Principios Sobre Regulación de La Publicidad Oficial

PRINCIPIOS SOBRE REGULACIN DE LA PUBLICIDAD OFICIAL EN EL SISTEMA
INTERAMERICANO DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS

1.
Existen distintas formas de afectar ilegtimamente la libertad de
expresin, desde el extremo de su supresin radical mediante actos de censura
previa hasta mecanismos menos evidentes, ms sutiles y sofisticados. El artculo
13.3 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos se refiere,
especficamente, a estos mecanismos indirectos que tienden a impedir la
comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. En efecto, dicho artculo
establece:
No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios
indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de
papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y
aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros
medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de
ideas y opiniones.
2.
Los mecanismos indirectos de restriccin se ocultan detrs de
acciones aparentemente legtimas que, sin embargo, son adelantadas con el
propsito de condicionar el ejercicio de la libertad de expresin de los individuos.
Cuando eso sucede, se configura una violacin del artculo 13.3 de la Convencin.
Como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante,
la Corte Interamericana o Corte), resulta violatorio de la libertad de expresin
todo acto del poder pblico que implique una restriccin al derecho de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de
los autorizados por la misma Convencin 1 .
3.
Los mecanismos de censura indirecta prohibidos por el artculo 13.3
de la Convencin Americana fueron objeto de atencin por parte de distintos
rganos del sistema interamericano. Interpretando el artculo 13.3 citado, la
Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin aprobada por la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH), establece en su
principio 5 que [l]a censura previa, interferencia o presin directa o indirecta sobre
cualquier expresin, opinin o informacin difundida a travs de cualquier medio de
comunicacin oral, escrito, artstico, visual o electrnico, debe estar prohibida por la
ley. Las restricciones en la circulacin libre de ideas y opiniones, como as tambin
la imposicin arbitraria de informacin y la creacin de obstculos al libre flujo
informativo, violan el derecho a la libertad de expresin. Y en su principio 13 indica
que la utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica; la
concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria de
publicidad oficial y crditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y
televisin, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar, o premiar y privilegiar
a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus
Corte I.D.H. La Colegiacin obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre

Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, prr. 55.
lneas informativas, atentan contra la libertad de expresin y deben estar

expresamente prohibidos por la ley 2 .
4.
Estos mecanismos de restriccin fueron tambin objeto de anlisis por
parte de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH, que en su
Informe Anual 2003 llam la atencin sobre estas obstrucciones oscuras,
impuestas silenciosamente [que] no dan lugar a investigaciones ni merecen una
censura generalizada 3 . La cuestin tambin fue abordada por esta oficina en sus
Informes de 2008 4 y 2009 5 .
5.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana ha condenado en
distintas ocasiones la adopcin de medidas estatales que constituyen medios
indirectos de restriccin de la libertad de expresin. As, por ejemplo, ha condenado
la exigencia de la colegiatura obligatoria de periodistas 6 , el uso arbitrario de las
facultades de regulacin del Estado cuando ste ha sido utilizado para iniciar
acciones intimidatorias contra las directivas de un medio de comunicacin, o para
revocar la nacionalidad del director de un medio como consecuencia de la lnea
editorial de los programas que transmite7 . Tambin ha cuestionado las declaraciones
de funcionarios pblicos cuando, dado el contexto, pueden constituir formas de
injerencia directa o indirecta o presin lesiva en los derechos de quienes pretenden
contribuir a la deliberacin pblica mediante la expresin y difusin de su
pensamiento 8 . Asimismo la Corte Interamericana ha sostenido que sera una
restriccin indirecta la exigencia desproporcionada o discriminatoria de
acreditaciones o autorizaciones a los medios de prensa para la participacin en
eventos oficiales 9 .
2
Del mismo modo, la Declaracin de Chapultepec (adoptada por la conferencia hemisfrica sobre libertad
de expresin celebrada en Mxico, D.F. el 11 de marzo de 1994) establece en el Principio 7 explcitamente que:
Las polticas arancelarias y cambiarias, las licencias para la importacin de papel o equipo periodstico, el
otorgamiento de frecuencias de radio y televisin y la concesin o supresin de publicidad estatal, no deben
aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas. Aunque no es jurdicamente vinculante, la Declaracin es
una manifestacin de voluntad y apoyo de numerosos dirigentes a la defensa del derecho a la libertad de expresin.
3
CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003 Volumen III:
Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo V (Violaciones Indirectas de la
Libertad de Expresin: Asignacin Discriminatoria de Publicidad Oficial), prr. 1.
4
CIDH, Informe Anual 2008. OEA/Ser.L/V/II.134. Doc. 5, 25 de febrero de 2009. Volumen III: Informe
Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo III (Marco jurdico interamericano del derecho a
la libertad de expresin: La prohibicin de la censura y de las restricciones indirectas a la libertad de expresin),
prrs. 86 y ss. 129 y ss.
5
CIDH, Informe Anual 2009. OEA/SER.L/V/II. Doc.51, 30 de diciembre de 2009. Volumen II: Informe
Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo III (Marco Jurdico Interamericano del Derecho
a la Libertad de Expresin), prrs. 97 y ss. y 157 y ss.
6
Corte I.D.H. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre
Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, prr. 76.
7
Corte I.D.H. Caso Ivcher Bronstein Vs. Per. Sentencia del 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, prrs.
158 a 163.
8
Corte I.D.H. Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, prr. 139; Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195,
prr. 151.
9
Corte I.D.H. Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, prr. 346; Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela.
6.
En esta lnea, la CIDH ha explicado que un mismo acto estatal puede
constituir simultneamente tanto una limitacin de la libertad de expresin contraria
a los requisitos del artculo 13.2 de la Convencin Americana, como un medio de
restriccin indirecto o sutil de la libertad de expresin. Por ejemplo, la aplicacin de
sanciones penales como consecuencia de determinadas expresiones contrarias a los
intereses del gobierno, que constituye una limitacin directa de esta libertad
contraria al artculo 13 por ser innecesaria y desproporcionada, tambin constituye
una limitacin indirecta de este derecho por sus efectos de silenciamiento y
amedrentamiento de futuras expresiones, que coartan la circulacin de la
informacin, es decir, generan el mismo resultado que la censura directa 10 . En igual
lnea de razonamiento, la CIDH ha expresado que el procesamiento de personas,
incluidos periodistas y comunicadores sociales, por el mero hecho de investigar,
escribir y publicar informacin de inters pblico, viola la libertad de expresin al
desestimular el debate pblico sobre asuntos de inters para la sociedad, ya que la
simple amenaza de ser procesado penalmente por expresiones crticas sobre
asuntos de inters pblico puede generar autocensura dado su efecto
amedrentador 11 .
7.
Los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA y la
OSCE tambin han abordado el tema de las restricciones indirectas a la libertad de
expresin por parte de las autoridades. Por ejemplo, en su Declaracin Conjunta de
2002 afirmaron que, los gobiernos y los rganos pblicos nunca deben abusar de
su custodia de las finanzas pblicas para tratar de influir en el contenido de la
informacin de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en
razones de mercado. Si bien el tema de la regulacin de los medios de
comunicacin y los requisitos que se deben cumplir para no vulnerar la libertad de
expresin no han sido objeto de un pronunciamiento expreso de parte de los
organismos del sistema interamericano hasta la fecha, la Declaracin Conjunta de
2003 de los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA y la OSCE
abord expresamente este tema condenando los intentos de algunos gobiernos de
limitar la libertad de expresin y de controlar a los medios de comunicacin y/o a los
periodistas a travs de mecanismos regulatorios carentes de independencia o que,
de cualquier manera, representan una amenaza a la libertad de expresin.
8.
Finalmente, cabe destacar que las restricciones indirectas tambin
pueden tener origen en actos de particulares, como, por ejemplo, cuando existe un
monopolio sobre insumos vitales para el funcionamiento de la industria como, por
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195,
prr. 375.
10
CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Transcritos en:
Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prrs. 101.2.a),
101.2.e) y 101.2.k); CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay.
Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No.
111, prr. 72.i).
11
CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Transcritos en:
Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr.
64.e); CIDH. Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Transcritos en: Corte
I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 101.2).
ejemplo, el papel para peridico o cuando particulares realizan bloqueos que impiden
la distribucin de medios impresos. En este sentido, la Corte Interamericana ha
afirmado que el artculo 13.3 impone a los Estados una obligacin de garanta frente
a las relaciones entre particulares que puedan derivar en limitaciones indirectas de la
libertad de expresin: el artculo 13.3 de la Convencin [Americana] impone al
Estado obligaciones de garanta, an en el mbito de las relaciones entre
particulares, pues no slo abarca restricciones gubernamentales indirectas, sino
tambin controles [] particulares que produzcan el mismo resultado 12 . Ledo en
conjunto con el artculo 1.1 de la Convencin Americana, ello implica, en criterio del
tribunal, que se viola dicho instrumento no slo cuando el Estado impone a travs
de sus agentes restricciones indirectas sobre la circulacin de ideas u opiniones,
sino tambin cuando ha permitido que el establecimiento de controles particulares
genere una restriccin de la libertad de expresin13 .
A.
El caso de la publicidad oficial
9.
La distribucin arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial fue
uno de los primeros mecanismos de censura indirecta abordados por el sistema
interamericano. En efecto, la Relatora Especial para la Libertad de Expresin en su
Informe Anual 2003 dedic un captulo especial a estudiar el fenmeno y concluy
que la obstruccin indirecta a travs de la publicidad estatal acta como un fuerte
disuasivo de la libertad de expresin 14 . Segn indic en ese momento la Relatora
Especial:
este tema merece especial atencin en las Amricas, donde la
concentracin de los medios de comunicacin ha fomentado,
histricamente, el abuso de poder por parte de los gobernantes en la
canalizacin del dinero destinado a la publicidad 15 .
10.
La distribucin arbitraria de publicidad oficial, como otros mecanismos
de censura indirecta, opera sobre distintos tipos de necesidades que los medios de
comunicacin tienen para funcionar e intereses que pueden afectarlos. Es una forma
de presin que acta como premio o castigo que tiene por objeto condicionar la
lnea editorial de un medio segn la voluntad de quien ejerce la presin.
11.
Como ya fue mencionado, los mecanismos de censura indirecta
suelen esconderse detrs del aparente ejercicio legtimo de facultades estatales,
12
Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, prr. 367; Corte I.D.H., Caso Ros y otros Vs.
Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C
No. 194. prr. 340.
13
Corte I.D.H. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre
Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 48.
14
CIDH. Informe Anual 2003, OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003. Volumen III:
15
CIDH. Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003 Volumen III:
muchas de las cuales se ejercen por los funcionarios en forma discrecional. En

