerza en el
sentido estadounidense, mientras que el Comando General
ejercer el control operacional de las fuerzas conjuntas similares
a los componentes principales de comando de EE.UU. (como
por ejemplo el Comando Sur o SOUTHCOM, que apoya el
26
mientos quizs se explique por el tamao reducido del cuerpo de oficiales

generales. Normalmente hay unos 38-42 generales en el Ejrcito (en tres
grados) en servicio activo, y 15-17 generales/almirantes (tambin en tres grados) en la Armada y la Fuerza Area cada una, lo que da como resultado
apenas unas seis docenas de oficiales que generalmente se conocen entre
s. Este factor combina de una manera indeterminada pero definitiva la naturaleza personalista de la sociedad colombiana, lo cual reduce las fricciones.
Tal friccin era un elemento menos relevante en los niveles regional y local,
donde la Polica y los militares acostumbran trabajar muy cercanamente.
87
esfuerzo colombiano). Tal desarrollo es absolutamente lgico

en el contexto de una contrainsurgencia, pero representa un
cambio sustancial en la forma en que las Fuerzas Militares de
Colombia han funcionado a lo largo de toda su historia.
Tal integracin se extendi ms all de las Fuerzas Militares. La
participacin del Estado trajo consigo una nueva cercana a las
relaciones de trabajo que hasta ese momento dependan de
relaciones interpersonales en las reas de operacin. En particular, las autoridades judiciales y de aplicacin de la ley se convirtieron en pieza clave de las operaciones. Esto proporcion mayor
flexibilidad a las fuerzas gubernamentales, pues la Polica y los
funcionarios podan involucrarse en acciones que no estn legalmente asignadas a las Fuerzas Militares (por ejemplo, el derecho
a registrar).
En un plano mayor, un Centro de Coordinacin de Accin Integral, o CCAI27 fue establecido, tanto como una entidad fsicamente ubicada en Palacio, como una realidad organizacional.
Su objetivo era coordinar -esencial en una contrainsurgencialas medidas necesarias para reincorporar (o incorporar) las reas
recuperadas a la organizacin social. Con un nivel cada vez
mayor de apoyo estadounidense, el CCAI se convirti cada vez
ms en un factor importante, no solo en las reas recuperadas,
sino tambin en el sentido ms amplio del funcionamiento de
los asuntos ministeriales28.
Operacionalmente, el documento gua era el Plan Patriota del
Comando Conjunto, el cual dio prioridad a las reas de actividad
insurgente (teniendo en cuenta el dispositivo y las actividades
27
28
De mutuo acuerdo de ambas partes, la colombiana y la estadounidense, se

usa la sigla en espaol, aun si se emplea en ingles, para de esta forma evitar
la inevitable irona que la sigla CCIA generara.
Representantes de los ministerios, as como otras instituciones y organizaciones de apoyo proveen recurso humano. Personal de los Estados Unidos
tambin hace presencia.
88
de las FARC como factores determinantes) y deline sub-planes para su neutralizacin. Esto se lograra con la tcnica clsica
de sostenimiento en reas estratgicas de mantenimientoaquellas en las que la situacin ya estaba bajo control - mientras que se concentraban las fuerzas en las reas estratgicas
operacionales. La primera de estas fue Cundinamarca, el departamento que rodea a Bogot, el cual fue despejado sistemticamente de cualquier presencia insurgente durante el 2003.
Tan contundente fue el resultado que las evaluaciones de las
FARC hablaron de un desastre de gran magnitud29, aun cuando
las fuerzas de seguridad del Estado se desplazaron hacia el
rea de la antigua Zona de Despeje.
Avanzado, claro est, solo ha significado una concentracin
de fuerzas con el propsito de conducir operaciones continuas,
sin lmite en el tiempo pero dirigidas a un espacio determinadomasa dispersa*** en la terminologa del Comando Conjunto.
stas se adelantan sin fanfarria ni comunicados de prensa, bajo
estricta seguridad operacional. Habiendo despejado Cundinamarca, una fuerza de tarea conjunta de tamao divisin, comandada hasta hace poco por el Mayor General Reinaldo Castellanos Trujillo, ha concentrado sus esfuerzos y est realizando un
barrido sistemtico de la antigua zona de despeje, reinstaurando
la presencia estatal y la libertad popular para movilizarse y trabajar. Particularmente difcil ha sido la remocin de los numerosos
campos minados esparcidos sin sealizacin por las FARC.
De hecho las minas se han convertido en la fuente principal de
bajas, causando el 36.3% de las 466 muertes en las Fuerzas
Armadas ocurridas en 2003 y 39.1% de los 1,182 heridos. Las
bajas (muertos y heridos) han disminuido levemente durante
el Segundo ao de gobierno de Uribe (7 de agosto de 2003-4
29
***
Ver, por ejemplo el documento de las FARC decomisado en junio de 2004,

Informe Para Balance de los Frentes Policarpa Salavarrieta y 42 del Bloque
Oriental de las FARC-EP, con fecha 15 de marzo de 2004.
Expresin presentada verbalmente (no es un trmino formal).
89
de agosto de 2004) - 436 militares fallecidos, 1.119 heridosen comparacin con el ao calendario anterior, a pesar del mayor
ritmo operacional antes descrito. Simultneamente, los indicadores de seguridad personal han continuado su inexorable mejora. Los secuestros, por ejemplo, que ya haban cado drsticamente en 2003, bajaron otro 41% para los primeros siete meses
de 2004 (896 para el periodo comprendido entre el 1 de
enero al 4 de agosto de 2004, comparados con 1.507 para el
mismo periodo en 2003)30. La situacin general se caracteriza,
entonces, por mejoras dramticas en el ambiente de seguridad.
Ha habido mejoras en otros indicadores, lo cual tambin es la
finalidad de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica.
Cmo estn las cosas

El presidente Uribe ha sido capaz de proveer el compromiso
estatal, el marco estratgico y el aumento en los recursos que
se requeran para fusionar las estrategias nacional y militar. l
ha aportado un liderazgo dinmico; el Ministerio de Defensa
ha aportado aun ms pautas, pero en particular se encarg de
temas de poltica que le han facilitado a las fuerzas operar. Los
roles se confundieron, sin embargo, y el deseo de liderar ms
que administrar las Fuerzas Militares precipitaron el reemplazo
de Martha Luca Ramrez en noviembre de 2003 tras repetidos
choques con la cpula militar. El Comandante General Jorge
Enrique Mora tambin renunci.
La Ministra y el Comandante General fueron reemplazados,
respectivamente, por Jorge Alberto Uribe Echavarra y Carlos
Ospina. Como comandante del Ejrcito se escogi al hasta
entonces director de operaciones de esa fuerza, Mayor General
Martn Orlando Carreo Sandoval. Mora tena planeado renunciar en diciembre de todos modos, as que la transicin fue
30
Notas sobre el terreno, junio de 2004.
90
suave. El Ministro Uribe adopt un estilo ms cuidadoso que

su antecesor, y no hubo cambios significativos en la planeacin
y gua de poltica durante 200431. A los militares se les permiti
liderar la implementacin de la contrainsurgencia. En esto, sin
embargo, Carreo no inspir el apoyo necesario para durar ms
de un ao en su nuevo cargo. Fue reemplazado en noviembre
de 2004 por el comandante de la Fuerza de Tarea Conjunta,
Mayor General Reinaldo Castellanos.
En esto est la situacin. El apoyo militar a la Poltica de Defensa
y Seguridad Democrtica ha avanzado de manera casi ejemplar.
Como es de esperarse, esto no es ampliamente comprendido,
a juzgar por los comentarios de supuestos expertos en contrainsurgencia que suelen estar bastante alejados de la realidad32.
Polticamente, el peligro es que Colombia se distraiga, como ya
lo evidencia el debate que ha surgido sobre posibilidad de que
Uribe aspire a un segundo periodo. Oponerse a la reeleccin
de Uribe requiere que su desempeo durante el actual periodo
sea atacado. Este debate no ha involucrado ataques directos
contra las fuerzas de seguridad del Estado; ms bien, la discusin
ha girado alrededor de resaltar que los temas sociales son tan
importantes como la seguridad33. Que uno no es posible sin
el otro es precisamente el punto principal del enfoque de Uribe34.
31
32
33
34
Ver Comandante General Fuerzas Militares (Carlos Alberto Ospina Ovalle),

Direccionamiento Estratgico y Polticas de Comando 2004 (Bogot: Comando
General de las Fuerzas Militares, sin fecha); y Comandante Ejercito Nacional (Martn Orlando Carreo Sandoval), Direccionamiento y Polticas de Comando 2004
(Bogota: Ejrcito Nacional, sin fecha); ambos disponibles solamente en espaol.
Ver, por ejemplo los comentarios de Rachel Van Dongen en su artculo, Plan
Puts Colombia on Offensive, Christian Science Monitor, junio 22 de 2004,
Internet. Los peridicos occidentales continan dndole un tratamiento inadecuado al tema de la contrainsurgencia, demostrando poco entendimiento
de las fuerzas de seguridad o de sus operaciones.
Una discusin til aunque aparentemente subestima la dimensin de seguridad del tema que trata, se puede encontrar en el artculo de Michael Shifter y
Vinay Jawahar, State Building in Colombia: Getting Priorities Straight, Journal
of International Affairs, 58/1 (Otoo 2004), 143-54.
De ah el ttulo del primer captulo, Order, the First Need of All, en el clebre
trabajo de Russell Kirk, The Roots of American Order (Washington, DC:
Regnery Gateway, 1991).
91
Aun as, el discreto pero creciente debate sobre el segundo

periodo de Uribe sirve para resaltar dos temas que surgen una
y otra vez en la evaluacin de cualquier esfuerzo contrainsurgente.
El liderazgo importa
Uribe ha demostrado ser el hombre indicado en el momento

adecuado, como lo han sido otras figuras en otros lugares -uno
piensa en Magsaysay en las Filipinas o en Templer en Malasia.
Adicionalmente, cuatro aos, de hecho, no es un periodo de
tiempo adecuado para culminar un proceso contrainsurgente.
Cualquier cantidad de pros y contras pueden ser propuestos a
la hora de discutir un segundo periodo. Ellos no sern tratados
en este ensayo -un argumento convincente se puede proponer
para cualquiera de las dos posiciones. Lo que s parece obvio
es que quienquiera que sea el prximo presidente tendr a su
disposicin un modelo de liderazgo hbil y dinmico.
Lo mismo se puede decir de los avances sustanciales que se
han logrado hasta la fecha. stos han sido institucionalizados?
Pueden ser sostenidos? Es la manera ms comn de plantear
el supuesto dilema. Esto parece desacertado. La institucionalizacin es una funcin tanto de los individuos como de las
estructuras y los procedimientos. Considerado desde esta ptica,
todos los sistemas, incluyendo a los militares, son inadecuados
hasta cierto punto. El do Mora-Ospina, por ejemplo, busc
institucionalizar sus cambios de numerosas maneras, desde las
regulaciones sobre el porte de los uniformes hasta fomentar
un nuevo ethos dentro del cuerpo de oficiales. El Presidente
Uribe ha buscado institucionalizar sus propias reformas a travs
de una metodologa similar, desde la rendicin de cuentas y la
transparencia, hasta la creacin de nuevas estructuras como el
CCAI. En trminos de sostenibilidad, la actual distribucin de
los recursos est sin duda dentro del rango de las capacidades
92
que Colombia tiene y tendr en el corto e inclusive el largo

plazo35.
En cuanto las Fuerzas Militares en particular, el comentario anterior no pretende subestimar la magnitud del reto que las mismas
enfrentan (particularmente el Ejrcito Nacional) como resultado
de su expansin y mayor ritmo operacional. El Ejrcito sola ser
una fuerza conscripto con cuadros de suboficiales rotativos,
liderada por un cuerpo profesional de oficiales. Ahora cuenta
con un tercio del pie de fuerza voluntario. Estos individuos esperan hacer de la vida militar su carrera profesional. Una serie de
temas, desde el bienestar de las familias, pasando por requisitos
de ascenso a grado de suboficial, aun deben ser codificados y se
les debe permitir que maduren. Sumado a este reto est la naturaleza misma de las operaciones continuas adelantadas por unidades pequeas requeridas para mantener una presin constante sobre las FARC36. Procedimientos para otorgar permisos
35
36
El analista Dave Spencer, de Hicks & Associates, ampliamente conocido por sus
excelentes comentarios sobre Colombia ha dicho: Los colombianos podran cavar
mucho ms profundo, si quisieran, pero el si quisieran es la clave. No se han
visto obligados a hacerlos, hasta ahora. Aun hay quienes quieren pelear la guerra
y estar cmodos al mismo tiempo (de manera similar a los Estados Unidos durante
Vietnam). Los colombianos deberan cuidarse de ser vctimas de su propio xito.
Se unificaron para elegir a Uribe y para darle inicio el programa de seguridad
democrtica. Ahora que la guerra ha vuelto a los niveles previos a la contienda
Serpa-Pastrana, quieren debatir y pelear entre ellos mismos. Ellos -no las FARCson su propio peor enemigo. Comunicacin personal, febrero 9 de 2005.
La naturaleza de las operaciones terrestres del Ejrcito Nacional es, de manera
consistente, descrita inexactamente por la prensa colombiana, especialmente en
cuanto a la afirmacin segn la cual grandes unidades estn involucradas en
operaciones de bsqueda y destruccin sin sentido, que seran ms apropiadas
para unidades pequeas. Necesariamente, las unidades son desplegadas
segn su identidad- hay por ejemplo, media docena de BRIM actualmente activas
en la antigua Zona. Pero su despliegue especfico esta motivado por la capacidad
insurgente de amasar fuerzas. Lo que resulta crucial en aquellas reas en las
que los insurgentes tienen la capacidad de aparecer en nmeros sustanciales
(como en la antigua Zona histrica, e hipotticamente en el tiempo y el espacio),
es que las unidades subordinadas se mantengan cercanas entre s para que se
puedan apoyar mutuamente en caso de necesidad. A medida que la postura cambia, se permiten mayores distancias entre unidades, dividindose as en patrullas
ms pequeas. Para una discusin ms detallada de la situacin ver Zachariah
Bruyn Decker, Las Farc en los tiempos de Uribe, El Espectador, octubre 10 de
2004.
93
en bloque, hasta la consejera familiar (por ejemplo, para lidiar

con el creciente nivel de conflictos internos en las familias en
una fuerza que histricamente ha tenido relativamente pocos
problemas disciplinarios) deben ser implementados. Todo esto
sumado a la constante amenaza de la corrupcin, en un ambiente saturado por el dinero fcil producto del narcotrfico.
En el campo de batalla, la iniciativa estratgica inevitablemente
ha estado acompaada, como es de esperarse, de ocasionales
derrotas tcticas. Los insurgentes tambin tienen, despus de
todo, una curva de aprendizaje y han intentado explotar la debilidad creada por el xito mismo del gobierno y la mentalidad
poltica de cero-errores. A medida que las acciones militares
han obligado a los insurgentes a fragmentarse en unidades ms
pequeas, las fuerzas de seguridad han hecho lo mismo (ver
los detalles en la nota 36 arriba). Esto, sin embargo, genera
oportunidades para que concentraciones de tamao medio
sorprendan a unidades aisladas o tcticamente descuidadas
con concentraciones rpidas que luego se dispersan. Esta tcnica no es nueva, pero en sus ltimas acciones las FARC han
encontrado un punto medio entre grandes y pequeas concentraciones, para poder atacar pelotones o escuadras (las grandes columnas durante Samper/comienzos de Pastrana solan
atacar aun compaas reforzadas). Los insurgentes parecen darse
cuenta de la presin por no recibir malas noticias impuesta a
las fuerzas militares por la estructura poltica37 y por ello se han
movilizado habilidosamente para explotarla38.
37
Este problema antecede al Presidente Uribe y gira alrededor del concepto de

omisin, similar al concepto segn el cual los servicios de emergencia de EE.UU.
pueden ser declarados negligentes al no responder de manera razonable y oportuna ante una emergencia. En Colombia, el sistema legal ha sido utilizado por los
activistas para generar el requerimiento legal segn el cual todas las instancias
de amenaza deben ser atendidas - requiriendo documentacin completa para
justificar el no hacerlo. El resultado fue, por supuesto, una situacin intolerable en
la que la iniciativa tctica fue cedida ante los rumores y la explotacin del mecanismo por parte de los insurgentes. Las falsas alarmas ocasionaron emboscadas, pero emplear el sentido militar para diferenciar la realidad de la fantasa
94
Por supuesto, como se ha discutido, la situacin estratgica

favorable podra ser desecha en un instante por las personalidades venideras. Es esto probable? No, por lo que se ha discutido
anteriormente. En particular tanto las reformas como las necesidades que la guerra interna han producido, han acelerado un
cambio en el liderazgo de las Fuerzas Militares (particularmente en el Ejrcito). Guerreros que estaran tan a gusto en el
Ejrcito estadounidense como en el propio, han comenzado a
surgir con el servicio en el terreno como el factor saliente de
seleccin. Este es un elemento crucial, pues lo militar es el
escudo para todo lo dems que ocurre en una contrainsurgencia.
A medida que los oficiales probados en combate comienzan a
dominar39, surge la pregunta, qu tipo de hombres son (pues
38
39
poda ocasionar el fin de una carrera. La misma dinmica, infortunadamente, ha

sido generada por el enfoque de cero-errores frente al conflicto promovido por
la actual administracin. Como resultado, se prefiere dar una respuesta precipitada a recibir una reprimenda, con lo que descuidos tcticos ocasionan bajas innecesarias. En consecuencia, estas derrotas tcticas han ocasionado el relevo de
comandantes, por intervencin del Presidente, en circunstancias que solo pueden ser catalogadas como cuestionables.
A medida que febrero avanzaba, las FARC estaban claramente comprometidas
en una ofensiva encaminada a inflingir el mximo nmero de bajas, explotando
de esa manera tanto la mentalidad de cero-errores de la administracin y la tendencia de al menos una parte de las conversaciones de cocktail colombianas
de ver el toma y dame normal de las acciones tcticas como una seal de una
derrota de proporciones estratgicas. En realidad, los xitos tcticos menores,
tan difciles de prevenir, no han tenido el ms mnimo impacto sobre la situacin
estratgica - pero podran tener un impacto estratgico al manipular la percepcin y generar nuevos debates sobre la sostenibilidad.
Los resultados de las juntas de ascenso y la asistencia a las escuelas de formacin son reveladoras en este aspecto. De los 130 Mayores del Ejrcito que asistieron al curso de Estado Mayor en 2003, por ejemplo, un 29% (38) ya haban
comandado un BCG; un 50% del curso haba sido condecorado por su valor incluso un 20% (26) de la totalidad de la clase haba recibido condecoraciones
mltiples. La seleccin para asistir a las escuelas de nivel medio y alto en el
Ejrcito est atada al ascenso. Valga la pena repetirlo: casi la tercera parte del
curso de Estado Mayor ya haba comandado, con grado de Mayor, batallones de
infantera ligera en combate y haba sido ampliamente condecorado. Al graduarse son asignados a cargos en los estados mayores (los ms deseados aquellos
en las 12 BRIM) y toman el mando de batallones regulares. Dado que el mando
de un BCG es independiente del arma, la fuerza de empuje del Ejrcito esta
siendo sistemticamente probada, y ascendida a travs del combate.
95
no hay generales mujeres en Colombia). En trminos de la

institucin que han construido, los resultados falsean la tesis de
abusos constantes y estndares laxos que tan a menudo proclaman los forasteros, especialmente las organizaciones internacionales de derechos humanos. Por el contrario, la fuerza
militar durante los aos bajo Mora y Ospina ha surgido de
manera consistente como una de las instituciones ms respetadas del pas con ndices de aprobacin por encima del 80%.
En trminos de los individuos, las reformas han estado enfocadas
hacia mayores niveles de exigencia en trminos profesionales,
especialmente con respecto al combate, tanto en la teora como
en la prctica. Esto ha tenido como resultado un ms profundo
conocimiento en los niveles estratgicos y operacionales de la
guerra, as como mayor pericia tctica40.
En conjunto, la popularidad militar y la efectividad han sin duda
contribuido a la popularidad y los constantemente altos ndices
de aprobacin del Presidente Uribe. El mismo presidente trata
con los militares de una manera cada vez ms sofisticada y ha
aprendido a respetar el juicio profesional de, primero Mora y,
luego, de Ospina. Esto es, en cierto sentido, predecible. A diferencia de la situacin en muchas contrainsurgencias, en las que un
lder dinmico, llamado al timn, ha tenido que redisear tanto
el enfoque como los instrumentos de la implementacin, Colombia tena, en agosto de 2002, unas Fuerzas Militares con un
enfoque probado y adecuado que necesitaba desesperadamente un lder competente, agresivo y estratgicamente astuto. Esto
fue lo que el Presidente Uribe proporcion41.
40
41
Importante para este esfuerzo ha sido una serie de seminarios de comando y

cursos especiales ordenados por Ospina, primero como Comandante del Ejrcito, luego como Comandante General. stos se han enfocado principalmente en mejorar los conocimientos generales de teora y arte militar, pero tambin han incluido cursos para recordar el combate, en todos los grados de
Teniente Coronel en adelante.
As, Colombia enfrentaba el dilema opuesto al de Abraham Lincoln durante la
Guerra Civil Estadounidense, en la que el pas por una serie de comandantes
hasta encontrar en Ulysses S. Grant al hombre correcto - l pelea. Las Fuerzas
Militares de Colombia, una vez reestablecieron su capacidad de combate, nece-
96
El Enfoque Estratgico es Crucial
De hecho, como se ha discutido a lo largo de este ensayo, el

enfoque estratgico, junto con su implementacin operacional
(la campaa), debe ser la prioridad para el liderazgo poltico en
un esfuerzo contrainsurgente. Con este fin, Uribe tuvo suerte
de tener oficiales del calibre de Mora y Ospina. Si a Mora se le
reconoce haber completado el proceso inicial de reestructuracin
del Ejrcito, Ospina ha tenido que culminar este proceso, al
tiempo que ha implementado las operaciones centrales del
Plan Patriota. Se ha visto obligado a hacerlo con recursos limitados, y con la demanda por un mayor nfasis en el aspecto de
desarrollo del plan de Uribe. No es suficiente, dicen los crticos, con retomar el control de la poblacin; las reas retomadas
y sostenidas deben ser consolidadas. Como las Fuerzas Militares
son absolutamente conscientes de este punto -y cuentan con
apoyo de los Estados Unidos para los programas diseados
para atender esta dimensin del conflicto42 la pregunta real
42
sitaban un presidente que hiciera lo propio. Para la cita exacta y el contexto de la

clebre observacin de Abraham Lincoln sobre Grant, ver James M. McPherson,
Battle Cry of Freedom: The Civil War Era (NY: Ballantine Books, 1988), pgs. 41415. Para una discusin de los profundos retos y la evolucin de las relaciones
civiles-militares durante la Guerra Civil ver Joseph T. Glatthaar, Partners in
Command (NY: The Free Press, 1994); y T. Harry Williams, Lincoln and His
Generals (NY: Gramercy Books, 2000). So pena de que la comparacin parezca
forzada, basta repasar las usualmente inadecuadas respuestas militares iniciales
a las insurgencias desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Invariablemente,
si uno considera una medida tan elemental como el armar a los ciudadanos
desesperados por defenderse a ellos mismos, o el enmarcar una respuesta estratgica y operacional a los insurgentes, los militares han sido, por lo general,
bastante lentos a la hora de encontrar su ritmo contrainsurgente y han requerido,
usualmente, un estmulo externo, suministrado por un nuevo liderazgo poltico.
Las actuales operaciones de la Fuerza de Tarea Conjunta, por ejemplo, han
recibido aportes cada vez mayores de los EE.UU. en apoyo a los proyectos
de accin cvica, incluyendo el desarrollo de infraestructura, asistencia mdica,
reestablecimiento de los servicios judiciales a comunidades remotas, entre
otros. De gran importancia es el hecho de que estos proyectos estn siendo
implementados a travs de un esfuerzo conjunto de militares y civiles, diseado
para facilitar la implementacin de arreglos ms permanentes, inmersos en
iniciativas de micro-desarrollo (tales como la bsqueda de la sustitucin de
cultivos desde una perspectiva sistmica, de la produccin hasta el mercado). Notas sobre el terreno, septiembre de 2004.
97
es si sern asignados los recursos oportunamente. Aqu Uribe

ha sido firme, mantenindose fiel al espritu de su Poltica de
Defensa y Seguridad Democrtica -la seguridad es la base necesaria para lo que sigue.
Es precisamente el sustancial avance en reestablecer la apariencia de una vida normal lo que ha permitido el debate interno
sobre temas tales como los desplazados -millones de colombianos han abandonado las zonas de conflicto en el transcurso de
la guerra -y las tendencias en las relaciones civiles-militares.
Esta ltima suele ser ignorada a la hora de evaluar la efectividad de los lderes militares pero, en este caso tambin, los
colombianos se pueden dar por bien servidos.
Ospina en particular ha intentado implementar una visin estadounidensede la relacin entre los militares y la autoridad civil. As
como se ha enfatizado que sea el combate el criterio para ascender, el refuerzo de la autoridad civil como la ltima palabra no ha
sido bien recibida por algunos elementos militares. En parte fue
gracias a que Uribe entendi que unas relaciones civiles-militares
sanas dependen de que no se cruce una lnea invisible (en lo
concerniente a ciertas prerrogativas medulares de los militares)
que se procedi a reemplazar a Martha Luca Ramrez como Ministra
de Defensa con Jorge Alberto Uribe. Una vez reciben sus rdenes
a nivel estratgico de parte de las autoridades civiles, las Fuerzas
Militares han mantenido firmemente su derecho a determinar los
asuntos operacionales y tcticos de manera autnoma43.
43
El cambio que el Ejrcito colombiano est implementando, al pasar de su

tradicin alemana (transmitida histricamente a travs de las misiones chilenas) a un modelo estadounidense ha sido explicado directamente a los
oficiales en reuniones informativas. (La Fuerza Area Colombiana [FAC] siempre ha tenido una inspiracin estadounidense, la Armada Nacional [ARC] una
britnica.) Esto no se ha traducido, sin embargo en una adopcin desprovista
de crticas ni de las formas ni de los procedimientos de EE.UU. Las dificultades
estadounidenses en Irak, las cuales surgen al menos en parte de la intervencin del liderazgo civil en los esfuerzos operacionales de los militares, han
servido como dramtico recordatorio sobre la importancia de hallar un balance
entre la obediencia a la autoridad civil y la independencia institucional. Cmo
encontrar este equilibrio no est aun determinado.
98
Aun as, como la figura militar predominante, Ospina ha demostrado un astuto entendimiento de las necesidades de un presidente elegido popularmente, al igual que Uribe ha comprendido
la importancia de los militares en su campaa por salvar a Colombia. Aunque se ha concentrado en el control militar de las
reas locales y la persecucin de las FARC en sus reas base,
Ospina ha buscado lograr avances que contribuyan a legitimar a Uribe como un lder para tiempos de guerra viable44.
Esto ha significado un mayor nfasis en la accin integral, as
como la proteccin de los gobiernos locales para que recobren
su vigor en las zonas recuperadas45.
En un sentido ms amplio, la poltica nacional de Uribe se ha
fundado en tres pilares: no solo la seguridad como tal sino la
salud fiscal y el desarrollo econmico. La primera se necesita
para que las dems puedan surgir y sobre ella no hay quejas.
La ltima sigue siendo la razn principal por la cual los actores
armados son capaces de reclutar pie de fuerza. Tambin ha
sido atendida, como lo dictamina el progreso en los otros dos
lados del tringulo. Que uno quisiera mayor nfasis o rapidez
es un juicio de valor que contradice avances demostrables.
La sostenibilidad como postura estratgica

Lo que va a surgir en el corto plazo ya est definido por la
implementacin operacional del marco estratgico definido por
44
45
Indispensable para el tratamiento general del tema- las necesidades de un

presidente elegido en tiempos de guerra - es el trabajo de Herman Hattaway
y J. Archer Jones, How the North Won: A Military History of the Civil War
(Urbana: University of Illinois Press, 1991).
Frecuentemente denominado back-filling en la jerga contrainsurgente, este
reestablecimiento de la autoridad del gobierno legtimo suele ser el aspecto
ms complejo en una campaa contrainsurgente. Pues requiere la coordinacin del capital humano y los recursos que es difcil de lograr aun en tiempos
de paz, ms aun en tiempos de conflicto. Es tambin inherentemente costoso
tanto en capital humano como en dinero. En Colombia, el esfuerzo se complica aun ms por los grandes nmeros de desplazados que necesitan ayuda
con suma urgencia.
99
el Presidente Uribe. Es adecuado y es sostenible. Lo que va a

surgir en el largo plazo, en cambio, depende de una serie de
imponderables, particularmente de si Uribe tendr un segundo
periodo o no.
Ello, por supuesto, resalta el tercer elemento de la contrainsurgencia, que es rara vez entendido. Con un enfoque adecuado y
sostenible en marcha, la contrainsurgencia aprovecha las ventajas, aquellos cambios de la situacin externa o interna que
operan en contra del insurgente y a favor del Estado. Esto normalmente implica un periodo de tiempo largo, una guerra prolongada. Esto genera dificultades para las democracias a la hora
de sostener campaas contrainsurgentes, particularmente en
el mbito mundial actual en el que hay poco consenso sobre
los fines y medios estratgicos, mucho menos sobre asuntos
operacionales y tcticos, pero no obsta, de ninguna forma la
realidad de que no hay otra opcin46.
Cmo pensar entonces en los grandes avances que se han
logrado, y los pasos futuros que nos permiten no solo evaluar
la sostenibilidad del esfuerzo actual sino tambin contribuir a
su xito futuro?
Lo que definir cualquier evaluacin ser la naturaleza de la
situacin en el terreno -como sta pueda ser medida. Los esfuerzos para hacerlo han producido una variedad de estadsticas.
stas han sido usadas para apoyar tanto a los que avalan la
eficacia del enfoque actual como a los que cuestionan, si no el
enfoque como un todo, ciertamente s algunos de sus nfasis y
componentes.
46
Esta formulacin me fue planteada por el legendario Sir Robert Thompson

poco antes de su fallecimiento. Para una trascripcin de la entrevista ver
Thomas Marks, The Counter-Revolutionary: Sir Robert Thompson - Grand
Master of Unconventional Warfare, Soldier of Fortune, 14/10 (octubre de
1989), 58-65/77-80. El texto fundamental de Thompson es tan til hoy como
cuando fue escrito, independientemente de la ideologa adoptada por el grupo
insurgente: Defeating Communist Insurgency (NY: Praeger, 1966).
100
La estadstica es, por supuesto, una espada de doble filo. Primero, est la realidad poltica que los esfuerzos por alcanzar medidas
que evalen el progreso de una iniciativa -aunque absolutamente necesarios -tienen sentido solo en la medida en que son interpretados por una audiencia. Todas las partes del debate poltico colombiano actual, por ejemplo, estn de acuerdo en que
hay avances demostrables hacia una situacin de normalidad,
cualquiera que sea el indicador utilizado, como por ejemplo la
reduccin en los secuestros y los homicidios47. Sin embargo, no
hay mayor acuerdo en cuanto a lo que la normalidad como
estado final debe ser48. Segundo, est la realidad emprica de
que ningn esfuerzo ha sido exitoso a la hora de explicar estadsticamente las causas de la insurgencia. Por ello, para medir el
progreso en regresar a una nocin de normalidad es como
47
48
Las cifras son fcilmente accesibles, ver el documento del Departamento

