CAPTULO V

VIOLACIONES INDIRECTAS DE LA LIBERTAD DE EXPRESIN:

ASIGNACIN DISCRIMINATORIA DE LA PUBLICIDAD OFICIAL478
Introduccin
1.
El asesinato de periodistas investigadores, el cierre de un peridico por el
Estado, expresiones de violencia contra periodistas por parte de las fuerzas de
seguridad o la negativa a permitir que salgan al aire ciertos programas de televisin,
son todos ejemplos elocuentes de violaciones directas del derecho a la libertad de
expresin. Sin embargo, detrs de estas violaciones flagrantes, existen formas
indirectas ms sutiles y a veces ms efectivas por las que el Estado coarta la libertad
de expresin.
Debido a que estas violaciones indirectas son con frecuencia
obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente, no dan lugar a investigaciones ni
merecen una censura generalizada, como ocurre con otras violaciones ms directas.
2.
A efectos de llamar la atencin sobre este tipo de violaciones, la Oficina
del Relator Especial para la Libertad de Expresin ha iniciado un estudio sobre el uso
de la publicidad oficial como restriccin indirecta de la libre circulacin de ideas. La
asignacin discriminatoria de publicidad oficial no es ms que una de las
manifestaciones posibles de las restricciones indirectas al derecho a la libertad de
expresin. Sin embargo, el Relator Especial para la Libertad de Expresin considera
que este tema merece especial atencin en las Amricas, donde la concentracin de
los medios de comunicacin ha fomentado, histricamente, el abuso de poder por parte
de los gobernantes en la canalizacin del dinero destinado a la publicidad.
Publicidad oficial
3.
Existen dos tipos de publicidad del Estado: la publicidad no pagada y la
publicidad pagada. La publicidad no pagada incluye los comunicados de prensa, los
textos de leyes o sobre reuniones legislativas, e informacin que cuenta con respaldo
del gobierno pero que puede ser pagada por un particular. Con frecuencia existen
obligaciones jurdicas de parte de los medios de comunicacin nacionales de divulgar
esta publicidad como condicin para que utilicen las frecuencias y las ondas del
Estado. Esas condiciones estn habitualmente incluidas en las leyes fundamentales
de radiodifusin y prensa. La publicidad pagada incluye los anuncios pagados en la
prensa, la radio o la televisin, el material de software y video producido por el
gobierno o patrocinado por ste, la campaas a base de folletos, el material publicado
en Internet, las exposiciones, etc.479 Los gobiernos utilizan la publicidad pagada para
informar a la opinin pblica sobre asuntos importantes (por ejemplo, anuncios
478
La preparacin de este captulo ha sido posible merced a la asistencia de Rachel Jensen,
estudiante de derecho de segundo ao en Georgetown University, quien realiz la investigacin y la
redaccin preliminar de este informe, y de Andrea de la Fuente, reciente egresada de la Universidad
Torcuato Di Tella, Argentina, quien tambin contribuy a la redaccin del informe. Ambas fueron pasantes
en la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin durante 2003. La Oficina agradece sus
contribuciones.
479

Oficina del Gabinete del Reino Unido, Government Printing and Advertising, disponible en
http://www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/workgis/annex_a.htm

vinculados a preocupaciones por la salud y la seguridad), para incidir en el

comportamiento social de los ciudadanos y de las empresas (como los estmulos a la
ciudadana para que concurran a votar en las elecciones) y para generar ingresos a
travs de diversos programas (con frecuencia por la va del sector estatal). El uso de
los medios de comunicacin para trasmitir informacin es una herramienta importante y
til para los Estados y aporta una ganancia por publicidad imperiosamente necesaria
para los medios de comunicacin.
4.
Los costos de produccin de los medios de comunicacin son elevados,
y la forma ms lucrativa de cubrir esos gastos es una amplia publicidad.
Tradicionalmente, los presupuestos de publicidad del Estado representan un
porcentaje sustancial de la inversin total en publicidad de los medios. En general, el
pblico no conoce las cifras exactas de lo que se gasta en publicidad. Sin embargo,
existen informes de numerosos medios de comunicacin que indican que reciben del
Estado entre el 40% y el 50% de su ingreso. La publicidad estatal con frecuencia
ofrece medios a voces que, sin la ayuda financiera del Estado, no podran sobrevivir.
La creciente consolidacin de la propiedad y la propiedad cruzada de medios de
comunicacin significa que los peridicos y las estaciones de radio y televisin ms
pequeos enfrentan una competencia cada vez ms fuerte por los ingresos de la
publicidad disponibles. Los otros proveedores importantes de ingresos, las grandes
empresas, con frecuencia slo colocan anuncios en medios favorables a sus intereses
comerciales, evitando aquellos que denuncian los escndalos financieros, los daos
ambientales y las disputas laborales. La publicidad estatal puede compensar los
vastos recursos de la comunicacin controlados por intereses empresariales o por los
crculos financieros, pues pueden ampliar la voz de periodistas y medios de
comunicacin locales, de los medios ms pequeos y de los que critican a las
empresas.480
5.
A menudo, una gran parte del gasto interno del Estado se destina a
publicidad. Existe muy escasa informacin sobre los criterios que se utilizan para
asignar la publicidad. El Estado distribuye su publicidad entre varios medios de
comunicacin, con frecuencia sin ninguna restriccin o supervisin legal. Ello da lugar
a una selectividad en la colocacin de publicidad. La decisin del Estado de continuar
o suspender la publicidad en un medio tendr efectos importantsimos en el ingreso
anual por publicidad de ese medio.481
6.
Histricamente, una porcin considerable del capital productivo de los
medios de comunicacin en las Amricas se ha originado en la asignacin de
publicidad oficial por los Estados. Este hecho, sumado a la selectividad discrecional en
la colocacin de la publicidad, crea el peligro de autocensura para evitar penurias
financieras que pudieran enfrentar los medios a los que se niega la publicidad del
Estado. Un estudio reciente de las estructuras de propiedad de los medios de
comunicacin en 97 pases, llega a la conclusin de que:
(...) los monopolios o la propiedad concentrada de los medios de
comunicacin que ejercen control sobre la informacin a los ciudadanos y
480

Mark G. Yudof, When Governments Speak: Toward a Theory of Government Expression and
the First Amendment, 57 Tex. L. Rev. 863, 866 (1979).
481

Marylene Smeets, Americas Overview 2001,

attacks01/pages_ att01/acrobat_att01/AmericasOverviews.pdf

disponible

en:

http://www.cpj.org/

las organizaciones, pblicas o privadas, reducirn la efectividad de la

cobertura de los medios y actualmente intervienen regularmente en las
decisiones sobre los contenidos.482
7.
En el marco de los criterios de distribucin, existen asignaciones
discriminatorias negativas y positivas de la publicidad. La asignacin negativa se
otorgara a una persona o un medio de comunicaciones para inducirlo a no informar
desfavorablemente sobre quienes estn en el poder. La asignacin positiva exige que
el beneficiario se exprese favorablemente para recibir los fondos estatales.483 Tanto la
asignacin positiva como la negativa puede constituir una violacin de la libre
expresin. Las asignaciones negativas son formas de coercin basadas en los
contenidos, que obligan a los medios de comunicacin al silencio sobre cuestiones de
inters pblico, en tanto las asignaciones positivas pueden distorsionar artificialmente
un debate pblico al inducir a apoyar las opiniones del gobierno a quienes en otras
circunstancias hubieran adoptado una posicin contraria (o hubieran optado por no
expresarse del todo).484
8.
Se han definido tres tipos de subsidio estatal a los medios de
comunicacin, que pueden asimilarse a asignaciones positivas de la publicidad estatal:
por categoras, por puntos de vista, y por la necesidad de de seleccin.485
9.
Una decisin por categoras de asignar publicidad es una opcin
neutral, de financiar a una categora, sujeto o clase particular de expresin (como sera
optar por anunciar en los peridicos nacionales, la televisin provincial o las radios
locales). Esa decisin puede ser congruente con la libertad de expresin, con base en
los objetivos del gobierno, pero si esa asignacin positiva se efecta de acuerdo con
criterios discriminatorios, ser violatoria de la libertad de expresin.
10.
En las decisiones por puntos de vista, los criterios para asignar
recursos se basan totalmente en las opiniones que expresa un medio de
comunicaciones en particular. Obviamente, esta es la forma ms flagrante de violacin
del derecho a la libertad de expresin en la publicidad oficial.
11.
La necesidad de seleccin se relaciona con la necesidad de que los
funcionarios del Estado establezcan una diferenciacin entre una serie de medios de
comunicacin dentro de una categora (en qu peridico nacional, del grupo de
peridicos con distribucin y alcance similares, colocarn la publicidad?). Para adoptar
esas decisiones de acuerdo con los principios de la libertad de expresin, las mismas
deben estar basadas en criterios sustancialmente relacionados con el propsito
descrito y que es neutro en relacin con los puntos de vista del medio.486 Por ejemplo,
si el objetivo del Estado es promover la venta de pases mensuales en el transporte
pblico de la ciudad, podra optar legtimamente por colocar los anuncios slo en los
peridicos de gran distribucin dentro de la ciudad. Los peridicos de otras regiones,
482

Grupo del Banco Mundial, Informe del Desarrollo Mundial 2002, 185-186.