consecuencia, estas formas de censura indirecta son particularmente difciles de
detectar, ya que no es fcil determinar con exactitud la lnea que separa al ejercicio
legtimo de una facultad de la restriccin ilegtima de un derecho. Desde este punto
de vista, una facultad legtima del Estado puede configurar una violacin del
derecho a la libertad de expresin si (a) el ejercicio de la facultad estuvo motivado
en la posicin editorial del sujeto afectado y (b) el ejercicio tuvo por objeto
condicionar el libre ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin.
En el caso de la distribucin de la publicidad oficial, se configura un caso de censura
indirecta cuando la misma es realizada con fines discriminatorios de acuerdo a la
posicin editorial del medio incluido o excluido en ese reparto y con el objeto de
condicionar su posicin editorial o lnea informativa.
12.
Para determinar cuando hubo o no violacin a la libertad de expresin
con motivo del ejercicio de esas facultades, es necesario analizar el contexto. En
efecto, la Corte Interamericana ha sostenido que [al] evaluar una supuesta
restriccin o limitacin a la libertad de expresin, el Tribunal no debe sujetarse
nicamente al estudio del acto en cuestin, sino que debe igualmente examinar
dicho acto a la luz de los hechos del caso en su totalidad, incluyendo las
circunstancias y el contexto en los que stos se presentaron 16 . Siguiendo el mismo
razonamiento, sostuvo que la enunciacin de medios restrictivos que hace el
artculo 13.3 no es taxativa ni impide considerar 'cualesquiera otros medios' o vas
indirectas derivados de nuevas tecnologas (). Para que se configure una violacin
al artculo 13.3 de la Convencin es necesario que la va o el medio restrinjan
efectivamente, aunque sea en forma indirecta, la comunicacin y la circulacin de
ideas y opiniones 17 .
13.
Aos despus del diagnstico inicial realizado por esta oficina en
relacin a la problemtica de la publicidad oficial, el problema persiste en muchos
pases de la regin. Si bien se ha avanzado con algunas reformas legales y buenas
prcticas, en la mayora de los pases de las Amricas subsiste una falta de
regulacin que favorece la discrecionalidad en la distribucin de presupuestos
publicitarios estatales que en algunos casos se miden en millones de dlares. Ello
fue sealado por diversas organizaciones de la sociedad civil de la regin en una
audiencia llevada a cabo ante la CIDH el 29 de octubre de 2010 en Washington
D.C. 18 . All se indic que la falta de regulacin adecuada es la principal causa de
16
Corte I.D.H. Caso Baruch Ivcher Bronstein Vs. Per. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No.
74, prr. 154. En sentido similar, conf. Corte I.D.H, Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Sentencia de 28 de
enero de 2009. Serie C No. 195.
17
Cfr. Corte I.D.H. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre
Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 48. Cfr.
asimismo Corte IDH in re Caso Ros y otros vs. Venezuela. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194,
prr. 340.
18
CIDH, Audiencia pblica realizada el 29 de octubre de 2010 en Washington D.C. sobre Censura
Indirecta y Publicidad Oficial en las Amricas. La audiencia fue solicitada por la Open Society Justice Initiative, la
Asociacin por los Derechos Civiles (Argentina); el Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica (Uruguay)
y el Grupo Medios y Sociedad (Uruguay); la Fundacin para la Libertad de Prensa (Colombia); el Instituto Prensa y
Sociedad (Per); Article 19 (Mxico); la Fundacin Pro Acceso (Chile); el Centro de Anlisis e Investigacin Fundar
(Mxico) y el Instituto de Prensa y Libertad de Expresin (Costa Rica).
que los presupuestos publicitarios puedan ser utilizados para influir en los
contenidos de los medios de comunicacin.
14.
La ausencia de normas legales que regulen la distribucin de la pauta
fue sealada por la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el caso Editorial Ro
Negro S.A. c. Provincia de Neuqun, en el cual el tribunal indic que la Provincia de
Neuqun haba violado la libertad de expresin de un diario al eliminar la publicidad
oficial que all tena contratada como consecuencia de una cobertura crtica. La
Corte Suprema seal que la Provincia de Neuqun debera establecer un marco
legal adecuado que limite la discrecionalidad de los funcionarios pblicos e impida
ese tipo de arbitrariedades 19 .
15.
Asimismo, la Corte Suprema de Chile resolvi un reclamo presentado
por la Revista Punto Final contra la distribucin de publicidad oficial realizada por
algunos ministerios. All, el tribunal consider que el orden jurdico chileno otorga a
los funcionarios un amplio margen de discrecionalidad y recomend que la
inversin de publicidad estatal se haga bajo criterios transparentes y no
discriminatorios 20 . Adems, en Chile, el Congreso de la Nacin cre en 2006 una
Comisin Especial Investigadora sobre Avisaje del Estado que recomend que se
establezca un rgimen legal con reglas claras que determinen criterios y
mecanismos de distribucin de la pauta estatal. Finalmente, en Mxico la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) seal que la empresa estatal Petrleos
Mexicanos haba suspendido la publicidad oficial a la revista Contralnea como
consecuencia de una investigacin de sta sobre posibles casos de corrupcin en
esa empresa. La CNDH seal que es necesario que la empresa estatal cuente con
procedimientos y criterios objetivos, claros, transparentes y no discriminatorios, en
el otorgamiento y distribucin de publicidad oficial a favor de los distintos medios de
comunicacin, tanto electrnicos como impresos 21 .
16.
Asimismo, en la audiencia ante la CIDH, las organizaciones
solicitantes sealaron que en los pases de la regin el Estado es, en muchas
ocasiones, uno de los principales anunciantes si no el nico- del mercado
publicitario, lo que le otorga un peso desmedido y aumenta enormemente el
potencial condicionante de la pauta estatal.
17.
Uno de los pases de la regin que cuenta con un marco regulatorio
que merece ser estudiado es Canad. Si bien fue establecido a travs de una
reglamentacin de la Ley de Administracin Financiera, la Poltica Comunicacional
del Gobierno de Canad define el objetivo de la comunicacin estatal y establece
criterios de planificacin y distribucin de la pauta oficial. En efecto, la
reglamentacin establece que la comunicacin estatal debe procurar satisfacer las
necesidades informativas de la poblacin e informar al pblico respetando la
19
Ver Corte Suprema de Justicia de la Nacin Argentina, Caso Ro Negro. Sentencia del 5 de septiembre
20
Ver Corte Suprema de Chile, Recurso 9148/09, sentencia del 22 de abril de 2010.
21
Comisin Nacional de Derechos Humanos, Recomendacin 57/2009 del 14 de septiembre de 2009.
de 2007.
libertad, el pluralismo, la seguridad, la sinceridad y el respeto 22 . La reglamentacin

dispone que las instituciones alcanzadas por la norma deben proveer informacin en
forma gratuita cuando la misma es necesaria para que los individuos puedan utilizar
los servicios pblicos; cuando la informacin explique los derechos, beneficios y
obligaciones de los individuos; cuando se trate de informacin personal del individuo
que solicita esa informacin y cuando es necesaria para que los ciudadanos
comprendan cambios en leyes, polticas, programas o servicios 23 . Asimismo,
establece que el deber de informar incluye el deber de hacerlo de manera efectiva,
lo que implica que la informacin debe presentarse en forma clara y fcil de
entender, y debe ser informacin objetiva, relevante y til24 . La reglamentacin
tambin dispone que las comunicaciones y campaas publicitarias deben planificarse
en el marco del plan anual de actividades de cada entidad 25 ; prohbe las campaas
publicitarias que difundan mensajes de partidos polticos y suspende la publicidad
durante el perodo eleccionario 26 .
18.
Asimismo, Per cuenta con una ley que regula la Publicidad Oficial
desde agosto de 2006 27 . La norma tiene por objetivo, entre otros, establecer
criterios generales para el uso de los recursos presupuestarios en materia de
publicidad oficial. La ley exige que las campaas se planifiquen y que se justifiquen
tcnicamente los medios de comunicacin seleccionados para emitir las campaas.
Asimismo, la ley prohbe que los fondos pblicos sean destinados a apoyar una
candidatura a un puesto de eleccin popular o a un partido poltico. Tambin prohbe
que los funcionarios a cargo de las dependencias que realicen campaas
publicitarias aparezcan en los anuncios que se difundan en los medios de
comunicacin. Finalmente, la norma contiene disposiciones de transparencia y
sanciones para los funcionarios que incumplen los deberes y obligaciones que
prescribe la norma.
19.
Normas similares pueden encontrarse en Espaa o el Reino Unido, por
ejemplo. En Espaa, la Ley 29 de Publicidad y Comunicacin Institucional,
sancionada en diciembre de 2005, establece un marco regulatorio que define los
objetivos de la pauta oficial; establece que la misma no puede ser utilizada para
destacar los logros de gestin 28 y la prohbe durante perodos eleccionarios 29 . En
22
Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, disponible en,
http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=12316&section=text#cha1.
23
Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin 2.
24
25
26
27
Ley 28.874 del Per, sancionada el 14 de agosto de 2006. Disponible en:

http://www.censuraindirecta.org/web_files/download/articulos/adjuntos/Ley-28874-de-Publicidad-Estatal-pdf1586.pdf. Cabe destacar que la norma no habra logrado eliminar la discrecionalidad en la distribucin de la pauta
publicitaria, en parte como consecuencia de su falta de reglamentacin.
28
Ley 29/05 de Publicidad y Comunicacin Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005, artculo
4.1.a, disponible en PDF en http://www.boe.es/boe/dias/2005/12/30/pdfs/A42902-42905.pdf.
29
Ley 29/05 de Publicidad y Comunicacin Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005

disponible en PDF en http://www.boe.es/boe/dias/2005/12/30/pdfs/A42902-42905.pdf.
el Reino Unido, si bien no existe una ley que reglamente la comunicacin

institucional del Estado, existe un marco regulatorio en las llamadas Guas de
Decencia (Propriety Guides), que regulan la actividad de los oficiales de prensa de
las distintas dependencias del Estado, incluyendo la promocin de campaas
publicitarias. Estas guas establecen criterios para desarrollar las campaas
publicitarias impulsadas por el Estado, las cuales nunca debern ser de carcter
poltico.
20.
Estos marcos regulatorios, si bien perfectibles, establecen ciertos
parmetros bsicos que en muchas ocasiones tienden a impedir que la
comunicacin institucional del Estado sea utilizada con fines electorales o como un
mecanismo de presin sobre medios de comunicacin y periodistas. Un rgimen
legal adecuado en materia de distribucin de la pauta estatal debe necesariamente
disminuir la discrecionalidad de los funcionarios pblicos para efectuar esa
distribucin, de forma tal que estos fondos pblicos no sean utilizados de un modo
que restrinja la libertad de expresin.
21.
A excepcin de Per y Canad, los pases del hemisferio no tienen
leyes especficas sobre este tema 30 . Tal como seal el Informe Anual 2003 de la
Relatora Especial, la mayor parte de los pases de la OEA carecen de una
legislacin especfica sobre la cuestin de la publicidad oficial 31 . En dicha
oportunidad se concluy que esa falta de normativa puede crear riesgos de una
facultad discrecional excesiva en los rganos que toman las decisiones, [lo] que
pueda dar lugar a asignaciones discriminatorias de la publicidad oficial 32 .
22.
Si bien en algunas jurisdicciones se ha avanzado en el camino de la
reforma legal, no se han registrado grandes avances al respecto. En Chile, por
ejemplo, el proceso de reforma legal comenz con un detallado estudio realizado por
la Comisin Especial Investigadora sobre Avisaje del Estado que se hizo pblico en
2008. La Comisin Especial detect que los presupuestos publicitarios eran
distribuidos en forma discrecional, lo que era permitido por la falta de reglas claras
que determinen criterios y mecanismos de distribucin. La Comisin Especial
recomend la elaboracin de un proyecto de ley que regule la publicidad oficial de
30
Ley 28.874 del Per, sancionada el 14 de agosto de 2006. Disponible en:
http://www.censuraindirecta.org/web_files/download/articulos/adjuntos/Ley-28874-de-Publicidad-Estatal-pdf1586.pdf;
Cabinet
Office,
Propriety
Guidance,
disponible
en:
http://tna.europarchive.org/20070807115016/http://www.cabinetoffice.gov.uk/government_communication/propri
ety/guidance.pdf
31
CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003. Volumen III:
Libertad de Expresin: Asignacin Discriminatoria de Publicidad Oficial), prr. 56. Ver, en particular, prrs. 24 y ss.,
donde se explica que las pocas normas que regulan la materia en la mayora de los pases de la regin son normas
no destinadas especficamente a evitar que la distribucin de publicidad oficial se convierta en un mecanismo de
censura indirecta.
32
CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003.Volumen III:
los rganos de la Administracin del Estado, incluidas las empresas pblicas y las
Municipalidades 33 .
23.
En Colombia hubo varias experiencias locales en la ciudad de
Cartagena y en el departamento de Caldas. En Cartagena, por ejemplo, la
municipalidad ha avanzado con la implementacin de normas expedidas en 2008
que crearon un comit oficial y establecieron una serie de criterios para la
contratacin de la publicidad oficial 34 . A nivel departamental, el 6 de abril de 2009
el gobierno de Caldas dict el decreto 0020 por medio del cual se establecieron
mecanismos para la contratacin de espacios de publicidad a cargo de las entidades
centralizadas y descentralizadas del nivel departamental, y se cre un comit asesor
de publicidad 35 .
24.
Finalmente, en Uruguay se present un proyecto de ley que promueve
una regulacin de la distribucin de pauta oficial 36 y a mediados de 2010 el
gobierno de Jos Mujica retom la iniciativa y propuso impulsar un proyecto
elaborado por el Ministerio de Industria, Energa y Minera. Al momento de escribir
este informe, dicho proyecto se encontraba en trmite.
25.
La falta de marcos regulatorios adecuados permite que se produzcan
los abusos en la distribucin de la pauta oficial que han sido mencionados. En
Honduras, por ejemplo, luego del golpe de Estado del 28 de junio de 2009, el
gobierno de facto dej de asignar publicidad oficial a medios que no simpatizaban
con el golpe 37 .
26.
La ausencia de marcos regulatorios adecuados ha generado que la
distribucin arbitraria de publicidad oficial resulte cuestionada en varios pases ante
las autoridades judiciales. Como ya fue mencionado, uno de los principales
antecedentes a nivel local es el caso Editorial Ro Negro S.A. c. Provincia de
Neuqun, decidido por la Corte Suprema de Justicia de Argentina en septiembre de
2007. Dicho caso trataba sobre una demanda iniciada por el diario Ro Negro contra
la Provincia de Neuqun, cuyo gobierno haba suspendido la pauta oficial en dicho
medio de comunicacin como consecuencia de una denuncia de corrupcin que
haba publicado el peridico. En dicha oportunidad, la Corte Suprema entendi que
33
Congreso Nacional de Chile, Cmara de Diputados, Informe de la Comisin Especial Investigadora sobre
Avisaje del Estado, 2007, pg 134.
34
CIDH, Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin, Captulo II (Evaluacin sobre el Estado de la Libertad de Expresin en el Hemisferio), prr. 114.
35
Ver Medios latinos, Gobernacin colombiana reglamenta distribucin equitativa de la publicidad