Nacional de Planeacin, Cifras de Violencia, de la Direccin de Justicia y
Seguridad); <http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=562 >.
El tema es resaltado en una publicacin reciente, en la cual destaco cmo el
conflicto ms sangriento (aparentemente - medido en trminos de fatalidades) que est ocurriendo actualmente en Asia, el del estado de mayora india
musulmana de Jammu y Kashmir, en realidad es ligeramente menos violento
en esa escala que la ciudad estadounidense de Baltimore en Maryland. Esto
podr ser un pobre consuelo para las vctimas, pero es muy elocuente en
trminos de nuestra discusin: lo que resulta aceptable para una sociedad en
trminos de violencia criminal puede ser inaceptable en trminos de violencia
poltica, al menos si tomamos criterios puramente cuantitativos. Ver Thomas
A. Marks, Jammu & Kashmir: State Response to Insurgency - The Case of
Jammu, Faultlines [Delhi], 16/1 (enero de 2005), pgs. 1-28. Uno podra aplicar el mismo anlisis a casi cualquier ciudad principal en Colombia al afirmar
que la guerra es un lugar relativamente ms seguro que, por ejemplo, el
ambiente normal de una Medelln afectada por el crimen! El punto es que la
sociedad debe decidir con qu puede vivir. Quizs la mejor ilustracin la
ofrezca el ejemplo de Los Problemas(The Troubles) en Irlanda del Norte, los cuales han generado quizs ms anlisis que ninguna otra guerra
interna desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. En trminos puramente
estadsticos de letalidad (medida en nmero de muertes), Ulster era marginalmente menos peligroso que Anchorage, Alaska. Ver Northern Ireland
and Urban America, Low Intensity Conflict and Law Enforcement [London],
2/1 (Verano de 1993), pgs. 52-86; reimpreso como el Captulo 3 de Northern
Ireland and Urban America on the Eve of the 21st Century, en Graham H.
Turbiville, Jr., editor., Global Dimensions of High Intensity Crime and Low
Intensity Conflict (Chicago: Office of International Criminal Justice/University
of Illinois at Chicago, 1995), pgs. 53-96.
101
si estuviramos observando los aumentos porcentuales anuales

del Producto Interno Bruto (PIB), sin poder realmente medir el
PIB como tal49. El progreso, entonces, termina siendo un estado
de nimo popular, la creencia por parte del pueblo (y sus lderes)
de que la situacin est mejorando50. Esa creencia ciertamente
est presente en Colombia, como lo demuestran las encuestas
discutidas anteriormente, aunque aun se mantiene el elemento
de las conversaciones de cocktail de quienes sostienen que la
situacin, aunque no est peor, ciertamente no es aceptable51.
Esta discusin preliminar es necesaria pues la posicin que uno
asuma frente a los temas discutidos guarda total relacin con la
evaluacin que se haga de la realidad actual y sobre el camino a
seguir de aqu en adelante. La sostenibilidad no es un tema si
la evaluacin de la poltica da como resultado que el actual enfoque no est contribuyendo a que Colombia avance hacia el estado
final deseado. Esto llevara a la recomendacin de que la Seguridad Democrtica sea, como mnimo reformada, como mximo abandonada. Como esa no es la posicin expuesta en este
ensayo, debe quedar claro que mi evaluacin reposa sobre las
tendencias positivas descritas, mas no es ni esttica ni absoluta.
En el tema de las estadsticas, la combinacin de los indicadores
cuantitativos y cualitativos genera el veredicto que indica que
49
50
51
Para una discusin de los temas cuantitativos ver Thomas Marks, Insurgency
by the Numbers II: The Search for a Quantitative Relationship Between Agrarian
Revolution and Land Tenure in South and Southeast Asia, Small Wars and
Insurgencies, 5/2 (Otoo de1994), pgs. 218-91. El contexto se extiende ms
all de lo que el ttulo sugiere.
Discutido en Thomas A. Marks, Evaluating Insurgent/Counterinsurgent Performance, Small Wars and Insurgencies, 11/3 (Invierno 2000), pgs. 21-46.
Es importante emplear la fraseologa precisa, pues aparentemente hay un
fragmento de la elite poltica colombiana, representativa del 15-17% de la
poblacin quienes, segn los datos de las encuestas han tenido una posicin
negativa de la administracin de Uribe desde (literalmente) el da de su posesin. Para este conjunto de la poblacin, no aceptable sera la frase adecuada, pues incorpora tanto una evaluacin de las realidades tangibles, as
como un juicio de valor sobre los responsables -esto en contraposicin a
sencillamente inaceptable, que simplemente es una evaluacin de la situacin sin la aprobacin moral.
102
se est avanzando. Esto no significa, sin embargo, que la recomendacin sea simplemente ms de lo mismo, sino ms
bien mantener el curso.
La Seguridad Democrtica se ha sustentado sobre la aceptacin, por parte de las autoridades polticas de la administracin
Uribe, de la posicin (ampliamente discutida anteriormente)
segn la cual el nudo gordiano del problema de seguridad colombiano lo representan las FARC. Solo las FARC buscan aun el
poder estatal, mientras simultneamente demuestran su capacidad de contrarrestar la capacidad del Estado. El ELN es una
molestia, las AUC la consecuencia histrica de la falta de presencia del Estado. Habiendo intentado infructuosamente negociar
con las FARC, solo queda la accin armada -aun cuando de
manera simultnea se ha empleado la negociacin como el
arma principal para manejar a las AUC y, en menor medida, al
ELN. El objetivo deseado es el de reincorporar a las FARC al
proceso poltico, pero se reconoce que se deben generar los
incentivos a travs de la accin armada.
Obligar a las FARC a tomar un curso de accin necesariamente
implica desmantelar su capacidad de hacer lo que requiere
para mantenerse viable como organizacin. Atacar su capacidad
de reclutamiento, sostenimiento, movimiento y de iniciar acciones, es la razn por la cual se ha creado la red. La dominacin
de reas densamente pobladas como Cundinamarca, estableci
las bases para las operaciones actuales contra la retaguardia
estratgica de las FARC en la antigua Zona de Despeje. Las
fuerzas comprometidas en cada uno de estos y en otros esfuerzos prioritarios no han sido tomadas de otras reas de contrainsurgencia establecidas (efectivamente, la jurisdiccin de las
Divisiones del Ejrcito) sino que han sido desplegadas a partir
de nuevas unidades52. Sus acciones son sostenibles de manera
52
Se podra argumentar que el procedimiento normal del Ejrcito Nacional para

dotar a las nuevas unidades con pie de fuerza puede haber causado dificultades en las reas de contrainsurgencia establecidas. Esto debido a que las
103
casi indefinida. El que su accionar de hecho le ha complicado

la vida a las FARC no se cuestiona. La pregunta clave es qu
tan difcil? y no puede ser respondida con certeza.
La forma menos confiable de juzgar los resultados es comparar
las bajas de las FARC con su orden de batalla. As, la cifra mxima
de unos 17,000 combatientes se calcula ahora en unos 13.000,
mientras que algunos conteos inclusive afirman que las AUC
superan a sus rivales de las FARC (el ELN es un tercero tan
distante que la consideracin sobre su nmero de combatientes
no se incluye en esta discusin). No es que estas cifras necesariamente estn equivocadas, sino que es poco probable que
reflejen las realidades de un movimiento insurgente que opera
con una base de apoyo. En otras palabras, es poco probable
que la precisin en las cifras de efectivos de los Frentes de
Lucha, se repita al contabilizar los numerosos actores locales
que componen, ciertamente, el grueso de las bajas registradas.
Puesto en trminos de la estructura de las FARC, entonces,
parece ser el caso que las compaas y dems unidades combatientes (generalmente asociadas con los diferentes Frentes
de Lucha) de hecho estn siendo estimadas de manera correcta.
Sin embargo, tambin parece ser que esto es menos cierto a
medida que uno se adentra ms en las reas locales de las
cuales las FARC finalmente derivan, no solo su principal fortaleza sino su apoyo logstico53.
53
nuevas unidades de combate suelen ser conformadas transfiriendo el pie de

fuerza experimentado de elementos existentes no ofensivos, reemplazndolos por soldados nuevos o con menos experiencia.
No existe ningn estudio, en mi conocimiento, colombiano o estadounidense,
abierto o secreto, que trate este tema tan esencial. De hecho, la misma consideracin provoc un intenso debate en los encargados de las operaciones
y la inteligencia durante la Guerra de Vietnam. En este caso, la estructura de
apoyo de los insurgentes comunistas de Vietnam, particularmente las milicias locales, no eran contabilizadas en los rdenes de batalla estadounidenses, porque se pensaba que las cifras dependan demasiado de estimativos
y nublaban los esfuerzos por calcular la fortaleza real de enemigo. Los dos
trabajos esenciales para entender estos elementos fueron escritos por la
persona clave involucrada en el esfuerzo por incluir la estructura de apoyo y
104
Irnicamente, la necesidad de contar cifras no proviene de los

militares colombianos, quienes han hecho un esfuerzo concertado para alejarse de la trampa de conteo de cuerpos de Vietnam. En cambio, es la necesidad de las autoridades polticas
(muchos de los cuales provienen del sector privado) y de la
prensa de presentarle a la opinin pblica el equivalente numrico de noti-breves la que ha elevado las medidas cuantitativas
a unas alturas inexistentes en las propias Fuerzas Militares. El
enfoque militar queda claro si uno estudia sus documentos
internos. stos dan crdito no al conteo de cuerpos sino al
nmero de acciones con iniciativa insurgente versus aquellas
iniciativas del gobierno, a la habilidad de las FARC de adelantar
acciones simultneas (el ELN no tiene actualmente esta capacidad), y a la ms grande acumulacin de masa llevada a cabo54.
Estos indicadores no solo contrastan con aquellos favorecidos
por las autoridades polticas y la prensa, sino que sirven para
54
las milicias, el ex analista de la CIA Sam Adams: Vietnam Cover-up: Playing

With the Numbers - Statistics on Viet Cong Strength Ignored by the CIA,
Harpers, mayo de 1975, pgs. 41-45; y War of Numbers: An Intelligence Memoir
(South Royalton, VT: Steerforth Press, 1995). La accin legal post-Guerra de
Vietnam comenz cuando CBS, la cadena de televisin, acus en un documental (en cual jug un papel fundamental Sam Adams) a las autoridades
militares de no estar motivadas por el deseo de evitar la confusin y las
distorsiones, sino que buscaban, en cambio, engaar a sus jefes polticos.
El General William Westmoreland, comandante durante el periodo en cuestin, entabl una demanda que, entre otras cosas, gener una cantidad considerable de datos relevantes para nuestra discusin del caso colombiano.
Ver, por ejemplo Bob Brewin y Sydney Shaw, Vietnam on Trial: Westmoreland
vs. CBS (NY: Atheneum, 1987); Don Kowet, A Matter of Honor: General William
C. Westmoreland Versus CBS (NY: Macmillan, 1984). Independientemente
del juicio, Adams, aunque lectura obligada en cualquier bibliografa sobre
Vietnam, ha sido desbancado de manera efectiva tanto en asuntos de motivacin militar como en cuestiones especficas del orden de batalla. Ver James
J. Wirtz, Intelligence to Please? The Order of Battle Controversy During the
Vietnam War, Political Science Quarterly, 106 (Verano de 1991), pgs. 23963, reimpreso en Wirtz y James K. Johnson, Strategic Intelligence (Los Angeles: Roxbury, 2004), pgs. 183-97.
Ver, por ejemplo, General Carlos Alberto Ospina Ovalle, Poltica de Seguridad Democrtica y la Situacin en Colombia, presentacin de Power Point,
sin fecha, pero presentada pblicamente en Colombia y en los EE.UU. durante el ltimo ao.
105
resaltar el hecho de que el abuso de las estadsticas se ha

convertido en un asunto de rutina en el debate actual sobre el
propio Presidente Uribe. As, los crticos de Uribe y de su enfoque
de Seguridad Democrtica usualmente dicen que poseen
datos que muestran una explosin de incidentes e iniciativa55,
una posicin que no concuerda con las realidades en el terreno.
Lo que debe determinar cualquier evaluacin, tal y como los
militares lo han incorporado en su propio anlisis, es la naturaleza
de los incidentes contabilizados. Esto involucra desde el tamao
hasta el contexto. Un grupo insurgente como las FARC, obligado
a retroceder de una guerra de movimientos a una guerra de
guerrillas y acciones terroristas, necesariamente necesitan elevar
la apuesta. Esto fue lo que las FARC intentaron hacer a travs
de su asociacin con el Ejrcito Republicano Irlands Provisional
(o Provisional Irish Republican Army, PIRA). Su esfuerzo por
emplear una variedad de tcnicas terroristas del PIRA hasta el
momento desconocidas en Colombia (o usadas como la excepcin mas que la regla), desde la colocacin precisa de bombas
para infligir el mximo dao estructural, hasta el uso de explosiones secundarias para arrasar los equipos de reaccin al incidente
inicial, estuvieron todos diseados para causar el mximo nmero de bajas -y generar el mximo terror posible. Al fracasar en
su intento, las FARC no tuvieron ms opcin que adelantar el
tipo de ofensiva que vemos actualmente: ataques de picadura
de alfiler que pueden producir calor tctico pero que carecen
de fuego estratgico.
La nica forma en que estas acciones tcticas podran llegar a
tener significado estratgico o aun operacional sera si la discusin de las mismas alcanzara consecuencias polticas. Las tcnicas de ndole estratgica, operacional y aun tctica empleadas
para lograr ganancias polticas por medio de la violencia repre-
55
Ver, por ejemplo, la discusin contenida en ngel Romero, Abandono en

fronteras facilita ingreso de armas, La Opinin Online, abril 7 de 2005; <
www.laopinion.com.co >.
106
sentan un elemento central del enfoque de guerra popular

empleado por las FARC, y se reconoce como tal en su doctrina.
Fueron parte fundamental del esfuerzo del FMLN -tan importante para el desarrollo doctrinario de las FARC -y fueron
mejoradas a travs de la instruccin directa impartida por los
vietnamitas (a personal clave del FMLN) en Vietnam56. Un tema
clave es si las FARC estn tratando de usar sus esfuerzos tcticos
para explotar las divisiones del espectro poltico colombiano.
Parece ser que las FARC son muy consientes que al causar
bajas y aparentar estar con vida, a pesar de todo el esfuerzo
de las fuerzas de seguridad, pueden provocar problemas polticos
de suficiente magnitud para daar y aun acabar la Seguridad
Democrtica57.
Es particularmente irnico que el progreso estratgico de la
Seguridad Democrtica no pueda, a estas alturas, negar la
capacidad tctica de las FARC para iniciar acciones guerrilleras
o terroristas. El elevado nmero de fatalidades que las fuerzas
de seguridad han sufrido como resultado de las minas, antes
mencionadas, por ejemplo, tienen poco que ver con algo ms
que el extensivo uso por parte de este grupo de sistemas de
armas prohibidos internacionalmente. De la misma forma, el
avanzar ms profundamente hacia reas que solan estar prohibidas no puede ms que aumentar el peligro al que las tropas
estn expuestas -aun, irnicamente, mientras se desmantela el
56
57
Antiguos miembros del FMLN que han trabajado con las fuerzas de seguridad de Colombia han resaltado que antes de recibir cualquier tipo de instruccin tcnica (por ejemplo, metodologa militar), se les obligaba a adelantar
cursos sobre el uso de la accin militar para alcanzar fines polticos. El uso de
la violencia para facilitar la posicin de Hanoi en las conversaciones de paz
de Paris era el estudio de caso central. Notas Sobre el Terreno, marzo-abril
de 2004.
Aqu, mi anlisis concuerda plenamente con el de Dave Spencer - es decir,
que las FARC, a juzgar por los datos contenidos en los interrogatorios y los
documentos decomisados, saben lo que hacen y han demostrado gran astucia al explotar a su favor el debate poltico actual. La intensidad del debate es
ampliamente publicitada y es comprendida por sus operadores urbanos. Este
anlisis, sin embargo, no es compartido por todos los observadores de la
realidad colombiana.
107
contra-Estado que las FARC han construido tan laboriosamente

durante los ltimos 40 aos, lo cual disminuye sistemticamente
la capacidad que este grupo tiene de lanzar operaciones significativas, al acabar su habilidad de transferirle apoyo de combate
significativo a sus unidades58.
Enfrentando esta profunda amenaza contra la viabilidad misma
de su movimiento insurgente, las FARC, por lo tanto, deben
responder. Como consecuencia, no debe caber la menor duda
de que la violencia va a continuar indefinidamente. Sin embargo la respuesta del Estado reposa precisamente en lo que se
est haciendo: crear una situacin tanto correcta como sostenible. El enfoque de Uribe es ciertamente correcto en su forma
actual, en la manera en la que conceptualiza el problema y
busca responder al mismo; es sostenible en su forma actual,
porque no requiere de una cantidad inaceptable de recursos,
sean estos humanos o materiales. Requerir de ajustes si la
contribucin estadounidense se acaba, pero esto es muy poco
probable, al menos por un tiempo.
Lo que no ha sido claramente entendido por parte de la clase
poltica colombiana es que un enfoque adecuado y sostenible
siempre se ejecuta para aprovechar las ventajas. En las Filipinas,
se necesitaron aproximadamente seis aos para obtener resultados dramticos del enfoque adecuado del OPLAN (Plan de
Operaciones) Lambat Betag (Trampa de Red); en Tailandia, la
mitad de aos luego de la implementacin de la Orden No.
58
Un error comn consiste en creer que las guerrillas son autosuficientes, y

que obtienen todo lo que necesitan bien generndolo o capturndolo del gobierno En realidad los insurgentes raras veces logran obtener todos los componentes cruciales que necesitan para su esfuerzo blico, particularmente
armas y municiones, del entorno de batalla y por lo tanto deben buscar adquirirlo por fuera. Las FARC obtienen la mayor parte de su armamento y municin del extranjero. Inclusive la comida, como lo demuestra el decomiso de
inmensos depsitos de alimentos en la antigua zona de despeje a lo largo de
2004 y 2005, es acumulada y luego repartida a los combatientes en el frente
de batalla. Notas sobre el terreno, febrero 2005.
108
66/23 del Primer Ministro La Poltica para Derrotar a los Comunistas. Inclusive, aun si el espectacularmente exitoso plan
ejecutado contra el Sendero Luminoso tom algo as como 4
aos la normalidad en Ulster solo se logr tras un esfuerzo
descomunal de casi 25 aos. Y Ulster era del tamao del pequeo estado de Connecticut, con la mitad de la poblacin. La
paciencia es un elemento tan importante de la ecuacin como
el deseo de crear la mezcla precisa de tcnicas que producirn
resultados demostrables.
Si bien no puede afirmarse que se requieran cambios drsticos
en el enfoque de la Seguridad Democrtica, s hay algunas reas
que deben ser monitoreadas de cerca en lo referente al apoyo
militar-estratgico del plan:
Los actuales esfuerzos de la Fuerza de Tarea Conjunta en la
anterior Zona de Despeje deben ser constantemente evaluados para validar los logros alcanzados en procura del fin
deseado: la degradacin de la capacidad de las FARC de
lanzar acciones significativas. Esto requerir que se analicen
cuidadosamente los perfiles financieros y logsticos de las
FARC, as como la relacin entre la presencia local, el movimiento como un todo y su retaguardia estratgica. El momento llegar pronto cuando haya que lanzar la siguiente
fase del Plan Patriota, porque mantener la prioridad del esfuerzo en la Fuerza de Tarea Conjunta es un asunto de rendimientos decrecientes.
Debe continuarse el anlisis para evaluar de manera ms
precisa el perfil financiero de las FARC y para determinar el
impacto de los esfuerzos antinarcticos en la capacidad blica del movimiento guerrillero. La integracin de la lucha
contra el narcotrfico dentro de un marco contrainsurgente
debe ser parte del enfoque, con los indicadores ligados tanto
a las necesidades del esfuerzo contrainsurgente como a la
necesidad de combatir las drogas ilcitas.
109
Se le debe dar alta prioridad a lograr una mayor coordinacin

y cooperacin con los pases vecinos, procurando aunar esfuerzos y recursos para prevenir el uso de las fronteras para
actividades ilcitas. Particular atencin se debe prestar al uso
de territorios como santuarios al establecer bases insurgentes
y como punto de partida de corredores de movilidad que
parten de esos mismos pases vecinos. Necesariamente, los
representantes militares jugarn un papel clave en estas
actividades.
Dentro de Colombia, la clave para el dominio del espacio
local es la viabilidad del programa de soldados campesinos.
Ningn esfuerzo debe escatimarse para continuar su expansin y mejoramiento. Aquellos que culminen su tiempo de
servicio deben ser movilizados en un marco de guardia nacional de segundo nivel que pueda continuar aplicando sus
habilidades y motivacin desarrolladas durante su tiempo
de servicio en el primer nivel.
La red puede ser mejorada si se completa la transicin de
comandos de divisin a comandos conjuntos y se contina
la integracin con la Polica Nacional y los elementos civiles
en la planeacin y las operaciones. De particular importancia
es continuar desarrollando la relacin entre la polica y los
militares.
La maduracin de la red, a medida que la implementacin
de las nuevas unidades avanza, debe ser vista como una oportunidad de codificar tcnicas y xitos en la doctrina revisada.
Esto puede ayudar a informar el entrenamiento y la formacin de tal forma que los avances sean institucionalizados.
Se deben asignar mayores recursos para consolidar los esfuerzos de consolidacin del CCAI. La reincorporacin de las
localidades alienadas es la prueba definitiva del xito de una
contrainsurgencia. El esfuerzo complementario requerido es
110
el anlisis de la naturaleza de las realidades locales una vez

retornan a la normalidad. La neutralizacin de las FARC (o
del ELN) debe estar acompaada de la autoridad estatal y
no por la revitalizacin de las AUC.
Se debe adelantar una campaa de guerra de informacin
ms robusta. Los xitos debes ser empleados en mucho
mayor grado para demostrar los avances que se han logrado
y para fomentar la cada vez mayor legitimidad del Estado
frente a la poblacin.
Se deben enfocar los esfuerzos para resolver las contradicciones en las polticas de manejo de personal militar y en
los procedimientos logsticos, los cuales han retardado la
maduracin de las fuerzas y del esfuerzo blico.
Existen otras reas que uno podra resaltar con mayor profundidad, tales como el deseo por aun mayores niveles de pie de
fuerza y movilidad. Pero estos deben ser cuidadosamente balanceados frente a los recursos disponibles y la capacidad del sistema de absorber mayores entradas. Pulir lo que se ha alcanzado
en los casi tres aos de la administracin Uribe puede rendir
mayores frutos que buscar imponer mayores cargas al sistema.
Lo que vale la pena ser reiterado es el punto al que este anlisis
ha retornado una y otra vez: el esfuerzo actual es correcto y
sostenible. Corresponde a la postura estratgica requerida para
progresar y alcanzar la seguridad popular. Por lo tanto se deben
hacer todos los esfuerzos para garantizar que la Seguridad Democrtica mantenga su enfoque multifactico, como fortalecimiento
del Estado -de su gobernabilidad y sus finanzas -y de la capacidad
democrtica. Estas se adelantan tras el cada vez ms fuerte
escudo provisto por las fuerzas de seguridad del Estado. Pero
ellas solo permiten la solucin, la cual reposa en el uso de la
legitimidad para movilizar la respuesta a aquellos que usan la
violencia poltica para buscar fines ilegtimos.
111
CAPTULO II. Sostenibilidad Econmica

LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
DEL ESFUERZO EN SEGURIDAD
Alberto Carrasquilla Barrera*
Es importante la oportunidad que brindan los organizadores de

este foro de discutir, en el mismo contexto de la sostenibilidad
poltica y la sostenibilidad militar de las estrategias de la seguridad democrtica, el contexto econmico.
Lo primero es tratar de enfocar, redirigir un poco el contexto de
la discusin, poniendo en primer lugar una definicin econmica
de lo que es sostenibilidad, poner algunos nmeros bsicos
para dejar claro de cunto estamos hablando, quiero decir, cules
son los recursos que estamos comprometiendo en el debate,
luego quiero hablar de algunas de las fuentes potenciales de
financiacin que tendra la estrategia, como sustituciones de
otro tipo de gastos, tocar las tarifas de tributacin o tocar la
base tributaria de diferentes maneras, para luego hablar un poco
sobre lo que esta sucediendo en trminos, del componente
financiero de la sostenibilidad de la seguridad democrtica.
En trminos econmicos la sostenibilidad es un problema muy
sencillo, es un problema de fuentes y usos, el General Ospina
tenia una grfica que me pareci mucho mejor que la ma para
ilustrar este problema. En trminos de sostenibilidad, donde
sta es entendida como fuentes iguales a usos, hay una aceptacin amplia y democrticamente construida de aumentar el
gasto militar.
*
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico.
113
Tenemos entonces solamente tres fuentes, o reducimos el gasto

en otras partes, o aumentamos la base gravable, o aumentamos
el recaudo tributario, bien sea aumentando tarifas y rezando
para que eso nos implique mas impuestos. Ac, la deuda no
vale, porque en un contexto como el que estamos conversando,
donde a lo largo del tiempo la deuda en algn momento se
tiene que pagar, en el momento de pagarla volveramos a tener
exactamente la misma pregunta, la deuda simplemente dilata
en el tiempo la necesidad de construir una sostenibilidad basada
en estos principios nicos y bsicos
Ahora bien, si tenemos en cuenta esta discusin, tratemos de
hacer algunos clculos para saber, de cunto estamos hablando.
El ejercicio que yo tengo ac para presentarles a ustedes es el
siguiente: aqu est lo que deca el Doctor Rangel, ese incremento del gasto pblico como proporcin del PIB del 3.3%, es
lo que nos estamos gastando lo cual implica un crecimiento,
ah tome una base que es el punto de 1998, donde tenemos
un incremento del 0.8% del PIB, esa es la presin que tiene el
114
gasto militar en Colombia, hay analistas que han hablado de

unos crecimientos mucho mayores, el nmero concreto y al
cual me voy a estar refiriendo continuamente es ste, sobre la
base de las ejecuciones, es un golpe fiscal, un choque fiscal del
0.8% del PIB.
Aqu est lo que tambin el Doctor Rangel habl con mucha

propiedad en trminos de nuestra comparacin internacional
en relacin del peso que tiene el gasto militar en nuestro
producto, que es relativamente bajo sobre todo si uno usa
mtricas como por ejemplo el tamao de nuestro conflicto
bis a bis al de otros pases. Para hacerlo comparable
internacionalmente hay que sacar todo el gasto correspondiente a polica, y estos estn en el grfico que tenemos, pero
difieren ligeramente con el promedio hasta el ao 98 y con el
comparativo internacional.
115
Aqu se mencion, y me parece muy importante, que nos refiramos a eso antes de ir a la sustancia, que hay un incremento
relativamente importante de 96.000 hombres en nuestra fuerza y la pregunta obvia antes de empezar a entrar en sustancia,
cmo hace uno para tener ese incremento de 34% en el
personal sin ocupar el mayor espacio en trminos de la presin
fiscal medida como el gasto sobre PIB? Pues bsicamente ah
hay una serie de sustituciones de unos gastos que se hicieron
de una sola vez en el ao 2001-2002 y eso se sustituy por
incrementos del pie de fuerza, esa fue la sustitucin que se
hizo, aqu estn los gastos discriminados entre funcionamiento
e inversin donde se ve la explicacin de la anterior paradoja.
116
Aqu quiero entrar entonces a la sustancia, que es bsicamente

si nosotros tenemos en cuenta nuestro cuadro anterior, entonces empecemos a buscar, a hablar de la primera fuente de
recursos que es la sustitucin del gasto. Es muy conocido en
Colombia el hecho de que el espacio para ir sustituyendo el
gasto es muy limitado y aqu tengo un cuadro muy sencillo que
muestra porqu es muy limitado.
117
El cuadro se divide en dos partes. La primera parte, que es la

de arriba, mide 3 tipos de gastos, los gastos que presupuestalmente tenemos que hacer los colombianos en materia de pensiones, los gastos que presupuestalmente hacemos en materia
de pago de intereses y aquellos gastos que hacemos tambin
para cumplir con nuestro mandato constitucional asociado con
la descentralizacin de toda la plata que nos gastamos. Esos
tres rubros comprenden un 63% aproximadamente y esa cifra
ha ido aumentando en el tiempo, y probablemente sin reformas
seguir subiendo. En este momento entramos a ese tipo de
discusin sobre el gasto, cunto sube en el 2005? Sube en un
nmero que es, digamos superior al 1.5% del PIB, eso significa
que todo el esfuerzo militar del 0.8% que se ha hecho es la
mitad de lo que hemos tenido que hacer los colombianos en
trminos de satisfacer causaciones de gastos y decisiones que
ya habamos tomado en el pasado y que obviamente toca honrar. Por el otro lado, observamos como el espacio en trminos
de todos los dems gastos es muchsimo ms reducido, ya
que viene siendo solo la tercera parte de la plata que nos gastamos, la tercera parte contra aproximadamente las dos terceras
de los otros gastos, y eso ya se ha venido reduciendo, y se ha
venido reduciendo a travs de un esfuerzo de hacer ajuste en
trminos de los gastos burocrticos del Estado, etc., pero el
espacio, como ven ah, es bastante limitado y sobre todo se
estrella contra otra realidad que es adicional a sta de la rigidez
presupuestal, por decirlo as, y es la enorme limitacin en trminos de los gastos de equidad social, que procedo a explicar.
Los recursos destinados a la seguridad democrtica no han
desplazado gastos sociales, esto es una afirmacin que hay
que probar. La mejor manera de probar una hiptesis es mirando
a ver los resultados que ha tenido ese tipo de gasto.
118
Aqu tenemos unos nmeros que obviamente no se van a ver