483

Money Talks, Martin H. Redish, NYU Press (New York 2001), 205.

484

Ibid, 207.

485

Ibid.

486

Ibid, 198.

que pueden tener muy poca distribucin dentro de esa ciudad, no se veran
injustamente discriminados por la eleccin del Estado de no anunciar en sus pginas.
Los criterios para elegir un peridico de distribucin mayoritaria dentro de la ciudad se
relacionan sustancialmente con el propsito de neutralidad del programa de fomento
del uso del transporte pblico y, por tanto, no son discriminatorios.
Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial
12.
No existe un derecho intrnseco a recibir recursos del Estado por
publicidad. Slo cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se
viola el derecho fundamental a la libre expresin. Un Estado podra negar la publicidad
a todos los medios de comunicacin, pero no puede negarle ese ingreso slo a
algunos medios, con base en criterios discriminatorios. Aunque los Estados pueden
adoptar decisiones de asignar publicidad con base en el porcentaje de la poblacin que
un determinado medio, una frecuencia o factores similares, cubren, las decisiones de
asignar o no publicidad que se basan en la cobertura de actos oficiales, en crticas a
funcionarios pblicos o la cobertura que podra perjudicar a los contribuyentes
financieros de esos funcionarios, equivale a penalizar a los medios por ejercer el
derecho a la libertad de expresin. Es posible que la publicidad estatal sea tan
fundamental para el funcionamiento de un medio de comunicaciones que la negativa a
asignrsela tenga un impacto tan adverso que equivalga a una multa o una condena de
crcel. Como sus esperanzas de obtener ingresos por publicidad giran en torno a una
asignacin favorable de la publicidad estatal, los medios de comunicacin se vern
comprometidos y, en efecto, obligados a producir informes favorables a quienes toman
las decisiones sobre asignacin de publicidad estatal.
13.
La obstruccin indirecta a travs de la distribucin de publicidad estatal
acta como un fuerte disuasivo de la libertad de expresin. Aunque la jurisprudencia
en esta esfera es escasa dentro del sistema interamericano, la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos ofrece un marco legal contra esas violaciones indirectas, al
establecer que la asignacin discriminatoria de publicidad estatal, con base en la
informacin crtica de una publicacin o una radio, es violatoria del derecho a la libre
expresin garantizado por la Convencin.
D.

Normas interamericanas

14.
El documento legal de control en relacin con los derechos humanos en
las Amricas es la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En cuanto a la
libertad de expresin, la Convencin dispone, en su artculo 13(3):
No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos,
tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para
peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos
usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios
encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y
opiniones.487

487

Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en Documentos Bsicos en Materia de

Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, OEA/SER.L/V/I.4 rev.8 (22 de mayo de 2001), 9.

15.
La Declaracin de Principios sobre la Libertad de Expresin fue aprobada
por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos como instrumento para
interpretar el artculo 13 de la Convencin Americana. La Declaracin ha sido un factor
decisivo, al reflejar las normas regionales emergentes en torno a esta cuestin, y
establece, en el Principio 13:
La utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica;
la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y
discriminatoria de publicidad oficial y crditos oficiales; el otorgamiento de
frecuencias de radio y televisin, entre otros, con el objetivo de presionar
y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los
medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atenta
contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por
la ley. Los medios de comunicacin social tienen derecho a realizar su
labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a
silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son
incompatibles con la libertad de expresin.488
16.
La Declaracin de Chapultepec fue preparada por expertos en libertad de
expresin. La Sociedad Interamericana de Prensa patrocin la Declaracin y pidi a
los lderes latinoamericanos que la respaldaran y la suscribieran. Aunque no es
jurdicamente vinculante, la Declaracin es una manifestacin de voluntad y apoyo de
numerosos dirigentes a la defensa del derecho a la libertad de expresin En el
Principio 7 establece explcitamente que:
Las polticas arancelarias y cambiarias, las licencias para la importacin
de papel o equipo periodstico, el otorgamiento de frecuencias de radio y
televisin y la concesin o supresin de publicidad estatal, no deben
aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas. 489
17.
En lo que constituy un reconocimiento internacional de la ilegalidad de
la asignacin discriminatoria de publicidad estatal, el Relator Especial de la ONU para
la Libertad de Opinin y Expresin, el Representante de la Organizacin para la
Seguridad y la Cooperacin en Europa sobre la Libertad de los Medios de
comunicacin y el Relator Especial para la Libertad de Expresin de la Organizacin de
los Estados Americanos, sealaron, en una declaracin conjunta:
Los gobiernos y los rganos pblicos nunca deben abusar de su custodia
de las finanzas pblicas para tratar de influir en el contenido de la
informacin de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe
basarse en razones de mercado490.
E. .......................................................................La experiencia europea

488

Declaracin de Principios sobre la Libertad de Expresin, Principio 13.

489

Declaracin de Chapultepec, aprobada en la Conferencia Hemisfrica sobre Libre Expresin,

Ciudad de Mxico, 11 de marzo de 1994, Principio 7.
490

Declaracin conjunta de los mecanismos internacionales para promover la libertad de

expresin, noviembre de 2001. Vase, Anexo al Informe de la Oficina del Relator Especial par ala Libertad
de Expresin 2001, OEA/Ser.L/II.114, Doc. 5 rev. 1, 16 de abril de 2002.

18.
El derecho contra la asignacin arbitraria de publicidad estatal tambin
ha sido reconocido por la Corte Europea de Derechos Humanos. En el caso de Vgt
Verein gegen Tierfabriken c. Suiza, 491 la empresa responsable de colocar publicidad
en la radio nacional se haba negado a divulgar un anuncio que haba sido presentado
por el demandante, una asociacin para la proteccin de los animales. El anuncio, que
apuntaba a disuadir del consumo de carne en Suiza, fue rechazado por la estacin de
radio con base en que tena un carcter claramente poltico. La Corte concluy que la
restriccin en cuestin equivala a una violacin por parte de Suiza al derecho a la
libertad de expresin garantizado en el artculo 10 de la Convencin Europea.492 Al
determinar si la interferencia haba sido necesaria en una sociedad democrtica, la
Corte expres que:
Es verdad que grupos financieramente poderosos pueden obtener
ventajas competitivas en el rea de la publicidad y pueden con ello ejercer
presin en las estaciones de radio y televisin, y eventualmente, coartar
la libertad de estas. Esas situaciones socavan el papel fundamental de la
libertad de expresin en una sociedad democrtica consagrada en el
artculo 10 de la Convencin, en particular en los casos en que sirve para
comunicar informacin e ideas de inters general que el pblico, adems,
tiene derecho a recibir.493
19.
Aunque el caso Vgt Verein gegen Tierfabriken refiere a la prohibicin de
anuncios polticos por particulares, y no a la publicidad estatal, conden efectivamente
una ley que daba lugar a la asignacin discriminatoria de publicidad, al respaldar la
idea de que dicha asignacin -sea hecha por entidades particulares o estatales- no
puede estar fundada en criterios claramente discriminatorios. Al examinar la medida
impugnada a la luz de la prohibicin de anuncios polticos prevista en la seccin 18(5)
de la Ley Federal de Radio y Televisin, la Corte abord la cuestin de que la ley se
aplicaba slo a las estaciones de radio y televisin, y no a otros medios de
comunicacin, como la prensa:
Si bien las autoridades nacionales podran tener razones vlidas para
este tratamiento diferenciado, una prohibicin de los anuncios polticos
que se aplique slo a ciertos medios, y no a otros, no parece ser de
carcter particularmente necesaria.494

491

Corte EDH, Caso de Vgt Verein gegen Tierfabriken c. Suiza, 28 de junio de 2001, Demanda No.
24699/94 R.
492

Artculo 10: 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin. Este derecho comprende
la libertad de opinin y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas, sin que pueda haber
injerencia de autoridades pblicas y sin consideracin de fronteras. El presente articulo no impide que los
Estados sometan a las empresas de radiodifusin, de cinematografa o de televisin a un rgimen de
autorizacin previa. 2. El ejercicio de estas libertades, que entraan deberes y responsabilidades, podr
ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que
constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrtica, para la seguridad nacional, la integridad
territorial o la seguridad pblica, la defensa del orden y la prevencin del delito, la proteccin de la salud o
de la moral, la proteccin de la reputacin o de los derechos ajenos, para impedir la divulgacin de
informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.
493

Caso de Vgt Verein gegen Tierfabriken c. Suiza, supra nota 15, prr. 73.