oficial,
23
de
abril
de
2009,
disponible
en
http://www.medioslatinos.com/modules/news/article.php?storyid=2336.
36
CIDH, Informe Anual 2009. OEA/Ser.L/V/II Doc.51, 30 de diciembre de 2009. Volumen II: Informe
Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo II (Evaluacin sobre el Estado de la Libertad de
Expresin en el Hemisferio), prr. 503.
37
CIDH, Informe Anual 2009. OEA/Ser.L/V/II Doc.51, 30 de diciembre de 2009. Volumen II: Informe
Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo II (Evaluacin sobre el Estado de la Libertad de
Expresin en el Hemisferio), prr. 346.
si el Estado decide distribuir publicidad oficial, debe hacerlo con base en dos
criterios constitucionales:
1) [N]o puede manipular la publicidad, dndola y retirndola a
algunos medios [con base en] criterios discriminatorios; 2) no puede
utilizar la publicidad como un modo indirecto de afectar la libertad de
expresin 38 .
27.
El Tribunal, citando el Informe Anual 2003 de esta oficina, consider
que el Estado no puede asignar los recursos por publicidad de manera arbitraria,
con base en criterios irrazonables 39 y estim que esa distribucin arbitraria
configura un supuesto de presin que lejos de preservar la integridad del debate
pblico lo puso en riesgo, afectando injustificadamente, de un modo indirecto, la
libertad de prensa y el legtimo inters que el diario Ro Negro y sus lectores tienen
en el comportamiento de los funcionarios polticos de dicha provincia en el ejercicio
de sus funciones 40 .
28.
El criterio expresado por la Corte Suprema de Argentina en el caso Ro
Negro fue replicado por la Sala IV de la Cmara en lo Contencioso Administrativo
Federal de Argentina, que resolvi un reclamo de Editorial Perfil en contra del Estado
Nacional por haber sido excluida del reparto de pauta oficial como consecuencia de
su postura crtica. En esa oportunidad, los jueces de la Sala IV sostuvieron que [e]l
gobierno debe evitar las acciones que intencional o exclusivamente estn orientadas
a limitar el ejercicio de la libertad de prensa y tambin aquellas que llegan
indirectamente a ese resultado. Es decir, basta con que la accin gubernamental
tenga ese objetivo para que se configure un supuesto de afectacin de dicha
libertad. Es por ello, que no resulta necesario la asfixia econmica o quiebre del
diario [] 41 . Estos casos fueron precedidos por detallados estudios que
documentaron, a travs de pedidos de acceso a la informacin pblica, los
mecanismos de distribucin de la publicidad oficial 42 . Este tipo de investigaciones
son de vital importancia para identificar las deficiencias de la regulacin o las
38
Corte Suprema de Justicia de Argentina, caso Ro Negro, decisin del 5 de septiembre de 2007,
considerando 11.e.
39
considerando 4.
40
considerando 9.
41
Sala IV de la Cmara de lo Contencioso Administrativo Federal. 10 de febrero de 2009. Causa No.
18.639/2006: Editorial Perfil S.A. y otro contra EN Jefatura Gabinete de Ministros SMC sobre amparo ley 16986, considerando 11; Asociacin por los Derechos Civiles.11 de febrero de 2009. Caso Perfil: un fallo en contra
de la censura indirecta. Disponible en: http://www.adc.org.ar/sw_contenido.php?id=513; Comit para la Proteccin
de los Periodistas. 19 de febrero de 2009. Argentine court orders official ads into critical publications. Disponible
en: http://cpj.org/2009/02/argentine-court-orders-official-ads-into-critical.php; Sociedad Interamericana de Prensa.
12 de febrero de 2009. Satisface a la SIP fallo en Argentina sobre publicidad oficial. Disponible en:
http://www.sipiapa.org/v4/index.php?page=cont_comunicados&seccion=detalles&id=4136&idioma=sp
42
Ver Una Censura Sutil. Abuso de la publicidad oficial y otras restricciones a la libertad de expresin en
Argentina. Asociacin por los Derechos Civiles / Open Society Justice Initiative. Buenos Aires: Porter y Ca., 2005 y
El Precio del Silencio. Abuso de publicidad y otras formas de censura indirecta en Amrica Latina. Asociacin por
los Derechos Civiles / Open Society Justice Initiative. Buenos Aires: Porter y Ca., Coleccin Reformas Legales,
2008.
10
asignaciones arbitrarias de los Estados tendientes a influir, de manera indirecta, en

