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CARLOS OJEDA BENNETT

Investigaciones

Manual docente de las doctrinas de empleo de Unidades (Academia de Guerra


del Ejrcito, 1996).

Anlisis crtico del sistema de planificacin estratgica del Ejrcito (Academia de


Guerra del Ejrcito, 1997).
Les Crises et la prise dotages la rsidence de Lambassadeur du Japon Lima
(Centre dtudes diplomatiques et stratgiques de Paris, 2000).

Refonte du systme de scurit interamricain sur la base dune analyse prospective des menaces communes Tesis doctoral
(Universit Paris 5, 2007).

Definicin de las capacidades de la Defensa Nacional de Chile: Bases para una


doctrina (Ministerio de Defensa Nacional, 2011).

Amenazas emergentes en Amrica del Sur


(ANEPE Escuela Superior de Guerra de
Brasil), 2012 2013).

Publicaciones:

Los trabajos prospectivos: Una herramienta para la toma de decisiones (Memorial


del Ejrcito ao 2001).

La previsin y prospectiva de las crisis


internacionales. Traduccin (Memorial del
Ejrcito ao 2002).

Crisis en Irak: Desarrollo y perspectivas


(Memorial del Ejrcito ao 2003).

Los recursos hdricos compartidos y su impacto en la seguridad (ANEPE 2012).

Las amenazas emergentes: anlisis de


causalidad en el mbito nacional. (ANEPE
2013).

El Ocano Pacfico: El despertar de las potencias (ANEPE 2013).

Sin embargo, a partir de los acontecimientos derivados


de los hechos antes sealados, las llamadas amenazas
emergentes, nuevas amenazas o, como se sealara, amenazas
multidimensionales, han adquirido una relevancia cada vez
mayor, aspecto que ha generado, en algunos casos y a partir de
sus propias realidades, definiciones estatales que han llevado a
cambios en los roles de los organismos de seguridad y defensa,
as como la creacin o adecuacin de organismo de cooperacin
internacional de carcter global, regional o subregional.
Consecuente con lo anterior, el problema no radica en conocer
cules son, sino en determinar, por una parte, su impacto, y por
otra, las herramientas que los diferentes Estados se han dado
para enfrentarlas, toda vez que sus efectos, claro est, traspasan
las fronteras de estos.
Es por ello que en esta obra el autor, desde una mirada
suramericana, analiza dichos problemas de seguridad,
centrndose en aquellos de mayor significacin colectiva, dejando
de manifiesto su presencia, los instrumentos conceptuales, legales
y organizacionales que se han dado para hacerles frente, as
como los caminos que estima ms adecuados para, desde una
concepcin moderna de la relaciones internacionales y de la
seguridad, hacerles frente.

Coleccin de Investigaciones
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos

30
CARLOS OJEDA BENNETT
AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES. UNA REALIDAD EN SURAMRICA
Carlos Ojeda Bennett

Las amenazas multidimensionales son fenmenos sociopolticos


a los cuales nos enfrentamos, con diferentes intensidades,
desde mucho antes de la cada del Muro de Berln o de su
conceptualizacin a partir de la Declaracin de Bridgetown,
Barbados, en el ao 2002.

AMENAZAS
MULTIDIMENSIONALES
UNA REALIDAD EN SURAMRICA

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos


ANEPE

Es Coronel en retiro, Doctor en Ciencia Poltica


y Magster en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad Pars 5, en Relaciones Internacionales (Enseignemet Diplomatic
Suprieur) del Centro de Estudios Diplomticos y Estratgicos de Pars, como tambin,
graduado del Instituto de Altos Estudios de la
Defensa Nacional de Francia.
Es Magster en Planificacin y Gestin Estratgica, profesor de Historia Militar y Estrategia, as como en Geografa Militar y Geopoltica de la Academia de Guerra del Ejrcito de
Chile.
Actualmente, se desempea como investigador residente del Centro de Estudios Estratgicos de la Academia Nacional de Estudios
Polticos y Estratgicos (ANEPE).

Carlos Ojeda Bennett

AMENAZAS
MULTIDIMENSIONALES: UNA
REALIDAD EN SURAMRICA

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos

ANEPE

Coleccin de Investigaciones ANEPE N 30


Copyright 2013 by: Carlos Ojeda Bennett
Diciembre de 2013

Edita ANEPE
Registro de Propiedad Intelectual N
ISBN:
(Volumen 30)
ISBN: 978-956-8478-00-1
(Obra completa Coleccin Investigaciones ANEPE)
Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
(956-8478)
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Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grficas que solo acta como impresor
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Impreso en Chile / Printed in Chile

CONSEJO EDITORIAL

PRESIDENTE
Contraalmirante Harald Sievers Zimmerling
Director de la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
DIRECTOR
Julio E. Soto Silva
Master of Sciences in National Security Strategy, NWC, NDU, Washington, D.C.
Magster en Ciencias Militares con mencin en Gestin y Planificacin Estratgica,
Licenciado en Ciencias Militares, Oficial de Comando y Estado Mayor del Ejrcito
de Sudfrica y Especialista en Guerra Conjunta Superior FF.AA. de Sudfrica y
Diplomado en Educacin Profesional Militar en Poltica y Estrategia de Seguridad
Nacional, CDLAMP, NDU, Washington, D.C.; fue miembro del equipo redactor de
los Libros de la Defensa Nacional 2002 y 2010, respectivamente. Actualmente se
desempea como Jefe del Departamento de Posgrado de la ANEPE.
EDITOR Y SECRETARIO
Ivn Rojas Coromer

VOCALES 2013-2014
Jaime Abedrapo Rojas
Doctor en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto
Universitario Ortega y Gasset de Madrid, Cientista Poltico y Periodista.
Profesor Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y de la
Universidad Diego Portales. Subdirector de la ANEPE. Chile.
Roberto Arancibia Clavel
Doctor en Historia - Universidad Catlica de Chile. Magster en Ciencias Polticas,
Universidad Catlica de Chile. Director Acadmico. Magster en Historia Militar y
Pensamiento Estratgico, Academia de Guerra del Ejrcito. Chile.
Gustavo Basso Cancino
Magster en Ciencias Militares, mencin Gestin y Planificacin Estratgica.
Magster en Seguridad y Defensa, mencin Inteligencia Poltico-Estratgica en la
ANEPE. Chile.
Fernando Caas Palacios
Diplomado en Negocios, Universidad Adolfo Ibez. Chile. Universidad del
Desarrollo. Chile.
Roberto Durn Seplveda
Docteur en Sciences Politiques, Institut Universitaire de Hautes tudes Internationales
(IUHEI), Ginebra-Suiza. Instituto de Ciencia Poltica, Universidad Catlica. Chile.
Uldaricio Figueroa Pl
Administrador Pblico de la Universidad de Chile. Embajador de carrera, en retiro.
Profesor en la Academia Diplomtica de Chile.

Carlos Molina Johnson


Magster en Ciencia Poltica, mencin Teora Poltica, Universidad de Chile.
Magster en Ciencias Militares, mencin Planificacin y Gestin Estratgica,
Academia de Guerra del Ejrcito. Doctor (c) Filosofa, Universidad Pontificia de
Salamanca. Asesor del Ministro de Defensa Nacional. M.D.N. Chile.
Walter Snchez Gonzlez
Doctor en Ciencia Poltica - Universidad de Notre Dame, EE.UU. Instituto de
Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Chile.
Walter Walker Janzen
Profesor de Estado en Matemticas y Estadstica. Licenciado en Educacin,
Universidad EDUCARES, Chile, Magster en Educacin, Universidad de Santiago de
Chile (Columbia University) Chile (USA), Doctorado en Investigacin Pedaggica:
Suficiencia Investigadora U.R.L., Barcelona, Espaa, Doctorado en Pedagoga: Doctor
en Pedagoga, Universidad Ramn LLULL, Barcelona, Espaa. ANEPE, Chile.
Ivn Witker Barra
Doctor en Comunicaciones - Universidad Carlos IV de Praga, Repblica Checa.
ANEPE, Chile.

CONSEJO EDITORIAL CONSULTIVO INTERNACIONAL 2013-2014


Mariano C. Bartolom
Doctor en Relaciones Internacionales - Universidad del Salvador, Escuela Superior
de Guerra, Escuela de Defensa Nacional - Universidades Nacional de La Plata y
Universidad de Palermo. Argentina
Jaime Garca Covarrubias
Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa - Universidad Pontificia de Salamanca
(Espaa). Professor of National Security Aairs, Estados Unidos de Amrica
Marina Malamud
Doctora en Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Magster en Defensa
Nacional. Escuela de Defensa Nacional. Licenciada en Sociologa. Universidad de
Buenos Aires. Argentina.
Luis V. Prez Gil
Doctor en Derecho con Premio Extraordinario. Universidad de La Laguna. Espaa.
Gema Snchez Medero
Doctora en Ciencias Polticas. Universidad Complutense de Madrid. Espaa.
Cynthia A. Watson
Ph.D. Universidad de Notre Dame. MA Escuela de Economa y Poltica de Londres.
B.A. Universidad de Missouri en Kansas City. Estados Unidos.

NDICE GENERAL

PRESENTACIN

INTRODUCCIN

11

EL

ENTORNO INTERNACIONAL Y SUS EFECTOS EN LA

SEGURIDAD REGIONAL

15

PRECISANDO EL CONTEXTO REGIONAL

19

LAS POLTICAS Y ESTRUCTURAS DE SEGURIDAD EN LA REGIN


AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES EN LA REGIN

57

EPLOGO

99
107

BIBLIOGRAFA

PRESENTACIN

El Centro de Estudios Estratgicos de la Academia Nacional


de Estudios Polticos y Estratgicos (ANEPE), en su tarea por
generar conocimiento a travs del desarrollo de temticas que
impacten a la seguridad y la defensa, ms all de lo meramente
nacional, abord el desafo de realizar, en conjunto con la Escuela Superior de Guerra del Brasil, una investigacin sobre las
amenazas multidimensionales en la regin. Con tal propsito,
encomend a su investigador residente, Coronel de Ejrcito en
retiro y Doctor en Ciencia Poltica, Carlos Ojeda Bennett, que
abordara dicha problemtica desde una mirada comprehensiva
que permitiese contar con una visin general de la situacin que
enfrenta la regin y sirviese de base de reflexin sobre esta realidad, material que ha servido de fundamento para la publicacin
de este libro.
A partir de lo sealado, esta publicacin ha obviado incorporar datos estadsticos que le dieran un sentido de extrema
temporalidad a un trabajo que pretende abarcar aspectos ms
permanentes y profundos, sustentados en la conformacin de
polticas pblicas y de organizaciones regionales o subregionales
atingentes a la situacin en estudio.
Durante el desarrollo de este trabajo, el autor busca de manera importante sentar las bases para generar una unidad de
criterio en cuanto a lo que se podra entender por Vulnerabilidades, Riesgos, Amenazas y otras preocupaciones a la seguridad,
conceptos acuados en la DECLARACIN SOBRE SEGURIDAD
EN LAS AMRICAS o CONFERENCIA ESPECIAL SOBRE SEGURIDAD, Mxico 2003, que fuera la consecuencia natural de
los cambios en la percepcin de seguridad que vena gestndose
a partir del fin del periodo bipolar y que quedara reflejada como
una preocupacin regional en las sucesivas reuniones hemisfricas iniciadas en Santiago de Chile en 1991 y 1998, siguiendo con
9

Carlos Ojeda Bennett

la de Canad el 2001, en la cual se definen los lineamientos finales para Conferencia Especial de Seguridad de Mxico de 2003,
previa realizacin de la de Barbados el 2002.
Del mismo modo, este trabajo busca entregar una visin
sobre la manera en que los Estados como tales, y desde una
perspectiva interna, han generado las herramientas que estiman
adecuadas para el combate de este flagelo as como tambin las
necesarias alianzas cooperativas que han debido forjar a nivel
interestatal, a fin de minimizar una de las caractersticas ms importantes de estas amenazas a la seguridad, la que se manifiesta
a travs de su multidimensionalidad, reflejando tanto los avances logrados como las deudas a las que se enfrenta la comunidad
internacional regional sobre la materia.
De esta forma, el autor se involucra en un tema que por
cierto no est en caso alguno zanjado, que cada da toma mayor
relevancia hasta el punto de poner en tela de juicio el rol de entidades permanentes del Estado y que ha llevado a ciertos pases a
la categora de fallidos o en vas de serlo.

Centro de Estudios Estratgicos


Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos

10

INTRODUCCIN

El ao 2003 se convoc, en el marco de la Organizacin de


Estados Americanos (OEA), a una Conferencia Especial de Seguridad en Mxico. En ella los pases del continente americano
acordaron una nocin de seguridad de alcance hemisfrico. En
ese sentido, especficamente en el texto Declaracin sobre Seguridad, Mxico 2003, iniciando el subttulo valores compartidos y
enfoques comunes, se establece:
()nuestra nueva concepcin de seguridad en el hemisferio es
de alcance multidimensional, incluye a las amenazas tradicionales y a las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la
seguridad de los Estados del hemisferio, incorpora las prioridades
de cada Estado del hemisferio, contribuye a la consolidacin de la
paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores
democrticos, el respeto, la promocin y defensa de los derechos
humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la soberana
nacional.
En este contexto, se reconoce que a nivel suramericano hoy
estamos viviendo un proceso que si bien no deja atrs los usos
tradicionales de la fuerza, s comienzan a plantearse nuevos desafos que tienen que ver con un enemigo cada vez ms difuso.
Los ejemplos ms paradigmticos vendran a ser Colombia
con las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC) y Per con distintas bandas o grupos terroristas. Se reconoce en estos casos la
presencia del narcotrfico como el mayor aliciente para estos actores que se dedican ya sea a la venta o a la produccin de droga,
mezclando, eso s, situaciones de violencia que atentan contra la
seguridad del Estado y su poblacin. En ambos casos las Fuerzas
Armadas han sido uno de los principales actores dedicados a
combatir a estos grupos.
11

Carlos Ojeda Bennett

Es factible determinar que, estructuralmente, dichas amenazas estn haciendo sentir sus efectos en el aumento de la debilidad institucional conducente, en algunos casos, hacia Estados
frgiles, en el aumento de la sensacin de inseguridad poblacional, as como sobre las funciones propias y tradicionales de las
Fuerzas Armadas.
A nivel suramericano, si bien no se ha llegado a magnitudes
replicables como en Colombia o Mxico, poco a poco fenmenos
de este tipo han ido adquirido relevancia, sobre todo teniendo
en cuenta que Per y Bolivia son los dos mayores productores
mundiales de cocana. En el primero de ellos existe un grupo reconocido que opera en una zona determinada y que posee todas
las caractersticas de narcoterrorismo. Nos referimos a Sendero
Luminoso y a la regin del VRAEM (Valle del Ro Apurmac, Ene
y Mantaro).
Situaciones de este tipo han hecho que los distintos Estados
de la regin hayan tomado medidas para hacer frente a estas
circunstancias, quedando plasmadas, por lo general, en variados
documentos que dan cuenta de sus respectivas estrategias de
seguridad y/o defensa, en las que se determinan las principales
vulnerabilidades, riesgos y amenazas que afectan a la seguridad
nacional1.
Sin embargo, algo que no se debe dejar de reconocer, es que
cada Estado se enfrenta a circunstancias distintas en cuanto a los
desafos a su seguridad. Estas diferencias vienen dadas por mltiples factores de tipo social, poltico, econmico, institucional y
geogrfico.
Asimismo, se reconocen Estados considerados como generadores, de paso y receptores de los efectos de las amenazas, como
es en el caso de la droga, de migrantes ilegales o trata de personas.
Todas estas circunstancias, entre otras, marcan las prioridades que los distintos Estados darn a cada fenmeno y los recursos que pondrn a disposicin para su combate.

En definiciones operativas se discrimina cules de estas, sern encuadradas


en el mbito de la seguridad.

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Introduccin

A fin de definir el rea tratada en este escrito, segn el Anuario Econmico-Geopoltico Mundial 20112, Suramrica est dividida geopolticamente en tres zonas o subregiones. En primer
lugar, Venezuela y Guyana, compuesta por la Repblica Bolivariana de Venezuela, Surinam, Guyana y Guayana Francesa; en
segundo lugar, Amrica Andina, compuesta por la Repblica del
Ecuador, la Repblica de Per, Repblica de Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia.
En tercer lugar, se encuentra el Sur Americano o Cono Sur,
compuesto por la Repblica Federativa de Brasil, la Repblica
Argentina, la Repblica de Paraguay, la Repblica Oriental de
Uruguay y la Repblica de Chile.
Atendiendo a estas caractersticas y a las orientaciones polticas actuales de los pases en estudio, se han construido cuatro
instancias de integracin a las cuales nos referiremos en el desarrollo de este trabajo. Estas son: El Mercado Comn del Sur
MERCOSUR; la Unin de Naciones Suramericanas UNASUR; la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica ALBA;
y la Comunidad Andina de Naciones CAN.
El primero de ellos MERCOSUR est integrado por: la Repblica Argentina, la Repblica Federativa de Brasil, la Repblica del Paraguay, la Repblica Oriental del Uruguay, la Repblica
Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia,
este ltimo en proceso de adhesin y como Estados Asociados
a Chile, Colombia, Per, Ecuador, Guyana y Surinam, estos dos
ltimos en etapa de ratificacin.
Por otro lado, el ALBA se conforma por Antigua y Barbuda,
Bolivia, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Nicaragua, San
Vicente y Granadinas, Venezuela, Honduras, Hait (observador),
Irn (observador), Siria (observador), Surinam (invitado especial) y Santa Luca (invitado especial); por su parte la CAN posee
como miembros a Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, pero son
Estados asociados Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
A partir de esto se determin analizar este fenmeno especficamente en Chile, Per, Bolivia, Colombia, Guyana, Surinam,
Venezuela, Brasil, Ecuador, Paraguay, Argentina y Uruguay.

BADIE, Bertrand. El Estado del mundo. Anuario Econmico-Geopoltico Mundial 2011. Madrid, Ediciones Akal, 2010, pp. 486-507.
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Carlos Ojeda Bennett

En este libro se busca aproximarse a las visiones, condiciones, coincidencias y divergencias existentes entre los distintos
pases en Suramrica a la hora de definir, priorizar y enfrentar
estos fenmenos no militares que sin duda son una realidad y
que afectan su seguridad, as como posibles vas de solucin.
Para tal efecto, en una primera instancia se desarrolla una
visin de cmo las transformaciones en las relaciones internacionales han generado cambios sustanciales en la problemtica de la
seguridad a nivel mundial, regional y estatal, lo que ha llevado a
modificar los lineamientos al respecto.
Posteriormente, a travs de indicadores contextuales de la
regin suramericana tales como la poblacin afectada, la magnitud de la economa y factores sociales que de ello se desprenden,
establecer las bases vinculadoras con la presencia o ausencia de
amenazas multidimensionales y la situacin estratgica del territorio en la poltica mundial.
A continuacin, se aborda la comparacin de las polticas y
estructuras de seguridad y/o defensa de los pases de Suramrica, para lo cual se tendrn en cuenta aquellos documentos que
cada Estado considere como su Libro (Blanco segn corresponda) de Defensa o Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa
que permita vislumbrar la orientacin o caractersticas de las
polticas estudiadas.
Por otra parte, se definen las estructuras de integracin o
cooperacin que existen hoy en da a nivel suramericano, identificando cules de ellas es posible vincular al mbito de la seguridad y si es posible una comparacin entre las mismas en lo que
respecta a la temtica de amenazas multidimensionales.
Por ltimo, en el eplogo, se plantean reflexiones atingentes
al tema que permiten, desde diferentes miradas, sentar las bases
que para una discusin constructivista y proactiva sobre este
problema.

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EL ENTORNO INTERNACIONAL
Y SUS EFECTOS EN LA
SEGURIDAD REGIONAL

Los desafos que se les presentan a los distintos gobiernos


alrededor del mundo, en trminos de vulneracin de sus tradicionales capacidades estatales, encuentran un fuerte vnculo en
el advenimiento del capitalismo y el trmino de la Guerra Fra.
Hoy en da, la mayora de las consecuencias que de esta situacin se desprenden, desde la perspectiva de la seguridad, demandan cada vez respuestas ms coordinadas desde el plano de
la cooperacin y la integracin internacional.
Otra caracterstica del contexto internacional presente hasta hoy, es el estatus de liderazgo/primaca de EE.UU., que, tal
como lo plantea Bartolom, encabeza todos los segmentos de
poder, especialmente el duro. Sin embargo, al mismo tiempo y
relacionado con lo que mencionamos anteriormente, comenzaron
a persistir en la agenda de seguridad internacional importantes
cuestiones que le agregaron un mayor grado de conflictividad al
sistema internacional3.
Uno de estos temas es el terrorismo internacional. Tal hecho
motiv que desde EE.UU. se impulsara la guerra contra el terrorismo, que provoc se delinearan nuevas reglas del juego en el
sistema internacional, con especial nfasis en el subsistema de la
Seguridad Internacional4.
De esta manera, lo que tenemos en esta primera fase del
siglo XXI son conflictos armados que fluctan desde la lucha interestatal clsica, pasando por la intervenciones colectivas contra

BARTOLOM, Mariano Csar. La Seguridad Internacional Post 11-S: Contenidos, Debates y Tendencias (1 ed.). Buenos Aires, Instituto de Publicaciones Navales IPN, 2006, p. 97.
Ibidem.

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Carlos Ojeda Bennett

un Estado fenmeno de tipo reciente hasta las guerras asimtricas entre un Estado organizado y facciones en un rea sin ley5.
Con lo anterior se asume que nuestro continente no est
ajeno a este tipo de fenmenos, pues ataen al sistema internacional. Al mismo tiempo, la regin suramericana no se ve exenta
de ellos y estos nuevos temas comienzan a tomar lugar en las
agendas de seguridad de los pases, caracterizndose sobre todo
por ser interestatales o intermsticos6, como el narcotrfico, el terrorismo y el crimen organizado.
Sin embargo, a pesar que los distintos Estados de la regin
suramericana en su mayora si es que no todos reconocen
la presencia de este tipo de fenmenos y considerando que su
carcter transnacional muchas veces requiere de respuestas conjuntas7, no existe una concepcin comn entre todos ellos que
permita definir, catalogar y priorizar, cules son las amenazas
propias, las que comparten as como aquellas que los afectan en
mayor medida.
Conforme a lo anterior, cada pas priorizar recursos dependiendo del fenmeno que mayor efecto posea en su propio territorio. Sin embargo, el no lograr reconocer amenazas comunes de
los pases suramericanos, atenta contra la capacidad que poseen
los Estados para combatir de manera efectiva y eficaz este tipo
de problemticas. En ese sentido, constatar tal situacin nos lleva
tambin a preguntarnos cules son las amenazas multidimensionales comunes que posee la regin suramericana en el actual
contexto internacional?
Autores como Ral Bentez-Manaut, Pablo Celi, Rut Diamint, Jaime Garca Covarrubias, Francisco Rojas Aravena, Mariano Csar Bartolom y John Griths, entre otros, estudian los
enfoques de seguridad en la regin y sus implicancias, derivn-

5
6

GARAY, Cristin. La camalenica naturaleza del conflicto posmoderno.


Santiago, Biblioteca del Oficial del Ejrcito de Chile, 2004, p. 10.
BENTEZ-MANAUT, Ral. Seguridad Hemisfrica. Debates y Desafos.
Cuadernos de Amrica del Norte N 4. Ciudad de Mxico, Universidad Autnoma de Mxico, 2005, p. 46.
Como ha ocurrido entre Colombia y Per, Colombia y Estados Unidos, Mxico y Estados Unidos, Bolivia y Brasil, Brasil y Paraguay, Brasil y Per o en
la frontera tripartita de la amazonia que involucra a Colombia, Brasil y Per,
entre otros.

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Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

dolos, lgicamente, de los nuevos desafos que se le presentan a


los Estados en el contexto post-Guerra Fra. En otras palabras, todos ellos desarrollan la idea de Amenazas multidimensionales
aplicadas a los pases suramericanos.
Esta evolucin de la nocin en el perodo sealado ha provocado una ampliacin conceptual que, acadmicamente, ha hecho
necesario delimitar o acotar la nocin pues, el peligro, es securitizar excesivamente la realidad social en el contexto internacional, generando lo mismo en las agendas de seguridad nacionales.
Sin embargo, para esclarecer la distincin del concepto, en
un primer momento es necesario alejarse del trmino con el cual
normalmente se confunde, cual es la Defensa.
Ahora, en cuanto a la Seguridad Humana, esta es considerada la categora ms omnicomprensiva de la seguridad y si adems de ello consideramos lo sealado por J. Griths, en su obra
Teora de la Seguridad y la Defensa en el continente americano.
Anlisis de los casos de EE.UU. de Amrica, Per y Chile, la nocin de amenaza se diversifica e incluye nuevos fenmenos propios del desarrollo, pero tambin algunos de naturaleza militar.
De esta manera, lo que surge es que el concepto de Seguridad se
vuelve multidimensional.
En ese sentido, el debilitamiento de las amenazas militares,
lo que no implica su desaparicin, ha generado otras ms difciles de reconocer por sus especiales caractersticas entre las que
destacan que: no reconoce fronteras, por tanto su lucha no puede
depender de las acciones aisladas de un Estado; actan con un
alto grado de asociatividad y complementariedad, su grado de
presencia deriva ms bien de una percepcin que de una constatacin y; generan un efecto multiplicador en la sensacin de inseguridad de la poblacin, a las que definiremos como amenazas
multidimensionales.

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PRECISANDO EL CONTEXTO REGIONAL

Como primer elemento de contexto, Amrica del Sur, por su


ubicacin geogrfica perifrica respecto de los tradicionales centros de inters, de las grandes potencias y de los acontecimientos
globales, es vista como un conjunto cultural y social homogneo,
proveedor de materias primas y en donde subyacen los caudillismos, la corrupcin, la falta de presencia de los Estados, la pobreza y la desigualdad.
Como esta mirada conlleva un prejuicio y dificulta la comprensin de la realidad regional, es necesario hacer una distincin entre los diferentes pases que la componen, a travs de
una somera descripcin de las caractersticas ms importantes
de cada uno de ellos para, a partir de all, conformar un marco
referencial que contribuya a entender la problemtica individual
y colectiva de la regin en su conjunto, toda vez que ellas sern
causa o efecto de la perspectiva de seguridad que se aborda en
este estudio.
En tal sentido, se desarrollar una panormica de seis factores socioeconmicos y estratgicos que contribuyen a la conformacin de un contexto con mayores visos de precisin, como
son: i) demografa; ii) desarrollo y desigualdad; iii) economa; iv)
recursos naturales y energa; v) recursos humanos y vi) infraestructura.
En conjunto, Amrica del Sur suma una cifra aproximada de
390 millones de habitantes8 de los cuales casi la mitad corresponde a Brasil representando el 68% de la poblacin de Amrica Latina y tan solo del 5,7% de la poblacin mundial. Sumado a

BANCO MUNDIAL. Por Pas o Economa. Washington, Banco Mundial [en


lnea]. Consulta realizada el da viernes 14 de septiembre de 2012. Disponible
en http://datos.bancomundial.org/pais

19

Carlos Ojeda Bennett

su condicin minoritaria a escala global, se observa una tendencia de descenso progresivo en el crecimiento poblacional, que
incluso podra continuar disminuyendo hasta llegar por debajo
del nivel de remplazo, situacin que llegara a incidir en la disponibilidad de ciudadanos econmicamente activos.
Adems, se sita como una de las subregiones ms urbanizadas del mundo, ya que, aproximadamente, el 70% de la poblacin reside en ciudades.
Lo anterior se relaciona con el aumento en la esperanza de
vida, el cual presenta un promedio de 71 aos para el periodo
2010-2015 y se espera que llegue a 79 aos para el quinquenio
2040-2045, lo que sumado a la poblacin que se ubica en el segmento de tercera edad, da cuenta de un acelerado envejecimiento
poblacional y de personas dependientes9.
En cuanto a las migraciones, se presenta un panorama en el
cual no existe una fuga de recursos humanos preocupante, especficamente en mano de obra tcnica y profesional de acuerdo a
las necesidades futuras. En este contexto, las migraciones que se
producen son en su mayora intrarregionales, siendo los polos
de atraccin las ciudades capitales ms importantes de la regin,
como So Paulo, Ro de Janeiro, Buenos Aires, Lima, Bogot y
Santiago de Chile, que tambin son las ms pobladas, configurndose polos de desarrollo y profundizando, de esta manera, la
centralizacin caracterstica de los pases de Suramrica.
En materia de desarrollo y desigualdad, si bien la diferencia
en la distribucin marcada por el ndice de Gini ha ido disminuyendo paulatinamente en la regin, de igual forma se alza como
una de las zonas con mayor inequidad a nivel mundial, siendo
posible afirmar que este panorama presenta una preocupante
persistencia, afectando con ello las opciones de superacin de la
pobreza, aspecto en el cual Bolivia y Paraguay superan el 50%,
casi el doble del promedio regional de 26,2% de pobreza10.