494

Ibid, prr. 74.

20.
Al exponer el significado del artculo 10.2 de la Convencin Europea,495 la
Corte Europea de Derechos Humanos entendi que el requisito prescrito por ley
prohbe las leyes insuficientemente precisas y las facultades inaceptablemente
discrecionales.496
21.
Aunque la Corte no abord especficamente esta cuestin en el contexto
de la publicidad estatal, se ocup de la existencia de leyes confusas y de facultades
ampliamente discrecionales como la violacin de la libertad de expresin en el caso de
Autronic A.G. c. Suiza.497 En este caso, la Corte Europea se pregunt si las leyes para
el otorgamiento de licencias de radiodifusin de Suiza eran suficientemente precisas,
dado que no indicaban exactamente cules criterios deban utilizar las autoridades
para decidir sobre las solicitudes.498 La Corte no decidi la cuestin en ese caso,
desestimndolo por otras razones, pero advirti que las leyes para el otorgamiento de
licencias que no establezcan criterios claros podran constituir una violacin a la
libertad de expresin.
22.
La decisin en Herczegfalvy c. Austria499 afirma la necesidad de que la
legislacin sea precisa para que satisfaga el requisito de prescrito por ley que
establece el artculo 10 de la Convencin Europea. En este caso, la Corte Europea s
determin que las restricciones a la libertad de movimiento de los detenidos
psiquitricos eran insuficientemente precisas para satisfacer el requisito de estar
prescritas por ley dispuesto en el artculo 10 (y en el artculo 8) porque no
especificaban el alcance o las condiciones para el ejercicio de la facultad discrecional.
La Corte Europea sostuvo que la falta de indicaciones en cuanto al tipo de restricciones
admitidas, su propsito, duracin y alcance, y la falta de disposiciones para la revisin
de las restricciones impuestas, daba lugar a la insuficiencia de un grado mnimo de
proteccin contra la arbitrariedad.500
23.
La insuficiente precisin de las leyes y las facultades inaceptablemente
discrecionales constituyen violaciones a la libertad de expresin. Es, en efecto, cuando
las leyes vinculadas a la asignacin de publicidad oficial no son claras o dejan las
decisiones a la discrecin de funcionarios pblicos, que existe un marco legal contrario
a la libertad de expresin.
F.

Marco legal de los Pases miembros

24.
Esta seccin tiene el propsito de ofrecer un panorama general de las
disposiciones legales sobre asignacin de publicidad estatal en los pases miembros
de la OEA. Las leyes y las normas jurdicas mencionadas a continuacin fueron
compiladas a travs de bsquedas en bases de datos de Internet de cada Estado
495

Vase nota 16 supra.

496

Human Rights Practice R.O. junio de 2000, P. 10.1031.

497

Corte EDH, Caso de Autronic A.G. c Suiza, 24 de setiembre de 1990, Demanda No. 12726/87.

498

Ibid, 485.

499

Corte EDH, Caso de Herczegfalvy c. Austria, 24 de setiembre de 1990, Demanda No.

10533/83, prrs. 91-94.
500

Human Rights Practice R.O. Junio de 2000, P. 10.1031.

respectivo, as como a travs de informacin recibida de una serie de fuentes

diferentes.501
25.
A efectos de obtener una descripcin ms precisa del marco legal sobre
la asignacin de publicidad oficial en los pases de las Amricas, en setiembre de
2003, la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin distribuy un
cuestionario entre los Representantes Permanentes de los Estados miembros de la
OEA solicitando informacin sobre las leyes vigentes en cada Estado en relacin con
esta cuestin. Los cuestionarios incluan las leyes que se consideraron pertinentes y
vigentes en relacin con la asignacin de publicidad oficial, y brindaban la oportunidad
a los Estados de confirmar, negar o actualizar esa informacin.502
26.
El anlisis de la informacin obtenida por la Oficina del Relator Especial
revela, en general, la ausencia de disposiciones legislativas en relacin con la
asignacin de publicidad oficial. En esta seccin slo se informa del marco legal de los
Estados que han adoptado reglamentos sobre publicidad estatal. En algunos pases
se observ que, pese a la ausencia de legislacin especfica a este respecto, existen
disposiciones que pueden ofrecer un recurso ante una asignacin discriminatoria de la
publicidad oficial.
27.
La respuesta oficial de Argentina al cuestionario enviado por el Relator
Especial seala que la Ley Nacional 22.285 de Radiodifusin rige las normas de
publicidad bajo la competencia del Comit de Radiodifusin (COMFER);
Ley 22.285:
Art. 69.- Contrataciones de publicidad. La publicidad a emitir deber
ser contratada por los titulares de servicios directamente con anunciantes;
o con agencias de publicidad previamente registradas en el Comit
Federal de Radiodifusin y que acten por cuenta de anunciantes
identificados.
Art. 72.- Transmisiones sin cargo. Los titulares de los servicios de
radiodifusin debern realizar transmisiones sin cargo en los siguientes
casos:
a)

El contemplado en el artculo 7; (referido a asuntos de seguridad

nacional)

501

El Relator Especial recibe informacin de organizaciones independientes que trabajan por la

defensa y proteccin de los derechos humanos y la libertad de expresin y de periodistas independientes
preocupados directamente en el tema, as como informacin que solicita la Oficina del Relator Especial.
502
A la fecha de la aprobacin del presente informe por parte de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos para su inclusin en el Informe Anual de la CIDH, slo Argentina, Colombia, Costa
Rica, Mxico, Nicaragua, Per y Estados Unidos, del total de Estados miembros de la OEA, han presentado
la informacin solicitada por el Relator Especial. La Repblica de Trinidad y Tobago respondi a la carta
enviada por el Relator Especial expresando que el Estado suministrara informacin a la Oficina a la
brevedad. El Estado de Bahamas solicit mayor informacin sobre el pedido del Relator Especial. El
Relator Especial agradece sinceramente los esfuerzos de estos Estados que reunieron la informacin
solicitada, y exhorta a todos los Estados miembros de la OEA a colaborar en la preparacin de futuros
estudios de esta Oficina a fin de aprovechar las conclusiones que de ellos se deriven.

b)

Cadenas nacionales, regionales o locales, cuya constitucin

disponga el Comit Federal de Radiodifusin;

c)
d)

Ante grave emergencia nacional, regional o local;

A requerimiento de las autoridades de defensa civil;

e)

Para difundir mensajes o avisos relacionados con situaciones de

peligro que afecten los medios de transporte o comunicacin;

f)

Para difundir mensajes de inters nacional, regional o local cuya

emisin disponga el Comit Federal de Radiodifusin, hasta un
minuto y treinta segundos por hora;

g)

Para la emisin de los programas previstos en el artculo 20 que

requiera el Ministerio de Cultura y Educacin as como tambin
para el tratamiento de temas de inters nacional, regional o local
que autorice el Comit Federal de Radiodifusin hasta un mximo
de siete por ciento (7%) de las emisiones diarias.

28.
El artculo 12 del Decreto No. 1771/91 modifica el artculo 72 b) de la Ley
No. 22.285, permitiendo que la Secretara de Medios de Comunicacin de la
Presidencia de la Nacin, (SMC), en casos de urgencia, requiera al COMFER que
coordine con la Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CNC), el uso de la cadena
nacional de radiodifusin para que los mensajes a difundir lleguen a las estaciones.
29.
El artculo 31 de la Ley No. 25.600 de Financiamiento de los Partidos
Polticos dispone que el Estado otorgar espacios en los medios de
radiocomunicaciones a los partidos o alianzas que hubieren oficializado candidatos.
30.
El Decreto N 2507 de 2002, aprob el Estatuto de Tlam Sociedad del
Estado para su funcionamiento bajo la jurisdiccin de la SMC. La Asociacin est
facultada para planificar y contratar espacios publicitarios y producir la publicidad oficial
en los medios de difusin solicitada por las diferentes reas del Gobierno Nacional.
31.
Las decisiones relacionadas con la asignacin de publicidad estatal en la
Argentina son efectuadas, en la mayor parte de los casos, por jefes administrativos de
las distintas entidades gubernamentales que solicitan espacios publicitarios. Otras
decisiones son tomadas por el Ejecutivo de los distintos gobiernos provinciales.
Parecera que no existe un criterio oficial nacional para determinar la asignacin de
publicidad. Algunas provincias cuentan con legislacin especfica que permite la
supervisin de las decisiones gubernamentales.
32.
En Bolivia, existen pocas normas jurdicas especficas sobre publicidad y
parecera no existir supervisin oficial de las prcticas publicitarias del gobierno. La
nica ley boliviana relacionada con la publicidad y los anuncios del gobierno figuran en
una adenda al artculo 43 de la Ley 1632, Ley de Telecomunicaciones, que establece:
ADENDA AL ARTCULO 43. RANGO DE LEY. Se eleva a rango de ley
los artculos

Art. 67.- Las emisoras estn obligadas a realizar transmisiones sin pago
alguno en los siguientes casos:
a)

El contemplado en el artculo anterior.

b)

Grave emergencia nacional, guerra o alteracin del orden pblico.

c)

Mensajes o avisos relacionados con la salvaguardia de la vida

humana (SVH), y de buques, aeronaves o artefactos navales o
areos que se hallen en peligro.

d)
e)

Programas cvicos y de alfabetizacin.