pero que bsicamente se refieren a los planes de tipo social
que tenemos nosotros como gobierno y la manera como se
han venido ejecutando, ah se ven todos los diferentes programas, o un grupo representativo de los diferentes programas de
tipo social, se ve lo que se observa al comienzo del perodo, las
metas que tenemos para los cuatro aos y la manera como se
han venido ejecutando y ah la conclusin es que se ha venido
avanzando, en algunos casos vamos ms rpido de lo que pensbamos, en otros ms despacio y estamos corrigiendo los errores, qu conclusin saco de esta primera parte?
119
Se concluye que la sustitucin del gasto social por gasto militar

en un pas como Colombia no es deseable y no ha ocurrido, en
segundo lugar, la sustitucin de gasto burocrtico por gasto militar
es muy deseable y s est ocurriendo, pero ah quiero poner un
pie de pgina y es el siguiente: Ustedes han visto cmo la
presin fiscal proveniente del pago de intereses de la deuda de
pensiones en trminos de mesadas, que son como una especie
de deuda tambin -cosas que se tienen que honrar- y las transferencias a los gobiernos regionales asociados a nuestro mandato constitucional han venido creciendo en el tiempo, en este
ao en curso ya son 1.5 puntos del PIB, ms alto que el ao
pasado, y esa es digamos la realidad fiscal. El problema fiscal
colombiano tiene que ser enfrentado con reformas, reformas
que vayan a la sustancia y no reformas o ideas que vayan a la
parte adjetiva del problema fiscal, obviamente ha habido mejoras, como unos indicadores en trminos de la gestin gerencial
del sector del sector de la fuerza que han sido muy importantes y que se seguirn consolidando, esto es obviamente otra
fuente.
120
La conclusin bsica que yo saco es que la fuente principal de

financiamiento de nuestra estrategia de seguridad democrtica
son las posibilidades de sustitucin del gasto para que sea cero
muy cercano a cero, pero eso no es una hiptesis razonable,
y esto hay que plantearlo adicionalmente en un debate que
tenga en cuenta la premura que tenemos de cubrir estos recursos para la seguridad democrtica y las limitaciones tanto prcticas, como de nuestro mandato democrtico y de nuestra realidad presupuestal.
Entonces pasemos a mirar las tasas de tributacin, que sera la
segunda gran fuente que tendra una estrategia o que tiene
esta estrategia.
Aqu vemos un cuadro donde no se ven muy bien los nmeros,

pero sin incluir las sobretasas, los impuestos patrimoniales y
otras de las sobretarifas que tiene nuestro impuesto a la renta
en Colombia, nosotros nos damos cuenta que de hecho ya
estamos por fuera de cualquier marco competitivo en trminos
121
internacionales, en trminos de nuestra propia regin. Ustedes

han visto como en algunos informes de prensa ya empiezan a
aparecer artculos en los cuales Europa Occidental se empiezan
a ver reducciones importantes en las tarifas de renta bsicamente como consecuencia de la presin competitiva que existe
en el mundo entero y obviamente en Amrica Latina los movimientos han sido bastante uniformes dejndonos a nosotros
por fuera de cualquier posibilidad competitiva.
Por lo tanto en trminos de aumentar cargas a la inversin al
capital hay un serio problema y es la limitacin que da la relacin
que tiene la tributacin con lo que llaman los economistas, el
costo de uso del capital y la relacin entre costo de uso del
capital e inversin. Nosotros en Colombia hemos ido solucionando el problema de la mejor manera que se ha podido, tratando
de remachar esa realidad, totalmente por fuera del contexto
internacional con exenciones que han sido muy polmicas. En
un informe reciente Fedesarrollo, por ejemplo, pregunta por
qu hay tantas exenciones, la respuesta es muy sencilla, piensen
ustedes en la exencin polmica que permite unas deducciones
del 30% de lo que el empresario compre en trminos de activos
productivos y esa exencin haciendo el clculo aritmtico demuestra cmo si la empresa crece, la tasa de tributacin se le
rebaja en unos diez puntos, ubicando la tasa de tributacin
expost y por lo tanto el costo de uso del capital ms o menos
en el promedio latinoamericano, aunque con los movimientos
que se van a dar prximamente en Amrica Central muy probablemente quedamos por encima de los promedios latinoamericanos, por lo tanto, me parece muy importante que en
este segundo frente de las tarifas de tributacin, sobre todo en
materia de renta, debemos ser muy cuidadosos en trminos
de lo que nos est pasando con el costo de uso de capital en
Colombia, ms o menos a unos promedios generalizados del
orden del 30% o del 32% que es equivalente en Colombia
hoy da y en gran parte en virtud de la estructura tributaria, es
casi que equivalente a pedir un crdito a un agiotista.
122
Por fuera del mercado financiero, la tasa de usura que usa capital, es bastante aterradora, sobretodo en un pas escaso en
capital como el nuestro, y eso me parece que limita cualquier
posibilidad de viabilidad. Aqu est una grfica del costo de uso
del capital donde se muestra la relacin entre los aos 1996 y
2003 y parece que ese debe ser un eje que debe orientar esa
poltica en trminos del segundo componente de nuestras
fuentes posibles de financiacin.
123
Me parece que tenemos entonces que empezar a hablar de la

tercera y ltima fuente de recursos que es la ampliacin de la
base tributaria. Por ampliacin de la base tributaria se pueden
entender muchas cosas, lo que quisiera entender ac es una
ampliacin del crecimiento econmico, el General Ospina lo
mencionaba con toda claridad, los efectos que ha habido en
estos ltimos tiempos de recuperacin de la confianza ciudadana y del crecimiento econmico, tratemos de ver con seriedad
y con rigor que componente tiene la poltica de seguridad
democrtica, y a eso paso a continuacin.
Los economistas cuando nos ponemos a pensar en los efectos
de mayor seguridad ciudadana sobre actividad econmica y
por lo tanto sobre la base de tributacin, generalmente dividimos
los posibles efectos en tres grandes grupos de efectos: efecto
sobre la productividad, efecto sobre la inversin o la cantidad
de capital por decirlo de alguna manera, y efecto sobre la calidad
del empleo.
124
Pensemos en algunos ejemplos. Se afecta la productividad por

ejemplo porque se tienen que invertir menos recursos en
insumos que no son directos de la produccin y se pueden
dedicar a insumos directos de la produccin (Mauricio Crdenas
tiene un trabajo en el cual sugiere que una parte muy importante de algo que es muy preocupante en Colombia, fue una
cada secular de la productividad de los aos ochentas y noventas, la cual tiene que ver con auges de fenmenos relacionados
con la inseguridad ciudadana, esa hiptesis es interesante, est
en ese trabajo y ese es un canal que l ha estudiado).
En trminos de la inversin, que es el esquema que yo voy a
usar y el esquema con el cual les voy a presentar los estimativos,
tiene bsicamente efectos a travs del costo de uso del capital,
es decir, cunto me cuesta a m como empresario utilizar una
hora de capital para poder producir PIB.
La tercera posibilidad es a travs de las mejoras en la calidad
del empleo, hemos visto en estos ltimos tiempos como ha
habido un reinmigracin, digmoslo as, de cerebros fugados
colombianos, hay inters en comunidades que uno visita en el
exterior, de tratar de ver cules son los trminos en los cuales
se puede volver al pas, la calidad del capital humano va subiendo y eso es un efecto que se ha estudiado en la literatura
internacional, desafortunadamente aqu no logra encontrar trabajos sobre ese tema pero que me parece que son las tres
patas de esa posible mesa. La seguridad afecta el crecimiento
econmico a travs de uno de esos tres canales.
Como yo soy, digmoslo as, simplista, entonces yo me fui por
el canal de la inversin, entonces el esquema con el cual yo
trabajo es el siguiente: Si hay ms seguridad democrtica sube
el valor esperado de la productividad marginal del capital, se
genera un beneficio de invertir, una rentabilidad mayor de invertir
y eso genera mayor inversin.
125
Esto es un canal muy viejo en economa, esto no tiene nada de

novedoso, simplemente se refiere a efectos que pasan por el
costo de uso del capital, aqu, digamos puedo plantear mi discusin en trminos de una matriz muy sencilla, en el cual estamos
hablando de la tercera fuente de recursos que es el crecimiento
econmico y yo me pregunto si el aumento de gasto militar es
transitorio o permanente las cosas van a ser distintas?, pero todava
ms interesante quizs es preguntarse si el efecto de crecimiento o sobre la base, es decir, si el efecto sobre la base de tributacin
es alto o bajo?. Voy a plantearlo en trminos abstractos para
luego ir a nmeros colombianos y tratar de llegar a conclusiones.
Primero que todo, si los incrementos fueron transitorios o han
sido transitorios, ese 0.8% del PIB simplemente se aument y
se mantuvo ah para siempre, es decir, no se trata de incrementos cada ao del 0.8% del PIB sino de un saldo de una
sola vez, nos empezamos a gastar 3.3% del Producto Interno
Bruto y ah nos quedamos. Si el efecto es transitorio entonces
uno si tiene que pensar en trminos macroeconmicos, y para
pensar en trminos macroeconmicos hay que irse a la
evolucin de la deuda como un todo, una perturbacin transi126
toria en trminos del gasto tiene que ser considerada como

cualquier otra perturbacin de gasto y tiene que ser puesta a la
luz en trminos de si se puede o no se puede financiar, medida
esa financiabilidad, si es consistente con que paguemos lo que
debemos o no. Es consistente, aqu se ve el grfico de la evolucin entre deuda y producto y se ve que incluyendo ese efecto,
la relacin de deuda sobre producto, si bien es alta como muchas
veces nos lo han recordado algunos expertos recientemente,
ya estamos hablando casi de diez puntos por debajo de lo que
estuvo en su peor momento.
Entonces si es transitorio, es ms un problema macroeconmico

y de estabilizacin que un problema de crecimiento, mientras
que si es permanente, yo creo que ese es el eje de nuestra
discusin, entonces ah si viene un problema, una discusin
interesante a la cual quiero poner nmeros. Aqu tengo un grfico
y lo que yo me cuestiono es si eso genera un efecto de crecimiento o no, y si eso genera luego unas fuentes de recursos
necesarias para financiar, la pregunta es ese triangulito de arriba
127
es sostenible o no es sostenible? Bsicamente en este aparte

del ejercicio en donde estoy mirando efectos de base de
tributacin y del crecimiento econmico me pregunto en el
panel de abajo qu pasa con el crecimiento?
Entonces la pregunta es muy concreta, y como fuentes es igual

a usos y pongo como fuente los recursos que genero a travs
de mayor crecimiento econmico y como usos el gasto en
seguridad democrtica, entonces saco el valor presente de una
perturbacin permanente de un punto del PIB en trminos del
gasto militar, entendiendo por permanente que subo en un
punto del PIB y luego vuelvo al nivel inicial, no es que despus
lo reduzco en un punto del PIB y financio con esa reduccin
del gasto el incremento, y hago un ejercicio en el cual eso se
tiene que financiar con otros recursos, no con recursos de disminucin posterior del gasto que en ese sentido es permanente
eso cunto vale? Pues vale 11.5 puntos del PIB en valor presente, entonces la pregunta es: Cunto genera el crecimiento
econmico en trminos de recursos? Esto a ver si cuadra con el
11.5, esa es la manera de entender el punto, un punto del PIB
es aproximadamente lo que ya hemos hecho, eso vale 11.5 en
valor presente, est la plata o no est la plata?, es as de sencillo.
128
Entonces el siguiente punto que quiero tocar es si se esta dando

o no se est dando.
129
Enriquec el panel inferior ponindole una lnea por debajo,

una lnea digamos que es como un espejito de la lnea superior. La lnea superior es si no gasto nada, digamos que el crecimiento sera igual al que existira sin esa decisin de gasto, el
crecimiento presuntamente subira y llegara a un nivel nuevo,
el PIB llegara a un nivel nuevo, pero por debajo de eso yo
tengo que ver cunta plata genera eso para el fisco, para que el
fisco luego la use en financiar las estrategias de seguridad democrtica, esa es la lnea de abajo, mas o menos, planteando
que el PIB se crece en lo que digan los nmeros que se crece,
pues le imputamos una tasa de tributacin y decimos que a
ese crecimiento le voy a imponer tanto para los impuestos y
esos impuestos los voy a usar para financiar la seguridad democrtica, ese es el ejercicio que hago, esa es la descripcin
del ejercicio que hacemos y aqu viene la parte de resultados.
Yo uso un trabajo que hizo el Ministro de Agricultura, en sus
pocas de economista, con Laura Ardila una economista del
Ministerio de Hacienda, en el cual estudian justamente el proceso que estoy tratando de describir, entonces uso sus resultados, es un trabajo que est publicado en la revista de la Universidad de los Andes, en la revista del CEDE, y en el modelo que
ellos desarrollan tratan de medir exactamente como es el efecto de una perturbacin en seguridad, de una innovacin en
seguridad, como se transmite al costo de uso del capital, como
se transmite a la inversin y como al crecimiento de una manera ordenada, que es exactamente el ejercicio que se esta planteando ac y el resultado que tienen es el siguiente: a travs
del costo de uso del capital que es el mecanismo de transmisin, llegan a la conclusin de que un incremento de un 1% en
el gasto ha estado asociado, usando los datos colombianos,
con un incremento de la actividad mas o menos del 16.2% del
PIB, eso es bsicamente, digamos, el resultado que tienen.
130
La conclusin es que hemos estimado que en valor presente,

los usos valen 11.5% del PIB y las fuentes valen 16% del PIB,
es el estimativo de las fuentes fiscales y de los usos fiscales
asociados con esa decisin, aqu estn los resultados medidos
en trminos ya del modelo de ellos, no en el modelo de esos
grficos que yo hago, sino en cosas muy serias de produccin
e inversin que estn mencionadas en la presentacin.
131
La siguiente pregunta es: Si ustedes estn tan seguros de que

en valor presente este incremento, ese 0.8%, el cual se ha
redondeado a un punto del PIB, es sostenible en si mismo por
la va de afectar el costo de uso del capital, luego la inversin y
luego el crecimiento porqu cobraron un impuesto transitorio
en el ao 2002? y aqu me parece muy importante contestarla
a manera de pie de pgina, en el siguiente sentido, a mi me
parece que es muy importante mirar la situacin que haba
mas o menos a mediados del ao 2002.
La regin latinoamericana estaba en una situacin bastante difcil, haba estancamiento econmico, prcticamente en todos
los pases de la regin, nosotros no ramos una excepcin interna, nosotros habamos venido acumulando deudas, ya estbamos como lo vimos en el grfico a niveles cercanos al 55%
de la relacin de deuda neta a PIB y eso dificultaba la entrada
a mercados de capital, si uno entraba al mercado de capital, al
mercado domstico o al mercado internacional a pedirles un
prstamo de dinero, (que yo le aseguro que eso es rentable),
argumentando que eso nos va a generar crecimiento, probablemente no nos hubiera ido muy bien con esa propuesta, por
lo tanto, el hecho de que en ese justo instante coincidiera una
necesidad de elevacin de gasto en la seguridad democrtica
con unas limitaciones fuertes para financiarlo, an bajo el convencimiento de que es algo que se autofinancia, nos llev a la
necesidad de cobrar un impuesto,an si el sentido comn y la
lgica econmica decan que eso no tena razn de ser, la justificacin es la limitacin en esa realidad de los mercados tan
difcil. A mediados de Agosto del 2002 se recaudaron esos 2.6
billones de pesos y se utilizaron en lnea con lo que ha dicho el
General Ospina, aqu simplemente complemento algunos de
los datos que l present, aqu estn las fuentes y los usos,
bsicamente en qu ao se recaudo y en que ao se apropi.
Ha habido un debate si esa plata si se gast o no se gast,
como todo en Colombia, pues todo es bienvenido en los debates, pero pues ah se demuestra que si se gast, entonces si
132
uno la recauda el lunes y se la gasta el martes le arman debate,

pero el hecho es que el mircoles ya estaba gastada la plata y
ese es el sentido de ese cuadro.
En el ao 2002 tambin haba que enfrentar una situacin

difcil fiscalmente, en el pas haba unas deudas pendientes por
500 mil millones de pesos que se tenan que pagar, esas deudas, como salarios retrasados, etc., valan una plata y esa plata
haba que apropiarla y haba que honrar esa deuda. El resto de
los recursos se gastaron y aqu estn los cuadros en los cuales
se muestran los gastos, bsicamente en aumento de pie de
fuerza, y ah seguimos con algunos gastos distintos al pie de
fuerza. Aqu estn los incrementos en pie de fuerza divididos
por sector, aqu estn los noventa y tantos mil hombres en los
cuales se increment la fuerza con base en esos recursos.
133
Ya concluyendo, si existe un convencimiento de que en valor

presente las cifras cuadran tal y como se deduce del anlisis
134
que he hecho yo el da de hoy, entonces uno se pregunta

porqu hubo necesidad de cobrar un impuesto?, la razn es la
coyuntura del mercado, no era la ms favorable para hacer esa
presentacin, hoy da probablemente si es ms favorable presentar ya con resultados en la mano, que la seguridad democrtica tiene efectos positivos, yo quiero concluir con los siguientes puntos:
Primero: La sostenibilidad desde el punto de vista financiero de
la estrategia es un problema de fuentes y usos. Segundo: El
gasto militar no se ha disparado, lo hemos visto en la intervencin
del Doctor Rangel, lo dijo con toda claridad y no es excesivo bis
a bis la comunidad internacional y el tamao de nuestro conflicto, es decir, no existe esa nocin que se dispar el gasto
militar que a veces salen a decir y que eso ha sido un hecho en
la realidad colombiana, eso no es as. Tercero: Las fuentes son
nicamente tres, esa es la cruel aritmtica de la economa, o
bajo el gasto en otros lados para sustituirlo por gasto militar, o
subo tarifas de impuestos rezando para que la gente pague la
mayor tarifa, o subo la base impositiva. Sustituir gasto social por
gasto militar en un pas como Colombia no tiene ningn sentido
prctico, ninguna posibilidad poltica, ni ninguna deseabilidad
desde el punto de vista del sentido comn, por lo tanto, lo que
se ha hecho de reduccin de gastos burocrticos en parte si ha
ido a alimentar ese presupuesto militar, pero como vimos en
las cifras, el grueso se ha ido a alimentar esa mquina de tragar
recursos que es la deuda pensional, en la deuda explcita que
tenemos los colombianos y en cumplir con los mandatos constitucionales.
Segundo: Elevar la carga tributaria en Colombia, aqu puse un
ejemplo muy sencillo y es que ya estamos por fuera, y en eso
el documento de Fedesarrollo me parece que tiene cosas muy
buenas pero me parece que la falt enfatizar esa enorme diferencia que tiene Colombia hoy en da respecto de la comunidad
internacional, la cual hemos ido solucionando casi que a cuenta
135
gotas por la va de reducir el costo de uso del capital a travs de

exenciones, yo acepto que eso no es una solucin ptima pero
es una solucin pragmtica mientras se va resolviendo y se va
ambientando un debate profundo sobre el hecho de que nuestro costo de uso no puede seguir siendo as de alto si queremos
insertarnos efectivamente, en una senda de crecimiento.
Tercero: La ampliacin de la base, no me refiero a cobrarle
impuestos a ms gente, sino a la ampliacin por la va del crecimiento econmico, la respuesta que encontramos con base
en un modelo cuya lgica interna no comprendo a profundidad
pero la intuicin es muy sencilla. Primero: El efecto de seguridad
democrtica no lo vamos a estudiar por el lado de la productividad, ese es un trabajo de Mauricio muy interesante que yo
aconsejo que lo lean, donde dice que la cada secular de productividad se debe a prdidas de seguridad democrtica, ese
trabajo es polmico, es rico en datos, en informacin y es una
primera hiptesis. Segundo: Por el lado de la acumulacin de
capital, o sea por el lado de la inversin, ese es el canal que
nosotros exploramos y ese canal es muy sencillo, si se aumenta
la seguridad democrtica bajan los costos de uso del capital y
al bajar los costos de uso del capital aumenta la inversin, sobre
eso hay amplia evidencia colombiana y obviamente
internacional, el costo de uso de capital tiene efectos importantes
en trminos de la inversin y utilizando los estimativos sobre
qu hemos hecho y que podramos financiar, entonces uno si
podra decir los proyectos de gasto militar, etc. Se puede evaluar
su sostenibilidad a la luz de la estimacin de los valores presentes netos, de sus efectos en trminos de la base tributaria,
que es la nica fuente que defiendo como razonable de sostenibilidad de estos gastos y a travs de una comparacin de ese
valor presente neto, con el valor presente neto del esfuerzo
que estemos hablando, es decir, en el caso concreto de lo que
se ha hecho y se piensa hacer durante esta administracin es
perfectamente sostenible, los nmeros dan cuenta de ello, otro
tema es si se necesita ms dinero pues entonces discutmoslo
136
sobre bases de sostenibilidad de este estilo y en trminos concretos, pero en trminos de lo que se ha decidido, de lo que se
ha hecho y lo que se est haciendo, es totalmente sostenible.
De dnde vienen las fuentes? Las fuentes vienen del crecimiento que como bien lo deca el General estn ah para que
cualquiera las examine.
137
EL INCREMENTO EN EL GASTO
EN DEFENSA Y SEGURIDAD: RESULTADOS
Y SOSTENIBILIDAD DE LA ESTRATEGIA1
Mauricio Crdenas S., Ximena Cadena O.,
Carlos Caballero A.
FEDESARROLLO
Introduccin
El recrudecimiento del conflicto interno armado durante los aos
90 dio origen a un incremento significativo en el gasto en defensa y seguridad (GDS) en los ltimos siete aos. Las administraciones Pastrana (1998-2002) y Uribe (2002-2006) incluyeron
explcitamente en sus planes de gobierno una poltica de fortalecimiento de las Fuerzas Militares y de Polica que ha significado
un considerable incremento en el presupuesto del sector, complementado con los recursos de la ayuda externa provenientes
de Estados Unidos bajo la iniciativa del Plan Colombia aprobado
por el Congreso de ese pas durante el segundo semestre de
1999. Este documento busca evaluar los resultados de esta
estrategia sobre los principales indicadores del conflicto, as como
su impacto sobre la economa colombiana como un todo. Adems, el documento realiza un anlisis de la capacidad del Estado
colombiano para mantener los niveles actuales de gasto en el
mediano plazo.
1
Este documento se realiz para el Foro sobre la Sostenibilidad de la Estrategia

de Seguridad Democrtica y como Anlisis Coyuntural para Coyuntura Econmica vol XXXV #1. Se agradece la colaboracin de Juan Camilo Chaparro
y Carolina Ramrez.
139
Si bien existen diferentes formas para evaluar la estrategia de incrementar el GDS, los principales indicadores que publica el Ministerio de Defensa sugieren que esa poltica ha sido efectiva en la
medida en que a partir de 2002 se ha visto un importante mejoramiento en una gran mayora de los indicadores del conflicto.
Los resultados de la fuerza pblica pueden clasificarse en dos
grandes grupos. Uno que refleja los esfuerzos por replegar a
los grupos armados al margen de la ley, e incluye las acciones
que reducen sus recursos disponibles (humanos y econmicos).
Dentro de este grupo se encuentran las capturas y las bajas de
los integrantes de la insurgencia, el decomiso de su material de
guerra (armas, municin, granadas, equipos de comunicaciones,
etc.) y las acciones contra el narcotrfico (fumigacin de cultivos
ilcitos incautaciones de drogas procesadas, pistas destruidas,
entre otros). El otro grupo refleja los esfuerzos por evitar las
acciones de los grupos ilegales contra la poblacin (homicidios,
secuestros, ataques terroristas, etc.). Para este grupo de indicadores el nivel de xito de la estrategia se mide por reducciones
sustanciales, contrario al primero, para el que una estrategia
agresiva debera arrojar incrementos en los indicadores.
En el cuadro 1 se resumen los resultados para ambos grupos
de indicadores del conflicto y de la gestin que realiza la Fuerza
Pblica colombiana para controlarlo. En trminos generales se
observa que en los ltimos aos los recursos de la guerrilla y
las autodefensas se han visto reducidos pues en el agregado
las capturas aumentaron 243% y los abatidos en combate 80%.
Adems, los resultados contra el narcotrfico, una de las principales fuentes de recursos de la insurgencia, sugieren que sus
ingresos cayeron o tuvieron que recomponerse. En cuanto a
las acciones contra la poblacin hay que resaltar que los homicidios colectivos y los secuestros disminuyeron en cerca de
60% y 40% respectivamente, de la misma manera, el nmero
de actos de terrorismo se redujo sustancialmente.
140
Cuadro 1. Resultados operacionales de la Fuerza Pblica
Los resultados en materia de seguridad tienen un impacto econmico considerable. El efecto inmediato se observa a travs
de aumentos en la productividad, en la medida en que se
requiera destinar menos recursos para evitar o reparar los daos
de la insurgencia, los factores de produccin se pueden utilizar
ms eficientemente de manera que con la misma cantidad de
insumos se obtiene una mayor produccin. Adems, el mejora141
miento de la percepcin de la seguridad genera incentivos para

la inversin que no slo tienen efectos sobre la demanda
agregada, sino que tambin aumentan el potencial de crecimiento de la economa en el largo plazo.
Si bien es innegable que la estrategia de seguridad parece haber
dado fruto, hay que tener en cuenta que para lograrlo ha sido
necesario aumentar el pie de fuerza e incrementar el gasto en
defensa y seguridad. Es decir, el mejoramiento en los indicadores
del conflicto ha demandado recursos humanos y fiscales y probablemente la continuidad en la tendencia de los primeros depender de la disponibilidad futura de los segundos.
En este documento se analiza el impacto econmico del incremento en el gasto en defensa y seguridad como pilar de una
estrategia de seguridad. En la segunda seccin se estudia la evolucin del gasto en defensa y seguridad (GDS) en Colombia y su
composicin a travs del tiempo. En la tercera se muestra el
impacto de la estrategia de seguridad sobre los principales
indicadores del conflicto y en la cuarta seccin se relacionan
esos resultados y sus posibles efectos sobre el crecimiento de la
economa. En la quinta seccin se analizan las fuentes de
financiamiento disponibles para mantener la poltica de seguridad y finalmente en la sexta se presentan algunas conclusiones.
El Gasto en Defensa y Seguridad (GDS)

y la estrategia de seguridad
Cunto gasta Colombia en Defensa y Seguridad
La Direccin de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional

de Planeacin (DJS-DNP) cuenta con series consistentes desde
1926 para el gasto en defensa y seguridad (GDS) que incluye
gastos de las Fuerzas Militares y de Polica y sus respectivas
pensiones. Esta informacin ofrece una perspectiva histrica
que ayuda a entender el fenmeno actual del esfuerzo fiscal
142
en materia de seguridad. En el grfico 1 se presenta la evolucin

del GDS como porcentaje del Producto Interno Bruto. El nivel
de gasto actual, que durante 2004 represent 4,5% del PIB,
no tiene precedentes en la historia de Colombia. En ella se
destacan dos momentos en los que se aument el GDS de
manera rpida pero una vez superados los conflictos se retorn
a niveles que oscilaron a lo largo del siglo XX entre 1% y 2%
del PIB. En 1934 la guerra con Per requiri recursos superiores
a 3% del PIB, 5 veces lo que se gastaba en 1932. Durante la
poca de La Violencia y al inicio del gobierno militar de Rojas
Pinilla a comienzos de los aos cincuenta tambin se aument
de manera temporal el GDS. Adems, en 1971 la adquisicin
de aviones Mirage y fusiles automticos dispar la inversin del
sector defensa.
Grfico 1. Gasto en defensa y seguridad como porcentaje del PIB
A partir de 1990 la tendencia del GDS ha sido creciente. La

implementacin de acciones para contener a la guerrilla, el forta143
lecimiento del pie de fuerza y su nivelacin salarial marcaron el

inicio de la dcada de mayor incremento en el gasto en defensa
y seguridad en Colombia. Mientras que en 1990 el GDS represent 2,1% del PIB, en 2000 alcanz 3,5% del producto. Fue
slo a partir de 1994 que el tema de la seguridad y del conflicto
fue abordado de manera explcita en los planes de desarrollo, y
sus presupuestos considerados dentro del plan anual de inversiones. En ese sentido es ilustrativo el cuadro 2 que incluye el
nmero de veces que aparecen algunas palabras relacionadas
con la defensa y la seguridad en los planes de desarrollo de
tres gobiernos antes y despus de 19902. La preponderancia
del problema en los ltimos aos salta a la vista, y es consistente
con un aumento en los recursos destinados a resolverlo.
Cuadro 2
La escogencia del Plan 82-86 fue completamente aleatoria y es representativa de los dems gobiernos de la dcada.
144
De hecho, el GDS sufri un cambio estructural en 1992. De

acuerdo con la metodologa desarrollada por Perron (1989), el
modelo de la ecuacin (1) describe adecuadamente la trayectoria del gasto en defensa y seguridad. En dicha ecuacin, yt es
el GDS en trminos reales, t es una variable de tendencia, DU
t y DTt son variables dicotmicas que toman el valor de 0 cuando
t es anterior a 1992 y de 1 y t respectivamente, cuando t es
posterior a 1992. En el grfico 2 se presentan los valores estimados economtricamente para y t. Es evidente que a partir de
1992 cambi el GDS promedio y adems se produjo un cambio
significativo en la pendiente de la serie. Es decir, a partir de esa
fecha los gobiernos decidieron gastar ms en defensa y
seguridad y han incrementado el GDS a una tasa ms alta que
en el pasado.
yt =
DUt +
t+
DTt +
Grfico 2
Fuente: DJS-DNP y clculos Fedesarrollo
145
Sin embargo, el incremento en el GDS a partir de los noventa

no ha significado un desplazamiento en los otros gastos del
gobierno central. De hecho, la participacin del GDS dentro del
gasto total del gobierno es actualmente muy parecida a la que
tena en la dcada de 1960 (20%). Algo similar ocurre con la
porcin de los ingresos tributarios que se destina a la financiacin
del gasto en defensa y seguridad; en 2004 fue 29% mientras
que en 1934 fue 63% y en 1972 (36%). Es decir, a pesar de
que en la actualidad el gasto en defensa y seguridad es el ms
alto de la historia al compararlo con el tamao de la economa,
el esfuerzo fiscal en trminos de carga tributaria y del sacrificio
en otros gastos que resulta de la priorizacin de la seguridad
por encima de otros propsitos ha sido ms pronunciado en el
pasado (ver grfico 3).
Grfico 3
Fuente: DJS-DNP y Clculos de Fedesarrollo
Un estudio reciente de la DJS-DNP (Urrutia, 2004) muestra