10

CEPAL. UNASUR. Un espacio de desarrollo y cooperacin por construir.


Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 2011, pp.
8-11. Consulta realizada el da mircoles 5 de septiembre de 2012. Disponible
en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/44100/2011-368_UNASUR.
pdf
CEPAL. Balance y Perspectivas de Amrica Latina y el Caribe 2011-2012.
Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),

20

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Aunque la regin presenta un ndice de Desarrollo Humano


(IDH)11 relativamente aceptable en comparacin con los pases
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), solo cuatro de los doce pases superan la media regional (Chile, Argentina, Uruguay y Venezuela), lo que da cuenta
de una significativa heterogeneidad en sus niveles de ingreso,
gasto pblico, equidad y calidad de vida de sus habitantes, producindose incluso realidades contradictorias, en el sentido de
combinar alto desarrollo humano y muy mala distribucin del
ingreso, como son los casos de Chile y Brasil12.
Por su parte, en relacin al Producto Interno Bruto, en la
actualidad el promedio de los pases de Suramrica alcanzaba
una cifra cercana al 6% del ndice mundial, siendo liderados por
Brasil nico Estado de la regin que se inserta entre las primeras economas del orbe, mientras que Guyana ostenta el ms
bajo rendimiento. Este es uno de los mayores contrastes entre sus
miembros, con una clara incidencia en el tipo de relaciones y por
cierto en las oportunidades.
En lo que respecta al intercambio comercial de bienes, en
Suramrica se ha observado un significativo dinamismo que los
ha llevado a mejorar su posicionamiento en comparacin con
Amrica Central y el Caribe, aunque se debe convenir que en
esta materia afecta la carencia de industria pesada, por lo que
esta actividad se concentra principalmente en los comodities y en
manufacturas de tecnologa media.

11
12

2012, p. 20. Consulta realizada el da viernes 14 de septiembre de 2012.


Disponible en http://www.eclac.cl/noticias/paginas/8/33638/2012.03.16ALADI.pdf
Busca medir el desarrollo de los pases con nfasis en la calidad de vida digna y saludable de las personas.
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) se publica anualmente por el PNUD
con el fin de medir el desarrollo de los pases a travs de una serie de indicadores asociados a la salud, educacin y calidad de vida, definiendo un valor
mnimo y no mximo para cada dimensin, para luego asignar a cada pas un
puntaje entre cero y uno. PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2011.
Sostenibilidad y Equidad: Un mejor futuro para todos. Nueva York, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2020. Consulta realizada
el da lunes 27 de agosto de 2012. Disponible enhttp://hdr.undp.org/en/
media/HDR_2011_ES_Complete.pdf

21

Carlos Ojeda Bennett

No obstante, se ha observado un panorama de crecimiento


regional sostenido, pero que tiende a moderarse a partir de una
diversidad de factores internos y externos que necesariamente
afectan a las economas locales. Entre los primeros se destacan
la prdida de dinamismo en la demanda de crdito bancario y
la desaceleracin en la generacin de empleo. En tanto, entre los
segundos es posible identificar la agudizacin de la crisis econmica en la zona euro, la disminucin de los precios de los productos bsicos y desaceleracin de la economa estadounidense y
de las asiticas13.
Este ltimo factor es de suma importancia, pues especficamente el comercio con China ha aumentado sustancialmente
durante la ltima dcada, siendo el socio clave en la compra de
materias primas e inversin en la regin. Por ello, un descenso
sistemtico de los precios de las materias primas pone a las economas regionales en una posicin sumamente vulnerable.
Queda a la vista, entonces, que Suramrica es significativamente dependiente de sus materias primas, pues el 60% de sus
exportaciones responde a productos primarios y sus ingresos
en relacin a las importaciones de los mismos representan cifras
que ya superan el 10% de su PIB14.
Finalmente, y en materia econmica, cabe un reconocimiento
al rol jugado por los organismos de integracin regional, como
UNASUR, MERCOSUR y la Comunidad Andina15, cuya accin
ha permitido llegar a cifras que superan las tres cuartas partes
del intercambio facilitado por sus respectivos alcances.
Al tener una extensa superficie de 17 millones de kilmetro cuadrado16 y una extensin de sobre 34.000 km2 de costas17,
Suramrica cuenta con una amplia gama de recursos naturales

13

14

15
16
17

CEPAL. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2011. Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2011, p. 50.
FMI. Perspectivas Econmicas Regionales: Las Amricas. Estableciendo flexibilidad y fortaleza. Washington, Fondo Monetario Internacional, 2012, pp.
57 y 59.
CEPAL. UNASUR. Un espacio de desarrollo y cooperacin por construir. Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 2011, p. 42.
ATLAS Geogrfico de Chile y del Mundo Vincens Vives. Santiago, Instituto
Cartogrfico Latino-Ediciones Vincens Vives, 2010, p. 140.
ALMANAQUE Mundial 2011. Santiago, Televisa, 2010, p. 169.

22

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

considerados clave a nivel estratgico, lo que hace a la regin


especialmente a su poblacin como recurso humano esencial, a
su infraestructura y a su economa vulnerable a los efectos de
catstrofes naturales y amenazas sean tradicionales como multidimensionales.
En lo que respecta a sus recursos naturales, Suramrica
cuenta con grandes riquezas en las dimensiones energtica,
alimentaria, minera y forestal pero sin concebir un desarrollo
integrado, bsicamente como consecuencia de las diferentes concepciones econmicas que se aplican en cada pas.
En el mbito energtico, la regin tiene grandes ventajas por
albergar importantes recursos hdricos al concentrar el 28% del
agua dulce del mundo18 y contener tres de las mayores cuencas
fluviales del mundo: el Amazonas, Orinoco y Ro de la Plata19.
Adems, cuenta con el acufero Guaran, uno de los rganos ms
grandes a nivel global de agua subterrnea, que se extiende por
ms de 1.200.000 km2. De esta condicin se basa gran parte de la
matriz energtica suramericana, aunque sin alcanzar una posicin predominante a escala regional.
Al respecto, la matriz energtica de la regin tiene su principal base en fuentes no renovables, siendo el petrleo el primordial origen de energa, seguido del gas natural, la biomasa y el
carbn y tan solo el 1% de energa nuclear.
Como se observa, el petrleo ocupa un lugar preponderante en la oferta, ya que en Suramrica se encuentra el 22% de las
reservas a nivel mundial, aunque tambin con una distribucin
asimtrica, ya que solo Venezuela concentra el 92% del crudo
disponible y el restante se distribuye entre Brasil, Ecuador, Colombia y Argentina20.

18

19
20

GLOBAL WATER PARTNERSHIP [en lnea]. Global Water Partnership presence in South America. Consulta realizada el da mircoles 5 de septiembre
de 2012. Disponible en http://www.gwp.org/en/gwp-in-action/South-America/
ALMANAQUE Mundial 2011. Op. cit., p. 171.
UNASUR/OLADE. UNASUR: Un espacio que consolida la integracin
energtica. Quito, Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE),
2012, pp. 33-36. Consulta realizada el da viernes 14 de septiembre de 2012.
Disponible en http://www.olade.org/sites/default/files/publicaciones/
UNASUR%20-%20Un%20espacio%20que%20-completo.pdf

23

Carlos Ojeda Bennett

Distinta es la situacin respecto del gas natural, ya que los


pases suramericanos no tienen una posicin relevante a escala
global. Sin embargo, es suficiente para alimentar un demandante
mercado regional, destacndose el caso de Bolivia, que sin ser el
principal oferente tambin lo es Venezuela se ha convertido en
el mayor exportador de gas natural de Suramrica, abasteciendo
principalmente a Brasil y Argentina.
Con todo, se prev que el sector hidrocarburos seguir siendo primordial para la obtencin de energa a nivel suramericano,
aunque se espera un aumento en la participacin de fuentes renovables de energa para la produccin de electricidad y el desarrollo de biocombustibles para el transporte.
Por otro lado, la regin adems cuenta con gran potencial
para el desarrollo de la energa nuclear, puesto que se han descubierto yacimientos de uranio en la cuenca del Roraima en Guyana, los que se suman a los existentes en Brasil y en la frontera
entre Colombia y Venezuela21.
En lo que respecta a la dimensin alimentaria, Suramrica
es un gran exportador de productos agrcolas dada la extensin
de las tierras cultivables y de pastizales para la ganadera. Asimismo, es la regin que ha tenido el mayor crecimiento en la
produccin agrcola, ganadera, forestal y pesquera en las ltimas
dos dcadas. Dado que los pases de Centroamrica y el Caribe
son importadores netos de productos alimentarios, dinamizan el
intercambio intrarregional. Por ello que las exportaciones se concentran en los productos minerales e hidrocarburos, en el caso de
los pases andinos, y agropecuarios para aquellos de la vertiente
atlntica y el Cono Sur.
No obstante, en el rea de los recursos forestales resulta
preocupante la progresiva prdida de superficie boscosa que
representa el 55% a nivel mundial, tanto por sus efectos perjudiciales en la economa y en el medio ambiente, como tambin por
el aumento sostenido de la desertificacin, fenmenos difciles
de revertir sin una mayor regulacin del mercado y de acciones
concretas desde el punto de vista medioambiental.
Respecto de los recursos humanos, tras la primera dcada
del siglo XXI la totalidad de los pases de Suramrica contaban

21

BADIE, Bertrand. Op. cit. p. 486.

24

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

con tasas de participacin en la actividad econmica por sobre el


55% de la poblacin mayor de 15 aos y con una participacin de
la mujer por sobre el 40%, visualizndose una tendencia al alza
de este porcentaje, en alrededor de un 3% por cada dcada22.
Si centramos el anlisis en la poblacin urbana, observaremos
que la tasa de ocupacin de los pases de Suramrica bordea el
60% o 70%23, con un ndice de participacin mayor en la poblacin
masculina que femenina. Por ltimo, al analizar la estructura de la
poblacin ocupada por sector de la actividad econmica, es posible
notar que el sector servicios es el que concentra una mayor proporcin de personas, seguido de la industria y posteriormente de
la agricultura, lo que podra parecer contraintuitivo en una regin
cuyas principales fortalezas estn relacionadas con los comodities.
En materia de infraestructura, a nivel suramericano se vislumbra una tendencia a la reduccin progresiva de la inversin
en este rubro, especialmente en el sector pblico. Dicho panorama influye en que actualmente se presente un retraso considerable en el desarrollo y modernizacin de esta rea, particularmente el terrestre (carreteras y ferrocarriles), que se traduce en una
dbil conectividad interior y en una prdida de competitividad
de las actividades econmicas.
Ante el fenmeno del dficit en la infraestructura asociada
al transporte, en primer lugar, se hace referencia a la conectividad terrestre o vial, en la que la falta de caminos pavimentados
resulta un asunto grave. Por su parte, en lo referente a la infraestructura ferroviaria, tampoco se cuenta con una red de escala
regional, limitndose el desarrollo interno de cada pas y, cuando
ms, en el plano binacional.
En tanto, la infraestructura martimo-portuaria se concentra en aquellos pases con mayor acento exportador, destacndose los casos de Chile y Uruguay en cuanto a la calidad

22

23

CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2011. Santiago: Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, 2011, p. 40. Consulta realizada el da lunes
27 de agosto de 2012. Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/
xml/7/45607/LCG2513b.pdf
Ibid.

25

Carlos Ojeda Bennett

de sus instalaciones, as como Argentina y Brasil en materia de


intensidad del trfico portuario24.
Por ltimo, la infraestructura para transporte areo an no
alcanza el mismo nivel que el terrestre y el martimo, contando
la regin con alrededor de 330 aeropuertos, concentrados principalmente en Brasil, Venezuela y Argentina. No obstante, todava
existe un dficit de aeropuertos de tipo internacional, si consideramos que el transporte de carga area se concentra en tres pases de la regin: Colombia, Brasil y Chile.
A pesar de un panorama no demasiado auspicioso en materia de conectividad de alcance regional, uno de los aspectos
estratgicos ms relevantes en Suramrica es la existencia de corredores biocenicos, que pueden ser definidos como grandes encadenamientos productivos generadores de innovaciones territoriales, conformando las condiciones necesarias en la dinmica de
mundializacin25. Su relevancia est dada por la voluntad de los
pases de alcanzar mayor competitividad econmica, a travs de
la integracin de territorios para el intercambio y la exportacin,
especficamente la conexin entre centros de produccin con terminales portuarios.
Para ello, en la Reunin de Presidentes de Suramrica, llevada a cabo en Brasilia en agosto de 2000, se cre la Iniciativa de
la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que ms tarde
se vincula con UNASUR, en el marco del Consejo Suramericano
de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), creado en enero
de 2009. Sin embargo, en trminos concretos se observa que las
principales iniciativas en este mbito se concentran en el Cono
Sur de Amrica.
Ambos organismos publicaron una Agenda de Proyectos
Prioritarios de Integracin (API) que comprende el periodo 20122022, consistente en 31 iniciativas con una inversin que supera

24

25

UNASUR/CEPAL. Infraestructura para la integracin regional. Santiago,


Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 2011, p. 37. Consulta
realizada el da viernes 14 de septiembre de 2012. Disponible en http://
unasursg.org/PDFs/Centro-de-noticias/publicaciones/CEPAL-UNASURInfraestructura-para-la-Integracion-Regional.pdf
INOSTROZA, Luis y BOLVAR, Augusto. Corredores Biocenicos: Territorios, Polticas y Estrategias de Integracin Subregional. Anlisis Econmico,
Ciudad de Mxico (41): 153-174, segundo cuatrimestre, 2004.

26

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

los US$ 13.000 millones para profundizar la integracin fsica y


el desarrollo subregional, donde destaca la construccin de tres
corredores biocenicos que conecten el ocano Pacfico con el
Atlntico. Entre ellos destaca el Corredor Ferroviario Biocenico
Central, que busca conectar de manera interna el este y el oeste
de Bolivia y vincularlo as con Brasil, Per y Chile, utilizando los
puertos de ambos pases para acceder a los ocanos Atlntico y
Pacfico; y el Corredor Ferroviario Biocenico Paranagua-Antofagasta, que pretende unir Brasil, Paraguay y Argentina con los
puertos de Antofagasta y Mejillones26.
Estos nuevos corredores se suman a los existentes, como el
eje Argentina-Uruguay-Brasil-Chile, que a travs del paso fronterizo Cristo Redentor, conecta los puertos de Valparaso, Ventanas
y San Antonio en Chile, con los dems pases27. La IIRSA por su
parte, establece 10 ejes de pases para conectarlos por medio del
desarrollo de infraestructura, telecomunicaciones y energa, siendo aquellos con carcter biocenico los siguientes:

Eje de Capricornio, constituido por Brasil, Paraguay, Argentina y Chile, uniendo los puertos de Antofagasta, Tocopilla,
Mejillones, Taltal y Chaaral, en la II Regin de Antofagasta
perteneciente a Chile, con las provincias argentinas de Jujuy
y Salta, llegando a Brasil por Curitiba, Puerto de Santos y
Paranagu, abarcando 2.798.318 kilmetros cuadrados28. Sus
principales productos de exportacin son el cobre, soja, petrleo crudo y hierro29.

26

UNASUR construir tres corredores biocenicos para fortalecer la integracin regional. Agencia Venezolana de Noticias [en lnea]. Caracas, 24 de abril
de 2012. Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012. Disponible
en http://www.avn.info.ve/contenido/unasur-construir%C3%A1-tres-corredores-bioce%C3%A1nicos-parafortalecerintegraci%C3%B3n-regional
VILLAGRA, Hctor. Importancia estratgica de los ejes de integracin regionales. Escenarios Actuales, Santiago (1): 35-46, mayo, 2008, p. 39.
Ibidem. p. 38.
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Buenos Aires, Iniciativa para la integracin de la Infraestructura Regional Suramericana [en
lnea], 2011, p. 70. Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012.
Disponible.en.http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/
lb_iirsa_10_a%C3%B1os_sus_logros_y_desafios.pdf

27
28
29

27

Carlos Ojeda Bennett

30

31
32

33

Eje del Amazonas, que incluye a Brasil Colombia, Ecuador y


Per, a travs del Ro Amazonas, alcanzando una superficie
de 5.657.679 km2.
Eje del Sur, que conecta Chile y Argentina, abarcando las
Regiones del Biobo, de La Araucana, de Los Ros y de Los
Lagos con las provincias de Chubut, Neuqun, Ro Negro y
Buenos Aires, respectivamente, con 474.568 kilmetros cuadrados30. En esta zona se ubica el corredor biocenico Norpatagnico.
Sus productos de exportacin son el cobre, harinas de semillas oleaginosas, aceite de soja y derivados del petrleo, las
cuales superan el 45% del total de exportaciones de ambos
pases, donde ms del 80% de las mismas se despachan
por va martima por ser primordialmente extra zona 31.
Eje Interocenico Central, que comprende los departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna en Per, con las
regiones de Arica y Parinacota y de Tarapac en Chile; los
departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potos, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz en Bolivia; Paraguay y los
estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Ro de Janeiro,
San Pablo y Paran, para llegar al puerto de Santos en Brasil,
abarcando una superficie de 3.461.461 kilmetros cuadrados32. Las principales exportaciones son el cobre, aceites
crudos de petrleo, porotos de soja y concentrados de hierro,
que constituyen el 37% de las exportaciones totales de los
pases del Eje, las que en su mayora se envan al exterior
por va martima33.

IIRSA. reas de Accin: Eje del Sur. Buenos Aires, La Iniciativa para
la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana [en lnea].
Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012. Disponible en
http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/S/secretaria_cct/secretaria_cct.
asp?CodIdioma=ESP
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Op. cit. p. 75.
UNASUR, COSIPLAN. Agenda de Proyectos Prioritarios de Integracin
(API). Quito, Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento [en
lnea], 2012, p. 51. Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012.
Disponible en http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/
api_agenda_proyectos.pdf
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Op. cit. p. 72.

28

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Eje MERCOSUR-Chile, que incluye las provincias de Mendoza, San Juan, La Rioja, San Luis, Crdoba, La Pampa,
Santa Fe, Salta, Buenos Aires, Entre Ros, Corrientes y
Misiones en Argentina, los estados de Rio Grande do Sul,
Santa Catarina, Paran, San Pablo y Minas Gerais en Brasil; la zona oriental de Paraguay; el puerto de Montevideo
en Uruguay y las regiones Metropolitana, de Coquimbo, de Valparaso, del Libertador Bernardo OHiggins
y del Maule en Chile, con una extensin de 3.216.277
kilmetros cuadrados34. Ms del 80% de sus exportaciones son extrazona MERCOSUR y por va martima, cuyos principales productos son el cobre, porotos de soja,
aceites de crudo de petrleo, hierro, harinas de semillas
oleaginosas y otros residuos de aceite vegetal, siendo el
ms diversifi cado en materia productiva en la regin 35.

Respecto de la efectividad que actualmente presentan estos


corredores, como fuente de desarrollo e intercambio comercial
intrarregional, por ahora es difcil de determinar cun efectivo
han sido o si se han mantenido an en la fase de gran proyecto,
esperando la generacin de una visin ms integradora en lo poltico que la concrete.

34
35

UNASUR, COSIPLAN. Agenda de Proyectos Prioritarios de Integracin


(API). Op. cit. p. 56.
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Op. cit. p. 73.

29

LAS POLTICAS Y ESTRUCTURAS DE


SEGURIDAD EN LA REGIN

Los procesos de redemocratizacin a nivel suramericano


que caracterizaron la dcada de 1990 dieron paso a la generacin de emergentes comunidades de defensa y a la instalacin de
una agenda sectorial que tendi, entre otros aspectos, a la disminucin cuantitativa de las fuerzas militares, un aumento en los
expertos civiles y control poltico-gubernamental en la industria
de la defensa, mayor voluntad poltica por parte de los actores
formales para articular una poltica exterior transparente, abierta
y con un fuerte sentido de cooperacin regional.
Ello deriv en la intencin de hacer transparentes las polticas de defensa y seguridad, concebidas esencialmente para
reducir el riesgo de conflicto blico y contribuir a consolidar un
sistema democrtico con menor inclinacin al uso de la fuerza en
cada uno de los pases de la regin36.
Ms tarde, en el ao 2002, el Consejo Permanente de la
Organizacin de Estados Americanos adopt los lineamientos
para la elaboracin de documentos sobre polticas y doctrinas
nacionales de defensa propuestos por la Comisin de Seguridad
Hemisfrica, con el fin de fomentar la confianza mutua entre los
Estados miembros, as como la seguridad en el hemisferio.
Los principales lineamientos apuntaban a la divulgacin
de polticas para la planificacin de la defensa a mediano plazo,
respetando la Constitucin de cada uno de los pases, las cuales
deban ser flexibles para adaptarse a los cambios en la seguridad,
a travs de la evaluacin de los riesgos y factores tradicionales y

36

GARAY, Cristian. Polticas de Defensa y Seguridad en el Cono Sur Americano 1990.1998. Diplomacia, Santiago (78): enero-marzo, 1999, pp. 23-24.

31

Carlos Ojeda Bennett

no tradicionales que afectaban a la seguridad regional y nacional37.


Para dicho periodo, varios pases suramericanos ya haban
hecho explcitas sus concepciones en la materia, comnmente a
travs de la publicacin de sus respectivos Libro de la Defensa,
como Brasil en 1996, Chile en 1997, Uruguay en 1998 y Argentina en 1999 y 2010. Tras los lineamientos de la OEA, los dems
pases tambin fueron transparentando su poltica sectorial y los
que ya la tenan difundieron nuevas versiones de sus libros, as
como en algunos casos, sus estrategias de seguridad y defensa.
Un aspecto fundamental que impona la necesidad de contar
con polticas de seguridad y/o defensa pblicas a nivel regin,
fue la de precisar los conceptos de amenaza, riesgo y vulnerabilidad as como el de nuevas amenazas considerando la poca claridad que al respecto estableci la Declaracin sobre Seguridad
de las Amricas de la OEA en 2003, as como cules fenmenos
se agrupaban en cada categora, toda vez que seala una larga
lista de ellos de variada naturaleza que tendran la capacidad de
afectar transversalmente a los Estados.
A lo anterior, debe agregrsele que dicha Declaracin seala
que cada Estado tiene el derecho de identificar sus propias prioridades nacionales de seguridad y sus estrategias para enfrentar
las amenazas a esta38, lo que hace ms difcil an lograr una conjuncin de esfuerzos para hacerles frente.
Con este trasfondo, a continuacin se expone lo que cada
pas entiende por los conceptos de amenaza, vulnerabilidad y
riesgo, en el marco de sus respectivas polticas de seguridad y/o
defensa, las que tambin sern detalladas.
Previamente, cabe destacar que del total de doce pases que
se consideran como parte de la regin suramericana, Venezuela,

37

38

OEA. Adopcin de los lineamientos sobre la elaboracin de documentos


sobre polticas y doctrinas nacionales de defensa. Washington, Organizacin
de Estados Americanos [en lnea], 2002. Consulta realizada el da lunes 1 de
octubre de 2012. Disponible en http://www.oas.org/consejo/sp/resoluciones/res829.asp
CONFERENCIA Especial sobre Seguridad (Ciudad de Mxico, Mxico,
27-28 de octubre, 2003). Washington, Organizacin de Estados Americanos,
2003. 14p. Consulta realizada el da lunes 1 de octubre de 2012. Disponible en
http://www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf

32

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Paraguay, Surinam y Guyana actualmente no cuentan con una


poltica explcita que permitan esclarecer su conceptualizacin
sobre amenaza, riesgo y vulnerabilidad. En esta misma lnea,
Uruguay no se pronuncia sobre estos trminos a pesar de detener una poltica declarada39.
En el caso de Argentina, en su Libro Blanco de Defensa de
2010 no se establece una definicin explcita del concepto de
seguridad, sino que la clasifica en amenazas clsicas, las cuales
estn dirigidas hacia la integridad de los Estados, y amenazas
multidimensionales, de carcter hostil, que afectan a instituciones y personas por la mayor permeabilidad de las fronteras nacionales40. De la misma forma, establece que existen unas nuevas
construcciones tericas sobre el concepto de seguridad asignndole un enfoque de naturaleza multidimensional41.
En cuanto al concepto de riesgo, el Libro de la Defensa de
1999 lo define de mejor manera al sealarlos como aquellos factores que, careciendo de voluntad impulsora, hacen al inters
de los Estados de diversos modos, como la acumulacin y transporte de desechos nucleares, armas qumicas, bacteriolgicas
y nucleares, afectacin del medio ambiente42. En tanto, en la
publicacin de 2010, estipula que La agresin militar externa
constituye el riesgo mayor que puede verse obligado a afrontar
un Estado y demanda, consiguientemente, el desarrollo de un
adecuado sistema de defensa43.
Por ltimo, no establece una categora para la definicin de
vulnerabilidad, ms bien, identifica fenmenos de carcter transnacional que configuran una amenaza, riesgo y vulnerabilidad
como un todo, los cuales son el narcotrfico, crimen organizado,

39

40
41
42
43

Para superar esta falta de informacin, en estos casos particulares, se expondrn declaraciones de actores clave relacionados con la dimensin de la
seguridad y la defensa, con el fin de contar con indicios de cmo estos pases
conciben el contexto actual y qu medidas tomarn en funcin de aquel.
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa Nacional.
Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 2010, p. 24.
Ibidem p. 29
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional. Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 1999, p. 20.
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa Nacional.
Op. cit. p. 90.

33

Carlos Ojeda Bennett

trfico de armas, terrorismo y movimientos guerrilleros44. Sin


embargo, en el libro de 201045, antes sealado, se refiere al concepto de la siguiente manera: el concepto de vulnerabilidad
nacional, entendido este como la suma de aquellos factores
propios de debilidad y deficiencia que restringen la libertad de
accin, las capacidades y la posicin relativa del pas, pudindole originar eventualmente perjuicios diversos, e impidindole
beneficiarse de oportunidades u operando como riesgos en cuanto aparece una voluntad estratgica en oposicin, dispuesta o en
capacidad de utilizar en su beneficio esas debilidades.
Bolivia public su Libro Blanco de la Defensa en 2004, previo a su transformacin constitucional en un Estado Plurinacional con el reconocimiento de 36 naciones indgenas y un nuevo
ordenamiento institucional. Ante esto, al no existir una nueva
definicin no es posible visualizar cambios en la definicin de
estos conceptos.
En la misma lnea, en el Libro Blanco de la Defensa se define
seguridad como una situacin que permite alcanzar y mantener
los objetivos que son sealados por la poltica, distinguiendo
entre sus acepciones interna y externa, donde esta ltima se relaciona con los objetivos de independencia nacional, integridad
territorial y soberana nacional46.
Sobre su definicin de amenaza, estipula que corresponde a
aquellos obstculos que dificultan o impiden alcanzar y mantener los objetivos nacionales, pudiendo ser existentes o potenciales, materiales o inmateriales, fenmenos naturales, hechos
sociales, estructurales y no estructurales, convencionales y no
convencionales47.
Establece adems una distincin entre: i) amenazas internas,
las cuales pueden obstaculizar el desarrollo y seguridad, como la
corrupcin, delincuencia, inestabilidad poltica, trfico de armas,
narcotrfico y terrorismo48; y ii) amenazas no convencionales, las

44
45
46
47
48

Ibidem p. 16.
Ibid., p. 203.
BOLIVIA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa de la Repblica
de Bolivia. La Paz, Ministerio de Defensa, 2004, pp. 21 y 36.
Ibidem p. 45.
Ibidem p. 20.

