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John Williamson1

Cuando en 1989 propuse las diez reformas de poltica que, yo crea, "Washington" considerara necesarias para Amrica Latina, no poda prever que siete aos despus sera invitado a tan augusta conferencia para revisar nuevamente este tema. Mi particular
"consenso de Washington" (vase el apndice) acarre ms notoriedad y controversia de
las que cabra imaginar, debido en parte a la interpretacin que de l se hizo como manifiesto de la poltica "neoliberal". Incluso el calificativo de "consenso de Washington"
despert la animadversin de aqullos que crean que Washington haba elaborado e impuesto los programas de reforma que entonces estaban aplicndose en los pases latinoamericanos.
Me propongo aqu rebatir por lo menos a algunos de mis crticos, comentando brevemente los objetivos que me indujeron a elaborar el consenso de Washington, la terminologa elegida y mi posicin ideolgica respecto al "neoliberalismo". Sin embargo, sera
desperdiciar una ocasin magnfica si me limitase slo a defender lo que redact hace siete
aos. En consecuencia, me propongo hacer ahora lo mismo que muchos de mis crticos
parecen haber credo que estaba haciendo en 1989, a saber, esbozar un manifiesto de poltica que contenga las principales reformas que, en mi opinin, debera encarar Amrica
Latina. Ahora bien, esta nueva presentacin ser distinta del consenso de Washington por
dos motivos: primero, porque tratar aquello que considero personalmente prioritario
para Amrica Latina, en vez de presentar, como hiciera en el pasado, un mnimo comn
denominador de lo que yo consideraba que podra generar un consenso en Washington;
y en segundo lugar, porque Amrica Latina ha cambiado desde 1989. Claro est, me esforzar por dilucidar cul de estas razones explica las diferencias entre el consenso de
Washington y mi lista actual de temas deseables.
El porqu del "consenso de Washington''

La razn que me llev a compilar el consenso de Washington no era otra que documentar o informar sobre los cambios de actitudes polticas que se estaban produciendo en
Amrica Latina, cambios que, por lo menos en apariencia, no eran percibidos desde
Washington en ese momento. Con este propsito, el Institute for International
Economics celebr en noviembre de 1989 una conferencia "Latin American
Adjustment: How Much Has Happened?" en la que diversos participantes prove1

Miembro del Institute for International Economics. El autor desea agradecer las observaciones de Louis Emmerij y del
resto de los participantes de la conferencia.

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Revisin del consenso de Washington

SEGUNDA PARTE/REVISIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON

nientes de Amrica Latina se refirieron a las posturas adoptadas frente a una serie de reformas de poltica as como el grado de aplicacin de las mismas. Mi "consenso de Washington" no era ms que el compendio de reformas de poltica que cada uno de los
autores deba examinar en su disertacin. Los resultados (publicados en Williamson
1990) demostraron que, efectivamente, se haban producido cambios de opinin profundos desde que nuestro instituto publicara en 1986 un manifiesto de poltica titulado
Hacia un nuevo crecimiento econmico en Amrica Latina (Balassa y otros, 1986), acogido
en la regin sin mucho entusiasmo.
Si desebamos hacer propaganda en favor de una reforma de poltica en Amrica Latina, no existe calificativo menos diplomtico que el de "consenso de Washington". De
todos modos, fuera nuestro objetivo hacer propaganda o sencillamente informar, la
meta de tal objetivo era claramente Washington y no Amrica Latina.
Al presentar las conclusiones de la conferencia, fue difcil disimular mi satisfaccin
ante los cambios que ya estaba viviendo Amrica Latina. Sea cual fuera mi responsabilidad en la percepcin del consenso de Washington no como un simple trabajo informativo sino como un manifiesto de poltica, lo cierto es que , al final, ha sido interpretado
como tal2. Este desenlace no deja de resultar anmalo: mientras que el consenso s constitua una autntica exposicin del comn denominador de las reformas de poltica que
Washington podra aceptar como necesarias para Amrica Latina, resultaba muy poco
convincente como manifiesto de poltica3.
En la seccin principal del presente documento tratar de exponer mis observaciones
acerca de las insuficiencias del consenso como manifiesto de poltica. Mi perspectiva intelectual se nutre del legado de John Locke, Adam Smith y John Stuart Mili. Adems, una
vez que llegu a vislumbrar el significado de "neoliberal" trmino que no se me antojaba obvio como a muchos otros que parecan comprenderlo de una manera casi intuitiva (todava hoy no he hallado en ningn diccionario una definicin actualizada de la
palabra) tambin llegu al convencimiento de que el consenso era inadecuado incluso desde un enfoque neoliberal. Explicar por qu.
Fue en un libro escrito por Mario Simonsen (1994, p.280) donde encontr finalmente una definicin del trmino "neoliberal": "(...) el movimiento neoliberal fue liderado por Ronald Reagan y Margaret Thatcher (...) Entre los economistas, los principales
inspiradores del movimiento fueron Friedrich von Hayek y Milton Friedman ". Tras descubrir que el neoliberalismo era el conjunto de doctrinas econmicas adoptadas por Ronald Reagan y Margaret Thatcher (uno debe reprimir la idea de que ambos se negaran
a ser descritos como "liberales"), pude por fin comprender qu era aquello que tanto escandalizaba a la gente. Pero entonces empec a preguntarme por qu pensaban que el
consenso de Washington era un manifiesto neoliberal. Bien es cierto que el consenso
ensalzaba el desarrollo y el uso del mercado en lugar de censurarlo, reprimirlo o distor2
Para una amena disertacin sobre las diversas interpretaciones acerca de la naturaleza del consenso de Washington,
vase Toye(l994, p.39).
3
Como hago notar a continuacin, el error ms grave radicaba en las polticas cambiaras.