que el esfuerzo que realiza Colombia para financiar el sector de
146
defensa y seguridad es alto al compararlo con los estndares

internacionales. El GDS como porcentaje del PIB y como porcentaje de los gastos del gobierno central de Colombia es uno de
los mayores desde 1996 si se compara con grupos de pases
(desarrollados, en vas de desarrollo, Amrica Latina) y con cada
uno de los pases de Latinoamrica. Slo lo superan los de
Chile y Ecuador.
En qu gasta Colombia en Defensa y Seguridad
El GDS se puede descomponer en gastos personales que incluyen el pago a la planta de personal y representan 41% del
total; trasferencias que son pagos relacionados con la seguridad
social -pensiones y cesantas- y las dems asignaciones al personal en retiro, que responden por 25% del GDS; gastos generales
que atienden la adquisicin de raciones de campaa, municin,
repuestos, combustibles y lubricantes, equipo de campaa, dotaciones, seguros, servicios pblicos, entre otros y consumen 22%
de los gastos del sector y; finalmente la inversin en armamento,
vehculos, bases, etc. que en 2004 represent 11% del GDS.
La distribucin de recursos que se observ en 2004 es muy
similar a la que haba en 1980, sin embargo el periodo comprendido entre esos dos aos present recomposiciones que vale
la pena destacar. En el grfico 4 se observa que entre 1983 y
1990 la inversin super a los gastos generales e incluso lleg
a ser mayor que las transferencias entre 1988 y 1990. De acuerdo con Giha, Riveros y Soto (1999), este comportamiento se
explica por la compra de vehculos blindados Urrut y Cascabel,
la construccin de una base naval en el pacfico (Baha Mlaga)
y de la pista de la base area de Maranda, y por la adquisicin
de corbetas misileras y aviones K-fir. Con la Ley 4 de 1992 que
profesionaliz a la fuerza pblica y estableci la nivelacin salarial
a realizarse entre 1993 y 1996, aumentaron los gastos personales y las transferencias de manera que la inversin tuvo que
147
ajustarse. Pero a partir de 1998 poco a poco la inversin gan

terrero y de 2000 en adelante junto con los gastos generales le
quit participacin a la remuneracin al personal activo y retirado.
Grfico 4. Componentes del Gasto en Defensa y Seguridad
Fuente: DJS-DNP y Clculos de Fedesarrollo
El aumento en los gastos de personal puede atribuirse a dos

factores principales. Por una parte al incremento salarial llevado
a cabo a principios de la dcada de 1990 y por otra parte al
fortalecimiento sostenido del pie de fuerza del Ejrcito, la Fuerza
Area, la Armada y la Polica. Hasta 1998 pareci primar el
efecto de la nivelacin salarial, pero a partir de esa fecha el
incremento en el nmero de hombres ha liderado el crecimiento
de los gastos de personal. Mientras que entre 1991 y 1998
estos gastos aumentaron 0,5 puntos del PIB y el pie de fuerza
creci 28%, entre 1998 y 2004 los gastos de nmina crecieron 0,3 puntos del PIB para remunerar a un personal casi 40%
148
superior (grfico 5). Hoy Colombia cuenta con 790 miembros

de la Fuerza Pblica por cada 100 mil habitantes, muy superior
a los 580 que haba a principios de los noventa. Sin embargo,
cada miembro activo debe cubrir en promedio 3,1 Km2, mucho
ms terreno que lo que cubran en El Salvador (0,5 Km2) o
Vietman (0,3 Km2) durante sus pocas de conflicto. Adems
los incrementos recientes en el pie de fuerza han estado acompaados en aumentos en la eficiencia del gasto total pues han
venido de la mano de reducciones en el gasto por uniformado,
excepto para el caso de los gastos generales que a menudo se
definen como el combustible de la guerra. Es decir, en los ltimos
aos se cuenta con un mayor nmero de uniformados, mejor
dotados, pero que representan una menor carga desde el punto
de vista salarial y prestacional (grfico 6).
Grfico 5. Pie de Fuerza
149
Grfico 6. Componentes del gasto en defensa y seguridad por uniformado
Fuente: Ministerio de Defensa, DJS-DNP y clculos de Fedesarrollo
El comportamiento de la inversin en el sector de defensa y

seguridad durante la dcada de 1990 tambin mostr cambios
en su composicin3. Mientras que entre 1991 y 1994 la participacin de los diferentes rubros fue relativamente balanceada,
a partir de 1995 y particularmente entre el periodo 1999-2002
se dio gran prelacin a las inversiones tendientes a aumentar
el armamento y el material de guerra y a ampliar la capacidad
de movilidad y apoyo tctico, a la vez que se redujeron aquellas
destinadas al bienestar de los uniformados y y sus beneficiarios,
relacionadas con centros vacacionales, clubes, casas de recreo,
entre otras (ver grfico 7).
3
La DJS-DNP ofrece informacin desagregada de la inversin para el periodo

1991-2002. Los rubros son: AMG: Armamento y Material de Guerra, BUB:
Bienestar Uniformados y Beneficiarios, CIT: Comunicaciones Inteligencia y
Telemtica, ECI: Entrenamiento Capacitacin e Instruccin, INF: Infraestructura, MAT: Movilidad y Apoyo Tctico, PTE: Proyectos Transversales y Especiales, SI: Sin Informacin, SMP: Sanidad Militar y Policial.
150
Grfico 7. Componentes de la Inversin como porcentaje

de la Inversin Total
Fuente: DJS-DNP y clculos de Fedesarrollo
De hecho, entre 1999 y 2002 se adquirieron 12 helicpteros

Black Hawk artillados que se sumaron a los 4 existentes, as
como otros 7 Black Hawk UH-60 y 6 helicpteros rusos MI-17.
Adems, para la FAC se adquirieron tres aviones fantasma y 4
aviones Gaviln de carga. Tambin se crearon cuatro Brigadas
Mviles, la Brigada Antinarcticos y la Fuerza de Despliegue
Rpido, que requeran inversiones en el mejoramiento de la
movilidad para poder operar. Por otro lado, la profesionalizacin
de los soldados a travs del Plan 10.000 y del Plan Fortaleza
implic adquirir nuevo armamento para dotar a un nmero
creciente de soldados combatientes.
El incremento en el GDS de los ltimos aos estuvo financiado
en parte por el Impuesto para Preservar la Seguridad Democrtica decretado en agosto de 2002 bajo el Estado de Conmocin
Interior. Con una tarifa de 1,2% sobre el patrimonio lquido
151
para aquellos patrimonios brutos superiores a $169,5 millones,

se recaudaron $2,6 billones. Con ellos se logr alimentar el
presupuesto para defensa, seguridad y justicia en $606 mil
millones en 2002, $1,5 billones en 2003, $403 mil millones
en 2004 y $140 mil millones en 2005. Estos recursos adicionales permitieron la ampliacin del pie de fuerza a travs de
diversos mecanismos, entre ellos se destaca la activacin de
brigadas mviles, la creacin de batallones de alta montaa, la
creacin de grupos antiterroristas urbanos (AEFUR), la implementacin del programa Soldados de mi Pueblo que consiste
en comprometer a las comunidades con su propia seguridad a
travs de la prestacin del servicio militar en el lugar de residencia; entre otros. Adems, se logr adelantar acciones en materia
de alistamiento de aeronaves y se garantizaron los recursos
para implementar el plan de desmovilizacin y para financiar
los programas de inteligencia, recompensas y cooperacin.
El presupuesto de 2005 para defensa y seguridad alcanza $11,8
billones de los cuales $9,2 billones se ejecutan en el sector
central y $2,6 en los establecimientos pblicos (Fondos Rotatorios, Cajas de Retiro, Hospitales, etc.). El monto total es el
resultado de las demandas del Ministerio de Defensa y de las
restricciones presupuestales que impiden aumentar el GDS en
la misma proporcin en que la Fuerza Pblica querra. Mientras
que el Ministerio de Defensa solicit un presupuesto de $12,4
billones que no inclua incremento salarial, el Ministerio de Hacienda ajust el incremento en los salarios dentro de un presupuesto total de $11,8 billones. Como es costumbre el mayor
ajuste se vio en la inversin que se redujo en 17% con respecto
a la solicitud del Ministerio de Defensa, e incluso cay 4% si se
compara con el presupuesto de 2004.
En todo caso la distribucin de la inversin seguir los mismos
parmetros que en aos anteriores, es decir estar concentrada
en armamento y material de guerra y en movilidad y apoyo
tctico que respondern por 28% y 41% de la inversin respec152
tivamente. En el cuadro 3 se presentan los principales proyectos de inversin que se ejecutarn durante 2005. Se destaca la
reposicin de aviones de combate tctico por $140 mil millones,
la adquisicin y renovacin del material de guerra por $102 mil
millones y la reparacin y mantenimiento de las unidades de
movilizacin de la Armada Nacional por $59 mil millones.
Cuadro 3. Principales proyectos de inversin
153
De acuerdo con la distribucin funcional del presupuesto que

realiza la Direccin General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (DGPN-MHCP, 2004), las
actividades y servicios de la defensa nacional y las actividades
de orden pblico y seguridad ciudadana (sin incluir las actividades de proteccin social asociadas a ellas) absorbern $9,8
billones en 2005, 13% ms que los recursos destinados a ellas
en 2004. Sin embargo, su participacin dentro del presupuesto
general de la Nacin ajustado (sin pagos de deuda) se reduce
de 16,5% en 2004 a 16,1% en 2005. As, es claro que el
incremento en el GDS no ha estado asociado a sacrificios en
gastos en otros sectores. De hecho el gasto social, que incluye
proteccin social, salud y educacin, aument su participacin
en el presupuesto ajustado entre 2004 y 2005.
Durante 2005 se continuar con la estrategia de aumento del
pie de fuerza a travs de la consolidacin de los grupos especiales que se han creado durante este gobierno -soldados de mi
pueblo, plan carbineros, etc.- y del fortalecimiento de los que
ya existan -Gaula, Brigadas Mviles, etc.-. En el grfico 8 se
presentan las metas que se quieren lograr en cada uno de
ellos al terminar 2005. Se espera contar con 7 batallones de
alta montaa, 15 brigadas mviles, 754 municipios con presencia de la Fuerza Pblica a travs de los Soldados de mi Pueblo,
14.000 auxiliares regulares de la Polica, entre otros.
La ayuda externa
Adems de los recursos del presupuesto nacional que destina

Colombia para los gastos en defensa y seguridad existe un complemento importante que permite financiar inversiones enfocadas principalmente en erradicar el narcotrfico con recursos
de Estados Unidos. Los recursos de asistencia de ese pas hacia
Colombia han estado enmarcados en los ltimos aos dentro
de la estrategia del Plan Colombia y ms recientemente dentro
154
Grfico 8. Fortalecimiento del Pie de fuerza
de la Iniciativa Andina. Adems de la asistencia militar, el gobierno estadounidense invierte algunos recursos para la asistencia social con el objetivo de aliviar los problemas asociados
al conflicto interno y a la produccin de drogas ilcitas en el
pas.
En el cuadro 4 se observa que ms del 80% de los recursos de
asistencia militar estn relacionados con la lucha contra el
narcotrfico, por ejemplo en 2004, de los US$629,5 millones
que invirti el Gobierno de Estados Unidos en Colombia,
US$521,8 millones (83%) se destinaron al control de narcticos,
equipo antidrogas y apoyo al grupo de antinarcticos de la Polica Nacional. Luego de los ataques del 11 de septiembre en
2001, los presupuestos de ayuda a Colombia reflejan un aumento en la participacin de los recursos para proveer asistencia
antiterrorista, sin embargo para 2005 se estima que este rubro
no superar los US$4millones.
155
Cuadro 4. Ayuda externa
Los resultados contra el narcotrfico son favorables, en lo que

va de la administracin Uribe se han judicializado 272 organizaciones dedicadas al trfico que drogas ilcitas y se han decomisado 294 toneladas de coca y 1.598 kilos de herona. Adems,
las hectreas cultivadas con coca han cado de 163 mil en 2000
a 70 mil en 2004. Sin embargo, llama la atencin que a pesar
de que Colombia concentra cerca del 80% de la produccin
mundial de coca, la cada en la oferta no se ha visto reflejada
en aumentos de precios en los mercados de Europa y Estados
Unidos. Un reciente estudio de la Casa Blanca estadounidense
muestra que a pesar de los esfuerzos de la Iniciativa Antidrogas
Andina por contener la oferta, el precio de un gramo de cocana
puro cay de US$161 en 2000 a US$107 en 2003. Este hecho
ha generado dudas sobre la efectividad de las polticas al interior del Congreso de Estados Unidos, lo que podra comprometer
la ayuda de ese pas hacia Colombia en el futuro.
Un estudio reciente publicado por el Nacional Bureau o Economic Research NBER (Grossman y Meja, 2005) muestra que
la implementacin del Plan Colombia redujo las exportaciones
de cocana colombiana de 532.000 kg en promedio antes de
la aplicacin a 237.000 kg promedio despus del Plan Colombia.
Sin embargo, los autores argumentan que la asignacin de recursos se hizo de manera ineficiente, segn sus estimaciones, de
haberse concentrado ms en el fortalecimiento de la Fuerza
Pblica para ejercer mayor control sobre el territorio, que en las
actividades directas de erradicacin e interdiccin, se habran
156
alcanzado mejores resultados. Las conclusiones del modelo

sugieren que una redistribucin de los recursos habra permitido
que el rea controlada por los productores de drogas fuera
19% inferior a lo que es hoy en da y la produccin de cocana
6% menor. Probablemente mayor discrecionalidad en el uso
de la asistencia estadounidense podra tener mayores impactos
sobre la exportacin de cocana que se reflejen en alzas en los
precios internacionales.
La estrategia de seguridad
y los indicadores del conflicto
Para evaluar la estrategia de seguridad no es suficiente analizar el
monto del los recursos que se destina para ejecutarla sino que
resulta imperativo dilucidar si el aumento en los recursos tanto
humanos como financieros que se invierten en mejorar las condiciones de seguridad del pas se refleja en un mejoramiento en
los indicadores del conflicto. Lastimosamente la informacin sobre
los resultados directos de las acciones de la fuerza pblica contra
la insurgencia, es decir la bajas o capturas de los miembros de
los grupos armados al margen de la ley es muy reciente. Por esta
razn, si bien los indicadores muestran resultados que han mejorado en los ltimos aos (ver grfico 9), poco se puede decir
sobre el impacto de la estrategia pues no se cuenta con periodos
anteriores que permitan establecer una comparacin.
Sin embargo, existen otros indicadores del conflicto que permiten
evaluar la estrategia de seguridad a travs de su impacto sobre
la proteccin a la poblacin. Entre ellos se encuentran los secuestros, los homicidios, los actos de terrorismo, los ataques a
las poblaciones, los ataques a la infraestructura como a torres
elctricas y oleoductos, entre otros.
Del anlisis presentado en la segunda seccin se sigue que la
estrategia de seguridad del gobierno puede caracterizarse de
157
manera cuantificable a travs de dos variables bsicas: el pie

de fuerza, como medida de los recursos humanos que se destinan para mejorar las condiciones de seguridad del pas; y el
gasto en defensa y seguridad neto de transferencias, que representa el monto de recursos que se utilizan para pagar salarios y movilizar y equipar al personal en servicio activo para
realizar sus funciones de mantenimiento del orden y monopolio de la fuerza.
Grfico 9. Resultados operacionales
Fuerza Pblica del gobierno anterior y el actual
En el grfico 10 se puede ver la estrecha relacin que existe

entre los aumentos en el pie de fuerza y la evolucin en la tasa
de secuestros por cada 100.000 habitantes. El fortalecimiento
del pie de fuerza de principio de la dcada de los noventa
permiti reducir la tasa de secuestros de 7,5 en 1990 a 2,6 en
1996. Pero las polticas de incremento en el pie de fuerza se
estancaron entre 1997 y 2000, de hecho entre esos aos el
158
personal activo de las fuerzas militares y de polica se redujo en

casi 5 mil efectivos, lo que gener aumentos en la tasa de
secuestros que alcanz su mximo histrico en 2000 (8,5). El
aumento en el pie de fuerza en 36% entre 2000 y 2004 permiti que se redujera la tasa de secuestros a 2,5 por 100.000
habitantes en 2004.
Grfico 10. Gasto en defensa y seguridad comparado secuestros
Algo similar ocurri con la tasa de homicidios que en 2004

alcanz su nivel mnimo en 19 aos. Para este caso fue determinante el fuerte incremento en el pie de fuerza entre 2002 y
2004 que llev a que la tasa de homicidios cayera de 65,8 a
44,15 en slo dos aos. La relacin de esta variable con el
GDS es evidente, entre 1988 y 2004 la correlacin entre ellas
fue -76%, es decir a mayor gasto en defensa y seguridad neto,
menor tasa de homicidios. El grfico 11 muestra que el relativo
estancamiento en el GDS entre 1988 y 1991 se vio reflejado
159
en un incremento de ms de 16 puntos en la tasa de homicidios.

Este efecto tard 6 aos en reversarse y el proceso estuvo
acompaado de aumentos en el GDS neto. Probablemente
fue la combinacin de un mayor nmero de miembros activos
de la fuerza pblica con mejor remuneracin e incentivos lo
que permiti una evolucin favorable. Hoy, gracias a los esfuerzos de los dos ltimos gobiernos, el GDS es 72% real superior
a lo que era en 1998 y la tasa de homicidios 12,4 puntos
inferior a lo que era en ese entonces.
Grfico 11. Gasto en defensa y seguridad comparado con tasa de homicidios
El impacto de la poltica de seguridad tambin se ha visto en

una cada en los ltimos aos en los ataques a las poblaciones
y a la infraestructura. En el grfico 12 se observa que los primeros
comenzaron a reducirse en 2001 y los segundos, representados
en el grfico por las voladuras al oleoducto Cao Limn-Coveas,
en 2002. En esos aos el GDS estuvo alrededor de $6,5 billones
de 2004, $1billn por encima de lo que se gastaba en 2000.
160
Grfico 12. Gasto en defensa y seguridad comparado con ataques

a poblaciones y oleoductos
El impacto econmico de la estrategia de seguridad

La recuperacin de la seguridad en Colombia tiene impactos
en el desempeo de la economa del pas. Por una parte, la
reduccin del conflicto permite un mejor aprovechamiento de
los recursos productivos e incentiva la acumulacin de capital
que aumenta el potencial de crecimiento futuro. Por otra parte,
el reflejo de la estrategia en incrementos en el gasto pblico
tiene un impacto fiscal que podra tener efectos adversos sobre
el crecimiento econmico. En esta seccin se aborda la relacin
entre el conflicto y la economa y en la siguiente se profundizar
en el tema del financiamiento del gasto desde el punto de vista
fiscal y con consideraciones de sostenibilidad.
Los costos econmicos del conflicto
La literatura econmica sobre el conflicto en Colombia ha sido

extensa. El propsito de esta seccin es simplemente mostrar
161
algunos ejemplos de metodologas y resultados para estimar el

impacto del conflicto sobre el crecimiento econmico4. En general, quienes se han aproximado a este tema han encontrado
que los costos econmicos del conflicto pueden oscilar, de
acuerdo a la metodologa, los datos utilizados y el periodo de
anlisis, entre 0,4 y 3 puntos del PIB. Esto implica que si bien el
aparato que hay detrs de los grupos armados al margen de la
ley genera actividad econmica que aunque ilegal aporta al
crecimiento -los cultivos ilcitos son un ejemplo-, los costos del
conflicto superan los beneficios en trminos de crecimiento
del producto, por lo que el balance siempre resulta negativo.
Recientemente la Direccin de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeacin realiz un estudio que buscaba
calcular los costos econmicos del conflicto en Colombia. Los
autores cuantificaron los costos por destruccin de la infraestructura energtica, vial y aeroportuaria, por fenmenos como el
secuestro, al extorsin, el narcotrfico, el desplazamiento forzado
y el uso de minas antipersona, entre otros y encontraron que
entre 1999 y 2003 el conflicto colombiano cost $16,5 billones,
7,4% del PIB (Pinto, Vergara y Lahuerta, 2005). Sin embargo,
estos clculos incluyen costos econmicos -asociados a la destruccin de factores productivos como capital y trabajo y a la
reduccin en la productividad- y costos fiscales - asociados a
los pagos que el gobierno debe realizar para evitar los ataques,
indemnizar a las vctimas, entre otros-. De acuerdo con los clculos presentados en el documento, si se descuentan los costos
fiscales, los costos econmicos del conflicto habran alcanzado
cerca de 2 puntos del PIB (ver cuadro 5).
Para una revisin ms detallada de la literatura sobre violencia y crecimiento

en Colombia, Ver Riascos y Vargas (2004).
162
Cuadro 5. Costos econmicos y fiscales del conflicto 1999- 2003
Buena parte de la literatura sobre economa de la seguridad ha

utilizado los costos fiscales de la destruccin de la infraestructura
para aproximar los costos econmicos del conflicto. Con esta
perspectiva contable y la utilizacin de herramientas economtricas, Rubio (1995) estim que la criminalidad cuesta 2% del
PIB al ao y que a travs de su impacto negativo sobre la inversin restringe el crecimiento econmico. En particular, argumenta que de no haberse presentado la escalada del conflicto,
la economa colombiana habra crecido 2,5% por encima de lo
que lo hizo durante la dcada de 1980 y 3% adicional durante
los noventa.
Trujillo y Badel (1996) tambin utilizaron un enfoque contable
pero sus clculos permiten distinguir entre costos brutos y costos
netos de la criminalidad urbana y del conflicto armado. Los
primeros incluyen transferencias que ocurren entre agentes legales e ilegales de la poblacin y por lo tanto no afectan el valor
agregado de la economa. Los segundos afectan la productividad
y la acumulacin de factores por lo que tienen un impacto
macroeconmico. Los autores concluyen que los costos netos
(econmicos) del problema de seguridad en Colombia representaron 3,1% del PIB al ao entre 1991 y 1996.
163
Para evitar el problema de la concurrencia de costos fiscales y

costos macroeconmicos en un enfoque contable, es posible
recurrir a herramientas de estimacin del crecimiento econmico a travs de metodologas que utilizan la funcin de produccin como elemento esencial del anlisis y buscan establecer
relaciones entre los indicadores del conflicto y la acumulacin
de los factores de produccin y la productividad. Crdenas
(2002) utiliz esta metodologa para demostrar que el conflicto
colombiano destruye la infraestructural social y por tanto desva
el capital y el trabajo de sus usos ms productivos con lo que
se reduce la productividad. Vargas (2003) encuentra, a travs
de una metodologa similar, que el conflicto colombiano restringe
el crecimiento del producto en 2% anual.
El conflicto, la productividad y la confianza
El conflicto puede afectar el crecimiento del producto de la

economa a travs de reducciones en los factores, esto es, por
la destruccin del capital fsico y humano. Como ya se ha visto
parte de la estrategia de los grupos insurgentes para ganar terreno y generar miedo entre la poblacin ha sido atacar la infraestructura. La destruccin de vas, puentes, oleoductos y torres de
energa reduce y encarece la disponibilidad de capital fsico
para producir. Asimismo, la migracin de personas que tuvieron
que salir del pas a causa de la violencia, los heridos y las vidas
humanas que se pierden por cuenta del conflicto reducen la
calidad del capital humano disponible en Colombia para participar del proceso productivo.
Pero, adems de afectar el nivel de los factores productivos, el
conflicto afecta la productividad con que ellos se combinan. Es
decir, para un mismo nivel de capital y trabajo, con mayores
niveles de conflicto (menor productividad) se obtiene una cantidad inferior de producto. Esto puede ocurrir por varias razones,
por ejemplo, la intensidad del conflicto viene acompaada de
164
mayores gastos en seguridad (vigilancia privada, seguros, etc.),

estos gastos reducen la productividad de las industrias que
podran destinar esos recursos -en ausencia de conflicto- a usos
ms efectivos. En el sector agrcola es claro que en un ambiente
ms seguro, es ms fcil controlar la produccin de las tierras
(por la mayor movilidad) y trasportar los productos a su destino
final de manera ms econmica.
Clculos de Fedesarrollo indican que la cada en la productividad
que se dio en Colombia a causa del conflicto a partir de 1980
restringi el crecimiento del producto per cpita. Mientras que
la productividad creci a un ritmo promedio de 1% anual entre
1950 y 1980, el incremento en la intensidad del conflicto a
partir de ese ao gener que entre 1980 y 2004 la productividad
cayera en promedio 0,4% al ao. Si se ignoran los efectos
adicionales que el conflicto pudo generar en los factores de
produccin, el slo hecho de la cada en la productividad hizo
que en 2004 el producto por habitante fuera $5,5millones,
$2,2millones inferior a lo que hubiera sido de mantenerse las
tendencias previas a 1980. Con ello el crecimiento del producto
no habra sido 3% en promedio para el periodo 1980-2004
sino 4,4%. El grfico 13 ilustra este hecho.
Durante 2004 la productividad aport 1,7 de los 3,9 puntos
que creci el producto. As, la estrategia de seguridad, y sobre
todo sus efectos en trminos de la reduccin del conflicto en
los ltimos aos, parecen haber dado fruto. El grfico 14 muestra
la relacin negativa que existe entre los indicadores del conflicto
y la productividad. En el panel A se presenta la evolucin de la
productividad y los secuestros entre 1981 y 2004, el coeficiente
de correlacin es -40% y es evidente que a partir de 1994 van
en direcciones opuestas. Se destaca el periodo 1994-1996
cuando el aumento de 2 puntos en la tasa de secuestros estuvo
acompaado de una cada en la productividad de 2% real; y el
periodo 2000-2004 en el que ocurri lo opuesto, mientras la
tasa de secuestros se redujo en 6 puntos, la productividad
165
aument 5% en trminos reales. En los paneles B y C se muestra

la relacin entre la productividad de los factores y los ataques a
la infraestructura -torres de energa y oleoductos- los coeficientes
de correlacin tambin son negativos, -67% y -54% respectivamente. En ambos se destaca la cada en el nmero de ataques
que probablemente redujo los costos de produccin al permitir
mayor fluidez de energa y combustible que redund en una
mayor productividad.
Grfico 13. Producto por habitante con y sin conflicto
Fuente: Clculos Fedesarrollo con base en DNP, DANE y BanRep.
166
Grfico 14a
Fuente: Clculos Fedesarrollo y Fondelibertad
Grfico 14b
Fuente: Clculos Fedesarrollo e ISA
167
Grfico 14c
* Voladuras del Oleoducto Cao Limn Coveas

Fuente: Clculos Fedesarrollo y
Junto con el aumento en la productividad, la reduccin en la

intensidad del conflicto genera confianza entre empresarios y
consumidores. Una mayor confianza incentiva aumentos en la
inversin, la produccin y el consumo. Las encuestas de
Fedesarrollo han mostrado que las percepciones de los empresarios se reflejan de manera directa en la produccin industrial,
mientras que las condiciones de los hogares afectan su propensin a consumir y por esa va determinan el comportamiento
de la demanda agregada.
La Encuesta de Opinin Empresarial de Fedesarrollo incluye
unas preguntas especiales que permiten captar las impresiones
de los industriales respecto a las condiciones econmicas y
sociopolticas para la inversin. Es claro que las respuestas de
los encuestados dependen directamente de su percepcin de
seguridad en el pas. En el grfico 15 se presenta la evolucin
168
de estas variables y su relacin con la tasa de secuestros. Definitivamente la reduccin reciente en este indicador del conflicto
ha devuelto la confianza en los inversionistas y probablemente
esta tendencia explica el fuerte incremento de la inversin
privada que alcanz 21,8% en 2003 y 14,3% en 2004.
Grfico 15. Condiciones para la inversin y secuestros
Por su parte, la Encuesta de Confianza del Consumidor de

Fedesarrollo permite construir un ndice que incluye las percepciones de los hogares sobre la situacin y sus perspectivas hacia el futuro, que se conoce a nivel internacional como el ndice
de Confianza del Consumidor. El grfico 16 ilustra la estrecha
relacin entre el nmero de personas secuestradas trimestre a
trimestre y los cambios en la percepcin de los consumidores.
Lo mismo ocurre al cotejar las tendencias del ICC con los actos
de terrorismo, las masacres, los atentados a la poblacin entre
169
otros indicadores del conflicto. La sensacin de seguridad afecta

las perspectivas y por lo tanto las decisiones de consumo de
los hogares.
Grfico 16. ndice de Confianza del Consumidor y secuestros
El impacto de la estrategia de seguridad sobre la productividad

y sobre la confianza de los consumidores y los inversionistas
sugiere que los avances en la reduccin del conflicto pueden
tener efectos multiplicadores sobre el crecimiento econmico.
La mayor confianza genera incrementos en los precios de los
activos -que tambin se han visto en los ltimos aos- que a su
vez estimulan el crecimiento econmico. Aizenman y Glick
(2003) utilizan un panel de datos para diferentes pases y demuestran que el impacto de un estrategia de seguridad que
requiera incrementos en el gasto militar sobre el crecimiento
econmico depende del nivel de amenaza que enfrenta el pas.
170
Encuentran que para un alto nivel de amenaza -como en el

caso de Colombia- aumentar el gasto militar en 1% puede incentivar un crecimiento econmico adicional hasta por 0,9%. Arias
y Ardila (2003) estiman que en el caso colombiano, el fortalecimiento de la estrategia de seguridad (medido como un aumento
de 1% en el gasto militar) tiene un impacto sobre el producto
y la inversin per cpita creciente a travs del tiempo, el primer
ao es de 1,4% y 4,6% respectivamente y despus de 10
aos el efecto acumulado produce un PIB por habitante 11,7%
mayor a lo que habra sido en ausencia de la estrategia, impulsado por su efecto sobre la inversin (6,1%).
El financiamiento de la estrategia de seguridad