34

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

que a su vez de dividen en dos grupos: las adversas y las antagnicas. Las primeras son aquellas que se interponen a los esfuerzos del Estado para alcanzar y preservar los objetivos nacionales
pobreza, exclusin social, racismo, inestabilidad poltica y jurdica, mientras que las segundas manifiestan actitudes dolosas y
se contraponen a la consecucin y preservacin de los objetivos
nacionales, como la corrupcin, narcotrfico, terrorismo, narcoterrorismo, delincuencia transnacional, trfico de armas, deterioro
del medio ambiente y desastres naturales49.
En la poltica de defensa vigente en Bolivia no se establecen
definiciones para los conceptos de riesgo y vulnerabilidad.
Brasil ha ido modernizando a travs de diferentes versiones
su Poltica de Defensa Nacional. La primera se public en 1996 y
la ltima en 2005, para luego explicitar su Estrategia Nacional de
Defensa en 2008.
Especficamente en 2005 se defini seguridad como una
condicin que permite al pas la preservacin de la soberana y
la integridad territorial, la realizacin de sus intereses nacionales, libre de presiones y amenazas de cualquier naturaleza, y la
garanta a los ciudadanos del ejercicio de sus derechos y deberes
constitucionales50.
Por otro lado, el concepto de amenaza no ha sido presentado
de forma explcita, sino ms bien se reconocen atributos de los
tipos de intimidaciones a la seguridad. En la Estrategia Nacional
de Defensa, publicada en 2008, se argumenta que no es posible
identificar amenazas militares concretas y definidas representadas por fuerzas antagnicas de otros Estados o actores no estatales, de modo que las Fuerzas Armadas deben estar preparadas
para desempear multiplicidad de misiones en diversas reas
y escenarios51. Sin embargo, en la elaboracin del nuevo Livro
Branco de Defesa Nacional de 2012, se sealan amenazas multidi-

49
50
51

Ibidem pp. 45-47.


BRASIL, Ministerio de Defensa. Poltica para la Defensa Nacional. Brasilia,
2005, p. 3.
BRASIL, Ministerio de Defensa. Estrategia Nacional de Defensa. Brasilia,
2008, p. 47.

35

Carlos Ojeda Bennett

mensionales a su seguridad, focalizadas en el trfico de armas,


narcotrfico, piratera y crimen organizado52.
De la misma forma, el Manual Bsico de la Escuela Superior
de Guerra toma como eje el origen de las amenazas para hacer la
distincin en el mbito de la Defensa, lo cual resalta entre los dems pases suramericanos. En este documento, la neutralizacin,
reduccin o anulacin de una amenaza a la seguridad se focaliza
en la Defensa. Por lo tanto, cuando se originan y manifiestan
en el entorno de las relaciones internacionales, la respuesta se
buscar a travs de acciones de defensa externa; por su parte, si
esta se genera en el mbito interno, se intentar controlar en esa
dimensin, basado en los preceptos del orden jurdico vigente53.
Cabe sealar que ni en la Poltica Nacional de Defensa ni
en la Estrategia Nacional de Defensa existe una definicin de
riesgo y vulnerabilidad. No obstante, en cuanto a esta ltima, se
enumeran diecinueve situaciones de carcter interno o aquellas
falencias del propio Estado que constituyen vulnerabilidades,
entre las cuales se destacan: i) la escasa participacin de la sociedad brasilea en los asuntos de defensa, ii) discontinuidad en la
asignacin de recursos para el presupuesto para la defensa; iii)
falta de direccin unificada para la adquisicin de productos de
defensa; iv) debilidad en los conocimientos necesarios para la
planificacin y asesoramiento de la defensa, y v) falta de participacin efectiva de la industria nacional de material de defensa54.
Chile, por su parte, ha publicado su Libro de la Defensa Nacional en tres ocasiones (1997, 2002 y 2010) y en 2012 se elabor
la primera versin de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
En su Libro de la Defensa Nacional de 2010 se tratan las
nociones de seguridad de forma especfica, as como las de amenaza, riesgo y vulnerabilidad como fenmenos, aunque complementarios, distintos en su conceptualizacin. As, la seguridad se

52
53

54

BRASIL, Ministerio de Defensa Nacional. Livro Branco de Defesa Nacional.


Brasilia, Ministerio de Defensa Nacional, 2012, pp. 29 y 208.
BRASIL, Escola Superior de Guerra. Manual Bsico: Elementos Fundamentais (2 edicin). Ro de Janeiro, Escola Superior de Guerra, 2011, pp. 65, 70 y
71.
BRASIL, Ministerio da Defensa. Estratgia Nacional de Defensa. Loc. cit.

36

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

concibe como una condicin que vara segn las acciones que
el Estado realice para hacer avanzar el pas hacia los objetivos
pretendidos y resguardar los intereses nacionales con la menor
interferencia de riesgos, amenazas, problemas u otros obstculos
importantes55.
Especficamente, una amenaza se refiere a una accin provocada por un eventual adversario, a saber un actor internacional,
que manifiesta la voluntad de causar dao a los intereses nacionales, principalmente la soberana e integridad territorial, y que
tiene la capacidad para hacerlo56.
Ante el debate sobre la clasificacin de fenmenos que se
consideran amenazas, Chile reconoce la existencia de los llamados problemas a la seguridad de los Estados, pero cuyo enfrentamiento y estrategia difiere segn la situacin. En esta categora amplia se incluye el terrorismo, narcotrfico, proliferacin
de armas de destruccin masiva, pobreza y pandemias, a pesar
de constituir amenazas a la seguridad57.
De acuerdo a su definicin, riesgo es la probabilidad de recibir dao en algn rea de inters. Estos pueden reducirse o
incrementarse por tanto ser susceptible de manejarse en funcin
de materializar un escenario pretendido58.
Sin embargo, en la Estrategia Nacional de Seguridad y
Defensa 2012-2024 se intent precisar un poco ms este tema,
asumiendo como nuevas amenazas en el mbito internacional al
narcotrfico, el terrorismo, el crimen organizado y los ciberataques59. A nivel interno, se identifican ciertos fenmenos como
riesgos y amenazas en una categora nica, siendo estos la crisis
o ataque al territorio nacional, el terrorismo, el narcotrfico, el

55
56
57
58
59

CHILE, Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional de


Chile 2010. Santiago, Ministerio de Defensa Nacional, 2010, p. 108.
Ibidem p. 130.
Ibidem
Ibidem p. 81.
CHILE. Consulta de S.E. el Presidente de la Repblica, Sebastin Piera
Echenique, al Honorable Senado de la Repblica sobre la Estrategia Nacional
de Seguridad y Defensa 2012-2024. Santiago, Revista AA Inteligencia [en
lnea], 2012, p. 19. Consulta realizada el da viernes 14 de septiembre de 2012.
Disponible en http://www.aainteligencia.cl/wp-content/uploads/
2012/08/ENSYD-version-definitiva1.pdf

37

Carlos Ojeda Bennett

trfico de armas y proliferacin de armas de destruccin masiva,


catstrofes y el ciberataque60.
Finalmente, en dicho documento se sealan las vulnerabilidades nacionales que afectan a la seguridad, las cuales se
circunscriben al mbito energtico, de desigualdad social, poblacin insuficiente y mal distribuida y la restringida visin geopoltica de la integracin territorial61.
Colombia edit en 2003 la llamada Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, que aborda los conceptos de riesgo y amenaza,
junto a los fenmenos que los acompaan como una categora nica.
Especifica que la seguridad democrtica tiene por objetivo central reforzar y garantizar el Estado de Derecho, fortaleciendo la
autoridad democrtica sobre la base de tres pilares: i) proteccin
de los derechos de los ciudadanos; ii) proteccin de los valores,
pluralidad e instituciones democrticas; y iii) solidaridad y cooperacin de toda la ciudadana62.
Asimismo, se catalogan como amenazas que constituyen un
riesgo inmediato para la nacin, instituciones democrticas y la
vida de los colombianos los siguientes fenmenos: corrupcin,
terrorismo, negocio de drogas ilcitas, finanzas ilcitas, trfico de
armas, municiones y explosivos, secuestro y extorsin y el homicidio63. Tambin destaca la presencia de amenazas de tipo transnacional, siendo estas la existencia de organizaciones armadas
ilegales, el contrabando y el narcotrfico.
En este caso tampoco se establecen definiciones para los conceptos de riesgo y vulnerabilidad.
Ecuador establece una definicin conceptual de las amenazas a travs de su Poltica de la Defensa Nacional, edicin
2002. No obstante, llama la atencin que en su versin poste-

60
61
62

63

Ibidem pp. 35-41.


Ibidem pp. 41-44.
COLOMBIA, Ministerio de Defensa Nacional. Poltica de Defensa y
Seguridad Democrtica. Bogot, Presidencia de la Repblica y Ministerio
de Defensa Nacional, 2003, pp. 12 y 13. Consulta realizada el da sbado
18 de agosto de 2012. Disponible en http://www.oas.org/csh/spanish/
documentos/Colombia.pdf
Ibidem p. 24.

38

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

rior (2006) no se haga referencia a una definicin conceptual


ni fenmenos asociados a la amenaza, vulnerabilidad y riesgo.
Las amenazas son catalogadas en dos categoras: externas e
internas. Respecto de las primeras, se establece que es rol de la
Defensa Nacional enfrentarlas, ya sean en estado real o potencial,
y entre estas identifica las amenazas convencionales asociadas al
conflicto entre dos o ms Estados; los efectos del conflicto interno
en Colombia, narcotrfico y crimen organizado, terrorismo internacional, inequidad en el comercio internacional, proliferacin de
armas de destruccin masiva y deterioro del medio ambiente.
Por su parte, y respecto de las amenazas internas, entre los
factores de riesgo se identifica a la pobreza y deterioro del nivel
de vida, la corrupcin, migracin descontrolada, conflictos de
gobernabilidad64, deterioro del medio ambiente, efectos de catstrofes naturales, conflictos tnicos, culturales y tendencias autonomistas exacerbadas65.
En el caso de Paraguay cabe sealar que la explicitacin de
su poltica en materia de seguridad y defensa es tarda, habindose presentado al Congreso la estructura bsica de su Libro
de la Defensa Nacional elaborado por el Consejo Nacional de
Defensa recin el ao 2012. En dicha propuesta detallan las conceptualizaciones correspondientes a amenazas, riesgos y vulnerabilidades para su seguridad66.

64

65
66

El concepto de good governance, buena gobernanza o gobernabilidad,


consiste en las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la
autoridad en un pas. Esto incluye el proceso por el cual los gobiernos son
elegidos, controlados y remplazados; la capacidad del gobierno para formular
y aplicar eficazmente polticas slidas y el respeto de los ciudadanos y el estado de las instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y sociales
entre ellos. La gobernabilidad, de acuerdo al Banco Mundial cuenta con seis
dimensiones o indicadores, las cuales son 1. Voz y rendicin de cuentas, 2.
Estabilidad poltica y ausencia de violencia, 3. Efectividad del gobierno, 4. Calidad regulatoria, 5. Estado de Derecho y 6. Control de la Corrupcin. Ver en
BANCO MUNDIAL. Worldwide Governance Indicators. Washington, Banco
Mundial [en lnea]. Consulta realizada el da mircoles 31 de octubre de 2012.
Disponible en http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp
ECUADOR, Ministerio de Defensa Nacional. Poltica de la Defensa Nacional
del Ecuador. Quito, Ministerio de Defensa Nacional, 2002, pp. 77-85.
PARAGUAY inici elaboracin de su libro blanco de defensa nacional. La
Nacin [en lnea]. Asuncin, 3 de octubre de 2012. Consulta realizada el da

39

Carlos Ojeda Bennett

No obstante esta carencia de conceptualizaciones formales, podemos visibilizar las orientaciones del Estado paraguayo respecto a qu fenmenos pueden ser considerados como
amenazas a su seguridad, a travs de las declaraciones de sus
autoridades sectoriales. En tal sentido, el Jefe del Estado Mayor
Conjunto tras su reunin con el Comandante del Comando Sur
de Estados Unidos en junio de 2011 seal que las principales
amenazas multidimensionales para Paraguay son la corrupcin,
la pobreza, el trfico ilcito de personas y el narcotrfico, destacando que si bien el terrorismo no es una amenaza prioritaria
para el pas, s podra desencadenarse como consecuencia de los
fenmenos anteriores67.
Por su parte, durante 2012 la Ministra de Defensa recalc
la necesidad de modernizar a las Fuerzas Armadas paraguayas,
con vistas a desarrollar su capacidad de control de fronteras
frente a las nuevas amenazas de tipo transnacional que precisamente no tienen fronteras definidas identificando como
fenmenos relevantes al trfico de drogas, trfico de personas,
contrabando asociado a la tala de bosques y las catstrofes naturales68, por lo que se presume que estn en la lnea del patrn de
identificacin de amenazas comunes de los pases suramericanos, destacando la trada narcotrfico-crimen organizado-trfico
de armas y personas.
Per public su Libro Blanco de la Defensa Nacional en el
ao 2005, durante la presidencia de Alejandro Toledo. Dicho
documento incluye una conceptualizacin de seguridad y una

67

68

lunes 19 de noviembre de 2012. Disponible en http://www.lanacion.com.py/


articulo/93171-paraguay-inicio-elaboracion-de-su-libro-blanco-de-defensanacional.html
DILOGO entrevista con el General de Divisin Adalberto Ramn Garcete
de Paraguay. Dilogo [en lnea]. Doral, 6 de junio de 2011. Consulta realizada el da lunes 19 de noviembre de 2012. Disponible en http://www.dialogoamericas.com/es/articles/rmisa/features/regional_news/2011/06/06/
feature-ex-2208
La ministra paraguaya afirma que las FFAA han estado bastante descuidadas
en la democracia. El Diario [en lnea]. Madrid, 5 de octubre de 2012. Consulta realizada el da lunes 19 de noviembre de 2012. Disponible en http://
www.eldiario.es/politica/ministra-paraguaya-FFAA-descuidadas-democracia_0_54945008.html

40

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

identificacin de amenazas a la misma, mas no son sealados


fenmenos asociados a los conceptos de riesgo y vulnerabilidad.
En detalle, se define como seguridad a la situacin en la cual
el Estado tiene garantizada su independencia, soberana e integridad y la poblacin los derechos fundamentales establecidos
en la Constitucin69.
Respecto del concepto de amenaza, aunque no se define como
tal, se identifican fenmenos correspondientes a las categoras
interna y externa. Las primeras corresponden a grupos terroristas y subversivos, contrarios al ordenamiento constitucional y
que optan por la violencia; grupos radicales que promueven la
violencia social y desbordes populares; delincuencia comn organizada, trfico ilcito de drogas, corrupcin y depredacin del
medio ambiente70.
Las amenazas externas, por su parte, corresponden a las que
podran generarse si intentan aplicar en la regin doctrinas de
seguridad incompatibles con la vigencia del Derecho internacional; aquellas que podran surgir de crisis en funcin de escasez
de recursos naturales de valor estratgico; terrorismo; narcotrfico y delincuencia internacional71.
Uruguay, a pesar de no contar con una poltica de seguridad
y/o defensa, en octubre de 1999 emiti un documento titulado Bases para una Poltica de Defensa Nacional, en l se seala que el
concepto de seguridad es la situacin requerida para la existencia de
un orden jurdico institucional dentro del territorio nacional, conforme a la Constitucin y las leyes, abarcando el mantenimiento de la
tranquilidad interior, la paz social, el nivel cultural, las condiciones
necesarias para el desarrollo de las actividades econmicas y el mantenimiento de la soberana e independencia del Estado72.

69
70
71
72

PER, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa Nacional. Lima,


Ministerio de Defensa y Ministerio de Relaciones Exteriores, 2005, p. 62.
Ibidem p. 63.
Ibidem
URUGUAY, Ministerio de Defensa Nacional. Bases para una Poltica de
Defensa Nacional. Washington, Comisin Permanente de Seguridad Hemisfrica de la Organizacin de Estados Americanos. 1999. Consulta realizada el
da lunes 19 de noviembre de 2012. Disponible en http://www.oas.org/csh/
spanish/doclibrdefUrug.asp

41

Carlos Ojeda Bennett

Por otra parte, en 2010, promulg la Ley 18.650 De Defensa


Nacional. Cabe destacar que en ambos documentos oficiales no
son claramente abordados los conceptos bajo anlisis. Este ltimo, al referirse a las amenazas a la seguridad lo hace desde la
siguiente perspectiva de aquellos fenmenos que pudiesen poner
en riesgo la soberana e independencia de la Repblica as como
afectar gravemente los intereses nacionales73.
Respecto de los fenmenos asociados a amenazas multidimensionales, en el mbito de la comunidad de la defensa74, se
conciben como aquellas acciones directas o indirectas no tradicionales que pueden llegar a afectar la seguridad nacional, la
cual est compuesta por la proteccin del territorio, los recursos
naturales, los bienes nacionales y el bienestar de sus ciudadanos.
Bajo el mismo prisma, las vulnerabilidades seran las limitaciones,
obstculos y debilidades humanas y materiales para enfrentar las
amenazas, as como ante las presiones dominantes de organizaciones nacionales y/o extranjeras que poseen una composicin de poder econmico, poltico y/o militar superior al existente en el pas.
Venezuela, en tanto, no cuenta con una poltica de seguridad
y/o defensa vigente en donde se establezcan conceptualizaciones de amenaza, riesgo y vulnerabilidad.
En la Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin del 29 de noviembre de 2002, se define seguridad como la condicin, estado o
situacin que garantice el goce y ejercicio de los derechos en el
mbito econmico, social, poltico, cultural geogrfico, ambiental
y militar, de acuerdo a los principios y valores constitucionales
de la poblacin, libre de amenazas a su sobrevivencia, soberana
e integridad del territorio75.

73

74
75

URUGUAY, Ley 18.650 De Defensa Nacional [en lnea]. Consulta realizada


el da mircoles 30 de octubre de 2013. Disponible en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18650&Anchor=
Entrevista a experto: Juan Bordagorry, Asesor Militar de Inteligencia de la
Repblica Oriental de Uruguay.
VENEZUELA. Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin. United Nations High
Commissioner for Refugees. Ginebra, 29 de noviembre de 2002. Consulta realizada
el da lunes 19 de noviembre de 2012. Disponible en http://www.unhcr.org/
refworld/pdfid/44a00c4a4.pdf

42

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

El Estado venezolano tampoco se ha expresado a travs de


declaraciones de sus actores formales o mediante proyectos de
ley, conceptualizaciones de amenaza, riesgo y vulnerabilidad
que sirvieran de indicador para llevar a cabo una comparacin
conceptual con los dems pases suramericanos, a falta de una
poltica de seguridad y/o defensa.
En el caso de Guyana y Surinam no se han identificado polticas de seguridad y/o defensa vigente, as como tampoco proyectos de ley donde se evidencie la intencin de sus autoridades
de elaborar un Libro de la Defensa, declaraciones de estos y otras
polticas que permitan visibilizar qu entienden por conceptos
como seguridad, amenaza, riesgo y vulnerabilidad.
Finalizada esta breve revisin de lo que cada pas entiende
por los conceptos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, en el
marco de sus respectivas polticas de seguridad y/o defensa, se
ha constatado que no existe consenso en cuanto a una aproximacin conceptual y por tanto de los alcances que conllevan los citados trminos. Consecuente con ello, y a fin de precisar el objeto
de anlisis que desarrollaremos, a partir de las diferentes connotaciones dadas por ciertos pases suramericanos, tomaremos
como marco conceptual las siguientes definiciones operativas, lo
que permitir circunscribir en un solo nivel dichas expresiones.
Seguridad:
Es la condicin que permite al pas la preservacin de los
intereses nacionales y avanzar hacia los objetivos pretendidos
con la menor interferencia de riesgos y amenazas, as como garantizar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos y deberes
constitucionales.
Vulnerabilidad
Es aquella condicin estructural o coyuntural de un pas que
lo hace susceptible a sufrir los efectos de problemas de diversa
ndole. Su solucin est en el mbito de la aplicacin de polticas
pblicas no relacionadas con la seguridad del Estado; sin embargo, esta condicin puede incidir en la acentuacin de un riesgo o
amenaza.
43

Carlos Ojeda Bennett

Riesgo
Es la probabilidad evidente que, bajo determinadas circunstancias, los intereses nacionales se vean afectados. Dada su variabilidad, este podr aumentar o disminuir conforme el entorno
sea modificado intencionalmente, pudiendo llegar a transformarse en una amenaza. Su control y manejo est en el mbito de la
seguridad nacional.
Amenaza
Es la consecuencia de la accin o intencin premeditada de un
adversario percibida, dada la capacidad de este, como tendiente a
daar los intereses propios. Los mecanismos que el Estado se da
para hacerle frente estn en el mbito de la seguridad nacional.
Habindose llevado a cabo el anlisis de los conceptos tratados en Mxico 2003, en adelante nos abocaremos a hacer una
revisin de las estructuras de seguridad regionales a fin de determinar sus componentes, orientaciones, as como los alcances establecidos a travs de sus normativas e intentar, determinar el rol
que se han atribuido frente a las amenazas multidimensionales.
Tras el fin de la Guerra Fra surgieron en la regin suramericana diversos organismos destinados a fortalecer la integracin entre
los Estados, alejados de la esfera de influencia de Estados Unidos,
los cuales, en su mayora, se enfocan en lo econmico, pero con
una fuerte voluntad poltica. Se caracterizan por ser an frgiles
y en proceso de evolucin, dado el desdibujamiento de su centro
neurlgico en Suramrica al tener ramificaciones con miembros de
Centroamrica y el Caribe; las tensiones bilaterales entre algunos
de ellos y la crisis frente a la presencia de amenazas emergentes
especficamente el narcotrfico76, hacen que hoy estn llamadas
a responder a las transformaciones en el escenario regional por
medio de una cooperacin ms activa e integral en distintas reas.

76

LEAL, Francisco. La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y su impacto en la seguridad regional. En: MATTHIEU Hans y
NIO, Catalina (editores). Anuario 2010 de la seguridad regional en Amrica Latina y el Caribe. Bogot, Friedrich Ebert Stiftung, 2010, pp. 73-82.

44

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

En la actualidad coexisten cuatro organismos subregionales: i)


el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); ii) la Unin de Naciones
Suramericanas (UNASUR); iii) la Comunidad Andina de Naciones
(CAN); y la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
Amrica (ALBA). Las dos primeras cuentan con mayor legitimidad
y complejidad al estar compuesta por un mayor nmero de pases.
El MERCOSUR fue formado a travs de su Tratado Constitutivo del 26 de marzo de 1991, a la fecha, est integrado por: la
Repblica Argentina, la Repblica Federativa de Brasil, la Repblica del Paraguay, la Repblica Oriental del Uruguay, la Repblica
Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia, este
ltimo en proceso de adhesin y como Estados Asociados a Chile,
Colombia, Per, Ecuador, Guyana y Surinam, estos dos ltimos en
etapa de ratificacin, conformando as el MERCOSUR ampliado.
Respecto de las instancias cooperativas en el marco de la seguridad y la defensa, el organismo no cuenta con una poltica de
bloque definida para tratar esta temtica ya que las percepciones
de amenazas son bajas y, por tanto, no existen conceptualizaciones sobre ellas as como tampoco de los riesgos y vulnerabilidades. El peso del factor seguridad no logra superar al eje econmico que sustenta a MERCOSUR como para constituir una poltica
colectiva sobre esa materia77.
Algunas referencias sobre seguridad se llevan a cabo aludiendo a fenmenos como el terrorismo, las armas de destruccin masiva y el trfico de armas, municiones y explosivos, sin
ser concebidos explcitamente como amenazas a la seguridad
regional. En esta lnea, los Estados miembros y asociados han
reafirmado su compromiso con la lucha contra el terrorismo, en
la prevencin de sus actos y abogar por la proteccin de las vctimas; contra el trfico ilcito de armas de fuego y fomentar el desminado humanitario, adems de reforzar la cooperacin penal
para enfrentar la delincuencia organizada internacional78.

77

78

GARAY, Cristian. Las Polticas de Defensa Nacional en el MERCOSUR y


Asociados. Historia, Procesos, Tendencias 1990-2000. Santiago, Universidad
de Santiago de Chile, 2003, p. 241.
MERCOSUR. Comunicado conjunto de los Estados Partes del MERCOSUR
y Estados Asociados. Montevideo, Mercado Comn del Sur [en lnea], 2011.
Consulta realizada el da viernes 5 de octubre de 2012. Disponible enhttp://
www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=3371&site=1&channel=secretaria

45

Carlos Ojeda Bennett

Finalmente, en junio de 2012, se suscribi un acuerdo para el


intercambio de informacin sobre la fabricacin y trfico ilcito
de armas de fuego, municiones y explosivos, en el cual nuevamente reafirman su compromiso para luchar contra el crimen
organizado internacional que involucra este tipo de transgresiones, ofreciendo mutua asistencia judicial para la investigacin de
delitos afines, adjuntando un formulario como propuesta para
fomentar la transparencia en el proceso79.
Por el contrario, el Tratado Constitutivo de la UNASUR, establece algunos aspectos que hacen referencia a polticas y temas
de seguridad conjuntos. Especficamente, destacan los referidos
a la integracin energtica para el aprovechamiento sostenible y
solidario de los recursos naturales de la regin; la cooperacin en
la prevencin contra catstrofes; el intercambio de informacin
y de experiencias en materia de Defensa; la cooperacin para
el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la coordinacin
con organismos especializados de los Estados miembros para
fortalecer la lucha contra el terrorismo, corrupcin, el problema
mundial de las drogas, la trata de personas, el trfico de armas
pequeas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras
amenazas, as como para el desarme, la no proliferacin de armas nucleares y de destruccin masiva y el desminado80.
Dentro de los organismos que forman parte de la UNASUR
destacan tres por su relacin con la estructura de seguridad a
nivel subregional: i) El Consejo de Defensa Suramericano (CDS),
ii) el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las

79

80

MERCOSUR. Acuerdo entre los Estados partes del MERCOSUR y los Estados asociados para el intercambio de informacin sobre la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados (Mendoza, Argentina, 29 de junio, 2012). Montevideo, Mercado Comn del Sur [en lnea], 2012. Consulta realizada el da viernes 5 de octubre de
2012. Disponible en http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.ns
f/29885D9B8CFC610703257A8F00149D0B/$File/DEC_009-2012_ES_Acdo%20
Interc%20Informac%20Armas%20de%20fuego.pdf
UNASUR. Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas
(Brasilia, Brasil, 23 de mayo, 2008). Quito, Unin de Naciones Suramericanas
[en lnea], 2008. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=
article&id=63&Itemid=182&lang=es

46

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Drogas y iii) el Consejo Suramericano en materia de Seguridad


Ciudadana, Justicia y Coordinacin de Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
El primero de ellos fue creado en la Cumbre Extraordinaria
de UNASUR realizada en Brasil, en diciembre de 2008, por iniciativa del gobierno local, derivado de la falta de una agenda
propia a nivel regional, as como de una instancia de cooperacin
propiamente suramericana capaz de superar la subordinacin
ante Estados Unidos materializada en el Tratado Interamericano
de Asistencia Recproca (TIAR) y la Organizacin de Estados
Americanos (OEA).
En su Estatuto oficial firmado en Santiago en diciembre de
2008, se concibe al CDS como un rgano de consulta, cooperacin
y coordinacin en materia de Defensa, apuntando sobre todo a
constituir una identidad suramericana en esta esfera, para lo cual
establece en sus objetivos especficos principales los siguientes
tpicos de inters: i) analizar y discutir sobre los elementos comunes de una visin conjunta de la Defensa; ii) intercambio de informacin sobre la situacin regional e internacional para identificar
a tiempo riesgos y amenazas a la seguridad regional y mundial;
iii) adoptar medidas de confianza mutua; iv) promover el intercambio en la industria de la defensa, en la formacin y capacitacin militar; apoyar acciones humanitarias y compartir experiencias sobre operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones
Unidas; y v) intercambiar experiencias sobre la modernizacin de
los ministerios de Defensa y las Fuerzas Armadas81.
Para alcanzar estos objetivos, el CDS desarroll tres Planes
de Accin, correspondientes al periodo 2009-2010, 2010-2011 y
2012, en los cuales se establecen directrices para los cuatro ejes o
reas de accin del organismo, a saber: i) poltica de defensa; ii)
cooperacin militar, acciones humanitarias y operaciones de paz;
iii) industria y tecnologa de la defensa; y iv) formacin y capacitacin.