el contenido de los medios.
29.
Es posible encontrar otros antecedentes jurisprudenciales en pases
como Estados Unidos. En el caso El Da Vs. Rossello, la Corte Federal de
Apelaciones del Primer Circuito entendi que el retiro de publicidad oficial por parte
de la administracin del gobernador de Puerto Rico, Pedro Rossello al diario El Da,
como consecuencia de crticas que el peridico haba hecho al gobernador,
constitua una clara violacin del derecho a la libertad de expresin garantizado por
la Primera Enmienda a la Constitucin de los Estados Unidos 43 . En ese sentido, la
Corte de Apelaciones entendi que usar fondos del gobierno para castigar el
discurso poltico de miembros de la prensa y buscar coaccionar [a los medios de
comunicacin para que emitan] expresiones favorables al gobierno es contrario a la
Primera Enmienda 44 . Adems, la Corte entendi que el derecho claramente
establecido prohbe al gobierno condicionar la revocacin de beneficios [en este
caso, la publicidad del Estado] sobre una base que infringe intereses
constitucionalmente protegidos 45 .
30.
As tambin, en la India, en el caso Ushodaya Publications Private Ltd.
Vs. Goverment of Andhra Pradesh and Others, la Alta Corte del Estado de Andhra
Pradesh entendi que, si bien no es obligatorio para el Estado otorgar publicidad
oficial, si el Estado decide hacerlo no puede distribuir ese presupuesto en forma
discriminatoria. En efecto, la Corte entendi que una disposicin legal que establece
la absoluta discrecionalidad en la distribucin de la pauta sobre un solo funcionario
pblico viola el Artculo 14 de la Constitucin, que garantiza el derecho a la
igualdad 46 . La Corte record que la Suprema Corte de la India entendi que la
garanta de la libertad de expresin se vera afectada mediante la imposicin
directa de una restriccin o mediante la imposicin de una restriccin sobre un
aspecto fundamental de esa libertad 47 .
31.
Si bien una justicia imparcial e independiente es fundamental para
prevenir abusos, y los casos concretos de discriminacin en los que la distribucin
de los presupuestos publicitarios se hace con el objeto de castigar expresiones
crticas pueden encontrar reparacin en los tribunales, la respuesta estructural a
este tipo de amenazas a la libertad de expresin debe provenir de marcos legales
adecuados. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de Argentina, en el caso
Ro Negro, resolvi que la provincia de Neuqun deba presentar a la Corte un marco
43
Corte de Apelaciones del Primer Circuito, Puerto Rico, caso El Da vs. Rossello, decisin del 25 de enero
de 1999, 165 F.3d 106.
44
de 1999, 165 F.3d 106, pg. 109.
45
de 1999, 165 F.3d 106, pg. 110.
46
Alta Corte de Andhra Pradesh, caso de Ushodaya Publications Private Ltd. Vs. Government of Andhra
Pradesh and Others, decidido el 10 de octubre de 1980, prr. 19.
47
Alta Corte de Andhra Pradesh, caso de Ushodaya Publications Private Ltd. Vs. Government of Andhra
Pradesh and Others, decidido el 10 de octubre de 1980, prr. 8.
11
jurdico adecuado que regule la distribucin de la pauta oficial. No basta con que los
jueces reparen el dao producido, sino que es necesario exigir a las administraciones
que incurren en este tipo de prcticas discriminatorias que se sometan a reglas
claras de modo tal que las violaciones no vuelvan a repetirse. El mantenimiento de
competencia por parte de los jueces que intervienen en estos casos, para promover
y controlar la sancin de un marco jurdico adecuado, puede ser una herramienta
fundamental para avanzar hacia la reforma legal en esta problemtica de un modo
efectivo 48 . No obstante, responde de mejor manera a la problemtica planteada, la
elaboracin, desde el poder legislativo, de un marco regulatorio adecuado.
32.
Tal como se explic anteriormente, el uso indebido por parte del
Estado de facultades ordinarias con el propsito de restringir derechos
fundamentales se facilita en la medida en que exista una excesiva discrecionalidad
en manos de los funcionarios pblicos. Si dichas facultades estn debidamente
regladas, se ejercen en forma transparente y estn sometidas a controles
adecuados, las posibilidades de constituirse en mecanismos de restriccin indirecta
se ven seriamente disminuidas. A continuacin, la Relatora Especial presenta una
serie de principios bsicos que debera seguir una regulacin adecuada en la
materia. Estos principios, basados en estndares interamericanos y en experiencias
comparadas, fijan criterios mnimos cuya implementacin permitira desactivar uno
de los principales mecanismos a travs de los cuales se canaliza la intervencin del
Estado en el contenido de los medios de comunicacin.
B.
Principios rectores en materia de publicidad oficial
33.
Para reducir las asignaciones discriminatorias o arbitrarias de los
recursos pblicos se precisan marcos legales claros y transparentes que impidan la
arbitrariedad en las decisiones. Al respecto, la Relatora seal que la insuficiente
precisin de las leyes y las facultades inaceptablemente discrecionales constituyen
violaciones a la libertad de expresin. [Cuando] las leyes vinculadas a la asignacin
de publicidad oficial no son claras o dejan las decisiones a la discrecin de
funcionarios pblicos () existe un marco legal contrario a la libertad de
expresin 49 . Los principios que se explican a continuacin son desarrollo de esta
doctrina.
1.
Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas
34.
Los Estados deben adoptar reglas legales especficas sobre publicidad
oficial en cada uno de sus niveles de gobierno. La carencia de un marco legal
especfico y adecuado para la definicin de los objetivos, la asignacin, contratacin
y control de la pauta estatal permite una utilizacin arbitraria de estos recursos en
detrimento de la libertad de expresin.
48
Es lo que hizo, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el mencionado caso Editorial
Ro Negro S.A. c. Provincia de Neuqun.
49
CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin.
Captulo V. Prr. 23.
12
35.
El Art. 2 de la Convencin Americana establece en cabeza de los
Estados parte el deber genrico de adecuar sus disposiciones de derecho interno, y
adoptar las medidas legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para
hacer efectivos tales derechos y libertades. El Informe Anual de la Relatora
Especial para la Libertad de Expresin de 2003 advirti que es necesaria una mayor
voluntad poltica por parte de los Estados miembros para llevar adelante reformas en
sus legislaciones que garanticen a las sociedades un amplio ejercicio de la libertad
de expresin e informacin 50 . En el mismo informe, y en relacin a la publicidad
oficial, la Relatora Especial seal: La multitud de casos denunciados prueban el
carcter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de
expresin. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de
disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignacin
discriminatoria de publicidad oficial, pues este vaco legal da lugar a un poder
discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan las decisiones en la
materia 51 .
36.
Los Estados tienen, en consecuencia, el deber de adoptar
lineamientos legales claros y concretos como parte integral de su deber de
garantizar el ejercicio de la libertad de expresin. En materia de publicidad oficial,
esto se traduce en una adecuada regulacin de los mecanismos de produccin y
asignacin de la pauta estatal con el objeto de limitar la excesiva discrecionalidad
que permite la violacin del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin.
Las buenas prcticas, los mecanismos informales, las regulaciones defectuosas o
dispersas, y en general- la aplicacin de reglas generales de contratacin a los
efectos de reducir la discrecionalidad y los abusos en materia de pauta estatal no
son suficientes para evitar violaciones a la libertad de expresin.
37.
Esos marcos legales deben definir a la publicidad oficial de manera
sencilla y abarcadora, por ejemplo, estableciendo que es publicidad estatal toda
comunicacin, anuncio, o espacio solventado con fondos pblicos, en cualquier
medio de comunicacin y en cualquier soporte.
38.
Las diferentes etapas vinculadas a la produccin, contratacin,
distribucin y control del avisaje del sector pblico y privado costeado con fondos
pblicos, deben encontrarse comprendidas en esta regulacin.
39.
Las reglas legales especficas de publicidad oficial deben incorporar
los principios de inters pblico, transparencia, rendicin de cuentas
(accountability), no discriminacin, eficiencia y buen uso de los fondos pblicos.
40.
El marco legal debe incluir una descripcin exhaustiva de su mbito de
aplicacin, que debera incorporar a los rganos pblicos de todos los niveles del
Estado, incluyendo a los pertenecientes al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, a
50
Captulo II, prr. 18.
51
Captulo V, prr. 86.
13
los rganos creados por las constituciones o por otras leyes, as como a organismos
descentralizados, entes autrquicos, sociedades comerciales con capitales estatales,
y cualquier otra persona jurdica que publicite con dineros provenientes del erario
pblico, como las empresas estatales.
41.
La regulacin debe incluir, asimismo, sanciones apropiadas para la
violacin de sus disposiciones.
2.
Objetivos legtimos de la publicidad oficial
42.
Los Estados deben utilizar la pauta o publicidad oficial para
comunicarse con la poblacin e informar a travs de los medios de comunicacin
social sobre los servicios que prestan y las polticas pblicas que impulsan, con la
finalidad de cumplir sus cometidos y garantizar el derecho a la informacin y el
ejercicio de los derechos de los beneficiarios de las mismas o de la comunidad. Se
debe tratar de informacin de inters pblico que tenga por objeto satisfacer los
fines legtimos del Estado y no debe utilizarse con fines discriminatorios, para violar
los derechos humanos de los ciudadanos, o con fines electorales o partidarios.
43.
En una sociedad democrtica los ciudadanos tienen derecho a saber,
esto es, a conocer las actividades oficiales, las polticas de gobierno y los servicios
que presta el Estado. La Relatora para la Libertad de Expresin ha sostenido que el
uso de los medios de comunicacin para trasmitir informacin es una herramienta
importante y til para los Estados 52 . Tal como lo sostuvo la Relatora Especial en
su Informe Anual 2009, el Estado debe proveer informacin por lo menos en cuanto
a:
(a) [L]a estructura, funciones y presupuesto de operacin e inversin
del Estado; (b) la informacin que se requiere para el ejercicio de otros
derechospor ejemplo, la que atae a la satisfaccin de los derechos
sociales como los derechos a la pensin, a la salud o a la educacin
; (c) la oferta de servicios, beneficios, subsidios o contratos de
cualquier tipo; y (d) el procedimiento para interponer quejas o
consultas, si existiere. Dicha informacin debe ser completa,
comprensible, con un lenguaje accesible y encontrarse actualizada.
Asimismo, dado que sectores importantes de la poblacin no tienen
acceso a las nuevas tecnologas y, sin embargo, muchos de sus
derechos pueden depender de que conozcan la informacin sobre
cmo hacerlos efectivos, el Estado debe encontrar formas eficaces
para realizar la obligacin de transparencia activa en tales
circunstancias 53 .
52
Captulo V, prr. 3.
53
CIDH, Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prrs. 32 y ss.
14
44.
La publicidad oficial debe, en consecuencia, tener un propsito de
utilidad pblica y el gobierno debe usar los medios, soportes y formatos que mejor
garanticen el acceso y la difusin de la informacin, de acuerdo al propsito y
caractersticas de cada campaa.
45.
La informacin que transmitan los avisos oficiales debe ser clara y no
puede ser engaosa, esto es, no debe inducir a error a sus destinatarios ni ser
utilizada para fines distintos de la comunicacin legtima y no discriminatoria con el
pblico. Tampoco deben inducir a confusin con los smbolos, ideas o imgenes
empleadas por cualquier partido poltico u organizacin social, y deberan
identificarse como publicidad oficial, con mencin expresa del organismo promotor
de la misma. La publicidad estatal no puede ser propaganda encubierta de quienes
controlan el gobierno o de sus intereses, ni debe ser utilizada para la estigmatizacin
de sectores opositores o crticos del gobierno 54 .
3.
Criterios de distribucin de la pauta estatal
46.
Los Estados deben establecer, para la contratacin y distribucin de la
publicidad oficial, procedimientos que reduzcan la discrecionalidad y eviten
sospechas de favoritismos polticos en el reparto. Los recursos publicitarios deben
asignarse segn criterios preestablecidos, claros, transparentes y objetivos. La
pauta estatal nunca debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los
contenidos editoriales e informativos de los medios. Dicho uso debe encontrarse
explcitamente sancionado. La responsabilidad por las decisiones sobre contratacin
y distribucin de la pauta publicitaria no debera recaer nicamente en manos de
funcionarios de origen poltico, sino que deberan participar asimismo funcionarios
de carrera tcnicos especializados en la materia.
47.
Los recursos publicitarios nunca deben ser distribuidos discriminando,
positiva o negativamente, de acuerdo a la lnea editorial de los medios de
comunicacin. Cmo sostiene la Declaracin de Principios sobre Libertad de
Expresin, en su principio 13, la asignacin arbitraria y discriminatoria de
publicidad oficial () con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a
los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas
informativas, atentan contra la libertad de expresin y deben estar expresamente
prohibidos por la ley.
48.
Del mismo modo, el Relator Especial de la ONU para la Libertad de
Opinin y Expresin, el Representante de la Organizacin para la Seguridad y la
Cooperacin en Europa sobre la Libertad de los Medios de comunicacin y el Relator
Especial para la Libertad de Expresin de la OEA sealaron, en una declaracin
54
Existen estudios que muestran que en poca de elecciones aumenta la utilizacin propagandstica de la
pauta estatal as como su distribucin discriminatoria hacia medios afines para hacerlos ms vigorosos. Durante
dichos procesos es necesario que la legislacin especfica sobre la materia establezca mecanismos que impidan que
las campaas que deben servir al inters comunitario sean utilizadas como herramientas de captacin del sufragio,
ya que la utilizacin de recursos pblicos con ese fin vulnerara el principio de equidad e igualdad de condiciones
que deben regir una contienda electoral. Para lograr ese fin sera posible establecer normas que regulen la
suspensin de la publicidad por un tiempo razonable durante las campaas polticas y los comicios, salvo en casos
en los que exista un deber legal de informar o una emergencia sobre la cual es necesario comunicar cierto mensaje.
15
conjunta, que los gobiernos y los rganos pblicos nunca deben abusar de su
custodia de las finanzas pblicas para tratar de influir en el contenido de la
informacin de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en
razones de mercado 55 .
49.
Si bien no existe un derecho intrnseco a recibir recursos publicitarios
por parte de los medios de comunicacin, la Relatora para la Libertad de Expresin
sostuvo que cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se
viola el derecho fundamental a la libre expresin56 .
50.
Es discriminatoria y constituye un supuesto de censura indirecta la
adjudicacin que toma en cuenta las opiniones vertidas por los medios de
comunicacin u otras razones injustificadas desde el punto de vista de los objetivos
del aviso oficial en cuestin, como la afinidad personal o poltica. En otras palabras,
como sostuvo la Relatora para la Libertad de Expresin, una decisin no
discriminatoria es aquella que se basa en criterios sustancialmente relacionados
con el propsito descrito [de la publicidad a contratar] y que [sean] neutros en
relacin con los puntos de vista del medio 57 .
51.
Las campaas deben decidirse sobre la base de criterios de asignacin
claros, pblicos y que hayan sido establecidos con anterioridad a la decisin
publicitaria. Al momento de adjudicar la pauta, el Estado debera fundar por escrito y
claramente cules fueron los parmetros utilizados, y la manera en que fueron
aplicados.
52.
Los criterios de adjudicacin deberan incluir y evaluar distintos
factores, tales como el perfil del pblico al que va destinada la campaa, los
precios, la circulacin o audiencia del medio respectivo. En cualquier caso, los
criterios deberan encontrarse claramente expuestos en la norma, junto con un
mecanismo de ponderacin que precise el modo en que sern sopesadas las
distintas variables de asignacin, y reduzca de esta manera la discrecionalidad del
funcionario u organismo interviniente.
53.
Como criterio preponderante los Estados deberan considerar a la
audiencia o pblico objetivo de la campaa publicitaria de que se trate. La pauta
estatal forma parte de las libertades informativas de la poblacin, que tiene derecho
a ser informada adecuadamente de las actividades y servicios del Estado. Por ello, la
55
Declaracin conjunta de los mecanismos internacionales para promover la libertad de expresin,
diciembre de 2002. Vase, Anexo al Informe de la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin 2001,
OEA/Ser./L/V/II.114, Doc. 5, 16 de abril de 2002.
56
Captulo V, prr. 12.
57
Captulo V, prr. 11. En sentido concordante conf. CSJN (Repblica Argentina) Caso Ro Negro. Sentencia del 5
de septiembre de 2007, donde se lee: Existe un derecho contra la asignacin arbitraria o la violacin indirecta de la
libertad de prensa por medios econmicos. La primera opcin para un Estado es dar o no publicidad, y esa decisin
permanece dentro del mbito de la discrecionalidad estatal. Si decide darla, debe hacerlo cumpliendo dos criterios
constitucionales: 1) no puede manipular la publicidad, dndola y retirndola a algunos medios en base a criterios
discriminatorios; 2) no puede utilizar la publicidad como un modo indirecto de afectar la libertad de expresin.
16
publicidad oficial debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a que la
pauta sea recibida por el pblico al que se desea impactar con la campaa. A travs
del pblico objetivo se establece el universo de medios elegibles; luego, deberan ser
consideradas las mediciones de circulacin o audiencia las que deben ser amplias y
comprensivas- y el precio, que nunca deber ser superior al que abona un
anunciante privado, entre otras variables a considerar.
54.
En la medida en que los criterios de adjudicacin precisen de
mediciones, el marco jurdico deber garantizar que se trata de mediciones
comprensivas, que abarcan a los distintos tipos de medios y que se realizan con
criterios objetivos y confiables. Para ello, las mismas podran ser realizadas por
instituciones imparciales que gocen de credibilidad. Las mediciones deberan incluir
datos de medios pequeos, comunitarios y locales, para que su utilizacin como
herramienta de adjudicacin no se convierta en una barrera indirecta al ejercicio de
la libertad de expresin al marginarlos del otorgamiento de publicidad oficial. Desde
este punto de vista, no resulta aceptable que en la distribucin de la pauta
publicitaria se discrimine a los medios de comunicacin por el modelo bajo el cual
operan. En este sentido, la exclusin de los medios de difusin comunitarios o
alternativos del reparto del presupuesto publicitario por el mero hecho de funcionar
bajo criterios no comerciales resulta una discriminacin inaceptable bajo los
parmetros de la Convencin Americana. Esos medios deberan ser incluidos en
condiciones de igualdad en los procesos de seleccin y criterios de asignacin en
consideracin de su cobertura o audiencia.
55.
Finalmente, el manejo de los fondos de la publicidad no deben quedar
al arbitrio de funcionarios designados polticamente que dependen directa y
nicamente de los poderes ejecutivos de turno. Ello promueve una excesiva
discrecionalidad y facilita el favoritismo en la asignacin de estos fondos. Por eso,
adems de criterios y procedimientos preestablecidos, es necesario que
especialistas tcnicos compartan la responsabilidad por el manejo y la asignacin de
pauta. Si bien es razonable que los funcionarios de origen poltico participen de las
definiciones generales sobre las campaas, ya que se trata de polticas pblicas,
deberan dejar el diseo y el manejo de las cuestiones tcnicas (planificacin, plan
de medios, colocacin en los medios, entre otras cuestiones) a tcnicos
especializados en dicha tarea.
4.
Planificacin adecuada
56.
La norma regulatoria debe exigir que las distintas dependencias del
Estado realicen una adecuada planificacin del avisaje estatal. La decisin de
otorgar fondos pblicos para publicidad oficial debe adoptarse de modo
transparente, justificado y que permita el control pblico. La pauta debe estar
justificada en la existencia de campaas y avisos publicitarios que respondan a
necesidades concretas y reales de comunicacin.
57.
La falta de planificacin favorece la utilizacin abusiva de la publicidad
oficial al aumentar la discrecionalidad en manos de los funcionarios que tienen el
poder de distribuirla.
17
58.
Los Estados deberan hacer uso de los recursos destinados a pauta
estatal a travs de campaas publicitarias concretas y necesarias, de acuerdo al
principio de utilidad pblica de la publicidad oficial. Por esa razn, dichas campaas
deberan estar estipuladas dentro de una planificacin adecuada.
5.
Mecanismos de contratacin
59.
Los Estados deben asignar los recursos publicitarios a travs de
procedimientos abiertos, transparentes y no discriminatorios, atendiendo a las
caractersticas de cada jurisdiccin. Slo excepcionalmente, y en casos de
emergencia o imprevistos plenamente justificados, los Estados pueden recurrir a
sistemas de contratacin cerrados o directos.
60.
Los Estados deben contratar espacios en los medios de comunicacin
a travs de procedimientos preestablecidos que impidan decisiones arbitrarias.
Todas las etapas implicadas en el circuito de contratacin deben ser pblicas, de
manera que se permita el control procedimental por parte de los oferentes, la
comunidad, los rganos de control y la propia Administracin Pblica. La
transparencia en estos procesos de contratacin es fundamental para que los
mismos puedan ser cuestionados cuando se detectan irregularidades, para lo cual la
ley que los regule debera prever recursos administrativos y judiciales, idneos y
efectivos.
61.
En el diseo de los procedimientos se debera atender a las
caractersticas geogrficas y de mercado de cada jurisdiccin. Los Estados deberan
buscar dar cumplimiento al principio de concurrencia propio de las contrataciones
pblicas, salvando las situaciones de excepcin que taxativamente se encuentren
enumeradas en la ley.
62.
Los mecanismos de contratacin deben ser lo suficientemente
flexibles como para responder a las distintas situaciones que requieran de una
reaccin rpida en trminos de comunicacin por parte de los Estados. La
contratacin directa de proveedores nicos slo debera ser utilizada en casos de
emergencia y extrema urgencia, supuestos que deberan encontrarse delimitados en
la norma de aplicacin para evitar su utilizacin abusiva. En estos casos deben
extremarse los requisitos de transparencia.
63.
Los Estados deben seguir reglas de seleccin objetivas,
predeterminadas y transparentes en la eleccin de agencias de publicidad u otros
subcontratistas involucrados en el proceso de produccin o distribucin de la pauta
oficial. De igual manera, los Estados deben garantizar que los agentes intermediarios
cumplan con los principios y criterios establecidos en la ley para la contratacin de
pauta publicitaria. Todas las contrataciones deberan ser aprobadas, en ltima
instancia, por funcionarios pblicos con entrenamiento tcnico cuya conducta y
decisiones sean pasibles de control administrativo y judicial.
18
64.
Los Estados pueden establecer sistemas de informacin o registros de
proveedores, en los que se inscribirn los medios de comunicacin, los programas y
los agentes intermediarios. Toda la informacin asentada en estas bases debera ser
considerada pblica. La inscripcin en los registros debera hacerse con la exclusiva
finalidad de facilitar la transparencia y objetividad de la contratacin. Los requisitos
de registro deben ser los estrictamente necesarios para llevar a cabo exitosamente
un proceso de seleccin objetiva. De ninguna manera son admisibles los requisitos
desproporcionados o discriminatorios.
6.
Transparencia y acceso a la informacin
65.
Los individuos tienen derecho a conocer toda la informacin sobre
publicidad oficial que se encuentre en poder del Estado. Para ello, el Estado debe
promover la transparencia de los datos relativos a pauta estatal de dos maneras. En
primer lugar, debe publicar peridicamente toda la informacin relevante sobre
criterios de contratacin, motivos de asignacin, presupuestos, gastos y contratos
publicitarios, incluyendo los montos de publicidad discriminados por medios,
campaas publicitarias y organismos contratantes. En segundo lugar, debe
garantizar, ante cada requerimiento por parte del pblico en general, el fcil acceso
a la informacin.
66.
Toda la informacin sobre publicidad oficial que se encuentre en poder
del Estado es informacin pblica. Por ende, el Estado posee una obligacin positiva
de brindar los datos sobre pauta estatal que estn en sus manos y,
correlativamente, el acceso a esa informacin debe ser considerado un derecho
fundamental de los individuos que los Estados tienen la obligacin de garantizar. El
Estado tiene la obligacin de suministrar al pblico la mxima cantidad de
informacin en esta materia de forma oficiosa 58 , como as tambin el deber de
proveer a las personas una va administrativa de acceso a la informacin pblica59 .
58
Conf. Declaracin Conjunta de los Relatores Especiales sobre Libertad de Expresin de la ONU, la OEA
y la OSCE. 2004 (() las autoridades pblicas debern tener la obligacin de publicar de forma dinmica, incluso
en la ausencia de una solicitud, toda una gama de informacin de inters pblicos () [as como] se establecern
sistemas para aumentar, con el tiempo, la cantidad de informacin sujeta a dicha rutina de divulgacin); Comit
Jurdico Interamericano. Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de
Acceso a la Informacin. 7 de agosto de 2008, punto resolutivo 4 (los rganos pblicos deben difundir
informacin sobre sus funciones y actividades incluyendo su poltica, oportunidades de consultas, actividades que
afectan al pblico, presupuestos, subsidios, beneficios y contratos- de forma rutinaria y proactiva, an en la
ausencia de una peticin especfica, y de manera que asegure que la informacin sea accesible y comprensible).
59
Ver CIDH, Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 26 (La adecuada satisfaccin del derecho de
acceso a la informacin supone la necesidad de incorporar en el ordenamiento jurdico un recurso efectivo e idneo
que pueda ser utilizado por todas las personas para solicitar la informacin requerida. Para garantizar la verdadera
universalidad del derecho de acceso, este recurso debe reunir algunas caractersticas: (a) debe ser un recurso
sencillo, de fcil acceso para todas las personas, que slo exija el cumplimiento de requisitos bsicos tales como: la
identificacin razonable de la informacin solicitada y los datos requeridos para que la administracin pueda
entregarle la informacin al interesado; (b) debe ser gratuito o de bajo costo, de tal forma que no desaliente las
solicitudes de informacin; (c) debe establecer plazos cortos pero razonables para que las autoridades suministren la
informacin requerida; (d) debe permitir que las solicitudes se hagan de forma oral en los casos en que no pueda
realizarse por escrito, por ejemplo, por no conocer la lengua, por no saber escribir o en situaciones de extrema
urgencia; (e) debe establecer la obligacin de la administracin de asesorar al solicitante sobre la manera de
formular la solicitud, incluyendo la asesora sobre la autoridad facultada por la ley para responder, incluso hasta el
punto de que la propia autoridad haga la correspondiente remisin informando del trmite a la persona interesada; y
19
Adems, deben proveerse recursos administrativos y judiciales sencillos, efectivos,