Anuncios de inters general, libre de cmputo comercial, hasta
noventa segundos por hora,

f)
Simple requerimiento de la Superintendencia de
Telecomunicaciones503.
33.
En diciembre de 2001, el Senado de Bolivia aprob un nuevo Cdigo
Electoral. El artculo 119 del nuevo cdigo exige que los medios de comunicacin se
registren ante la Corte Nacional Electoral (CNE). La CNE habra de decidir cules
medios de comunicacin publicaran anuncios electorales en las semanas previas a la
eleccin y, por ende, cules medios recibiran los voluminosos ingresos que genera
esa publicidad. La Ley obliga a los partidos polticos a tratar slo con esos medios o
correr el riesgo de ser sancionados, sancin que conllevara desde una multa hasta la
suspensin del peridico por un plazo que decidira la Corte Nacional Electoral.504 Los
medios que no cobren la tarifa establecida para la propaganda en el artculo 119,
tambin seran sancionados. Sin embargo, tras extensas gestiones de organizaciones
de periodistas, el Congreso aprob una ley, el 30 de abril de 2002, por la que se
determin que el artculo 119 del Cdigo Electoral no estara vigente durante las
elecciones generales de junio de 2002.505 Grupos promotores de la libertad de prensa
procuraron luego la revocacin del artculo 119, para que no pudiera ponerse en
vigencia en las futuras elecciones municipales o generales. An no se ha dado dicha
revocacin.
34.
En Canad, la nica ley nacional especficamente destinada a regular la
publicidad se refiere a las elecciones. La Ley de Radiodifusin establece:
10(1) La Comisin Canadiense de Radio, Televisin y Telecomunicaciones puede, en la
consecucin de sus objetivos, establecer reglamentos
503

Ley 1632, Ley de Telecomunicaciones, artculo 43, Adenda. Disponible en:

http://www.sittel.gov.bo/mlrldr.htm. El artculo 43 de la Ley de Telecomunicaciones eleva un cierto nmero
de artculos del Decreto Supremo No. 09740 a rango de ley, incluyendo el pasaje que se cita del artculo 67
del decreto mencionado.
504

Reporteros sin Fronteras, Informe Anual sobre Bolivia, 2002, disponible

http://www.rsf.fr/article.php 3?id_article=1379&var_recherche=%22official+advertising%22+bolivia.
505

en

Instituto Internacional de Prensa, 2002, World Press Freedom Review, disponible en:
http://www. freemedia.at/wpfr/Americas/bolivia.htm.

e)
en relacin con la proporcin del tiempo que puede dedicarse a la
radiodifusin de programas, incluyendo publicidad o anuncios, de carcter
poltico partidario y la asignacin de ese tiempo en forma equitativa a los
partidos y candidatos polticos506
35.
La legislacin provincial de Canad con frecuencia va ms all, como lo
demuestra esta ley de Ontario:
Ley de Publicacin de Anuncios Oficiales:
2.

(1) A menos que la ley autorice otra modalidad de publicacin, se

publicarn en The Ontario Gazette,

a.

todas las proclamaciones impartidas por el Vicegobernador;

b.

todas las notificaciones, rdenes, reglamentos y dems

documentos relacionados con asuntos dentro de la autoridad del
Parlamento que exijan publicacin; y

c.

toda la publicidad, anuncios y publicaciones que deber efectuar la

Corona o un ministerio del Gobierno de Ontario, o cualquier otra
autoridad pblica, o cualquier otro funcionario o particular. R.S.O.
1990, c. O.3, s.2 (...)

4.

(1) La Imprenta de la Reina en Ontario puede establecer las tarifas

para publicar informacin en The Ontario Gazette y para la compra
de suscripciones de esta publicacin y copias de la misma. 2000,
c. 26, Sched. J, s. 3.507

36.
En abril de 2001, el Senado chileno aprob la nueva Ley 19733 sobre las
Libertades de Opinin e Informacin y Ejercicio del Periodismo, conocida como la Ley
de Prensa. La ley elimin la Ley No. 16643 sobre Abusos de Publicidad, pero no
aborda especficamente la asignacin de publicidad estatal. Esta Ley de Prensa
explica que la Ley sobre Libertad de Opinin e Informacin y su reglamentacin atae
a la profesin del periodismo. La ley trata de disposiciones generales, de la prctica de
la profesin del periodismo, de formalidades de la operacin de los medios de
comunicacin social, violaciones, delitos, responsabilidades civiles y acciones
judiciales.
37.
La respuesta oficial del Estado de Colombia al cuestionario enviado por
el Relator Especial refera a una serie de leyes del pas que se relacionan con la
asignacin de publicidad estatal.
38.
La Ley N 14 de 1991 establece y regula el funcionamiento del servicio
de televisin y radiodifusin de Colombia y crea el Instituto Nacional de Radio y

506
507

Ley de Radiodifusin, 1991.

Ley de Publicacin de Anuncios Oficiales, R.S.O. 1990, c. O.3, s.2.

Televisin (Inravisin) y el Consejo Nacional de Televisin. El artculo 29 de la Ley No.

182 de 1995 establece que:
Salvo lo dispuesto en la Constitucin y la ley, es libre la expresin y
difusin de los contenidos de la programacin y de la publicidad en el
servicio de televisin, los cuales no sern objeto de censura ni control
previo. Sin embargo los mismos podrn ser clasificados y regulados por
parte de la comisin nacional de televisin, con miras a promover su
calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen al
servicio pblico de televisin, protegen a la familia, a los grupos
vulnerables de la poblacin, en especial los nios y jvenes para
garantizar su desarrollo armnico e integral, y fomentar la produccin
colombiana508.
39.
El Decreto 1982 de 1974 regula el gasto pblico de los rganos
encargados de administrar los fondos de la Tesorera. La respuesta oficial de
Colombia tambin menciona el Decreto No. 1737 de 1998, que establece normas de
austeridad y eficiencia en la administracin pblica.
40.
La respuesta oficial de Costa Rica al cuestionario enviado por el Relator
Especial indica que, aunque no existen en Costa Rica leyes especficas sobre la
asignacin de publicidad estatal, s existen algunas normas que establecen un marco
para la distribucin de publicidad estatal por el gobierno. En cuanto a los medios de
comunicacin de propiedad privada, el gobierno puede asignar publicidad a travs del
procedimiento establecido por la Ley de Contratacin Administrativa, mediante la
aprobacin de un presupuesto de Informacin y Publicidad en cada ministerio. En
cuanto a los medios de comunicacin de propiedad del Estado, la Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Radio y Televisin Cultural de 1993 cre una red de
comunicaciones integrada por estaciones de televisin, radio y peridicos, a travs de
la cual el Estado puede distribuir la publicidad oficial.
41.
En Cuba, la funcin y los deberes de la prensa estn establecidos en la
Plataforma del Programa del Partido Comunista y en la Resolucin aprobada en el
Primer Congreso del Partido, de 1975, en relacin con los medios de comunicacin
masiva. La propiedad privada de los medios informativos est estrictamente prohibida
por el artculo 53 de la Constitucin Nacional. La Constitucin tambin establece que
la propiedad estatal de la prensa y de otros medios de comunicacin de masas
garantiza su uso exclusivo por los trabajadores y en beneficio de la sociedad509 El
Departamento de Orientacin Revolucionaria (DOR), bajo la gida de la Secretara
Ideolgica del Partido Comunista de la Plataforma Programtica del Estado fue creada
a mediados de los aos de 1960 y maneja la propaganda y la ideologa en nombre del
gobierno, a la vez que disea y ejecuta la poltica oficial en relacin con los medios
noticiosos.510
Debido a estas regulaciones, los medios de comunicacin son
totalmente dependientes del Estado, tanto en cuanto al financiamiento como en cuanto
al derecho de operar.
508