81

UNASUR. Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR


(Santiago, 11 de diciembre, 2008). Quito, Unin de Naciones Suramericanas
[en lnea], 2008. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=
article&id=78&Itemid=188&lang=es

47

Carlos Ojeda Bennett

En la misma lnea, en la reunin de los Ministros del CDS


realizada en Guayaquil, Ecuador, en mayo de 2010, se resolvi
aprobar el Estatuto que crea el Centro de Estudios Estratgicos
de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano (CEED-CDS)82,
cuya sede se fij en Buenos Aires y que entr en vigencia el 11 de
marzo de 2011.
La idea detrs del CEED es generar un pensamiento estratgico de identidad suramericana, por medio de estudios, investigaciones, talleres y otras actividades, de modo que una vez
alcanzados y consensuados conceptualizaciones comunes en el
mbito de la seguridad y la defensa, sea posible la coordinacin
y armonizaciones de las polticas de defensa en la regin.
Entre los objetivos del CEED se destacan los siguientes: i)
contribuir al anlisis permanente para la identificacin de desafos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios
para la seguridad y defensa regional e internacional; ii) promover la construccin de una visin compartida que posibilite el
abordaje comn en materia de defensa y seguridad regional, de
los desafos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios previamente identificados; y iii) contribuir a la identificacin de enfoques conceptuales y lineamientos bsicos comunes
que permitan la articulacin de polticas en materia de defensa y
seguridad regional83.
Respecto a las amenazas a la seguridad subregional, el CDS
no ha establecido un concepto operativo para ello, ni tampoco
para riesgo y vulnerabilidad, refirindose a ellos solamente en el

82

83

UNASUR, Consejo de Defensa Suramericano. II Reunin Extraordinaria del


Consejo de Defensa Suramericano. Guayaquil, Ecuador, 6-7 de mayo, 2010. Quito, Unin de Naciones Suramericanas [en lnea], 2010. Consulta realizada el da
jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://www.unasurcds.org/index.
php?option=com_content&view=article&id=258%3Adeclaracion-de-guayaquil-iireunion-ordinaria-cds&catid=57%3Aespanol&Itemid=189&lang=es
UNASUR, Consejo de Defensa Suramericano. Estatuto del Centro de Estudios Estratgicos para la Defensa del Consejo de Defensa Suramericano
(Guayaquil, Ecuador, mayo, 2010). Quito, Unin de Naciones Suramericanas [en lnea], 2010. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012.
Disponible en http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_conte
nt&view=article&id=460%3Aestatuto-del-centro-de-estudios-estrategicosde-defensa-del-consejo-de-defensasuramericano&catid=57%3Aespanol&Ite
mid=189&lang=es

48

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Estatuto del CEED-CDS, donde se vislumbra que se les concibe


como fenmenos diferentes entre s. Sin embargo, se caracteriza
por explicitar su intencin de adaptarse a la realidad actual de
la regin suramericana, reafirmando la proteccin en materia
de defensa frente a amenazas externas o internas, rechazando la
presencia y accin de grupos armados fuera de la ley84.
Resaltan los temas abordados en la IV Reunin de la Instancia Ejecutiva del CDS realizada en 2011, referidos al anlisis de
los avances del Plan de Accin 2010-2011. En tal sentido, se diagnostic que solo la definicin de Defensa se encuentra consolidada en base a una concepcin comn entre los pases miembros,
ya que en cuanto al concepto de seguridad solo algunos pases
cuentan con definiciones fundamentadas en documentos oficiales, mientras que en otros se percibe un solapamiento entre dicho
concepto y el de defensa. Adems, tampoco se cuenta con definiciones de los conceptos de Seguridad Regional y Defensa Regional, que seran avances sustantivos en el seno del CDS85.
Por otro lado, en la Declaracin de Bariloche de agosto de
2009, los Estados miembros del CDS se comprometen a abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra cualquier
Estado miembro de UNASUR, as como fortalecer la lucha contra
el terrorismo, delincuencia organizada internacional y sus delitos
asociados, el narcotrfico, trfico de armas y grupos armados
ilegales. En la esfera del trfico de drogas, declaran la necesidad
de una estrategia conjunta a travs de la creacin de un Consejo
Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas86.
La creacin de un organismo de UNASUR que aborde la
problemtica de las drogas como una instancia aparte del CDS,

84
85

86

Ibidem
UNASUR, IV Instancia Ejecutiva del Consejo de Defensa Suramericano, Lima,
Per, 28-29 de abril de 2011. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de
2012. Disponible en http://www.unasursg.org/uploads/ac/28/ac287fa6c34
0b90ac3dc6061047715d7/IV-Reunio%CC%81n-de-la-instancia-Ejecutiva-delConsejo-de-Defensa-Suramericano-Lima-Peru%CC%81-28-29-abril2011.pdf
UNASUR, Consejo de Defensa Suramericano. Reunin Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y Gobierno de la UNASUR (Bariloche, Argentina, 28 de
agosto, 2009). Quito, Unin de Naciones Suramericanas [en lnea], 2009, pp. 2.
Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=658%3
Adeclaracion-bariloche-agosto2009&catid=72%3Aorganos&Itemid=342

49

Carlos Ojeda Bennett

nos lleva a inferir que este fenmeno se concibe como un problema de seguridad pblica, fuera del mbito de la defensa. Este
Consejo fue creado el 4 de mayo de 2010 como una instancia
permanente, al igual que el CDS, de consulta, cooperacin y
coordinacin para enfrentar el problema mundial de las drogas,
articulando estrategias para reducir la oferta y la demanda.
En su Estatuto se declara que no existir intervencin en
los asuntos internos de los Estados y respeto a la legislacin vigente en cada pas miembro, de sus polticas relacionadas con la
drogas. Entre sus objetivos especficos destacan los siguientes:
i) propiciar medios para armonizar normas penales, civiles y
administrativas y polticas pblicas relacionadas con el problema de las drogas; ii) promover la investigacin cientfica y el
intercambio de experiencias entre los pases para aumentar el
conocimiento sobre la problemtica por medio de la capacitacin
de profesionales afines; y iii) promover acciones para reducir los
efectos negativos sobre el medio ambiente; fortalecer acciones
para reducir la oferta y demanda de drogas y fomentar la cooperacin efectiva entre las agencias judiciales, policiales o de inteligencia financiera, para aumentar la capacidad de respuesta ante
delitos vinculados con la problemtica de las drogas87.
Asimismo, cuenta con un Plan de Accin del cual se desprenden cinco ejes o mbitos de competencia del Consejo; i) reduccin
de la demanda; ii) desarrollo alternativo, integral y sostenible; iii) reduccin de la oferta; iv) medidas de control; y v) lavado de activos88.
En la llamada Declaracin de Cartagena, emanada de la Reunin de Ministros de Defensa, Justicia, Interior y Relaciones Exteriores de UNASUR, llevada a cabo en mayo de 2012, se recogen los
postulados y focos de accin tanto del Consejo de Defensa Suramericano como del Consejo Suramericano para el Problema Mundial

87

88

UNASUR. Estatuto del Consejo Suramericano sobre el problema mundial


de las drogas (Los Cardales, Argentina, 4 de mayo, 2010). Quito, Unin de
Naciones Suramericanas [en lnea], 2010, p. 8. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://www.unasursg.org/index.
php?option=com_content&view=article&catid=87:consejosuramericano-delproblema-mundial-de-las-d&id=337:estatuto-consejo-problema-mundial-drogas
UNASUR, Plan de Accin de UNASUR sobre las drogas. Disponible en
http://www.unasursg.org/uploads/7c/81/7c8187875fc493d0ecacf587dd
4e7031/Plan-de-accion-Consejo-Problema-M-Drogas.pdf

50

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

de las Drogas, en la forma de un documento que otorga lneas ms


claras de la estructura de seguridad del organismo subregional89.
De acuerdo a dicha declaracin, se establece que cada Estado miembro tiene el derecho de identificar sus propias prioridades de seguridad nacional y definir acciones para enfrentar las
amenazas a la misma asemejndose a la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas de la OEA en 2003, as como fortalecer
la cooperacin contra la delincuencia organizada internacional
llamando a crear un nuevo Consejo en materia de seguridad, ya
citado en iii) precedente, con ayuda de las definiciones y aportes
entregados por el CEED, el cual complementara el trabajo del
CDS y del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de
las Drogas90.
Por su parte el ALBA surge en 2004 con el mismo objetivo de contrapeso a Estados Unidos que UNASUR, aunque
desde un enfoque ideolgico radical bajo el liderazgo de
Venezuela, sumndose Antigua y Barbuda, Bolivia, Cuba,
Dominica, Ecuador, Nicaragua y San Vicente y Granadinas.
En 2009 cambi su denominacin por Alternativa Bolivariana para las Amricas, a la que se agreg el Tratado de Comercio de los Pueblos, adquiriendo la sigla ALBA-TCP 91.
Tambin la integran Hait, Irn y Siria en la calidad de Estados observadores, mientras que Surinam y Santa Luca son
invitados especiales. Por lo tanto, este organismo regional se
diferencia de los dems por su dispersin geogrfica, ya que su

89

90

91

UNASUR. Declaracin de Cartagena. Reunin de Ministros de Defensa, Justicia, Interior y Relaciones Exteriores de UNASUR (Cartagena de Indias, Colombia, 3-4 de mayo, 2012). Washington, Banco Interamericano de Desarrollo
[en lnea], 2012, p. 5. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012.
Disponible en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2012/10196.pdf
UNASUR, Secretara General. Intervencin de la Secretaria General de
UNASUR, Mara Emma Meja en la Reunin de Ministros de Defensa, Interior,
Justicia y Relaciones Exteriores de UNASUR (Cartagena de Indias, Colombia,
3-4 de mayo, 2012). Quito, Unin de Naciones Suramericanas [en lnea].
Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=634%3
Areunion-de-ministros-de-defensa-interior-justicia-y-relaciones-exteriores-deunasur-cartagena-mayo-2012&catid=79%3Aintervenciones&Itemid=353
LEAL, Francisco. Op. cit. pp. 75 y 77.

51

Carlos Ojeda Bennett

punto de confluencia es la afinidad ideolgica y objetivos comunes, considerando que, a excepcin de Venezuela, tienen poca
relevancia econmica y poltica, buscando alcanzar niveles de integracin econmica que les permitan alcanzar mayores niveles
de desarrollo92.
El ALBA se caracteriza por la diplomacia de cumbres con
alto impacto poltico y meditico, que en el caso de la seguridad
se expresa principalmente en la defensa bajo la nocin tradicional, es decir, la proteccin frente a amenazas de Estados externos
al bloque.
Ejemplo de ello fue la inauguracin de una Escuela de Defensa del ALBA, el 2011, con sede en Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia, donde se busca integrar a civiles y militares bajo la
lgica del respeto a la Madre Tierra y el vivir bien, con la
intencin de incentivar la proteccin de los recursos naturales,
la soberana y disear estrategias para responder ante las amenazas de intervenciones extranjeras en el continente93, lo cual va
de la mano con la creacin del Comit Permanente de Defensa y
de Soberana que, integrado por los Ministros de Defensa de los
pases miembros, tendr que definir una Estrategia de Defensa
Integral Popular Conjunta y constituir una escuela de dignidad y
soberana de las fuerzas armadas94.
Por otro lado, en la Declaracin Conjunta tras la VII Cumbre del ALBA en Cochabamba, en octubre de 2009, los Estados
miembros manifiestan su apoyo al fortalecimiento de mecanismos comunes para combatir la trata de personas y el trfico
ilegal de migrantes, mientras que la lucha contra el narcotrfico
debe llevarse a cabo respetando la soberana y los derechos hu-

92
93

94

Ibidem p. 79.
ALBA, La Escuela de Defensa del ALBA es una lucha por la independencia. Notas ALBA-TCP [en lnea]. Santa Cruz, 31 de mayo de 2011. Consulta
realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.
alba-tcp.org/contenido/la-escuela-de-defensa-del-alba-es-una-lucha-por-laindependencia-31-de-mayo-de-2011
ALBA-TCP. Consejo Poltico del ALBA-TCP. Caracas, ALBA-TCP [en lnea]. Consulta realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en
http://www.alba-tcp.org/contenido/consejo-pol%C3%ADtico-0

52

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

manos, tambin mediante acciones cooperativas multilaterales


que eliminen las prcticas neocoloniales de Estados Unidos95.
Finalmente, a principios de 2012, los Jefes de Estado y de
Gobierno del ALBA publicaron una Declaracin Especial sobre
la creacin del Consejo de Defensa del ALBA, siendo la materializacin del proyecto de Comit Permanente de la Defensa
planteado en 2009, integrados por los Ministros de Defensa y
los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas de los pases
miembros96.
Como se observa, el ALBA no ha mostrado hasta ahora una
conceptualizacin comn respecto a amenazas multidimensionales en la regin y sus reas se siguen enfocando en lo econmico,
cientfico-tecnolgico, social y cultural, en funcin del eje articulador del antagonismo hacia Estados Unidos97. No obstante, su
creciente inters en la esfera de la defensa bajo una nocin estrecha de la seguridad98 se diferencia de otros organismos regionales, principalmente UNASUR.
La ltima entidad revisada es la CAN, organismo regional
que tiene sus orgenes en la firma del Acuerdo de Integracin
Subregional Andino, tambin llamado Acuerdo de Cartagena o
Pacto Andino, el 26 de mayo de 1969, entre los llamados pases

95

96

97

98

Cumbre del ALBA-TCP (VII, Cochabamba, Bolivia, 17 de octubre, 2009).


Declaracin Conjunta. Caracas, ALBA-TCP [en lnea]. Consulta realizada el
da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.alba-tcp.org/
contenido/declaracion-conjunta-vii-cumbre
Cumbre del ALBA-TCP (XI, Caracas, Venezuela, 4-5 de febrero, 2012). Declaracin Conjunta sobre la Conformacin de un Consejo de Defensa del ALBA.
Caracas, ALBA-TCP [en lnea]. Consulta realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.alba-tcp.org/contenido/declaracionespecial-sobre-conformacion-de-un-consejo-de defensa-del-alba
El ALBA-TCP cuenta con las siguientes reas de trabajo: 1. Educacin, 2.
Energa, 3. Industria y Minera, 4. Salud, 5. Telecomunicaciones, 6. Transporte
y 7. Turismo.
Se entiende por nocin estrecha de la Seguridad a la dimensin que Barry
Buzan identifica como seguridad militar, referida a la interaccin de las
capacidades defensivas de los Estados y las percepciones que los Estados tengan entre s. Es decir, las amenazas se conciben como aquellas que provienen
de otros Estados mediante el instrumento militar tradicional. En: BUZAN,
Barry. 1991. New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century. International Aairs. 67 -83-9-. Pginas 431-451.

53

Carlos Ojeda Bennett

andinos Bolivia, Per, Ecuador, Colombia y Chile, cuyo objetivo central es mejorar la calidad de vida de sus poblaciones por
medio de la integracin y cooperacin econmica. Chile se retir
el 30 de octubre de 1976 y Venezuela adhiri al acuerdo el 13 de
febrero de 1973, pero se retir en 200699.
Actualmente los miembros de la CAN son Bolivia, Colombia,
Ecuador y Per, mientras que Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay
y Chile, que retorn al Pacto en 2006, son miembros asociados.
En la actualidad este organismo mantiene su foco en el desarrollo econmico, social y cultural de los pases que la integran.
Sin embargo, la CAN ha hecho referencias a temas de seguridad
en declaraciones y documentos oficiales, como por ejemplo, la
Agenda Estratgica Andina, aprobada por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores el 5 de febrero de 2010.
Entre los principios orientadores de dicho documento se
seala la necesidad de fortalecer la cooperacin regional en temas de seguridad a travs de la implementacin de programas
relacionados con la seguridad pblica, control del narcotrfico y
trfico de armas y los gastos en defensa.
Por otro lado, la CAN ha realizado esfuerzos para establecer
una zona de paz andina, a partir de la integracin de los cambios en los conceptos tradicionales de seguridad y la presencia
de amenazas multidimensionales. Para ello, a partir de la XIII
Reunin del Consejo Andinos de Ministros de Relaciones Exteriores, en julio de 2004, explicit los lineamientos de una Poltica
de Seguridad Externa Comn Andina100.
Respecto de las amenazas multidimensionales, destaca en
esta Poltica la voluntad de los Estados miembros de enfrentarlas de forma cooperativa, mediante acciones coordinadas para
reforzar la seguridad tanto a nivel de polticas nacionales como

99

100

COMUNIDAD ANDINA. Resea Histrica. Lima, Comunidad Andina [en


lnea]. Consulta realizada el da lunes 3 de diciembre de 2012. Disponible en
http://www.comunidadandina.org/Resena.aspx
REUNIN Ordinaria del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (XIII, Quito, Ecuador, 10 de julio, 2004). Decisin N 587. Lineamientos de
la Poltica de Seguridad Externa Comn Andina. Washington, D.C, Comisin
Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. Consulta realizada el da
martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.cicad.oas.org/Fortalecimiento_Institucional/ESP/CAN%20spa/Decisi%C3%B3n%20587.pdf

54

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

apoyar la armonizacin de estas, as como desarrollar mecanismos de prevencin y alerta temprana. Entre estos se puede citar
la creacin de una Red Andina de Seguridad, la cual asesore institucionalmente a los pases, se lleven a cabo diagnsticos sobre
potenciales amenazas, prevencin de conflictos, gestin de crisis
y medidas de confianza mutua. Se identifican como fenmenos
que constituyen amenazas a la seguridad de la Comunidad Andina al terrorismo, el crimen organizado, el narcotrfico, trfico
de armas, trfico de personas y lavado de activos101.
Sobre el Trfico de Armas, la CAN cuenta con la Decisin
N 552, de junio de 2003, la que establece el Plan Andino para
la Prevencin, Combate y Erradicacin del Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras en todos sus aspectos102. En dicho documento se seala que el trfico de armas es una amenaza para
la paz, seguridad, gobernabilidad y orden democrtico de los
pases miembros de la CAN, al ser un obstculo para alcanzar el
desarrollo poltico, econmico, social y cultural que el organismo
regional persigue como principio, dado que se vincula con otras
amenazas como el terrorismo, el narcotrfico y la delincuencia
transnacional organizada, para lo cual se establecen directrices y
agenda de actividades cooperativas103.
En cuanto a la problemtica de las drogas, los pases miembros
de la CAN han explicitado su preocupacin y han llevado a cabo
proyectos cooperativos con la Unin Europea, como DROSICAN,
para la realizacin de un diagnstico de la presencia de esta
amenaza y el accionar de los pases para combatirla, las principales necesidades institucionales para reducir la oferta y la demanda de drogas ilcitas y proponer mecanismos comunitarios, como
la creacin de un Observatorio Andino de Drogas104.

101
102

103
104

Ibidem
REUNIN Ordinaria del Consejo Andinos de Ministros de Relaciones Exteriores (XI, Quirama, Colombia, 24-25 de junio, 2003). Decisin N 552. Plan
Andino para la prevencin, combate y erradicacin del trfico ilcito de armas pequeas y ligeras en todos sus aspectos. Lima, Comunidad Andina [en
lnea]. Consulta realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible
enhttp://www.comunidadandina.org/exterior/areas.htm
Ibidem
COMUNIDAD ANDINA, Secretara General. Lecciones aprendidas del
Proyecto Apoyo a la Comunidad Andina en el rea de Drogas Sintticas
(DROSICAN). Lima, Comunidad Andina, 2010, p. 133. Consulta realizada el

55

Carlos Ojeda Bennett

Un primer anlisis de la realidad regional en materia de polticas y estructuras de seguridad, permite constatar la carencia
de una mirada comn frente a problemas que tienen la capacidad de afectar al conjunto de naciones, pese a su adhesin a las
definiciones alcanzadas en el seno de la OEA en 2003.
En tal sentido, adems de una condicin geogrfica diversa
y que tiende a favorecer el agrupamiento subregional ms que
global, pesan las posturas ideolgicas y la impronta de las diferencias bilaterales subyacentes, tanto como el inters por asumir
actitudes distantes de EE.UU.
Con todo, y a pesar de estas diferencias, a priori se identifica
que las amenazas capaces de afectar al conjunto estarn principalmente relacionadas con el narcotrfico y aquellos fenmenos
que inciden en las opciones de desarrollo de los Estados suramericanos, ms que en las clsicas percepciones vinculadas al conflicto internacional.

da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.comunidadandina.org/Upload/201129164252proyectoDROSICANlecciones.pdf

56

AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES EN
LA REGIN

A continuacin se desarrollar una sntesis del impacto que


representa la presencia de los ilcitos de mayor connotacin y
efecto transnacional, como son el terrorismo, el narcotrfico, el
crimen organizado y el trfico de armas. Para completar esta
visin sealaremos las instituciones a cargo de combatirlas as
como las polticas pblicas que los correspondientes gobiernos
estn llevando a cabo para enfrentarlos. Con este panorama, se
podr tener una visin sobre los desafos en materia de seguridad que afecta a la regin.
Para sustentar dicha sntesis, nos remitiremos al diagnstico
realizado en el marco de la Cumbre de Ministros de Relaciones
Exteriores, Interior y Justicia de los pases miembros de UNASUR,
llevada a cabo en Cartagena de Indias, Colombia, en mayo de 2012,
oportunidad en que los distintos delegados expusieron sobre las tendencias del narcotrfico y delitos conexos en sus respectivos pases.
De lo expuesto por cada uno se seleccionaron aquellos tpicos
que permiten configurar un cuadro general de lo que ha ocurrido
en los pases de la regin, detallndose cules son los problemas que
los aquejan, un breve relato de la forma en que se han manifestado y
cmo se les enfrenta, incluyendo la participacin de las Fuerzas Armadas en la bsqueda de soluciones, si procede.
En Argentina105 se destacan los siguientes problemas: i) narcotrfico, ii) crimen organizado y iii) el trfico o trata de personas.
En primer trmino, el narcotrfico se ha convertido en la
mayor amenaza a la seguridad del pas, dado que ha alcanzado,
junto con Chile, la condicin de corredor para la exportacin de

105

ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa. Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 2010. p. 26.

57

Carlos Ojeda Bennett

drogas hacia Europa y frica, principalmente a travs de sus


puertos, adems de ser un foco de atraccin para los carteles del
rubro, especialmente los colombianos.
En los ltimos tres aos el decomiso de cocana y la actividad de sicarios han aumentado de forma directamente proporcional106, sobre todo en la zona noreste del pas cercana a Bolivia
(Jujuy y Salta), donde se advierte la presencia de organizaciones
delictuales transnacionales107.
El organismo encargado de coordinar las polticas nacionales
enfocadas a la lucha contra este flagelo y los problemas de adiccin es la Secretara de Programacin para la Prevencin de la
Drogadiccin y la Lucha contra el Narcotrfico (SEDRONAR)108,
la cual ha desarrollado dos planes federales de prevencin integral de la droga-dependencia y de control del trfico ilcito de
drogas, el primero para el periodo 2005-2007 y el segundo para
el periodo 2009-2011.
No obstante, el pas sigue siendo el primer consumidor de
cocana y marihuana en la regin y el segundo detrs de Estados
Unidos, con ms de dos millones de consumidores y un mercado
que asciende a los 3.229 millones de pesos argentinos109.
Por su parte, el crimen organizado se expresa especialmente
en la trada formada por el robo de vehculos, la trata de perso-

106

107

108

109

OTERO, Silvia y GUADERRAMA, Jos. Narcotrfico mexicano rebasa fronteras del continente. Prensa Escrita [en lnea]. Bogot, 7 de octubre de 2012.
Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.prensaescrita.com/adiario.php?codigo=AME&pagina=http://www.
eltiempo.com
En el primer semestre de 2011 se investigaron ms de 400 casos vinculados
con drogas, se ha amenazado y atacado a funcionarios judiciales. Ver en:
GRANDA, Julio. Cmo el narcotrfico logr someter a la justicia argentina.
La Nacin [en lnea]. Buenos Aires, 1 de febrero de 2012. Consulta realizada
el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.lanacion.com.
ar/1444861-como-el-narcotrafico-busco-someter-a-la-justicia-argentina
DECRETO N 1177/2012. Boletn Oficial. Buenos Aires, 16 de julio de 2012.
Consulta realizada el da martes 09 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.boletinoficial.gov.ar/Inicio/Index.castle?s=01&idAviso=4354467&IdRu
bro=24&f=201207 24
GAMBARO, Natalia. La Argentina es atractiva para el narcotrfico. El
Clarn [en lnea]. Buenos Aires, 4 de agosto de 2012. Consulta realizada el
da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.clarin.com/opinion/Argentina-atractiva-narcotrafico_0_749325218.html

58

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

nas y el narcotrfico. Frente a esto, el Ministerio de Seguridad


cre en agosto de 2011 una comisin de anlisis integrada por representantes de las estructuras de inteligencia de todas las fuerzas de seguridad y policiales, la Subsecretara de Delitos Complejos y Lucha contra la Criminalidad Organizada y especialistas
en la materia, cuyo objetivo es asistir a la autoridad ministerial
en la recomendacin de lineamientos polticos, examinar peridicamente las tendencias de la criminalidad organizada, supervisar las polticas respectivas y evaluar sus resultados110. A ello
se agrega la creacin del Departamento de Inteligencia contra el
Crimen Organizado en octubre de 2011, dependiente de la Direccin General de Inteligencia Criminal111.
En cuanto al trfico o trata de personas, se constata como un
fenmeno que se da mayormente en las grandes ciudades del
pas y en la llamada Triple Frontera que corresponde a la confluencia limtrofe de Argentina, Brasil y Paraguay donde organizaciones criminales desarrollan explotacin laboral forzada y
prostitucin infantil destinada a un pblico objetivo constituido
principalmente por turistas112.
A modo de ilustracin, se puede sealar que desde diciembre de 2010 hasta julio de 2011 las fuerzas federales dependientes
del Ministerio de Seguridad rescataron a 451 vctimas de la trata

110

111

112

RESOLUCIN N 660/2011. Ministerio de Seguridad. Buenos Aires, 10 de


agosto de 2011. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.minseg.gob.ar/sites/default/files/files/upload/documentos/Res-660.pdf
CREAN un cuerpo de elite contra el crimen organizado. El Clarn [en lnea].
Buenos Aires, 19 de octubre, 2011. Consulta realizada el da viernes 24 de
agosto de 2012. Disponible en http://www.clarin.com/inseguridad/Creancuerpo-elite-crimen-organizado_0_575342577.html
Solamente desde diciembre de 2010 hasta julio de 2011, las Fuerzas Federales
dependientes del Ministerio de Seguridad rescataron a 451 vctimas de la trata de personas, siendo 47 de ellas menores de edad, mientras que en diciembre de 2011, rescataron a 90 personas, 12 de las cuales eran menores de edad
sometidas a esclavitud laboral y sexual En septiembre de 2012, nuevamente
se rescat a 41 personas en 15 allanamientos realizados en Buenos Aires, deteniendo a cinco integrantes de organizaciones criminales. Ver en: FUERZAS
Federales rescataron 41 vctimas de trata de personas. Ministerio de Seguridad [en lnea]. Buenos Aires, 20 de septiembre de 2011. Consulta realizada el
da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.minseg.gob.ar/
fuerzas-federales-rescataron-41-v%C3%ADctimas-de-trata-de-personas

59

Carlos Ojeda Bennett

de personas, siendo 47 de ellas menores de edad; mientras que


en diciembre de 2011 liberaron a 90 personas, 12 de las cuales
eran menores de edad sometidas a esclavitud laboral y sexual.
En septiembre de 2012, nuevamente se recobraron a 41 personas
en 15 allanamientos realizados en Buenos Aires, deteniendo a
cinco integrantes de organizaciones criminales.
La mayora de las vctimas de trata de personas en el
pas provienen de zonas rurales y provincias situadas en el
norte, que son llevadas a ejercer la prostitucin en las ciudades cntricas argentinas. Otro importante contingente
proviene de Paraguay, Bolivia y Per, sometidos a trabajos
forzados en talleres clandestinos. Al respecto, y a pesar de
no existir una estructura unitaria de apoyo, se han constatado importantes avances en materia procesal, destacndose que en 2011 se llevaron a cabo 196 investigaciones y 167
procesos judiciales por este tipo de delito a nivel nacional113.
Otra situacin relevante en materia de seguridad es la gran
cantidad de mujeres y nias que han sido secuestradas por organizaciones criminales para ejercer la prostitucin, lo cual se
agrava considerando las falencias en la legislacin vigente. En tal
sentido, en 2011 el Senado aprob el proyecto de modificacin de
la Ley 26.364 de Prevencin y Sancin de la Trata de Personas y
Asistencia a sus Vctimas, pero la Cmara de Diputados no lo
trat y perdi prioridad, con lo cual no se transform en ley114.
Adems se han realizado operativos policiales bajo el alero
de la Oficina de Rescate y Acompaamiento a Personas Damnificadas por el Delito de Trata de Personas, dando cuenta de la