expeditos y no onerosos que permitan controvertir la decisin de cualquier autoridad
que impida el acceso a la informacin en estos casos 60 .
67.
Tal como dijo la Relatora Especial para la Libertad de Expresin con
anterioridad, los Estados deben tener en cuenta que la transparencia es un
elemento imperiosamente necesario. Deben divulgarse pblicamente los criterios
que utilicen quienes toman las decisiones a nivel de gobierno para distribuir la
publicidad del Estado. La asignacin real de publicidad y la suma total del gasto en
esta esfera deben ser tambin objeto de divulgacin pblica, para garantizar la
justicia y el respeto a la libertad de expresin 61 .
68.
Para efectos de hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin
en poder del Estado, por Estado debe considerarse a todo el sector pblico. En este
sentido, el derecho de acceso a la informacin se extiende a todos los rganos
pblicos en todos los niveles de gobierno, incluyendo a los pertenecientes al poder
ejecutivo, al legislativo y al poder judicial, a los rganos creados por las
constituciones o por otras leyes, rganos de propiedad o controlados por el
gobierno, y organizaciones que operan con fondos pblicos o que desarrollan
funciones pblicas 62 . Como sostuvo la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin en su Informe Anual 2009, el derecho de acceso a la informacin genera
obligaciones para todas las autoridades pblicas de todas las ramas del poder y de
los rganos autnomos, de todos los niveles de gobierno. Este derecho tambin
vincula a quienes cumplen funciones pblicas, presten servicios pblicos o ejecuten,
en nombre del Estado, recursos pblicos. Respecto de estos ltimos, el derecho de
acceso obliga a suministrar informacin exclusivamente respecto al manejo de los
recursos pblicos, la satisfaccin de los servicios a su cargo y el cumplimiento de
las funciones pblicas mencionadas 63 .
69.
Las entidades privadas deben tener en cuenta que al participar de la
contratacin de publicidad oficial, cierta informacin estrictamente relacionada con
el proceso de contratacin que, de otra manera podra ser considerada privada,
adquiere carcter pblico. Toda la informacin relativa a la cuestin de la publicidad
oficial debe ser pblica.
(f) debe establecer la obligacin de que la respuesta negativa sea motivada y la posibilidad de que sta pueda ser
impugnada ante un rgano superior o autnomo y posteriormente cuestionada en la va judicial.).
60
Ver CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 29 (Dicho recurso debe: (a) resolver el fondo
de la controversia para determinar si se produjo una vulneracin del derecho de acceso, y (b) en caso de encontrar
tal vulneracin, ordenar al rgano correspondiente la entrega de la informacin. En estos casos, los recursos deben
ser sencillos y rpidos, pues la celeridad en la entrega de la informacin suele ser indispensable para el logro de las
funciones que este derecho tiene aparejadas.). Ver adems Corte IDH. Caso de Claude Reyes y otros. Sentencia
del 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151., prr. 137.
61
Captulo V, prr. 89.
62
Comit Jurdico Interamericano. Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre
el Derecho de Acceso a la Informacin. 7 de agosto de 2008. Punto resolutivo 2.
63
CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 19.
20
70.
Entre los tipos de informacin sobre los cuales recae el derecho de
acceso a la informacin pblica sobre publicidad oficial debera incluirse, en una
enumeracin meramente enunciativa, la informacin que est bajo custodia,
administracin o tenencia del Estado; la informacin que el Estado produce o est
obligado a producir; la informacin que est bajo poder de quienes administran los
servicios y los fondos pblicos, (); y la informacin que el Estado capta, y la que
est obligado a recolectar en cumplimiento de sus funciones 64 . Los datos a ser
considerados relevantes son toda informacin significante, cuya definicin debe ser
amplia, incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquier formato o
medio 65 .
71.
Deben ser pblicos todos los datos que respondan al cunto, al qu,
al cmo y al por qu se realiz cualquier aviso o campaa estatal. As, deberan
transparentarse los presupuestos aprobados para publicidad, que deberan publicarse
de manera oficiosa o proactiva; el gasto en publicidad, que debe estar sujeto a
informes detallados y peridicos, en los que se consignen los gastos discriminados
por organismos, por campaas, por rubros y por medios; los planes estratgicos de
las campaas publicitarias que deben fundarse en objetivos y necesidades reales de
comunicacin. Tambin debe transparentarse los procesos de contratacin, y el
pblico poder acceder fcilmente a datos precisos sobre los mismos: objetivos,
precio, duracin, oferta de medios y medios pautados, agencias de publicidad
involucradas, datos de circulacin o audiencia, resultados en los casos en los que se
haga una evaluacin posterior, etctera 66 . Especialmente, deberan darse a conocer
los criterios de seleccin que el Estado o el agente intermediario utiliz en la
eleccin del medio para cada publicidad oficial. Los datos deberan estar
presentados de modo tal que la informacin pueda adquirirse de forma completa,
accesible y oportuna, y su bsqueda resulte fcil.
7.
Control externo de la asignacin publicitaria
72.
Los Estados deben establecer mecanismos de control externo por un
rgano autnomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignacin de
publicidad oficial. Dichos controles deberan incluir auditoras peridicas sobre los
gastos y prcticas del gobierno en materia de contratacin de pauta, as como
informes especiales sobre las prcticas del Estado en la materia que tengan un
adecuado control legislativo o parlamentario. Los Estados deben establecer
sanciones adecuadas para los casos de incumplimiento de la ley, as como tambin
64
Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 21.
65
Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 22; Comit Jurdico Interamericano.
Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de Acceso a la Informacin. 7
de agosto de 2008. Punto resolutivo 2.
66
Por ejemplo, en Canad, esta informacin se incluye en el Informe Anual, un exhaustivo documento
que contiene detalles sobre gastos por organismos, gastos por tipo de medio, proveedores contratados y datos
puntuales sobre cada campaa importante, entre otros. En Espaa, la ley 29/2005 exige la elaboracin de un
informe anual en el que se incluyen las campaas, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y los
planes de medios correspondientes.
21
recursos apropiados que permitan identificar y controvertir asignaciones ilegales de