El anlisis de las secciones anteriores sugiere que la estrategia
de seguridad implementada en los ltimos aos a travs de un
aumento en los gastos en defensa y seguridad ha mostrado
resultados. La poblacin y la infraestructura colombianas estn
ms seguras y eso ha generado incentivos a la inversin y aumentos en la productividad y en la confianza. Todo ello tiene
un impacto significativo sobre el crecimiento econmico, lo que
supone que la inversin en defensa y seguridad es rentable.
Sin embargo, en un pas con las restricciones fiscales que tiene
Colombia, debe abordarse el tema de las fuentes de recursos
que se utilizarn para financiar la estrategia de seguridad de
manera que sus resultados puedan ser sostenibles en el tiempo,
particularmente si se tiene en cuenta que a medida que se
soluciona el conflicto surgen nuevos gastos asociados a la
reinsercin de los grupos insurgentes, la atencin a los desplazados, el fortalecimiento de la justicia, entre otros enmarcados
en un escenario de post-conflicto.
El financiamiento del gasto en defensa y seguridad puede realizarse a travs de esfuerzo fiscal, es decir del aumento en los
171
ingresos del gobierno o reduccin de los gastos en otros sectores; o va incrementos en el dficit fiscal que implican aumentar
las necesidades de financiamiento del gobierno. Las ecuaciones
2 a 4 ilustran esta descomposicin. En la ecuacin 2 se define
el dficit fiscal (DF) como la diferencia en los gastos totales que incluyen GDS y otros gastos- y los ingresos totales del gobierno. En la ecuacin 3 se expresa el GDS en funcin de las
dems variables incluidas en la ecuacin 1. Redefinimos la diferencia entre ingresos y otros gastos como el esfuerzo fiscal propio (EFP) para llegar a la ecuacin 4.
Dficit fiscal= GDS + Otros gastos - Ingresos (2)
GDS= Ingresos - Otros gastos + Dficit fiscal (3)
GDS= EFP + DF (4)
En el grfico 17 se presenta la descomposicin del GDS segn
sus fuentes de financiacin desde 1926. All se observa que
prcticamente durante todo el siglo XX hasta 1995 se realiz
un esfuerzo fiscal propio positivo para contribuir a financiar el
gasto en defensa y seguridad sin presionar de manera excesiva
el dficit fiscal. Sin embargo, a partir de 1996 el gobierno central ha sido deficitario incluso si no se tiene en cuenta el GDS,
es decir el esfuerzo fiscal propio ha sido negativo y por lo tanto
el GDS ha contribuido a profundizar el dficit fiscal y a su consecuente incremento en la deuda pblica.
Esta situacin genera alarmas sobre la sostenibilidad de la poltica de seguridad y ms concretamente sobre la disponibilidad
de recursos necesarios para implementarla, mxime cuando
las presiones fiscales por cuenta del pago de pensiones, y del
agotamiento de las reservas de petrleo del pas son cada vez
mayores. Es decir, es de esperar que en los prximos aos el
esfuerzo fiscal propio se reduzca, esto en un escenario pasivo
implicara que para mantener -o aumentar el GDS- habra que
profundizar an ms el dficit fiscal. Esto no parece viable, ni
desde le punto de vista de las metas del gobierno consagradas
172
Grfico 17. Gasto en defensa y seguridad segn fuentes de financiacin
Fuente: DJS-DNP BanRep. y Clculos Fedesarrollo
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ni desde el punto de vista

de los mercados financieros, que si bien ven con buenos ojos
los esfuerzos por recuperar la seguridad en Colombia, no estaran dispuestos a financiar mayores dficit fiscales ocasionados
por la falta de diligencia para aprobar las reformas estructurales
(que se evidenciaran por cadas en el esfuerzo fiscal propio)5.
Bajo este escenario, se podra apelar a soluciones insuficientes
de tipo coyuntural. Entre ellas se cuenta la creacin de rentas
de destinacin especfica -que se implement en agosto de
2002 al decretar el Estado de Conmocin Interior-. Tambin
podra transferirse la responsabilidad de algunos gastos de polica
Para ms detalles a este respecto, ver conferencia de Jos Cerritelli en el

Foro La Sostenibilidad de la Poltica de Seguridad Democrtica Bogota,
Febrero 23 de 2004.
173
a las entidades territoriales, sin embargo el alivio de esta medida

sera mnimo con relacin a las necesidades de gasto en defensa
nacional.
As, para asegurar el financiamiento futuro de los programas
que se han implementado hasta el momento en materia de
seguridad, y los que se espera poner a funcionar en los prximos
aos, es necesario desarrollar, de la mano de la poltica de
seguridad, una poltica fiscal que garantice su sostenibilidad.
Para aumentar el esfuerzo fiscal propio se requerira entonces,
incrementar la carga tributaria y/o reducir otros gastos. Fedesarrollo ha enfatizado en la necesidad de realizar una reforma
tributaria estructural que permita racionalizar el esquema impositivo a travs de la ampliacin en las bases y de la simplificacin de las tarifas, adems de la eliminacin de las exenciones
y de los impuestos improductivos que desestimulan la inversin
(Fedesarrollo, 2005). En cuanto a la reduccin de otros gastos,
si bien el gobierno ha avanzado en algunos recortes en los
gastos burocrticos a travs del Programa de Renovacin de la
Administracin Pblica PRAP, an existen grandes inflexibilidades
en materia presupuestal, restricciones con rango Constitucional
sobre los salarios pblicos y sobre las transferencias a las regiones, entre otros. Adems, el agotamiento de las reservas del
ISS, que ha obligado al gobierno a cubrir buena parte de los
pagos de las pensiones de esa institucin, ha llamado la atencin
sobre la necesidad de realizar una reforma pensional que compatibilice los beneficios de cada pensionado con los aportes
que hizo durante su vida laboral, que elimine los regmenes
especiales, entre otros. As, las reformas fiscales permitirn liberar
recursos para garantizar la solucin del conflicto colombiano
hacia el futuro.
174
Conclusiones
Colombia se inscribi desde comienzos de la dcada de los
noventa en un proceso de crecimiento continuo en el gasto del
gobierno destinado a proveer defensa y seguridad. Este proceso
ha sido el reflejo de la profesionalizacin de las Fuerzas Militares
y de Polica, del incremento en el pie de fuerza y de las inversiones destinadas a garantizar la movilidad y respuesta y la presencia
de la Fuerza Pblica en el territorio colombiano. La ayuda externa
ha contribuido a financiar los avances hacia la solucin del conflicto, especialmente en lo que tiene que ver con las acciones
contra el narcotrfico.
El esfuerzo de los mayores gastos en defensa y seguridad parece
haberse visto reflejado en un mejoramiento en los indicadores
del conflicto. En trminos generales, a partir de 2000 el incremento en el GDS ha coincidido con mayor seguridad para la
poblacin y la infraestructura colombiana. Este hecho ha repercutido de manera positiva sobre la productividad de la economa
colombiana y sobre la confianza que incentiva la inversin y
potencia el crecimiento econmico. Estudios empricos para
Colombia y a nivel internacional indican que el impacto podra
estar entre 0,4% y 3%.
As, la estrategia de seguridad parece rentable. Sin embargo, las
condiciones fiscales de Colombia llaman la atencin sobre la necesidad de disear un esquema de financiamiento que se ajuste a
las necesidades de la poltica de defensa y seguridad sin comprometer la sostenibilidad fiscal del pas. Se requiere entonces propiciar las condiciones para imprimirle mayor flexibilidad a todos los
componentes del gasto pblico, esto permitira priorizar los gastos
de manera que no se comprometa la sostenibilidad fiscal del pas.
Cuando los recursos son escasos, como en el caso colombiano la
necesidad de priorizar se vuelve imperiosa y las instituciones deben
permitirlo. La sostenibilidad de la poltica de seguridad depender
de que se avance en ese camino en el pas.
175
Bibliografa
Aizenman y Glick (2003). Military Expenditures, Threats and Growth. NBER.
www.nber.org.
Arias y Ardila (2004). Gasto militar y actividad econmica: El caso colombiano. Coyuntura Econmica Vol. XXXIV #1. Marzo. Fedesarrollo.
Crdenas (2002) Economic Growth in Colombia: A Reversal of Fortune?.
Center for International Development, Harvard University.
DGPN-MHCP (2004). Un presupuesto para consolidar la confianza Mensaje
Presidencial. Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nacin 2005.
Fedesarrollo (2005). Economa y Poltica, Anlisis de la Coyuntura Legislativa
#1 Ante la oportunidad perdida en 2004, 2005 debe ser el ao de la
reforma tributaria estructural. Enero. Fedesarrollo.
Giha, Riveros y Soto (1999). El gasto militar en Colombia: Aspectos macroeconmicos y microeconmicos. Revista de la CEPAL #69. CEPAL.
Grossman y Meja (2005). The War Against Drug Producers. Working Paper
11141. NBER. Febrero.
Perron, Pierre (1989). The Great Crash, the Oil Price Shock, and the Unit
Root Hypothesis. Econometrica, Vol. 57, No. 6, Noviembre.
Pinto, Vergara y Lahuerta (2005) Costos generados por el conflicto armado
interno en Colombia: 1999-2003. Archivos de Economa #277. DNP.
Riascos y Vargas (2004). Violence and Growth in Colombia: A Brief Review of
the Literature Webpondo Edicin #11 Enero - Marzo. www.webpondo.org.
Rubio (1995). Crimen y Crecimiento en Colombia. Coyuntura Econmica.
Vol. XXV, No. 1. Marzo. Fedesarrollo.
Trujillo y Badel (1997). Los Costos Econmicos de la Criminalidad y la Violencia en Colombia: 1991-1996. Planeacin y Desarrollo. Vol. XXVIII, No.
4, Octubre-Diciembre. Universidad de los Andes.
Urrutia (2004). El Gasto en Defensa y Seguridad: Caracterizacin del caso
colombiano en un contexto internacional DJS-DNP.
Vargas (2003). Conflicto Interno y Crecimiento Econmico en Colombia.
Tesis PEG, Universidad de los Andes, Mayo.
176
LA INVERSIN EXTRANJERA Y LA
SEGURIDAD DEMOCRTICA: PERCEPCIONES
Jos Cerritelli*
Buenas tardes y muchas gracias a la Fundacin Seguridad y

Democracia, a Fedesarrollo y a la Fundacin Buen Gobierno,
por haberme invitado a participar en este evento en el cual
realmente he podido aprender bastantes cosas que desde
Estados Unidos son difciles de entender con respecto al tema
de seguridad interna en Colombia. Lamentablemente yo hice
mi presentacin antes de haber escuchado al Ministro y a los
presentadores anteriores as que quizs lo primero que van a
observar es que la percepcin de afuera es algo diferente a la
percepcin que se tiene dentro del pas.
Yo creo que hay que comenzar un poco con el entendimiento
que cuando hablamos de los mercados internacionales realmente estamos hablando de Wall Street, de Nueva York y de
los inversionistas principalmente norteamericanos que invierten bsicamente en bonos y en otros instrumentos tanto en
Colombia como en el resto del mundo, en todo esto existen
tambin inversionistas de Europa, Asia etc., pero creo que voy
a hablar un poco mas de la percepcin desde Nueva York. All
creo que existe un gran entusiasmo por Colombia, yo creo que
la historia de Colombia probablemente ha sido recogida tan
entusiastamente en Estados Unidos como ha sido recogida por
los colombianos, la historia me refiero, al optimismo sobre la
*
Analista de Bear, Stearns & CO. INC., Nueva York.
177
economa y al optimismo sobre las perspectivas para resolver

el problema de seguridad interna. Los inversionistas ven la misma informacin que sale en los peridicos y en todas partes y
reconocen que el pas ha tenido un gran avance en mejorar la
situacin de seguridad interna y por supuesto cuando van delegaciones tanto privadas -de bancos colombianos etc.-, como
cuando van delegaciones del gobierno colombiano, lo primero
que muestran son las estadsticas del trfico en las carreteras
etc. Adems, cuando ha ido el presidente Uribe a hablar all ha
tenido la misma capacidad de persuasin que tiene ac, y se
ha obtenido el endoso del gobierno americano que ha puesto
su firma de garanta realmente a Colombia, que hoy es el principal aliado de Estados Unidos en Latinoamrica seguido por El
Salvador. Los americanos en general saludan a la bandera y
dicen, si la Casa Blanca, el Pentgono y el Fondo Monetario
dicen que Colombia est muy bien encaminado, pues nadie lo
duda.
La perspectiva de la estrategia, donde estamos en el tema de
seguridad interna, que errores hay, que falta etc., es lo que voy
a mencionar durante mi presentacin. El tema central aqu es
no solamente la sostenibilidad de lo que se ha hecho, qu se
ha hecho, que falta por hacer, sino cunto cuesta, cuanto costara
terminar lo que se ha empezado y si se puede pagar, si es
sostenible realmente terminar de resolver el conflicto. En ese
sentido yo creo que en Estados Unidos existe, como en los
propios inversionistas y en el mercado, un optimismo yo dira,
tan alto como el que existe en Colombia y quizs un poquito
ms y ah yo dira, es cuando uno es un poco ms ignorante de
la realidad y simplifica las cosas, es fcil pensar que las cosas
son mejor de lo que en realidad son. Yo creo que en Estados
Unidos existe una percepcin de que se ha avanzado mucho
en un tema de seguridad interna y que se va realmente por
muy buen camino a que sin duda el problema del conflicto
interno sea resuelto en cuestin de unos aos, y ah probablemente algunos, los ms optimistas le llevan tres aos y algunos
178
otros le llevan siete aos. Yo sospecho que si tomamos esos

nmeros ac probablemente seran ms largos pero, pero igual
yo creo que existe confianza tanto afuera como ac en que la
estrategia actual de seguridad interna est en camino realmente
de dar muy buenos resultados.
Los inversionistas no solamente invierten por supuesto con criterios polticos, de riesgo poltico, sino tambin con criterios de
riesgo econmico y en ese sentido tambin existen muy buenos
motivos por los cuales los mercados han estado muy entusiasmados con Colombia. Se observa una mejora en todos los
indicadores econmicos, realmente es bien difcil encontrar un
indicador econmico que no haya mejorado en los ltimos dos
aos, adems existe una gran confianza en la filosofa y la implementacin del plan econmico del gobierno, yo creo que lo
que ustedes vieron aqu esta maana, me refiero a la presentacin del Ministro Carrasquilla, la misma que es vista tambin por
los inversionistas extranjeros cuando el ministro los visita, que es
una presentacin muy de libro de texto, inspira absoluta confianza. El Presidente Uribe es un smbolo muy visible afuera de una
estrategia realmente de seguridad e igualmente el Ministro
Carrasquilla es tambin un smbolo muy fuerte de buen manejo
econmico, de austeridad, de prudencia, cautela, y buena gerencia. Los inversionistas ven buenos resultados, una poltica econmica muy bien manejada y ustedes vieron el grfico del coeficiente y deuda, como por producto que ha ido cayendo en un
pico de 56% en el 2002, me parece que fue ese pico, estamos
en 46,5 y vamos camino a llegar al 40 para el 2010. Yo creo que
hay un entendimiento, se le cree al pas que efectivamente cmo
estn encaminadas las finanzas pblicas son sostenibles en el
corto y mediano plazo y estn en camino a una mejora que le va
a permitir al pas en el largo plazo mejorar su calificacin de
riesgo en cinco aos, no en diez, en diez es excesivo, yo creo
que en algn momento los mercados esperan que Colombia
pueda comenzar a recibir mejoras de calificacin de las agencias
calificadoras y aspire a tener un riesgo de inversin y esto, que
179
puede parecer exagerado no lo es, yo soy peruano, nac en Per

y ahora estn hablando de calificacin de riesgo de inversin en
Per, el Director Gerente del Fondo Monetario estuvo de visita
en Lima la semana pasada y estaba hablando de que el Per
est en muy buen camino de recibir riesgo de inversin. Pero
ustedes en Colombia? Realmente si Per ha podido poner un
programa econmico en los ltimos aos que le permite aspirar
a obtener por primera vez un riesgo de inversin, una calificacin
de riesgo de inversin en algn momento -yo creo tampoco ser
de inmediato, ah tienen que estar pasando por lo menos cinco
aos-, creo que la recuperacin del grado de inversin de Colombia tambin se dar. Los mercados lo ven eventualmente,
dado el buen manejo, la mejora y el fortalecimiento de las finanzas pblicas que estar tambin en el futuro del pas. En otras
palabras existe un entendimiento de los logros en el tema econmico que le han dado bastante confianza a los mercados para
invertir en Colombia.
Hace unos aos el financiamiento externo se vea como algo
ms complicado y ahora es ms fcil, es ms, el pas puede
emitir en pesos en el resto del mundo, cosa que como lo dije,
casi ningn pas del mundo ha hecho, lo ha hecho Brasil por
ejemplo, lo que demuestra entonces que realmente el pas
est teniendo grandes xitos en su acceso a los mercados, en
su presencia en los mercados internacionales. Realmente como
me dijo un cliente, un inversionista, me dijo hablando de estos
temas que estamos conversando ahora -mira lo que mantiene
a los mercados despiertos en la noche sobre Colombia no es
el problema de seguridad interna, son los problemas estructurales que afectan la situacin fiscal de largo plazo y es realmente
el trabajo por hacer en el tema de las reformas-, y eso lo conocen
afuera, quizs un poquito menos que internamente, pero yo
conozco tambin los temas, como los conocen ustedes: la reforma pensional, las transferencias a las provincias a los gobiernos
regionales y la reforma del sistema tributario de la cual habl el
Ministro Carrasquilla esta maana, tanto de los problemas de
180
eficiencia, de incentivos de competitividad internacional, como

de recaudacin, donde realmente el pas no tiene una recaudacin tan efectiva como la tienen pases vecinos. Vemos entonces
que el gasto de seguridad no es la principal preocupacin de
los mercados, estos mercados, los americanos, yo creo que
confan en el gasto de seguridad, no s si por septiembre 11, o
Irak, o es realmente el endose de la Casa Blanca, pero creo que
al igual que ocurre en Colombia all se percibe que el gasto en
seguridad interna es la mejor inversin que puede hacer el
pas, entonces los inversionistas con los cuales yo he hablado
del tema de Colombia y les pregunto creen que deben invertir
ms en seguridad interna? responden: por supuesto, es una
muy buena inversin.
Como dijo el Ministro en sus clculos del valor presente del
aumento en la produccin versus el costo de 1% del valor
presente de un costo sostenido de 1% del gasto en defensa,
hay un diferencial a favor de hacer el gasto y es que el gasto se
paga a s mismo, usted gasta en defensa pero la economa
crece ms de lo que usted gast en valor presente, y eso lo
entienden los americanos, creo que an ms que los colombianos. Ellos dicen que el pas por supuesto que tiene que
invertir ms en seguridad por que eso se paga solo, y aun ms
importante, y este creo que es un punto que lo no discutieron
esta maana, existe la percepcin de que as como el peso se
ha fortalecido, en gran parte tambin con la mejora en la confianza en el pas en los ltimos dos aos, los activos de inversin, no solamente de la inversin nueva que pueda venir o
que se va a hacer sino de la inversin existente, el valor de los
activos como la tierra, los edificios, las inversiones que existen
en Colombia van a mejorar de valor, como cuando las acciones
suben en la bolsa en la medida que la situacin de seguridad
vaya mejorando, entonces no solamente es buena la inversin
de seguridad porque hay ms PIB, tambin es buena inversin
porque sube el valor de las propiedades, sube el valor de las
inversiones y de los activos, y por lo tanto, hay tambin ah una
181
oportunidad de financiar este gasto. Se habla del tradeoff, o

sea la alternativa de prudencia fiscal o gasto en inversin, esa
es una manera de verlo, pero yo creo que esto que he mencionado en los puntos anteriores se puede poner dentro de otro
rubro que es el trade-in, hay mucha gente que cree que sin
gasto en inversin no va a haber una mejora fiscal porque sin
gasto en seguridad interna no va a haber la mejora econmica
que es necesaria para que la sostenibilidad fiscal y las finanzas
pblicas realmente mejoren a travs del tiempo, entonces existe
una armona realmente entre una poltica efectiva de gasto bien
diseada para mejorar y resolver realmente el problema de
seguridad interna y una poltica econmica de crecimiento y de
manejo de las finanzas publicas que lleve al pas eventualmente
a mejorar su calificacin de riesgo.
Ahora bien, dentro de los temas de seguridad interna a m que
uso nmeros y que realmente en el exterior los manejamos
muy en borrador, obviamente la gente que est aqu en el tema
de seguridad les van dar los nmeros ms precisos, pero en
este momento tengo que el pas se est gastando cerca del
5% del PIB, en seguridad interna y eso creo que no incluye el
Plan Colombia, si incluimos eso estamos hablando del 5.5%,
ese 5% incluye un 3.5% que es el gasto militar y 1.5 % creo
que es el gasto policial, entonces estamos gastando 5% en
seguridad, claro como el Ministro hizo su clculo tambin un
porcentaje de estos se va a pensiones por ejemplo, tambin
hay unos gastos administrativos y otro tipo de gastos en seguridad que realmente no tienen nada que ver con la lucha contra
las guerrillas. Entonces se puede hablar, si estamos viendo el
gasto que realmente est en la lucha contra la subversin, que
el gasto efectivo est alrededor del 2.5 al 3% del PIB y eso
quiere decir el personal uniformado que se tiene actualmente
disponible para enfrentar a la guerrilla, soldados profesionales,
soldados no profesionales y polica que es un nmero alrededor
de 375.000 personas uniformadas y con eso se ha logrado lo
que se ha logrado hasta este momento.
182
Yo creo que la estrategia que hemos escuchado esta maana,

desde un punto de vista militar la podemos recoger en forma
simple para ponerle un poco de contenido econmico y ver en
Colombia ha habido tres etapas, o hay tres etapas en esta estrategia de seguridad: la primera etapa del 98 al 2002 donde
realmente ha habido un fortalecimiento en las fuerzas de defensa del pas, durante este periodo actual del 2002 yo creo
que es algo en promedio que va a durar un ao ms, de esta
estrategia realmente de preparacin para la fase de realmente
derrotar a la guerrilla, o sea en este momento no creo que se
est haciendo nada para derrotar a la guerrilla, pero yo creo
que si se ha hecho mucho trabajo de preparacin y se est
haciendo todo este trabajo de por ejemplo, cortar las vas de
suministro bastante de la infraestructura y va a requerir ms
personas en uniforme, en la real lucha efectiva contra la guerrilla, yo creo es un tema que mis colegas quizs puedan ponerle
mayor precisin al nmero yo creo que estamos en 375.000
personas uniformadas, probablemente 500.000 es un nmero
adecuado o quizs sea un nmero mnimo, se podran utilizar
ms, creo que si se usan menos el conflicto probablemente
durara ms, y una tercera fase que no se ha iniciado, y el costo
es algo tambin creo ya se han discutido los parmetros esta
maana, mas o menos de cuanto cuesta cada soldado pero si
estamos hablando de 100.000 soldados eso es 1% del PIB,
todo incluido creo, no se si eso incluye el gasto en equipo de
transporte, los tienen que ir acompaando este gasto esta inversin con helicpteros etc., entonces yo creo que si uno va a
Estados Unidos y le dice a los tenedores de bonos colombianos
mire, todo ha ido muy bien hasta ahora, la economa esta muy
bien, la situacin poltica est excelente, el apoyo realmente al
programa poltico de gobierno de seguridad y el apoyo al programa econmico son excelentes, los resultados hasta ahora han
sido excelentes y para realmente llegar al final de este proceso
se ha tenido que gastar un poco ms, yo creo que primero
nadie se sorprendera si se explica claramente, y segundo no
creo que nadie se opondra tampoco, eso creo que es una
183
sorpresa porque toda la gente con la cual yo he hablado ac

me dice: Ah! Que los extranjeros no quieren que se gaste ms
en seguridad, no estoy seguro de que eso sea correcto y bueno, voy a hablar del tema despus o lo menciono en este
momento, yo creo que lo voy a mencionar al final pero tambin
vale la pena que lo mencione ahora, a los inversionistas realmente lo que ms les entusiasma, les preocupa, les interesa y
eso incluye a las agencias calificadoras de riesgo, son las reformas
estructurales, el resto pueden vivir con otras cosas, con el mismo
dficit etc., entonces los inversionistas realmente lo que quieren
escuchar es que se va a hacer una reforma tributaria, que se va
a hacer una reforma pensional mas profunda cuando se termine
de aprobar la que actualmente esta a mitad de camino y que
necesitamos que sea aprobada a mediados de ao y que eventualmente se va a ver el tema de las transferencias a los gobiernos regionales que son parte de la rigidez estructural y lo que
le hace difcil realmente mejorar las finanzas pblicas a Colombia
en el largo plazo. Entonces volviendo al tema del gasto de seguridad interna, yo creo que las opciones para el gasto son: una
es por supuesto es aumentar el gasto total por lo que se necesita, entonces si se necesita aumentar el gasto en seguridad en
1% del PIB entonces en vez de estar gastando 5% estaramos
gastando 6% y si no se cambia nada mas el dficit que este
ao se proyecta en el 2.5% del PIB estaramos hablando de un
dficit del 3.5%, bueno eso sin entrar en este momento a las
implicaciones de si eso es posible; la segunda opcin es realmente no aumentar el gasto enteramente por lo que se podra
requerir para un nivel de financiamiento de la estrategia de
seguridad interna consistente con la estrategia militar que esta
diseada para realmente derrotar a la guerrilla, y existe, al menos
tericamente, la posibilidad de recomponer el gasto de seguridad
misma o sea, si vemos se esta gastando actualmente 5.5%
incluido el Plan Colombia y el gasto efectivo en 12.5%, entonces
hay casi 3 puntos del PIB que se est gastando en defensa
pero no se estn yendo realmente en derrotar a la guerrilla, son
pensiones, son otros gastos, pero en una discusin acadmica
184
en la cual todo est en la mesa, creo que se puede poner en la

mesa tambin el tema de quizs, por el lado del gasto militar
de seguridad, haya que ver la manera de recomponer, reubicar
o reasignar en lo que se esta gastando para que un porcentaje
de eso, un porcentaje mayor, vaya al gasto efectivo. Yo creo
que el tema aun de las pensiones militares es algo que honestamente yo no soy un experto no es mi tema, pero me parece
que hay que reconocer que el personal de seguridad del pas
merece pensiones buenas y justas, pero en la medida que pueda
haber espacio para un tipo de reforma pensional que los incluya
y que permita aumentar en el corto plazo, o en el mediano
plazo el gasto efectivo en la lucha contra la insurgencia, eso
podra estar tambin dentro de las fuentes de recursos de la
cual hablaba el Ministro esta maana en trminos de como se
financia el gasto en seguridad interna.
Para complementar las perspectivas externas y es importante
repetirlo, ustedes lo deben haber escuchado mil veces y ojal
lo conozcan porque habla bien del Pas. Primero, Colombia tiene
una muy buena reputacin en el exterior, como pagador fue el
nico pas que no reestructur la deuda, es un pas que se
considera realmente uno de los mas serios en la regin de
Latinoamrica, entonces la voluntad de pago de Colombia no
est en duda en la mente de nadie en los mercados, y eso que
puede parecer algo intrascendente no lo es, en muchos pases
la voluntad de pago no tiene el grado de confianza que se
tiene en el caso de Colombia. Segundo los mercados debido al
manejo econmico y a las finanzas pblicas que existen, tienen
una percepcin muy favorable de la capacidad de pago del
Pas, porque se ve al pas manejando sus finanzas publicas con
mucha austeridad y con mucha prudencia y adems porque
gracias al conflicto interno existe un apoyo incondicional de
Estados Unidos y mientras que haya en conflicto interno cualquier problema financiero que vaya a tener Colombia va a recibir
una ayuda extraordinaria de la Casa Blanca a travs del BID, del
Banco Mundial, de los mecanismos institucionales que se
185
deseen utilizar para prevenir la una crisis fiscal que tendra consecuencias de seguridad para el pas y para la regin. Entonces
tenemos una voluntad de pago excelente, tenemos una capacidad de pago buena, fortalecida por un buen manejo econmico
prudente y austero y por un apoyo financiero muy grande desde
Washington, en un pas con una deuda que rinde rendimientos
tremendamente atractivos, si vemos donde estn los mrgenes
de los rendimientos que pagan los bonos colombianos por
encima de las tasas del tesoro americano, ah vemos que, esto
lo saque de mi computador son los precios de ayer, bueno
Colombia en los bonos que vencen en el 2014 o el 2020, es
decir bonos de 10 o 15 aos, estn pagando 4% por encima
de los bonos del tesoro americano que pagan alrededor del
4% o 4.2%. Colombia est pagado 8.5%, el rendimiento de
esos bonos de largo plazo es muy buen rendimiento, es muy
atractivo es realmente casi lo mismo que paga Venezuela y
prcticamente lo mismo que paga Brasil, yo puse a Brasil que
no es un pas andino, pero lo puse como un punto de referencia
en la raya gris, y honestamente si usted le pregunta a la mayora
de los inversionistas que pas le parece mas arriesgado en trminos de la probabilidad que tenga problemas de pago de su
deuda pblica, Brasil, Venezuela o Colombia la mayora le van a
decir que los otros, no que es Colombia.
Sin embargo, con ese problema de la guerrilla en Colombia
existe tambin una percepcin afuera de que los rendimientos
en Colombia estn un poco artificialmente altos por este problema poltico, de delincuencia poltica, de los bandidos, pero esto
produce una oportunidad de inversin en la cual invertir en
Colombia para los inversionistas extranjeros es un buen negocio,
es un pas que paga, que va a pagar, que tiene capacidad y
paga buenos rendimientos y el problema de la guerrilla definitivamente no es uno en el cual va a ganar la guerrilla, aqu yo
creo que las dos opciones son un empate temporal pues en 5
o 10 aos o ustedes derrotan a la guerrilla, en un plazo dira de
7 a 10 aos sera mi estimacin.
186
Como conclusiones, cuando vienen ustedes a los mercados

pensando que los mercados quieren esto o lo otro, si, quieren
dficit bajos, pero lo que ms quieren son reformas, a m me
dijo un inversionista mire, si los colombianos vienen y dicen
vamos a hacer reforma pensional, vamos a hacer reforma tributaria y vamos a reformar eventualmente las transferencias a las
regiones, no me preocupa en nada lo que gasten en seguridad
interna porque ese gasto va a ser una muy buena inversin.
Entonces ya lo repito, la estrategia ideal, el mundo ideal para
los mercados mirando a Colombia es reformas estructurales,
recomposicin del gasto militar para que haya mayor gasto efectivo y lo que eso permite que es un aumento en el gasto efectivo para que la estrategia de seguridad interna realmente llegue
al objetivo que todos buscamos que es eliminar la guerrilla.
187
CAPTULO III. Sostenibilidad Poltica