113

114

En 2011 se llevaron a cabo 196 investigaciones y 167 procesos judiciales en


curso por trata de personas a nivel nacional. Ver en: ESTADOS UNIDOS,
Departamento de Estado. Informe 2012 sobre Trata de Personas: Argentina. Washington DC, Oficina para el Monitoreo y Combate de la Trata de
Personas-Departamento de Estado [en lnea], 2011. Consulta realizada el da
mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible en http://photos.state.gov/
libraries/argentina/8518/pdfswebsite/2012ArgTIPREPORTSpanish.
En Argentina se calcula que ms de 700 mujeres y nias se encuentran desaparecidas por concepto de trata de personas. Ver en: TRATA de personas:
En Argentina, hay ms de 700 mujeres y nias desaparecidas. El Once [en
lnea]. 3 de diciembre de 2012. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.elonce.com/secciones/general/
nota.php?id=288103

60

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

relevancia de esta amenaza en el pas debido a la gran cantidad


de vctimas rescatadas durante 2012115.
Finalmente, y en cuanto al empleo de las Fuerzas Armadas
en tareas de seguridad, se destaca el carcter excepcional de esta
medida, de acuerdo a lo consignado en la Constitucin Poltica,
la Ley de Seguridad Interior y el Libro Blanco de la Defensa del
ao 2010, que constituye la actual Poltica de Defensa del pas.
Al respecto, en el Artculo N 27 de la Ley de Seguridad Interior se establece que corresponder al Ministerio de Defensa,
en caso de requerimiento del Comit de Crisis116, disponer que
las Fuerzas Armadas apoyen operaciones de seguridad interior,
contando con un representante del Estado Mayor Conjunto y el
control de la Subsecretara de Seguridad Interior. En la misma lnea, el Artculo N 31 dispone que estas fuerzas sern empleadas
en el restablecimiento de la seguridad interior en casos excepcionales en el que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente, de acuerdo al criterio del Presidente de la Nacin y previa
declaracin del estado de sitio117.
Sumado a ello, en el Libro Blanco de la Defensa de 2010 el
Estado argentino hace clara diferencia entre las actividades de
defensa nacional y de seguridad interior. La primera, asociada a
acciones de origen externo por Fuerzas Armadas de otros Esta-

115

116

117

Entre enero y septiembre de 2012 se detuvieron a 315 personas por delito de


Trata de Personas, mientras que 30 fueron rescatadas por concepto de explotacin laboral y otras 512 fueron liberadas por concepto de explotacin sexual. Del total de vctimas rescatadas en lo que va del ao, 839 eran mayores
de edad, 113 menores de edad, de los cuales 429 eran de nacionalidad argentina y 523 extranjeras. Ver en: TRATA de personas: vctimas rescatadas en 9
meses. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos [en lnea]. Buenos Aires,
2 de octubre de 2012. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de
2012. Disponible en http://www.jus.gob.ar/prensa/noticia.aspx?id=1265
El Comit de Crisis est compuesto por: Ministerio de Defensa, Jefe del Estado Mayor Conjunto, Jefe del Estado Mayor General del Ejrcito, Jefe del
Estado Mayor General de la Fuerza Area y Jefe del Estado Mayor General
de la Armada.
ARGENTINA. Ley N 24.059 de Seguridad Interior. Congreso Nacional [en
lnea]. Buenos Aires, 17 de enero de 1992. Consulta realizada el da sbado 1
de diciembre de 2012. Disponible en http://www.iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/
Varios/Documentos/BD_1859263975/Ley%20de%20seguridad%20interior%2024059.pdf?url=%2FBibliotecaWeb%2FVarios%2FDocumentos%2FBD_
1859263975%2FLey+de+seguridad+interior+24059.pdf

61

Carlos Ojeda Bennett

dos; en tanto, la segunda se enfocada a preservar y restaurar el


orden interno a travs de instrumentos propios de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad118.
En Bolivia se destacan los siguientes problemas: i) narcotrfico, ii) lavado de activos, iii) crimen organizado, iv) trfico de
armas y v) trata de personas.
Para enfrentar el narcotrfico en 1987 el Estado boliviano cre
la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotrfico (FELCN),
como organismo especializado y dependiente de la Polica Boliviana. Esta entidad est encargada de realizar operativos de
incautacin de drogas y destruccin de laboratorios y fbricas.
Adems de la produccin de cocana y marihuana, se destaca la conformacin de corredores de transporte de drogas a otros
pases, concentrados mayormente en las zonas de frontera con
Argentina y Paraguay, donde adems se evidencia una intensa
actividad vinculada al contrabando comercial. Otro corredor
relevante es la capital, La Paz, hasta donde llega la droga proveniente de Per, que luego es transportada a distintos mercados
utilizando diversos mecanismos que permitan eludir los controles policiales y aduaneros119.
La complejizacin del fenmeno del narcotrfico va de la
mano con una mayor imbricacin de redes compuestas por
ciudadanos de diversos pases, lo cual ampla el carcter de la
amenaza desde el plano bilateral al subregional. Diariamente
delincuentes argentinos y brasileos entran y salen de Bolivia

118

119

Las instituciones policiales y fuerzas de seguridad pertenecientes al Sistema de


Seguridad Interior argentino son las siguientes: Gendarmera Nacional, Prefectura Naval Argentina, Polica de Seguridad Aeroportuaria, Polica Federal
Argentina y Policas Provinciales. Ver: Argentina, Ministerio de Defensa. Libro
Blanco de la Defensa. Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 2010, p. 93.
En los principales mecanismos de transporte se encuentran las llamadas
mulas, utilizar automviles robados con droga en ellos, hasta esconder
pequeas dosis en productos alimenticios para evadir el control policial, al
mismo tiempo, diversificando sistemticamente las rutas de transporte. Ver
en: LA FELCN identifica micro fbricas de drogas en las zonas fronterizas.
El Nacional [en lnea]. Tarija, 17 de septiembre de 2012. Consulta realizada el
da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elnacionaltarija.
com/?p=12133

62

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

con vehculos robados y droga120, llamando la atencin de las autoridades, que buscan coordinar su accin para detectar nuevas
rutas y medios de transporte, incluyendo el trfico areo.
Ante esto, Brasil y Per estn cooperando con Bolivia. El primero, ante el continuo ingreso de aeronaves con cargamentos de
droga elabor un Plan de Accin Conjunta para mejorar la lucha
contra el narcotrfico, a travs de la implementacin de operaciones de inteligencia, cooperacin jurdica y policial con las autoridades bolivianas, incluyendo la presencia de la embajada de
Estados Unidos121. Asimismo, se donaron helicpteros UH1-HI a
la Fuerza Area Boliviana para fortalecer este plan en una zona
fronteriza de 3.423 kilmetros de extensin122.
Por su parte, Per ha colaborado con Bolivia a travs de comisiones mixtas, a travs de las cuales se busca intercambiar experiencias e informacin sobre el estado migratorio de personas investigadas por trfico de droga y delitos asociados, investigaciones
sobre lavado de dinero y cooperacin policial. Asimismo, se busca
evaluar la ejecucin de operaciones coordinadas en pasos fronterizos entre autoridades policiales y aduaneras de ambos pases123.

120

121

122

123

NARCOTRFICO y contrabando de vehculos tienen nuevas rutas. El


Nacional [en lnea]. Tarija, 29 de agosto de 2012. Consulta realizada el da
martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elnacionaltarija.
com/?p=10475
BOLIVIA y Brasil evalan lucha contra las drogas. El Da [en lnea].
Santa Cruz, 14 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da martes
9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.eldia.com.bo/index.
php?cat=148&pla=3&id_articulo=99186articulo =99186
BRASIL entrega a Bolivia dos helicpteros en Santa Cruz. El Cambio
[en lnea]. La Paz, 10 de octubre de 2012. Consulta realizada el da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://www.cambio.bo/
seguridad/20121003/brasil_entrega_a_bolivia_dos_helicopteros_en_santa_cruz_80611.htm
PER y Bolivia coordinan bajar demanda por drogas. Los Tiempos [en lnea]. Cochabamba, 28 de agosto de 2012. Consulta realizada el da martes
9 de octubre de 2012 Disponible en http://www.lostiempos.com/diario/
actualidad/nacional/20120828/bolivia-y-peru-coordinan-bajar-demanda-dedrogas_183572_388911.html

63

Carlos Ojeda Bennett

Respecto al lavado de activos, Bolivia se encuentra mal evaluada por no cumplir las recomendaciones del Grupo de Accin
Financiera Internacional (GAFI)124, lo cual ha constituido el principal desincentivo para la inversin extranjera en el pas.
No obstante, est mostrando esfuerzos para combatir tanto
el lavado de dinero, como el crimen organizado y el terrorismo125,
ya que en julio de 2012 el Senado aprob la Ley de Rgimen de
Congelamiento de Fondos y Otros Activos de Personas Vinculadas con Acciones de Terrorismo y Financiamiento del Terrorismo, lo que permite una mayor regulacin y prevencin de delitos asociados a estas amenazas126, sumado a que cuenta con una
unidad de investigaciones financieras desde 1997, encargada de
detectar y reportar operaciones de ganancias ilcitas.
En tanto, la fuerte vinculacin de estas amenazas con el trfico de armas se manifiesta con mayor intensidad en la respuesta
de los grupos ilegales ante la creciente presin de la polica,
representada en el incremento del volumen de compras y arrendamiento de material para sus ilcitos. El circuito de estas armas
comienza con la compra ilegtima en pases vecinos, para luego
ser transportadas por los mismos miembros de las redes criminales por va terrestre y area, incluso envindolas por correo127.

124

125

126

127

BOLIVIA y Ecuador poco hicieron contra lavado. Los Tiempos [en lnea].
Cochabamba, 23 de agosto de 2012. Consulta realizada el da martes 9 de
octubre de 2012. Disponible en http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/economia/20120823/bolivia-y-ecuador-poco-hicieron-contra-lavado_183011_387583.html
De acuerdo al Balance de Gestin de la IUF, durante el ao 2011 se registraron 319 casos de delitos investigados, entre los que destacan 157 de corrupcin, 17 de trfico de sustancias controladas, 1 de financiamiento de terrorismo y 7 de organizaciones criminales, adems 557 investigaciones financieras.
Ver en: BOLIVIA, Unidad de Investigaciones Financieras. Casos de Investigacin Financiera. Estadsticas 2011. La Paz, Unidad de Investigaciones
Financieras [en lnea], 2012. Consulta realizada el da mircoles 10 de octubre
de 2012. p. 8. Disponible en http://uif.asfi.gob.bo/LinkClick.aspx?fileticket=
PTYWqDScvlA%3d&tabid=65
SENADO sanciona ley que congelar fondos de personas vinculadas al terrorismo. La Patria [en lnea]. La Paz, 11 de julio de 2012. Consulta realizada
el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://lapatriaenlinea.
com/?t=senado-sanciona-ley-que-congelara-fondos-de-personas-vinculadasal-terrorismo&nota=112775
PF prende acusado de trfico internacional de armas. O Globo [en lnea].
Ro de Janeiro, 10 de julio de 2012. Consulta realizada el da mircoles 10

64

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Finalmente, y en lo que respecta a la trata de personas, se percibe el mismo fenmeno que ocurre en Argentina, ya que Bolivia
es principalmente un pas de trnsito de vctimas en su mayora
menores de edad provenientes desde Paraguay y Argentina128 y
que se concentran en La Paz, El Alto y Santa Cruz, adems de ser
un corredor utilizados por bandas criminales para sacarlas del
pas129.
Pero no todo se reduce al trnsito de vctimas, ya que en la
poblacin local tambin se somete a mujeres y nias a explotacin sexual y a nios e indgenas a un aprovechamiento con fines
laborales, especialmente en zonas mineras y agrarias. Del mismo
modo, tambin se identifica un flujo destinado al servicio domstico, en su mayora destinado hacia Argentina, Brasil, Chile,
Estados Unidos y Espaa. Muchas otras personas son utilizadas
por bandas criminales para el narcotrfico, especficamente nios
para transportar drogas130.
En cuanto a la participacin de las Fuerzas Armadas en el
combate de las amenazas, es la Constitucin Poltica del Estado
Plurinacional la que determina sus competencias, las que solo
participan en eventos especficos y bajo el imperio de un Estado
de Excepcin131.

128

129

130

131

de octubre de 2012. Disponible en http://oglobo.globo.com/rio/pf-prendeacusado-de-trafico-internacional-de-armas-5440099


BOLIVIA es la nueva ruta para la Trata de Personas. ABC Color [en lnea].
Asuncin. 26 de julio de 2012. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.abc.com.py/nacionales/boliviaes-la-nueva-ruta-para-la-tratade-personas-430955.html
En 2010 se registr un total de 260 casos de Trata de Personas, en 2011 un
total de 226 casos y en primer semestre de 2012 se han registrado 131 casos.
Ver en: EN La Paz se registran ms delitos de trata y trfico. La Razn [en
lnea]. La Paz, 3 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da mircoles 6
de diciembre de 2012. Disponible en http://www.la-razon.com/sociedad/
Paz-registran-delitos-trata-trafico_0_1681031898.html
ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report
2011. Bolivia. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012, p.
91. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible en
http://www.state.gov/documents/organization/164453.pdf
BOLIVIA, Ministerio de Defensa. Nueva Constitucin Poltica del Estado.
La Paz, Ministerio de Defensa [en lnea], 2008, p. 30. Consulta realizada el da
viernes 30 de noviembre de 2012. Disponible en http://www.mindef.gob.bo/
Mindef/sites/default/files/nueva_cpe_abi.pdf

65

Carlos Ojeda Bennett

Asimismo, estas pueden participar en regulaciones expresas


y en colaboracin con las fuerzas policiales en tareas tales como:
i) control de fronteras, por medio de Comandos Conjuntos, en
operativos contra el contrabando, explotacin ilegal de recursos
naturales y otros ilcitos; ii) erradicacin de cultivos excedentarios de hoja de coca y patrullaje ecolgico junto a la Polica
Boliviana; iii) apoyo logstico en la lucha contra el narcotrfico
en Comandos Conjuntos; y iv) tareas de seguridad ciudadana en
ayuda a la Polica Nacional para la vigilancia y control delictivo132.
En la actualidad, las Fuerzas Armadas contribuyen en fortalecer la seguridad pblica del pas, lo cual se materializa en
el Plan Ciudad Segura 2012, impulsado por el Ministerio de
Defensa e implementado en una primera etapa en las principales ciudades del pas, como La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y
El Alto, y se planea replicarlo en otras ciudades como Camiri,
Caranavi, Potos, Oruro Apolo y Yacuiba133. En dicha poltica, el
objetivo es que efectivos pertenecientes a la Polica Militar de las
Fuerzas Armadas apoyen las labores de la polica de patrullaje y
vigilancia para asuntos de seguridad ciudadana, as como para
combatir el crimen organizado y el narcotrfico134.
En Brasil, por su parte, se destacan los siguientes problemas:
i) narcotrfico, ii) crimen organizado, iii) trfico de armas, y iv)
trata de personas.
El narcotrfico es una amenaza que ha concitado la atencin
del Estado debido al significativo aumento del trfico de drogas

132

133

134

JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA. Pesquisa sobre el involucramiento de las Fuerzas Armadas del continente americano en actividades de
seguridad pblica. Washington, Junta Interamericana de Defensa [en lnea],
2012, p. 16. Consulta realizada el da mircoles 24 de octubre de 2012. Disponible en http://www.oas.org/dsp/documents/Informe_FA_Emp_Seg_Publica_JID_6-29-12.pdf
REPLICARN Plan Bolivia Segura en 6 zonas del pas. El Nacional [en
lnea]. Tarija, 29 de mayo de 2012. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elnacionaltarija.com/?p=1147
BOLIVIA, Ministerio de Defensa. Plan Ciudad Segura 2012. Boletn Informativo [en lnea], N 14, marzo de 2012. Consulta realizada el da martes 9
de octubre de 2012. Disponible http://www.mindef.gob.bo/mindef/sites/
Default/files/Biptico_Ndeg_14.pdf

66

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

proveniente de pases fronterizos, tanto como el consumo interno, que ha elevado las tasas de poblacin dependiente de alguna
droga, sobre todo cocana y crack, hacia niveles preocupantes135.
Al ser Brasil un importante mercado de drogas dentro de Suramrica, se han creado condiciones propicias para las actividades de bandas criminales y narcotraficantes nacionales y de pases vecinos, cuyo objeto
principal gira en torno al abastecimiento desde los principales
centros de produccin. En tal sentido, las autoridades han focalizado los esfuerzos de la Polica Federal y de las Fuerzas
Armadas en las zonas fronterizas en cooperacin con sus homlogos de Bolivia, Per, Argentina, Uruguay y Paraguay,
con el objetivo de erradicar plantaciones de coca y marihuana,
destruccin de laboratorios y fbricas e incautacin de drogas136.
El nfasis en los pases vecinos se entiende a partir de la
existencia de una extensa frontera de 16.800 kilmetros, que ampla considerablemente las opciones del trfico ilcito. En dicho
contexto, alrededor del 54% de la cocana que ingresa anualmente al pas proviene de Bolivia, seguido por Per, con aproximadamente un 38%; mientras que la mayor parte de la marihuana
que ingresa a Brasil lo hace desde Paraguay137.
Como se observa, las condiciones que se crean en tan amplia
zona de frontera, que adems de involucrar a nueve Estados
(Uruguay, Argentina, Paraguay, Bolivia, Per, Colombia, Venezuela, Guyana y Surinam), tambin amplan las opciones para
los otros delitos transnacionales analizados crimen organizado,
trfico de armas y trata de personas, lo que ha llevado a las autoridades brasileas a concebir una estrategia integral a travs de
un Plan Estratgico de Fronteras (PEF). En este instrumento se
consignan los lineamientos para diversos regmenes y operativos

135

136
137

BRASIL reprime narcotrfico en su frontera por aumento de consumo. El


Universal [en lnea]. Caracas, 23 de agosto de 2012. Consulta realizada el da
martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.eluniversal.com/internacional/120823/brasil-reprime-narcotrafico-en-su-frontera-por-aumentode-consumo-inte nal/120823/brasil-reprime-narcotrafico-en-su-frontera-poraumento-deconsumoEntrevista a experto: Juan Bordagorry, Asesor Militar de Inteligencia de la
Repblica Oriental de Uruguay.
Ibid.

67

Carlos Ojeda Bennett

que le permiten integrar esfuerzos sectoriales y profundizar la


coordinacin de organismos del Estado, en especial los ministerios de Defensa y de Justicia y la Polica Federal138.
En esta lnea se destaca la realizacin de una serie de operaciones que permiten la integracin de los rganos de justicia, la
Polica Federal, las Fuerzas Armadas y otros organismos gubernamentales en la represin del narcotrfico, el crimen organizado y el contrabando139. Estas acciones, adems de su foco antidelictual, han incorporado tareas en el rea de la salud, asuntos
indgenas y medioambientales, por medio de la participacin de
las agencias gubernamentales que tienen responsabilidades en
dichas reas.
Respecto del crimen organizado, se ha observado una agudizacin de sus nocivos efectos sobre la seguridad de la poblacin,
sus alcances transnacionales y el impacto en las instituciones del
Estado, entre los que destaca la tendencia a ejercer presin sobre
los magistrados que investigan causas relacionadas, traspasando
la esfera de la amenaza y de la mera agresin, para llegar hasta
el asesinato. Frente a esta cruda realidad el Gobierno Federal
respondi con la Ley N 12.964/2012, que establece una serie de
medidas para aumentar la seguridad de los jueces involucrados
en casos contra organizaciones criminales140.
Finalmente, en cuanto a la trata de personas, Brasil es una
fuente de vctimas principalmente en las zonas rurales, donde
son forzadas a condiciones de explotacin laboral. Adems es un
foco de destino de personas para el ejercicio de la prostitucin,
principalmente mujeres, menores de edad y transexuales provenientes de Bolivia, Paraguay y Per141.

138
139

140

141

Ibid
ROUSSEFF enva a 9.000 soldados a las fronteras para combatir el crimen.
El Pas [en lnea]. Madrid, 7 de agosto de 2012. Consulta realizada el da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://internacional.elpais.com/
internacional/2012/08/07/actualidad/1344361866_889914.html
CERCA de 400 juzes so ameaados pelo crimen organizado, diz AMB. O
Globo [en lnea]. Ro de Janeiro, 27 de julio de 2012. Consulta realizada el da
mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://oglobo.globo.com/
pais/cerca-de-400-juizes-sao-ameacados-pelo-crime-organizado-diz-amb5593519#ixzz2907LLvxI
Se estima que ms de 250.000 menores de edad estn involucrados en
prostitucin y ms de 25.000 hombres brasileos son sometidos a condiciones

68

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Cabe destacar que el empleo de las Fuerzas Armadas en


estos eventos es de carcter eventual, temporal y excepcional,
de acuerdo a lo establecido en la Constitucin Federal y en la
legislacin que concibe y autoriza las operaciones de Garanta de
la Ley y el Orden (GLO), considerando la seguridad pblica se
logra, principalmente, a travs de acciones a cargo de las fuerzas
policiales142.
La Constitucin Federativa de Brasil establece, en su Artculo N 144, que la Seguridad Pblica se ejerce por las siguientes
agencias, a saber: Polica Federal, Polica Federal de Caminos,
Polica Civil, Polica Militar y Cuerpo de Bomberos143. Adems,
el Artculo 136 seala que el Presidente de la Repblica podr,
con previa consulta al Consejo de la Repblica o al Consejo de
Defensa Nacional, decretar el estado de defensa para la utilizacin de las Fuerzas Armadas.
Adicionalmente, la Ley Complementaria N 136 expresa que
se podrn emplear a las Fuerzas Armadas para garantizar el orden pblico de forma episdica, en una zona y tiempo limitado,
en las acciones de prevencin y represin necesarias para garantizar los resultados de las operaciones para garantizar la ley y el
orden144. Ello se produce toda vez que los rganos de seguridad
pblica no estn disponibles, son inexistentes o insuficientes
para el desempeo de su rol constitucional, consignando que la
decisin de dicho empleo corresponde al Presidente de la Rep-

142

143

144

laborales de esclavitud. Ver en: ESTADOS UNIDOS, Departamento de


Estado. Trafficking in Persons Report 2011. Brasil. Washington, DC,
Departamento de Estado [en lnea], 2012, p. 96. Consulta realizada el da
mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.state.gov/
documents/organization/164453.pdf
BRASIL, Escola Superior de Guerra. Manual Bsico: Elementos Fundamentais (2 edicin). Rio de Janeiro, Escola Superior de Guerra, 2011, p. 69.
Consulta realizada el da sbado 27 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.esg.br/uploads/2011/01/Manual-B%C3%A1sico-Vol-I.pdf
BRASIL, Senado Federal. Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil. Brasilia, Senado Federal [en lnea]. Consulta realizada el da viernes 30
de noviembre de 2012. Disponible en http://www.senado.gov.br/legislacao/
const/con1988/CON1988_04.02.2010/index.shtm
BRASIL. Ley Complementaria N 136. Senado Federal. Brasilia, 28 de agosto
de 2010. Consulta realizada el da viernes 30 de noviembre de 2012. Disponible en http://legis.senado.gov.br/sicon/index.jsp

69

Carlos Ojeda Bennett

blica, por iniciativa propia o por la de los poderes Legislativo o


Judicial145.
En Chile se destacan los siguientes problemas: i) narcotrfico, ii) crimen organizado, iii) lavado de activos y iv) trata de
personas.
En cuanto al narcotrfico, la mayor produccin mundial de
drogas est en los pases que comparten la frontera norte de Chile, lo cual afecta la proyeccin de las principales rutas de comercio internacional, multiplica la violencia, el crimen organizado y
el consumo a nivel interno146.
Ante esto, la planificacin de seguridad pblica seala que
el pas es vulnerable al ingreso de drogas va terrestre y martima, dado que sus vecinos Per y Bolivia producen ms del 50%
de la cocana a nivel mundial y la frontera norte ocupa el primer
lugar del ingreso; mientras que Argentina es la va de ingreso de
marihuana proveniente desde Paraguay.
Adems, Chile se ha convertido en productor de precursores
qumicos usados para la elaboracin de drogas ilcitas, lo cual
complejiza el problema si se consideran las deficiencias detectadas en la fiscalizacin, incautacin, intercambio de informacin y
coordinacin entre las agencias que intervienen en el combate de
este tipo de ilcitos, de modo que se contempla una Estrategia de
Control de Trfico de Drogas orientada a atacar dichas falencias
con mayor dotacin de recursos humanos, tecnolgicos y la creacin de nuevos organismos147.
Respecto del crimen organizado, se le considera como un
agente multiplicador del narcotrfico, el lavado de activos y la
trata de personas y, potencialmente, sobrepasa la accin policial,

145
146

147

JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA. Op. cit. p. 18.


CONFERENCIA Subregional (VII, Santiago, Chile, 20-22 de julio, 2011). Discurso de Apertura Ministro de Defensa Nacional Andrs Allamand. Santiago,
Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa, 2011. p. 34. Consulta realizada
el da lunes 8 de octubre de 2012. Disponible en http://www.defensa.cl/archivo_mindef/anexos/expo_chds.pdf
CHILE, Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Cuenta Anual 2011.
Santiago, Ministerio del Interior y Seguridad Pblica [en lnea], 2010, pp.
40 y 41. Consulta realizada el da lunes 8 de octubre de 2012. Disponible en
http://issuu.com/minterior/docs/chile_seguro#download

70

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

desincentiva la inversin nacional y extranjera y atenta contra la


estabilidad democrtica. En tal sentido, destaca que la principal
manifestacin del crimen organizado en Chile sea el trfico de
drogas, correspondiendo al 61% de las organizaciones criminales, compuestas principalmente por chilenos, peruanos, argentinos, colombianos y bolivianos148.
Frente a este flagelo, el Ministerio del Interior estableci
tres frentes para combatir el crimen organizado en el pas: i)
implementacin del Plan Frontera Norte, destinado a aumentar
el control de entrada y salida de estupefacientes mediante el refuerzo del control de fronteras; ii) incremento de la fiscalizacin
de los precursores qumicos, focalizada en la empresa privada
del rubro qumico y en un mejor registro de los usuarios; y iii)
incremento de la cooperacin internacional, compartiendo experiencias y trabajando en conjunto con organismos internacionales
como MERCOSUR y ONU149.
Asimismo, en lnea con el ltimo de los frentes sealados, el
Ministerio del Interior firm con su homlogo en Argentina un
acuerdo de cooperacin para generar mecanismos de coordinacin para prevenir y controlar el crimen organizado y sus manifestaciones, como el narcotrfico, trata de personas, trfico de
migrantes, trfico de armas y lavado de activos150.
En la esfera del Lavado de Activos, Chile cuenta con una unidad de anlisis financiero (UAF) creada por ley en 2003151, la
cual tiene por objetivo prevenir e impedir la utilizacin del siste-

148

149
150

151

CRIMEN organizado: 61% de los grupos trafica drogas. La Tercera [en lnea].
Santiago, 25 de septiembre de 2011. Consulta realizada el da martes 9 de octubre
de 2012. Disponible en http://diario.latercera.com/2011/09/25/01/contenido/
pais/31-84754-9-crimen-organizado-el-61-de-los-grupos-trafica-drogas.shtml
CHILE, Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Cuenta Anual 2011.
Op. cit. p. 97.
MINISTRO Hinzpeter firm con Argentina acuerdo de cooperacin para combatir el crimen organizado. Gobierno de Chile [en lnea]. Santiago, 6 de junio
de 2012. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible
en http://www.gob.cl/informa/2012/06/06/ministro-hinzpeter-firmo-conargentina-acuerdo-decooperacion-paracombatir-elcrimen-organizado.htm
LEY N 19.913. Crea la Unidad de Anlisis Financiero y modifica diversas
disposiciones en materia de lavado y blanqueo de activos. Biblioteca del Congreso Nacional. Santiago, 18 de diciembre de 2003. Consulta realizada el da
martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.uaf.cl/descargas/
legislacion/LEY19913.pdf

71

Carlos Ojeda Bennett

ma financiero y de otros sectores de la actividad econmica, para


la comisin de este tipo de delito y financiamiento del terrorismo, a travs de la obtencin de inteligencia financiera que colabore con la investigacin y persecucin penal del ilcito a travs
del Ministerio Pblico152.
Para ello, empresas y personas naturales de 34 sectores econmicos estn obligadas a entregar informacin de operaciones
sospechosas, para as procesarla y enviarla a su destinatario legal, el Ministerio Pblico153.
Al igual que en el crimen organizado, el principal delito
base de lavado de activos en Chile es el narcotrfico154, confirmando la existencia de la triada advertida por la Resolucin
1373/2001 de Naciones Unidas, que da cuenta de la ntima interrelacin entre estos ilcitos, cuyo enfrentamiento debe, necesariamente, obedecer a estrategias integrales.