publicidad oficial.
73.
Los gobiernos deben rendir cuentas al pblico sobre los gastos
efectuados y el modo en que son empleados los recursos publicitarios. Para ello es
necesario que se establezcan mecanismos de control externo: claros y pblicos, que
informen sobre la legalidad y la idoneidad de la pauta estatal. Los controles deberan
incluir auditoras peridicas, en principio: anuales, llevadas adelante por organismos
o dependencias administrativas que tengan garantas institucionales, orgnicas y
funcionales, para actuar de manera independiente del gobierno de turno y de los
poderes econmicos o sociales 67 . Para garantizar la mayor transparencia sobre este
tipo de controles, los informes de los organismos de control deberan ser, asimismo,
pblicos y encontrarse disponibles para toda la ciudadana a travs de Internet.
74.
Los Estados poseen un deber general de auditora. En el caso de los
fondos pblicos destinados a publicidad, se deberan realizar ciertos controles
especficos. Fundamentalmente, dado que la pauta estatal puede ser utilizada como
un instrumento para manipular a los medios de comunicacin, los Estados deberan
controlar la aplicacin adecuada de los criterios de adjudicacin en el momento de la
distribucin. Asimismo, los gobiernos deberan demostrar el cumplimiento de las
distintas obligaciones previstas en la ley, as como evaluar peridicamente la
necesidad, oportunidad e impacto de las campaas publicitarias, y corregir las
prcticas de conformidad con esa evaluacin 68 .
75.
Los Estados deben establecer consecuencias negativas ciertas para el
incumplimiento de las obligaciones previstas en una norma que regule la publicidad
oficial. En primer lugar, deberan promover activamente la adecuacin de sus
prcticas a las recomendaciones que realicen las auditoras. En segundo trmino, el
incumplimiento legal debe ser sancionado de manera proporcional y adecuada a la
falta cometida 69 .
76.
Los Estados deben multiplicar las instancias de control de la pauta
estatal. En este sentido, los defensores de intereses colectivos deberan estar
67
La independencia de los rganos encargados de realizar los controles es fundamental para que los
mismos puedan cumplir su cometido libres de presiones de todo tipo. Los mecanismos para garantizar esa
independencia son mltiples y variados, pero puede mencionarse, a modo de ejemplo, a los trminos
preestablecidos de mandato; la estabilidad en los cargos salvo supuestos de grave inconducta; la idoneidad tcnica;
nombramientos que requieran la aprobacin previa de un rgano colegiado con representacin plural;
remuneraciones adecuadas y transparencia en su accionar, entre otros.
68
Algunas legislaciones comparadas, como la de Canad, adoptan la exigencia de efectuar evaluaciones
tcnicas posteriores para medir el resultado cuando se trata de campaas grandes (que superan cierto monto). En
ese pas, todas las instituciones deben incluir dichas investigaciones posteriores en el proyecto de cada campaa
como una parte integral de l, para asegurar que haya suficientes fondos para financiarlas. Conf. Legislacin
comparada sobre regulacin de publicidad oficial. ADC. Agosto 2008, p. 14. Disponible en
http://www.censuraindirecta.org.ar/sw_seccion.php?id=26 [Consulta: Enero 2010].
69
En Australia, por ejemplo, el ordenamiento legal considera que un funcionario o Ministro us de manera
inapropiada el dinero pblico al utilizarlo o permitir que se hayan utilizado fondos del erario pblico mediante
publicidades que contradicen el inters comunitario que debe primar en las comunicaciones oficiales, y precisa una
pena de prisin con un mximo preestablecido de siete aos (Government Advertising Bill 2005, prohibiting use of
taxpayers money on party political advertising, A. 14)
22
facultados para impugnar asignaciones inadecuadas, as como tambin los