Sociedad Interamericana de Prensa, Base de Datos sobre Leyes de Prensa, disponible en

http://www.sipiapa.com/projects/laws-cub.cfm.
509

Sociedad Interamericana de Prensa, Base de Datos sobre Leyes de Prensa, disponible en

http://www.sipiapa.com/projects/laws-cub.cfm.
510

Ibid

42.
En Repblica Dominicana no existe una ley especfica que regule la
asignacin de publicidad por parte del Estado, pero el Instituto Dominicano de
Telecomunicaciones es el rgano normativo creado para supervisar las
telecomunicaciones en todo el pas y para implementar la Ley General de
Telecomunicaciones No. 153-98.511 De acuerdo con esta ley, el Directorio del Instituto
est encargado de supervisar toda actividad inadecuada en las telecomunicaciones,
incluyendo la actividad privada y la actividad estatal.
43.
En Ecuador, no existen leyes especficas que regulen la asignacin de
publicidad por parte del Estado. El Superintendente de Telecomunicaciones regula el
sector de los medios de comunicacin. Se cre un Comit Especial para supervisar
toda la publicidad en la Ley de Defensa del Consumidor de 1990.512
44.
En Hait, no existen leyes especficas que regulen la asignacin de
publicidad oficial.513
El artculo 28(1) de la Constitucin de Haiti seala:
Los periodistas ejercern libremente su profesin dentro del marco de la
ley. Ese ejercicio no puede estar sujeto a autorizacin o censura alguna,
excepto en caso de guerra.
45.
En Jamaica, la Ley de radiodifusin y redifusin y el Reglamento de
teledifusin y radiodifusin refieren a los lmites de la publicidad, en las secciones 8 y 9
(por ejemplo, la publicidad del alcohol, etc.), pero no hace referencia a restricciones o
directrices sobre publicidad gubernamental. 514
46.
La respuesta oficial del gobierno de Mxico suministra informacin sobre
acuerdos en torno a las normas generales sobre gastos del Estado; normas
relacionadas con el gasto del Estado en publicidad, publicaciones oficiales y medios de
comunicacin, y directrices para la orientacin, planeamiento, autorizacin,
coordinacin y supervisin de las estrategias de los medios de comunicacin, sus
programas y las campaas de entidades y dependencias gubernamentales. Adems,
se suministr informacin sobre el gasto federal real de 2003. Esta informacin fue
recibida por la Oficina del Relator Especial en momentos en que conclua la redaccin
del presente informe; la Oficina analizar esta informacin ms detalladamente en el
futuro.
47.
La respuesta oficial de Nicaragua al cuestionario enviado por el Relator
Especial seala que el artculo 68 de la Constitucin Poltica de la Repblica de
Nicaragua establece que:
511

Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones, Ley General de las Telecomunicaciones No.

153-98, disponible en http://www.indotel.org.do/site/marco_legal/ley153-98.htm.
512

Sociedad Interamericana de Prensa, Base de Datos sobre Leyes de Prensa, disponible en

http://www.sipiapa.com/projects/laws-ecu20.cfm.
513
514

Constitucin de Hait, Ttulo III, Captulo II, Seccin C: Libertad de Expresin (1987).
Jamaican Broadcasting Commission, disponible en:

http://www.broadcastingcommission.org/broadcastinglaws/index.htm.

El Estado vigilar que los medios de comunicacin social no sean

sometidos a intereses extranjeros o al monopolio econmico de algn
grupo. La Ley regular esta materia.
48.
En Nicaragua, la Ley de Contrataciones del Estado especifica en su
artculo 25 que los proveedores del Estado deben estar inscritos en el Registro de
Proveedores del Estado, y deben cumplir con requisitos jurdicos tales como tener
solvencia fiscal y un certificado de inscripcin. La respuesta oficial de Nicaragua
especifica que los registros de gastos del Estado en publicidad y asignacin de
publicidad ascienden a 700.000 crdobas en el ltimo trimestre (aproximadamente,
US$ 45.841) de 2003 y que se prev para 2004 un gasto de unos 3.000.000 de
crdobas (aproximadamente, US$ 196.400).
49.
En Panam no existe una normativa especfica sobre la asignacin de
publicidad estatal. El Ente Regulador de los Servicios Pblicos est encargado de
dirigir los servicios pblicos de radio y televisin y de establecer la normativa en
materia de publicidad, de acuerdo con el artculo 38 de la Ley 24, que rige los servicios
pblicos de radio y televisin y establece otras disposiciones.515
50.
La Constitucin Nacional del Paraguay no aborda especficamente la
cuestin de la asignacin de publicidad estatal. Sin embargo, el artculo 27 establece
que:
El empleo de los medios de comunicacin es de inters pblico; en
consecuencia, no se los podr clausurar ni suspender su funcionamiento
(). Se prohbe toda prctica discriminatoria en la provisin de insumos
para la prensa, as como interferir las frecuencias radioelctricas y
obstruir, de la manera que fuese, la libre circulacin, la distribucin y la
venta de peridicos, libros, revistas o dems publicaciones con direccin
o autora responsable516.
51.
Adems, la Ley 1297 de 1998, de Paraguay, prohbe a todas las
instituciones gubernamentales, incluidas las administraciones departamentales y
municipios, efectuar toda propaganda pagada en los medios de comunicacin
nacionales o extranjeros, excepto cuando se trate de la publicacin de llamados a
licitacin, edictos generales, promocin de campaas de informacin y educacin
rurales y sanitarias, programas encaminados al fomento del folclore y la cultura
nacional, o en el caso de empresas estatales o conjuntas que compiten en el
mercado.517
52.
La respuesta oficial del Per al cuestionario presentado por el Relator
Especial indic que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones est encargado del
diseo y la ejecucin de polticas de promocin y desarrollo de los servicios de
515
Repblica de Panam, Ente Regulador de los Servicios Pblicos, Ley No. 24, 30 de Junio de
1999, disponible en http://www.ersp.gob.pa/leyes_decretos/Ley24.asp.
516

Constitucin Nacional del Paraguay, artculo 27.

517

Honorable Cmara de Diputados de Paraguay, disponible en http://www.camdip.gov.py

radiodifusin. Sin embargo, no est facultado para regular el rgimen de publicidad

oficial. La respuesta oficial tambin establece, en relacin con la existencia de
registros de gasto pblico en publicidad, que la Ley 27.806 sobre Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica apunta a lograr mayor transparencia en la
administracin de las finanzas del Estado.
53.
En Estados Unidos, aunque no existe un derecho constitucional de los
medios de comunicacin a recibir ingresos del Estado por publicidad, si un editor
puede demostrar que la cancelacin de la publicidad constituye una sancin basada en
los contenidos, se estara configurando una violacin de las clusulas de libertad de
expresin y de prensa de la Primera Enmienda de la Constitucin de los Estados
Unidos.518 Las leyes pertinentes son las siguientes:

Cdigo de Estados Unidos

44 U.S.C. 3702 Anuncios que no se publicarn sin autorizacin
por escrito
Los anuncios, noticias o propuestas de un departamento ejecutivo
del Estado, o de una direccin u oficina vinculada a l, no podrn ser
publicados en los peridicos excepto previa autorizacin escrita del jefe
del departamento, y no se podr efectuar el pago de una factura por
publicidad o publicacin a menos que con dicha factura se presente
copia de la autorizacin por escrito.
44 U.S.C. 3703 Tarifa de pago por publicidad, anuncios y
propuestas
Los anuncios, noticias o propuestas de contratos, y toda forma de
publicidad que exige la ley a los diversos departamentos del gobierno,
podrn ser pagadas a un precio que no supere la tarifa comercial que se
aplica a particulares, con los descuentos habituales. Pero los jefes de
varios departamentos pueden obtener tasas especiales ms bajas
cuando as lo requiere el inters pblico. Las tarifas incluirn la
presentacin de pruebas legtimas, bajo juramento, de la publicacin, que
deber efectuar y suministrar la imprenta o el editor encargado de la
publicacin.
Normas sobre compras federales, 48 CFR 5
Subseccin 5.5 Publicidad pagada
518

Marc A. Franklin and David A. Anderson, Mass Media Law, Foundation Press, 1995, 164.