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sionarlo (principio ste en el que coincidan liberales y neoliberales), y asimismo incorporaba la cuestin de la privatizacin, una aportacin personal de Thatcher a la poltica
econmica "sensata". Sin embargo, el texto omita muchos otros principios del dogma neoliberal: los recortes en los presupuestos del Estado no se presentaban como la nica va
legtima para restablecer la disciplina fiscal; tampoco equiparaba el orden fiscal a un presupuesto equilibrado; no exiga una reduccin general de los impuestos; la recaudacin
de impuestos con fines redistributivos no se consideraba un saqueo; no respaldaba un
control estricto de los tipos de cambio, ni tampoco su liberalizacin total; no abogaba por
la eliminacin de los controles sobre el capital; ni apostaba por una moneda competitiva o por el aumento de la oferta monetaria a un ritmo fijo. Como declaracin de principios del credo neoliberal, el consenso resultaba bastante pobre. Y esto se deba
precisamente a que el documento pretenda sentar unas bases de comn acuerdo entre los
neoliberales y el resto de Washington, y no presentar el enfoque de los primeros. Lo cierto es que, aunque existan muchos puntos de comn acuerdo y el consenso haba hecho
grandes progresos en Amrica Latina, esto no significaba que Washington ni Amrica Latina en su totalidad suscribieran cualquier teora quijotesca firmada por Hayek y Friedman o por cualquiera de sus discpulos polticos.
Un programa para 1996
Un autntico manifiesto de poltica adaptado a las circunstancias actuales, guardara muchas similitudes con el consenso de Washington? En un par de ensayos previos (Williamson, 1993, 1994) he intentado dilucidar cmo han variado desde 1989 las polticas
de consenso en Washington, pero no estoy seguro de que sea una pregunta interesante o
tenga la respuesta correcta. Tal vez la elaboracin de un programa de poltica ideal para
1996 sea una alternativa ms interesante.
Con el fin de preparar el terreno para comparar el proyecto ideal de Williamson con
el consenso de Washington de 1989 pasar a describir las principales reformas de poltica econmica que, en mi opinin, son ms necesarias para Amrica Latina, interpretndolas de forma muy generalizada y exponindolas de un modo parecido al del documento
de 1989. Proceder a comparar cada tema tratado en mi programa ideal con su correlato en el consenso de Washington, tratando de esclarecer si las diferencias entre ambos
radican en los cambios ocurridos en Amrica Latina o en el hecho de que el programa refleje mis convicciones y no el mnimo comn denominador. El consenso de Washington
nos lleva a analizar ocho cuestiones de actualidad; dos temas nuevos presentes en mi programa ataen a reformas adicionales que estimo primordiales para la regin (en el apndice puede verse un resumen del consenso de Washington).
Altas tasas de ahorro
El primer tema abordado en el consenso de Washington se refera a la necesidad de restablecer la disciplina fiscal. En este terreno se han producido transformaciones notables
en Amrica Latina durante la ltima dcada, con recortes en el dficit presupuestario promedio (incluso en el Caribe) de alrededor de los dos tercios, pasando de un dficit del 5,5

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SEGUNDA PARTE/REVISIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON

por ciento del PIB en 1988 a uno de 1,8 por ciento en 19954. Pero es importante que los
gobiernos moderen su entusiasmo ante la exitosa transformacin de la situacin fiscal,
puesto que, al igual que la vigilancia permanente es el precio que debemos pagar por la
libertad, la preeminencia de una economa "gladstoniana"5 ser la contrapartida del
orden fiscal.
Por aadidura, la crisis mexicana de 1994-1995 nos ha enseado, como lo hiciera en
1982 la crisis chilena, que las ventajas que entraa un orden fiscal como ste no son suficientes: unas tasas de ahorro privado inadecuadas pueden conducir, en el mejor de los
casos, al estrangulamiento del crecimiento econmico, y en el peor, al colapso de la economa6. Por lo tanto, prefiero dar un sentido ms amplio al primer encabezamiento del
consenso de Washington, haciendo constar la necesidad de unas tasas de ahorro ms altas,
que incluyan la necesidad de orden fiscal pero nunca limitadas a ste.
De hecho, este tema ha demostrado ser el de mayor consistencia en las economas en
desarrollo: la necesidad de emplear los ahorros para financiar las inversiones que se requieren en la modernizacin de una economa. La tasa de ahorro en Amrica Latina
(cerca del 19 por ciento del PIB en 1993) es mucho menor que en Asia oriental (alrededor del 34 por ciento del PIB). Un informe reciente de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 1996, p. 51) calcula que para alcanzar una tasa de
crecimiento del 6 por ciento a mediano plazo sera necesaria una tasa de inversin del 28
por ciento, generndose un ahorro de tan slo un 23 por ciento; el dficit resultante en
el PIB sera del 5,5 por ciento, que debera ser financiado con alguna frmula combinada de crditos extranjeros y tasas de ahorro elevadas. El informe afirma que recurrir al financiamiento externo a tal escala implicara la posibilidad de nuevas crisis recurrentes
como la que sufri Mxico a fines de 1994, afirmacin con la cual coincido. De todo esto
se deduce que son imprescindibles niveles mayores de ahorro.
El mantenimiento de la disciplina fiscal es determinante para la consecucin de altas
tasas de ahorro, pero posiciones presupuestarias fuertes en ningn caso se traducen en un
ahorro elevado. Las estadsticas parecen sugerir que entre un 50 y un 60 por ciento del aumento del ahorro pblico se traduce en una reduccin del ahorro privado (FMI, 1995).
Aun as, la consolidacin fiscal sigue generando un incremento del 1,5 por ciento en las
tasas de ahorro, una cifra que no puede desperdiciarse. A su vez, no sera adecuado contar exclusivamente con el ahorro generado por el sector pblico para aumentar el ahorro
4