152

153

154

Durante el periodo 2006-2011, se llevaron a cabo 350 investigaciones por el delito de lavado de dinero, de las cuales 43 casos se formalizaron, con 220 personas y 44 sentencias definitivas. Para ao 2011, se realizaron 71 investigaciones
y la Fiscala Nacional formaliz a 71 personas por lavado de dinero, obteniendo 15 sentencias definitivas, condenas para 75 personas en 39 enjuiciamientos. Ver en: CHILE, Fiscala Nacional. xitos de la Estrategia Antilavado de
Activos [diapositiva]. Santiago, Fiscala Nacional, 2011. 15 diapositivas, col.
Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=12&cad=rja&ve
d=0CCcQFjABOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.fiscaliadechile.cl%2FFiscalia
%2Farchivo%3Fid%3D2163%26pid%3D728%26tid%3D2%26d%3D1&ei=UCp0
ULUGg6z0BN7NgdgF&usg=AFQjCNE2g_UtN2G1z1OxegEvtPp-V_g8oQ
De acuerdo al Balance de Gestin de la UAF, durante 2010 se realizaron 55
fiscalizaciones, de las cuales 20 correspondieron a casas de cambio. Se identificaron, notificaron y registraron un total de 1.484 entidades que se encontraban en incumplimiento legal. CHILE, Unidad de Anlisis Financiero. Balance de Gestin Integral Ao 2010. Santiago, Unidad de Anlisis Financiero
[en lnea], 2010, p. 39. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012.
Disponible en http://www.uaf.cl/descargas/acerca/balances/BGI2010.pdf
Desde la creacin de la UAF, fueron sentenciados 36 casos de lavado de activos relacionados con el narcotrfico, lo cual equivale al 86% del total, y el
14% restante correspondi a delitos de malversacin de caudales pblicos,
trata de personas, corrupcin y fraude al fisco. Ver en: CHILE, Unidad de
Anlisis Financiero. Tipologas y Seales de Alerta del Lavado de Activos en
Chile. Informe de Condenas 2007-2011. Santiago, Unidad de Anlisis Financiero [en lnea], 2012, p. 9. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de
2012. Disponible en http://www.uaf.cl/prensa/archivo_det.aspx?id=169

72

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Respecto a la trata de personas, la legislacin vigente es bastante reciente, obtenindose las primeras condenas en agosto
de 2012155. Estos datos no deben llevar a pensar que se trata de
un problema nuevo, sino que su manifestacin ha aumentado
considerablemente en las ltimas dcadas, principalmente por el
crecimiento econmico del pas.
De esta forma podemos observar que Chile es fuente, trnsito y destino de vctimas. En el primer caso, mujeres y nias
son captadas bajo falsas ofertas de trabajo y son explotadas
sexualmente en pases como Argentina y Espaa. Por su parte,
las vctimas extranjeras provienen de la regin suramericana y
son destinadas al trabajo forzado y sexual en las zonas agrcolas
y mineras, respectivamente, mientras otras son utilizadas para
transportar drogas en las zonas fronterizas156. A lo anterior se
debe agregar la ineficiente ley de migracin en vigencia, lo que
hace difcil el control de inmigrantes clandestinos y las actividades que estos desarrollan, especialmente en la zona norte para
personas provenientes de Colombia, Per y Bolivia.
En otro orden de ideas, si bien Chile no reconoce la existencia
de focos de terrorismo, hay dos situaciones relevantes a mencionar. En primer trmino, la pervivencia de grupos anarquistas de
relevancia media-baja, que en el tiempo han hecho detonar una
serie de artefactos explosivos, con efectos ms bien mediticos.
En el mismo contexto, en tanto, en la Regin de La Araucana la dificultad persistente desde hace ms de 20 aos y que
se ha manifestado en el tiempo, con distinta intensidad, es el
derivado de las demandas de ciertos grupos de mapuches, en
la zona sur del pas, en donde buscan que el Estado acepte sus
demandas. La dificultad que se presenta porque, por una parte,
no existe un lder o vocero legtimamente reconocido por ellos,

155

156

DICTAN primera condena en Chile por trata de personas. La Tercera


[en lnea]. Santiago, 1 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da
mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible en http://diario.latercera.
com/2012/09/01/01/contenido/pas/31-117386-9-dictan-primera-condenaen-chile-por-trata-de-personas.shtml
ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report
2011. Chile. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012, p.
119. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible
en http://www.state.gov/documents/organization/164453.pdf

73

Carlos Ojeda Bennett

que congregue la representatividad de la totalidad de las ms de


tres mil comunidades existentes157, por la otra, sus peticiones y
demandas no han sido definidas ya que obedecen a particulares
necesidades de dichas comunidades las cuales se encuentran diseminadas en tres regiones del pas; del mismo modo, el Estado
ha sido incapaz de dar respuestas concretas a vulnerabilidades
reales que afectan a dicha etnia, y por tanto, estos han respondido, como es dable en un conflicto con tan amplia desigualdad de
fuerzas, a travs de actos violentos cuya manifestacin ha llevado a preguntarse si corresponde a la categora de terrorismo, sin
existir entre las autoridades consenso al respecto.
En ambos casos se observa una alta ideologizacin de las
posturas y una intensa defensa de los grupos de presin reclamantes por parte de diversos sectores de opinin, complejizando
la persecucin judicial de los responsables y contribuyendo a la
creacin de un clima enrarecido que dificulta el anlisis del tema
y la bsqueda de la verdad.
Finalmente, las Fuerzas Armadas no tienen participacin en
tareas de Seguridad Pblica y su eventual empleo est restringido a la vigencia de los estados de excepcin consignados en la
Constitucin Poltica: i) Estado de Asamblea, en caso de guerra
exterior; ii) Estado de Sitio, en caso de guerra interna o conmocin interior; iii) Estado de Emergencia, en caso de grave alteracin del orden pblico, dao o peligro para la seguridad nacional; y iv) Estado de Catstrofe, en caso de calamidad pblica158.
No obstante, Chile ha avanzado en este aspecto con la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, que estipula el concepto
de complementariedad en el uso de capacidades, que consiste
en una accin eficaz de seguridad al coordinar capacidades y

157

158

De las comunidades sealadas, las cuales pueden estar integradas hasta


por 1.200 personas cada una, 50 grupos no tienen ningn contacto con el
gobierno, 4 de ellas son abiertamente violentas: Temucuicui Autonoma Temucuicui Tradicional Jos Guinn y WenteWilcnMapu; Por otra parte 37
comunidades mantienen contacto con el gobierno al formar parte de reas de
Desarrollo Indgena.
CHILE. Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. Biblioteca del
Congreso Nacional [en lnea]. Santiago, 22 de septiembre de 2005. Consulta
realizada el da viernes 30 de noviembre de 2012. Disponible en http://bcn.
cl/4r4m

74

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

medios especficos de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y


Seguridad y otros organismos afines. Asimismo, el Estado espera
que cumplan tareas adicionales a las de su misin constitucional, que son: i) apoyar a las autoridades civiles nacionales en
la prevencin, respuesta, mitigacin y reconstruccin, en caso
de desastres naturales o de origen antrpico y ii) contribuir con
capacidades especficas de la defensa a las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pblica, para apoyarlas en su tarea de dar proteccin
a la poblacin civil frente a amenazas transnacionales, en conformidad con la ley159.
En Colombia se destacan los siguientes problemas: i) terrorismo, ii) narcotrfico, iii) crimen organizado, iv) lavado de activos, v) trfico de armas y vi) trata de personas.
Colombia, al igual que Per, Bolivia y Ecuador, forma parte
del eje andino de Suramrica, que constituye el principal foco de
amenazas multidimensionales, concretamente el narcotrfico y
sus nexos con otros fenmenos asociados.
Respecto al terrorismo, el Ministerio de Defensa Nacional
declara que existe un descenso en su manifestacin, pese al
quiebre de la tendencia a la baja sostenida que se observ entre
2002 y 2010160. Ante este panorama, la autoridad sectorial reaccion adoptando medidas de mayor control y prevencin, para
lo cual dispuso la creacin de unidades militares para proteger
la infraestructura asociada al petrleo, electricidad y medios de
transporte de empresas de actos terroristas por parte de la guerrilla161.

159
160

161

CHILE. Consulta de S.E. el Presidente de la Repblica. Op. cit. p. 19.


En 2002 se produjeron 1.645 actos de terrorismo en Colombia, disminuyendo
paulatinamente hasta alcanzar los 564 casos en 2011, aunque 93 ms de los
actos que se registraron en 2010 con 471. Se evidencia una tendencia al alza
nuevamente entre enero y septiembre de 2012, donde se han registrado 649
actos de terrorismo. COLOMBIA, Ministerio de Defensa Nacional. Logros
de la Poltica Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad. Bogot,
Ministerio de Defensa Nacional [en lnea]. 2012, p. 36. Consulta realizada el
da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://www.mindefensa.
gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios%20
sectoriales/info_estadistica/Logros_Sector_Defensa.pdf
CREAN batallones para evitar terrorismo contra infraestructuras en Colombia. Univisin [en lnea]. Miami, 12 de septiembre de 2012. Consulta

75

Carlos Ojeda Bennett

En la esfera del narcotrfico, el Estado mantiene su accin


persistente en la incautacin de drogas162. Estos continuos esfuerzos por parte de los sucesivos gobiernos, sobre todo en la
esfera de la erradicacin de cultivos de coca, han llevado a que
los carteles colombianos perdieran el control del mercado de
Estados Unidos que ha pasado a manos de los mexicanos con
la esperable disminucin de sus operaciones. Ante esta nueva
realidad, las bandas criminales buscaron nuevas plazas en Europa, duplicando el tamao del comercio de la cocana en ese
continente entre 1998 y 2008 e incrementando la cooperacin con
grupos criminales europeos163.
Esta fuerte vinculacin y potenciamiento del crimen organizado gener un cambio en la gestin del narcotrfico, que pas a
manos de organizaciones delictivas que controlan las zonas de
cultivo y distribucin de coca y practican el secuestro y la extorsin164. Las llamadas bandas criminales, como las denomina
el gobierno colombiano, representan en la actualidad el mayor
desafo para la seguridad del pas por sus enlaces y mecanismos
de accin de los antiguos paramilitares, recurriendo al empleo de
sicarios como una de sus prcticas ms frecuentes165.

162

163

164

165

realizada el da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://


feeds.univision.com/feeds/article/2012-09-12/crean-batallones-para-evitarterrorismo?refPath=/noticias/america-latina/colombia/
Para el ao 2011, se incautaron 155,3 toneladas de cocana y entre enero y
septiembre de 2012, 147,4 toneladas, equivalente a un 32% ms de lo incautado en el mismo periodo del ao anterior; para la herona, se incautaron
558 kilogramos en 2011 y 378 kilogramos en el periodo enero-septiembre de
2012, en el caso de la marihuana se mantiene la tendencia al alza desde 90,3
toneladas incautadas en 2002, 353,3 toneladas en 2011 y 280,2 toneladas para
el periodo enero-septiembre de 2012. Op. cit. p. 44.
ONU, UNODC. Crime and Instability: Case Studies of Transnational
Threats. Viena, United Nations Oce on Drugs and Crime (UNODC), 2010,
pp. 7-8. Consulta realizada el da lunes 22 de octubre de 2012. Disponible en
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/Studies/Crime_and_
instability_2010_final_26march.pdf
NARCOTRFICO en Colombia transit de grandes carteles a bandas criminales. El Espectador [en lnea]. Bogot, 29 de marzo de 2011. Consulta
realizada el da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://www.
elespectador.com/noticias/judicial/articulo-259737-narcotrafi co-colombiatransito-de-grandes-cartelesbandas-crimin
SICARIATO y crimen organizado representan un nuevo desafo para Colombia. El Espectador [en lnea]. Bogot, 29 de enero de 2011. Consulta rea-

76

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

El gobierno colombiano ha respondido a este desafo mediante la generacin de acuerdos de cooperacin con pases de la
regin, como es el caso de Per, los aos 2011 y 2012, con el cual
se firm un Plan de Seguridad Binacional Fronteriza y un nuevo
acuerdo orientado a la lucha contra el crimen organizado, el narcotrfico, el lavado de activos, contrabando y la trata de personas
en la frontera comn, que se extiende por 1.600 kilmetros166.
Por otra parte, la amenaza de finanzas ilcitas o lavado de
activos no se encuentra aislada de los fenmenos de terrorismo,
narcotrfico y crimen organizado, representando en la actualidad
ms del 3% del PIB de Colombia, superando los US$ 11.000 millones167.
Finalmente, la trata de personas constituye una amenaza relevante tanto a nivel interno como regional, ya que Colombia es la
principal fuente de mujeres y nias vctimas de trfico sexual en
Suramrica, adems de su importante presencia en Amrica del
Norte, Europa Occidental y Asia. A nivel interno, se deriva de la
gran cantidad de desplazados como consecuencia de la violencia
armada existente en el pas, donde hombres, mujeres y nios de
comunidades indgenas y zonas rurales empobrecidas son captadas por organizaciones criminales para la explotacin sexual y el
narcotrfico, mientras que los grupos armados ilegales los reclutan en sus filas, lo cual tambin ocurre con nios provenientes de
Ecuador168.

166

167

168

lizada el da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://www.


elespectador.com/noticias/judicial/articulo-247811-sicariato-y-crimen-organizado-representan-un-nuevodesafio-colomom/noticias/judicial/articuloPER y Colombia acuerdan combatir el crimen organizado en la frontera
comn. El Mundo [en lnea], Bogot, 25 de enero, 2012. Consulta realizada el
da viernes 24 de agosto de 2012. Disponible en http://www.elmundo.com/
portal/noticias/politica/peru_y_colombia_acuerdan_combatir_el_crimen_
organizado_en_la_frontera_comun.php
El lavado de dinero en Colombia se ampla ms all del narcotrfico.
El Caracol [en lnea]. Bogot, 26 de julio de 2012. Consulta realizada el da
mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://www.caracol.com.co/
noticias/actualidad/el-lavado-de-dinero-en-colombia-se-amplia-mas-alladel-narcotrafico/20120726/nota/1729898.aspx
ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report
2011. Colombia. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012.
p. 125. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible
en http://www.state.gov/documents/organization/164453.pdf

77

Carlos Ojeda Bennett

La presencia de estas amenazas multidimensionales se combinan en el accionar de organizaciones insurgentes como las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), cuya principal manifestacin
en la actualidad ha transitado desde acciones terroristas como
mecanismo para alcanzar los objetivos polticos de estos grupos,
al llamado narcoterrorismo. Ello se explica porque el trfico de
drogas se ha convertido en su principal fuente de financiamiento, participando en las distintas fases de produccin, refinamiento y transporte para la adquisicin de armamento y asegurar su
subsistencia.
Tras una serie de intentos infructuosos de dilogo entre el
gobierno colombiano y las FARC, ha comenzado, inicialmente
en Oslo, en octubre de 2012 y posteriormente en La Habana, un
proceso de negociaciones con mayores opciones de xito, aunque
no exento de dificultades, despus de casi medio siglo de conflicto. Por su parte, los dirigentes de la guerrilla firmaron a fines de
agosto de 2013 en la capital cubana de La Habana, un Acuerdo
General para la terminacin del conflicto y la construccin de
la paz, donde se sealan cinco puntos clave, a saber, i) desarrollo rural, sealando la propiedad de la tierra como el principal
problema de Colombia; ii) garantas de oposicin y participacin
poltica; iii) fin al conflicto armado; iv) solucin al problema de
las drogas ilcitas y v) derechos de las vctimas169, las que se pueden agrupar en tres mbitos.
Las demandas histricas, constituidas por el desarrollo rural
y la participacin poltica de sus miembros. Con respecto al primero, se pueden lograr avances, ya que el gobierno est dispuesto a redistribuir las tierras en disputa, situacin contraria si nos
referimos a la participacin poltica, porque debe considerarse el
efecto que acarrear la reinsercin de los miembros de la guerrilla en cargos pblicos.
En el mbito sociocultural, encontramos el fin del conflicto y
del narcotrfico. Este aspecto que involucra la entrega de las ar-

169

COLOMBIA por un camino de paz. Prensa Latina [en lnea]. La Habana, 18


de noviembre de 2012. Consulta realizada el da domingo 18 de noviembre de
2012. Disponible en http://www.prensa-latina.cu/index.php?option=com_co
ntent&task=view&idioma=1&id=719611&Itemid=1

78

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

mas, condicin que marca un hito en las negociaciones dado por


el complejo entrecruzamiento existente entre las FARC y el narcotrfico, dificulta el proceso. Por ello, ambas partes tendrn que
redirigir o crear nuevas polticas que permitan rehacer la poltica
agraria para abrir otros campos de produccin, dando trmino
de forma progresiva a la produccin de la hoja de coca, situacin
que no deja de ser controversial.
Por ltimo, se encuentran las medidas de reconciliacin
nacional. La discusin sobre los derechos de las vctimas es, sin
duda, el tpico ms complejo, ya que al definirlas conlleva a
identificar los victimarios.
Por otra parte, a finales de agosto del presente ao concluy
el primer ciclo de negociaciones. En declaraciones compartidas
manifestaron su disposicin de llegar a un acuerdo que permita
alcanzar la paz en Colombia. No obstante, en declaraciones separadas, ambos expusieron su divergencia respecto al mecanismo
de legitimacin de los acuerdos, generndose as el sexto punto
de la agenda.
Asimismo, el Ministro de Defensa declar que las Fuerzas
Armadas aumentarn su contingente en los prximos dos aos,
incorporando 25 mil nuevos miembros, sumados a los 450 mil
ya existentes, sealando la multiplicidad de roles que podrn
desempear adems de garantizar la soberana y la integridad
territorial, como la proteccin de los recursos naturales e infraestructura, respuesta ante desastres naturales y estar presentes en
la etapa postconflicto170. Lo anterior da cuenta de la concepcin
de los actores formales respecto al tratamiento de las amenazas
y sobre el papel de las Fuerzas Armadas en tareas propias de la
esfera de la seguridad, posicin que podra generar tensiones
durante la negociacin171.

170

171

COLOMBIA abati a 50 guerrilleros desde inicio del dilogo de paz. Infobae


[en lnea]. 5 de noviembre de 2012. Consulta realizada el da domingo 18 de
noviembre de 2012. Disponible en http://america.infobae.com/notas/60885Colombia-abatio-a-50-guerrilleros-desde-el-inicio-del-dialogo-de-paz
FARC declara cese al fuego unilateral por dos meses. El Caracol [en lnea].
Bogot, 19 de noviembre de 2012. Consulta realizada el da 19 de noviembre
de 2012. Disponible en http://www.noticiascaracol.com/nacion/articulo279605-farc-declara-cese-el-fuego-unilateral-dos-meses

79

Carlos Ojeda Bennett

Respecto al rol de las Fuerzas Armadas, Colombia destaca


entre los dems pases suramericanos por su involucramiento activo en el combate de amenazas multidimensionales, especficamente el terrorismo y el narcotrfico. Ello se ampara en la Constitucin Poltica, que las incluye en la Fuerza Pblica y les asigna
como fin primordial la defensa de la soberana, la independencia,
la integridad del territorio nacional y del orden constitucional172.
En la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica tambin
se da cuenta de la participacin de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Militares, indicando que entre las prioridades de su accionar est la desarticulacin de organizaciones terroristas, proteccin de la infraestructura nacional y defensa de las fronteras, por
las que salen drogas ilcitas y entran armas para las organizaciones armadas ilegales173.
En tanto, en Ecuador se destacan los siguientes problemas:
i) crimen organizado, ii) trata de personas y iii) trfico de armas.
El crimen organizado est identificado como la principal amenaza tanto a la seguridad nacional como regional, pues de este
fenmeno se derivan el narcotrfico, trfico de personas y lavado
de activos, lo que obliga a las Fuerzas Armadas a brindar apoyo
para tareas de seguridad ciudadana y fortalecer a la Polica Militar ya existente174.
Dada la magnitud de la amenaza, que se extiende ms all
de las fronteras nacionales, Ecuador ha establecido acuerdos con
sus pases vecinos Per y Colombia para combatir principal-

172

173

174

COLOMBIA, Senado de la Repblica. Constitucin Poltica. Bogot, Secretara del Senado [en lnea]. Consulta realizada el da sbado 1 de diciembre
de 2012. Disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/constitucin_politica_1991_pr007.html
COLOMBIA, Ministerio de Defensa Nacional. Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. Bogot, Presidencia de la Repblica y Ministerio de
Defensa Nacional, 2003, pp. 38 y 39. Consulta realizada el da sbado 18 de
agosto de 2012. Disponible en http://www.oas.org/csh/spanish/documentos/Colombia.pdf
LUCHA contra el crimen organizado podra redefinir rol de militares en
Ecuador. Terra [en lnea]. 4 de octubre de 2012.Consulta realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://noticias.terra.com.co/internacional/lucha-contra-crimen-organizado-podria-redefinir-rol-de-militaresenecuador,86b5c1c123e2a310VgnVCM4000009bcceb0aRCRD.html

80

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

mente el narcotrfico y el crimen organizado. Con el primero


promovi un proyecto para construir patrulleras que vigilen la
frontera martima de ambos pases, en el marco del objetivo del
Consejo de Defensa Suramericano de UNASUR de avanzar en
la articulacin de una industria de la Defensa regional175. Con el
segundo, los respectivos ministros de Relaciones Exteriores suscribieron un acuerdo enfocado a la trata de personas, en las reas
de prevencin, investigacin y proteccin a las vctimas176.
La Polica Nacional ha identificado zonas vulnerables del
pas al trfico de drogas, armas y personas, especficamente la
frontera norte donde se lleva a cabo el lavado de dinero que obtienen las organizaciones criminales del narcotrfico y la frontera sur, que es utilizada por delincuentes internacionales para
el trfico de drogas, precursores qumicos y armas mediante 140
pasos clandestinos, donde son transportadas escondidas en vehculos
comnmente robados, lo cual constituye un problema cada vez
mayor si consideramos la gran cantidad de droga que circula por
el pas anualmente177.
El trfico de armas se basa, principalmente, en su ingreso a
travs de la frontera sur (Per) donde las organizaciones criminales las adquieren en pocas cantidades pero de forma sistemtica para escapar del control policial, son guardadas en viviendas
generalmente rurales y luego trasladadas a Quito y zonas fronterizas con Colombia para ser vendidas a otras bandas criminales

175

176

177

PER y Ecuador proyectan construir navos para combatir el crimen organizado. Terra [en lnea]. Bogot, 28 de septiembre de 2012. Consulta realizada
el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://noticias.terra.com.
co/internacinal/peru-y-ecuador-proyectan-construir-navios-para-combatircrimen-organizado,96e304d023f0a310VgnVCM4000009bcceb0aRCRD.html
ECUADOR y Colombia firman acuerdo contra la trata de personas. Ministerio del Interior [en lnea]. Quito, 14 de septiembre de 2012. Consulta
realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.ministeriointerior.gob.ec/?p=5370/ecuador-y-colombia-firman-acuerdo-contrala-trata-de-personas
Anualmente circulan por el pas alrededor de 220 toneladas mtricas de droga, donde el 90% corresponden a clorhidrato de cocana, 7% de pasta base
de cocana y 3% a marihuana. Ver en: POR Ecuador circulan 220 toneladas
de drogas. Hoy [en lnea]. Quito, 15 de agosto de 2011. Consulta realizada
el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.hoy.com.ec/
noticias-ecuador/por-ecuador-circulan-220-t-de-drogas-494114.html

81

Carlos Ojeda Bennett

locales, grupos subversivos y miembros de la guerrilla colombiana178.


Respecto a la trata de personas, Ecuador es fuente, trnsito y
destino de vctimas, en su mayora mujeres y menores de edad
que son trasladados desde reas rurales hacia zonas fronterizas
y centro urbanos para ejercer la prostitucin, servicio domstico,
actividades econmicas informales y trabajo forzoso, adems de
ser parte de redes de turismo sexual en balnearios del pas,
teniendo a su vez presencia en Colombia, Per y Europa Occidental179.
En la Constitucin Poltica de Ecuador se establece la diferencia entre las reas de competencias de las fuerzas, asignndole a las Fuerzas Armadas la misin fundamental de defensa de
la soberana y la integracin territorial, mientras que la Polica
Nacional tiene la responsabilidad de la proteccin interna y mantener el orden pblico. Junto con ello, al igual que en los dems
pases suramericanos, se establece el marco legal de los Estados
de Excepcin, sealando que corresponde al Presidente de la
Repblica decretarlo en situacin de grave conmocin interna,
calamidad pblica o desastre natural, notificando a la Asamblea
Nacional, a la Corte Constitucional y organismos internacionales
correspondientes180.
Esto se reafirma en la Ley de Seguridad Pblica y del Estado
del ao 2009, al sealar que siempre que el Presidente de la Repblica disponga del empleo de las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional en una situacin de estado de excepcin, ambas debern coordinar acciones para el restablecimiento del orden pbli-

178

179

180

EL trfico de armas vulnera las fronteras norte y sur del Ecuador. El


Comercio [en lnea]. Quito, 17 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da
jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elcomercio.com/
seguridad/trafico-armas-vulnera-fronteras-Ecuador_0_775122566.html
ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report
2011. Ecuador. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012, p.
148. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible
en http://www.state.gov/documents/organization/164453.pdf
ECUADOR, Asamblea Nacional. Constitucin de la Repblica del Ecuador.
Quito, Asamblea Constituyente, 2008, pp. 91-94. Consulta realizada el da sbado 1 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.asambleanacional.
gov.ec/documentos/Constitucion-2008.pdf

82

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

co, siendo responsabilidad del Ministerio de Gobierno, Polica y


Culto181.
En Paraguay se destacan los siguientes problemas: i) narcotrfico, ii) trfico de armas, iii) trata de personas, iv) crimen organizado y v) terrorismo.
Sin tener un abanico de amenazas a su seguridad definidas
en alguna poltica de seguridad y/o defensa, Paraguay es un
foco de alta actividad delictual que combina narcotrfico-trfico
de armas y trata de personas-crimen organizado en la zona fronteriza con Bolivia y, en especial, en la Triple Frontera que comparte con Brasil y Argentina, donde est Ciudad del Este182.
Lo anterior se ve facilitado en que Paraguay sea el pas con
menor desarrollo de los tres, que se traduce en el posicionamiento de una economa paralela e informal, una regulacin dbil al
sector financiero, poca presencia oficial en las fronteras, empresas informales y redes criminales, as como la existencia de vacos legales respecto del financiamiento del terrorismo, derechos
de autor y circulacin de personas183.
En el caso de la trata de personas, Paraguay es considerado
una fuente de origen de mujeres y nias vctimas de explotacin
sexual en centros urbanos como Asuncin, Ciudad del Este y

181

182

183

ECUADOR, Asamblea Nacional. Ley de Seguridad Pblica y del Estado.


Asamblea Nacional [en lnea]. Quito, 21 de septiembre de 2009. Consulta
realizada el da sbado 1 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.
asambleanacional.gov.ec/documentos/Constitucion-2008.pdf
Entre julio y septiembre de 2012, el Departamento Antinarcticos de la
Polica Nacional ha incautado en Ciudad del Este 9.611 kilogramos de marihuana prensada, 985 kilogramos de marihuana picada, 93.000 kilogramos
de marihuana en produccin y 1.813 kilogramos de cocana en 27 allanamientos. Ver en: ANTINARCTICOS ya destruy ms de 103 toneladas
de marihuana en 3 meses. Ministerio del Interior [en lnea]. Asuncin, septiembre de 2012. Consulta realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.mdi.gov.py/index.php/component/k2/item/397antinarc%C3%B3ticos-ya-destruy%C3%B3-m%C3%A1s-de-103-ton-de-marihuana-en-3-meses
UMAA, Felipe. Threat Convergence Report: Revisiting the crime-terrorism in the tri-border area. Washington, DC, Fundfor Peace [en lnea], 2012.
p. 15. Consulta realizada el da mircoles 24 de octubre de 2012. Disponible
en http://www.fundforpeace.org/global/library/ttcvr1208-threatconvergence-triborder-04e.pdf

83

Carlos Ojeda Bennett

Encarnacin, mientras los hombres y nios son utilizados para


trabajo forzado en las zonas agrcolas. En los principales pases
donde es posible encontrar vctimas de trata de personas de
nacionalidad paraguaya, se encuentran Argentina, Chile, Bolivia, Espaa y en menor medida, Brasil, mientras que aquellas
vctimas extranjeras dentro del pas provienen de Bolivia y Per,
siendo todos trasladados desde la Triple Frontera184.
El caso de Paraguay se asemeja a Colombia, al establecer la
composicin de la Fuerza Pblica con las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional en su Constitucin Poltica, aunque es explcita
en acotar la funcin de seguridad pblica como un asunto esencialmente de competencia policial. Tambin incluye el concepto
de Estados de Excepcin, aplicables en el caso de conflicto armado internacional y grave conmocin interna185.
A travs de la Secretara Nacional Antidrogas, se ha incrementado paulatinamente la incautacin de marihuana y cocana
respecto a 2010186. No obstante, las cifras son bajas. Por otra
parte, no se cuenta con datos que permitan establecer una vinculacin entre las personas detenidas por posesin y trfico de
drogas y su participacin en redes de crimen organizado187.
En cuanto al terrorismo, los paraguayos enfrentan una creciente presencia del Ejrcito del Pueblo Paraguayo (EPP), fundado oficialmente el ao 2008, que ha llevado al actual Presidente
a disponer el despliegue de unidades de Fuerzas Armadas en la
zona noreste del pas, al igual como se hiciese en el ao 2010.