particulares deberan poder cuestionar, mediante procedimientos adecuados,
aquellas campaas que consideren ilegtimas.
8.
Pluralismo informativo y publicidad oficial
77.
Los Estados deberan establecer polticas y destinar recursos para
promover la diversidad y el pluralismo de medios a travs de mecanismos de ayudas
indirectas o subsidios explcitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad
oficial. La pauta estatal no debe ser considerada como un mecanismo de
sostenimiento de los medios de comunicacin.
78.
La libertad de expresin, adems de proteger el derecho individual del
emisor, garantiza el derecho de todas las dems personas a acceder a la mayor
cantidad y diversidad de informaciones e ideas, como requisito del debate robusto
que exige el sistema democrtico para su buen funcionamiento. La Corte
Interamericana especficamente remarc esta doble dimensin, individual y social,
de la libertad de expresin 70 , y tanto esa Corte como la Comisin Interamericana
han sostenido que la ausencia de pluralidad de fuentes de informacin y medios de
comunicacin representa un serio obstculo para el efectivo ejercicio de este
derecho 71 .
70
En su dimensin individual, la libertad de expresin no se agota en el reconocimiento terico del
derecho a hablar o escribir, sino que comprende adems, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio
apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor nmero de destinatarios [] En su dimensin social
la libertad de expresin es un medio para el intercambio de ideas e informaciones y para la comunicacin masiva
entre los seres humanos. As como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios
puntos de vista, implica tambin el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Corte I.D.H., La Colegiacin
Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva
(OC5/85) del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, prr. 30-33.
71
Segn la Corte IDH, son los medios de comunicacin social los que sirven para materializar el ejercicio
de la libertad de expresin, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los
requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibicin de todo
monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar (). (Corte IDH. La Colegiacin
Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 34). Por su parte, la Comisin IDH tiene dicho que la libre
circulacin de ideas y noticias no es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de informacin (CIDH,
Demanda ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Caso Ivcher Bronstein. 31 de marzo de 1999, p.
28). Sobre este punto tambin se ha pronunciado la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH
estableciendo que: la libertad de expresin implica adems que los ciudadanos tengan la posibilidad de acceder a
diversas fuentes de informacin, incluyendo opiniones e ideas, as como a una variedad de expresiones artsticas y
culturales () (CIDH, Informe Anual 2004. OEA/Ser.L/V/II.122. Doc.5, 23 de febrero de 2005. Volumen III:
Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo V, Violaciones indirectas a la libertad
de expresin, prr. 18 y 20). El Principio 12 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin elaborada
por la Relatora y aprobada por la Comisin IDH en el ao 2000 tiene particular relevancia ya que seala que: Los
monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes
antimonoplicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el
pleno ejercicio del derecho de la libertad de informacin de los ciudadanos. En ningn caso esas leyes deber ser
exclusivas para los medios de comunicacin. Las asignaciones de radio y televisin deben considerar criterios
democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos.
La Relatora ha dicho que el principio 12 fundamenta su lgica en el entendimiento que si los monopolios y
oligopolios existen en los medios de comunicacin social, slo un pequeo nmero de individuos o sectores sociales
podra ejercer control sobre las informaciones que se brindan a la sociedad. De esta forma los individuos podran
verse privados de recibir informacin proveniente de otras fuentes y que en este sentido, la Relatora para la
Libertad de Expresin de la OEA considera que esta provisin no limita en manera alguna la obligacin del Estado de
garantizar a travs de la legislacin la pluralidad en la propiedad de los medios (CIDH, Informe anual de la Relatora
Especial para la Libertad de Expresin 2004, Captulo V, prr. 93 y 94). En la misma lnea se inscribe la
Declaracin Conjunta Sobre Diversidad en la Radiodifusin, emitida en diciembre de 2007 por el Relator Especial
para la Libertad de Expresin de la CIDH, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinin y de
23
79.
Bajo los parmetros de la Convencin Americana, y tal como lo han
dicho en numerosas oportunidades los rganos del sistema, los Estados tienen el
deber de impulsar el pluralismo informativo. Para ello, deben adoptar medidas para
que los mercados en los que operan los medios de comunicacin sean abiertos,
plurales, diversos y no concentrados 72 .
80.
Sea que se utilicen franquicias tributarias, sistemas de fondos, ayudas
o subsidios concursables, o cualquier otro mecanismo para el fomento del
pluralismo informativo, siempre los procedimientos de asignacin debern ser
justos, abiertos, pblicos y utilizar criterios claros, transparentes y neutros en
relacin a la lnea editorial o al enroque poltico de los contenidos, de manera que
evite cualquier clase de arbitrariedad. Los Estados no deben utilizar nunca la
publicidad oficial como un subsidio, ya que tienen objetivos distintos.
81.
En ese sentido, si los Estados decidiesen establecer un mecanismo de
subsidios para promover el pluralismo y la diversidad en el mbito de la
comunicacin pblica, dichos subsidios deberan ser otorgados de un modo
transparente y no discriminatorio, con base en criterios objetivos relacionados con la
necesidad de promover una mayor diversidad de voces a travs de la inclusin en el
mbito comunicacional de voces minoritarias y excluidas de grupos desaventajados.
Los subsidios o ayudas de cualquier tipo pueden convertirse tambin en un
mecanismo indispensable de presin o de afectacin de la lnea editorial o del
enfoque o cubrimiento noticioso de un medio de comunicacin. Por esta razn
deben estar sometidos a los principios ac establecidos, que resultan compatibles
con su naturaleza.
82.
En particular, (i) deben estar regulados a travs de una reglamentacin
especial, clara y precisas; (ii) obedecer a objetivos legtimos pblicos y
transparentes; (iii) contar con criterios de distribucin objetivos y no
discriminatorios; (iv) obedecer a una cuidadosa planificacin; (v) contar con
procedimientos de asignacin claros, abiertos, transparentes y no discriminatorios;
(vi) contar con mecanismos externos e independientes de auditora y control. De
esta manera, se asegura que mediante la figura de subsidio no se influya o
condicione el contenido de los medios menos robustos econmicamente que
requieren por ello de medidas de diferenciacin positiva para poder funcionar y de
mayores y mejores garantas para asegurar la independencia y fortaleza respecto del
poder poltico.
Expresin, el Representante de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europeas (OSCE) sobre Libertad
de los Medios de Comunicacin, y la Relatora Especial de la CADHP (Comisin Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos) sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin, que destaca la importancia fundamental de la
diversidad en los medios comunicacin para el libre intercambio de informacin e ideas en la sociedad, en trminos
de dar voz y satisfacer tanto las necesidades de informacin como otros intereses de todos y todas.
72
Conf. Corte I.D.H. Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia del 2 de mayo de 2008. Serie C No 177 prr.
57. Dada la importancia de la libertad de expresin en una sociedad democrtica y la elevada responsabilidad que
ello entraa para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicacin social, el Estado no slo debe minimizar
las restricciones a la circulacin de la informacin sino tambin equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la
participacin de las distintas informaciones en el debate pblico, impulsando el pluralismo informativo.
24

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Corte I.D.H. La Colegiacin obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre

lneas informativas, atentan contra la libertad de expresin y deben estar

El caso de la publicidad oficial

muchas de las cuales se ejercen por los funcionarios en forma discrecional. En

Comisin Nacional de Derechos Humanos, Recomendacin 57/2009 del 14 de septiembre de 2009.

libertad, el pluralismo, la seguridad, la sinceridad y el respeto 22 . La reglamentacin

Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin 2.

Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin 3.

Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin 13.

Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin 23.

Ley 28.874 del Per, sancionada el 14 de agosto de 2006. Disponible en:

Ley 29/05 de Publicidad y Comunicacin Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005

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