El dficit brasileo tambin se redujo en dos tercios, pero sigue registrando una tasa peligrosa del 4,5 por ciento del
PIB.
5
Nota del traductor: en referencia al clebre hombre de Estado William Ewart Gladstone (1809-1898), quien fuera primer ministro britnico en 1868-74, 1880-85, 1886 y 1892-94.
6 Como hiciera Nigel Lawson en el Reino Unido en 1988, las autoridades mexicanas apelaron a sus ventajas fiscales
para afirmar que el dficit en la cuenta corriente no constitua un problema de poltica, al ser su contrapartida unas
inversiones del sector privado muy superiores a las tasas de ahorro. Por desgracia, gran parte del dficit provena de las
bajas tasas de ahorro antes que de mayores inversiones, lo cual demostr ser insostenible. Si las tasas de ahorro en
Mxico hubieran sido mayores, podra haberse producido un descenso de las tasas de inters, lo cual habra resultado,
por un lado, en unos tipos de cambio ms competitivos, y por otra parte en un aumento de las inversiones acompaado
por la reduccin del dficit en la cuenta corriente; esto habra conducido a su vez al aumento de las exportaciones y al
descenso de las importaciones, reduciendo de esta manera la deuda externa.

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necesario, puesto que una tributacin elevada tiene efectos desalentadores. La va ms


promisoria para aumentar el ahorro privado parece ser la frmula chilena, consistente en
pasar de un sistema de reparto a uno basado en los fondos de pensiones7, aunque hay que
resaltar que para que tales medidas sean efectivas en materia de ahorro a corto plazo sera
necesario seguir el modelo chileno, esto es financiar la transicin a travs de impuestos en
lugar de prstamos. De hecho, algunos pases ya estn siguiendo el modelo chileno de privatizacin del sistema de pensiones, aunque todava est por verse si estn siendo igualmente estrictos con el financiamiento de la transicin.
Es este renovado nfasis en cuestiones como la disciplina fiscal o el aumento del ahorro que recomiendo una consecuencia de los cambios relativos acaecidos en Amrica Latina o, por el contrario, el lgico resultado de mi nuevo enfoque, libre de los
condicionantes que representaba el consenso de Washington? La respuesta est en la primera proposicin. En 1989, la disciplina fiscal era un objetivo de primera necesidad para
controlar la inflacin, y el proceso para lograrla fue desalentador. El mantenimiento de
este nuevo orden no deja de ser vital a pesar de que los acontecimientos posteriores han
confirmado la necesidad de complementar la disciplina fiscal con un incremento del ahorro del sector privado.
Prioridades del gasto pblico
El encabezamiento de este apartado es el mismo que emple en el consenso de Washington, y en verdad creo innecesario modificar lo que escribiera entonces: "El gasto se
debe orientar de reas polticamente sensibles como la administracin, defensa, subsidios y 'elefantes blancos', que normalmente reciben ms fondos de los que su rendimiento
econmico justifica hacia otras reas, tales como la atencin primaria de la salud, la enseanza elemental o la infraestructura, que a pesar de su alto rendimiento econmico y
su capacidad potencial para mejorar la distribucin de los ingresos han sido hasta el momento marginadas". En Williamson (1990) llegu a la conclusin de que muy poco era
lo que se haba reformado en este sentido, menos que en casi cualquier otra rea, y, aunque no soy un experto en este terreno, puedo afirmar sin temor a equivocarme que la situacin no ha cambiado desde entonces.
Ahora que no debo limitarme al enfoque del consenso, incluir el gasto social dentro de aquellas reas del gasto pblico que merecen mayor atencin. Sin duda no es una
mera coincidencia el hecho de que Colombia, aun partiendo de una situacin difcil, sea
uno de los pocos pases del continente que ha mejorado su distribucin de los ingresos al
tiempo que ha incrementado notablemente el gasto social en los ltimos aos.
La reforma tributaria
El consenso de Washington insista en recortar las tasas impositivas marginales para aumentar los incentivos a la vez que propona compensar la prdida de ingresos por medio
7

Aunque Chile efectu este cambio en un contexto privatizador, esta medida se puede instrumentar a travs del sector
pblico, como es el caso de Singapur.

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de la ampliacin de la base impositiva y la mejora de la administracin tributaria, todo