184

185

186

187

ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report


2011. Paraguay. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012,
p. 292. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible
en http://www.state.gov/documents/organization/164457.pdf
PARAGUAY, Secretara de la Funcin Pblica. Constitucin Nacional 1992.
Asuncin, Secretara de la Funcin Pblica [en lnea], 2007, 150 pp. Consulta
realizada el da sbado 1 de diciembre de 2012. Disponible enwww.sfp.gov.py/
En 2011 se incautaron 1.453,695 kilogramos de cocana y 309.835,993 kilogramos
de marihuana, mientras que en 2010 se registraron 129.693,215 kilogramos de marihuana incautada. Ver en: PARAGUAY, SENAD. Incautaciones realizadas por
infraccin a la ley 1340-01 de enero al 31 de diciembre-Ao 2011. Asuncin, Secretara Nacional Antidrogas [en lnea]. Consulta realizada el da martes 23 de octubre
de 2012. Disponible en http://www.senad.gov.py/logros/Logros_2011.pdf
Ibidem. Durante 2011, se detuvieron 116 personas por posesin y trfico de cocana, y 145 por posesin y trfico de marihuana, frente a las 111 por posesin
y trfico de cocana, y 127 por marihuana que se detuvieron durante 2010.

84

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Conforme a lo expresado por la Fiscal Antisecuestro de Paraguay188, existe la posibilidad que integrantes de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) se unan al Ejrcito
del Pueblo Paraguayo (EPP) como consecuencia de las tratativas
de paz entre el Gobierno de Colombia y el grupo guerrillero. Por
consiguiente, el narcoterrorismo ser un problema no menor para
las autoridades, situacin que vendra a sumarse a los problemas
similares que viven Mxico, Colombia y Per, comprometindose
con ello, adems, la seguridad interestatal de la regin.
El empleo de las Fuerzas Armadas es una condicin sine qua
non tal como el ao 2010, sin embargo, se estima que las autoridades recientemente investidas evitarn gestar un estado de
excepcin constitucional a fin de no aumentar an ms la percepcin de desgobierno e intranquilidad reinante en la zona noreste del pas y optaran por un despliegue militar en apoyo a las
fuerzas policiales como se hizo en enero de 2009, tras el asalto y
quema de un puesto militar, tambin en la localidad de Tacuat,
vale decir, bajo un rgimen constitucional normal.
En tanto, en Per se destacan los siguientes problemas: i)
terrorismo, ii) narcotrfico, iii) narcoterrorismo, iv) crimen organizado, y v) trata de personas.
Sobre el terrorismo, el Estado ha pedido cooperacin internacional y ha decretado el aumento de la dotacin de efectivos
en puntos sensibles para prevenir la repeticin de los ataques de
grupos extremistas, como los efectuados por Sendero Luminoso
contra las instalaciones de Transportadora de Gas del Per ubicada en el Cuzco durante 2012189, que potencialmente generara
desabastecimiento de energa190.

188

189

190

Fiscal antisecuestro advierte posible adhesin de integrantes de las FARC al


EPP. La Nacin [en lnea]. Asuncin, 4 de junio de 2013. Consulta realizada
el da jueves 11 de junio de 2013. Disponible en http://www.lanacion.com.
py/articulo/128434-fi scal-antisecuestro-advierte-posible-adhesion-de-integrantes-de-las-farc-al-epp.html
MINISTRO de Defensa asegura que el gobierno no retroceder en la lucha
contra el terrorismo. Ministerio de Defensa [en lnea]. Lima, 10 de octubre
de 2012. Consulta realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en
http://www.mindef.gob.pe/vernoticias.php?id_note=874&sw4_dc=dt012293
GUERRILLA peruana incendia tres helicpteros en ataque terrorista. El
Espectador [en lnea]. Bogot, 6 de octubre de 2012. Consulta realizada el da

85

Carlos Ojeda Bennett

En el caso del narcotrfico, la Polica Nacional peruana ha


desarrollado una Direccin Antidrogas, la cual realiza operativos
para desmantelar laboratorios y decomisos de la produccin, que
en su mayora corresponde a cocana, seguido por la marihuana.
Del mismo modo que en los dems pases de la regin, el trfico
de drogas se efecta por va terrestre, martima y area hacia las
zonas fronterizas bajo la influencia amaznica y reas grises que
escapan del control estatal.
Otra situacin significativa en materia de seguridad es la
fusin entre el terrorismo y el narcotrfico, comnmente denominado narcoterrorismo, cuya mayor expresin se observa en la
regin del Valle de los ros Apurmac, Ene y ltimamente Mantaro (VRAEM), al ser uno de los principales focos de produccin de cocana y escenario de enfrentamientos entre facciones
de Sendero Luminoso con la Polica y las Fuerzas Armadas, de
modo que el gobierno ha reaccionado con la implementacin del
Plan VRAE y la Regin Militar VRAE191.
Esta zona adquiere notoriedad hacia fines de la dcada de
1980, como consecuencia de la falta de presencia del Estado, que
facilit el inicio de la produccin de cocana en grandes cantidades, sin mayor regulacin y en un contexto de alta vulnerabilidad socioeconmica y predominio de la poblacin indgena,
facilitando la conversin del sector en un nicho adecuado para
organizaciones criminales, narcotraficantes y organizaciones insurgentes, como Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA)192.
Actualmente, el accionar de Sendero Luminoso en alianza
con grupos dedicados al narcotrfico y otras actividades delictivas asociadas, demuestra la flexibilidad y organizacin en redes
descentralizadas y mviles con la que se desenvuelven otras organizaciones similares en los dems pases de Suramrica, donde
la tenencia de gran cantidad de armas modernas, dinero y dro-

191

192

jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elespectador.com/


noticias/elmundo/articulo-379655-guerrilla-peruana-incendia-tres-helicopterosataque-terrorista
FUENTES, Juan. Narcotrfico y Subversin en el valle de los Ros Apurmac,
Ene y Mantaro (VRAEM) en el Per. CEE-ANEPE Cuadernos de Trabajo,
Santiago (16): 1-17, octubre, 2012.
Ibidem

86

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

gas es el denominador comn. Se presume que los ataques buscan mayor relevancia meditica y generar terror en la poblacin,
dirigindose hacia edificios de organismos pblicos, cuarteles
militares y policiales, gasoductos y localidades con mayor poblacin, en las cuales se infiltran entre las comunidades para agredir
y replegarse nuevamente sin ser reconocidos, provocando que la
respuesta por parte de las fuerzas de orden derive en ataques a
los pobladores193.
Ante esto, tanto la Polica Nacional como el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas han desarrollado operativos en la
regin del VRAEM que han terminado en enfrentamientos con
resultados de vctimas fatales194. Ello lleva al cuestionamiento de
la efectividad de los planes implementados por el gobierno, as
como la existencia de capacidades adecuadas para hacer frente a
esta amenaza en lo referido a su equipamiento, recursos y tecnologa. Frente a ello las autoridades han resuelto incrementar las
bases militares en esta parte del territorio peruano y el desarrollo
de capacidades areas para acceder a las zonas selvticas controladas por el narcoterrorismo195.
En este contexto, donde el narcoterrorismo tiene fuerte
presencia, las Fuerzas Armadas estn autorizadas para incautar
drogas, interceptar medios de transporte y detener sospechosos.
Esta llamada militarizacin de la lucha antidroga se explica
porque la amenaza de la trada narcotrfico-terrorismo-crimen
organizado parece exceder las capacidades policiales, tomando

193

194

195

FFAA detectan plan terrorista en el VRAEM y preparan ofensiva. La


Repblica [en lnea]. Lima, 1 de octubre de 2012. Consulta realizada el da
lunes 22 de octubre de 2012. Disponible en http://www.larepublica.pe/0110-2012/aa-detectan-plan-terrorista-en-el-vraem-y-preparan-ofensiva
En julio de 2012 muri un soldado y dos resultaron heridos, mientras que a
mediados de agosto, un nuevo ataque terrorista dej a cinco soldados muertos y siete heridos. Ver en: CINCO muertos y siete heridos producto de
ataque senderista en el VRAEM. La Repblica [en lnea]. Lima, 15 de agosto
de 2012. Consulta realizada el da lunes 22 de octubre de 2012. Disponible
en http://www.larepublica.pe/15-08-2012/cinco-muertos-y-siete-heridosproducto-de-ataque-senderista-en-el-vraem
Instalarn 10 bases militares en el VRAEM. Per 21 [en lnea]. Lima, 10 de
octubre de 2012. Consulta realizada el da lunes 22 de octubre de 2012. Disponible en http://www.larepublica.pe/13-10-2012/gobierno-planea-comprar20-helicopteros-para-lucha-en-el-vraem

87

Carlos Ojeda Bennett

en cuenta la amplitud del territorio y la necesidad de un mayor


despliegue de las fuerzas para aumentar las incautaciones y neutralizar la logstica de los grupos narcoterroristas196.
Por otro lado, Per ha iniciado la preparacin y discusin de
una ley contra el crimen organizado, que incluye un mayor control a los casos de corrupcin y fortalecimiento de sistemas de
inteligencia y contrainteligencia para desarticular a bandas criminales197, as como una mayor cantidad de peritos y proteccin
a funcionarios del Poder Judicial ante la serie de amenazas por
parte de organizaciones criminales ligadas al narcotrfico198. Ello
se suma a los efectos propios de este tipo de ilcitos, normalmente relacionados con la alteracin de la seguridad de la poblacin
y el negativo impacto en el turismo y las inversiones extranjeras.
La trata de personas es el tercer delito ms frecuente en el
pas, de acuerdo al Ministerio del Interior, siendo fuente de
origen, trnsito y destino de vctimas. Al igual que en el resto
de Suramrica, aquellos afectados que se encuentran en zonas
rurales, principalmente hombres, son sometidos a condiciones
de explotacin laboral en la minera, agricultura, fabricacin de
material de construccin y servicio domstico; mientras que las
mujeres y nias son reclutadas por bandas criminales para ejercer la prostitucin en centros urbanos y mineros, siendo los principales destinos las ciudades de Lima, Madre de Dios y Cuzco,
que constituyen focos de turismo sexual. Ello se complejiza ya
que muchas de las vctimas son utilizadas para la produccin y

196

197

198

MNDEZ, Javier. Per recurre a las Fuerzas Armadas en el combate contra el


narcotrfico. El Mercurio [en lnea]. Santiago, 9 de noviembre de 2012. Consulta
realizada el da viernes 9 de noviembre de 2012. Disponible en http://diario.
elmercurio.com/2012/11/09/internacional/internacional/noticias/6D678356DB36-4D0B-823F-22885B83D72B.htm?id=%7B6D678356DB36-4D0B-823F22885B83D72B%7D
PRESIDENTE Ollanta Humala anuncia creacin de Ley contra el Crimen
Organizado. La Repblica [en lnea]. Lima, 11 de junio de 2012. Consulta
realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.
larepublica.pe/11-06-2012/presidente-ollanta-humala-anuncia-creacion-deley-contra-el-crimen-organizado
NARCOS buscan amedrentar a los fiscales contra crimen organizado. La
Repblica [en lnea]. Lima, 25 de enero de 2012. Consulta realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.larepublica.pe/25-012012/narcos-buscan-amedrentar-los-fiscales-contra-crimen-organizado

88

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

trfico de drogas, especialmente cocana, donde se conjuga el reclutamiento de menores de edad por parte de Sendero Luminoso
para desempearse como combatientes y para el transporte de la
mercanca ilcita y armas199.
La mayora de la trata de personas se produce a nivel interno, sin embargo, existe la presencia de mujeres y nias peruanas
ejerciendo la prostitucin en Ecuador, Espaa, Italia, Japn y
Estados Unidos, mientras que la explotacin laboral se concentra en Argentina, Chile y Brasil. La importante presencia de esta
amenaza se explica por la existencia de regiones o reas grises
donde el Estado no tiene presencia o se hace sentir muy debilitada200. Para enfrentar este flagelo el gobierno aprob un plan
nacional de accin contra la trata de personas, cuya vigencia corresponde al perodo 2011-2016, y sus efectos ya han empezado
a dar los primeros resultados, aun considerando la complejidad
que representa la persecucin de este delito201.
Respecto del empleo de las Fuerzas Armadas en el enfrentamiento de estas amenazas, la Constitucin Poltica estipula los
Estados de Excepcin como va para que asuman roles excepcionales en casos de perturbacin del orden interno, catstrofe,
invasin, guerra exterior o guerra civil202.
Adems del marco constitucional, el empleo operacional de
las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior se encuentra
amparado en una serie de documentos legales203, siendo el ms
importante el Decreto Legislativo N 1.095 que establece reglas
de empleo y uso de la fuerza en el territorio nacional, especfica-

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200
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202

203

ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report


2011. Per. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012, p.
293. Consulta realizada el da mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible
en http://www.state.gov/documents/organization/164457.pdf
Ibidem p. 294.
PER, Ministerio del Interior. Plan Nacional de Accin contra la Trata de
Personas en el Per 2011-2016. Lima, Ministerio del Interior [en lnea], 2011.
p. 83. Consulta realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en
http://www.mininter.gob.pe/userfiles/DS-MIN-004-2011%281%29.pdf
PER, Tribunal Constitucional. Constitucin Poltica del Per de 1993.
Lima, Tribunal Constitucional [en lnea], p. 41. Consulta realizada el da
sbado 1 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.tc.gob.pe/constitucion.pdf
JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA, Op. cit. p. 65.

89

Carlos Ojeda Bennett

mente para la proteccin de la sociedad en defensa del Estado de


Derecho y asegurar el orden interno.
En Uruguay se destacan los siguientes problemas: i) narcotrfico, ii) lavado de activos, iii) crimen organizado y iv) trata de
personas.
A pesar que tambin figura como un pas de trnsito de droga, cuenta con una ventaja considerable al tener una poblacin de
solo un poco ms de tres millones de habitantes, lo cual facilita en
parte el control estatal. Sin embargo, no ha logrado sustraerse de
estos flagelos y ha sido necesaria la creacin de la Direccin Nacional de Lucha contra el Crimen Organizado, que constituye el
organismo a cargo de hacer frente estas amenazas204.
En el caso del narcotrfico, dado que el pas no es considerado un productor de drogas sino de trnsito, el volumen del problema no es alto ni alcanza cifras preocupantes, como en el resto
de los pases suramericanos205.
Durante mayo de 2012 el gobierno uruguayo inici el desarrollo de una poltica contra el trfico de drogas basada en tres
ejes, a saber: i) atacar y destruir el mercado de la droga controlado por los narcotraficantes y otras organizaciones criminales;
ii) dar atencin mdica adecuada a los adictos con programas de
rehabilitacin e insercin social; y iii) reducir los niveles de consumo de drogas, violencia y corrupcin206.

204

205

206

EL narcotrfico expande sus redes en la regin. La Nacin [en lnea]. Buenos


Aires, 23 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da viernes 12 de octubre de 2012. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1510651-elnarcotrafico-expande sus-redes-en-la-region
De acuerdo a cifras del Ministerio del Interior, durante lo transcurrido de 2012, se
han incautado 217,94 kilogramos de plantas de marihuana, mientras que en el ao
2011 se incautaron 1.967 kilogramos, frente 380,31 kilogramos durante el 2010. En
cuanto a las drogas procesadas, en 2011 se incautaron 1.924 kilogramos de marihuana que estaban destinados al consumo interno, 255 kilogramos de cocana, 155
kilogramos de pasta base de cocana, se detuvieron a 1.475 personas con 628 de
ellas procesadas, y se desarticularon 3 grupos de trfico internacional y 12 grupos
de trfico nacional mayor. Ver en: URUGUAY, Ministerio del Interior. Memoria
Anual del Ministerio del Interior 2011. Montevideo, Ministerio del Interior [en
lnea], 2012, p. 14. Consulta realizada el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible
en http://www.minterior.gub.uy/images/stories/m_interior_2011.pdf
Entrevista a experto: Juan Bordagorry, Asesor Militar de Inteligencia de la
Repblica Oriental de Uruguay.

90

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Cabe destacar que Uruguay es uno de los precursores del


cambio de enfoque respecto del enfrentamiento del problema
de las drogas, asumindola como una enfermedad que debe ser
tratada por la esfera de la salud y la educacin, mostrndose a
favor de la despenalizacin del cultivo de marihuana y, adems,
de que el Estado tenga un activo rol en esta esfera.
Asimismo, tambin se anunci una estrategia para combatir
el lavado de activos y financiamiento del terrorismo, que se enmarca en las recomendaciones realizadas al pas por el Grupo
de Accin Financiera Internacional (GAFI) en febrero de 2012,
enfocndose en sectores vulnerables al accionar de organizaciones criminales y narcotraficantes, como las sociedades annimas,
asociaciones pblico-privadas y organizaciones sin fines de lucro, donde se integran las ONG, clubes deportivos e iglesias207.
En cuanto al crimen organizado, el Ministerio del Interior ha
reconocido que las organizaciones delictuales utilizan nios para
practicar el sicariato, robo de automviles y traficar drogas208.
Ante esto, la Suprema Corte de Justicia dispondr de juzgados
especializados, que incluirn casos de explotacin sexual y pornografa infantil, en el caso que tengan nexos con este tipo de
entidades209.
Respecto a la trata de personas, el pas es origen de trfico de
mujeres y menores de edad explotados en su mayora sexualmente, especialmente en zonas urbanas y tursticas, mientras
otras vctimas son trasladadas a pases europeos como Italia y
Espaa, de modo que los esfuerzos institucionales para combatir

207

208

209

CONTROL antilavado alcanzar ONG, clubes deportivos e iglesias. El


Observador [en lnea]. Montevideo, 17 de junio de 2012. Consulta realizada el
da jueves 11 octubre de 2012. Disponible en http://www.elobservador.com.
uy/noticia/226206/control-antilavado-alcanzara-a-ong-clubes-deportivos-eiglesias/
EL crimen organizado utiliza a nios en Uruguay. El Observador [en lnea].
Montevideo, 3 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da jueves
11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elobservador.com.uy/
noticia/231702/el-crimen-organizado-utiliza-a-ninos-en-uruguay/
JUZGADOS de crimen organizado cambian sus competencias. La Red
21 [en lnea]. Montevideo, 31 de agosto de 2012. Consulta realizada el
da viernes 12 de octubre de 2012. Disponible enhttp://www.lr21.com.
uy/comunidad/1056944-juzgados-de-crimen-organizado-cambian-suscompetencias

91

Carlos Ojeda Bennett

esta amenaza se concentran en los fines sexuales, careciendo de


servicios especializados de proteccin a las vctimas210.
El marco legal para el uso de las Fuerzas Armadas en tareas
de Seguridad Pblica es la Constitucin Poltica y la Ley N
14.157 Orgnica Militar, que seala como misin de las Fuerzas
Armadas dar seguridad nacional exterior o interior y apoyar los
planes de desarrollo que les fuesen asignados211, pero no profundiza en qu casos especficos estas deben actuar y frente a qu
fenmenos.
Por su parte, en Venezuela se destacan los siguientes problemas: i) narcotrfico, ii) crimen organizado y iii) trata de personas.
A pesar de que no cuenta con una poltica de seguridad y/o
defensa en la que se identifiquen las principales amenazas para su
seguridad, sufre los efectos de los fenmenos del narcotrfico y el
crimen organizado, al igual que los dems pases de Suramrica.
Venezuela es considerada como un pas de trnsito y uno
de los mayores puntos de partida de la droga proveniente de la
zona andina que es exportada hacia Estados Unidos y Europa.
Adems, los antiguos y grandes carteles colombianos se han
fragmentado en multiplicidad de bandas criminales que progresivamente se instalan en territorio venezolano, siendo un medio
propicio para el emplazamiento de organizaciones terroristas y
criminales212. Ello se explica por su ubicacin geogrfica que vincula Suramrica con Amrica del Norte a travs de gran cantidad de

210

211

212

ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report


2011. Uruguay. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012.
p. 379. Consulta realizada el da jueves 6 de diciembre de 2012. Disponible
enhttp://www.state.gov/documents/organization/164458.pdf
URUGUAY. Ley N 14.157 Orgnica Militar. Poder Legislativo [en lnea].
Montevideo, 21 de febrero de 1974. Consulta realizada el da sbado 1 de
diciembre de 2012. Disponible en http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/
AccesoTextoLey.asp?Ley=14157&Anchor=
FARAH, Douglas. TransnationalOrganizedCrime, Terrorism, and Criminalized States in Latin America: An Emerging Tier-One National Security
Priority. Pennsylvania, Strategic Studies Institute [en lnea], p. 12. Consulta
realizada el da martes 23 de octubre de 2012. Disponible en http://www.
strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubID=1117

92

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

rutas martimas y areas al estar en la frontera del mar Caribe y


el ocano Atlntico Norte, entre Colombia y Brasil213.
Al igual que Colombia, Surinam y Guyana, sus pases vecinos, Venezuela es un punto de encuentro de organizaciones
criminales, as como de salida de drogas con destino a Europa,
comnmente Espaa y Portugal, con las ventajas del idioma y
cercana cultural, desde de donde vuelve a salir la droga con destino a los dems pases europeos.
Por lo tanto, en 2012, los ministros de Defensa de Venezuela
y Brasil se comprometieron a profundizar sus lazos de cooperacin en materia de la industria del sector, tecnologa y el intercambio de experiencias militares para fortalecer la seguridad
fronteriza y la lucha contra el narcotrfico214.
El crimen organizado tambin constituye una prioridad para las
autoridades de gobierno, pues actualmente operan en Venezuela
clulas de ocho mafias de distintos pases. Desde Colombia las
que destacan son las FARC, las guilas Negras, los Rastrojos y los
Urabeos; de Mxico se instalaron miembros de los carteles del
Golfo, Jurez y Los Zetas, y tambin se han detectado miembros de
organizaciones criminales italianas, chinas y de los Balcanes215.
En cuanto a la trata de personas, Venezuela es considerada
un pas de origen, trnsito y destino de vctimas, especialmente
mujeres y menores de edad sometidos a explotacin sexual y
laboral, desde regiones pobres al interior del pas hacia centros
urbanos y tursticos como Caracas, Maracaibo e Isla Margarita216.

213
214

215

216

ESTADOS UNIDOS, United States Special Operations Command. Illegal Drugs.


A global crisis. Tampa, United States Special Operations Command, 2011, p. 42
BRASIL y Venezuela llegan a acuerdos en materia de seguridad. El Universal
[en lnea]. Caracas, 25 de enero de 2012. Consulta realizada el da viernes 12 de
octubre de 2012. Disponible en http://www.eluniversal.com/nacional-y-politica/120125/brasil-y-venezuela-llegan-a-acuerdos-en-materia-de-seguridad
GRANDES mafias operan en Venezuela. El Nacional [en lnea]. Caracas,
23 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da viernes 12 de octubre de
2012. Disponible en http://www.el-nacional.com/sucesos/grandes-mafiasoperan-Venezuela_0_49195197.html
ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report
2011. Venezuela. Washington, DC, Departamento de Estado [en lnea], 2012,
p. 382. Consulta realizada el da jueves 6 de diciembre de 2012. Disponible en
http://www.state.gov/documents/organization/164458.pdf

93

Carlos Ojeda Bennett

En la Constitucin venezolana se seala que la Guardia


Nacional, siendo parte de la Fuerza Armada, cooperar en el desarrollo de operaciones militares y tendr como responsabilidad
bsica la conduccin de las mismas para el mantenimiento del
orden interno217. De all que participe activamente en operativos
contra el narcotrfico, crimen organizado y trfico de armas.
Por otro lado, el Presidente de la Repblica podr decretar
los estados de excepcin, entendidos como circunstancias de
orden social, econmico, poltico o ecolgico que afecten gravemente a la seguridad de la nacin, clasificndose de acuerdo al
siguiente detalle: i) Estado de Alarma, en el caso de catstrofes
o calamidades pblicas; ii) Estado de Emergencia Econmica,
en caso de circunstancias que afecten la vida econmica de la
nacin y iii) Estado de Conmocin Interior o Externo, en caso de
conflicto interno o internacional218.
En Surinam y Guyana se destacan los siguientes problemas:
i) trfico de drogas, ii) minera ilegal y iii) trata de personas.
Tanto Guyana como Surinam constituyen rutas de trfico de
drogas y focos de minera ilegal de extraccin de piedras preciosas, generando nocivos efectos para el medio ambiente y violencia entre grupos organizados219. Especficamente para el caso de
Surinam, este pas est adquiriendo gran relevancia como foco
de trnsito y de exportacin tanto de drogas como de personas
hacia Europa220, as como de presencia de microfbricas de xtasis y anfetaminas, drogas sintticas que tradicionalmente se pro-

217

218
219

220

VENEZUELA. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.


Caracas, Contralora General de la Repblica [en lnea], 2009, p. 87. Consulta
realizada el da sbado 1 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.
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94

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

ducan en el viejo continente221.


Esta situacin resulta preocupante producto de la falta de
datos disponibles respecto a la cantidad de droga que es transportada y exportada desde su territorio y la presencia de organizaciones criminales con vnculos transnacionales, adems de la
poca vinculacin con el resto de Suramrica, ms all de su pertenencia como miembro de UNASUR, por lo que los esfuerzos en
materia de cooperacin con otros pases resultan positivos.
A modo de ejemplo, en septiembre de 2012 Brasil acord fomentar la cooperacin con Guyana y Surinam como parte del objetivo de la integracin suramericana en el contexto del Consejo
de Defensa Suramericano de UNASUR, a travs de intercambios
de experiencias, capacitacin militar, modernizacin del equipamiento militar y accionar conjunto en las fronteras que los tres
pases comparten222.
Asimismo, a fines de agosto de 2012, ambos pases firmaron
sus respectivos memorandos de entendimiento para unirse al
Programa de Control de la Oficina de las Naciones Unidas contra
las Drogas y el Delito (UNODC), con vistas a mejorar la infraestructura de proteccin portuaria, con el fin de evitar el trfico
de drogas y el accionar de organizaciones criminales de carcter
transnacional223.
Guyana constituye una fuente y destino de trata de personas,
en su mayora mujeres y nias sometidas a explotacin sexual,
especialmente si se encuentran en situacin socioeconmica
vulnerable y provienen de reas rurales, dado que estas zonas
son propicias para la existencia de trata de personas en zonas
mineras y centros urbanos. Las denuncias son bajas por temor al
accionar de organizaciones criminales, tomando en cuenta que

221
222

223

Ibid p. 159.
BRASIL quer Guiana e Suriname envolvidos na integrao em defesa sulamericana Paramaribo. Ministerio de Defensa [en lnea]. Brasilia, 13 de septiembre de 2012. Consulta realizada el da viernes 12 de octubre de 2012. Disponible en https://www.defesa.gov.br/index.php/noticias-do-md/245533613092012-defesa-brasil-quer-guiana-e-suriname-envolvidos-na-integracaoem-defesa-sul-americana.html
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UNODC. Centro de Noticias ONU [en lnea]. Nueva York, 23 de agosto de
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http://www.un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?NewsID=24257

95

Carlos Ojeda Bennett

no se perciben los esfuerzos suficientes por parte del Gobierno


en funcin de la proteccin a las vctimas, especialmente por la
corrupcin existente a nivel policial224.
Un fenmeno similar se evidencia en Surinam, dado que
tambin es un pas de origen, trnsito y destino de vctimas de
trata de personas. Las mujeres y nias explotadas sexualmente
provienen de zonas pobres del pas, as como de Guyana, norte
de Brasil y Repblica Dominicana; en tanto los hombres provienen desde Vietnam, Indonesia, China y Hait, que migran en
busca de trabajo y al llegar son sometidos a deberes forzados
en la industria pesquera, fbricas, agricultura y en la minera
del oro. A pesar de los esfuerzos por parte de las autoridades,
la identificacin y mecanismos de asistencia a las vctimas continan siendo dbiles, sobre todo para regularizar la situacin
migratoria de aquellos que se encuentran indocumentados225.
Sobre el rol de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad,
estas se rigen por las Constituciones de ambos pases, en las cuales se establece que pueden participar para restablecer el orden
interno solo en caso de estado de excepcin.
En el caso de Surinam, de acuerdo a su Constitucin Poltica las Fuerzas Armadas tienen como misin la defensa de la
soberana e integridad territorial, aunque pueden realizar tareas
especiales que se determinen por ley, mientras que el Cuerpo de
la Polica tiene como funcin mantener el orden pblico y la seguridad nacional, estableciendo competencias diferenciadas para
ambas226.