5.501 Definiciones
En esta subseccin, publicidad significa todo mensaje preparado para
su colocacin en los medios de comunicacin, independientemente del
nmero de colocaciones.
Publicacin significa1)
La colocacin de un anuncio en un peridico, revista, publicacin
gremial o profesional, o cualquier otro medio impreso, o 2) La difusin de
un anuncio por radio o televisin.
5.502 Autoridad
a.
Peridicos. La autoridad que aprueba la publicacin de anuncios
pagados en peridicos corresponde al jefe de cada organismo (44 U.S.C.
3702). Esta autoridad puede ser delegada (5 U.S.C. 302 (b)). Los
funcionarios contratantes obtendrn autorizacin escrita de acuerdo con
los procedimientos correspondientes antes de colocar los anuncios en los
peridicos.
b.
Otros medios de comunicacin. A menos que el director del
organismo determine lo contrario, no se requiere autorizacin anticipada
por escrito para colocar anuncios en otros medios que no sean los
peridicos.
5.503

Procedimientos

a)
Procedimientos generales. 1) Podrn colocarse rdenes de
anuncios pagados directamente en los medios de comunicacin o a travs
de una agencia de publicidad. Los funcionarios contratantes otorgarn la
mxima oportunidad a las pequeas empresas, a las empresas de
discapacitados o de mujeres, para participar en estos contratos. 2) El
funcionario contratante utilizar el formulario SF 1449 para los pedidos de
ofertas. Se utilizar el formulario SF 1449 para efectuar las asignaciones u
rdenes de publicidad, a menos que estas sean efectuadas utilizando el
comercio electrnico o la tarjeta de crdito del gobierno
para
adquisiciones comerciales de pequeo monto. b) Tarifas. La publicidad
podr ser pagada a tarifas que no excedan las comerciales que se aplican
a particulares, con los descuentos habituales (44 U.S.C. 3703) (...)
54.
En las principales leyes del Uruguay que se relacionan con la libertad de
los medios de comunicacin no existe mencin a restricciones en la publicidad estatal.
Sin embargo, la Ley 16.320 establece, en su artculo 484 que:
La publicidad estatal deber tener en cuenta a los rganos de la prensa
escrita del interior y ser preceptiva toda vez que la misma est dirigida
especficamente a residentes de una determinada ciudad, regin o
departamento del interior donde se edite y distribuya un rgano de

prensa escrita, sin perjuicio de hacerlo tambin en un rgano de

circulacin nacional que se considere conveniente519.
55.
Venezuela cuenta con una diversidad de leyes relacionadas con los
medios de comunicacin y la prctica del periodismo, incluida la Ley Orgnica de
Telecomunicaciones de 1940, el Reglamento de Radiocomunicaciones de 1980 y la
Ley sobre el Ejercicio del Periodismo, de 1994, para mencionar algunas de ellas. Sin
embargo, no parece haber leyes especficas que rijan la asignacin de publicidad
estatal. El Decreto 808 de setiembre de 1985 aprueba las Normas de Coordinacin y
Ejecucin de la Publicidad del Estado, que asigna la direccin y coordinacin de los
programas de informacin estatal a la Oficina Central de Informacin de la Presidencia.
Esta ley establece que la Oficina de Informacin debe preparar programas y campaas
informativas anualmente y establece las instrucciones bsicas para la contabilidad y la
contratacin.

G.

Situacin de los Pases miembros

56.
La informacin sealada anteriormente refleja que la mayor parte de los
pases de la OEA carecen de una legislacin especfica sobre la cuestin de la
asignacin de la publicidad oficial. El Relator Especial para la Libertad de Expresin se
siente preocupado de que esta falta de normativa pueda crear riesgos de una facultad
discrecional excesiva en los rganos que toman las decisiones, que pueda dar lugar a
asignaciones discriminatorias de la publicidad oficial.
57.
Esta seccin refiere al envo de informacin respecto de casos de
presunta discriminacin en la distribucin de publicidad oficial. Aunque pocos son los
casos relacionados con la discriminacin en la asignacin de publicidad oficial que han
avanzado en los distintos sistemas jurdicos de las Amricas, se han denunciado varias
situaciones en que podra haber ocurrido una posible prctica discriminatoria. A
continuacin, se mencionan algunos de estos casos.
58.
Los incidentes denunciados ilustran situaciones de los Estados miembros
en las que la asignacin de publicidad oficial a los medios de comunicacin habra sido
manejada en forma discriminatoria. Ello podra conllevar a que la asignacin de
publicidad a los medios sea utilizada como forma de sancionar la expresin de crticas
al gobierno, o que la asignacin de publicidad pueda haber representado una
recompensa por una descripcin positiva de la actuacin del gobierno.
59.
Como existen pocos recursos oficiales en los gobiernos de las Amricas
respecto de la asignacin de la publicidad estatal, fue necesario compilar informes
sobre supuestos casos de reduccin de la publicidad y presunta discriminacin, de
fuentes no oficiales, tales como los grupos de monitoreo, organizaciones de derechos
humanos y los propios medios de comunicacin.

519

Poder Legislativo, Repblica Oriental del Uruguay: Ley No. 16.320, Rendicin de Cuentas y
Balance
de
Ejecucin
Presupuestal
Ejercicio,
available
at
http://www.parlamento.gub.uy/Leyes/Ley16320.htm.

60.
La Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin ha recibido
informacin sobre un presunto caso de asignacin discriminatoria de la publicidad
oficial en Argentina, en relacin con una accin judicial interpuesta ante la Suprema
Corte de la Argentina por el Sr. Julio Rajneri, principal accionista de la empresa de
publicidad responsable del peridico Ro Negro, de la Provincia de Neuqun,
Argentina. El recurrente afirma que se dio un caso de asignacin discriminatoria de la
publicidad oficial cuando, despus que el peridico inform de presuntos casos de
corrupcin en el gobierno provincial de Neuqun, la Lotera de Neuqun notific al
peridico Ro Negro que ya no adquirira espacio publicitario, como s lo haba hecho
en aos anteriores.520
61.
Otro caso denunciado en Argentina refiere a la declaracin por parte de
la Lotera Nacional Argentina, el 15 de octubre de 2001, de que ya no colocara
anuncios en el programa de radio La Danza de la Fortuna. El programa informa sobre
los resultados de las apuestas y los juegos de azar. Antes de cancelarse la publicidad,
el periodista Gonzlez Rivero haba criticado a Leandro Alciati, en el aire, al comentar
la situacin poltica del pas. Alciati es presidente de la organizacin de lotera y
encargado de la asignacin de publicidad. Alciati neg toda conexin entre los
comentarios de Gonzlez Rivero y el retiro de la publicidad. Declar que la medida se
deba estrictamente a una reduccin normal de las asignaciones de publicidad de fin de
ao, aparte de una reduccin de casi el 75% en el presupuesto de la Lotera
Nacional.521
62.
Tambin en Argentina, el 26 de mayo de 2001, el Banco de la Provincia
de Chubut, una empresa con acciones del Estado, revel que una clusula de los
contratos de publicidad le permita negar la colocacin de publicidad en los medios de
comunicacin que criticaran al Banco o publicaran informacin que sus autoridades
consideraran negativas. El director del Banco, Jorge Barcia, revel esto cuando
expres su molestia en la estacin de radio LU17 Golfo Nuevo, que haba divulgado
informacin sobre presuntas irregularidades en la administracin de los recursos del
Banco.522
63.
En junio de 2001, El Liberal, un peridico de la Provincia de Santiago del
Estero, Argentina, que haba publicado crticas a la rama femenina del Partido
Justicialista, denunci haber sido discriminado en el otorgamiento de publicidad estatal,
a travs de una decisin que se relacionaba con facciones polticas cercanas al
Gobernador Carlos Jurez, de acuerdo con varias organizaciones de vigilancia de los
medios de comunicacin.523

520

Periodistas Frente a la Corrupcin (PFC), Suspenden Publicidad oficial al diario Ro Negro,

ALERTA-ARGENTINA, http:portal-pfc.org/perseguidos/2003/002.html, 9 de enero de 2003; Ro Negro
(Argentina), La SIP ya prepara un documento de adhesin a la presentacin . El organismo continental de
prensa trabaja con sus abogados. Tambin la asociacin Periodistas, www.rionegro.com.ar, 24 de enero
de 2003.
521

Asociacin para la Defensa del Periodismo Independiente (PERIODISTAS), Suspensin de

Pauta Publicitaria, 12 de noviembre de 2001, disponible en http://www.ifex.org/en/content/view/full/14991.
522
Asociacin para la Defensa del Periodismo Independiente (PERIODISTAS), Manejo
Discriminatorio de la Publicidad Estatal por parte del Banco de Chubut, 31 de mayo de 2001, disponible en
http://www.asociacionperiodistas.org.
523

Asociacin para la Defensa del Periodismo Independiente (PERIODISTAS), Suspensin de