lo cual, en mi opinin, evitara el desgaste asociado a la progresin impositiva. Recomendaba en especial aplicar la tributacin a los intereses generados por capitales invertidos en el exterior (ruga de capitales), una medida que exigira tanto un cambio radical en
las normas tributarias de muchos pases (del principio de "fuente" al de "destino") como
la negociacin de una serie de acuerdos con los principales receptores de fugas de capitales
para compartir toda la informacin tributaria disponible.
La reforma tributaria parece haber continuado su progreso en Amrica Latina, especialmente a travs de la difusin del impuesto al valor agregado. Sin embargo, mi propuesta favorita, la de recaudar impuestos sobre los intereses procedentes de las fugas de
capitales, todava est en ciernes, a excepcin del caso de Mxico, que recientemente firm
un acuerdo (eso s, rudimentario) con los Estados Unidos para compartir informacin
tributaria.
Dado que mis nuevas propuestas no deben ceirse al consenso, me gustara detallar
las reformas tributarias que estimo necesarias y agregar aqu un proyecto de sistema tributario que incluya externalidades vinculadas con el medio ambiente. Ya sabemos que el
motivo por el cual las consideraciones ambientales tienen escaso protagonismo en una
economa de mercado radica en que muchos de los efectos ambientales de acciones econmicas son indirectos y afectan a los agentes econmicos secundarios. Por ejemplo,
cuando uso mi automvil en vez del transporte pblico, los costos derivados del trfico
y la contaminacin afectan a terceras personas. Si se tala una porcin determinada de un
bosque, las inundaciones y aluviones resultantes perjudicarn a las propiedades situadas
ro abajo, el deterioro del paisaje afectar a cualquier visitante de la zona, y la reduccin
de la biodiversidad constituir un costo global.
La solucin acostumbrada para tales externalidades ha sido durante mucho tiempo
el llamado impuesto pigoviano. Este mtodo es aceptado en general para justificar impuestos elevados sobre la gasolina. Sin embargo, resultara ms eficaz, y estamos a punto
de desarrollar los medios tcnicos para ello, la aplicacin de impuestos sobre el trfico, impuestos mensurables en base al uso de las carreteras, cuya saturacin determinara el aumento de las tasas impositivas. El establecimiento de tasas que tengan en cuenta los
efectos indirectos de la explotacin del suelo es un desafo an mayor, y los beneficios son
tan amplios que tal empresa debe ser acometida sin demora. Creo necesaria una tasa variable que dependiese del impacto ambiental que pudiera causar un uso determinado de
la tierra. Aquellos parajes prstinos que albergasen especies en peligro de extincin estaran exentos de impuestos; una explotacin sensata del suelo tendra una carga tributaria
moderada, pero la explotacin indiscriminada de la tierra tendra una carga impositiva
gravosa. Los beneficios podran ser enormes, al permitir un desarrollo econmico que preservase al mismo tiempo los incomparables medios naturales de que est tan magnficamente dotada Amrica Latina.
Que yo sepa, una tasa variable sobre la explotacin del suelo no existe en ningn
lugar del mundo. Pero es igualmente cierto que hasta que Curitiba sent precedente, ninguna ciudad del mundo haba desarrollado un sistema de transporte urbano que al

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mismo tiempo no resultase prohibitivo, fuera agradable para la poblacin y respetuoso


con el medio ambiente. Curitiba se ha granjeado el inters y la admiracin del mundo entero gracias a esta innovacin. No hay motivo por el cual un pas latinoamericano no
pueda ganarse un reconocimiento similar como pionero en un proyecto de impuestos a
la tierra que tenga en cuenta consideraciones ecolgicas.
La supervisin bancaria
El siguiente punto en el programa del consenso de Washington era el de la liberalizacin
financiera. Aunque es indudable que el proceso permanece inconcluso, se ha progresado
bastante desde 1989. Sin embargo, el orden de prioridades en este terreno ha sufrido algunas modificaciones. Como pudimos apreciar en la excelente conferencia sobre crisis
bancarias auspiciada por el BID en octubre de 1995, la liberalizacin financiera no estuvo acompaada de una supervisin adecuada de la banca, lo que ha conducido a una serie
de crisis bancarias en toda la regin, especialmente en Argentina, Mxico y Venezuela.
El sector financiero nos proporciona el contexto ideal para ilustrar los cambios que
deben producirse en las funciones del gobierno ante la liberalizacin de la economa. La
liberalizacin financiera supone que el Estado deje de conceder crditos a su eleccin,
pero en ningn caso implica que se desentienda por completo del sector financiero. Ms
bien al contrario: ahora sabemos que la liberalizacin de las finanzas exige el fortalecimiento de la supervisin de las normas de prudencia si se desea evitar el riesgo de una crisis financiera. Un Estado demasiado dbil como para supervisar adecuadamente el
sistema financiero pondra en peligro el funcionamiento del mercado. Desafortunadamente para Amrica Latina, este hecho se ha pasado por alto, y en consecuencia, la regin
ha padecido una serie de crisis. Por ello, acabar con esta debilidad debe ser la prxima
prioridad.
Tipos de cambio competitivos
El quinto apartado del consenso de Washington haca referencia a la necesidad de tipos
de cambio lo bastante competitivos como para estimular un rpido aumento de las exportaciones no tradicionales. Como confes anteriormente (nota a pie de pgina 3), ste
es uno de los temas del consenso de Washington de 1989 que trat de forma francamente
engaosa, teniendo en cuenta que no exista unanimidad respecto a la necesidad de manipular los tipos de cambio para alcanzar un grado aceptable de competitividad; frente a
la posibilidad de fijarlos y as proporcionar un anclaje nominal, o bien de liberarlos y dejar
que el mercado definiese su trayectoria. Temo que me dej llevar por espejismos. Y, dado
que ya no me encuentro en la obligacin de informar acerca del consenso, puedo modificar mi enunciado originario con la conciencia tranquila.
Los pases latinoamericanos han adoptado polticas cambiarias muy dispares en los ltimos aos. Chile y Colombia adoptaron un modelo caracterizado por el empleo de una
banda mvil capaz de mantener un tipo de cambio competitivo a pesar de la presin que
supona la entrada de capitales (Williamson, 1996). De hecho, Brasil hizo algo muy parecido, aunque de una manera menos formal y empleando una banda cambiaria ms estre-