LA SOSTENIBILIDAD POLTICA
DE LA SEGURIDAD
Sabas Pretelt*
Seores de la mesa de honor, seores congresistas, lderes

gremiales, organizaciones no gubernamentales, empresarios,
seoras y seores: La verdad es que haba sido invitado para
hacer una presentacin sobre unos temas que cubrieron ampliamente el Sr. Presidente de la Repblica, el Ministerio de la
Defensa y el Ministerio de Hacienda, lo que no quiere decir
que no quede margen para comentar temas tan importantes
como es la continuidad de la poltica de seguridad democrtica
y su sostenimiento.
Quiere la sociedad la continuidad de la poltica de seguridad
democrtica? Esta poltica que est establecida en el Plan de
Desarrollo aprobado por el Congreso Nacional en la Ley 812
de 2003 y que el Presidente defina esta maana muy claramente resaltando que no es la seguridad nacional, no es la
seguridad del Estado, no es la concepcin antigua de proteger
el establecimiento, tampoco es la seguridad establecida individualmente por los ciudadanos a travs de auto composicin
de la justicia y los mecanismos de seguridad privada; sino que
es la seguridad del Estado para los ciudadanos sin ninguna
excepcin, sindicalistas, organizaciones no gubernamentales,
opositores del gobierno, lderes de la empresa privada, campesinos, ciudadanos del comn. Esta es la verdadera concepcin
*
Ministro del Interior y de Justicia.
189
de la seguridad democrtica que quiere el pas qu se contine

desarrollando con esa orientacin establecida en el Plan de
Desarrollo. Le da a uno la sensacin que es una ansiedad
colectiva, y por lo tanto, el compromiso debe ser colectivo, de
ninguna manera lo debemos sealar en manos del gobierno
Colombiano. Esa es la discusin que he apreciado en algunos
de los foros y los paneles: Qu va a hacer el Gobierno para
continuar la poltica de seguridad democrtica?, Cmo va a
garantizar su sostenibilidad? Cuando tengo esa sensacin y
ustedes me lo acaban de comprobar a pesar de la timidez de
algunos, que debe ser un compromiso nacional y de todos los
ciudadanos colombianos, esa premisa hace que el trabajo sea
ms difcil y que tengamos la obligacin desde el Gobierno,
desde el liderazgo que ustedes ejercen, de lograr un compromiso masivo en torno del xito de la seguridad democrtica, en
torno del xito de la Fuerza Pblica.
Esto es importante, lo sealaba el Presidente esta maana. Por
lo tanto, no podemos seguir permitiendo que se estigmatice la
accin militar, que se estigmatice el presupuesto de la fuerza
pblica colombiana, para que haya seguridad democrtica. Entonces, lo ms importante es que tenga credibilidad, que los
ciudadanos miren que este accionar de los organismos de seguridad y el escalar la tranquilidad en la vida de los colombianos no
es en beneficio de unos pocos. Que mal ejemplo dieron en el
pasado aquellos pases donde haba un concepto muy fuerte
del gobierno, pero bsicamente para el enriquecimiento de unos
pocos; usualmente unos dspotas que se haban hecho de mala
manera del Gobierno de turno. Aqu por el contrario lo que se
pretende es que se irradie y llegue a los ms lejanos rincones del
pas, por eso tenemos que estar trabajando en la seguridad de
quienes estn en el primer frente de mando de la democracia
local: los alcaldes. En el Ministerio de Interior y Justicia tenemos
un programa muy difcil de adelantar de derechos humanos para
proteger a los alcaldes. La gran contradiccin de la guerrilla y de
los terroristas colombianos es que pidieron la participacin de190
mocrtica local y enseguida empezaron a amenazar a los alcaldes y a sacarlos de sus localidades. Hoy en da tenemos un
programa, quepodra ser mayor, con el cual estamos protegiendo a 5.820 personas en el pas y distintos grupos vulnerables,
lderes sindicales, ONGs, ex-alcaldes, alcaldes, concejales. Es
realmente un trabajo muy duro, pero que redita en beneficio
de esas personas y de la nacin, ms de 5.800 personas con
seguridades mviles, vehculos, blindajes, equipos de comunicacin, chalecos antibalas, etc. La mayora de la gente no conoce
ese programa, pero ha permitido junto con la presencia de los
soldados de mi pueblo, de la Polica en cada una de las localidades, el que hayan vuelto todos los alcaldes a despachar en sus
regiones, en este momento solamente en dos municipios, en
Colombia - Huila y en Ricaurte - Nario, por razones eminentemente coyunturales esperamos dejar de estar ausentes.
Los alcaldes anteriormente tenan que despachar desde la gobernacin, hay dos con perodos atpicos en Caquet, pero que los
estamos seduciendo para que vuelvan a su alcalda al frente de
combate de la democracia. Si uno aspira que lo elijan como
alcalde en Colombia, sabe de antemano los riesgos que eso
implica y debe estar all o no se haga elegir. Esa tarea de defensa
de los derechos humanos, de los sindicalistas, de los periodistas
y de todas las poblaciones vulnerables, especialmente enfocadas
por los organismos terroristas ha tenido como digo muy buenos
resultados, pero sobre todo la confianza que ha generado en
trminos generales la fuerza pblica. Esos soldados que ustedes
ven todos los das en la profundidad de la selva han aprendido
primero sobre derechos humanos que a marchar y que a disparar, yo personalmente cuando estaba en FENALCO, y aqu hay
varios colegas gremiales, permanentemente bamos a seminarios sobre derechos humanos en el seno de los centros de
capacitacin de la fuerza pblica colombiana.
En prevencin y para rescatar la credibilidad sobre el accionar
de la Fuerza Pblica, venimos adelantando una tarea de alertas
191
tempranas, que mucha gente se pregunta eso qu es? Es un

comit interinstitucional donde participa el Ministerio de Defensa, el DAS, El Ministerio del Interior, distintos organismos, la
Fiscala y donde se hacen informes de riesgo provenientes de
las Defensoras Pblicas en cada municipio, 90 informes de
riesgo con alto grado de veracidad llegaron el ao pasado. Se
hace el comit y ah se producen por ejemplo, alertas tempranas,
donde debe haber movilizacin de la Fuerza Pblica, 17 se
hicieron el ao pasado de los 90 informes. Se generaron tambin 65 consejos de seguridad y otras medidas de proteccin
de lderes locales a travs del programa de derechos humanos.
Esto ha permitido la reduccin de las masacres, los ataques a
las poblaciones y sobre todo los asesinatos de los lderes que
mencionaba anteriormente. De aos pasados se conservan 18
alertas tempranas para estar atendiendo en este momento 35
alertas tempranas de las notas de seguimiento de los aos
anteriores, todo esto definitivamente ha generado la confianza
en la economa.
Hoy se ha estudiado que haba aos en donde el ahorro de la
inversin privada estaba al nivel del 7% del Producto Interno
Bruto, un pas que no ahorra o que no invierte no es viable, hoy
se ha mostrado el crecimiento de la inversin. Esos resultados
buenos en la economa, est creciendo en tasas del 4%, el
comercio el 6%, la industria en tasas similares o mejores. Tener
una capacidad ociosa ya reducida en el sector productivo, ms
de 160 mil nuevas hectreas de produccin en el sector agropecuario, ha permitido la generacin de un milln cuatrocientos
mil empleos, eso es sostenimiento de la seguridad democrtica
porque genera credibilidad en la tarea gubernamental. Si el
Gobierno no tiene credibilidad y hay niveles de corrupcin, la
sostenibilidad democrtica se desvanece como un trozo de hielo,
adems de ese crecimiento de la economa que ha corrido par
y paso con el crecimiento de la confianza generada por la
seguridad.
192
El consejo de ministros se dedica en su totalidad a lo social, yo

no he visto unos niveles de gerencia como esos y qu crticas y
qu crnicas que vemos todos los das, all el Presidente pidiendo
cuentas sobre la inversin en educacin, cmo van los cupos.
Hay un sistema de que se llama el SIIGOB un sistema de informacin de seguimiento gubernamental, preguntan las desviaciones del 2% o del 3%, es realmente alarmante para el pobre
funcionario cuando llega a desviarse un poco de la meta. Ayer
me toc rendir cuentas sobre todo con lo concerniente al accionar del Ministerio del Interior y Justicia, que no es lo que ustedes
ven en los medios de comunicacin, el Ministro en el Congreso
de la Repblica ante los debates diarios, en comisiones o en
plenarias o sacando leyes, no. El trabajo es hacia la eficiencia
de la administracin pblica, los resultados en derechos humanos, en reinsercin, en defensa judicial de la nacin, en descongestin judicial, en construccin de crceles, lo mismo en salud
y educacin. Los resultados tienen que ver con la sostenibilidad
de la poltica como les deca un milln cuatrocientos mil nuevos
empleos, setecientos treinta mil nuevos cupos escolares, un
milln trescientos cincuenta mil nuevos cupos en el SISBEN -el
subsidio en salud- avance a un milln de nios en el instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, en fin, todas las que ustedes
tanto han odo. Las 7 herramientas de equidad corren par y
paso con el avance de la seguridad democrtica, esa sostenibilidad es lo que permite la confianza para que entonces la inversin se pueda mantener de acuerdo al crecimiento del gasto
pblico y de acuerdo obviamente del ingreso nacional.
Cambiando de frente quiero resaltar un tema que a m me
parece de vital importancia, no vamos a tener sostenibilidad si
se nos cae el andamiaje encima del Estado de Derecho, tenemos que hacer un esfuerzo casi que sobre humano para lograr
la reforma del Estado, hemos avanzado en todos los dems
temas que se han discutido en este foro pero el Estado de
Derecho es un galimatas, esto lo mencionaba tambin en el
Congreso de la Repblica recientemente. Se presentan 580
193
proyectos de ley por ao, nada sacamos con tener seguridad

democrtica si tenemos una tremenda inseguridad jurdica, no
habr sostenibilidad porque entre otras cosas pueden cambiar
las normas sobre el gasto militar, sobre pensiones de los militares, sobre cualquier otra medida que tenga que ver con la seguridad democrtica y obviamente con lo social. 580 proyectos
de ley por ao, eso es una fbrica de producir leyes, afortunadamente muchos de ellos no tienen curso positivo, antes de la
reforma del 91 la gran mayora de los proyectos los presentaba
el Ejecutivo, eso se invirti, hoy el 75% de los proyectos los
presenta el Congreso, se tomaron muy en serio lo del del mandato constitucional de la democracia participativa, hay proyectos de todo tipo, que inseguridad jurdica tan tremenda. Me
parece que debemos entrar a una reforma a fondo sobre ese
tema, poner unas talanqueras de costos, de estudio, de anlisis, antes de presentar los proyectos de ley, pero les quiero
decir que en esa hemorragia participa activamente el Ejecutivo.
Con mucha frecuencia yo le pido a mis colegas y a los funcionarios del Ministerio que no presenten tantos proyectos de ley,
porque no lo reducen a 1 o 2, eso es una avalancha, si eso no
lo regularizamos y no tenemos un Estado de Derecho ms
confiable, lo otro, la poltica misma no va a tener futuro y lo que
es peor a la Corte Constitucional llegaron el ao pasado 579
demandas, entonces no es solamente la produccin de normas y de leyes sino que estamos permanentemente susceptibles a que se caigan. Eso aumenta la inseguridad jurdica, el
Ministerio tuvo que intervenir para salvar ese andamiaje en 347
de estas demandas de todo orden. Existe un alto nivel de inseguridad por el enfrentamiento entre los poderes. Es muy difcil
de aceptar lo que est ocurriendo en Colombia, hay una discusin amplsima para sacar una ley cualquiera, o un acto legislativo o una reforma constitucional. Anteriormente, prcticamente se daba por hecho que expedida la ley entraba a regir el acto
legislativo. Ahora todo el mundo est esperando que pasa en
la novena vuelta que es la de la Corte Constitucional, me parece que el Congreso de la Repblica est perdiendo muchas de
194
sus facultades de reforma porque producen unas y se le dice

usted no estaba en capacidad para hacer esa reforma legislativa a travs de un acto legislativo de la Constitucin Colombiana, porque usted no la est reformando sino que la est de
alguna manera modificando en su estructura, eso es una sustitucin de la reforma constitucional, que no puede hacer usted
sino una asamblea, por ejemplo, o por muchas razones que no
son culpa de la Corte Constitucional. Lo que quiero decir es
que el reglamento del Congreso es tan extenso que entonces
induce a error, cualquier palabra mal dicha del Presidente de
una sesin, por ejemplo, se le olvida decir se abre la discusin
y pasa directamente a dar la palabra, volvamos al inciso y que
no a lo sustancial y se declara inconstitucional la ley o el acto
legislativo. Que inseguridad tan tremenda producen las Altas
Cortes por sentencias y por tutelas, pierden su caracterstica
principal de rgano lmite y entramos en una discusin interminable en torno a una tutela, un juez acaba modificando una
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, eso lo tenemos que
remediar, tenemos que volver a tener confianza en el Estado
de Derecho, lo digo con todo respeto, porque una vez producida la sentencia del rgano correspondiente el Gobierno lo acepta
y se somete, pero es bueno que un foro de esta naturaleza que
esta hablando de la sostenibilidad del Estado para garantizar la
seguridad de los ciudadanos mire ese aspecto tan importante
que es la inseguridad jurdica que estamos viviendo y ni
hablemos del exceso de los trmites, no los quiero agotar en
esta materia, pero lo cierto es que los burcratas, son fantsticos, bueno somos, yo pertenezco en este instante a tan noble
actividad, cada uno se inventa un trmite para justificar su cargo, entonces ya tenemos ad portas la expedicin de una nueva
ley anti-trmites.
Ustedes saben que hay 2.767 trmites, muchos de ellos intiles
que se le piden al ciudadano, pero como hemos visto la importancia del trmite en la burocracia colombiana, hemos arrancado
la ley anti-trmites con un trmite formidable contra los trmites,
195
es decir para poder expedir uno se requiere que cumpla una

cantidad de condiciones y que sea evaluado por el Departamento de la Funcin Pblica que tiene a su cargo la modernizacin del Estado, de tal manera que el funcionario que tiene,
que esta vido de someternos a otro trmite, tenga que demostrar la legalidad o tiene que estar amparado por una ley sino
uno no puede inventarse el trmite, segundo que sea
indispensable y tercero los costos que indica la creacin de
dicho trmite y si realmente es el mas eficiente - eficaz para
resolver el problema. Hemos puesto tantos trmites a los funcionarios, es que la lista de trmites que estamos derogando se
los cuento, les cuento algunos porque me parece que es importante para la sostenibilidad del Estado aunque no lo parezca,
parece algo trivial pero no lo es, tiene un sobrecosto en la economa gigantesco, as se podr seguir reestructurando el estado
disminuyendo su planta de personal. Se han intervenido 140
instituciones, aspiramos que hayan formularios gratuitos aqu,
aspiramos que haya presuncin, ya est aprobado entre otras
cosas en la Cmara de Representantes, estamos cursndolo
en el Senado, presuncin de legalidad en las firmas, editar los
sellos, la autenticacin de documentos privados ante entidades
pblicas, y cmo porqu? Que los ciudadanos podamos a travs
de una tercera persona notificarnos, tiene que ser abogado, los
abogados nos ganaron la parada a los dems profesionales,
cada rato sale una ley para economistas y para ingenieros, se
trata de parar esas prebendas profesionales, pero los abogados
nos ganaron la parada porque se metieron en la Constitucin.
Para muchas normas exigen un abogado, all el ciudadano que
en un momento determinado quiera buscar la representacin
o la notificacin, se entiende que en las defensas ante los tribunales tenga que estar acompaados de un experto, pero en los
otros casos cmo porque? Pues porque las constituciones las
hicieron los abogados, en fin, que no sigan pidiendo comprobantes de actos cursados ante los mismos entes administrativos.
Usted ha estado un mes antes en una entidad del Estado hizo
un pago o hizo un trmite y cuando vuelve le dicen trigame la
196
informacin sobre el particular, eso es francamente absurdo,

de tal manera que una cantidad de trmites que no tienen
sentido los vamos a eliminar, tanto para el sector privado como
para los ciudadanos del comn. Una buena noticia, se podrn
divorciar en las notarias. Con esto lo que quiero es sealar que
la reforma del Estado es una condicin sine quanon para mantener la seguridad democrtica y la lucha que se viene adelantando, pero hay dos o tres factores aunque est el tiempo muy
reducido, voy a mencionar por encima, sobre los cuales quera
profundizar ms, pero entiendo lo avanzado de la tarde.
La justicia, sin justicia, volvemos a sufrir lo que hemos padecido
durante tantos aos al no aplicarla, permea la criminalidad, si
aqu hubiramos empezado a castigar al pequeo criminal, de
adulto seguramente no se hubiera convertido en un narco de
las caractersticas que tenemos en Colombia. Hemos avanzado
en la justicia penal, estamos introduciendo el concepto de la
oralidad en las dems materias para tener el mismo xito que
se esta teniendo en el nuevo sistema acusatorio. Se est avanzando en la descongestin de los juzgados, se est procurando
hacer un acuerdo entre las cortes para evitar estos roces que
he mencionado e introducir la reforma constitucional de una
vez por todas. Estamos construyendo crceles para guardar a
quienes salgan del redil. Lo mencionbamos en alguna ocasin,
en Colombia, en cuarenta o cincuenta aos se construyeron 4
o 5 crceles, muchas de ellas hechas por Rmulo, que por aqu
anda el buen ministro antecesor mo, pero en este momento
se estn construyendo quince crceles o el equivalente de ellas,
25.000 nuevos cupos porque tenemos un hacinamiento que
clama a los derechos humanos en las crceles colombianas,
48.000 cupos y ya vamos llegando a 70.000 presos. Estamos
construyendo 24.000 y a las personas de delitos de poca monta
las vamos a sacar de las crceles con el sistema de vigilancia
electrnica una manilla o una tobillera que detecte donde estn
y que sean personas que no tengan peligrosidad para la sociedad. Es una transformacin gigantesca al interior de las crceles
197
a pesar del hacinamiento. En el ao 2001 haba 45.000 presos

y hubo casi 200 asesinatos, ahora tenemos 70.000 y solamente
hubo 30 asesinatos dentro de las crceles, hay una mejora
con el programa compromiso al interior de ellas.
Termino tocando el tema del narcotrfico. Si queremos que
este Estado tenga xito en su lucha contra la criminalidad y el
terrorismo hay que expulsar a los narcotraficantes de este pas.
No pueden seguir ocupando todos los niveles de la sociedad
econmica, social y financieramente.
Lo que se viene haciendo de aspersin. En el ao 2001 haba
165.000 hectreas, fumigamos 130.000 hectreas por ao y
hemos ido reduciendo hasta llegar en este momento a algo as
como 70.000 hectreas. Todos los aos produciendo este resultado, este ao vamos a fumigar otra vez 132.000 hectreas
de tal manera que vamos reduciendo esa actividad ilcita.
Las extradiciones, all hay una poltica de Estado inflexible, en
los 14 meses que llevo como Ministro he firmado 245 resoluciones de extradicin, ellos saben muy bien que aqu no van a
tener xito. La extincin de dominio la hemos acrecentado como
nunca, fjense ustedes en el ao 2003 se incautaron 230 bienes
urbanos apartamentos, casas, penthouses, el ao pasado 1.345,
se multiplic por 4 nada ms en materia de bienes urbanos y
de otros bienes automviles, lanchas etc., 4.500 bienes se incautaron el ao pasado acelerando la extincin de dominio, en el
2003 hubo 33 sentencias, el ao pasado tuvimos 195 y esperamos este ao doblarlas para que pasen a manos del Estado.
Con esos bienes estamos construyendo las crceles, yo deca
que era paradjico que con la plata de la mafia estamos construyendo crceles para guardar a la mafia, ese msculo financiero nos ha permitido resolver tan delicado problema.
Vamos a continuar el trabajo de lograr la paz en nuestro pas a
travs de la negociacin, quien use las armas como nico len198
guaje tiene la respuesta efectiva de las armas institucionales

del Estado, pero quien desee conciliarse con la sociedad, reincorporarse, tiene la acogida amplia y generosa del Gobierno
colombiano. 11.000 personas estn manejando el programa
de reinsercin y reincorporacin del Ministerio del Interior y de
Justicia, los capacitamos para el trabajo, los formamos, les hacemos tratamiento sicoafectivo. Es una tarea apasionante pero
all tampoco podemos fallar y es indispensable para el xito de
la poltica de seguridad democrtica all se requiere un gran
concurso nacional y debemos culminar la ley, aqu hay una ley
muy buena y un marco legal para la desmovilizacin colectiva.
La ley 782 del 2002 la hemos venido aplicando para estas
11.000 desmovilizaciones, pero cuando se trata de delitos atroces o de lesa humanidad se requiere un marco especial que es
el que estamos complementando, no crean que vamos a sacar
una ley que lleve al sometimiento y que no sea viable, que no
permita que los grupos alzados al margen de la ley la utilicen,
tiene que ser til para la sociedad, pero tampoco una que seale
una impunidad rampante en nuestro pas. El equilibrio entre
justicia y paz es absolutamente fundamental y en esa direccin
estamos trabajando con el Presidente de la Repblica y el
Congreso Nacional.
199
EL APOYO POLTICO
A LA SEGURIDAD DEMOCRTICA
Juan Manuel Santos*
Voy a tratar de ser lo ms breve porque el tiempo se ha venido

corriendo y todos ustedes tambin creo que estn muy a la
expectativa de lo que tiene que decir el ex-presidente Pastrana
y por supuesto una persona mucho ms calificada que yo, el
profesor Wallman, sobre el tema de las sostenibilidad poltica.
La guerra tiene dos componentes igualmente importantes: Lo
militar y lo poltico, eso deca Clausewitz. Sobre lo militar se han
escrito todo tipo de tratados, todo tipo de teoras, todo tipo de
libros, incluyendo el de este famoso filsofo, -porque ante todo
era un filsofo-, Von Clausewitz
En cambio sobre la parte poltica no hay mucha literatura, no
hay mucha investigacin, de manera que aqu vamos a tener
que hablar ms con el sentido comn y con cierta especulacin.
El aspecto poltico es particularmente importante en el caso
colombiano porque nuestro conflicto, es un conflicto de lo que
llaman conflicto de cuarta generacin. Ustedes se acordarn
que los conflictos de primera generacin son simplemente los
dos ejrcitos que combaten entre ellos y el que gana, gana, los
conflictos de segunda generacin o tercera generacin, los primeros y segundos son ese tipo de conflictos. Los de tercera
Presidente de la Fundacin Buen Gobierno.
201
generacin son los que van detrs de todos los activos, toda la
infraestructura que soporta el mantenimiento de los ejrcitos,
las vas de comunicacin, los medios de comunicacin, la economa misma; En cambio, los de cuarta generacin son otro tipo
de conflictos, esos se caracterizan entre otras cosas porque no
hay batallas definitivas, la diferencia entre momentos de paz y
momentos de guerra muchas veces son imperceptibles y son
fuerzas irregulares que van en el fondo detrs de un asalto
directo a la estructura poltica. Y por eso se llaman de cuarta
generacin.
En el caso nuestro es de cuarta generacin sui generis porque,
es un conjunto de cuarta generacin pero con presencia de
otros factores. En el caso nuestro, por ejemplo, entra el
narcotrfico.
En este orden de ideas y teniendo en cuenta la importancia
poltica de este tipo de conflictos, yo creo que cabe hacerle un
reconocimiento al presidente Pastrana, porque l le entreg al
presidente Uribe a la guerrilla derrotada en la mitad de lo que
dice Clausewitz. En el aspecto poltico entreg el gobierno con
la guerrilla totalmente derrotada, en el interior y en el exterior, y
aparte de eso le entreg al gobierno Uribe unas fuerzas militares
mucho ms fortalecidas y sembr, -y eso me consta, eso no
fue una poltica que lleg del cielo, fue una poltica deliberada, sembr mucho de lo que el gobierno actual pudo hacer y ha
podido hacer militarmente. Eso se lo reconocer la historia,
espero ms pronto que tarde, al ex-presidente Pastrana.
Pero el gran reto de Uribe es mantener en capitis de minutio
poltico a la guerrilla y al mismo tiempo llevarlo al capitis de
minutio militar. Ha logrado lo primero Uribe con mucho xito y
ha estado avanzando en lo segundo. Ahora bien, la pregunta
de este panel es: qu se requiere para mantener el apoyo
poltico de aqu en adelante?. Como estamos cortos de tiempo
voy a mencionar algunos aspectos concretos, 8 aspectos con202
cretos y no voy a mencionar lo obvio, porque eso ha sido mencionado esta maana y al principio de la tarde. Una economa
slida, una poltica social efectiva, eso es lo obvio, voy a mencionar 8 puntos rpidamente, que creo son importantes de
tener en cuenta para mantener el apoyo poltico.
Primero que todo que exista un discurso oficial creble y coherente. En ese orden de ideas, ste gobierno tom un paso
importantsimo que fue poner en blanco y negro un documento
que llamo: El Documento de Poltica de Seguridad Democrtica.
Antes exista la famosa doctrina de seguridad nacional que estaba circunscrita a unos consiabulos muy restringidos, era prcticamente secreta, ese paso de poner en un documento pblico
su poltica es un poso importantsimo.
Yo me acuerdo que con el Dr. Rangel aqu hicimos hace un par
de aos, recin instalado el gobierno, un evento donde vino
Narci Serra, ex-ministro de defensa durante 10 aos de Espaa
y vicepresidente espaol y dijo: ste es un paso importantsimo,
porque el solo hecho de que exista un documento, que la gente
pueda discutir, que la opinin pblica pueda palpar y el cual
puede servir como el termmetro para medir la efectividad de
la poltica, le da una gran legitimidad a esa poltica y ese fue un
paso importantsimo que dio este gobierno, a eso hay que darle
crdito a Martha Lucia Ramrez que fue quien realmente concibi el documento, y usted se acordar Alfredo, el momento en
que lo present que creo que fue un paso bien importante.
En segundo punto, un correcto manejo de los resultados obtenidos. Ninguna poltica pblica es sostenible si no muestra resultados y con la poltica de seguridad democrtica es igual, si no
da resultados no es sostenible. Pero ojo, el presidente Uribe
sigue muy popular y la poltica sigue muy popular porque ustedes han visto hoy, se han podido demostrar resultados, pero
no hay que caer en el otro extremo, en la tentacin de exagerar
los resultados y eso sucede muchsimo con todas las polticas
203
pblicas, porque magnificar los logros o cantar victorias anticipadas, tiene dos consecuencias muy negativas: primero, mina
la credibilidad a la larga del discurso oficial y de la eficacia de la
poltica y segundo, disminuye la disposicin de la gente a hacer
un sacrificio adicional, porque van a decir si ya ganaron, si ya
los tienen derrotados, para qu vienen a pedir ms impuestos
o ms sacrificios? De manera que hay que tener mucho cuidado
en el manejo de esos resultados. Lo ideal es un poco lo que se
esta haciendo hoy, es mantener con claridad y con objetividad
una relacin positiva costo-beneficio.
Un tercer punto es mantener la confianza en la diligencia estatal.
Eso lo mencion el Sr. Ministro del Interior, si el pas cree que
estamos en buenas manos, que la dirigencia encargada de llevar
adelante la poltica de seguridad es una dirigencia competente,
transparente, que se coordina, que hay una insititucionalidad
coordinada, entonces va a ser mucho mas fcil mantener ese
apoyo a esa poltica.
Que sean claros los objetivos, que tenga un compromiso y eso
lo estamos viendo, adems es muy importante si existe confianza en esa dirigencia los ataques terroristas que estn encaminados a minar la moral y el apoyo de la poblacin y de la tropa
produce un efecto contrario, produce ms respaldo a la poltica,
si por el contrario es una dirigencia que no suscita confianza
desprestigiada, ese tipo de ataques terroristas s cumplen con
la visin de socavar ese apoyo moral, tanto la tropa, como en la
opinin pblica y eso hay que tenerlo muy en cuenta en la
campaa que se avecina, la campaa electoral, porque con la
popularidad del presidente Uribe, bien puede resultar el Sr. Ral
Reyes y sus secuaces de jefes de debate del presidente Uribe,
cada ataque terrorista va a aumentar el apoyo al presidente.
Cuarto punto, respetar el estado de derecho y restringir al mnimo la libertad de civiles. sta es una discusin muy vieja, tal vs
desde el comienzo de las democracias hay dos discusiones
204
que se llevan a cabo permanentemente, una donde se traza la

lnea entre el Estado y el mercado y la segunda donde se traza
la lnea entre las libertades individuales y las libertades colectivas.
Si estamos en guerra el pndulo se mueve hacia darle ms
amplitud a las libertades o a los derechos colectivos y a restringir
las libertades individuales. Pero no hay que exagerar y ah no hay
regla de oro, cada conflicto tiene sus propias caractersticas. Tal
vez lo importante, o como regla de oro se podra decir, es que
es una peroluidad, pero a la hora de decir hay que tomar medidas
tan excepcionales como grave sea la amenaza, pero no mas all,
porque eso se puede devolver. Por otro lado, aqu se ha dicho
mucho que si uno de los objetivos de la poltica es recuperar el
control territorial por parte del Estado. Los logros deberan medirse
con buenos indicadores, no medir por ejemplo los xitos con el
nmero de bajas simplemente o el nmero de capturados, hoy
hay una directriz, un documento donde dice que le dan la medalla al orden, medalla de orden pblico, a quien mate ms de 150
guerrilleros o capture ms de 500. Yo creo que eso hay que
combinarlo ms bien con algo ms efectivo, porque es el objetivo
de toda esta poltica de seguridad, el que logre controlar ms y
mejor el territorio que antes no controlaba el estado, y algo muy
importante el respeto a la poblacin, es decir, no violarles sus
libertades individuales, pero tambin darles bienestar, que sientan
que el Estado est presente; el fortalecimiento institucional, que
llegue la justicia, que llegue la educacin, que llegue la salud, eso
es un aspecto muy importante.
Manejo adecuado de la informacin. Decir que la verdad es la
primera vctima de los conflictos pues ya se volvi lugar comn.
Los medios de comunicacin hay que entenderlos, hay que
saber que son los perros guardianes de la sociedad que ladran
o muerden cuando ven que algo esta mal y no les importa
mucho cuando algo esta bien. Los funcionarios o los polticos
nos quejamos mucho de que los medios solamente resaltan la
parte negativa, pero eso es parte de su naturaleza misma.
205
Sr. Ministro, usted me dijo, palabras textuales: Cmo exageran