Pauta Publicitaria, 12 de noviembre de 2001, disponible en:

64.
El Diario, un peridico boliviano, declar, el 18 de enero de 2002, que el
grupo Medios de Comunicacin Pando Social haba denunciado presuntas amenazas
del gobierno boliviano a periodistas en el sentido de que deba publicar lo que el
gobierno quera o de lo contrario se le suspendera la publicidad del Estado. 524
65.
En Brasil, el peridico Tarde de Baha fue presuntamente objeto de
discriminacin en la asignacin de publicidad oficial en el Estado de Baha. El Grupo
Rede Baha plante un juicio contra el periodista de A Tarde, Marconi de Souza por
libelo en relacin con un artculo que escribi el 25 de octubre de 2000, en el que
inform de una denuncia de funcionarios de la ciudad de Salvador en el sentido de que
el 80% de la publicidad estatal de la ciudad se colocaba en ese grupo de medios de
comunicacin. Rede Baha pertenece a la familia de Antonio Carlos Magalhes, ex
gobernador del Estado y presidente de la Cmara de Senadores.525 De acuerdo con A
Tarde, en 1999, el Estado gast cerca de US$ 33 millones en publicidad oficial, casi
exclusivamente asignado a Rede Baha.526 En Salvador, capital del Estado, los
partidos polticos de oposicin denunciaron el presunto uso de la publicidad oficial para
recompensar a las empresas de comunicaciones que pertenecan a la familia del ex
gobernador.527
66.
En Canad, un pas en el que la publicidad estatal no es tan
imperiosamente necesaria para la supervivencia de los medios de comunicacin
independientes, los ejemplos de asignacin discriminatoria de publicidad tienden a ser
incidentes locales. En marzo de 2003, el directorio de una escuela pblica local
presuntamente amenaz con retener publicidad de los peridicos o estaciones de radio
que ese directorio entenda haban informado de sus asuntos en forma inexacta.528
67.
En Colombia, El Espectador, un peridico de Bogot, era bsicamente
financiado por el Estado y otros anunciantes a travs de los fondos para publicidad. En
2001, el Alcalde de Bogot presuntamente sancion al peridico con suspensiones de
la publicidad cuando critic un costoso proyecto estatal.529 El peridico desde
entonces se vio obligado a reducir sus ediciones y su distribucin.

http://www.ifex.org/es/content/view/full/14992?PHPSESSID=b71e9b6a8668feba51662b578ecfc79
b
524

El Diario (Bolivia), Medios andinos denuncian atentados y acuden a la SIP, 18 de enero de

2002, disponible en: http://www.portal-pfc.org/libexp/docs/2002/010.html.
525
Reporteros sin Fronteras (RSF), RSF reclama una investigacin en la asignacin de publicidad
del sector pblico en Baha, 31 de enero de 2001, disponible en http://ifex.org/en/content/view/full/12569.
526

Claudio Abramo Weber, Programme in Comparative Media Law & Policy at Oxford University,
Brazilian Media, disponible en http://pcmlp.socleg.ox.ac.uk/mas/reports/abramo.shtml
527

Reporteros sin Fronteras , Informe Anual sobre Brasil, 2002, disponible en:

http://www.rsf.fr/article.php3?id_article=1380&Valider=OK
528

Freedom House, Freedom of the Press 2003, A Global Survey of Media Independence, Editado
por Karin Deutsch Karlekar, disponible en http://www.freedomhouse.org/pfs2003/pfs2003.pdf
529

Javier Dario Restrepo, El Espectador: Agona de un peridico, Diciembre de 2001, disponible

en http://portal-pfc.org/recursos/biblio_periodismo_archivos/el_espectador_co.htm.

68.
En 2002 y 2003, numerosos medios de comunicacin de El Salvador,
especialmente las estaciones de televisin, denunciaron que la publicidad oficial con
frecuencia favorece a los medios de comunicacin progobierno, lo cual estimula la
prctica de la autocensura por parte de los periodistas. 530
69.
En 2001, TV Doce de El Salvador fue vctima de reducciones en la
publicidad estatal y de diversos grupos empresariales importantes. En mayo de 2001,
la estacin sufri prdidas entre US$ 220.000 y US$ 350.000 debido a las reducciones
en la colocacin de publicidad, que los propietarios insisten se debi a sus artculos
crticos.531 Debido a su situacin financiera, en marzo de 2003, TV Doce cancel Sin
Censura, el programa de televisin que haba difundido la mayor parte de las crticas
al gobierno.
70.
En 1998, en Guatemala, el entonces Presidente Alvaro Arz Irigoyen,
priv a muchas publicaciones de la publicidad estatal. Los periodistas guatemaltecos
denunciaron que, si publicaban noticias favorables, reciban los fondos para publicidad
y que, si publicaban noticias negativas, se les suspenda esta canalizacin de
fondos.532 En enero de 1998, el gobierno prohibi toda la publicidad de organismos
estatales en el semanario Crnica y El Peridico, una publicacin cotidiana.533 Tanto
Crnica como El Peridico haban sido crticos del gobierno del Presidente Arz. Los
editores de Crnica denunciaron que tambin la publicidad privada se vio gravemente
afectada a raz de la presin del gobierno. Ello dio lugar, en diciembre de 1999, a la
venta forzosa de Crnica.
71.
En Hait, existen informaciones de grupos de derechos humanos locales
acerca de que las estaciones de radio presuntamente censuran el contenido para no
perder fondos de publicidad imperiosamente necesarios.534 Estos informes no han sido
confirmados ni negados por el Estado.
72.
En Honduras, se han denunciado situaciones relacionadas con la
asignacin selectiva de la publicidad oficial. Aparentemente, una serie de importantes
medios de comunicacin de este pas son propiedad de polticos y operados por stos,
y los medios independientes se han quejado reiteradamente de discriminacin en la
colocacin de la publicidad oficial por parte del gobierno.535
73.
Se ha denunciado que, en junio de 2002, la administracin de Canal 13 y
Radio Reloj de Honduras protestaron porque funcionarios del Poder Ejecutivo del
530

Freedom House, Annual Survey of Press Freedom 2002, disponible en:

http://www.freedomhouse.org/pfs2002/pfs2002.pdf
531

Periodistas frente a la Corrupcin (PFC), Piden investigar a presidente Flores por injerencia en
medios, 12 de mayo de 2003, disponible en http://www.ifex.org/en/content/view/full/49593.
532
Marylene Smeets, Speaking Out, Speaking Out: Postwar Journalism in Guatemala and El
Salvador, disponible en http://www.cpj.org/attacks99/americas99/americasSP.html
533

Article XIX, Submission on Guatemala's Second Periodic Report to the UN Human Rights
Committee, disponible en http://www.article19.org
534

Freedom House, Freedom of the Press 2003, A Global Survey of Media Independence, Editado
por Karin Deutsch Karlekar, disponible en http://www.freedomhouse.org/pfs2003/pfs2003.pdf.
535

Freedom House, Freedom of the Press 2003, A Global Survey of Media Independence, Editad.o
por Karin Deutsch Karlekar, disponible en http://www.freedomhouse.org/pfs2003/pfs2003.pdf

gobierno del Presidente Ricardo Maduro han tratado de utilizar la publicidad como
mtodo de extorsin contra los medios de comunicacin.536 De acuerdo con estas
denuncias, funcionarios gubernamentales notificaron que haban suspendido la
publicidad en Canal 13 y Radio Reloj porque ambos criticaron un viaje secreto
emprendido por el Presidente Maduro a Italia.
74.
El Diario Tiempo de Honduras tambin habra sido vctima de una
suspensin temporal de la publicidad estatal por publicar noticias del viaje del
Presidente a Italia. El peridico suspendi al periodista que divulg la noticia, pero an
subsisten restricciones publicitarias contra ese peridico y el funcionario que firma los
contratos de publicidad afirma que hay rdenes de arriba de no asignar publicidad al
peridico.537 Los medios de comunicacin alegan que las empresas que promueven el
trabajo del gobierno o la figura presidencial o de los alcaldes, obtienen los mayores
contratos de publicidad.
75.
Otro caso denunciado es el de la revista Hablemos Claro, que
experiment un corte en la publicidad oficial despus de publicar, del 14 al 20 de enero
de 2003, un informe especial en el que relataba que la Primera Dama de la Nacin
haba pedido al Presidente que le pidiera la renuncia al Ministro de Cultura.538
76.
Miguel Pastor y Oscar Kilgore, alcaldes de las principales ciudades de
Honduras, Tegucigalpa y San Pedro Sula, respectivamente, ambos en competencia
por la Presidencia, habran empleado estrategias de restriccin de la publicidad en los
medios de comunicacin que criticaban los esfuerzos de la labor en el rea de la
infraestructura. Pastor es acusado de presionar a los propietarios de los medios de
comunicacin con la amenaza de suspender toda la publicidad si criticaban una serie
de impuestos establecidos recientemente.
77.
En Mxico, antes de 1996, la mayor parte de los peridicos se mantenan
a flote con los ingresos que reciban por la publicidad estatal. Asimismo, la mayor parte
de los peridicos publicaban gacetillas (propaganda gubernamental disfrazada de
relatos noticiosos).539 Durante la mayor parte del mandato del Partido Revolucionario
Institucional (PRI), que ocup durante mucho tiempo el gobierno, la prensa sesg su
cobertura poltica a cambio de subsidios, incentivos tributarios y publicidad oficial.540
En 1996, el gobierno abandon, por lo menos oficialmente, su vieja prctica de
subsidiar la cobertura noticiosa favorable gastando sumas voluminosas en publicidad.
Aunque la asignacin selectiva de la publicidad oficial ya no es una prctica sistemtica
oficialmente, la mayora de los medios de comunicacin privados siguen dependiendo
en gran medida de los ingresos de la publicidad estatal.
536