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cha. Venezuela tras un poco afortunado nterin durante el cual trat de volver al sistema
de vnculos ajustables, y se vio inmerso en una de las peores polticas de control de divisas
y de tipos de cambio mltiples opt por liberalizar y adoptar un tipo de cambio flotante, cambiando recientemente a una poltica vnculo mvil. Per tiene un tipo de cambio flotante, en contraste con Argentina, que mantiene un tipo de cambio fijo con el respaldo de
una junta monetaria. Mxico se adhiri a este modelo hasta el advenimiento de la crisis
a pesar de contar con una banda cambiara que se ensanchaba a un ritmo lento puesto que pretenda utilizar el tipo de cambio como ancla nominal para reducir la inflacin lo
ms rpidamente posible. Recomiendo seguir el ejemplo de Chile y Colombia.
La liberalizaran del comercio exterior
El consenso de Washington recomendaba la pronta eliminacin de las restricciones de carcter cuantitativo sobre las importaciones, seguida de una reduccin progresiva de los
aranceles correspondientes hasta que stos alcanzasen una tasa baja de entre 10 y 20 por
ciento. En aquel entonces advert que existan discrepancias en torno al ritmo al que deban reducirse los aranceles as como a la autonoma del proceso de liberalizacin del comercio exterior respecto de las condiciones macroeconmicas, y a la conveniencia de
retrasar la aplicacin de estas medidas si el entorno macroeconmico fuera adverso (esto
es, un crecimiento lento acompaado de un dficit considerable en la balanza de pagos).
Aunque nunca se admitiera abiertamente, el debate se inclinaba en favor de una liberalizacin unilateral.
Desde 1989, Amrica Latina ha hecho grandes progresos en materia de liberalizacin
de las importaciones, y ha habido momentos (en Mxico, por ejemplo) en los que habra
acogido de buen grado una ralentizacin en el proceso de liberalizacin comercial dadas
las adversas condiciones macroeconmicas existentes. En todo caso, el hecho es que la regin ha alcanzado una fluctuacin arancelaria de entre 10 y 20 por ciento, exceptuando
ciertas reas espinosas como la de los automviles. Semejante logro no significa que el
proceso de liberalizacin del comercio exterior deba detenerse aqu. Pero esos puntos porcentuales que corresponden a los aranceles restantes no causan graves distorsiones, por lo
que su eventual eliminacin estratgica podra constituir una buena carta de negociacin
para lograr una reduccin arancelaria con otros pases, lo cual facilitara las exportaciones
propias (esto tambin es importante para el bienestar del pas, aunque muchos expertos
en comercio internacional son reacios a reconocerlo). As pues, el paso de una reduccin
unilateral de los aranceles a la adopcin de acuerdos regionales para establecer el libre comercio (Mercosur, TLCAN y otros acuerdos bilaterales) ha demostrado ser una estrategia muy sensata. En un contexto como ste, caracterizado por la constante liberalizacin
de los acuerdos comerciales a escala mundial, parece lgico que semejante proceso desemboque en la tan ansiada "rea de libre comercio de las Amricas".
El siguiente punto del consenso de Washington versaba sobre la conveniencia de una
liberalizacin anloga de las restricciones legales sobre la inversin extranjera directa.
Dado que esta reforma se ha llevado a cabo en todas partes, omitir este punto en mi
revisin.

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Una economa competitiva


El consenso de Washigton pas a destacar la importancia de la privatizacin y la desreglamentacin, cuestiones ambas que han hecho sustanciales aunque dispares progresos en Amrica Latina, especialmente en lo que se refiere a la privatizacin. Por
desgracia, tales reformas no siempre han conseguido estimular la competencia. Tampoco podemos estar seguros del bienestar que generar la sustitucin de un monopolio estatal por otro privado: puede incentivar la eficiencia pero asimismo estimular el abuso del
poder del monopolio.
As pues, he incluido privatizacin y desreglamentacin bajo un mismo enunciado,
el de una economa competitiva, con el propsito de resaltar lo que es, o debera de ser,
el objetivo de ambas: someter a todas las empresas a los principios de la competencia en
un contexto de duros recortes presupuestarios. Con la privatizacin no se pretende mejorar slo la situacin del fisco, sino transformar principalmente los incentivos con los que
se enfrentan las empresas para mejorar su eficiencia. Y la desreglamentacin que se necesita es aqulla que libera a la economa de las leyes que impiden la entrada de nuevas empresas y restringen la competencia, no el vaciamiento de las normas que garantizan la
seguridad nacional, la conservacin del medio ambiente o la salvaguarda del sistema financiero, como pensaba Dan Quayle. En este nuevo apartado tambin se pone de relieve la importancia de una poltica oficial antimonopolstica que asegure la competencia.
La desreglamentacin que se ha llevado a cabo hasta el momento ha omitido, en la
mayor parte de los casos, al mercado laboral. Esta tendencia es comprensible desde una
perspectiva poltica, dado que los principales beneficiarios de la regulacin del mercado
laboral suelen ser los elementos polticamente ms activos de entre los que se consideran
"desamparados"; pero esta tendencia es tambin desafortunada, puesto que los autnticos
beneficiarios estn lejos de ser los elementos menos privilegiados de la sociedad, y sus ganancias provienen a costa de aqullos que viven en las peores condiciones. Por ejemplo,
la regulacin de los despidos supone una prdida de puestos de trabajo en vez de conservarlos, pero el hecho es que los puestos de trabajo que perduran son los que vale la
pena conservar, en tanto que aquellas personas que no consiguen un puesto de trabajo
porque tal puesto no ha sido creado debido a la regulacin existente son desempleados
polticamente desarmados. La mayora de las restricciones laborales deberan eliminarse,
aunque se puede llegar a justificar la existencia de un salario mnimo bsico, dado que es
bueno arriesgar un nmero reducido de puestos de trabajo por un sueldo ms elevado
para un trabajador que cobra poco.
Derechos de propiedad
El ltimo componente del consenso de Washington, obviado hasta el momento, trataba
sobre la necesidad de garantizar y definir con claridad los derechos de propiedad, y conseguir que sean accesibles a todos por igual incluido el sector informal y a un costo
razonable. La cuestin se haba planteado originariamente en un escrito de Hernando de
Soto (1989), pero a la vez reflejaba la influencia de las facultades de derecho y economa
de la Universidad de Chicago. Si exceptuamos el Per posterior a 1990 y uno o dos pa-