los columnistas Dr., Santos, como Rafael Santos no es columnista, el es Director, me sent totalmente aludido, voy a tener que
responderle con mucho respeto. Si de exageraciones estamos
hablando, que tal sta: sta maana, un altsimo funcionario de
Estado, muy pariente mo, dijo lo siguiente, dijo ...que los medios de comunicacin -en un foro sobre terrorismo, aqu
cerquita en el saln rojo del Hotel Tequendama- dijo, ... que
los medios de comunicacin son ms letales que las bombas
de los terroristas, qu tal esa exageracin Sr. Ministro, entonces como dicen, ms bien es la prudencia en este tipo de acusaciones mutuas, periodistas-funcionarios, la que debe imperar
y paciencia por parte de los funcionarios. Yo he sido funcionario, y a mi se me ha saltado la piedra mil veces con titulares o
noticias en la televisin o en la radio, pero ah yo les recomendara a los militares y a los funcionarios tener paciencia y adems
entender como operan los medios y eso si, un consejo siempre,
decir la verdad. Tratar de engaar a los medios de comunicacin
a la larga se devuelve como un boomerang. Y no guardarse
demasiada la informacin, entre ms informacin den, sea
buena o sea mala, la poltica va a ser ms creble, la gente va a
creer ms.
Yo me acuerdo hace ya muchos aos, los generales Israeles
me invitaron a Israel despus de la matanza de Sabra y Chatila,
a una reunin que le preguntaron los periodistas del mundo
entero: porqu es que Israel gana todas las batallas militares y
las pierden los medios de comunicacin? Me acuerdo a Walter
Cronkite, que en paz descanse, que era un poco el decano de
los periodistas del mundo, en ese momento, se par y les dijo
a los generales ... Miren generales en la medida que ustedes
digan la verdad no les va a pasar nada, lo que pasa es que
ustedes no han hecho otra cosa que esconder la verdad y por
eso estn perdiendo las guerras en los medios de comunicaciones, as las ganen en el campo militar. Es una buena leccin
para tener en cuenta, aunque tambin los medios deben ser
206
responsables, porque los terroristas son muy hbiles para utilizar

a los medios como idiotas tiles.
Hay un estudio reciente en Estados Unidos que le en una revista que deca que si se hicieran una contabilidad, y se viera
cuanto cuesta lanzar un producto masivo en el mercado, cuantos avisos hay que pagar en la televisin y en la prensa para
que le lleguen al consumidor y as poder lanzar ese producto,
pues que es muchsimo ms efectivo, es decir, costara muchsimo ms tener el efecto que tiene el cubrimiento de un acto
terrorista que lanzar un producto masivo. En eso los medios de
comunicacin deben ser tambin conscientes, de no dejarse
utilizar.
Sexto punto, no subestimar la importancia de la justicia para
alcanzar la paz. El Ministro habl eso y estamos totalmente de
acuerdo.
La poltica de seguridad democrtica del actual gobierno, la que
todos estamos apoyando, tiene dos mecanismos: El combate
militar y tambin la negociacin poltica con aquellos que quieran
incorporarse a la vida civil. Esa negociacin poltica depende
muchsimo de como funcione la justicia durante y en el postconflicto, de manera que hay que tenerle mucho cuidado a
ese aspecto de que funcione la justicia, esto no solamente como
efecto de demostracin para quienes se van a incorporara la
vida civil nuevamente, ni para quienes estn desertando y quieren incorporase, sino que despus, en cualquier negociacin
de paz, un buen funcionamiento de la justicia es fundamental.
Sin justicia no hay seguridad que sea sostenible, ni razn legitima
para buscarla. Hay un caso que yo quisiera resaltar hoy, un caso
aberrante y me perdonaran los seores magistrados del tribunal
de Antioquia. Ustedes se acuerdan de Machuca?, el palacio
de justicia del ELN?, as le dicen a Machuca. 70 muertos, 35
heridos, un Tribunal de Justicia de Antioquia, exoner al comando
207
del ELN de esa masacre cuando, adems, usted se acordar mi

querido Rafael, de la carta que Gabino le escribi creo que a
usted o a Enrique como directores de El Tiempo, reconociendo
el error. l reconoca que era responsable de esa masacre, de
esa equivocacin, - como la llam l -, y ahora un Tribunal dice
que no, que los responsables es la columna que estaba operando y que los jefes no tienen ninguna responsabilidad.
Mire lo peligroso que eso significa, en los militares, quin es el
responsable?, el Comandante. Cuntos comandantes no estn
descabezando porque sucede algo en las tropas subalternas?,
de manera que ah se est imponiendo un desequilibrio realmente preocupante. Yo creo que este caso no puede dejarse
as como que no pas nada. Si el Tribunal exoner al cose de
semejante episodio y todos tan tranquilos, yo creo Sr. Ministro
que esto amerita que, no solamente el gobierno sino la opinin
pblica, se movilice porque este tipo de situaciones, este tipo
de funcionamiento de la justicia no puede ser aceptable. Se
apel y adems no solamente se apel sino que las Naciones
Unidas lo ha condenado, la OEA lo ha condenado, todas las
ONGs lo han condenado, pero ah esta el fallo y hoy segn el
tribunal, el Sr. Gabino es inocente. Es la verdad monda y vironda.
Sptimo punto, respuestas efectivas para los desmovilizados y
desplazados. Mi opinin personal Sr. Ministro es que la red de
solidaridad qued desbordada por la magnitud del problema,
Hoy omos al Sr. Presidente diciendo que hay 2 o 3 millones
de desplazados, inclusive 3 o 4 en el exterior, pero no contabilicemos esos, once mil, doce mil desmovilizados. Pero hace 10
das vimos en la televisin, -no eran muchos-, 30 o 40 de los
desmovilizados protestando porque el gobierno no les haba
cumplido. No s hasta qu punto esa protesta tenga un efecto
poltico, o quiera buscar un efecto poltico, pero de todas maneras el dao que hace es tremendo porque si hay una especie
de incredulidad, la poltica del gobierno de desmovilizacin no
se est cumpliendo.
208
Entonces el incentivo para desmovilizarse puede ser cada vez

menor y eso va en contra de la poltica de seguridad, ah esta el
verdadero drama social, adems, los desplazados dos, tres millones de desplazados los vemos todos los das por las calles, eso
requiere una poltica publica que los cobije en forma efectiva.
No se puede dejar eso al garete o con medidas mas asistenciales
y caritativas porque eso se le devuelve al gobierno y a la poltica
de seguridad tarde o temprano.
Por ltimo, hay unos jugadores especiales a los cuales hay que
ponerles especial atencin, yo solamente voy a mencionarlos,
porque creo que el tiempo ya esta acabndose.
A nivel nacional hay que ponerle especial cuidado al sector
privado, por un lado, ya que son los que dan la plata par financiar
la poltica de seguridad democrtica, y se debe mantener con
ellos un dilogo especial, explicndoles porque su plata, lo que
hicieron hoy, su plata de los tributos, est siendo bien invertida
y les esta a ustedes seores contribuyentes rindiendo frutos,
eso es muy importante, hacer una especie de rendicin de
cuentas permanente.
Segundo con las poblaciones en las zonas de conflicto, son
claves para mantener el apoyo y la efectividad son los mejores
agentes de inteligencia, esa es una poblacin que merece una
especial atencin.
En el campo poltico, pues es obvio, el congreso, el Congreso
de la Repblica es el que dicta las leyes, el que autoriza los
presupuestos, se debe cuidar tambin. A la vez, estn las entidades multilaterales de crdito quienes estn ayudando a financiar, estn tambin las ONGs.
Yo resaltara dos actores en forma particular que me parece
que son muy importantes, el primero: tambin es obvio, Estados
Unidos, Plan Colombia, qu nos pasara si el da de maana
209
no aprueba el plan Colombia el Congreso Norteamericano?,

estaramos en serios problemas; de manera que ah, y el gobierno lo ha hecho con mucha efectividad, hay que mantener
una atencin especial. Y el otro actor internacional, no por su
capacidad de ayuda, sino por su capacidad desestabilizadora,
es aquel pas que el General Ospina no quiso nombrar, que es
Venezuela. Venezuela tiene la capacidad absoluta de neutralizar
totalmente, la poltica de seguridad democrtica, esa es una
realidad de apuo, el pas tiene que ser consciente de esa realidad y hay que manejar ese problema con la mayor inteligencia
y tambin la mayor diplomacia posible. Sobre este ltimo punto
podra hablar una hora, pero los voy a exonerar de ese martirio
y mas bien agradecerles su atencin.
210
EL IMPACTO DEL TERRORISMO

SOBRE LA OPININ PBLICA
Y LA POLTICA
Peter Waldmann*
Con este tema se pisa terreno nuevo.Todava faltan investigaciones comparadas y una teora sobre la relacin entre una
serie de atentados y el comportamiento poltico de la ciudadana. Es evidente que se trata de una relacin complicada y no
necesariamente lineal, ya que entre las dos variables principales, los ataques violentos y el comportamiento poltico, hay otras
que influyen sobre el resultado como el estado psquico de los
ciudadanos y la opinin pblica. Lo cierto es que, en no pocos
casos, los actores violentos se equivocan: sus ataques tienen
precisamente el efecto contrario de lo que deseaban, o sea
que son contraproducentes.
Parece razonable tomar como punto de partida la tesis de Walter
Laqueur, uno de los especialistas ms reconocidos entre los
que han trabajado sobre el terrorismo. Laqueur afirma que una
crisis provocada por ataques terroristas favorece por lo general
a los duros entre los lderes polticos: a un Bush, un Putn o
un Scharon. Es cierto lo que dice Laqueur o es una tesis demasiado simple? Y si tiene razn cules son las causas por las
que la gente brinda su apoyo a los que prometen reprimir el
terrorismo por la fuerza? -un mtodo hasta cierto punto eficaz
pero que tiene tambin sus lmites.
*
Profesor Emrito, Universidad de Augsburg, Alemania.
211
Ya que mi tiempo es corto voy a concentrarme en slo dos

ejemplos: el de los Estados Unidos y el de Espaa. Ocasionalmente echar un vistazo hacia Rusia y hacia Israel.
Estados Unidos: El alto rendimiento poltico de una

actitud firme e intransigente
De hecho George W. Bush parece ser un buen ejemplo de que
una actitud dura y consecuente contra el terrorismo puede garantizar el xito en las urnas. Desde los ataques del 11 de septiembre llev una lucha incesable en un tono mesinico contra el
terrorismo en todos los frentes, el externo y el interno, que
finalmente le asegur un segundo triunfo electoral a fines del
ao pasado. Quiero slo recordar algunas de las medidas
tomadas por l.
Inmediatamente despus del ataque devastador contra las Torres
Gemelas en Nueva York y el Pentgono en Washington entr,
sin preaviso, en una guerra contra los Taliban en Afghanistan,
acusndolos de albergar y proteger a Al Quaeda; atac directamente a esta organizacin terrorista, destruy sus campamentos y oblig a Bin Laden y sus seguidores a huir hacia Pakistan.
Era, por primera vez en la historia reciente, que un ataque terrorista tena como respuesta y consecuencia el inicio de una guerra.
Dos aos ms tarde sigui una segunda guerra contra el Irak,
segn Bush un estado demonio (rogue state) que tena estrechas relaciones con Al Quaeda y se preparaba a construir armas
de destruccin de masas (armas ABC).
En los mismos Estados Unidos Bush tom una serie de medidas
cuyo denominador comn era prevenir cualquier ataque terrorista con un aumento del control estatal en todos los mbitos.
Ejerci una creciente presin sobre el sector de medios de
comunicacin de masas; someti las fronteras y a todos los
viajeros que venan y vienen desde fuera a un control estricto y
212
severo; amplific de un lado las leyes o permiti su extensa

aplicacin para facilitar la captura de sospechosos, y del otro
lado, restringi las libertades individuales, cancelando para un
gran sector de la poblacin prcticamente los clsicos derechos
anglosajones del habeas corpus; reorganiz los servicios secretos
y cre nuevos servicios y delegados para la seguridad interna,
home defense; finlmente permiti que nacieran verdaderos
espacios extrajudiciales como el de Guantnamo. Transform
en breve el pas en una verdadera fortaleza contra el terrorismo.
Cualquiera de ustedes que haya estado en los Estados Unidos
en los ltimos aos se habr dado cuenta de esta
transformacin.
Una transformacin que sin duda tena su precio y cuyo xito
(en los trminos de Bush) todava no est de ningn modo
asegurado. Entre los costes evidentes hay que mencionar el
enorme deficit fiscal, que produjo el gobierno de Bush, sobre
todo por los grandes gastos militares y dems asuntos de la
seguridad. Tampoco hay que olvidarse de que entre tanto miles
de jvenes norteamericanos han muerto en el Irak como vctimas de ataques terroristas. La paulatina transformacin del Estado liberal de derecho que eran los Estados Unidos antes en
una enorme mquina de seguridad, cuenta tambin entre los
costes de la poltica de este presidente. Finalmente su poltica y
su tono maniqueico y neoimperialista le costaron muchas simpatas entre sus aliados en el Occidente. Si estos hubieran podido
participar en las ltimas elecciones, la mayora en 18 de 21
Estados hubiera dado su voto a Kerry, no a Bush.
Hasta la fecha no se puede decir que esta campaa contra el
terrorismo islamista internacional haya sido particularmente
exitosa. Sin duda el destruir la infraestructura logstica de Al
Quaeda, quitarle la cabeza a la organizacin e impedirle entrenar
a ms terroristas en Afghanistan fue un logro importante. Pero
el pas invadido y liberado del dominio de los Taliban,
Afghanistan, sigue estando lejos de un Estado que funciona
213
con normalidad. Bin Laden, el enemigo numero uno de Bush,

est todava libre, a pesar de las gigantescas sumas que le esperan a aqul que le traicione. La campaa de Irak, lejos de contribuir a frenar el terrorismo, ha sido una fuente de nuevos grupos
terroristas y a pesar de unas elecciones relativamente exitosas
en este pais, nadie sabe como va a terminar esta accin de
derrocamiento del dictador Sadam Hussein. El nmero de ataques terroristas a nivel internacional no se ha reducido sustancialmente en los ltimos tres o cuatro aos, al contrario. Cuando
el viejo y nuevo presidente de los Estados Unidos pretende
que el mundo actualmente est ms seguro de lo que estaba
antes, cabe preguntarse si l mismo cree lo que dice.
Con todo esto mi intencin es menos criticar al gobierno de
Bush que de demostrar que tiene algo de sorprendente para
un observador externo el alto grado de apoyo del que goza
este presidente en la poblacin norteamericana. Directamente
despus de los ataques del 11 de septiembre este apoyo era
abrumador: el 94% de los norteamericanos se pronunci a
favor de su presidente y su manera de manejar la crisis. Despus baj este porcentaje, pero dependiendo de los momentos
y las circunstancias concretas, siempre entre 55 y 80% de los
encuestados aprobaron la orientacin que el jefe del gobierno
norteamericano daba a la poltica de seguridad del pas. Despus de su reeleccin, en noviembre pasado, el 32% de los
que haban votado a Bush, declararon que lo haban hecho por
su poltica antiterrorista (en el caso de Kerry era slo el 5%), el
85% estaba convencido que gracias a su poltica el pas estaba
ahora mejor protegido contra el terrorismo que antes, y el 79%
que la guerra en el Irak haba hecho ms seguro su propio pas.
Un pequeo episodio ilustra bien este panorama: algunos das
antes de las elecciones, Bin Laden -despus de tres aos de
silencio- hizo su aparicin en la emisora Yazira para dirigirse en
un mensaje al pueblo americano. Atac la alianza entre los
Estados Unidos e Israel, acus al presidente Bush y su gobierno
214
de ser mentirosos y corruptos, amenaz con cometer otros

atentados como el del 11 de septiembre si la poltica norteamericana no cambiaba su rumbo. Evidentemente su intencin era
desacreditar a Bush y crear desconfianza hacia l para impedir
su reeleccin. Aunque es muy inseguro si un mensaje emitido
tan poco tiempo antes de las elecciones, haya tenido influencia
alguna, todos los comentaristas estan de acuerdo que era ms
bien contraproducente, ayudando a Bush y no a Kerry.
Si echamos una mirada hacia dos casos paralelos, el de Putn y
el de Scharon, la situacin se presenta de una manera muy
similar. La poltica de Putin en Tchetchenia era siempre muy
represiva. Las tropas rusas cometieron verdaderas atrocidades
en esta pequea regin, sin que esto haya de algn modo
disminudo la popularidad de Putin, al contrario. Su reeleccin
en 2004 se deba entre otras razones a esta poltica de mano
dura. Cuando despus del atentado de Beslan introdujo una
serie de reformas autoritarias que permitan la censura de la
prensa y aumentaron el control burocrtico de la poblacin,
tampoco nadie protest. Si en el caso de Rusia tal vez se puede
decir que por una tradicin autocrtica hay poca resistencia
contra medidas antidemocrticas, en Israel seguramente no es
as. Sin duda fue Scharon quien, cuando subi a la montaa
del templo en Jerusalem en otoo 2000, inici la segunda
Intifada, una sublevacin de los Palestinos contra la ocupacin
de gran parte de su territorio por los Israelis, que tuvo un alto
coste en vidas humanas por ambos lados. Sobre todo trajo del
lado de los palestinos un aumento considerable de ataques
suicidas. Estos atentados son altamente efectivos. Mientras
hasta entonces por cada israeli haban muerto unos 5 o 6
palestinos, a causa de los atentados suicidas el nmero de vctimas en ambos lados casi se igual (1:1,7). Sin embargo ni
este mayor nmero de muertos ni el endurecimiento general
de la situacin se le reproch a Scharon cuyo liderazgo poltico
en todos estos aos qued sin contestar.
215
Si nos preguntamos por qu motivos la poblacin apoya a polticos duros decididos e intransigentes en una situacin de crisis
o conflicto armado, hay que mencionar varios motivos. Lo que
nos parece ser una distincin clave en este tipo de situacin es
entre la seguridad efectiva y la sensacin colectiva de seguridad.
No quiero decir, que las medidas tomadas por Bush y sus colegas
en otros pases no hayan contribuido de ningn modo a contrarrestar la amenaza terrorista. La reorganizacin de los servicios
secretos, el aumento considerable de su personal y de sus recursos, la mejor cooperacin internacional, tambin todas las facilidades que se introdujeron en las leyes para detener sospechosos y prevenir atentados han tenido sin duda algn efecto. Sin
embargo lo que cuenta tanto o ms an que la seguridad efectiva
es la sensacin que una poltica de mano dura transmite a la
ciudadana. Se trata de una distincin bien conocida en los estudios sobre la polica. La seguridad efectiva y su aumento dependen en general de medidas poco espectaculares: de un mejor
trabajo de los servicios de inteligencia, de reformas estructurales,
de nuevas formas de adiestramiento del personal. Estas reformas
tienen en comn que necesitan tiempo y no tienen resultados
inmediatos. Entonces son acompaados por acciones visibles
que muestran, que el gobierno est altamente preocupado por
la situacin y hace todo lo posible para proteger a los ciudadanos.
Sobre todo un aumento de controles y de la presencia de los
servicios de seguridad en el espacio pblico tiene este efecto
tranquilizador: controles en instituciones pblicas, en los aeropuertos, las fronteras, sobre todo mayor control de los extranjeros porque en tal situacin de desorientacin e inseguridad hay
un deseo generalizado a discernir potenciales culpables y nadie
se presta mejor a este papel que los que vienen desde fuera.
Es evidente que gobiernos que propagan una lucha dura contra
el terrorismo tienen mayor inclinacin y tambin mayores posibilidades de aumentar el grado de control en todos los mbitos
que gobiernos blandos. Tambin tienen menos escrpulos en
explicar a los ciudadanos, que van a combatir la violencia y el
216
terrorismo en otro territorio para que su propia poblacin pueda

sentirse ms segura. As por ejemplo Bush insiste, y lo hace
con xito, en que los Estados Unidos estarn ms seguros si se
combate el terrorismo en el extranjero, por ejemplo en el Irak.
Al mismo tiempo su poltica de seguridad contiene una tendencia hacia la discriminacin de los extranjeros apenas frenada
por los tribunales. Tendencias similares son visibles en toda
Europa, donde se han endurecido las leyes de inmigracin a
los grupos de poblacin musulmana, en algunos pases varios
millones, que se ven expuestos a la sospecha generalizada de
ser radicales.
Pero ataques terroristas y situaciones de crisis no despiertan
slo sentimientos de inseguridad y reacciones correspondientes
sino toda clase de sensaciones y deseos emocionales: sed de
venganza o al menos de un castigo duro de los rebeldes; necesidad de la reafirmacin de la propia fuerza y autonoma de la
comunidad, tambin del reestablecimiento de su dignidad,
despus de haber sido chantajeado y extorsionado por los terroristas; deseo por un liderazgo firme, intrpido e imperturbable
como contrapeso a la situacin de pavor e inseguridad creada
por los actos violentos. A causa de todas estas necesidades
emocionales, latentes o abiertas, les satisface ms un gobierno
que no cede a los terroristas sino que les combate en todos los
niveles y frentes, independientemente del xito de tal opcin,
que un gobierno de compromiso que pondera las ventajas y
desventajas de cada paso que da.
Quiero aadir una nota sobre el factor personal en esta situacin, que tambin es de gran relevancia: est el presidente a
la altura de la situacin, entiende e interpreta bien las aspiraciones de la mayora? En estos momentos, sobre todo en casos
de violencia con consecuencias catastrficas, se abre una de
las raras posibilidades de una estrecha unin entre el lider poltico de un pas y la ciudadana. Se muestra si tiene su confianza
y puede guardarla. Para guardarla no es siempre suficiente se217
guir una linea dura e insistir en el castigo de los responsables.

Putn, un reconocido duro, perdi popularidad despus del
horrible secuestro de Beslan, donde murieron cientos de nios,
porque se qued callado y no expres ninguna lstima con lo
ocurrido. Tambin Aznar cometi grandes errores en el manejo
del desastre del 11 de marzo en Espaa. Con esto llegamos a
nuestro segundo caso.
Espaa, una excepcin de la regla?

Experimentos psicolgicos han confirmado nuestra tesis de que
a travs de amenazas y la evocacin de peligros es posible
crear una fuerte demanda de ms seguridad. En trminos polticos: el que habla mucho de los peligros mortales inminentes
puede -de este modo- producir un mbito de miedo e inseguridad generalizado que le dan un mayor chance de presentarse
como el gran salvador y protector, que por la fuerza va a
reestablecer la seguridad. Este tipo de reproche se ha hecho
varias veces a Bush, pero cmo encaja este esquema con la
figura y el destino reciente de Aznar en Espaa?, no es cierto
que Aznar y su partido, el PP, tambin se haban perfilado como
enemigos implacables del terrorismo en todos los niveles? En
este caso, sin embargo, la regla no se cumpli, despus del
horrible atentado del 11 de marzo del ao pasado la mayora
de los votantes le dieron la espalda a Aznar volcndose hacia el
partido opositor, el PSOE. No es esta la prueba que una poltica
dura estrictamente antiterrorista tiene sus lmites ya que bajo
ciertas circunstancias el pblico y parte de los votantes se dejan
extorsionar por los terroristas?
Para responder a estas preguntas es indispensable mirar ms
de cerca la situacin espaola. Lo que llama la atencin enseguida es que este pas se ve enfrentado con dos tipos de terrorismo
bastante distintos entre s: el terrorismo etno-nacionalista de la
organizacin vasca ETA, y el terrorismo religioso practicado por
218
grupos islamistas internacionales. El ltimo hizo su aparicin,

brutal y sorprendente, slo desde hace poco, aunque expertos
saban desde hace aos que Espaa se haba transformado en
terreno preparatorio para ataques del terrorismo internacional.
Lo que a lo largo de los aos se revel con ser una verdadera
plaga para los espaoles y su gobierno fue sobre todo el terrorismo etarra, junto con las tensiones perpetuas en el pas vasco
que lo acompaaron.
Por eso la amplia mayoria de los espaoles registr con evidente alivio que Aznar, despus de acceder al gobierno en 1996,
no vacil en tomar la ofensiva en la lucha contra el terrorismo
vasco: obtuvo una prohibicin de Herri Batasuna, el partido
que pasa por ser el brazo poltico de ETA; tambin hizo cerrar
Egin, el portavoz del radicalismo vasco; inici una estrecha cooperacin entre la polica espaola y la polica francesa que tuvo
como resultado que varios comandos etarras fueran tomados
presos y que los fugitivos de la organizacin terrorista ya no
pudieran esperar que el sur de Francia les sirviera como santuario; reprimi el movimiento juvenil de ETA, Kale Barroka, cortando
as la organizacin de su base de reclutamiento. Los xitos de
todas estas medidas fueron reconocidos hasta en grupos ms
bien liberales e izquierdistas del espectro poltico: ETA estaba
finalmente tan debilitada que durante 18 meses no cometi
ningn atentado con consecuencias letales.
La situacin en lo que se refiere al terrorismo islamista internacional, era completamente distinta. Todo parece indicar que
hasta en los servicios secretos se subestim el peligro que poda
venir de este lado. Si Aznar y la cpula del PP decidieron juntarse
a los americanos en la ocupacin del Irak probablemente lo
hicieron ms bien por un clculo estratgico de poltica exterior
que como medida para enfrentarse al terrorismo internacional.
Era una decisin solitaria, que no se apoy ni por la mayora de
los parlamentarios ni por el pueblo espaol. Ambas mayoras
no vean ningn vnculo entre Sadam Hussein y Al Quaeda y
219
por eso no queran que soldados espaoles participaran en

esta aventura militar.
El estilo de gobierno que se refleja en esta decisin solitaria era
sintomtico de la poltica de Aznar despus de su nuevo triunfo
electoral en el ao 2000. Ya que haba obtenido la mayora absoluta en el parlamento, crea no tener que hacer ms concesiones, ni a la oposicin ni a sus aliados anteriores, para poder
perseguir sin compromiso su idea predilecta de una reanimacin
de una Espaa derechista, catlica y unida. Perdi el contacto
con el centro y tambin se volc cada vez con ms rigor contra
los regionalismos diversos que haban crecido en los ltimos
decenios. Descuid problemas de las capas bajas de la sociedad
como vivienda y educacin y ms de una vez se mostr irrespetuoso hacia las reglas y costumbres parlamentarias. En breve, no
supo administrar su propio xito electoral, como escribi un conocido politologo espaol, malinterpret el mandato de los que le
haban votado siguiendo con cierta arrogancia sus propias ideas
polticas sin preocuparse de la opinin de los otros actores polticos.
Este comportamiento del gobierno y su jefe di la posibilidad
de ganar de nuevo terreno al principal partido opositor, al PSOE.
El PSOE, despus de haberse puesto de acuerdo sobre el nuevo
secretario general, Zapatero, y de cerrar filas, avanz continua y
lentamente en la estima de los votantes. A pesar de retrocesos
ocasionales, antes del 11 de marzo del 2004 contaba ms o
menos con el mismo apoyo como el PP. En las encuestas se
mostr que haba ms gente que hubiera preferido que ganase
el PSOE, mientras que la mayora crea que el que iba a ganar
realmente era el PP. Los clculos no dieron resultados claros,
segn los pronsticos cada uno de los dos partidos hubiera
podido llevarse el triunfo en las urnas.
Despus, cuando se conocieron los resultados de los comicios,
algunos expertos opinaron que no era muy seguro que los atentados del 11 de marzo hubieran tenido efecto alguno; tambin
220
si no hubieran ocurrido, el PSOE hubiera ganado. El pas haba

llegado a un punto en el que una mayora quera un cambio de
gobierno; esta mayora vi con preocupacin los esfuerzos de
Aznar de polarizar la opinin pblica en torno a su proyecto
nacional y estaba decididamente en contra de la presencia de
tropas espaolas en el Irak. La mayora de los observadores
concuerda que si la gestin de la crisis por el gobierno tuvo
algn impacto sobre las elecciones fue en su propio detrimento.
Se critica que Aznar no actu como hombre de Estado sino
como un potico, tratando de sacar provecho poltico de un
suceso tan horrible que toc a la nacin entera. No slo se
equivoc, atribuyendo muy temprano y sin necesidad la autora
de los ataques terroristas al bando terrorista vasco, sino que
incluso es posible que se di cuenta que su tesis era falsa pero
insisti en ella porque le convena polticamente. Escndalos y
maniobras dudosas anteriores hicieron dudar a mucha gente
de si el gobierno era sincero y se poda confiar en l.
El caso espaol nos permite apuntar algunas variables adicionales si se quiere pronosticar cuales pueden ser los efectos de
atentados violentos sobre la opinin pblica y eventuales procesos electorales. Aunque a nuestro modo de ver no invalida la
regla que tales crisis favorecen a los hardliners (los falcones),
nos brinda algunos puntos que permiten matizar la regla:
Una primera variable parece ser el manejo de la crisis. Ya ha
sido mencionado el peso del factor personal en estas situaciones. Es una de las raras ocasiones en las que un hombre
de Estado puede de golpe ganarse la simpata de la poblacin
o caer en descrdito. Entiende este reto, est a la altura de
la situacin excepcional o se pierde en pequeos clculos
partidistas? No se puede excluir que Aznar hubiera ganado
las elecciones si se hubiese comportado de otra manera.
Otra variable que hay que tomar en cuenta es el contexto
en el que se sita el atentado o la serie de atentados. Ocurre
221
en un momento en el que el crdito de un gobierno ya est

por gastarse y el partido opositor gana cada vez ms apoyo?
o toca a un gobierno en el momento de su mayor prestigio?
Eso puede saberse slo a travs de un anlisis longitudinal.
Por lo general es de suponer que slo en una situacin
polticamente abierta los eventos violentos pueden tener
un impacto decisivo. No tienen fuerza para invertir una tendencia fuerte y estable.
Finalmente no hay que descuidar la cultura poltica e institucional de un pas: Por ejemplo de si tiene una tradicin de
negociacin en casos de conflicto o de solucionarlo por la
fuerza, si su nacionalismo tiene un fuerte ingrediente
mesinico y expansionista o si se trata de un nacionalismo
defensivo e introvertido, si frente a un peligro se une en
seguida o empiezan a formarse frentes diferentes, como
enfrentarlo, si tiene un alto grado de tolerancia hacia sucesos
violentos o cae enseguida en un pnico colectivo etc. Dependiendo de esos parmetros una y la misma medida poltica
del gobierno puede tener efectos muy distintos, ser altamente
adecuado a una situacin catastrfica o completamente
inadecuado.
Conclusiones
La tesis de W. Laqueur, de que atentados y conflictos violentos
favorezcan a lderes polticos duros (falcones) que no ceden
ante las amenazas, sino que las enfrentan con energa y fuerza
parece ser basicamente correcta. Estos polticos intransigentes
no tienen que temer que el apoyo brindado por la poblacin y
la opinin pblica se afloje en seguida cuando no son capaces
de cumplir su promesa de reestablecer la seguridad, ya que los
ataques violentos no se acaban o la resistencia armada no puede
ser defnitivamente eliminada. Parcialmente con medidas que
efectivamente aumentan la seguridad, parcialmente con medi222
das ms bien de tipo simblico, que satisfacen una serie de

necesidades emocionales desde la sensacin de proteccin
hasta el sentirse poderoso y la venganza, los gobiernos de mano
dura se pueden asegurar una amplia base de legitimidad.
Sin embargo, la solidez de esta base no tiene que ser sobreestimada. En tiempos de crisis, los factores personales ganan
un peso especfico: El jefe de Estado se pierde en un discurso
de retaliacin y venganza o toma en cuenta el bien comn y el
futuro de la comunidad nacional entera? sabe interpretar y
representar las aspiraciones de la mayora o sigue sus propias
ideas fijas independientemente de los otros actores polticos?
Tambin el contexto poltico cuenta, por ejemplo si un gobierno
se encuentra en la fase ascendente de su popularidad o si su
prestigio est por bajar, si la mayora de los ciudadanos est
contenta y confia en l o si ya se abre una brecha de desconfianza y distanciamiento entre la conduccin poltica y la poblacin. Un ltimo factor que no hay que descuidar, es la cultura
poltica e institucional de un pas. Hay naciones obsesionadas
por el afn de seguridad, otras en las que hay un alto grado de
tolerancia hacia cualquier forma de inseguridad; si algunas naciones se muestran altamente sensibles y todo lo conciben
como una ofensa a su orgullo nacional, otros tienen una concepcin ms pragmtico de lo nacional y aceptan cualquier
ayuda desde fuera. Aqu no se puede generalizar, llamadas y
soluciones aparentemente contradictorias pueden ser adecuadas todas, dependiendo del contexto en que se aplican.
Nota bibliogrfica
Este artculo se basa casi exclusvamente en artculos periodsticos de la prensa britnica, alemana y espaola como Guardian
Weckly, Frankfurter Allgemeine Zeitung, El Pas y El Mundo. La tesis de Laqueur se encuentra en La Vanguardia del
12 de sept. De 2004. Sobre el efecto del terrorismo sobre la
223
poltica de Bush y su popularidad vea Michael Marc J. and Nelson