224

225

226

ESTADOS UNIDOS, Departamento de Estado. Tracking in Persons Report 2011. Guyana. Washington DC, 2012. p. 180. Consulta realizada el da
mircoles 5 de diciembre de 2012. Disponible enhttp://www.state.gov/documents/organization/164453.pdf
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96

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

Los aspectos reseados dan cuenta de una realidad transversal en Suramrica, constituida por la preeminencia del narcotrfico como amenaza multidimensional, que adems tiene la capacidad para permear hacia otras esferas delictuales, como el crimen
organizado, el trfico de armas y el lavado de activos, cruzando
fronteras y aunando voluntades en aquellos sectores en que la
accin del Estado es ms dbil y en las grandes urbes, de por s
difciles de controlar.
Frente a esta realidad los Estados tienden a ser mayormente
reactivos, generndose espacios de libertad de accin que son
muy bien aprovechados por las bandas delictuales internacionales.
Por cierto, se observa que los mayores y efectivos esfuerzos
por controlar estos flagelos se reducen al plano bilateral, sin que
se haya logrado una accin integral de nivel regional, por lo que
los xitos oficiales tendern a mantenerse como sectoriales o de
escala reducida, frente a un problema que no reconoce fronteras
y concita voluntades en toda Suramrica.
En tal sentido, resulta casi obvio que el mayor problema est
concentrado en Brasil, esencialmente por su tamao, amplitud
como mercado y extensin de sus fronteras que lo vinculan
prcticamente con todo el subcontinente, a excepcin de Chile y
Ecuador pero que no recibe reciprocidad colectiva en el tratamiento del flagelo. Este es, entonces, uno de los mayores desafos
de seguridad regional, por cuanto las bandas delictuales conocen
las debilidades del sistema y las han convertido en oportunidades para su lucrativo y nocivo negocio.

97

EPLOGO

En estas pginas hemos dado cuenta de una realidad compleja, cuyas mayores expresiones estn afectando de modo
concreto a la regin suramericana, en la forma de lo que hemos
denominado amenazas multidimensionales, que no son otra cosa
que una conjuncin de capacidades para el desarrollo de actividades ilcitas que afectan la seguridad de los Estados.
Como hemos constatado, estas amenazas han adoptado
formas y estrategias diversas, focalizndose en torno al crimen
organizado, narcotrfico, terrorismo, lavado de activos, trfico de
armas y trata de personas, cuyas combinaciones les han permitido tejer una intensa red de relaciones y desarrollar importantes
medios para concretar sus acciones. En estas radican sus capacidades afectar la seguridad de los Estados.
Como es de suponer, la respuesta a estos ilcitos no puede limitarse a la represin de los grupos delictuales e ideolgicos que
constituyen la expresin palpable de las amenazas multidimensionales, muy por el contrario, ya que a todas luces se requiere
de una mirada integral de la situacin y de la adopcin de medidas que adems de su contencin contribuyan a la creacin de
condiciones tales que inhiban su gestacin y desarrollo.
No obstante, y como el ltimo aspecto trasciende a la esfera
de la seguridad y defensa, las reflexiones que hemos desarrollado estn principalmente orientadas a la contencin, contribuyendo de esta forma a un estado de normalidad en que el Estado se
vea afectado por las menores interferencias posibles y, en caso
contrario, reaccionar oportunamente para su neutralizacin.
A pesar de las mltiples denominaciones utilizadas para
referirse a los problemas de seguridad tratados, se estima ms
adecuado referirse a ellas como amenazas multidimensionales
ms que emergentes ya que este ltimo trmino contiene un
elemento de temporalidad que ha quedado largamente sobrepasado por los hechos.
99

Carlos Ojeda Bennett

Asimismo, cabe hacer presente que deliberadamente se dej


fuera de este estudio las posibles fuentes de conflictos blicos
entre los pases de la regin, ya que ello, por su amplitud, es materia de un estudio particular.
De la conceptualizacin realizada y a pesar de existir diversas posiciones al respecto, se ha asumido que los flagelos que tienen la capacidad para afectar la seguridad de un Estado deben,
necesariamente, corresponder a aquellos que conceptualmente se
enmarquen en las categoras de riesgos o amenazas, de tal forma
de sustentar metodolgicamente la mirada a las realidades particulares y su impacto en el conjunto.
Asimismo, esta definicin de lmites nos ayuda a diferenciarlos de aquellas situaciones cuya solucin se enmarca en
polticas pblicas ajenas al mbito de la seguridad y que son asumidas como vulnerabilidades y otras preocupaciones que afectan
a los Estados, sin por ello restarles relevancia, sino que tan solo
circunscribindolas a sus respectivos mbitos.
El crimen organizado, el terrorismo, el lavado de activos
como ejemplos del listado definido a nivel continental no pueden ser catalogados per se como una vulnerabilidad, un riesgo,
una amenaza u otras preocupaciones para los Estados, sino que
depender de la magnitud de su presencia, impacto en la sociedad y la definicin de los instrumentos de lucha en su contra.
A lo anterior es preciso agregar que no es posible reconocer
una sola condicin como detonante de la expresin de cada amenaza, como tampoco encasillarlas en un solo campo de accin.
Muy por el contrario, son mltiples los factores del quehacer de
cada nacin que influyen en su gestacin, que van desde el desarrollo, las caractersticas propias del territorio y aspectos sociales, hasta variables de orden poltico-ideolgicas.
De lo sealado en el prrafo precedente, es importante considerar que fenmenos como la pobreza, los efectos del cambio
climtico, las migraciones, zonas denominadas fronteras interiores, entre otros, que por la naturaleza de las respuesta necesarias
para hacerles frente, escapan al mbito de la seguridad, deben
ser considerados potenciadores de riesgos227 y en consecuencia

227

Para mayor profundidad sobre estos, ver: Ministerio de Defensa de Espaa, Instituto Espaol de Estudios Estratgicos los potenciadores del riesgo, febrero de 2013.

100

Eplogo

considerarlos en los anlisis respectivos como elementos que,


con su presencia, podrn hacer que un riesgo o una amenaza adquieran una connotacin de mayor peligrosidad.
Esta naturaleza amplia, diversa, difusa y cambiante provoca
que sea difcil la tarea de definir una respuesta por parte de los
Estados, ya que ello conlleva, necesariamente, una accin sistmica e integral en donde se opondrn factores de orden constitucional, legislativo, judicial, procedimental y cultural, aspectos en
los cuales encontraremos enraizadas profundas contradicciones,
tanto de orden nacional como institucional.
Tambin podemos constatar que, a pesar de la cooperacin
interestatal existente, la regin tiene como tarea pendiente acordar y definir sin dejar lugar a imprecisiones lo que se entender por riesgo y amenaza regional. En ese sentido, en los planteamientos hasta aqu desarrollados se entregan antecedentes al
respecto y esperamos que sirvan como insumo a futuros trabajos,
pues una vez delimitados los fenmenos que en conjunto afectan
a la seguridad de la regin, la focalizacin de recursos para su
combate podr hacerse en trminos de mayor facilidad y eficiencia.
Un aspecto trascendente es que cada Estado sea capaz de
definir, legalizar y respaldar las tareas que frente a este problema arrogarn a sus Fuerzas Armadas, as como a las de Orden
y Seguridad, sin quedarse amarrados a viejas concepciones
unifuncionales, pero a la vez resguardando su naturaleza distintiva.
Hechas estas consideraciones generales, las reflexiones sobre el estado de las amenazas y su impacto a nivel regional han
sido ordenadas en seis categoras so riesgo de abundar en una
esquematizacin con el solo propsito de contribuir a su mejor
comprensin y tratamiento diferenciado. Ellas son: i) poltica, ii)
econmica, iii) social, iv) empleo de las Fuerzas Armadas, v) seguridad y defensa y vi) cooperacin e integracin regional.
En tal sentido, y desde una perspectiva poltica, ms all de
crear nuevas instituciones u organizaciones, se cree necesario
que los decisores polticos de cada Estado se comprometan a
fortalecer a la que est en mejores condiciones de asumir estos
desafos, como es la UNASUR, ya que, a travs del CDS en su
funcionamiento gil y centrado en propuestas concretas arroja
resultados que permiten observar avances en coordinaciones y/o
101

Carlos Ojeda Bennett

cooperacin en temas que estn situados en el nivel poltico estratgico de los pases228.
Tambin es preciso aumentar la confianza y legitimidad de
las instituciones, a travs de la promocin de la transparencia, el
control de la corrupcin, el balance de poderes y mecanismos de
control y el Estado de Derecho.
Derivado de lo anterior, del mismo modo se hacen absolutamente necesario adecuados niveles de gobernabilidad y buen gobierno que permitan enfrentar mejor las condiciones generadoras
de riesgos y amenazas, tanto a su propia seguridad como en la
dimensin regional, ya que la presencia o ausencia del Estado en
las diferentes zonas del pas, contribuye de manera cierta a dejar
abierta una puerta para el desarrollo o regresin de estos fenmenos que afectan a la seguridad.
Como el problema tiende a ser comn y ningn Estado lo
podr solucionar por s mismo, resulta beneficioso contar con la
voluntad poltica de los actores formales en cada pas, con la finalidad de fortalecer la integracin subregional, para lo cual hay
que avanzar en lograr que las instituciones nacionales involucradas sean ms homogneas en sus procedimientos y desarrollen
mecanismos de interaccin efectivos.
Asimismo, tambin es pertinente promover que aquellos
pases que no cuentan con una poltica explcita de defensa (Guyana, Surinam y Venezuela) avancen en esta materia y sealen
oficialmente, en el corto plazo, dnde enfocarn sus conceptualizaciones de amenaza, riesgo y vulnerabilidad. Esta idea es
igualmente aplicable para aquellos Estados cuyas polticas son
antiguas y pudieren estar sobrepasadas por los acontecimientos.
Por su parte, y en materia econmica, consignemos que la
plena integracin de los pases suramericanos a los mercados
internacionales y la prioridad con la que cuenta el intercambio
a nivel subregional, debe ir acompaada de mejores controles a
nivel fronterizo y aduanero, que tambin es aplicable a la contencin del comercio informal y su acepcin transfronteriza.

228

ABEDRAPO, Jaime, Por qu un Consejo Suramericano de Defensa? Una


Mirada desde el Personalismo y la Necesidad de Cooperacin, CEE-ANEPE,
Cuaderno de Trabajo 12/2013, p. 18.

102

Eplogo

En materia social, la totalidad de los pases sudamericanos,


pero con especial nfasis en aquellos con altos niveles de pobreza
y desigualdad social, deben mantener y aumentar los esfuerzos
de corto, mediano y largo plazo para dar soluciones viables a las
materias en torno a las cuales se crean bolsones de postergacin
e inseguridad, apuntando sobre todo a aquella poblacin ms
vulnerable a los efectos de las amenazas multidimensionales.
Al mismo tiempo, es ineludible mejorar los mecanismos policiales de denuncia y respuesta, en concordancia con los tribunales pertinentes. De esta forma la ciudadana podr mejorar la
confianza y respaldar el rol de las fuerzas de orden y seguridad
pblica.
En otro orden de ideas, es indispensable precisar el rol que
cada institucin del Estado tendr en funcin de hacer frente a
las amenazas multidimensionales, especficamente para los ministerios de Defensa, de Interior y Relaciones Exteriores, a travs
de un marco legal actualizado y claro.
Si bien las Fuerzas Armadas de la regin se encuentran en
una etapa de transformacin y profundizacin de las responsabilidades que topan el mbito de la seguridad pblica y proteccin
civil, es necesario delimitar legislativamente el rol que jugarn
ante cada accin a la que deban responder.
En materia de seguridad y defensa sera positivo que aquellos pases que cuentan con un desarrollo a lo largo del tiempo,
como Brasil y Chile, cooperen con las dems naciones, sirviendo de base para avanzar en la homologacin de conceptos y
mecanismos de accin. En este sentido, el Consejo de Defensa
Suramrica (CDS) en el marco de UNASUR, ha comenzado ya a
trabajar en esta lnea, por lo que parece sumamente necesario.
UNASUR, a travs del CDS, debe consolidar su legitimidad
ante la opinin pblica y otros organismos de cooperacin internacional, as como su capacidad de consenso en funcin a las
agendas y roles que cada Estado contempla en el mbito de la
seguridad y la defensa.
En el caso del CDS, la idea es que evolucione desde un rgano de consulta como es en la actualidad a un organismo de integracin regional, cuyas decisiones tengan el carcter vinculante
para generar estructuras de cooperacin en defensa que expresen
una identidad suramericana, ejemplo de ello es la Escuela Sudamericana de Defensa.
103

Carlos Ojeda Bennett

Asimismo, es necesario avanzar en la pronta explicitacin de


las conceptualizaciones comunes de amenazas, riesgos y vulnerabilidad, en el marco del CDS, lo que contribuir a desarrollar
polticas de defensa y estrategias de seguridad y/o defensa con
un mismo enfoque, que al mismo tiempo consoliden una base
de cooperacin para avanzar en otros temas. No olvidemos, a la
hora de reflexionar sobre este tema, que se trata de un problema
comn.
En la dimensin operativa, se deben intensificar los intercambios de informacin entre las agencias de inteligencia, unidades de inteligencia financiera y las policas, en el marco de las legislaciones nacionales vigentes, para hacer frente a las amenazas
ms presentes en la regin, el narcotrfico y crimen organizado.
En tanto, y en materia de cooperacin internacional, al no
existir relacin entre una estructura cooperativa de seguridad
y una estructura cooperativa de Defensa, se vuelve necesario
buscar una coherencia en la articulacin de conceptos comunes,
como en los intereses claramente definidos en la esfera de la seguridad y la defensa, superando aquellos espacios donde ambas
convergen. Estas son las directrices que los estudios de los distintos organismos deben profundizar.
UNASUR se presenta hoy como el organismo desde el cual
es posible seguir ampliando y profundizando el trabajo que permita hacer frente a fenmenos de amenazas multidimensionales,
ya que, en efecto, la UNASUR naci proyectando su funcin y
xito desde la base de una frmula de coordinacin que puede
transformarse en el gran referente de cooperacin e integracin
regional. De esta forma se pavimentar el camino para abordar
ampliamente la temtica del desarrollo regional, para lo cual se
hace necesario establecer amenazas comunes a la regin229.
En el marco de UNASUR es pertinente tener precaucin
con la creacin de nuevos organismos asociados a la esfera de la
seguridad y la defensa, sumados a los ya existentes (Consejo de
Defensa Suramericano y Consejo Suramericano para el Problema
Mundial de las Drogas y otros). Ms bien se cree recomendable

229

Ibid., p. 10.

104

Eplogo

consolidar el trabajo de estos y evaluar sus resultados, con el fin


de fortalecerlos en su aporte a la cooperacin regional.
Hasta ahora, aspectos como el trabajo en torno a la conceptualizacin de amenazas, seguridad y defensa a nivel regional, o
bien los operativos combinados desarrollados por varios pases
de la regin, han demostrado ir por buen camino. El desafo est
en consolidar estos xitos y profundizar los mecanismos que los
hicieron posible, para as potenciar la integracin en materia de
seguridad y defensa.
Con estas palabras se cierra esta mirada, efectuada desde la
perspectiva de la seguridad y defensa, en el convencimiento que
hemos dado pasos importantes para la identificacin y control de
las amenazas multidimensionales, pero no los suficientes, porque
el desafo que an est pendiente deber centrarse en no ceder
ante la presin de los grupos delictuales que afectan la seguridad
de los Estados y persistir en las reflexiones y sugerencias a las
que hemos arribado en estas lneas. Es un camino largo pero necesario de recorrer.

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CHILE, Unidad de Anlisis Financiero. Tipologas y Seales de
Alerta del Lavado de Activos en Chile. Informe de Condenas
2007-2011. Santiago, Unidad de Anlisis Financiero [en lnea], 2012, pp. 118
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Entrevista realizada a Juan Bordagorry. Asesor Militar de Inteligencia de la Repblica Oriental de Uruguay. Realizada el da
viernes 26 de octubre de 2012.
Conferencia
ALLAMAND, ANDRS. Conferencia Subregional Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa, Santiago, 2011.
Artculos de Prensa3.
ABC Color [en lnea]. Asuncin. 26 de julio de 2012.
Agencia Venezolana de Noticias [en lnea]. Caracas, 24 de abril de
2012.
El Cambio [en lnea]. La Paz, 10 de octubre de 2012.
El Caracol [en lnea]. Bogot, 19 de noviembre de 2012.
El Caracol [en lnea]. Bogot, 26 de julio de 2012.
EL Clarn [en lnea]. Buenos Aires, 19 de Octubre 2011.
El Comercio [en lnea]. Quito, 18 de noviembre de 2012.
El Da [en lnea]. Santa Cruz, 14 de septiembre de 2012.
El Diario [en lnea] Madrid, 5 de octubre de 2012.
El Espectador [en lnea]. Bogot, 29 de marzo de 2011.
El Mercurio [en lnea]. Santiago, 9 de noviembre de 2012.
El Mundo [en lnea], Bogot, 25 de enero, 2012.
El Nacional [en lnea]. Caracas, 23 de septiembre de 2012.
El Nacional [en lnea]. Tarija, 29 de agosto de 2012.
El Observador [en lnea]. Montevideo, 3 de septiembre de 2012.
El Observador [en lnea]. Montevideo, 17 de junio de 2012.
EL Once [en lnea]. Paran, 3 de diciembre de 2012.
El Pas [en lnea]. Madrid, 7 de agosto de 2012.
El Pas [en lnea]. Buenos Aires, 23 de agosto de 2013
El Pas [en lnea]. Buenos Aires, 18 de agosto de 2013.

Revisin de prensa escrita a partir de los sitios de internet oficiales de los principales peridicos de Suramrica.

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La Nacin [en lnea] Asuncin, 3 de octubre de 2012.
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La Repblica [en lnea]. Lima, 11 de junio de 2012.
La Repblica [en lnea]. Lima, 15 de agosto de 2012.
La Repblica [en lnea]. Lima, 25 de enero de 2012.
La Tercera [en lnea]. Santiago, 1 de septiembre de 2012.
La Tercera [en lnea]. Santiago, 25 de septiembre de 2011.
Los Tiempos [en lnea]. Cochabamba, 23 de agosto de 2012.
Los Tiempos [en lnea]. Cochabamba, 28 de agosto de 2012.
Globo [en lnea]. Ro de Janeiro, 10 de julio de 2012.
Globo [en lnea]. Ro de Janeiro, 27 de julio de 2012.
Per 21[en lnea]. Lima, 15 de agosto de 2012.
Prensa Latina [en lnea]. La Habana, 18 de noviembre de 2012.
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Terra [en lnea]. Bogot, 28 de septiembre de 2012.
Ultima Hora, Asuncin, de 4 de junio de 2013.
Univisin [en lnea]. Miami, 12 de septiembre de 2012.

117

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

OTROS TTULOS
DE LA COLECCIN DE INVESTIGACIONES ANEPE
NMERO
DE LIBRO

TTULO

AUTOR(A)

N 1

Textos Bsicos del Derecho


Humanitario Blico.

Eugenio Prez de Francisco


Arturo Contreras Polgati

N 2

La Comunidad de Defensa en Chile.

Francisco Le Dantec Gallardo


Karina Doa Molina

N 3

Crisis Internacionales en
Sudamrica: Teora y Anlisis.

Aquiles Gallardo Puelma

N 4

Seguridad Humana y Seguridad


Nacional: Relacin conceptual y
prctica.

Claudia F. Fuentes Julio

N 5

Una estructura para la asesora en


el manejo de crisis internacionales:
caso nacional.

Juan Carlos Verdugo Muoz

N 6

La disuasin convencional,
conceptos y vigencia.

Marcos Bustos Carrasco


Pablo Rodrguez Mrquez

N 7

La Corte Penal Internacional y las


Operaciones de paz: competencias y
alcances.

Astrid Espaliat Larson

N 8

Operaciones de Paz: tres visiones


fundadas.

Cristian Le Dantec Gallardo


Guillermo Abarca Ugarte
Agustn Toro Dvila
Juan Gmo. Toro Dvila
Martn Prez Le-Fort

N 9

Alcances y realidades de lo PolticoEstratgico.

Ctedra de Seguridad y
Defensa de la ANEPE

N 10

La proteccin de los recursos


hdricos en el Cono Sur de Amrica.
Un imperativo de seguridad para el
siglo XX.

Pablo Rodrguez Mrquez


Mario L. Puig Morales

N 11

Bolivia 2003. Percepciones de la


Ivn Witker Barra
crisis en la prensa chilena y su
impacto en la seguridad subregional
y relaciones bilaterales.

N 12

Hacia un sistema de seguridad


subregional en el Mercosur
ampliado: rol de la globalizacin
como factor de viabilidad y agente
estructurador.

119

Hernn L. Villagrn Naranjo

Carlos Ojeda Bennett

NMERO
DE LIBRO

TTULO

AUTOR(A)

N 13

La estrategia total. Una visin


crtica.

Galo Eidelstein Silber

N 14

La seguridad internacional en el
siglo XXI, ms all de Westfalia y
Clausewitz.

Mariano Csar Bartolom


Inglese

N 15

Chile y las Operaciones de Paz.


Estudio comparado de la poltica
exterior de los tres gobiernos
concertacionistas. De la reinsercin
internacional a la participacin en
Hait.

Paulina Le Dantec Valenzuela

N 16

La cooperacin en el mbito de
la seguridad en el comercio en la
regin Asia Pacfico: la iniciativa
STAR del Foro APEC.

Eduardo Silva Besa


Cristbal Quiroz Costa
Ignacio Morand Montt

N 17

Amigos y vecinos en la costa del


Pacfico. Luces y sombras de una
relacin.

Cristian Leyton Salas

N 18

Chile y sus intereses en la Antrtica.


Opciones polticas y de seguridad
frente a la escasez de recursos
hdricos.

Pablo Rodrguez Mrquez


Mario L. Puig Morales

N 19

El problema de la guerra y la paz en


Kant.

Carlos Molina Johnson

N 20

El agua como factor estratgico en


la relacin entre Chile y los pases
vecinos.

Cristin Faundes Snchez

N 21

Los aportes del Mercosur a la


seguridad subregional. Un enfoque
desde la Seguridad y Defensa
Nacional de Chile.

Jorge Riquelme Rivera

N 22

Los Libros de la Defensa Nacional de Juan A. Fuentes Vera


Chile 1997-2002 como instrumentos
de Poltica Pblica.

N 23

La Guerra. Su Conduccin Poltica y


Estratgica (Reedicin).

Manuel Montt Martnez


(Autor fallecido)

N 24

La Fuerza de Paz Cruz del Sur.


Instrumento del multilateralismo
chileno-argentino.

General de Divisin Cristin


Le Dantec Gallardo

N 25

Crisis Internacionales.

Rodolfo Ortega Prado

120

Amenazas Multidimensionales: una realidad en Suramrica

NMERO
DE LIBRO

TTULO

AUTOR(A)

N 26

La Conduccin de la Defensa
Nacional: Pasado, presente y futuro.

Carlos Molina Johnson


Miguel Navarro Meza
Luis Rothkegel Santiago
Julio Soto Silva

N 27

Desafos nacionales en un contexto


internacional complejo.

Departamento de Estudios
Polticos y Estratgicos de la
ANEPE

N 28

Prevencin de Conflictos
Unin Europea-Latinoamrica

Rodolfo Ortega Prado


Luis de la Corte Ibez
Fernando Lista Blanco

N 29

La amenaza terrorista para la


seguridad internacional.
Estudio comparado de casos de
toma de rehenes

Ariel lvarez Rubio


Alejandro Salas Maturana

121

CARLOS OJEDA BENNETT


Investigaciones

Manual docente de las doctrinas de empleo de Unidades (Academia de Guerra


del Ejrcito, 1996).

Anlisis crtico del sistema de planificacin estratgica del Ejrcito (Academia de


Guerra del Ejrcito, 1997).
Les Crises et la prise dotages la rsidence de Lambassadeur du Japon Lima
(Centre dtudes diplomatiques et stratgiques de Paris, 2000).

Refonte du systme de scurit interamricain sur la base dune analyse prospective des menaces communes Tesis doctoral
(Universit Paris 5, 2007).

Definicin de las capacidades de la Defensa Nacional de Chile: Bases para una


doctrina (Ministerio de Defensa Nacional, 2011).

Amenazas emergentes en Amrica del Sur


(ANEPE Escuela Superior de Guerra de
Brasil), 2012 2013).

Publicaciones:

Los trabajos prospectivos: Una herramienta para la toma de decisiones (Memorial


del Ejrcito ao 2001).

La previsin y prospectiva de las crisis


internacionales. Traduccin (Memorial del
Ejrcito ao 2002).

Crisis en Irak: Desarrollo y perspectivas


(Memorial del Ejrcito ao 2003).

Los recursos hdricos compartidos y su impacto en la seguridad (ANEPE 2012).

Las amenazas emergentes: anlisis de


causalidad en el mbito nacional. (ANEPE
2013).

El Ocano Pacfico: El despertar de las potencias (ANEPE 2013).

Sin embargo, a partir de los acontecimientos derivados


de los hechos antes sealados, las llamadas amenazas
emergentes, nuevas amenazas o, como se sealara, amenazas
multidimensionales, han adquirido una relevancia cada vez
mayor, aspecto que ha generado, en algunos casos y a partir de
sus propias realidades, definiciones estatales que han llevado a
cambios en los roles de los organismos de seguridad y defensa,
as como la creacin o adecuacin de organismo de cooperacin
internacional de carcter global, regional o subregional.
Consecuente con lo anterior, el problema no radica en conocer
cules son, sino en determinar, por una parte, su impacto, y por
otra, las herramientas que los diferentes Estados se han dado
para enfrentarlas, toda vez que sus efectos, claro est, traspasan
las fronteras de estos.
Es por ello que en esta obra el autor, desde una mirada
suramericana, analiza dichos problemas de seguridad,
centrndose en aquellos de mayor significacin colectiva, dejando
de manifiesto su presencia, los instrumentos conceptuales, legales
y organizacionales que se han dado para hacerles frente, as
como los caminos que estima ms adecuados para, desde una
concepcin moderna de la relaciones internacionales y de la
seguridad, hacerles frente.

Coleccin de Investigaciones
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos

30
CARLOS OJEDA BENNETT
AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES. UNA REALIDAD EN SURAMRICA
Carlos Ojeda Bennett

Las amenazas multidimensionales son fenmenos sociopolticos


a los cuales nos enfrentamos, con diferentes intensidades,
desde mucho antes de la cada del Muro de Berln o de su
conceptualizacin a partir de la Declaracin de Bridgetown,
Barbados, en el ao 2002.

AMENAZAS
MULTIDIMENSIONALES
UNA REALIDAD EN SURAMRICA

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos


ANEPE

Es Coronel en retiro, Doctor en Ciencia Poltica


y Magster en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad Pars 5, en Relaciones Internacionales (Enseignemet Diplomatic
Suprieur) del Centro de Estudios Diplomticos y Estratgicos de Pars, como tambin,
graduado del Instituto de Altos Estudios de la
Defensa Nacional de Francia.
Es Magster en Planificacin y Gestin Estratgica, profesor de Historia Militar y Estrategia, as como en Geografa Militar y Geopoltica de la Academia de Guerra del Ejrcito de
Chile.
Actualmente, se desempea como investigador residente del Centro de Estudios Estratgicos de la Academia Nacional de Estudios
Polticos y Estratgicos (ANEPE).