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SEGUNDA PARTE/REVISIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON

ses centroamericanos, no creo que la cuestin de los derechos de propiedad haya hecho
grandes progresos. Entre tanto, los trabajos de investigacin realizados en torno a las economas en transicin han considerado a este tema de vital importancia. En general, no
tiene sentido esperar que la gente se esfuerce y trabaje duramente para luego ahorrar e invertir, y perfeccionar su formacin y habilidades, si no existe una garanta mnima de que
extraern algn provecho de tales esfuerzos.
Una particularidad referente a los derechos de propiedad es la de lograr una distribucin ms equitativa de la propiedad rural, cuestin sta que forma parte, en mayor o
menor medida, del programa poltico brasileo. La reforma agraria es un tema ineludible en cualquier programa que enfatize los derechos de propiedad, todo lo cual podra
conducir a una mayor equidad.
El fortalecimiento institucional
Mi nuevo programa incluir dos nuevos enunciados. Comenzar adhirindome a la
tesis de Moiss Nam (1995), que considera bastante probable que la prxima serie de reformas en Amrica Latina exija en algunos casos la construccin, en otros el fortalecimiento, de las instituciones. Nam cita como ejemplos a la creacin de instituciones
equivalentes a la Comisin de Bolsa y Valores de los Estados Unidos, la puesta en marcha de programas sociales dirigidos a los estratos ms pobres, y la adecuada supervisin
del sistema bancario. Ya trat este ltimo punto, as como tambin abogu por un aumento en el gasto social, que sin duda requerir estar bien focalizado, y en consecuencia
podra demandar innovacin institucional.
El objetivo principal es un cambio del enfoque poltico: es necesario fortalecer una
serie de instituciones estatales estratgicas en lugar de reducir un Estado sobresaturado;
este fortalecimiento contribuir a un crecimiento econmico ms rpido y/o equitativo.
Los organismos susceptibles de tal fortalecimiento son instituciones tradicionalmente pequeas y de lite, no las grandes burocracias, que en muchos casos necesitan recortes drsticos. Mi propia lista de las instituciones que se deberan fomentar, incluye en primer
lugar a un banco central independiente que, siguiendo el ejemplo chileno y colombiano,
se encargue de la poltica cambiara y monetaria. Para apuntalar las polticas fiscales habra
que crear igualmente una comisin presupuestaria (Hausmann y Eichengreen, 1996); una
cuestin que se halla en pleno apogeo en varios pases de Amrica Latina es la descentralizacin, cuyas implicaciones en el terreno fiscal no dejan de ser problemticas. Obviamente, tambin los tribunales de justicia han de ser tomados en cuenta como
instrumentos para la proteccin de los derechos de propiedad antes mencionados, para
lo cual se requiere una mayor independencia judicial respecto del poder ejecutivo.
Preferira excluir de esta lista un ministerio de planificacin o de industria. Todava
est por verse si los pases de Asia oriental han experimentado un crecimiento tan espectacular gracias a sus polticas industriales o, por el contrario, a pesar de ellas; lo que s sabemos es que para obtener buenos rendimientos, una poltica industrial ha de ser
orquestada por organismos civiles extraordinariamente competentes e incorruptibles.
Dudo mucho que ste sea el caso de los pases latinoamericanos. Un proyecto ms acer-

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tado en materia de poltica industrial parti de Joseph Ramos (1996), quien aconsejaba
la creacin de misiones encargadas de incentivar la productividad similares a las que los
pases europeos enviaran a Norteamrica como parte del Plan Marshall. Su informe indica que tales misiones encargadas de recorrer empresas que utilizan la tecnologa de prcticas ptimas en diversos pases y en cuyo seno estaran representados todos los sectores
industriales del pas, han demostrado una alta eficiencia en funcin del costo a la hora de
incrementar la productividad industrial. El costo moderado que supondra la creacin de
una entidad que respaldase dichas misiones hace que este proyecto merezca toda nuestra
atencin.
Una mejor educacin
El componente del consenso relacionado con la reordenacin de las prioridades del
gasto pblico sugera que la enseanza no deba sufrir recortes presupuestarios, pero la
brevedad del enunciado no refleja la importancia clave que tiene la educacin para el futuro de Amrica Latina. Precisamente ste ser el segundo tema adicional del nuevo programa.
Puede decirse que una mano de obra calificada es el requisito previo fundamental
para el rpido desarrollo de un pas, y es ms importante que variables como el ahorro,
el tipo de cambio y la infraestructura, que hasta cierto punto son endgenas. Si junto con
el capital y la infraestructura existiera una fuerza de trabajo bien formada y capacitada
para la produccin de bienes destinados al mercado mundial, los beneficios seran enormes, porque la infraestructura y el capital pueden proporcionarse mucho antes de lo que
tarda en educarse a toda una fuerza de trabajo sin formacin previa. Este suele ser el argumento que explica por qu Europa se recuper del impacto de la segunda guerra mundial mucho ms rpido de lo que tardaron los pases pobres en desarrollarse.
Pero los beneficios de una mano de obra bien educada no se limitan a potenciar las
posibilidades de crecimiento econmico. Una educacin de baja calidad suele asociarse a
la idea de que una gran proporcin de cada cohorte generacional de una sociedad recibe
la mnima instruccin posible, antes que al hecho de que muy pocos llegan a obtener una
formacin universitaria de primer orden. La lgica consecuencia es que gran parte de la
poblacin, de todas las edades, habr de conformarse con trabajos de baja categora y por
consiguiente, con ganar el salario mnimo. Una educacin de baja calidad afecta desproporcionadamente a las mujeres, factor determinante en la persistencia de altas tasas de natalidad y la consiguiente presin sobre el medio ambiente. As pues, una enseanza de
calidad redundara en favor del crecimiento, la distribucin de los ingresos y el medio ambiente. En verdad, vendra a impulsar el bienestar general aparte de los beneficios econmicos a los que ya hemos aludido.
La educacin no ha sido el punto fuerte en la poltica latinoamericana de los ltimos
aos. La calidad de la enseanza pblica ha decado, y en un buen nmero de pases el
gasto educativo se ha limitado a proveer formacin universitaria gratuita a aqullos que
han llegado lo bastante lejos como para beneficiarse de ella (que, en la mayora de los
casos, son hijos cuyos padres pueden costearles una educacin privada). Es necesario,