Comit para la Libertad de Expresin (C-Libre), Situacin de la Libertad de Expresin en

Honduras, disponible en http://probidad.org/honduras/libexp/2003/008.html, "Situacin de la Libertad de
Expresin en Honduras.
537

Ibid.

538

Ibid.

539

Joel Simon, Breaking Away: Mexico's Press Challenges the Status Quo, disponible en
http://www.cpj.org/attacks97/specialreports/sr-americas.html.
540

Marylene Smeets, Overview: The Americas, disponible en:

http://www.cpj.org/attacks00/pages_att00/acrobat_att00.html/Americas_countries.pdf

78.
En 2003, hubo denuncias en los Estados mexicanos de Chiapas y Baja
California, de que el gobierno haba retirado la publicidad oficial como reaccin a una
cobertura desfavorable. El Gobernador Antonio Echevarra Domnguez, del Estado de
Nayarit, en Mxico occidental, fue acusado de censurar el programa Consensos de
Radio Korita, que haba sido crtico de su administracin, mediante el uso
discriminatorio de la publicidad oficial. El 31 de enero de 2003, se cort la seal de la
estacin de radio cuando iba a salir al aire el programa Consensos. Espinoza
Vargas, director de Radio Korita, declar que se le haba dicho que el corte de la seal
se debi a rdenes del Gobernador y que ello era una condicin para que se
renovara la publicidad por un ao.541 Espinoza Vargas alega que funcionarios del
Estado de Nayarit haban intentado en el pasado que se levantara su programa. Antes
del corte de la seal, Espinoza Vargas haba denunciado fraude en la administracin
de mercados del Estado por parte de autoridades de la vivienda.542
79.
El Gobierno del Estado mexicano de Baja California fue acusado de
retener publicidad oficial del peridico La Crnica porque este haba publicado varias
denuncias de irregularidades en la administracin pblica, que involucraban al
Gobernador Eugenio Elordoy Walther. Los propietarios de La Crnica alegaron que,
debido a sus denuncias de compras errticas de vehculos, nepotismo dentro del
gobierno y aumentos de sueldos para los empleados en los meses recientes, el Estado
cancel toda la publicidad estatal en el peridico y haba dificultado el acceso a
informacin pblica por parte de los periodistas.543
80.
Durante sus visitas a los Estados de Chihuahua y Guerrero, en Mxico,
el Relator Especial corrobor que la publicidad oficial se colocaba en forma
discrecional, sin parmetros claros y con signos evidentes de arbitrariedad. El Relator
observ esta situacin con respecto a los peridicos El Sur de Guerrero y El Norte de
Jurez, ambos abiertamente crticos del gobierno. El Relator Especial exhort a todos
los organismos del Estado a modificar estas prcticas y a establecer criterios claros,
justos y objetivos para determinar cmo se distribuye la publicidad oficial. Adems, el
Relator Especial declar que, en ningn caso, puede utilizarse la publicidad oficial con
la intencin de perjudicar o favorecer a un medio de comunicacin frente a otros.544
81.
En Uruguay, los representantes parlamentarios de la oposicin
denunciaron irregularidades en la asignacin de la publicidad oficial, que favoreca a
medios impresos y de radiodifusin que daban una cobertura positiva al Partido
Colorado, en el gobierno. ANTEL, el monopolio de telecomunicaciones estatal y el
principal anunciante oficial, fue el principal blanco de las denuncias.
82.
Los periodistas han objetado sistemticamente en Uruguay el
otorgamiento, por parte del Estado, a los directores de los organismos y las empresas
estatales total discrecionalidad en el uso de los presupuestos para publicidad.
541

Reporteros sin Fronteras, El gobernador del Estado de Nayarit hace un uso discriminatorio de
la publicidad pblica, 5 de febrero de 2003, disponible en http://www.rsf.org/article.php3?id_article=4855
542

Ibid.

543

Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), 23 de octubre de 2003.

544

Vase Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin, Comunicado de Prensa
89/03, disponible en http://www.cidh.org/Relatoria/Spanish/Compren2003/ComPren8903.htm

Tambin han pedido transparencia en la distribucin de la publicidad del Estado y han

propuesto la creacin de una base de datos en Internet, con informacin detallada
sobre el gasto en publicidad oficial.
83.
Despus de cuatro aos de investigacin penal, se produjeron dos
condenas de funcionarios gubernamentales en Uruguay por presuntamente gestionar
ilegalmente la publicidad oficial, utilizando criterios discriminatorios, y no criterios
tcnicos mnimos, para recompensar o sancionar a las empresas de
comunicaciones.545
84.
En Venezuela, las organizaciones defensoras de los derechos humanos
han alegado que en 2002 el Estado demostr favoritismo en el uso de los recursos
destinados a publicidad oficial. 546
85.
El peridico venezolano La Opinin, del Estado de San Carlos, fue
vctima del retiro de toda la publicidad oficial en mayo de 2002. El redactor
responsable acus al gobernador del Estado, Johnny Ynes Rangel, de intentar llevar
al peridico a la quiebra.
H.

Conclusiones

86.
La multitud de casos denunciados prueban el carcter generalizado de
las presuntas violaciones indirectas a la libertad de expresin. Estas posibles
violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que
ofrezcan recursos adecuados frente a la asignacin discriminatoria de publicidad
oficial, pues este vaco legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las
autoridades que adoptan las decisiones en la materia.
87.
El Relator Especial para la Libertad de Expresin exhorta y recomienda a
los Estados miembros de la OEA que adopten leyes que impidan las prcticas
discriminatorias en la asignacin de la publicidad oficial, as como mecanismos para
ponerlas en efecto.
88.
Es imperativo que exista un marco jurdico que establezca directrices
claras para la distribucin de la publicidad oficial a fin de que se siga una
administracin justa de los fondos destinados a la publicidad. A fin de garantizar la
libertad de expresin en el futuro, los Estados deben dejar de lado las leyes
insuficientemente precisas y evitar el otorgamiento de facultades discrecionales
inaceptables a sus funcionarios. El establecimiento de un mecanismo de supervisin
de las decisiones sera fundamental para dar legitimidad a las asignaciones
discrecionales que realizan los funcionarios.

545

Periodistas Frente a la Corrupcin, Recopilaciones sobre Libertad de Expresin y de prensa en

Amrica Latina, 27 de marzo de 2003, disponible en:
http://www.portal-pfc.org/libexp/recopilaciones/2003/0327.html.
546

Freedom House, Freedom of the Press 2003, A Global Survey of Media Independence, Editado
por Karin Deutsch Karlekar, disponible en http://www.freedomhouse.org/pfs2003/pfs2003.pdf

89.
Al considerar la adopcin de esta legislacin, los Estados deben tener en
cuenta que la transparencia es un elemento imperiosamente necesario. Deben
divulgarse pblicamente los criterios que utilicen quienes toman las decisiones a nivel
de gobierno para distribuir la publicidad del Estado. La asignacin real de publicidad y
la suma total del gasto en esta esfera deben ser tambin objeto de divulgacin pblica,
para garantizar la justicia y el respeto a la libertad de expresin.
90.
En la medida en que los medios de comunicacin tengan el valor de
denunciar la discriminacin en la asignacin de la publicidad oficial, y en la medida en
que las organizaciones de derechos humanos y las fuerzas polticas de oposicin
internas sigan sealando los casos de discriminacin y los regmenes discriminatorios,
la atencin local e internacional frente a estos actos aumentar.
91.
La Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin seguir
supervisando la evolucin de estas prcticas.