Hetherington: Anatomy of a rally effect: Georg W. Bush and the
war on terrorism, in: Political Science and Politics, Jan. 2003, p.
37-42. La distincin entre seguridad y sensacin de seguridad ha sido desarrollada ya hace tiempo en la sociologa de la
polica. Un anlisis excelente del efecto de los atentados en
Espaa sobre las elecciones en este pas presenta: Julian
Santamara: El azar y el contexto. Las elecciones generales del
2004 en: Claves de razn prctica, N. 146 (oct. 2004), pg.
28-40. Sobre el efecto de los atentados suicidas en Israel vea
Leon Weinberg y otros: The Social and Religious Characteristics
of Suicide Bombers and their Victims, in: Terrorism and Political
Violence. Vol. 15, Nr. 3 (Autumm 2003), p. 139-153.
224
ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS DE
LA SEGURIDAD DEMOCRTICA
Andrs Pastrana Arango*
Quiero, ante todo, agradecer muy especialmente a mi buen

amigo, el doctor Juan Manuel Santos, por su amable invitacin
al anlisis y la discusin de las nociones y polticas de paz,
seguridad y democracia en la Colombia de hoy.
La Fundacin Buen Gobierno se ha destacado por propiciar el
libre examen y el debate equilibrado, tan esenciales para el
desarrollo de una sociedad democrtica en tiempos turbulentos.
Esto se lo reconoce el pas desde las primeras actividades polticas e intelectuales que daban fe de su ecuanimidad.
Los temas que hoy nos convocan en torno de la poltica de la
llamada Seguridad Democrtica han demostrado ser, a lo largo
de los ltimos dos aos y medio, eje de la vida nacional y
poderoso instrumento de convocatoria. Sin embargo, con el
paso del tiempo y el normal trnsito de un gobierno, su debate
ha sido distorsionado por una cierta sensibilidad, no siempre
sana cuando de definir el futuro de nuestra Patria se trata. Es
por ello que eventos como el que hoy nos congrega son antgeno democrtico frente a la polarizacin de ideas y posturas.
Para aproximarnos a la paz debemos entender -y acudo al plural-,
a la sombra de don Jos Ortega y Gasset, que nosotros somos
*
Ex-Presidente de la Repblica.
225
nosotros y somos nuestra circunstancia. Digo aproximarnos a la

paz porque tal es el norte de una poltica de seguridad si sta
ha de ser, en verdad, democrtica. Y digo nosotros, porque la
paz es un anhelo colectivo y una tarea que en las democracias
se debe acometer de frente a la opinin pblica. La concordia
no se puede definir como si fuera algo ajeno al futuro de todos.
Por ello, resulta hoy esencial preguntarnos de dnde venimos,
dnde estamos y hacia dnde -colectivamente- debemos
apuntar.
De dnde venimos?
Alguna vez nuestro hoy anfitrin, en calidad de comentarista
poltico y acudiendo al Diccionario de la Real Academia, adverta: Ojo con el adanismo!, recalcando su definicin como el
hbito de comenzar una actividad cualquiera como si nadie la
hubiera ejercitado anteriormente.
Con este ingenioso recurso, el doctor Santos record que lo
que algunos funcionarios reclamaban como xito exclusivamente
propio y personal, tiene sus races en un pasado no muy lejano.
Alguna referencia hizo, si mal no recuerdo, el doctor Santos en
su escrito al Ministerio de Hacienda.
Algo dijo -si mal no recuerdo- de inflacin e intereses bajos, del
saneamiento del sector financiero y de la reactivacin del crdito
hipotecario. Se refiri a poner en cintura a las entidades territoriales al punto de generar supervit fiscal y a la reestructuracin
voluntaria de la deuda pblica que permiti aliviar las amortizaciones del futuro cercano. Record la recuperacin de la confianza de los mercados internacionales que dej al pas con las
reservas internacionales ms altas de su historia. Se pregunt,
adems, sarcsticamente, quin hizo aprobar la reforma a las
226
transferencias y la ley 715 que mejor notablemente la eficiencia

del gasto en salud y educacin y le duplic al gobierno central
el producido de cualquier reforma tributaria; quin puso en
marcha las medidas para que despegara la construccin que
hoy est jalonando el crecimiento; quin salv al sector cafetero
de la quiebra con subsidios directos como parte del paquete
de reactivacin que hoy est dando sus frutos, y quin puso en
marcha los planes de Jvenes, Familias y Empleo en accin,
pilar de la poltica social de este gobierno.
Este balance editorial -con algo de sacada de clavo- constituye
en s mismo la sntesis de lo que fue el trabajo de desactivacin
de la bomba social que, cuando recib el mando del Estado,
amenazaba la supervivencia de las instituciones democrticas.
Este logro, sobre el cual se hace mutis en el foro de la seguridad,
es esencial al planteamiento de una poltica de paz y de justicia.
El elemento social, tan ausente del debate actual, es el cimiento
de la seguridad, de la democracia y del desarrollo.
En el mundo de hoy, sin lo social no hay estrategia de seguridad
posible. Como tampoco es posible con el narcotrfico enquistado en todos los niveles de la vida nacional. As lo planteamos
internamente y as se lo hicimos saber a la comunidad internacional. Sobre estos principios, de la mano del fortalecimiento
de las Fuerzas Militares y la Polica, se concibi el Plan Colombia,
poltica que ha perdurado en el tiempo y que hoy se constituye
como el pilar fundamental que permiti que la poltica de Seguridad Democrtica del Presidente Uribe pudiese ponerse en
marcha -con el respaldo de un podero militar sin antecedentesdesde su primer da en la Casa de Nario.
Otro panorama era el del pas del siete de agosto de 1998.
Recuerdo particularmente mi primera reunin con la cpula
militar en la que escuch al Comandante de las Fuerzas Armadas,
general Fernando Tapias, afirmar tajantemente: Presidente, la
democracia est en peligro. Estamos perdiendo la guerra.
227
Lo que me correspondi durante mi gobierno fue conjurar ese

peligro anunciado y cambiar para siempre la ecuacin de la
guerra en el pas, haciendo de nuestra Fuerza Pblica una fuerza
profesional, moderna, ofensiva y exitosa.
Gracias a la Diplomacia por la Paz que adelantamos con todo
entusiasmo para volver a situar a Colombia en un lugar digno
del escenario internacional, logramos recomponer las relaciones
con nuestro aliado natural, los Estados Unidos, y concretar su
compromiso contra el narcotrfico y el terrorismo en la ms
grande ayuda jams recibida.
En total, los Estados Unidos entregaron al pas, en desarrollo
del Plan Colombia, 74 helicpteros, setenta y cuatro! Con su
concurso modernizamos con tecnologa de punta las bases de
Tolemaida y Larandia, actualizamos la aviacin existente -incluyendo la entrega de 5 nuevas aeronaves Schweitzer-, y se
capacitaron y entrenaron sus tripulaciones.
Tambin apoyaron a la Armada Nacional, entregando 4 buques
patrulleros PointClass para el cuerpo de Guardacostas y 2 aviones
para apoyo logstico en las Fuerzas Navales del Sur y del Pacfico;
dotando, adems, un avin de reconocimiento, y mejorando los
sistemas de avinica de los helicpteros de la Armada.
Con el esfuerzo propio de los colombianos, vale decir, con recursos del presupuesto nacional, adquirimos 12 helicpteros Black
Hawk artillados que se sumaron a los 4 existentes, as como
otros 7 Black Hawk UH-60 y 6 helicpteros rusos MI-17, que
hoy son el sustento de la movilidad y rpida reaccin de nuestros
soldados. Para la FAC se adquirieron tres aviones fantasma y 4
aviones Gaviln de carga.
Hoy podemos decir, sin temor a exagerar, que Colombia posee
la Fuerza Area ms operativa en Amrica, despus de la estadounidense.
228
Resumiendo este punto: cuadruplicamos el nmero de helicpteros pesados artillados, pasando de 4 a 16, multiplicando as
nuestro poder ofensivo, e incrementamos en 100 los helicpteros destinados al transporte de tropas, generando una transformacin profunda en la capacidad de reaccin y movilizacin
de nuestras tropas.
Todo esto se vio, adems, apoyado por la creacin de cuatro
nuevas brigadas mviles; la creacin de la Brigada Antinarcticos
y la creacin de la Fuerza de Despliegue Rpido, un magnfico
cuerpo lite, compuesto por cinco mil hombres de combate,
bien armados y bien dotados para operaciones especiales, que
ha probado su efectividad en incontables operaciones contundentes.
Tambin se instal el primer batalln de alta montaa en la
regin del Sumapaz -que cort el principal eje de comunicacin
de las FARC-, se dej financiado el batalln de alta montaa
para la zona de los Farallones en el Valle del Cauca y se planearon
otros dos en la Sierra del Cocuy en Boyac y en la Sierra Nevada
de Santa Marta, los cuales fueron construidos y puestos en
marcha por el siguiente gobierno.
De especial importancia fue la activacin de la Brigada Fluvial
de Infantera de Marina para el control de los ms de 8 mil
kilmetros de ros navegables que surcan nuestro pas, la cual
dejamos con cinco batallones dotados con 130 botes piraas y
21 botes de comando y control, adems de la construccin de
tres nuevos puestos fluviales avanzados en los ros Inrida, Putumayo y Meta. Los buenos resultados de la Brigada Fluvial, protagonista principal en la accin que evit la toma de Puerto Inrida,
han sido tales que se ha convertido en el elemento clave de las
ms exitosas operaciones en el sureste del pas y, posiblemente,
en la fuerza fluvial de combate ms importante del mundo. As
le dimos un nuevo sentido a la Infantera de Marina, que era un
componente de gran potencial, pero absolutamente subutilizado.
229
Para la Armada Nacional, adems, se adquirieron 20 botes de

comando y control y 9 embarcaciones blindadas para transporte
de tropas en operaciones fluviales. Se reactiv la industria astillera
y se recuper la capacidad estratgica de disear, construir, reparar y mantener nuestra flota de guerra, muestra de lo cual fueron
cinco buques nodrizas de apoyo fluvial construidos totalmente
en nuestro pas.
Con todos estos elementos -a los que habra que agregarles
los esfuerzos hechos en materia de modernizacin de comunicaciones y de inteligencia, la cual dotamos de ms plataformas
y elementos tcnicos, y de una Central de Inteligencia Conjunta
para compartir informacin entre las fuerzas- las Fuerzas Militares
de Colombia se transformaron en el curso de cuatro aos en
un ejrcito exitoso, eficaz y competente como ninguno, capaz
de actuar con rapidez y contundencia frente a cualquier amenaza contra la vida o integridad de los colombianos.
Dejamos nuevos helicpteros, aviones, barcos, radares, brigadas,
batallones... pero nada de esto sera valioso si no lo hubiramos
acompaado de una radical transformacin en el recurso humano, en el pie de fuerza que hace operativos todos estos elementos. Y aqu s que hubo una revolucin!
Cuando llegu al gobierno, en agosto de 1998, encontr que nuestro cuerpo armado estaba compuesto por 34 mil soldados bachilleres sin capacidad ni entrenamiento de combate, 60 mil soldados regulares y tan slo unos 22 mil soldados profesionales. Qu
significaba esto? Que cerca del 30% del total de soldados no eran
realmente combatientes y que apenas un 19% eran soldados
profesionales, con el entrenamiento idneo para ganar los combates. Era urgente hacer algo para cambiar el pie de fuerza!
Por eso propuse a los Generales una estrategia ambiciosa. En
el ao 2000 les ofrec destinar el presupuesto necesario para
que en el ao 2002 tuviramos, adicionalmente a lo ya planea230
do, otros 30 mil soldados combatientes. La cpula militar me

mostr que aunque esto era lo necesario y deseable, ello no
era posible, pues implicaba formar simultneamente, -con el
tiempo que esto supone-, los cuadros respectivos de oficiales y
suboficiales para que los entrenaran y dirigieran, aparte de tener
preparada toda una logstica para recibir al nuevo personal.
Por ello, nos vimos obligados a ir incrementando y profesionalizando nuestros soldados de manera escalonada pero sostenida.
Con el Plan 10.000 comenzamos a reemplazar cada ao 10
mil soldados bachilleres por soldados profesionales y con el
Plan Fortaleza, que dejamos en funcionamiento, comenzamos
a incrementar el nmero de soldados regulares tambin en 10
mil anuales.
De esta forma, pasamos de 82 mil soldados combatientes,
entre regulares y profesionales, en agosto de 1998 a 132 mil
en agosto del 2002, lo que implic un incremento de ms del
60% en el pie de fuerza. Pero hubo algo ms, muy importante,
que se dio gracias al cambio de composicin de la tropa: pasamos de 22 mil a 55 mil soldados profesionales (un aumento
del 150%!) y redujimos los soldados bachilleres a una proporcin mnima.
Permtanme repetir para que el impacto de las cifras no se nos
escape: entre 1998 y el 2002 se increment el nmero de soldados combatientes en ms del 60% y, dentro de ellos, el nmero de soldados profesionales en un 150%. Esto no haba
ocurrido jams en toda la historia de la Fuerza Pblica en el pas.
Gracias al Plan Fortaleza que se dej andando, el nuevo gobierno
continu incrementando el pie de fuerza, el cual a fines del
ao 2003 estaba compuesto por unos 60 mil soldados e infantes profesionales, cerca de 100 mil regulares y unos 3 mil
bachilleres, para un total de 160 mil soldados realmente combatientes, el doble de los que encontr al iniciar mi gobierno.
231
El acadmico Alfredo Rangel, uno de los ms serios analistas

del tema de seguridad, resume el proceso de fortalecimiento
del Estado durante mi gobierno de la siguiente manera: Buena
parte de los xitos de la poltica de seguridad democrtica del
actual Gobierno se deben al fortalecimiento del Estado que
realiz la administracin Pastrana. Las Fuerzas Militares dieron
el ms importante salto adelante en muchos aos. Su modernizacin y reestructuracin las pusieron en condiciones de contener la marcha de las FARC hacia la generalizacin de la guerra
de movimientos, que pareca inatajable. No es fortuito que la
ltima gran movilizacin de guerrilleros hubiera ocurrido en
agosto del ao 2000. A todo lo anterior ha contribuido en forma
invaluable el Plan Colombia, que se inici con la administracin
Pastrana y cuya continuidad hoy todos reconocen como indispensable. En fin, el gobierno anterior hizo un inmenso aporte
al fortalecimiento de la Fuerza Pblica y del Estado colombiano,
que es injusto no reconocer.
El catedrtico y analista Eduardo Pizarro Leongmez, en su libro
Una Democracia Asediada, plantea que Colombia se halla en
un punto de inflexin en el conflicto interno debido a la derrota
estratgica sufrida por las FARC a partir de 1998, el grave proceso
de desagregacin de los grupos paramilitares y el hondo retroceso que ha sufrido el ELN en los ltimos aos. Segn Pizarro, la
derrota estratgica que sufrieron las FARC a partir de 1998 consisti en que, tras un esfuerzo para pasar de la guerra de guerrillas
a la guerra de movimientos -mediante la conformacin de unidades y cuadros militares propios de un ejrcito regular-, se
vieron obligadas a retomar la guerra de guerrillas debido a la
modernizacin y tecnificacin de las Fuerzas Armadas.
Dnde estamos?
Nuestras acciones, tanto en lo social como en lo militar, correspondieron, entonces, a la recuperacin y recomposicin de un
232
rumbo democrtico. La amenaza combinada de narcotrfico y

violencia demandaban decisiones de tajo. De este entorno surgieron, simultneamente, el Plan Colombia el fortalecimiento
de las fuerzas armadas y los dilogos de paz, que culminaron
en la calificacin de terroristas de los grupos armados -derrotados
polticamente en Colombia- por parte de la comunidad universal.
Y recalco la nocin de simultaneidad puesto que en torno a
ella se configur una estrategia en la que lo uno no se poda
deslindar de lo otro.
Con el cambio de gobierno, el anlisis para el diseo de la
nueva poltica se ha limitado a los parmetros de silencio en
cuanto a las bondades del Plan Colombia y el ataque indiscriminado desde todos los mbitos a lo que fuera la bsqueda de la
paz a lo largo de la historia reciente de Colombia. De tal planteamiento surge lo que el profesor Alfredo Rangel -citando al profesor Albert Hirschman en referencia al gobierno presente- designa como la poltica de la fracasomana, o sea, el considerar
que todo lo que se hizo en el pasado estuvo mal hecho y no
sirve para nada; en cambio, lo propio es lo bueno y lo perfecto.
Otra cara de la moneda del adanismo.
Esta es la base sobre la que, suponiendo un barajar y repartir
de nuevo, se formula una poltica de Seguridad Democrtica
que hoy se enmarca, a mi modo de ver, sobre cinco pilares:
1) La ofensiva de las Fuerzas Militares y la recuperacin de un
entorno de seguridad ciudadana; 2) El vuelco de la poltica de
paz hacia el entorno del paramilitarismo y el narcotrfico;
3) Una poltica internacional postulada dentro de la lucha contra el terrorismo y un enfrentamiento con cualquier cuestionamiento a la interpretacin local; 4) Las relaciones con Venezuela
y 5) La reeleccin inmediata.
En trminos militares, podemos decir que el presidente Uribe
ha abierto tres frentes en lo internacional de su poltica de Seguridad Democrtica.
233
El apoyo norteamericano al Plan Colombia, que tuvo un origen

bipartidista por votacin unnime en el Congreso y bajo mandatarios de dos partidos en Estados Unidos, se ha convertido en
un tema de debate parlamentario. Lo que naci prcticamente
como una iniciativa de Estado de nuestro aliado, muestra, infortunadamente, las primeras grietas en lo que fue un respaldo
monoltico a largo plazo a nuestra seguridad y democracia.
El gobierno de Venezuela, por su lado, se ha volcado al armamentismo ante el silencio diplomtico de Colombia. Pocas veces
se ha dado una embestida de tal magnitud en trminos de
acumulacin de armamento sobre nuestra frontera terrestre y
nuestra amenazada y disputada frontera martima. Colombia
no puede cerrar los ojos ante este factor determinante de nuestra
seguridad y soberana.
Tampoco se pueden descuidar los signos de resquebrajamiento
de lo que fuera el respaldo incondicional de la Unin Europea
a unas polticas claras y transparentes.
En el terreno interno es indudable el evidente xito de la poltica
militar en el terreno del bienestar ciudadano y la poltica. Las
cifras de combates y muertos de la Fundacin Seguridad y Democracia indican que, si bien no ha disminuido la intensidad
de los ataques a las Fuerzas Armadas y la Polica ni han aumentado los xitos militares, ha habido una evidente transposicin
geogrfica del conflicto. Es decir, las zonas y los afectados por
los reveses hoy son distintos a los de otras circunstancias estratgicas. De cualquier forma, hay mayor ambiente de seguridad.
Las decisiones militares -lo s bien y por experiencia propiason difciles de controvertir desde fuera, puesto que implican
polticas a largo plazo y su conocimiento implica analizar componentes que no siempre pueden difundirse. Las operaciones
secretas y los resultados ocultos del Plan Patriota tendrn su
razn de ser estratgica.
234
De ah, que los que en estos das aparecen como serios reveses
militares para la opinin pblica, sean interpretados por el Jefe
del Estado como gajes del oficio en una marcha victoriosa.
El mundo presente coincide, particularmente desde los hechos
del 11 de septiembre, en el rechazo contra el terrorismo. En
esta tarea estamos todos. El esfuerzo legtimo, dentro del marco
natural de los Derechos Humanos y el DIH, contra el terrorismo
y sus funestas ramificaciones tiene en los distintos mbitos del
planeta interpretaciones diversas en su aproximacin, pero coincidentes en su fin. Colombia no es la excepcin.
Hacia dnde vamos?

Cosa bien distinta al manejo de la fuerza resulta el componente
poltico de la Seguridad Democrtica del presidente Uribe,
signado por la mesa con los paramilitares y el narcotrfico y el
vuelco del gobierno hacia un empeo electoral que los colombianos no tenamos presupuestado.
El proyecto de paz con los paramilitares del presidente Uribe
ha sido celoso en la reserva del origen de sus protagonistas,
hermtico en su evolucin y enigmtico en cuanto a su rumbo.
De otro lado ha sido generoso en sus trminos. Se cedi, por
ejemplo, en una condicin supuestamente inamovible como
era la de no negociar en medio del conflicto. Pragmticamente,
el gobierno se hizo el de la vista gorda cuando el cese al fuego
fue suplantado por la matanza de ms de tres mil civiles durante
el desarrollo de este cese de fuegos.
En otros puntos, como el mantenimiento de la estructura
paramilitar denunciada por el senador Rafael Pardo, los compromisos del Comisionado de Paz sacados a flote por la representante Gina Parody y las suplantaciones en la desmovilizacin
235
del Bloque Nutibara o la ejecucin de cabecillas denunciadas

por distintos medios, la estrategia es la de callar frente a hechos
que eventualmente se deberan diluir. Si todas estas no han
sido concesiones, como alegan algunos, por lo menos se debe
tratar de una generosa interpretacin de la mano firme.
Que si el paramilitarismo controla -segn sus propios vocerosel 35 por ciento del Congreso y, segn diversos entendidos,
300 municipios del pas, 40 por ciento de las exportaciones de
droga, un alto porcentaje de las tierras cultivables y temibles
ejrcitos privados cuyas estructuras y zonas de influencia se
conservan intactas, es una historia de vieja data. Que el paramilitarismo, con sus dineros, sus armas y sus comodines polticos
pueden inclinar la balanza electoral, es un hecho notorio.
La pregunta, entonces, bajo tales supuestos, es s es lcito negociar
con tal poder electoral mientras la cabeza negociadora est en
trance electoral. Si aqu hay una simple interferencia o una flagrante incompatibilidad. Si aqu se pueden dar garantas plenas -ms
all de un Estatuto- de igualdad para participar en unas elecciones.
A la reeleccin inmediata se le ha sealado, desde su concepcin y por todos los medios, una extensa gama de incompatibilidades. Sin embargo, su incompatibilidad con un proceso o
pacto de paz repercute en dos mbitos esenciales a la supervivencia misma de nuestra democracia: el proceso de paz y el
proceso electoral.
Mientras proceso de paz, poder poltico paramilitar y elecciones
no se deslinden, se cierra el espacio a la generosidad necesaria
que se requiere para sanar heridas. Y se abre el espacio a la
suspicacia, riesgo al que no se puede exponer la democracia
representativa.
El pas puede girar un cheque en blanco a una propuesta transparente, sin motivos ni ambiciones ulteriores, y lo puede hacer
siempre y cuando se haga con un nimo y un norte colectivos.
236
Hoy y ahora, el seor Presidente de la Repblica tiene en sus

manos el capital poltico para congregar al pas expresando un
propsito claro de futuro en paz, convocando a nuestra Patria
tan querida por encima de partidos y aspiraciones.
Hoy y ahora, el seor Presidente puede definir si hacemos una
poltica de futuro grande para el pas o un pacto sometido al
vaivn de las urnas.
Porque, finalmente, la verdadera seguridad democrtica es la
paz. Y la paz se garantiza con verdaderas y confiables garantas
polticas sin distinciones de credos, clases o condicin.
Apreciados amigos:
He hablado del pasado con la certeza de haber logrado durante
mi gobierno el mayor fortalecimiento de las Fuerzas Armadas
en toda su historia y un proceso de paz que, -an bajo las
interpretaciones ms cidas- hasta mis contradictores ms acrrimos reconocen que desemboc en la derrota poltica de la
guerrilla. Reivindico esta herencia con el orgullo que queda
tras decisiones honestas, patriticas y transparentes sin ms
ambicin que la de legarle una Patria mejor a nuestros hijos.
Colombia es una nacin con unas Fuerzas Militares y una Polica cuyo valor y capacidad de inteligencia son reconocidos a lo
largo y ancho del mundo de tiempo atrs. Las dificultades polticas, la escasez de recursos y el terreno agreste les han impreso
un temple y carcter especiales que las colocan en primera
lnea en el mundo. Las histricas operaciones antiguerrilleras y
la titnica lucha contra el narcotrfico son ejemplo de estrategia
y valor digno de textos.
Por ello, y por mucho ms, puedo decir que mi mandato como
Comandante Supremo de las Fuerzas Militares, en el cual respond por todos y cada uno de los triunfos y reveses de mis subalternos, constituye uno de los mayores orgullos de mi vida.
237
He hablado del presente con la conviccin de que hay que

seguir avanzando en el camino de la seguridad democrtica,
arrinconando a los violentos de todas las tendencias y devolviendo la tranquilidad a los ciudadanos en un frente monoltico
contra el terrorismo.
Recalco, eso s, mi preocupacin, en el campo internacional,
por la eventual prdida de apoyo parlamentario al Plan Colombia
en los Estados Unidos, la carrera armamentista que ha iniciado
nuestro vecino pas de Venezuela y el resquebrajamiento del
apoyo europeo a nuestras polticas de paz. Son alertas que no
debemos perder de vista y que ameritan un examen cuidadoso.
Hacia el futuro contemplo, inquieto, la mella a la transparencia
de cualquier proceso de paz y de la misma democracia que
implicara el envolvimiento del Jefe de Estado, garante como
debera ser del equilibrio, en un proceso electoral inmediato,
en el que tendran tanto peso los hoy poderosos interlocutores
en las mesas de paz que debemos despojar de suspicacias y
envolver en transparencia.
De cualquier forma, y ya como colofn de estas disertaciones,
quiero dejarles la reflexin, no por obvia menos necesaria, de
que, en aras de perseguir la seguridad, no podemos permitir
que se resquebrajen otros valores esenciales de nuestra
sociedad y nuestras creencias, como lo son la democracia y la
igualdad.
Como dijo el gran Benjamn Franklin: Quienes son capaces de
renunciar a la libertad esencial a cambio de una pequea seguridad transitoria, no son merecedores ni de la libertad ni de la
seguridad.
238

Sostenibilidad Seguridad Democrática - Rangel A (Comp) Completo

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Sostenibilidad Seguridad Democrática - Rangel A (Comp) Completo

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

SOSTENIBILIDAD

Bogot, Febrero 23, 2005

Fundacin Seguridad y Democracia

La seguridad democrtica es sostenible

CAPTULO I. SOSTENIBILIDAD ESTRATGICO-MILITAR

La sostenibilidad militar de la seguridad

La sostenibilidad del apoyo estratgico-militar a la seguridad

CAPTULO II. SOSTENIBILIDAD ECONMICA

El incremento en el gasto en defensa y seguridad: resultados y

La inversin extranjera y la seguridad democrtica: percepciones

CAPTULO III. SOSTENIBILIDAD POLTICA

El apoyo poltico a la seguridad democrtica

El impacto del terrorismo sobre la opinin pblica y la poltica

Antecedentes y perspectivas de la seguridad democrtica

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

Buen Gobierno y El Tiempo, han considerado oportuno hacer

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Alberto Carrasquilla analiz la situacin fiscal del pas y plante

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

Es muy importante ver no slo la temporalidad del impuesto

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

del dos y medio, tres, para el 2004, y todava no se ha cerrado.

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

Tenemos este ao tres crecimientos: en seguridad, en pensiones

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

pie de un edificio y le decan a las personas que estaban ah

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

aprobar lo que habra sido la reforma pensional ms importante

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

El cierre del IFI, la entrega de los mejores activos del IFI a

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

A m me decan mucho: con el sector privado en el rea de

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Se los desagrego: el Ministerio de Hacienda compr el ao

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Y en el primer conjunto rogara conectar las acciones concretas

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

que tenemos una Fuerza Pblica toda a la ofensiva, con toda la

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

los hombres de la Fuerza Pblica este rigor y entonces vamos a

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

nos protegan eran los paramilitares? Y eso ya no lo preguntan

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

asesinados. Pero en enero del ao pasado fueron siete, en

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

Creo que el referendo del 2003, las libertades disfrutadas por

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Sus acciones son plenamente configurativas de actos terroristas.

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

Eso es fundamental, la mejor oferta de paz es decir: aqu tienen

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

todas. Puede haber un garante? Claro, que lo haya. Que ese

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

facilitacin de la Iglesia, en el periodo de transicin dije: estoy

SOSTENIBILIDAD DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA

Fundacin SEGURIDAD & DEMOCRACIA

En nombre de la paz no podemos llegar a la impunidad y en

Participacin del Pblico