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SEGUNDA PARTE/REVISIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON

pues, aumentar los gastos educativos e invertirlos en la enseanza primaria y secundaria.


Esos pocos afortunados que acceden a los estudios universitarios bien podran financiar
su educacin a travs de prstamos. Esta reforma tendra una vocacin claramente igualitaria, aunque no hara ms que eliminar una serie de privilegios que perpeta la desigualdad social.
Resumen

El nuevo programa podra resumirse de la siguiente forma:


Incremento del ahorro mediante la instauracin de disciplina fiscal.
Reinversin del gasto pblico en programas sociales bien elaborados.
Reforma del sistema tributario que introduzca, entre otras cosas, un impuesto
sobre el uso de la tierra que tenga en cuenta consideraciones ecolgicas.
Consolidacin de la supervisin de la banca.
Mantenimiento de tipos de cambio competitivos, desterrando los tipos de cambio
flotante o su utilizacin como ancla nominal.
Continuacin de la liberalizacin del comercio intrarregional.
Creacin de una economa de mercado competitiva mediante la privatizacin y la
liberalizacin (incluida la del mercado laboral).
Redefinir y hacer accesible al conjunto de la sociedad los derechos de propiedad.
Creacin de instituciones estratgicas como bancos centrales autnomos, comisiones presupuestarias fuertes, un poder judicial independiente e incorruptible, y entidades que respalden misiones promotoras de la productividad.
Incremento de los gastos educativos, sobre todo alrededor de la enseanza primaria y secundaria.
El ensayo de Gert Rosenthal incluido en la presente obra enumera los siguientes problemas que todava estn vigentes en Amrica Latina: el relanzamiento del crecimiento,
el aumento del empleo y la reduccin de la desigualdad. Bastara el programa de
Williamson para cubrir estas necesidades? As lo espero. Este programa expresa mi convencimiento de que habr empresas prsperas cuando se produzca una organizacin interna de la sociedad que asegure la estabilidad macroeconmica y social as como la
infraestructura fsica de una economa de mercado y cuando la sociedad le brinde a sus
ciudadanos educados una oportunidad equitativa de ser partcipes de la economa mundial (sin necesidad de que ninguna conferencia discuta el modo en que debera lograrse
este ltimo objetivo). Para que esto ocurra debe procederse con seriedad a la puesta en
marcha de proyectos con prcticas ptimas y bien probados8 como los aqu presentados.
El progreso empresarial restablecer el crecimiento econmico; al mismo tiempo, el crecimiento econmico elevar las tasas de empleo sin recurrir a elementos de distorsin
como la sustitucin de importaciones; la expansin del empleo, unida a una enseanza
8

Con la excepcin del mencionado "impuesto ecolgico" del uso del suelo.

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ms igualitaria y a polticas sociales ms equitativas, acabar con la malsana imagen de


Amrica Latina como reino de la distribucin ms injusta del planeta.
Este nuevo programa no se basa en una sola idea todopoderosa, como la creacin de
capital, o la sustitucin de importaciones, o la dependencia, o hasta el neoliberalismo, ideas
stas que los intelectuales suelen colocar en el centro mismo de estos programas polticos9.
Pero s debemos reflexionar sobre el hecho de que Asia oriental no tena una perspectiva
global del mundo cuando encar su propia modernizacin, a todas luces extraordinaria, en
las ltimas dcadas. El hecho de que esta regin no fuera deudora de ningn legado ideolgico le permiti adoptar algunas de las sugerencias del consenso de Washington (como
la de la disciplina fiscal o los tipos de cambio competitivos), a la vez que trataba otras cuestiones de una manera muy poco liberal pero s pragmtica (una notable liberalizacin fi
nanciera y de importaciones, y eliminacin de regulaciones). Asia oriental insiste ahora en
buscar un marco global donde insertar sus logros, pero lo cierto es que en cuestiones de
claro significado ideolgico, como la planificacin y el protagonismo del Estado, as
como la buena acogida de las multinacionales, no existe un modelo nico y monoltico
para esa regin. As que, si quienes leen esta revisin la tachan de eclctica en vez de dogmtica, espero que tal cualidad sea apreciada y no estigmatizada.

Cualquier latinoamericano que se avergence de la pasada adhesin de la regin a principios semejantes debera consolarse pensando que ninguno de ellos, exceptuando tal vez el de la dependencia, result ser ms disparatado que la llamada economa de oferta, doctrina nacida al norte que considera el recorte de los impuestos como la panacea que conducira al crecimiento econmico.

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SEGUNDA PARTE/REVISIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON

Balassa, Bela, Bueno, Gerardo M., Kuczynski, Pedro-Pablo y Simonsen, Mario Henrique.
1994. Toward RenewedEconomic Growth in Latn America. Ciudad de Mxico: El Colegio
de Mxico; Washington: Institute for International Economics; y Rio de Janeiro: Fundacao
Getlio Vargas.
CEPAL. 1996. Strengthening Development: The Interplay of Macro- and Microeconomics.
CEPAL, Santiago de Chile.
De Soto, Hernando. 1989. El otro sendero: la revolucin informal. Bogot: Editorial Oveja
Negra.
Fondo Monetario Internacional. 1995. Perspectivas de la economa mundial. FMI, Washington DC (mayo).
Hausmann, Ricardo y Eichengreen, Barry. 1996. "La reforma de las instituciones presupuestarias en Amrica Latina". Documento mimeografiado.
Nam, Moiss. 1995. "Latn America the Morning After". Foreign Affairs, julio-agosto.
Ramos, Joseph. 1996. "Poltica industrial y competitividad en economas abiertas". Informe
presentado ante una conferencia del BID, junio.
Simonsen, Mario Henrique. 1994. Ensaios analticos. Rio de Janeiro: Editora da Fundacao
Getlio Vargas.
Toye, John. 1994. Observaciones sobre el informe de John Williamson. En: The Political Economy ofPolicy Reform. Institute for International Economics, Washington DC.
Williamson, John. 1990. Latn American Adjustment: How Much Has HappenedfWashmgton
DC: Institute for International Economics.
. 1993. "The Emergent Development Policy Consensus: The Market Oriented Model".
Ensayo presentado en la conferencia sobre "Sustainable Development with Equity in the
1990s". Universidad de Wisconsin, Madison.
. 1994. "Latn America and the Washington Consensus". Ensayo presentado en la conferencia sobre "Brazil and the New World Order" en la UERJ, Rio de Janeiro.
. 1996. The Crawling Band as an Exchange Rate Regime: Lessons from Chile, Colombia
and Israel. Washington DC: Institute for International Economics.

APNDICE
Resumen del consenso de Washington de 1989
Disciplina fiscal. El dficit presupuestario que debera incluir a gobiernos provinciales, empresas del Estado y el banco central debera ser lo suficientemente reducido
como para financiarlo sin recurrir al impuesto inflacionario. Ello implica contar con un
supervit primario (esto es, previo a la suma de la deuda y los gastos) de varios puntos
porcentuales del PIB, as como un dficit operativo (que vendra a ser el dficit sin contar aquellos intereses que simplemente compensan la inflacin) de no ms del 2 por ciento del PIB.

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REFERENCIAS

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Prioridades del gasto pblico. El gasto debera desviarse de aquellas reas polticamente sensibles reas que reciben tradicionalmente recursos desproporcionados en relacin con los beneficios econmicos que producen, tales como la administracin,
defensa, subsidios indiscriminados y "elefantes blancos" hacia otras reas marginadas
pero capaces de generar altos rendimientos econmicos y de mejorar la distribucin de los
ingresos, tales como la atencin primaria de la salud, la enseanza primaria y la infraestructura.
La reforma tributaria. Esta reforma incluira la ampliacin de la base tributaria y el recorte de tasas impositivas marginales. El objetivo es aumentar los incentivos y promover
la equidad horizontal sin rebajar la progresividad existente. El mejoramiento de la administracin tributaria (incluyendo la tributacin sobre los ingresos e intereses derivados de
bienes invertidos en el exterior fugas de capital) es un factor determinante en la ampliacin de la base tributaria en el contexto latinoamericano.
La liberalizacin financiera. El objetivo final de la liberalizacin financiera son tasas
de inters determinadas por el mercado, aunque la experiencia ha demostrado que en perodos de crisis de confianza crnica las tasas de inters pueden ser tan altas que llegan a
amenazar la solvencia financiera de las empresas productivas y del propio gobierno. En semejantes condiciones, un objetivo temporal y sensato sera la eliminacin de tasas de inters preferenciales para prestamistas privilegiados y, asimismo, la consecucin de
moderadas tasas de inters reales positivas.
Tipos de cambio. Todos los pases requieren, por lo menos en lo que a transacciones
comerciales se refiere, tipos de cambio unificados y lo suficientemente competitivos
como para que estimulen el crecimiento acelerado de exportaciones no tradicionales y garanticen a los exportadores el mantenimiento de tal competitividad en el futuro.
La liberalizacin del comercio. Deben sustituirse las restricciones cuantitativas al comercio por aranceles que a su vez fueran reducindose progresivamente hasta alcanzar un
nivel mnimo uniforme que oscilase entre el 10 y el 20 por ciento. Existen, empero, discrepancias en torno al ritmo al que deberan reducirse dichos aranceles (para algunos esta
reduccin debera concretarse en alrededor de tres aos, para otros en torno a los diez) y
asimismo no existe unanimidad sobre la conveniencia de ralentizar el proceso de liberalizacin comercial si las condiciones macroeconmicas son adversas (recesin y dficit en
la balanza de pagos).
Inversin extranjera directa. Se recomienda la supresin de barreras que impidan la
entrada de empresas extranjeras; las empresas nacionales y forneas deberan competir en
igualdad de condiciones.
Privatizacin. Se aboga por la privatizacin de las empresas estatales.
Desreglamentacin. Los gobiernos deben eliminar las regulaciones que impidan la participacin de nuevas empresas o que restrinjan de alguna manera la competencia, a la vez que
garantizan el mantenimiento de regulaciones que se justifican como la seguridad, la proteccin ambiental o la supervisin de las normas de prudencia de las instituciones financieras.
Derechos de propiedad. El sistema legal debe garantizar derechos de propiedad a bajo
costo y accesibles al sector informal.

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